Welche Strategie zur Einziehung krimineller (russischer) Vermögenswerte von Privatpersonen und Organisationen?

Wortlaut

Der Bundesrat wird um die Beantwortung folgender Fragen gebeten um aufzuzeigen welche Strategie zur Einziehung krimineller (russischer) Vermögenswerte von Privatpersonen und Organisationen möglich ist und wie diese international koordiniert wird:

- Wie können (russische) kriminelle Vermögenswerte eingezogen werden, die durch eine Straftat erlangt oder dazu bestimmt waren eine Straftat zu veranlassen oder zu belohnen (Art. 70 StGB)?

- Wie können (russische) Vermögenswerte eingezogen werden welche der Verfügungsmacht einer kriminellen oder terroristischen Organisation unterliegen oder bei Vermögenswerten einer Person, die sich an einer solchen Organisation beteiligt oder sie unterstützt hat (Art. 72 StGB)?

- Wie eine rechtsstaatlich einwandfreie Strategie zur Einziehung unrechtmässig erworbener russischer Vermögenswerte aussehen könnte?

- Wie der Stand der Arbeiten in der europäischen und internationalen Zusammenarbeit aussieht und ob allenfalls aus der internationalen Zusammenarbeit für die Schweiz gesetzgeberischer Handlungsbedarf besteht?

- Mit welchen (rechtlichen) Grundlagen rechtmässig konfiszierte russische Vermögenswerte Privater für den Wiederaufbau der Ukraine eingesetzt werden können?

Begründung

Wie der Bundesrat am 15. Februar 2023 in seiner Kommunikation "Bundesrat hat Rechtsfragen zu gesperrten russischen Vermögenswerten geklärt" und in der Antwort auf das Postulat 22.3452 (Russische Vermögenswerte für den Wiederaufbau zerstörter Infrastrukturen in der Ukraine einsetzen") schreibt, sind der Konfiskation rechtmässiger privater russischer Vermögenswerte aufgrund der aktuell geltenden Rechtsordnung Grenzen gesetzt und eine Verknüpfung mit der Sanktionierung nicht statthaft. Hingegen gibt es bereits im geltenden Strafgesetz StGB Gesetzesartikel wie die Konfiszierung krimineller, mafiös erworbener Vermögenswerte möglich ist, was in der Vergangenheit auch bereits angewendet wurde. Daher soll eine rechtsstaatlich einwandfreie Strategie zur Einziehung unrechtmässig erworbener russischer Vermögenswerte und allfällige gesetzliche Handlungsoptionen aufgezeigt werden.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Gemäss Artikel 70 des Strafgesetzbuches (StGB, SR 311.0) kann ein Gericht Vermögensvorteile, welche deliktisch erlangt wurden, einziehen. Die Einziehung hat keinen Strafcharakter, sondern beabsichtigt die Wiederherstellung eines Zustandes nach dem Grundsatz, dass sich strafbares Handeln nicht lohnen soll. Grundvoraussetzung ist eine Anlasstat nach Schweizer Strafrecht, welche in einem Kausalzusammenhang mit dem unrechtmässigen Vorteil steht. Eine Rückgabe von Vermögenswerten, die infolge eines Strafverfahrens in der Schweiz eingezogen wurden, kann grundsätzlich nur zugunsten der durch die Straftat geschädigten Person erfolgen.

Wenn in der Schweiz befindliche Vermögenswerte nur mit einer in Russland begangenen Anlasstat in Zusammenhang stehen, sind die Schweizer Strafbehörden nicht zuständig für deren Einziehung. Hingegen kann der Erlös aus einer in Russland begangenen Straftat eingezogen werden, wenn er in der Schweiz gewaschen (Geldwäscherei, Art. 305bis StGB) und damit eine Anlasstat in der Schweiz begangen wurde. Der Erfolg eines solchen Strafverfahrens würde jedoch von der justiziellen Zusammenarbeit mit den russischen Behörden abhängen, da auch die in Russland begangene Straftat nachgewiesen werden müsste. Unter den gegenwärtigen Umständen erscheint eine solche Zusammenarbeit nicht realistisch.

