Walker Felix · Nationalrat · 2001-06-18

Wortprotokoll

Nous avons à examiner aujourd'hui un projet complexe du point de vue de la technique financière et essentiel sur le plan des finances fédérales. Complexe parce qu'il fait appel à plusieurs paramètres financiers et conjoncturels; essentiel car il vise à donner aux finances fédérales un équilibre durable et raisonnable.

Pourquoi un frein à l'endettement? En 1990, les dettes de la Confédération étaient stabilisées à 38 milliards de francs et le découvert de son bilan stagnait à 17 milliards de francs. Dix ans plus tard, c'est-à-dire à la fin de l'an 2000, l'endettement s'élève à 108 milliards de francs - il a triplé - et le découvert du bilan a quadruplé pour atteindre 70 milliards de francs.

On ne peut pas rester les bras ballants devant une telle situation qui atteste un déficit structurel permanent. Voilà pourquoi le Conseil fédéral propose le frein à l'endettement qui vise en principe trois objectifs:

1. prévenir les déficits structurels tels qu'ils existent depuis 1990, en empêchant que le budget fédéral ne s'emballe à nouveau;

2. garantir que l'endettement de la Confédération restera stable à long terme en valeur nominale;

3. rendre les finances fédérales compatibles avec l'évolution conjoncturelle, en développant une politique financière anticyclique.

Certes, le Conseil fédéral et notre Parlement ne sont pas restés passifs durant les dix dernières années. En effet, trois programmes d'économies ont été votés en 1992, 1994 et 1996. Et en plus, le Parlement a voté des mesures urgentes visant à alléger les finances fédérales en 1995 et 1996.

Même le peuple et les cantons se sont prononcés en adoptant le système constitutionnel actuel de frein aux dépenses, en mars 1995. On doit toutefois admettre que toutes ces mesures n'étaient de loin pas suffisantes pour assainir les finances fédérales, surtout parce qu'il manquait des sanctions. Le 7 juin 1998, le peuple et les cantons ont approuvé à une très large majorité la disposition constitutionnelle de l'objectif budgétaire 2001. Cette disposition prévoit entre autres: "L'excédent de dépenses comptabilisé au terme de l'exercice 1999 ne doit pas dépasser 5 milliards de francs et au terme de l'exercice 2000, 2,5 milliards de francs; au terme de l'exercice 2001, il doit avoir été ramené à un montant n'excédant pas 2 pour cent des recettes." Le passage suivant est extrêmement important: "La présente disposition transitoire reste en vigueur jusqu'à ce qu'elle soit remplacée par des mesures de droit constitutionnel visant à limiter le déficit et l'endettement."

En approuvant ce texte, le peuple et les cantons ont manifesté leur volonté de remettre définitivement de l'ordre dans le ménage fédéral. Ils ont également légitimé le projet de frein à l'endettement que nous sommes appelés à traiter aujourd'hui, projet qui doit précisément relayer l'objectif budgétaire 2001. On peut relever à cet égard que le frein à l'endettement a été annoncé dans les lignes directrices des finances fédérales du Conseil fédéral du 4 octobre 1999. Les Chambres fédérales en ont pris acte.

Comme nous le verrons, le frein à l'endettement va plus loin que l'objectif budgétaire 2001. Il constitue à ce titre un instrument plus performant pour parvenir à un équilibre durable des finances fédérales.

Quel est le mécanisme du frein à l'endettement? Le frein à l'endettement se fonde en principe sur plusieurs paramètres ou variables, à savoir: les recettes estimées pour le budget, le produit intérieur brut réel, effectif, prévu pour l'année budgétaire et le produit intérieur brut tendanciel, aussi prévu pour l'année budgétaire. La mise en oeuvre de ces trois variables détermine le plafond des dépenses. Ainsi, l'idée fondamentale consiste à lier les dépenses au niveau des recettes modifiées par un facteur conjoncturel.

Le plafond des dépenses équivaut donc au produit des recettes estimées pondéré par le quotient du PIB tendanciel et du PIB effectif. Un PIB effectif inférieur au PIB tendanciel détermine un facteur conjoncturel plus élevé que 1. C'est un indice de faible conjoncture. A ce moment-là, les dépenses peuvent dépasser les recettes. A l'inverse, lorsque le PIB effectif est supérieur au PIB tendanciel, le quotient est plus petit que 1. Les dépenses doivent alors être proportionnellement inférieures aux recettes.

De cette manière, le budget a un effet conjoncturel anticyclique. En cas de haute conjoncture économique, la Confédération réalisera des bénéfices et, en cas de basse conjoncture, elle tolérera des déficits. Comme les déficits et les bénéfices se compenseront à terme, l'équilibre des finances sera assuré sur la durée moyenne d'un cycle conjoncturel. En somme, tout au long d'un cycle conjoncturel, le montant total des dépenses ne doit pas dépasser celui des recettes.

