Unnötige und schädliche Beschränkungen des Zweitwohnungsgesetzes in Sachen Abbruch und Wiederaufbau von altrechtlichen Wohnungen aufheben

Ausgangslage

Medienmitteilung der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Nationalrates vom 26.04.2023

Mit 14 zu 9 Stimmen bei 2 Enthaltungen hat die Kommission eine Vorlage zur parlamentarischen Initiative 20.456 verabschiedet. Die Vorlage zielt auf eine punktuelle Flexibilisierung des Zweitwohnungsgesetzes hin: Bei der Erweiterung altrechtlicher Wohnhäuser erhalten deren Eigentümerinnen und Eigentümer mehr Spielraum. Sie sollen ihre Häuser um maximal 30 Prozent vergrössern und gleichzeitig zusätzliche Wohnungen schaffen können, ohne dass die Nutzung eingeschränkt wird. Dasselbe soll im Fall eines Abbruchs und Wiederaufbaus gelten. Die Kommission ist überzeugt, dass die von ihr vorgeschlagene Gesetzesänderung dazu beitragen kann, zeitgemässen Wohnraum für die einheimische Bevölkerung zu schaffen. Heute können altrechtlichen Bauten in Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von über 20 Prozent nur beschränkt modernisiert werden. Durch die zusätzlichen Handlungsoptionen ergeben sich auch mehr Möglichkeiten in energetischer Hinsicht.

Die Kommissionsminderheit lehnt die Änderung des Zweitwohnungsgesetzes ab, weil diese aus ihrer Sicht den Zweitwohnungsartikel der Verfassung verletze und sich ungünstig auf den Erstwohnungsmarkt auswirke. Eine zusätzliche Minderheit verlangt, Standortverschiebungen von Ersatzneubauten nur zuzulassen, wenn sie zur Verbesserung der Gesamtsituation und insbesondere des Ortsbildes beitragen. Zwei weitere Minderheiten beantragen schliesslich, dass die Neuregelung nur in kantonal bezeichneten Gemeinden respektive nur in Gemeinden mit mindestens 50 Prozent Erstwohnungsanteil greift.

Die Kommission hat vom 3. November 2022 bis zum 17. Februar 2023 eine Vernehmlassung zur Vorlage durchgeführt. Die Vorlage wurde von den Vernehmlassungs­teilnehmenden weitgehend positiv aufgenommen. Die Kantone stimmten überwiegend zu, ebenso die Dachverbände der Gemeinden, Städte und Berggebiete sowie der Wirtschaft. Kritisch äusserten sich vor allem Umweltorganisationen. Der Bericht mit den Ergebnissen der Vernehmlassung ist auf der Webseite der Kommission verfügbar.

Medienmitteilung des Bundesrates vom 16.08.2023

Wer in touristischen Orten eine alte Wohnung abreisst und wieder neu aufbaut, soll künftig die Fläche um bis zu 30 Prozent vergrössern können. Falls dabei zusätzliche Wohnungen entstehen, dürfen diese aber nur als Erstwohnungen genutzt werden. Dies empfiehlt der Bundesrat dem Parlament in seiner Stellungnahme zu einer Parlamentarischen Initiative, die er an seiner Sitzung vom 16.08.2023 verabschiedet hat. Mit seinem Vorschlag berücksichtigt er die angespannte Wohnungssituation in einzelnen Orten. Die Parlamentarische Initiative sieht Lockerungen vor, die dem Bundesrat zu weit gehen.

Seit dem 1. Januar 2016 ist das Zweitwohnungsgesetz (ZWG) in Kraft. In Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von über 20 Prozent dürfen seither keine zusätzlichen Ferienwohnungen mehr gebaut werden. Zudem gelten für sogenannte altrechtliche Wohnungen spezifische Regeln. Altrechtliche Wohnungen sind Objekte, die vor der Volksabstimmung über die Zweitwohnungsinitiative im Jahr 2012 erstellt wurden. Solche Wohnungen sind in der Nutzung frei und dürfen heute bei einem Umbau um maximal 30 Prozent vergrössert werden. Bei einem vollständigen Abriss und Wiederaufbau hingegen ist eine solche Erweiterung nicht zulässig.

Diese Ungleichbehandlung will der Bundesrat beseitigen. Er schlägt dem Parlament vor, die Vergrösserung der Fläche um maximal 30 Prozent auch im Falle eines Abrisses und Wiederaufbaus zu erlauben. Denn oft ist die Grenze zwischen Umbau einerseits und Abriss und Wiederaufbau andererseits schwer zu ziehen.

