preparatory:AB 231178

Wortprotokoll

Die Vorlage, die Sie vor sich haben, hat ja schon im Vorfeld einiges zu reden und vor allem zu schreiben gegeben. Die einen haben sie als Kuhhandel, die anderen als politischen Coup des Jahres bezeichnet. Eine Zeitung verortete die Vorlage in Rückgriff auf Friedrich Nietzsche irgendwo zwischen Genie und Wahnsinn. Eine andere Zeitung bezeichnete die WAK-SR sogar als eigentliche Schattenregierung dieses Landes; als solche hat sich Ihre Kommission nie gefühlt. Aber zuzugeben ist, dass die Kommission die Vorlage mit grosser Sorge vorberaten hat - mit grosser Sorge, weil die Vorlage drei unangenehme Eigenschaften aufweist: Sie ist wichtig, sie ist dringlich, und sie ist absturzgefährdet. Sie ist schon nur deshalb wichtig, weil die Hälfte der Unternehmensgewinnsteuer-Einnahmen des Bundes auf dem Spiel steht. Sie ist dringlich, weil Repressalien aus dem Ausland drohen, wenn eine Umsetzung wieder nicht gelingt, und weil grosse betroffene Unternehmen eine grosse Rechtsunsicherheit spüren, was für unseren Standort schädlich ist. Sie ist absturzgefährdet, weil das Volk immerhin eine ähnliche Vorlage vor nur gut einem Jahr mit fast 60 Prozent Neinstimmen abgelehnt hat.

In dieser Situation hat Ihre Kommission zuerst eine Grundsatzdiskussion geführt. Diese hat zur Überzeugung geführt, dass die Vorlage, wie sie uns vorgelegt wurde, nicht genügend ausgewogen ist, um mehrheitsfähig zu sein. In dieser Situation hat sich die Kommission dazu entschieden, nach einem Kompromiss zu suchen. Das ist noch nicht besonders originell. Aber die Kommission hat sich zum Ziel gesetzt, nach einem Kompromiss zu suchen, der von allen grossen Parteien und Kräften mitgetragen werden kann. Das war bei den letzten, vor dem Volk gescheiterten Reformen in verschiedener Hinsicht nicht der Fall.

Um es vorwegzunehmen: Diese ernsthafte Diskussion, die durchaus auch emotional und kontrovers geführt wurde, hat dazu geführt, dass die Kommission einstimmig - einstimmig! - ein Konzept mit vier Eckpunkten verabschiedet hat, die sie vorher definiert hatte. Es sind vier Elemente, die wir als Eckpfeiler der Vorlage anschauen und die wir anders definiert haben als der Bundesrat. Der eigentliche Angelpunkt der jetzigen Vorlage ist der soziale Ausgleich, den die Vorlage vornimmt, und zwar über eine Teilfinanzierung der AHV. In der Gesamtabstimmung ist das gesamte Paket, also nicht nur die Eckpunkte, mit 11 zu 1 Stimmen ohne Enthaltung verabschiedet worden.

Das Paket, das Ihnen vorliegt, ist nicht der Weisheit letzter Schluss, und die WAK-SR hat die Weisheit auch nicht mit Löffeln gefressen. Insbesondere ist das Paket, das Ihnen vorliegt, kein Diktat, auch kein Diktat für unsere Schwesterkommission. Es ist einfach Ausdruck der banalen Einsicht Ihrer Kommission, dass das, was wir Ihnen vorlegen, im Moment die beste Lösung ist. Vielleicht gibt es bessere Lösungen, aber bisher haben wir keine zusammenhängende Alternative zur Kenntnis nehmen können, die besser wäre als das vorgelegte Paket.

Ich orientiere Sie als Erstes kurz über die Ausgangslage, als Zweites über den Verlauf der Kommissionsberatungen, als Drittes beleuchte ich kurz den Entwurf des Bundesrates, als Viertes die vier Eckpunkte, die ich vorhin erwähnt habe, als Fünftes folgt eine kurze Erörterung des Finanzausgleichs und schliesslich noch eine juristische Beurteilung der Vorlage.