Tout le mécanisme que je viens de vous présenter est fondé sur les prévisions. Par conséquent, on ne saurait exclure des erreurs d'estimation. Le compte d'Etat 2000 qui a bouclé avec une différence favorable de plus de 6 milliards de francs le prouve. Dans le cadre du frein à l'endettement, de telles erreurs d'estimation peuvent conduire à fixer trop haut ou trop bas le plafond des dépenses.

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C'est pourquoi un compte de compensation doit permettre de corriger a posteriori ces erreurs. Ce compte de compensation obéira aux principes suivants.

Le compte de compensation doit enregistrer les surcroîts des dépenses par rapport au montant maximal approuvé par le Parlement. Lors du bouclement du compte, si ce sont les recettes qui ont varié, le plafond des dépenses sera déplacé vers le haut ou vers le bas, en fonction des fluctuations des recettes.

Les excédents ou les découverts figurant au compte de compensation doivent être éliminés dans les prochaines années. C'est au Parlement qu'il appartiendra d'en décider. Les très grands découverts du compte de compensation, dépassant le 6 pour cent de l'ensemble des dépenses opérées durant l'année comptable précédente, seront obligatoirement ramenés à cette limite dans les trois prochaines années.

En ce qui concerne la soumission des investissements à la règle, la question s'est posée de savoir s'il convenait de soustraire les investissements à la règle du frein à l'endettement. Il s'est avéré que les dépenses d'investissement représentent quelque 10 pour cent du budget fédéral et que, pour la grande part d'entre eux, il s'agit de transferts à des tiers. Par ailleurs, les investissements dans l'Etat n'obéissent pas, comme dans le privé, au principe du rendement. Enfin, la Confédération fait chaque année des dépenses d'investissement pour des montants plus ou moins du même niveau. Dès lors, il paraît inutile d'exclure les investissements de la règle du frein à l'endettement.

Souveraineté du Parlement. Le frein à l'endettement est par principe contraignant, tant pour le Conseil fédéral que pour le Parlement. Mais, dans ce cadre, la souveraineté du Parlement reste intégralement garantie en matière budgétaire. Par ailleurs, dans des situations exceptionnelles, telles que de graves récessions, des catastrophes naturelles ou d'autres événements particuliers, le Parlement pourra suspendre la règle des dépenses. Il devra cependant en décider à la majorité qualifiée de chacun de ses deux Conseils. Le Parlement garde également une grande marge de manoeuvre dans l'articulation du compte de compensation, puisqu'il n'est pas obligé de corriger les manquements à l'objectif de plafonnement dans le prochain budget. Somme toute, le frein à l'endettement se limite à astreindre le Parlement à une plus grande discipline budgétaire, ce que maints représentants du peuple réclament depuis de longues années.

Que se serait-il passé si l'on avait disposé du frein à l'endettement beaucoup plus tôt? Les simulations ont montré que le but du frein à l'endettement - à savoir équilibrer les comptes à moyen terme - aurait pu être atteint. Par conséquent, la dette serait actuellement à un plus bas niveau. Toutefois, l'augmentation de la dette en raison de la restructuration des régies fédérales et de la Caisse fédérale de pensions n'aurait pas pu être évitée. Des déficits substantiels, dits conjoncturels, auraient été admis au milieu des années nonante. La croissance des dépenses aurait été plus contenue. En plus, les prêts à l'assurance-chômage auraient soutenu la demande.

La Commission des finances du Conseil national a entrepris ses travaux après que le Conseil des Etats a achevé les siens. C'est donc sur cette première base qu'elle a pu s'appuyer. Elle a consacré deux séances à l'examen du projet et n'a pas jugé opportun de procéder à des auditions d'experts. En revanche, elle a reçu de nombreuses réponses à ses questions dans des rapports explicatifs détaillés que lui a remis le Département fédéral des finances.

Dans le débat d'entrée en matière, la commission a abordé les problèmes fondamentaux. Elle s'est demandée si le Parlement ne transférait pas des compétences au Conseil fédéral. Tel n'est pas le cas, puisque le Conseil fédéral est lui-même soumis à l'article constitutionnel et qu'il ne peut en aucune manière manipuler les chiffres, qui doivent de toute façon être corrigés dans les comptes d'Etat annuels et via le compte de compensation. Le compte de compensation, précisément, a donné lieu à une discussion. On craignait en effet que son exclusion du compte d'Etat ne nuise à la transparence de la comptabilité. M. Villiger, conseiller fédéral, nous a rassurés: le compte de compensation figurera à chaque fois dans les messages sur le budget et le compte d'Etat.

Par 17 voix contre 2 et avec 5 abstentions, la Commission des finances vous propose d'entrer en matière.