Wahrung von Demokratie, Rechtsstaat und Handlungsfähigkeit in ausserordentlichen Lagen

Ausgangslage

Die Bundesverfassung (BV) sieht vor, dass die Bundesversammlung für den Erlass

von Gesetzen und für die Beschlussfassung über die Ausgaben des Bundes zuständig ist. Der Bundesrat darf in der Regel nur auf der Grundlage eines Gesetzes Verordnungsrecht erlassen oder Ausgaben tätigen. Die Bundesverfassung ermächtigt den Bundesrat, in ausserordentlichen Lagen unter bestimmten Voraussetzungen Verordnungen und Verfügungen ohne Grundlage in einem Bundesgesetz zu erlassen und Ausgaben ohne vorgängige Bewilligung durch die Bundesversammlung zu tätigen. Die Wahrnehmung dieser Zuständigkeiten durch den Bundesrat hat in den letzten Jahren in einigen Fällen (z.B. Swissair-Grounding 2001, Finanzkrise 2008, Aktenvernichtung im Fall Tinner 2008-2009) zu Kritik Anlass gegeben. Ob berechtigt oder nicht, diese Kritik stellt die demokratische Legitimation staatlichen Handelns und damit die Glaubwürdigkeit der demokratischen Institutionen in Frage.

Die Staatspolitische Kommission (SPK) des Nationalrates will mit dieser Vorlage den Handlungsspielraum des Bundesrates in ausserordentlichen Lagen wahren. Der Bundesrat soll das Recht behalten, ausnahmsweise ohne zeitliche Verzögerung

Verordnungen oder Verfügungen zu erlassen, welche keine Grundlage in einem Bundesgesetz haben, oder finanzielle Verbindlichkeiten einzugehen, welche von der

Bundesversammlung nicht vorgängig genehmigt worden sind. Demokratie und Rechtsstaat verlangen aber, dass die normale demokratische Kompetenzordnung so rasch wie möglich wieder hergestellt wird. Die SPK schlägt folgende neue Vorschriften bzw. Änderungen bestehender Gesetze vor, welche die Wiederherstellung der normalen demokratischen Kompetenzordnung bzw. eine bessere Wahrnehmung der Oberaufsicht der Bundesversammlung gewährleisten:

• Eine Verordnung, die sich auf Artikel 185 Absatz 3 BV abstützt (sog. "Polizeinotverordnung"), soll neu ausser Kraft treten, wenn der Bundesrat der Bundesversammlung nicht innert sechs Monaten den Entwurf der nötigen gesetzlichen Grundlage für die Verordnung unterbreitet hat. Eine weniger restriktive Regelung soll für Verordnungen gelten, die sich ausschliesslich auf Artikel 184 Absatz 3 BV abstützen, also der Vertretung der Interessen der Schweiz nach aussen dienen. Erst wenn der Bundesrat sie nach einer maximalen Geltungsfrist von vier Jahren verlängert, sollen sie im analogen Verfahren wie die auf Artikel 185 Absatz 3 gestützten Verordnungen in ordentliches Recht überführt werden müssen.
• Der Bundesrat wird verpflichtet, vor dem Erlass einer auf Artikel 184 Absatz 3 oder Artikel 185 Absatz 3 BV gestützten Verfügung die neu zu schaffende "Delegation für ausserordentliche Lagen" innert 48 Stunden zu konsultieren, in besonders dringlichen Fällen innert 24 Stunden nach seinem Beschluss zu informieren. Die Konsultation schränkt die Zuständigkeit des Bundesrates nicht ein und die beigezogene parlamentarische Delegation wird dadurch auch in keiner Weise für den Entscheid mitverantwortlich. Die Konsultation gibt aber Gelegenheit zur Ausübung mitschreitender Oberaufsicht im Sinne eines "Gesprächs zwischen den Gewalten" und schafft die Voraussetzung dafür, dass die zuständigen parlamentarischen Organe gegebenenfalls im Rahmen ihrer Zuständigkeiten aktiv werden können.
• Falls der Bundesrat eine Ausgabe von über 500 Millionen Franken bloss mit Zustimmung der Finanzdelegation beschliesst, so kann ein Viertel der Mitglieder eines Rates die Einberufung einer ausserordentlichen Session der Bundesversammlung für die nachträgliche Genehmigung verlangen. Die Ratsbüros müssen diese Session in der dritten Kalenderwoche nach dem Zustandekommen des Begehrens ansetzen.