Zur Ausgangslage: Am 12. Februar letzten Jahres hat das Volk die Unternehmenssteuerreform III mit 59,1 Prozent Neinstimmen abgelehnt. Damit ist das geltende Steuersystem und sind namentlich die steuerlichen Privilegien in den Kantonen unverändert in Kraft. Diese Privilegierung von Statusgesellschaften steht nicht mehr im Einklang mit internationalen Standards. Diese Situation führt bei Unternehmen, die grenzüberschreitend tätig sind, nun zu einer erheblichen Rechts- und Planungsunsicherheit und schadet dem Standort Schweiz. Zudem ist die Schweiz einem immer härter werdenden internationalen Wettbewerb ausgesetzt. Wichtige Länder haben weitreichende Unternehmenssteuerreformen angekündigt oder schon vorgenommen. In dieser Situation besteht ein zunehmendes Risiko, dass unilaterale oder bilaterale Massnahmen darauf abzielen, steuerlich attraktive Länder zu schwächen, und die Schweiz ist ein solches Land.

Der Bundesrat eröffnete im Bewusstsein dieser Fakten am 6. September letzten Jahres eine Vernehmlassung über die Steuervorlage 17, wie sie hiess. Die Vernehmlassung lief bis zum 6. Dezember letzten Jahres. Am 21. März dieses Jahres hat der Bundesrat Botschaft und Entwurf verabschiedet und ist an die Räte gelangt. Die Botschaft haben Sie heute vor sich. Sie beinhaltet vier Zielsetzungen:

1. Der Bundesrat möchte Rechtssicherheit schaffen, indem er die Regelungen für Statusgesellschaften aufhebt.

2. Er möchte die Standortattraktivität der Schweiz stärken, und zwar insbesondere durch zwei Massnahmen: einerseits durch die obligatorische Einführung einer sogenannten Patentbox auf kantonaler Ebene, andererseits durch eine fakultative Einführung zusätzlicher Abzüge für Forschung und Entwicklung, ebenfalls auf kantonaler Ebene.

3. Der Bundesrat möchte mit drei Massnahmen in der Vorlage den Föderalismus respektieren: Er erhöht den Kantonsanteil an der direkten Bundessteuer von 17 Prozent auf 21,2 Prozent; er berücksichtigt die Interessen von Städten und Gemeinden im Zusammenhang mit der Höhe des Kantonsanteils; und er passt den Finanzausgleich an, indem eine neue Gewichtung der Unternehmensgewinne im sogenannten Ressourcenausgleich eingeführt wird und gleichzeitig temporäre Ergänzungsbeiträge eingeführt werden.

Bis hier hat Ihre Kommission alle Elemente des Bundesrates übernommen.

4. Das vierte Element ist jetzt wesentlich verändert worden. Der Bundesrat hat sich auch die Überlegung gemacht, dass die Vorlage sozial und wirtschaftlich ausgewogen sein soll. Er schlägt vor, das mit drei Elementen zu erreichen: Erstens schlägt er die Einführung einer allgemeinen Entlastungsbegrenzung bei der Gewinnsteuer vor. Dieses Element hat Ihre Kommission auch unverändert übernommen und sogar noch ausgeweitet. Zweitens möchte der Bundesrat die Dividendenbesteuerung beim Bund auf 70 Prozent und bei den Kantonen auf mindestens 70 Prozent festlegen. Ihre Kommission hat dieses Element massiv verändert, ich komme darauf zurück. Drittens und vor allem möchte der Bundesrat schweizweit die Mindestvorgaben für Familienzulagen in den Kantonen um 30 Franken erhöhen. Ihre Kommission schlägt vor, dieses Element zu streichen und durch das Element der AHV-Teilfinanzierung zu ersetzen.

Gleichzeitig hat der Bundesrat mit seiner Botschaft die Umsetzungspläne aller 26 Kantone publiziert. Diese sind vorher auf Veranlassung unserer Schwesterkommission eingeholt worden. Alle Kantone haben die Fragen beantwortet. Sie sind am Schluss der Botschaft öffentlich einsehbar. [PAGE 439]

Ihre Kommission hat das Geschäft an vier Sitzungen beraten. Zunächst haben wir sehr früh, bereits am 22. Januar, bevor der Entwurf vorlag, mit Bundesrat Maurer eine Aussprache geführt. Wir haben eine kurze Lagebeurteilung gemacht und einen Zeitplan festgelegt. Den Zeitplan legten wir in Zusammenarbeit mit unserer Schwesterkommission und den Büros beider Räte fest. Er sieht ungefähr so aus: In dieser Session, eben heute, wird die Vorlage im Ständerat beraten. Bereits in der nächsten Session, also in der Herbstsession, wird die Vorlage im Nationalrat beraten. Die Differenzbereinigung soll bis am 30. September stattfinden.

