Wortlaut

Im Rahmen der von den eidgenössischen Räten ausgeübten Oberaufsicht über die Finma nach Artikel 21 Absatz 4 des Finanzmarktaufsichtsgesetzes (FINMAG) wird der Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen gebeten:

1. Wie wird der Grundsatz der Verhältnismässigkeit in Bezug auf die unterschiedliche Risikostruktur und Bedeutung der Klein- und der Grossbanken in der operativen Aufsichtspraxis der Finma konkret umgesetzt, um zu verhindern, dass für kleine und für grosse Institute de facto identische Anforderungen gelten?

2. Nach welchen Kriterien teilt die Finma ihre Ressourcen zu, um die Institute der verschiedenen Kategorien zu beaufsichtigen?

3. Gibt es ein systematisches Kontrollverfahren, das es der Finma ermöglicht, die Kosten und den Nutzen ihrer Aufsicht über Banken der Kategorien 3–5 zu quantifizieren und gegeneinander abzuwägen, um zu vermeiden, dass die kleinen Institute unverhältnismässig belastet werden?

4. Anhand welcher Kriterien bewertet die Finma die Wirksamkeit ihrer operativen Aufsicht über Banken der Kategorien 3–5 im Vergleich zu derjenigen der Prüfgesellschaften?

Begründung

Die Finma muss die Risiken (für Gläubigerinnen und Gläubiger / Anlegerinnen und Anleger) und die Funktionsfähigkeit der Finanzmärkte überwachen (Art. 24 Abs. 2 FINMAG). Dabei berücksichtigt sie die unterschiedlichen Grössen, Komplexitäten, Strukturen, Geschäftstätigkeiten und Risiken der Beaufsichtigten (Art. 7 Abs. 2 Bst. c).

Diese gesetzlichen Kriterien und Vorschriften sollen den Umgang mit den grössten systemischen Risiken regeln. Doch die Finma konzentriert sich zunehmend auf kleine und mittelgrosse Banken sowie auf Detailfragen.

Tatsächlich stellen nach Ansicht der Finma Kleinbanken ein Problem für das Finanzsystem dar. Infolgedessen nehmen die Vor-Ort-Kontrollen zu – allein im letzten Jahr um 19 Prozent. Die zunehmend bürokratische Aufsichtspraxis der Finma scheint zu Spannungen zu führen. Die Finma könnte sich so in die Handelspolitik einmischen, die kaum in ihren Zuständigkeitsbereich fällt.

Anscheinend hat sich auch der Personalbestand der Finma in den letzten fünfzehn Jahren verdoppelt (+30 % in fünf Jahren) – und er könnte weiter zunehmen. Das schlägt sich in einem deutlichen Anstieg der Aufsichtskosten nieder, und zwar um 120 Prozent bzw. 20 Prozent in diesen beiden Zeitspannen. Die Preisüberwachung hat übrigens am Kostenmanagement der Finma bereits Kritik geübt.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMA) teilt bei der Umsetzung des Prinzips der Verhältnismässigkeit alle Banken in fünf Aufsichtskategorien gemäss der Bankenverordnung (BankV; SR 952.02) ein (vgl. Art. 2 Abs. 2 und 3 und Anhang 3 BankV). Die Aufsichtsintensität nimmt laut FINMA von Kategorie 1 bis Kategorie 5 ab. Innerhalb der Kategorien beurteilt die FINMA in einem dynamischen und regelmässig wiederkehrenden Ratingprozess jede Bank hinsichtlich der Gesamtheit ihrer Risiken. Die Kategorie und das Rating bestimmen die Überwachungsintensität. Kleine, besonders liquide und gut kapitalisierte Banken der Kategorien 4 und 5 können zudem eine Zulassung zum Kleinbankenregime beantragen und von Vereinfachungen profitieren, die den Aufsichtsaufwand verringern. Weiter hat die FINMA in vielen Verordnungen und Rundschreiben Erleichterungen für Banken der Kategorien 4 und 5 vorgesehen.

2. Der risikoorientierte Ansatz bestimmt die Verteilung der Ressourcen der FINMA. Die Zuordnung der Ressourcen erfolgt somit nach Systemrelevanz, Grösse, Geschäftsmodell und Risikoprofil einer Bank.

3. Der Nutzen einer effektiven Finanzmarktaufsicht bemisst sich am Grad ihrer Zielerreichung gemäss Artikel 4 Finanzmarktaufsichtsgesetz (FINMAG; SR 956.1), namentlich dem Schutz der Gläubigerinnen und Gläubiger, der Anlegerinnen und Anleger und der Versicherten sowie dem Schutz der Funktionsfähigkeit der Finanzmärkte. Im Rahmen ihrer Rechenschaftspflicht gegenüber dem Bundesrat und der parlamentarischen Oberaufsicht berichtet die FINMA jährlich über ihre Zielerreichung innerhalb einer Strategieperiode.

Aufgrund des risikoorientierten Ansatzes ist das "Betreuungsverhältnis" zwischen Aufsichtspersonen pro Institut bei kleineren Banken grundsätzlich geringer als bei grösseren Banken. Die Aufsichtsabgabe für Banken bemisst sich gemäss Artikel 15 Absatz 2 Buchstabe a^bis FINMAG nach der Bilanzsumme und dem Effektenumsatz. Daher haben kleinere Institute im Durchschnitt überproportional geringere Aufsichtsabgaben. Die FINMA begründet den erhöhten Personalbestand und die gestiegenen Kosten mit zusätzlichen Aufwänden infolge neuer und zusätzlicher gesetzlicher Aufgaben, neuer Aufsichtsthemen wie Nachhaltigkeit, Cybersicherheit und Fintech, der digitalen Transformation sowie der Auswirkungen der Krise der Credit Suisse.

4. Die FINMA kombiniert bei Banken der Kategorien 3 bis 5 den Einsatz von Prüfgesellschaften mit direkter Aufsicht. Je höher das Risiko für Gläubigerinnen und Gläubiger, Anlegerinnen und Anleger oder die Finanzmärkte, desto stärker übt die FINMA direkte Aufsicht aus. Prüfgesellschaften kommen vor allem bei standardisierten Prüfungen nach den Vorgaben der FINMA zum Einsatz. Wichtigstes Kriterium der FINMA für die Beurteilung der direkten Aufsicht ist die Wirkung auf die Risiken. Gemäss Jahresbericht der FINMA haben die Vor-Ort-Kontrollen 2025 insgesamt um 1,8 Prozent zugenommen, jedoch bei den kleinen Banken der Kategorien 4 und 5 nach Anhang 3 der Bankenverordnung um 6,7 Prozent gegenüber dem Vorjahr abgenommen.