Diese Vorschriften, welche eine rasche Wiederherstellung der normalen demokratischen Kompetenzordnung gewährleisten sollen, dürften vor allem auch einen präventiven Effekt haben. Geeignete präzise Befristungen, Konsultations- und Informationspflichten veranlassen Bundesrat und Verwaltung zu einer gründlichen Prüfung der tatsächlichen Notwendigkeit dringlicher Massnahmen. Indem die Bundesversammlung bei dringlichen Ausgabenbeschlüssen schneller zum Zug kommt, wird sie je nach Umständen des einzelnen Falls in geringerem Ausmass vor ein "fait accompli" gestellt, indem zwar vorläufig freigegebene, aber noch nicht ausgeführte Zahlungen gegebenenfalls noch gestoppt werden könnten. Das Risiko wird vermindert, dass das Parlament bloss noch vollendete Tatsachen nachträglich absegnen kann, was der Glaubwürdigkeit der demokratischen Institutionen in der Öffentlichkeit wenig zuträglich ist.

(Quelle: Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates (SPK-N))

Stellungnahme des Bundesrates:

Die Befugnisse des Bundesrates, in ausserordentlichen Lagen unter bestimmten

Voraussetzungen ohne zeitliche Verzögerung ausnahmsweise unmittelbar gestützt auf die Bundesverfassung Verfügungen und Verordnungen zu erlassen und finanzielle Verbindlichkeiten ohne vorgängige Genehmigung durch die Bundesversammlung einzugehen, sollen ihm ein situationsadäquates, schnelles Handeln ermöglichen, damit grösserer Schaden abgewendet werden kann. Der Bundesrat ist der Ansicht, dass sich die geltende Regelung dieser Befugnisse in der Bundesverfassung und im Finanzhaushaltgesetz (FHG) grundsätzlich bewährt hat. Er geht ferner davon aus, dass jede Gewalt ihre Kompetenzen nach Treu und Glauben ausübt. Auch die

SPK-N anerkennt in ihrem Bericht vom 5. Februar 2010 zur parlamentarischen Initiative, dass der Bundesrat seine Kompetenzen in ausserordentlichen Lagen im grossen Ganzen mit Zurückhaltung wahrnimmt (Bericht der Kommission, Ziff. 2.1).

Der Bundesrat hat aber auch durchaus ein gewisses Verständnis dafür, dass

bestimmte Aspekte der Ausübung dieser Befugnisse und deren Folgen geregelt

werden sollen. Dabei ist jedoch unbedingt darauf zu achten, dass die Balance zwischen den Handlungsmöglichkeiten des Bundesrates einerseits und der Kontrolle

durch die Bundesversammlung andererseits gewahrt bleibt. Zentral ist, dass die

Exekutivkompetenzen, welche die Bundesverfassung dem Bundesrat einräumt, nicht eingeschränkt werden. Es kann nur darum gehen, die Ausübung dieser Kompetenzen zu regeln. Auch mit der neuen Regelung muss der Bundesrat weiterhin in der Lage sein, in einer ausserordentlichen Situation zeit- und situationsgerecht zu handeln. Die von der SPK-N vorgeschlagene Regelung trägt diesem Anliegen des Bundesrates mehrheitlich Rechnung.

Der Bundesrat befürwortet grundsätzlich die Stossrichtung der parlamentarischen Initiative, stellt aber Anträge.