Die anschliessende Referendumsfrist läuft bis Anfang Januar, etwa bis am 10. Januar. Wenn kein Referendum ergriffen würde, könnten dringliche Massnahmen bereits unmittelbar nach dem 10. Januar in Kraft gesetzt werden, der Hauptteil der Vorlage würde auf den 1. Januar 2020 in Kraft gesetzt. Wenn ein Referendum ergriffen würde, würde die Referendumsabstimmung ordentlicherweise im Mai 2019 stattfinden, es wäre mit gewissen organisatorischen Massnahmen auch denkbar, die Abstimmung im Februar durchzuführen. So viel zur Sitzung vom 22. Januar.

Am 12. Februar hat Ihre Kommission ausführliche Anhörungen durchgeführt; sie hat insgesamt 19 Personen angehört, namentlich eine Delegation der Finanzdirektorenkonferenz mit zwei Regierungsräten, eine Delegation des Kantons Zürich, Delegationen des Städte- und des Gemeindeverbandes - dabei war durch eine Amtszufälligkeit auch der Vorsteher des Finanzdepartementes der Stadt Zürich anwesend -, Delegationen von Economiesuisse, von Swissholdings, der Fédération des entreprises romandes, des Schweizerischen Gewerkschaftsbundes und des Schweizerischen Gewerbeverbandes sowie zwei Vertreter der Organisation Swiss Family Business.

Im Anschluss an diese Anhörungen hat die Kommission eine eingehende Eintretensdebatte geführt und ist einstimmig auf die Vorlage eingetreten. In der Folge hat Ihre Kommission nicht weniger als zwanzig Abklärungsaufträge an die Verwaltung gegeben, alle immer unter Zeitdruck; den Zeitrahmen habe ich Ihnen geschildert. Ein Dank geht hier an die Eidgenössische Steuerverwaltung und an das Bundesamt für Sozialversicherungen. Ich danke dafür, dass dies möglich war. Es wurden insgesamt 24 Dokumente für unsere Kommission erstellt, damit wir uns ein Bild machen konnten.

In der dritten Sitzung, am 15. Mai, hat sich die Kommission einstimmig auf die Eckpunkte geeinigt, die ich Ihnen nachher vorstellen werde, und unmittelbar danach, am Tag darauf, wurde eine Medienkonferenz durchgeführt, um, wenigstens was die Eckpunkte betrifft, Transparenz zu schaffen über die doch wesentlich veränderte Vorlage. Neun Tage später, also am 24. Mai, hat Ihre Kommission dann die Eckpunkte bereinigt; es waren in zwei Punkten noch Abklärungen ausstehend. Am gleichen Tag wurden die Detailberatung und die Gesamtabstimmung durchgeführt.

Den Entwurf des Bundesrates habe ich Ihnen vorgestellt, und ich habe Ihnen gesagt, wo Abweichungen durch die Kommission vorgenommen wurden. Ihre Kommission hat sich zunächst dafür entschieden, Eckpunkte festzusetzen. "Eckpunkte" bedeutet: Es sind vier politische Entscheide, die zusammenhängen und die nur im Zusammenhang einen politischen Kompromiss ergeben haben. Das heisst auf Deutsch: Wenn einer herausgebrochen würde, dann würde die ganze Vorlage, also der ganze Kompromiss, fallen. Wir hätten dann immer noch eine Vorlage, sie wäre aber nicht mehr in dieser Breite getragen. Die Kommission hat die Eckpunkte umgehend kommuniziert und zu jedem Eckpunkt auch einen Bericht publiziert, der Ihnen zugänglich ist.

Die vier Eckpunkte in Kürze: Der erste ist, wie gesagt, der soziale Ausgleich in der AHV. Er wurde mit 9 zu 1 Stimmen bei 2 Enthaltungen angenommen. Er basiert auf der Grundüberlegung, dass die Vorlage einen sozialen Ausgleich braucht. Denkbar wäre auch gewesen, dass man keinen sozialen Ausgleich macht und eine reine Steuervorlage zur Abstimmung bringt. Das hat die Kommission einstimmig abgelehnt. Die Kommission sagte zwar Ja zum sozialen Ausgleich, war aber der entschiedenen Auffassung, dass die vom Bundesrat beantragte Kompensation über Familienzulagen ungeeignet sei. Zum einen wäre ein Teil der Kantone gar nicht betroffen gewesen, weil es dort die entsprechenden Kinderzulagen bereits in dieser Höhe gibt, zum andern würde nur ein Teil der Bevölkerung profitieren, und zwar derjenige Teil, der Kinder hat.