Der Bundesrat empfiehlt diese Änderung in seiner am 16. August verabschiedeten Stellungnahme zur Umsetzung der Parlamentarischen Initiative 20.456 von Nationalrat Martin Candinas (Mitte, GR). Der Vorstoss verlangt eine Lockerung des Zweitwohnungsgesetzes, die weiter geht als die Empfehlung des Bundesrats. So soll es künftig möglich sein, bei einem Abriss und Wiederaufbau nicht nur die Fläche um maximal 30 Prozent zu vergrössern. Neu soll bei allen Vergrösserungen auch der Bau von zusätzlichen Wohnungen und Gebäuden erlaubt sein. Die zuständigen Kommissionen von National- und Ständerat haben der Parlamentarischen Initiative im Jahr 2021 zugestimmt. Der Gesetzesentwurf liegt nun vor.

Dem Bundesrat geht dieser Entwurf zu weit. In seiner Stellungnahme hält er fest, dass in den betreffenden Gemeinden der Bau von zusätzlichen Zweitwohnungen und Gebäuden in einen gewissen Konflikt mit der Bundesverfassung trete. Der Bundesrat schlägt deshalb vor, dass zusätzliche Wohnungen, die im Rahmen einer Vergrösserung entstehen, ausschliesslich als Erstwohnungen zu nutzen sind.

Mit seinem Vorschlag berücksichtigt er, dass in einigen touristischen Gemeinden die Wohnungssituation für die lokale Bevölkerung sehr angespannt ist. Dies zeigt der aktuelle Monitoring-Bericht zum ZWG vom Mai 2023. Die Nachfrage nach Zweitwohnungen in touristischen Hot-Spots ist sehr hoch. Deshalb ist es für Eigentümerinnen und Eigentümer finanziell äusserst interessant, altrechtliche Wohnungen als Zweitwohnungen zu verkaufen oder zu vermieten. Werden die Bestimmungen für die Schaffung neuer Wohnungen gelockert, werden die Sanierung oder der Neubau solcher altrechtlichen Wohnungen und deren Umnutzung zu einer Zweitwohnung noch attraktiver. Dies will der Bundesrat im Interesse der lokalen Bevölkerung verhindern. Für diese sind die Wohnungspreise häufig unerschwinglich geworden.

Medienmitteilung der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Nationalrates vom 22.08.2023

Die Kommission hat von der Stellungnahme des Bundesrates zur Vorlage 20.456 (parlamentarische Initiative Candinas) Kenntnis genommen und den eigenen Gesetzesentwurf nochmals beraten. Mit 13 zu 12 Stimmen hält sie an ihrer Version fest: Bei der Erweiterung einer altrechtlichen Wohnung um maximal 30 Prozent soll es neu gleichzeitig möglich sein, diese in verschiedene Wohnungen ohne Nutzungsbeschränkung zu unterteilen. Ausserdem soll es auch beim Abbruch und Wiederaufbau eines altrechtlichen Hauses zulässig sein, die Fläche um bis zu 30 Prozent zu erweitern und zusätzliche Wohnungen ohne Nutzungsbeschränkung zu schaffen. Die Kommission ist überzeugt, dass die von ihr vorgeschlagene Lösung hilft, auch in Zweitwohnungsgemeinden zeitgemässen Wohnraum gestalten und finanzieren zu können.

Eine Minderheit der Kommission unterstützt den Bundesrat. Dieser beantragt, bei einer Erweiterung der Fläche um bis zu 30 Prozent zusätzliche Wohnungen nur dann zuzulassen, wenn diese als Erstwohnungen deklariert werden. Diese Einschränkung würde aus Sicht der Minderheit verhindern, dass durch die Gesetzesanpassung der Umnutzungsdruck auf altrechtliche Wohnungen steigt. Auch sei die Version der Kommissionsmehrheit nicht verfassungskonform. Was den Abbruch und Wiederaufbau von altrechtlichen Gebäuden betrifft, zeigt sich diese Minderheit wie der Bundesrat bereit, dieselbe Flächenerweiterung wie bei einer Sanierung zu erlauben. Die übrigen Minderheiten, die bereits im Entwurf aufgeführt sind, bleiben bestehen.

Wortlaut

Das Bundesgesetz über die Zweitwohnungen (ZWG) ist so anzupassen, dass bei der auf 30 Prozent der Hauptnutzfläche beschränkten Erweiterung von altrechtlichen Wohnungen gleichzeitig die Schaffung von neuen Wohnungen zulässig ist. Auch soll bei einem Abbruch und Wiederaufbau eines betroffenen Objekts eine Erweiterung der Hauptnutzfläche um 30 Prozent, die Schaffung zusätzlicher Wohnungen und eine Standortverschiebung auf demselben Grundstück möglich sein. Dazu ist eine kleine Änderung in Artikel 11 Absatz 2 und 3 ZWG notwendig.