(Quelle: Stellungnahme des Bundesrates)

Wortlaut

Die Staatspolitische Kommission (SPK) des Nationalrates beschliesst die Ausarbeitung von Gesetzesänderungen, mit welchen der Bundesrat verpflichtet wird:

1. der Bundesversammlung innert einer bestimmten Frist entweder den Entwurf für eine gesetzliche Grundlage für eine von ihm erlassene Notverordnung (gemäss Art. 184 Abs. 3 und Art. 185 Abs. 3 BV) oder gegebenenfalls einen Entwurf für eine Notverordnung der Bundesversammlung (gemäss Art. 173 Abs. 1 Bst. c BV) zu unterbreiten;

2. die zuständigen Delegationen oder Kommissionen der Bundesversammlung vor dem Erlass einer Notverfügung, die keine gesetzliche Grundlage hat und auf Artikel 184 Absatz 3 und Artikel 185 Absatz 3 der Bundesverfassung gestützt ist, zu konsultieren oder, wenn dies nicht möglich ist, nach Erlass der Verfügung unverzüglich zu informieren;

3. dringende Ausgabenbeschlüsse von grosser Tragweite der Bundesversammlung innert einer kurzen Frist zur Genehmigung zu unterbreiten.

Begründung

Einerseits verlangen ausserordentliche Situationen vom Staat Handlungsfähigkeit, d. h., dass der Bundesrat das Recht haben muss, ausnahmsweise ohne zeitliche Verzögerung Notverordnungen oder -verfügungen zu erlassen, welche keine gesetzliche Grundlage haben, oder finanzielle Verbindlichkeiten einzugehen, welche von der Bundesversammlung nicht vorgängig genehmigt worden sind. Andererseits verlangen Demokratie und Rechtsstaat, dass die normale demokratische Kompetenzordnung so rasch wie möglich wiederhergestellt wird. Das bedeutet, dass die Bundesversammlung ihre verfassungsmässigen Gesetzgebungs- und Finanzkompetenzen in derartigen Fällen so rasch wie möglich wahrnimmt und die demokratische Legitimation derartiger Beschlüsse gewährleistet. So rasch wie möglich kann konkret bedeuten, dass die Bundesversammlung, sofern keine ordentliche Session bevorsteht, zu einer ausserordentlichen Session einberufen werden muss. Es kann erwartet werden, dass geeignete Befristungen, Konsultations- und Informationspflichten einen präventiven Effekt haben werden, indem der Bundesrat seine Zuständigkeiten in ausserordentlichen Lagen mit grösserer Zurückhaltung wahrnehmen wird als bisher. Es soll geprüft werden, ob im Bereich ausschliesslich aussenpolitischer Verordnungen und Verfügungen (Art. 184 Abs. 3 BV) allenfalls eine abweichende Regelung getroffen werden soll.

Kurze Erläuterungen zu den drei vorgesehenen Gesetzesänderungen:

ad 1. Artikel 184 Absatz 3 und Artikel 185 Absatz 3 sehen zwar vor, dass verfassungsunmittelbare Verordnungen des Bundesrates ohne gesetzliche Grundlage zu befristen sind. Die Dauer der Frist ist aber nicht begrenzt; zudem kann eine befristete Verordnung vor Ablauf der Frist verlängert werden (Beispiele: die Verordnung über das Verbot der Gruppierung Al Kaida trat am 8. November 2001 in Kraft und wurde bereits dreimal verlängert; die Verordnung über die finanzielle Hilfe an im Ausland weilende Schweizer wartet gar seit 1973 auf eine gesetzliche Grundlage). Durch eine gesetzliche Begrenzung der maximalen Geltungsdauer einer derartigen Notverordnung soll der Bundesrat verpflichtet werden, dem Gesetzgeber, d. h. der Bundesversammlung und gegebenenfalls dem Volk, den Entwurf der nötigen gesetzlichen Grundlage für die Verordnung oder, wenn eine dauerhafte Regelung nicht angebracht ist, den Entwurf für eine Notverordnung der Bundesversammlung (gemäss Art. 173 Abs. 1 Bst. c BV) zu unterbreiten.