Der Bundesrat prüfte, das haben wir uns dokumentieren lassen, insgesamt zwölf Massnahmen für mögliche soziale Ausgleiche. Bei diesen zwölf Massnahmen war die AHV nicht dabei. Weiter lag der Kommission das Beispiel des Kantons Waadt vor. Der Kanton Waadt kombinierte seine Steuervorlage - die Umsetzung der damaligen Unternehmenssteuerreform III - mit einem sehr breiten sozialen Paket, mit einer ganzen Reihe von Sozialausgleichsmassnahmen. Er hatte damit vor der Waadtländer Bevölkerung Erfolg.

In der Kommission ist dann von mehreren Seiten die Idee aufgekommen, etwas über das Mittel der AHV zu kompensieren. Die AHV ist das beliebteste und wichtigste Sozialwerk der Schweiz, ein Sozialwerk, das unbestrittenermassen neue Finanzen benötigt, wie auch immer inhaltlich eine Sanierung stattfindet. "AHV ja" war bald einmal die Meinung der Kommission. Aber es soll eine Kompensation nur über die Finanzierung der AHV und nicht über inhaltliche, strukturelle Massnahmen sein. Solche strukturellen Änderungen, da war sich die Kommission auch einig, müssten in der später erfolgenden AHV-Reform realisiert werden.

Der Grundgedanke bei dem Paket, das Ihnen die Kommission vorlegt, ist eine Waage - eine Waage! Jeder Steuerfranken auf der einen Waagschale, der durch Unternehmensentlastungen - durch Steuerausfälle, wenn Sie wollen - anfällt, soll mit einem Franken zugunsten des AHV-Fonds auf der anderen Waagschale gegenfinanziert werden, vielleicht besser: kompensiert, ausgeglichen werden. Konkret soll die finanzielle Belastung infolge der Steuervorlage 17 für Bund, Kantone und Gemeinden durch eine höhere Finanzierung zugunsten des AHV-Ausgleichsfonds politisch ausgeglichen werden.

Der Bundesrat schätzt in seiner Botschaft vom 21. März 2018 die statischen finanziellen Auswirkungen der Steuervorlage 17 auf Bund, Kantone und Gemeinden, unter Berücksichtigung der bisher bekannten kantonalen Umsetzungspläne, auf 1,78 Milliarden Franken. Mit den von der Kommission beschlossenen Änderungen bei den Eckpunkten verändert sich dieser Betrag wie folgt: Zum Ersten wird mit der vorgeschlagenen Änderung der Dividendenbesteuerung ein zusätzlicher Steuerausfall bei Kantonen und Gemeinden von 315 Millionen Franken kreiert; ich komme darauf zurück. Zum Zweiten wird mit der Anpassung des Kapitaleinlageprinzips gemäss Annahmen unserer Kommission, gestützt auf die Eidgenössische Steuerverwaltung, mit Mehreinnahmen - nicht Mindereinnahmen, sondern Mehreinnahmen - von 150 Millionen Franken für Bund, Kantone und Gemeinden gerechnet. Zum Dritten führen die Einführung eines Abzugs für Eigenkapitalfinanzierung, das ist die ehemalige Notional Interest Deduction (NID), und die Anpassung bei der Kapitalsteuer insgesamt zu Mindereinnahmen von geschätzten 55 Millionen Franken. Unter dem Strich ergibt somit eine Schätzung des gesamten steuerlichen Effekts für Bund, Kantone und Gemeinden einen Betrag von 2,0 Milliarden Franken: 2,0 Milliarden Franken auf der Waagschale mit den Steuerausfällen.