Begründung

Die Hauptanliegen der Initianten der Zweitwohnungsinitiative waren: keine neuen Zweitwohnungen auf der grünen Wiese, keine Kulturlandverschwendung und keine weitere Zersiedelung mit Zweitwohnungen. Daran ist das bestehende Zweitwohnungsgesetz zu messen und an diesem Anspruch soll auch nichts geändert werden.

Ganz anders verhält es sich mit dem Altbestand, also den altrechtlichen Liegenschaften. Diese waren im Abstimmungskampf kein grosses Thema, weil man davon ausging, dass diese von der Initiative gar nicht betroffen wären. In der Umsetzung sieht man jetzt, dass das Zweitwohnungsgesetz vor allem in diesem Bereich weit über das Ziel hinausschiesst und einen enormen Schaden für die Wirtschaft in den betroffenen Gebieten anrichtet.

Die seit Inkrafttreten des Gesetzes gemachten Erfahrungen zeigen, dass das heutige Zweitwohnungsgesetz und die Rechtsprechung dazu (vgl. z.B. BGE vom 8. Mai 2020, 1C_478/2019) die Nutzung der bestehenden altrechtlichen Liegenschaften übermässig einschränkt. Dringend notwendige Investitionen in Altliegenschaften werden nicht getätigt. Zusätzliche Erstwohnungen könnten zwar gebaut werden, wegen der Abwanderung besteht aber oft keine Nachfrage. Die Folge ist der absehbare Zerfall der Bausubstanz.

Um dies zu verhindern, müssen Voraussetzungen geschaffen werden, damit Investitionen in den Erhalt und Ausbau von bestehender, alter Bausubstanz sich einigermassen lohnen. Mit der Streichung der Einschränkung - sofern keine zusätzlichen Wohnungen geschaffen werden - bei Artikel 11 Absatz 3 ZWG würde ein kleiner, aber wichtiger Schritt in diese richtige Richtung erfolgen. Mit zusätzlichen Wohnungen könnten Altliegenschaften effizienter genutzt, zusätzliche Übernachtungen generiert und die Wertschöpfung gesteigert werden. Die blosse Möglichkeit, zusätzliche Wohnungen zu schaffen, generiert zudem keinen mm2 mehr an Zweitwohnungsfläche.

Ebenfalls ist Artikel 11 ZWG derart anzupassen, dass Artikel 11 Absatz 3 ZWG nicht nur auf Erweiterungen von altrechtlichen Bauten anwendbar bleibt, die fortbestehen. Auch bei Abbruch und Wiederaufbau soll von der Erweiterungsmöglichkeit um maximal 30 Prozent Gebrauch gemacht werden dürfen.

Im Rahmen eines Abbruchs und Wiederaufbaus von Zweitwohnungen sind bislang nur "geringfügige Standortverschiebungen" in Bezug auf den Wiederaufbau möglich. Diese Einschränkung beruht auf der Überlegung, dass Artikel 11 ZWG an den altrechtlichen Besitzstand anknüpft. Zukünftig soll mit einer Gesetzesänderung dafür gesorgt werden, dass der Bauwillige den Standort des Wiederaufbaus auf demselben Grundstück frei - freilich unter Beachtung der übrigen baugesetzlichen Normen - wählen darf. Weshalb auf demselben Grundstück nur eine geringfügige Standortverschiebung weiterhin möglich sein soll, ist nicht ersichtlich und beschränkt die Eigentumsfreiheit unnötig. Hinzu kommt, dass die Identität der abgerissenen Baute auch dann gewahrt bleiben kann, wenn sie an einem anderen Ort auf dem Grundstück realisiert wird, was die kommunalen Behörden vor Ort am besten entscheiden können. Diese Forderung steht ganz im Sinne des verdichteten Bauens gemäss RPG und würde zudem zu effizienteren und nachhaltigen Bebauungen der betroffenen Grundstücke führen.

Durch eine massvolle Erweiterung des Gesetzes kann schliesslich sichergestellt werden, dass auch auf dem Grundstück von ehemals sehr kleinen Liegenschaften Gebäude mit einer zeitgemässen Infrastruktur gebaut werden

Verhandlungen

SDA-Meldung

Debatte im Nationalrat, 26.09.2023

Nationalrat will die Zweitwohnungs-Beschränkungen lockern
Der Nationalrat will die Beschränkungen des Wohnungsbaus in Gemeinden mit vielen Zweitwohnungen lockern. Wohngebäude, die vor dem Ja zur Zweitwohnungsinitiative gebaut worden sind, sollen bei einem Abbruch und Wiederaufbau neu erweitert werden dürfen. Solche Erweiterungen sind heute nur bei Sanierungen möglich.