ad 2. Wie der Bericht der Geschäftsprüfungsdelegation (GPDel) vom 19. Januar 2009 über die Rechtmässigkeit der Beschlüsse des Bundesrates im Fall Tinner zeigt, erlässt der Bundesrat heute gestützt auf Artikel 184 Absatz 3 und Artikel 185 Absatz 3 Notverfügungen, über welche die zuständigen parlamentarischen Delegationen oder Kommissionen (insbesondere die GPDel) nicht innert nützlicher Frist vollständig informiert werden. Die Herstellung einer gesetzlichen Konsultations- und Informationspflicht des Bundesrates in derartigen Fällen nimmt die Empfehlungen 2 und 4 im Bericht der GPDel auf.

ad 3. Das Finanzhaushaltgesetz berechtigt heute den Bundesrat, mit oder ohne Zustimmung der Finanzdelegation der eidgenössischen Räte, finanzielle Verpflichtungen in unbeschränkter Höhe einzugehen, welche der Bundesversammlung zur nachträglichen Genehmigung unterbreitet werden. Unabhängig von der Beantwortung der Frage, ob die Anwendung dieses Dringlichkeitsrechtes z. B. in den Fällen der Swissair- oder UBS-Krise gerechtfertigt war oder nicht, muss anerkannt werden, dass eine Situation eintreten könnte, in welcher diese Zuständigkeit des Bundesrates bestehen muss. Nach geltendem Recht muss der Bundesrat der Bundesversammlung derartige dringliche Finanzbeschlüsse erst mit dem nächsten Nachtrag zum Voranschlag oder sogar erst mit der Staatsrechnung zur nachträglichen Genehmigung unterbreiten. Falls es sich um ausserordentliche hohe Ausgaben handelt (z. B. mehr als 250 Millionen, 500 Millionen oder 1 Milliarde Franken), sollte aber dieser Ausgabenbeschluss der Bundesversammlung nicht erst in der nächsten ordentlichen Session oder noch später, sondern innert derjenigen Frist unterbreitet werden, welche zur Einberufung einer ausserordentlichen Session notwendig ist (ein bis zwei Wochen).

Verhandlungen

Im Nationalrat herrschte Einigkeit darüber, dass die Stellung des Parlaments in Krisenfällen gestärkt werden soll, ohne jedoch die Handlungsfähigkeit der Regierung einzuschränken.

Einem Minderheitsantrag Fluri (RL, SO) folgend, beschloss der Nationalrat bei Artikel 7d Absatz 2 im Regierung- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG), dass Notverordnungen zur Wahrung der Inneren oder äusseren Sicherheit rascher im ordentlichen Recht verankert werden sollen als bisher. Falls der Bundesrat dem Parlament nicht innert sechs Monaten einen Entwurf für ein Gesetz oder eine Parlamentsverordnung unterbreitet, treten künftig die Notverordnungen ausser Kraft. Im Unterschied zum Antrag der Kommissionsmehrheit und dem Antrag des Bundesrates muss die Verordnung damit nicht zwangsläufig durch ein Gesetz abgelöst werden. Dies soll auch durch eine Bundesversammlungsverordnung gemäss Artikel 173 der Bundesverfassung geschehen können. Der Minderheitsantrag setzte sich in einer ersten Abstimmung mit 102 zu 72 Stimmen gegen den Antrag der Kommissionsmehrheit und in einer zweiten Abstimmung mit 110 gegen 65 Stimmen gegen denjenigen des Bundesrates durch, der vorsah, dass die Verordnung ein Jahr nach ihrem Inkrafttreten ausser Kraft tritt, wenn der Bundesrat keinen Entwurf zu einer gesetzlichen Grundlage unterbreitet.