Im Sinne der erwähnten politischen Kompensation sollen folgende Elemente ab 2020 zugunsten des AHV-Ausgleichsfonds greifen: erstens eine Erhöhung um 3 zusätzliche Lohnpromille, je 0,15 Prozent auf Arbeitgeber- und Arbeitnehmerseite, mit einem Gesamtvolumen von etwa 1,2 Milliarden Franken; zweitens die Zuweisung des ganzen sogenannten Demografieprozentes der Mehrwertsteuer an den AHV-Ausgleichsfonds mit einem Volumen von etwa 520 Millionen Franken; und drittens schliesslich die Erhöhung des Bundesbeitrages an die AHV von heute 19,55 Prozent auf 20,2 Prozent mit einem Volumen von 300 Millionen Franken. Unter dem Strich sind das ebenfalls 2 Milliarden Franken. Als Folge davon würde der Kapitalbestand des AHV-Ausgleichsfonds mit dieser Zusatzfinanzierung etwa drei bis vier Jahre später als bisher prognostiziert gewisse Kennzahlen unterschreiten, also zum Beispiel die 80-Prozent-Grenze im Jahre 2027 statt [PAGE 440] 2023 oder die Zahlungsunfähigkeit, den Nullstand des AHV-Ausgleichsfonds, im Jahre 2030 statt 2034.

Im Wissen darum, dass dieser Eckpunkt eine wesentliche Auswirkung auf die kommende AHV-Reform haben wird, hat sich die Kommission entschieden, auch Bundespräsident Berset zu den Kommissionsberatungen beizuziehen. Der Bundespräsident führte aus, dass die AHV-Rechnung überraschend bereits 2017 mit einem Minus von einer Milliarde geendet habe. Der Bundesrat habe eigentlich mit diesem Minus erst drei Jahre später, im Jahre 2020, gerechnet. Deshalb habe der AHV-Ausgleichsfonds, er nennt sich ja jetzt Compenswiss, bereits im laufenden Jahr, also 2018, mit seiner eigenen Teilliquidation begonnen, und zwar um monatlich 100 Millionen Franken. Der Bundespräsident führte aus, dass die AHV-Finanzierung eine Mehrwertsteuererhöhung von 1,9 bis 2 Prozent ab 2021 benötigen werde. Aus diesem Grund plane der Bundesrat - das gilt vorher wie nachher - immer noch die Einführung einer Rentenalterserhöhung für Frauen auf 65 Jahre, was den Bedarf auf etwa 1,7 Mehrwertsteuerprozente verringere.

Das vorliegende Konzept der WAK Ihres Rates würde nach Aussage von Bundespräsident Berset diesen Bedarf um etwa 40 Prozent reduzieren. Dies würde eins zu eins in die kommende AHV-Vorlage eingerechnet; der Finanzbedarf dort würde also reduziert, was laut Aussage des Bundespräsidenten die Lösung des AHV-Problems wesentlich erleichtern würde. Der AHV-Fonds könnte seine Teilliquidation stoppen. An der Frage des Rentenalters, führte der Bundespräsident aus, ändere sich mit oder ohne Paket der WAK-SR nichts; die Frage stelle sich mit oder ohne Paket genau gleich.

Auch der Zeitplan, so Bundespräsident Berset, bleibe mit oder ohne Vorlage, wie Sie sie vor sich haben, der gleiche. Ich zitiere hier gerne den Bundespräsidenten. Er sagte vor der Kommission wörtlich: "Die Reform würde mit Sicherheit nicht gebremst. Die Vernehmlassungsvorlage zur AHV-Reform ist noch vor dem Sommer vorgesehen. Es stellt sich einzig noch die Frage, ob die Vernehmlassung vor oder nach dem Sommer eröffnet werden soll. Auch parlamentarische Diskussionen können problemlos im Rahmen der Vernehmlassung eingebaut werden." Bundesrat Maurer hat dann ergänzt, dass der Bundesrat beschlossen habe, nach der Vernehmlassung zur AHV-Vorlage die entsprechende Botschaft bis Ende dieses Jahres zu bringen. Dies zur AHV-Finanzierung.

