Von Dänemark und Schweden lernen. Familiennachzug auf die Interessen der Schweiz ausrichten

Wortlaut

Der Bundesrat wird beauftragt, die erforderlichen Gesetzesänderungen zu unterbreiten, damit die Ausübung des Rechts auf Familiennachzug in jedem Fall, sofern nicht staatsvertragliche Regelungen vorgehen, folgende Mindestvoraussetzungen erfüllt:

• die nachziehende Person, d.h. jene Person, welche den Antrag auf einen Familiennachzug stellt, verfügt über genügende finanzielle Mittel, um den Lebensunterhalt für sich und die nachzuziehenden Personen ohne jede staatliche Unterstützung nachhaltig zu sichern; für anerkannte Flüchtlinge sind während drei Monaten nach der Asylgewährung Erleichterungen vorzusehen;

• die nachziehende Person, d.h. jene Person, welche den Antrag auf einen Familiennachzug stellt, ist mindestens 24 Jahre alt;

• der nachzuziehende Ehegatte ist mindestens 24 Jahre alt, und die Ehe wurde nicht zum Zweck des Familiennachzugs geschlossen;

• nachzuziehende Kinder sind nicht älter als 15 Jahre;

• die nachziehende respektive die nachzuziehende(n) Person(en) tragen sämtliche beim Nachzug anfallenden Kosten selbst, d.h. ohne staatliche Unterstützung (Dokumentenbeschaffung, Reisekosten etc.).

Begründung

Der Familiennachzug gehört zu den grössten Treibern der Migration. Er ist einer der Hauptgründe für das Bevölkerungswachstum in der Schweiz: Ein Viertel der dauerhaften Einwanderung im Jahr 2023 erfolgte auf diesem Weg: total 46’281 Personen. Dies entspricht einer Zunahme von 7,6% gegenüber 2022.

Eine Fortsetzung dieser Entwicklung steht nicht im gesamtwirtschaftlichen Interesse der Schweiz. Denn im Gegensatz zu den anderen Gründen für eine reguläre Zuwanderung korreliert der Familiennachzug nicht mit einer Nachfrage des Arbeitsmarktes nach Arbeitskräften. Es handelt sich um eine der für die Schweiz ungünstigsten Zuwanderungskategorien. In einem Bericht vom 7. Juni 2019 hat der Bundesrat anerkannt, dass das Risiko der Sozialhilfeabhängigkeit bei Drittstaatsangehörigen, die im Rahmen des Familiennachzugs in die Schweiz kommen, überdurchschnittlich hoch ist (17.3260).

Die Bundesverfassung stellt den Grundsatz auf, dass die Zuwanderung eigenständig zu steuern ist und gesamtwirtschaftlichen Interessen der Schweiz entsprechen muss. Um diesem Grundsatz zum Durchbruch zu verhelfen, ist die Einschränkung des Rechts auf Familiennachzug ausdrücklich vorgesehen (Art. 121a BV). Angesichts der jüngsten Entwicklungen im Asylbereich und der nicht abreissenden Migrationsströme nach Europa ist dieser Verfassungsauftrag auf Gesetzesebene umzusetzen.

Dänemark und Schweden machen es vor, wie der Familiennachzug von Flüchtlingen unter Einhaltung der Genfer Flüchtlingskonvention eingeschränkt werden kann. Derweil gibt es in der Schweiz für anerkannte Flüchtlinge beim Familiennachzug keinerlei Einschränkungen. Der Bund übernimmt bei Bedarf sogar noch die Reisekosten (Art. 53 lit. d AsylV2). Und bei vorläufig Aufgenommenen will der Bundesrat den Familiennachzug gar noch ausweiten statt einschränken.

Mit den beantragten Einschränkungen können Fehlanreize, insbesondere für Personen ohne oder mit geringem kulturellem Bezug zu unserem Land, beseitigt werden. Dadurch lässt sich auch die unerwünschte Einwanderung in den Schweizer Sozialstaat bremsen.

