Wortlaut

Die Schweiz hat sich zur Erfüllung der Ziele des Pariser Klimaabkommens verpflichtet und trägt eine Mitverantwortung, Massnahmen gegen die Klimaerwärmung und dessen Auswirkungen zu ergreifen.

Die schweizerische Klimapolitik ist heute je nach Branche oder Sektor (Wohnen, Mobilität, Industrie, Gewerbe u.a.) sehr unterschiedlich ausgestaltet (Verbote, Gebote sowie Lenkungsmassnahmen wie Abgaben oder Steuern, Subventionen). Dieser "bunte Strauss" aus verschiedenen Ansätzen birgt die Gefahr, dass die Fülle der Massnahmen wenig effektiv zur Erreichung der Ziele des Pariser Klimaabkommens beitragen. Zudem kann man regulierungsökonomisch mit Sicherheit sagen, dass einzelne Massnahmen nicht effizient sind, um zur anvisierten Senkung der CO2-Emissionen beizutragen. Mit den heute eingesetzten Ressourcen liesse sich mehr erreichen.

Der Bundesrat wird gebeten, in diesem Zusammenhang folgende Fragen zu beantworten:

- Welche Förderprogramme bestehen aktuell in der Schweizer Klimapolitik auf Ebene Bund, Kantone und Gemeinden (inkl. Sektor-, Branchen- und Kostenübersicht)?

- Wie beurteilt der Bundesrat die Effektivität und die Effizienz der heutigen Schweizer Klimapolitik?

In der Wissenschaft besteht grosse Einigkeit, dass die Setzung eines ausnahmslosen CO2-Preises (mit Rückverteilung an die Bevölkerung) wirkungsvoller und effizienter wäre als Regulierungen und Subventionen.

- Wie beurteilt der Bundesrat die Auffassung der Regulierungsökonomen, dass die heutige Klimapolitik durch eine konsequente, allgemeingültige Bepreisung von CO2 verbessert werden könnte?

- Wie hoch wären der Preis pro Tonne CO2-Emission und die daraus resultierenden jährlichen Aufwendungen, die an die Bevölkerung zurückverteilt werden könnten?

- Wo sieht der Bundesrat die politischen Gründe gegen die umfassende Bepreisung von CO2?

- Wie könnte ein solches System in der Schweiz konkret ausgestaltet werden (u.a. unter Berücksichtigung der internationalen Verträge sowie Ausbau des Emissionshandels)?

- Welche regulatorischen Schritte müssten unternommen werden, um dieses Vorhaben umzusetzen?

Begründung

Aus der Forschung scheint hervorzugehen, dass in der Klimapolitik ein besserer Ansatz darin bestehen würde, einen Preis pro Tonne CO2-Emission festzulegen und diesen in allen Branchen oder Sektoren, für alle Güter oder Dienstleistungen, gleichermassen anzuwenden. Die Einnahmen müssten konsequent und vollständig der Bevölkerung zurückverteilt werden. Mit einem solchen Ansatz würden die externen Kosten, welche heute noch nicht im Preis aller Güter oder Dienstleistung adäquat enthalten sind, verursachungsgerecht berücksichtigt (internalisiert). Damit hätten alle Marktteilnehmer gleichermassen Anreize, in CO2-arme Produkte und Dienstleistungen zu investieren respektive diese zu konsumieren. Klar ist: Mit der Einführung einer konsequenten, verursachergerechte Bepreisung von CO2 müssten die bestehenden Massnahmen der Klimapolitik abgeschafft werden, was die bestehenden Ineffektivitäten und Ineffizienzen beseitigt würde.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Das CO2-Gesetz (SR 641.71) enthält zwei Förderinstrumente, die beide aus den Einnahmen der CO2-Abgabe alimentiert werden: Maximal 450 Millionen Franken pro Jahr fliessen in das Gebäudeprogramm und die Förderung der Geothermie, maximal 25 Millionen Franken pro Jahr in den Technologiefonds.

Weiter sind im Energiegesetz (EnG, SR 730.0) Fördermassnahmen für erneuerbare Energien verankert. Unterstützt werden Wasserkraft, Photovoltaik, Biomasse, Geothermie und Windenergie. Mit dem Pilot- und Demonstrationsprogramm unterstützt das Bundesamt für Energie BFE zudem die marktnahe Entwicklung von innovativen Technologien.

Auf Ebene der Kantone und Gemeinden gibt es verschiedene Förderprogramme, insbesondere für die Bereiche Gebäude und Mobilität. Das Portal "Energiefranken" (www.energiefranken.ch) fasst diese Programme zusammen.