Der zweite Eckpunkt ist die Dividendenbesteuerung. Ich habe Ihnen gesagt, der Bundesrat selber beantragt in seinem Entwurf, die Dividendenbesteuerung bei Bund und Kantonen auf 70 Prozent anzuheben. Ihre Kommission beantragt Ihnen nun mit 8 zu 3 Stimmen bei 1 Enthaltung, dass die Dividenden von qualifizierten Anteilseignern - das sind solche mit einer Beteiligung von mindestens 10 Prozent - auf Ebene der Kantone mindestens zu 50 und nicht zu 70 Prozent zu besteuern seien. Eine Minderheit spricht sich für den Entwurf des Bundesrates aus, also für mindestens 70 Prozent, und eine weitere Minderheit möchte beim geltenden Recht bleiben; das würde dann die komplette Freiheit bei der Festsetzung des Steuersatzes durch die Kantone bedeuten. Auf der Ebene Bund schliesst sich die Kommission dem Bundesrat an. Sie hat oppositionslos den 70-Prozent-Satz genehmigt.

Die Anträge Ihrer Kommission wie auch die Botschaft des Bundesrates würden zu einer Harmonisierung des Teilbesteuerungsverfahrens führen. Wir kommen in der Detailberatung auf diesen Punkt eingehend zurück. Hier ist einfach zu sagen: Dieser Eckpunkt - 50 Prozent statt 70 Prozent Dividendenbesteuerung - war das wesentliche Entgegenkommen an die Forderungen seitens gewerblicher Kreise, namentlich familiengestützter Aktiengesellschaften, die in einigen Kantonen wesentliche Steuererhöhungen zu gewärtigen hätten, wenn obligatorisch 70 Prozent eingeführt würden.

Der dritte Eckpunkt ist die Anpassung beim Kapitaleinlageprinzip. Der Bundesrat wollte diese Anpassung nicht vornehmen. Im Gegensatz zu dem, was ich vorhin gesagt habe, ist diese Massnahme ein Entgegenkommen - ich sage es jetzt einmal salopp so - an links. Es ist eine Korrektur an der Unternehmenssteuerreform II, die verschiedentlich kritisiert worden ist. Es ist ein Entgegenkommen, das nach dem Willen der Kommission zwei Anforderungen erfüllen soll: Es soll einerseits Missbräuche oder Umgehungen, die mit der Unternehmenssteuerreform II möglich geworden sind, eindämmen, und es soll gleichzeitig aber die Standortattraktivität der Schweiz aufrechterhalten.

Ihre Kommission beantragt Ihnen einstimmig, das Kapitaleinlageprinzip mit einer Rückzahlungsregel und einer Teilliquidationsregel einzuschränken. Die neuen Regeln sollen ausschliesslich für Gesellschaften gelten, die an einer schweizerischen Börse kotiert sind. Diese Gesellschaften sollen künftig nur dann Reserven aus Kapitaleinlagen steuerfrei zurückzahlen dürfen, wenn sie in der gleichen Höhe steuerbare Dividenden ausschütten. Das ist die Rückzahlungsregel. Die Kommission hat auch andere Formeln diskutiert, 1 zu 2 oder 1 zu 3, sich aber dann für die schärfste Variante - 1 zu 1, in gleicher Höhe - entschieden. Dies gilt für alle bestehenden Kapitaleinlagereserven mit zwei Ausnahmen: Sie gilt nicht für jene Kapitaleinlagereserven, die innerhalb eines Konzerns zurückbezahlt werden, und sie gilt auch nicht für Kapitaleinlagereserven, die im Rahmen eines Zuzugs in die Schweiz nach dem 31. Dezember 2010 entstanden sind, also nach Inkrafttreten der Unternehmenssteuerreform II. Hier verlangt eine Minderheit eine Geltung erst ab Inkrafttreten des uns hier vorliegenden Bundesgesetzes. Die Regel gilt auch für künftige Zuzüge. Um zu verhindern, dass nach dem Inkrafttreten der Regelungen Kapitaleinlagereserven steuerfrei in Nennwertkapital umgewandelt und als solches anschliessend steuerfrei zurückbezahlt werden können, sollen die genannten Regeln sinngemäss auch für die Ausgabe von Gratisaktien und Gratisnennwerterhöhungen aus Kapitaleinlagereserven gelten. Die Kommission geht davon aus, dass durch diese Anpassungen des Kapitaleinlageprinzips 150 Millionen Franken Mehreinnahmen resultieren, davon entfallen etwa 90 Millionen auf den Bund und etwa 60 Millionen auf Kantone und Gemeinden.