Antrag des Bundesrates

Ablehnung

Stellungnahme des Bundesrates

Der Bundesrat prüft laufend, ob Massnahmen und Gesetze, die in anderen Ländern beschlossen werden, auch in der Schweiz sinnvoll sein könnten. Aus diesem Grund hat er die Annahme des Postulats 24.3939 Z’graggen (Analyse der Asylverfahren in ausgewählten europäischen Ländern) beantragt, gemäss welchem die Asylverfahren und die aktuellen Entwicklungen in ausgewählten europäischen Ländern u.a. analysiert und Schlüsse für die Asylpolitik der Schweiz gezogen werden sollen. Der Gestaltungsspielraum für eine Anpassung der gesetzlichen Voraussetzungen des Familiennachzugs ist aufgrund verfassungsrechtlicher und völkerrechtlicher Bestimmungen (insbesondere europäische Menschenrechtskonvention [EMRK; SR 0.101]), beschränkt. Zu berücksichtigen sind daneben auch die Verpflichtungen der Schweiz gegenüber der Europäischen Union (vgl. Art. 3 Anh. I des Personenfreizügigkeitsabkommens; FZA; SR 0.142.112.681). Über die Hälfte der per Familiennachzug in die Schweiz eingereisten Personen stammen aus dem EU-/EFTA-Raum. Die Zuwanderung in die Schweiz ist in erster Linie arbeitsmarktgetrieben. Die Voraussetzungen für den Familiennachzug im Ausländerbereich sind bereits restriktiv; so ist beispielsweise Unabhängigkeit von der Sozialhilfe gefordert. Lediglich im Bereich des Familiennachzugs zu Schweizerinnen und Schweizern und zu EU-/EFTA-Bürgerinnen und Bürgern sind die Hürden weniger hoch. Auch ist der Begriff der Familienangehörigen für diese beiden Kategorien weiter gefasst und umfasst insbesondere Verwandte in absteigender Linie, die jünger als 21 Jahre oder unterhaltsberechtigt sind, sowie unterhaltsberechtigte Verwandte in aufsteigender Linie der nachziehenden Person oder ihres Ehepartners.Der Anwendungsbereich des asylrechtlichen Familiennachzugs ist im Vergleich zum ausländerrechtlichen Familiennachzug gering. So gilt der asylrechtliche Familiennachzug aus dem Ausland nur für anerkannte Flüchtlinge mit Asyl. Gemäss Artikel 85c des Ausländer- und Integrationsgesetzes (AIG; SR 142.20) können Ehegatten und minderjährige Kinder von vorläufig aufgenommenen Personen frühestens drei Jahre nach Anordnung der vorläufigen Aufnahme unter gewissen Voraussetzungen in dieselbe eingeschlossen werden. Der Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) hat in seinem Grundsatzurteil M.A. gegen Dänemark vom 9. Juli 2021 jedoch festgehalten, dass eine gesetzliche Wartefrist von drei Jahren nicht mit dem Recht auf Achtung des Familienlebens vereinbar ist. Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Rechtsprechung übernommen und das Staatssekretariat für Migration muss nun bereits nach einer Wartefrist von zwei Jahren prüfen, ob die Bedingungen für den Familiennachzug gegeben sind, insbesondere ob die Betroffenen nicht von der Sozialhilfe abhängen und keine jährlichen Ergänzungsleistungen beziehen. Um Rechtssicherheit zu schaffen, will der Bundesrat diese Praxisanpassung auf Gesetzesebene umsetzen. Auch Dänemark hat im Nachgang des EGMR-Urteils seine Wartefrist auf zwei Jahre gekürzt.Die Einführung eines Mindestalters von 24 Jahren wäre vor dem Hintergrund des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 Bundesverfassung; BV) problematisch und könnte das Prinzip der Verhältnismässigkeit verletzen, zumal die Einführung eines Mindestalters von 24 Jahren nicht geeignet scheint, die Zuwanderung einzuschränken und sie die Betroffenen übermässig belasten würde. Zudem fehlt ein objektives Kriterium für die Bestimmung dieses Alters. Die Einführung einer Altersgrenze von 15 Jahren für nachzuziehende Kinder wäre ausserdem nicht kohärent mit den übrigen nationalen Regelungen betreffend die Volljährigkeit und würde unter anderem die Kinderrechtskonvention (SR 0.107) und die EMRK verletzen, weil damit die Interessenabwägung im Einzelfall verunmöglicht wird. Die Einführung des Kriteriums der Sozialhilfeunabhängigkeit im Bereich des asylrechtlichen Familiennachzugs stünde im Widerspruch zur Rechtsprechung: Gemäss der Praxis des Bundesgerichts sind bei Personen mit Flüchtlingseigenschaft aufgrund der verfassungs- und konventionsrechtlichen Schutzpflicht geringere Anforderungen an die Sozialhilfeunabhängigkeit zu stellen als in ausländerrechtlichen Konstellationen (Bundesgerichturteil 139 I 330 E. 4.2; Bundesgerichturteil 2C_660/2015 vom 26. August 2015, E. 2.2.). Dies entspricht der Rechtsprechung des EGMR, wonach bei Flüchtlingen nicht das Unmögliche hinsichtlich einer finanziellen Unabhängigkeit verlangt werden kann. Aus diesen Gründen hätte die Einführung von Kriterien zur finanziellen Unabhängigkeit kaum Auswirkung auf die Anzahl der Gesuche um Familiennachzug. Schliesslich wird die Übernahme der Einreisekosten bei Personen aus dem Asylbereich durch das SEM restriktiv gehandhabt und ist auf Ausnahmefälle beschränkt, in denen die Gesuchstellenden umfassend mittellos sind und um namentlich zu verhindern, dass sich durch eine Verzögerung eine Gefahr für die Angehörigen ergeben könnte. Beim ausländerrechtlichen Familiennachzug übernimmt der Bund keine Einreisekosten.

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.