Mit 105 zu 80 Stimmen bei acht Enthaltungen und gegen den Willen von SP, GLP und Grünen hiess die grosse Kammer am Dienstag eine Vorlage ihrer Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie (Urek-N) gut. Gemeinden mit über zwanzig Prozent Zweitwohnungen sollen altrechtliche Wohnhäuser leichter umbauen und neu nutzen können.

Vor 2012 gebaute Häuser

Konkret geht es um Gebäude, die vor dem Ja zur Zweitwohnungsinitiative im März 2012 gebaut worden sind. in Gemeinden mit über zwanzig Prozent Zweitwohnungen dürfen solche Bauten heute nur beschränkt neu genutzt werden.

Der Nationalrat folgte der Mehrheit der Urek-N, die mit der Lockerung Verdichtungen und Entwicklungen in Bergregionen ermöglichen will, wie Pierre-André Page (SVP/FR) ausführte. Und für Einheimische sollten moderne Wohnungen entstehen können.

Ein altrechtlich erstelltes Wohnhaus soll gemäss Vorlage vergrössert und neu auch unterteilt werden können, so dass zusätzliche Wohnungen Platz haben. Eine solche Unterteilung bedeute nicht zwingend mehr Zweitwohnungen, sagte Nicolò Paganini (Mitte/SG) für die Urek-N.

Eine Missachtung des Volkswillens sei das nicht, fügte Susanne Vincenz-Stauffacher (FDP/SG) an, denn die Zweitwohnungsinitiative wolle die Zersiedelung stoppen. Eigentümer in den 342 betroffenen Gemeinden könnten heute nicht frei entscheiden, wie sie Gebäude neu nutzen wollten, doppelte Christine Bulliard-Marbach (Mitte/FR) nach.

Widerspruch zur Verfassung

Eine rot-grüne Minderheit wollte die Lockerung nicht, unterlag aber mit ihrem Antrag auf Nichteintreten. Jede Entwicklung, die zu mehr Zweitwohnungs-Flächen führe, laufe dem Verfassungsartikel zuwider, die Zahl der gefragten Zweitwohnungen zu begrenzen, sagte Gabriela Suter (SP/AG). Schon das geltende Zweitwohnungsgesetz schwäche den Verfassungsartikel ab.

Einheimische kämen mit der Änderung des Zweitwohnungsgesetzes noch mehr unter Druck, sagte Suter. Kurt Egger (Grüne/SG) sprach von einer gefährlichen Entwicklung. Die beantragte Änderung schaffe einen Anreiz für Abbrüche und Neubauten. Altbauten enthielten aber oft preisgünstige Wohnungen für Einheimische.

Der Bundesrat und eine Minderheit beantragten in der Detailberatung vergebens, bei Abbrüchen, Wiederaufbauten und Erweiterungen entstehende zusätzliche Wohnungen zu Erstwohnungen zu machen. Umweltminister Albert Rösti führte verfassungsrechtliche Bedenken an und verwies auf die Zweitwohnungsinitiative.

Beat Flach (GLP/AG) warnte, die Öffnung der Regelung tue der einheimischen Bevölkerung der Berggemeinden keinen Gefallen und übe Druck auf Erstwohnungen aus. Mit Rücksicht auf Einwohnerinnen und Einwohner und deren Familien plädierte er für den vom Bundesrat vorgeschlagenen Weg. Der Antrag unterlag mit 88 gegen 101 Stimmen.

"Lauter Nichtbetroffene"

Michael Graber (SVP/VS) kritisierte, "dass lauter Nichtbetroffene Direktbetroffenen vorschreiben wollen, wie sie leben sollen". Auch die Eigentumsgarantie stehe in der Verfassung. Die Mehrheit der Urek-N wolle Wohnungen ohne Nutzungsbeschränkungen. Die Gemeinden könnten ja selbst strengere Vorgaben machen.

Christophe Clivaz (Grüne/VS) beantragte, dass Erweiterungen und zusätzliche Wohnungen nur in Gemeinden möglich sein sollten, die vom Kanton entsprechend bezeichnet worden sind. Sein Minderheitsantrag scheiterte indes deutlich.

Altrechtliche Wohnungen als Zweitwohnungen zu verkaufen oder zu vermieten, sei äusserst lukrativ, sagte Martina Munz (SP/SH). Sie beantragte, dass die Hälfte aller Wohnungen in einer neu errichteten und erweiterten Baute Erstwohnungen sein müssen. Diesen Antrag unterstützte der Rat mit 87 zu 78 Stimmen, hauptsächlich von SP und SVP. Von den 28 Enthaltungen kamen die meisten von den Grünen.