Eine Minderheit beantragt Ihnen, das sehen wir dann in der Detailberatung, dass dieselben Regeln nicht nur für Kapitaleinlagereserven, sondern auch für die Rückzahlung von Grund- und Stammkapital gelten sollen und dass als relevantes Datum das Inkrafttreten dieses Gesetzes gewählt werden soll. Ich muss hier auch ergänzen, dass die Kommission die Regelung betreffend Kapitaleinlagereserven nach bestem Wissen und Gewissen vorgenommen hat. Wir müssen aber angesichts des Zeitdrucks, unter dem wir standen, zugeben, dass wir dies ohne Anhörungen zu diesem Punkt und ohne Einbezug der Wirtschaftsvertreter und der Kantone gemacht haben. Aus diesem Grund schlägt die Kommission vor, dass unsere Schwesterkommission im Nationalrat hier diesen Rohdiamanten, den wir produziert haben, noch mit dem nötigen Feinschliff versieht und noch die nötigen Abklärungen vornimmt.

Der vierte Eckpunkt ist der Abzug für Eigenfinanzierung. Der Abzug für Eigenfinanzierung, die ehemalige NID, war einer der eigentlich umstrittenen Punkte in der Unternehmenssteuerreform III. Der Bundesrat wollte aus diesem Grund, weil es eben ein umstrittener Punkt war, diesen Eigenkapitalabzugsfaktor nicht mehr in die Vorlage integrieren. Ihre Kommission hat nun wie der Bundesrat oppositionslos beschlossen, den Abzug für Eigenfinanzierung grundsätzlich nicht zuzulassen, ausser fakultativ für Hochsteuerkantone. Auf Ebene Bund wird das Instrument wie vom Bundesrat vorgesehen nicht eingesetzt. Ausserdem wird der Abzug für Eigenfinanzierung in die allgemeine Entlastungsbegrenzung eingerechnet.

Genauer genommen beantragt Ihnen die Kommission, dass Kantone, an deren Hauptort das kumulierte Steuermass von Kanton, Gemeinde und allfälligen anderen Selbstverwaltungskörpern, also beispielsweise Kirchen, über den gesamten Tarifverlauf mindestens 13,5 Prozent beträgt, den Abzug für Eigenfinanzierung einführen dürfen. Gemäss den in der Botschaft zur Steuervorlage 17 publizierten Umsetzungsplänen der Kantone würde im Moment nur der Kanton Zürich diese Bedingung erfüllen.

Dieser vierte Eckpunkt Ihrer Kommission ist keine Lex Zürich, wie in den Medien etwa geschrieben wurde. Die Kommission sieht eine mögliche Einführung des [PAGE 441] Eigenfinanzierungselementes nur vor, wenn der Gewinnsteuersatz mindestens 13,5 Prozent beträgt. Dieses Steuermass von 13,5 Prozent entspricht zusammen mit dem Steuermass des Bundes von 8,5 Prozent einer statutarischen Steuerbelastung von 22 Prozent und damit einer effektiven Steuerbelastung von 18,03 Prozent. Das ist die eigentliche Limite. Wer darunter ist, darf den Abzug nicht einführen, wer darüber ist, darf ihn einführen.

Unter Berücksichtigung der Entlastungsbegrenzung könnte im für die steuerpflichtige juristische Person günstigsten Fall eine effektive Steuerbelastung von noch 10,89 Prozent erreicht werden. Das kumulierte Steuermass über den gesamten Tarifverlauf ist massgebend. Das heisst, dass das Steuermass in allen Tarifstufen bei 13,5 Prozent oder höher liegen muss, damit der Abzug gewährt wird. Kantone mit nichtproportionalem Tarif, das heisst mit einem progressiven Tarif, können den Abzug für Eigenfinanzierung nur gewähren, wenn das Steuermass in der tiefsten Tarifstufe 13,5 Prozent überschreitet. Das ist heute bei keinem der Kantone, die das progressive System kennen, der Fall.

Wenn Sie Ihre Fahne konsultieren, sehen Sie, dass sich die Kommission als Konsequenz dieser vier Eckpunkte entschieden hat, auch den Titel der Vorlage zu ändern. Die Vorlage soll nicht mehr Steuervorlage 17, sondern Bundesgesetz über die Steuerreform und die AHV-Finanzierung heissen, entsprechend dem neuen sozialen Ausgleich, den Ihnen Ihre Kommission vorschlägt.