2. Gegenüber 1990 sind die Treibhausgasemissionen in der Schweiz um 19 Prozent gesunken (17 Prozent seit Inkrafttreten der letzten Totalrevision des CO2-Gesetzes im Jahr 2013). Das Ziel für das Jahr 2020 von minus 20 Prozent wurde damit knapp verfehlt. Das CO2-Gesetz besteht aus einer Vielzahl von Massnahmen. Es widerspiegelt den Willen des Parlaments, möglichst gezielte Anreize zur Emissionsreduktion zu setzen, wobei die Kosteneffizienz nicht das einzige Kriterium ist. Das Bundesamt für Umwelt BAFU wird gestützt auf Artikel 40 des CO2-Gesetzes noch in diesem Jahr eine Evaluation der Klimapolitik 2013-2020 starten und das Parlament nach Abschluss der Arbeiten über die Ergebnisse informieren.

3. Grundsätzlich trägt eine Bepreisung von CO2 zur Internalisierung der externen Kosten des CO2-Ausstosses bei. Der höhere Preis setzt einen Anreiz zur Abkehr von fossilen Brenn- und Treibstoffen. Sobald sich fossilfreie Alternativen jedoch genügend etabliert haben, können andere - unter Umständen je nach Sektor unterschiedliche - klimapolitische Massnahmen besser geeignet sein, um die Treibhausgasemissionen kosteneffizient weiter zu senken. So liessen sich auch die verschiedenen Hemmnisse, die dem endgültigen Durchbruch fossilfreier Technologien oft noch im Weg stehen, gezielter adressieren. Eine umfassende Bepreisung könnte zudem auch vor dem Hintergrund des Netto-Null-Ziels an ihre Grenzen stossen. Insbesondere wäre unsicher, ob sich die gewünschte Lenkungswirkung in ausreichendem Ausmass einstellt und wie sich der Preis im Zeitverlauf entwickeln müsste. Zudem wäre auf eine sozialverträgliche Ausgestaltung zu achten. Angesichts des grossen Handlungsdrucks ist es daher zu riskant, sich nur auf ein einziges Instrument zu verlassen.

4. Es liegen verschiedene Studien vor, welche die Preise je Tonne CO2 in der Schweiz geschätzt haben. Deren Höhe hängt dabei von der gewählten klimapolitischen Zielsetzung ab und kann deshalb stark variieren. In jenen Studien, die eine umfassende Dekarbonisierung bis 2050 unterstellen, steigt der Preis bis 2050 auf 970 bis 1170 Franken pro Tonne CO2. Dieser Preis entspricht den Kosten für die Vermeidung der letzten Tonne CO2 zur Erreichung der gewählten Zielsetzung. Er müsste entsprechend nur noch auf eine geringe Menge an Emissionen erhoben werden. Die verfügbaren Studien machen keine Angaben zur Höhe der Einnahmen und zu den Rückverteilungsbeiträgen. Es ist jedoch zu erwarten, dass die Einnahmen und damit auch die Rückverteilungsbeiträge im Zeitverlauf aufgrund des Rückgangs der CO2-Emissionen tendenziell abnehmen.

5. und 6. Das Parlament ist im Jahr 2017 auf einen Verfassungsartikel für ein "Klima- und Energielenkungssystem" (KELS; 15.072) nicht eingetreten. Am 13. Juni 2021 hat die Stimmbevölkerung die Totalrevision des CO2-Gesetzes, die unter anderem eine Erhöhung der bestehenden CO2-Abgabe auf fossile Brennstoffe und die Einführung einer Flugticketabgabe umfasste, abgelehnt. Ebenso die Volksinitiative "Energie- statt Mehrwertsteuer", die die Mehrwertsteuer durch eine Steuer auf fossile Energieträger (inkl. einer teilweisen Rückerstattung der Einnahmen an die Bevölkerung via die individuellen Prämienverbilligungen) ersetzen wollte, wurde mit 92 Prozent der Stimmen und von allen Kantonen abgelehnt. Der politische Wille, aber auch die Akzeptanz für eine möglichst vollständige Bepreisung von CO2 war bislang nicht vorhanden. Umstritten ist vor allem die Bepreisung fossiler Treibstoffe. Dies dürfte sich im aktuellen Umfeld mit hohen Benzin- und Dieselpreisen noch akzentuiert haben. Die Akzeptanz hängt zudem auch von der konkreten Ausgestaltung und insbesondere der Verwendung der Einnahmen ab. Um Doppelregulierungen zu vermeiden, würde eine umfassende Bepreisung von CO2 bedingen, dass andere Instrumente wie die CO2-Kompensationspflicht für Treibstoffimporteure, der Emissionshandel oder die Verminderungsverpflichtung für befreite Unternehmen abgelöst werden.

7. Die regulatorische Umsetzung ist abhängig von der Ausgestaltung der Bepreisung. Eine Verfassungsgrundlage ist dann zwingend, wenn es sich um eine CO2-Steuer handelt und die Erträge nicht zu einem grösseren Teil zurückverteilt werden. Lenkungsabgaben sind gestützt auf die Sachkompetenz in Artikel 74 der Bundesverfassung (SR 101) zulässig. Die konkrete Ausgestaltung wie die Erhebung und die Mittelverwendung muss auf Gesetzesstufe geregelt sein.

Antwort des Bundesrates.