SDA-Meldung

Debatte im Ständerat, 05.03.2024

Parlament lockert die Zweitwohnungsbeschränkungen
Das Parlament lockert Baubeschränkungen in Gemeinden mit vielen Zweitwohnungen. Häuser, die vor dem März 2012 gebaut worden sind, sollen abgerissen, neu aufgebaut, saniert, in einem gewissen Grad erweitert und uneingeschränkt genutzt werden dürfen.

In Gemeinden mit über zwanzig Prozent Zweitwohnungen dürfen diese Bauten heute nur beschränkt umgebaut und umgenutzt werden. Die Umwelt- und Raumplanungskommission des Nationalrats (Urek-N) wollte mit der Vorlage Verdichtungen und Entwicklungen in Berggebieten möglich machen.

"Punktuelle Flexibilisierung"

Mit 27 zu 11 Stimmen - gegen den Willen von SP und Grünen und mit fünf Enthaltungen - stimmte die kleine Kammer am Dienstag zu. Ihre eigene Umweltkommission hatte beantragt, dem Nationalrat zu folgen. Kommissionssprecher Beat Rieder (Mitte/VS) sprach im Ständerat von "punktueller Flexibilisierung".

Konkret sollen vor dem 11. März 2012 erstellte Gebäude - an jenem Tag wurde die Zweitwohnungsinitiative an der Urne angenommen - bei Sanierungen sowie nach einem Abbruch und Wiederaufbau um bis zu dreissig Prozent vergrössert und neue Wohnungen eingerichtet werden dürfen. Einschränkungen für die Nutzung soll es in diesen Fällen nicht geben.

Die geltenden Vorschriften verhinderten Investitionen, sagte Rieder. Brigitte Häberli-Koller (Mitte/TG) ergänzte, dass die Vorschriften energetische Sanierungen in Altbauten verhindern könnten. Es müsse möglich sein, diese Häuser nach modernen Standards umzubauen.

Eine rot-grüne Minderheit lehnte die Vorlage ab. Diese löse den Bau von finanziell attraktiven Zweitwohnungen aus und widerspreche dem Verfassungsartikel, sagte Mathilde Crevoisier Crelier (SP/JU) dazu. Bezahlbare Erstwohnungen für Einheimische gerieten unter Druck.

Widerspruch zur Verfassung

Der Bundesrat hatte schon dem Nationalrat erfolglos beantragt, den so entstehenden zusätzlichen Wohnraum ausdrücklich zu Erstwohnungen für die lokale Bevölkerung zu machen und nicht zu Zweitwohnungen. Im Ständerat wurde dieser Antrag mit 17 gegen 26 Stimmen abgelehnt.

Auch der Bundesrat sei besorgt über den Mangel an erschwinglichen Wohnungen in einigen touristischen Orten, sagte Umweltminister Albert Rösti. Die nun beschlossene Regelung stehe aber in einem gewissen Widerspruch zur Verfassung.

Auch Heidi Z'graggen (Mitte/UR) plädierte für den Weg des Bundesrates. Diese ermögliche es, neue Erstwohnungen zu bauen, ohne die Nachfrage für Zweitwohnungen weiter anzukurbeln. Die Vorlage der Urek-N möge für Feriensiedlungen aus den 1960er- und 1970er-Jahren Sinn machen, aber nicht in Dorfkernen.

Perspektive für Einheimische nötig

Josef Dittli (FDP/UR) stellte sich mit einem Blick nach Andermatt UR ebenfalls hinter den Bundesrat. Der Ort profitiere zwar vom Projekt von Samih Sawiris. Die dortigen neuen Wohnungen dienten aber fast nur als Zweitwohnungen, gab er zu bedenken. Doch auch Einheimische und junge Menschen brauchten eine Perspektive.

"Ohne Möglichkeiten, Zweitwohnungen zu bauen, hätte es das Projekt von Sawiris in Andermatt nicht gegeben", entgegnete der Oberwalliser Rieder. Die Gemeinde habe Möglichkeiten, diesen Entwicklungen entgegenzuwirken, mit an ihre Situation angepassten Reglementen.

Der Nationalrat hatte die Vorlage gegen den Willen von SP, Grünen und GLP gutgeheissen. Sie ist bereit für die Schlussabstimmungen. Den Anstoss dazu gegeben hatte Nationalrat Martin Candinas (Mitte/GR) mit einer parlamentarischen Initiative.