Zudem soll der Bundesrat laut Antrag der Staatspolitischen Kommission den Entwurf einer notrechtlichen Verfügung spätestens 48 Stunden vor dem Beschluss des Bundesrates dem zuständigen Organ der Bundesversammlung zur Konsultation unterbreiten. Kann diese Frist in besonders dringenden Fällen nicht eingehalten werden, so muss der Bundesrat das zuständige Organ der Bundesversammlung spätestens 24 Stunden nach dem Beschluss informieren (Art. 7e Abs. 2 RVOG). Der Bundesrat lehnte die vorgesehene Konsultationspflicht ab. Bundeskanzlerin Corina Casanova wies darauf hin, dass die vorgängige Konsultation zu Problemen bei der Abgrenzung zum Exekutivbereich des Bundesrates und zu einer Vermischung der Kompetenzen führen würde. Gemäss Antrag des Bundesrates soll der Bundesrat das zuständige Organ der Bundesversammlung spätestens 24 Stunden nach seinem Beschluss über die Verfügung informieren. Der Nationalrat stimmte mit 171 zu 2 Stimmen deutlich dem Antrag der Kommission zu. Zur Frage der Konsultation des Parlamentes legte die Kommission neue Anträge vor (Art 53 Abs 3bis ParlG). Auf die Schaffung einer Delegation für ausserordentliche Lagen wurde verzichtet. Die Kommission schlug vor, dass der Bundesrat über Verfügungen zur Wahrung der Interessen des Landes oder zur Wahrung der inneren oder äusseren Sicherheit die Geschäftsprüfungsdelegation konsultiert oder informiert. Der Nationalrat stimmte diesem Antrag zu.

Dringliche Ausgaben soll der Bundesrat künftig nur noch mit Zustimmung der Finanzdelegation beschliessen dürfen (Art. 28 Abs 3 FHG). Falls dies mehr als 500 Millionen Franken betrifft, so kann eine ausserordentliche Session einberufen werden, falls ein Viertel der Parlamentarier dies verlangt. Der Bundesrat beantragte die Frist bei fünf Wochen festzusetzen, unterlag jedoch mit 138 zu 4 Stimmen. Abweichend davon hatte eine links-grüne Minderheit verlangt, dass dringliche Verpflichtungskredite von über 500 Millionen Franken immer durch die Bundesversammlung beschlossen werden sollen. Sie unterlag jedoch dem Antrag der Kommissionsmehrheit mit 96 zu 45 Stimmen. In der Gesamtabstimmung stimmte die Grosse Kammer dem Entwurf mit 135 zu 11 Stimmen zu.

Der Ständerat folgte weitgehend den Beschlüssen des Nationalrates. Abweichend vom Nationalrat beschloss er jedoch, dass der Bundesrat bei über Notrecht erlassenen Verfügungen das zuständige Organ der Bundesversammlung lediglich spätestens 24 Stunden nach seinem Beschluss über die Verfügung informieren muss. Er folgte damit dem Antrag des Bundesrates (Art. 7e Abs 2 RVOG). Zudem beschloss der Ständerat, dass Verordnungen zur Wahrung der inneren und äusseren Sicherheit ein Jahr nach Inkrafttreten ausser Kraft treten, wenn der Bundesrat der Bundesversammlung keinen Entwurf unterbreitet, welcher die Verordnung im ordentlichen Recht verankert (Art. 7d Abs 2 RVOG). Der Nationalrat hatte dafür sechs Monate vorgesehen. In der Gesamtabstimmung stimmte der Ständerat dem Entwurf einstimmig mit 39 zu 0 Stimmen zu.

Der Nationalrat hielt an seinem Beschluss fest, dem Bundesrat sechs Monate Zeit zur Erarbeitung einer gesetzlichen Grundlage zu geben und lehnte einen Antrag des Bundesrates, der wie der Ständerat die Frist auf ein Jahr festsetzen wollte, mit 124 zu einer Stimme ab. Er schloss sich jedoch dem Beschluss des Ständerates an, der bei Verfügungen über Notrecht eine Konsultation der Geschäftsprüfungsdelegation spätestens 24 Stunden nach dem Beschluss vorsieht.

Der Ständerat bereinigte die verbliebene Differenz, indem er sich diskussionslos dem Beschluss des Nationalrates anschloss.

In der Schlussabstimmung stimmte der Nationalrat dem Gesetz mit 187 zu 1 Stimmen und der Ständerat mit 40 zu 0 Stimmen zu.