Ausgangslage

Am 13. März 2007 reichte der Präsident der Geschäftsprüfungsdelegation der eidgenössischen Räte (GPDel), Ständerat Hans Hofmann (V, ZH), eine parlamentarische Initiative mit dem Titel "Übertragung der Aufgaben der zivilen Nachrichtendienste an ein Departement" ein.

Ziel der parlamentarischen Initiative ist es, die organisatorische Unterstellung der zivilen Nachrichtendienste unter dem gleichen Departement sowie die Zuständigkeiten und die Prinzipien ihrer Zusammenarbeit in Form eines Bundesgesetzes zu regeln. Dafür sollen die für den Strategischen Nachrichtendienst (SND) massgebenden gesetzlichen Grundlagen aus dem Militärgesetz vom 3. Februar 1995 (MG) herausgelöst und teilweise an das Bundesgesetz vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS) angepasst werden. Die Bestimmungen in Artikel 99 MG sollen sich in Zukunft nur noch auf die Nachrichtendienste der Armee beziehen. Das BWIS soll so angepasst werden, dass die dort umschriebenen nachrichtendienstlichen Aufgaben nicht zwingend von einem Bundesamt (Bundesamt für Polizei) wahrgenommen werden müssen. Diese Änderungen würden ermöglichen, sowohl den SND einem anderen Departement zu unterstellen als auch den Dienst für Analyse und Prävention (DAP) aus dem Bundesamt für Polizei herauszulösen und einem anderen Departement zu unterstellen.

Im Wesentlichen sieht das vorgeschlagene Gesetz vor, dass der Bundesrat die Dienststellen mit Aufgaben des zivilen Nachrichtendienstes bezeichnet, diese dem gleichen Departement unterstellt und deren Zusammenarbeit - insbesondere den Informationsaustausch, die gegenseitige Weiterleitung von Informationen ausländischer Partnerdienste und die einheitliche Handhabung des Quellenschutzes - verbindlich regelt. Der Bundesrat soll jedoch entscheiden können, in welchem Departement die Nachrichtendienste angesiedelt werden sollen. (Quelle: Stellungnahme des Bundesrates)

Wortlaut

Gestützt auf Artikel 160 Absatz 1 der Bundesverfassung und auf Artikel 107 des Parlamentsgesetzes reiche ich im Auftrag der Geschäftsprüfungsdelegation (GPDel) folgende parlamentarische Initiative ein:

Die zivile inland- und auslandnachrichtendienstliche Tätigkeit, wie sie heute vom DAP (Dienst für Analyse und Prävention, EJPD) und SND (Strategischer Nachrichtendienst, VBS) wahrgenommen wird, ist auf gesetzlichem Weg einem Departement zu übertragen. Dabei sind Informations-, Quellen- und Datenschutz zu gewährleisten und ein kohärenter Auftritt gegenüber ausländischen Nachrichtendiensten sowie eine systematische Aufsicht durch das zuständige Departement sicherzustellen.

Begründung

Die GPDel stellt seit Jahren grundlegende Mängel bei der politischen Führung der Nachrichtendienste und deren Zusammenarbeit fest. Seit längerer Zeit verlangt sie deshalb eine stärkere und klarere Führung der Nachrichtendienste, wollte aber dem Bundesrat Zeit lassen, selber die notwendigen Korrekturen vorzunehmen (vgl. Jahresberichte GPK/GPDel 2004, 2005 und 2006, Medienmitteilungen der GPDel vom 22.11.2004 und 30.08.2005).

Eineinhalb Jahre nachdem der Bundesrat im Juni 2005 den Nachrichtenkoordinator abgeschafft und die Zusammenarbeit zwischen dem DAP und SND mit gemeinsamen Auswerteplattformen zu stärken beschlossen hatte, bewerten der Bundesrat und die GPDel die Wirksamkeit dieser Massnahmen grundlegend unterschiedlich. Der Bundesrat sah am 31. Januar 2007 den Nutzen seiner Massnahmen bestätigt, weshalb er auf der uneingeschränkten Selbständigkeit der beiden Dienste und der zuständigen Departemente beharrte.