2. Artikel 72 StGB sieht die Einziehung von Vermögenswerten vor, die in der Verfügungsmacht einer kriminellen oder terroristischen Organisation liegen, unabhängig davon, ob eine spezifische deliktische Herkunft nachweisbar ist. Bei Personen, welche sich an einer solchen Organisation beteiligen oder sie unterstützen, wird die Verfügungsmacht der Organisation vermutet bis zum Beweis des Gegenteils. Voraussetzung für die Einziehung ist, dass sich die Vermögenswerte in der Schweiz befinden. Die Organisation als solche muss jedoch nicht in der Schweiz aktiv sein. Das zentrale Element dieser Bestimmung ist, dass eine kriminelle oder terroristische Organisation im Sinne von Artikel 260ter StGB vorliegen muss. Der Befund, ob eine Organisation als terroristisch oder kriminell einzustufen ist, erfordert eine Beurteilung im Einzelfall und obliegt den dafür zuständigen Gerichten. Gerade auch im Lichte der Rechtsprechung des Bundesgerichts ginge die Einstufung einer staatlichen Regierung als kriminelle Organisation im Sinne von Art. 260ter StGB zwangsläufig mit besonderen Herausforderungen punkto Zweckbestimmung der Organisation respektive Regierung sowie punkto Beweisführung einher (BGE 145 IV 470 vom 8. November 2019 E. 4.8).

Nicht einschlägig ist im aktuellen Kontext das Bundesgesetz vom 18. Dezember 2015 über die Sperrung und die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte ausländischer politisch exponierter Personen (SRVG, SR 196.1). Dieses ermöglicht die Einziehung von Vermögenswerten, wenn ein ausländischer Staat ein Strafverfahren eingeleitet hat, in diesem Rahmen die Schweiz um Rechtshilfe ersucht und die Rechtshilfezusammenarbeit jedoch scheitert. Dies ist in der russischen Konstellation nicht der Fall.

In Bezug auf die in der Interpellation angesprochene Rechtsstaatlichkeit hält der Bundesrat fest, dass gemäss dem Legalitätsprinzip (siehe Art. 7 EMRK, SR 0.101, und Art. 1 StGB) die wesentlichen Elemente eines schweren Eingriffs in die Eigentumsgarantie in einem Gesetz im formellen Sinn verankert werden müssen. Bestehende und neue gesetzliche Regeln müssen diese verfassungsrechtlichen Garantien respektieren. Weil es bei Einziehungen naturgemäss um zivilrechtliche Ansprüche im Sinne der EMRK geht, muss eine Einziehung von einem Gericht verfügt und ein genügender Rechtsschutz gewährleistet werden (Art. 6 EMRK).

3.-5. Der Bundesrat verfolgt die Entwicklung im Bereich der Europäischen Union sowie in anderen Ländern bezüglich der verstärkten Möglichkeiten zur Konfiskation von illegal erworbenen Vermögenswerten russischer Privatpersonen und Organisationen. Der Bundesrat sieht im Zusammenhang mit der Sperrung und Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte ausländischer (darunter russischer) politisch exponierter Personen vor, dass die Arbeiten am Bericht zum Postulat der Aussenpolitischen Kommission des Ständerates 19.3414 (Neue Bestimmungen zur Betreuung der Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte) im Verlauf des zweiten Trimesters 2023 abgeschlossen werden. Nach Vorliegen dieser Analyse werden die Möglichkeit und die Notwendigkeit einer Anpassung der gesetzlichen Grundlagen im Schweizer Recht besser beurteilt werden können.

Eine Verwendung von konfiszierten Vermögenswerten russischer Privatpersonen für den Wiederaufbau der Ukraine erfordert eine rechtliche Grundlage. Dafür kämen entweder völkerrechtliche Verträge oder nationale Gesetze im formellen Sinn in Frage. Sowohl im Völkerrecht als auch im Schweizer Recht fehlt bis anhin eine solche Grundlage.

Antwort des Bundesrates.