Die GPDel stellt aufgrund zahlreicher Anhörungen und von drei unangemeldeten Besuchen bei den Plattformen fest, dass die bundesrätlichen Massnahmen die Zusammenarbeit zwischen dem DAP und SND nur ungenügend verbessert haben. Für die nachrichtendienstliche Auswertung stehen deren Mitarbeitenden weiterhin nicht alle benötigten nachrichtendienstlichen Informationen aus beiden Diensten zur Verfügung. Die mageren Resultate der gemeinsamen Analysearbeit stehen in keinem Verhältnis zum administrativen Aufwand der Plattformen. Das Verhältnis der Dienste ist von einer unproduktiven Konkurrenz geprägt. EJPD und VBS machen keine Anstrengungen, die Dienste auf ein gemeinsames Ziel auszurichten und den notwendigen Informationsaustausch durchzusetzen. Auch behandelte der Bundesrat die Motion 05.3001, ohne die Gelegenheit zu Korrekturen am heutigen System der Nachrichtendienste zu nutzen.

Die organisatorische Trennung der Nachrichtendienste in Bezug auf das In- und Ausland verhindert eine Nutzung aller vorhandenen nachrichtendienstlichen Informationen. Der Schweiz fehlt somit eine wichtige Voraussetzung, um erfolgreich den heutigen grenzübergreifenden Bedrohungen zu begegnen. Die GPDel sieht deshalb einen dringenden Handlungsbedarf und verlangt, dass die Zusammenarbeit von In- und Auslandnachrichtendienst nicht mehr dem Gutdünken zweier Departemente überlassen bleibt, sondern dass ein Departement für die Tätigkeit der beiden Nachrichtendienste zuständig wird. Sie schreibt dem Bundesrat das betreffende Departement jedoch nicht vor.

Die Initiative konzentriert sich bewusst auf die Tätigkeit der zivilen Nachrichtendienste. Bei der Umsetzung der Initiative wird aber auch darauf zu achten sein, dass die Armee für ihre Auslandeinsätze einen militärischen Nachrichtendienst behält und das Primat des zivilen Nachrichtendienstes beim Assistenzdienst der Armee im Inland gewahrt bleibt.

Die Initiative verlangt für die nachrichtendienstliche Tätigkeit keine neuen Kompetenzen oder Aufgaben, die über das heutige Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS) und das Militärgesetz hinausgehen. Sie präjudiziert insbesondere keine Erweiterung der Kompetenzen der nachrichtendienstlichen Inlandbeschaffung, wie sie mit der zweiten BWIS-Revision angestrebt wird. Es geht lediglich um die optimale Nutzung der vorhandenen nachrichtendienstlichen Informationen. Die Zusammenfassung der Aufgaben vom DAP und SND unter einem Departement eröffnet zudem Möglichkeiten zur Nutzung von Synergien und zu einem effizienteren Einsatz der knappen Ressourcen.

Verhandlungen

Der Ständerat nahm eine Anpassung in der Terminologie vor. Der im Entwurf der Kommission des Ständerates verwendete Begriff "militärischer Nachrichtendienst" wurde gemäss einem Antrag des Bundesrates durch den Begriff "Nachrichtendienst der Armee" ersetzt. Daneben lehnte er einen Antrag des Bundesrates ab, zwei neue Artikel 6a und 6b ins ZNDG aufzunehmen. Diese betrafen die Funkaufklärung zu Zwecken des Auslandsnachrichtendienstes sowie die Schaffung einer unabhängigen Kontrollinstanz, welche die Klärung der Rechtmässigkeit der ständigen Funkaufklärung prüfen soll.

In der Gesamtabstimmung wurde der Entwurf ohne Gegenstimmen angenommen.

Im Nationalrat kam es zu einer längeren Eintretensdebatte. Die Grünen äusserten Bedenken, ob die Zusammenlegung der beiden Nachrichtendienste effektiv zu einer qualitativen Verbesserung beitragen würde. Es fehle eine Definition, was die Schweiz wirklich bedrohe und der Auftrag an die Dienste sei unklar. Problematisch fanden die Grünen auch, dass die Zusammenlegung unter dem Dach des VBS vorgenommen werden sollte. Dies fördere, so Josef Lang (G, ZG), die Remilitarisierung des Polizeilichen zusätzlich. Die grosse Kammer beschloss dennoch Eintreten und folgte den Beschlüssen des Ständerates diskussionslos mit 136 zu 21 Stimmen.

In der Schlussabstimmung wurde das Bundesgesetz im Ständerat mit 42 zu 0 und im Nationalrat mit 119 zu 62 Stimmen angenommen.