Schliesslich bringt die Vorlage auch erhebliche Änderungen beim Finanzausgleich, allerdings die gleichen Änderungen, wie sie der Bundesrat schon vorgeschlagen hat; die Kommission hat keine Korrekturen vorgenommen. Weil ja die Vergünstigungen für Statusgesellschaften in den Kantonen wegfallen, ist eine Anpassung beim Ressourcenausgleich nötig. Im heute geltenden System wird der beschränkten steuerlichen Ausschöpfbarkeit der Auslandgewinne der Statusgesellschaften Rechnung getragen, indem diese Gewinne mit dem sogenannten Beta-Faktor gewichtet und damit reduziert berücksichtigt werden.

Bereits in der Botschaft zur Unternehmenssteuerreform III hatte der Bundesrat ein neues Konzept für die Gewichtung dieser Gewinne vorgeschlagen. Im Rahmen der Steuervorlage 17 und auch im Paket Ihrer Kommission soll dieses Konzept übernommen werden. Diese Kompensation soll mit sogenannten Zeta-Faktoren erfolgen. Alle Reformvorschläge zum Finanz- und Ressourcenausgleich, die nicht im Zusammenhang mit der Steuervorlage 17 stehen, werden ausgeklammert. Sie werden im sogenannten dritten Wirksamkeitsbericht zum Finanzausgleich diskutiert.

Die Wirkung dieser Änderungen im Finanzausgleich ist kurz gesagt die folgende: Kantone, die heute einen hohen Anteil an Gewinnen von Statusgesellschaften haben, werden durch den Wegfall der Beta-Faktoren grundsätzlich ressourcenstärker, beispielsweise die Kantone Zug, Waadt und Neuenburg. Wenn diese Gesellschaften aber stark von der Patentbox profitieren können, kann sich der Ressourcenindex wegen des Faktors Zeta-2 sogar noch reduzieren; ein Beispiel dafür ist der Kanton Basel-Stadt. Weil neu alle Gewinne der juristischen Personen mit dem Faktor Zeta-1 gewichtet werden, sinkt der Ressourcenindex in den Kantonen mit einem überdurchschnittlichen Anteil an Steuereinnahmen von ordentlich besteuerten juristischen Personen, zum Beispiel in den Kantonen Luzern oder Jura. Auf der anderen Seite steigt der Indexwert bei Kantonen, die einen hohen Anteil an Steuereinnahmen natürlicher Personen aufweisen, zum Beispiel in den Kantonen Schwyz oder Baselland. Wichtig aber ist, dass für die meisten Kantone nur eine geringe Veränderung des Ressourcenindex resultiert.

Schliesslich noch eine juristische Beurteilung der Vorlage: Es ist in der Kommission und auch in der Öffentlichkeit stark die Frage diskutiert worden, ob die Vorlage den Grundsatz der Einheit der Materie wahre oder nicht. Hier ist zunächst zu sagen, dass die Kommission nichts anderes gemacht hat als der Bundesrat. Der Bundesrat hat einen sozialen Ausgleich vorgeschlagen, und die Kommission tut das auch. Der Bundesrat schlug einen sozialen Ausgleich mit dem Mittel der Familienzulagen vor, Ihre Kommission schlägt Ihnen einen sozialen Ausgleich mit dem Mittel der AHV-Finanzierung vor. Der Bundesrat hatte für seine Vorlage bereits eine Begutachtung beim Bundesamt für Justiz eingeholt, und diese Begutachtung, die uns allerdings nicht vorgelegen hat, ergab keine juristischen roten Ampeln für die Bundesratsvorlage.

Ihre Kommission hat sich entschieden, ein schriftliches Gutachten beim Bundesamt für Justiz zu dieser Frage einzuholen. Dieses Gutachten datiert vom 31. Mai 2018. Es ist auf dem Internet aufgeschaltet und zugänglich. Das elfseitige Gutachten kommt zum Schluss, dass die von Ihrer Kommission vorgeschlagene Variante, die Paketvariante, "vertretbar" sei - so das Gutachten. Die Begründung des Bundesamtes für Justiz ist die, dass gemäss konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung grundsätzlich das Gebot der Einheit der Materie auch für diese Vorlage gelte, dass aber bei einer Gesetzesvorlage die Einheit der Materie "nicht mit derselben Strenge gehandhabt werden sollte wie bei Teilrevisionen der Verfassung". Wenn nämlich eine Initiative eingereicht werde, sei dies anders zu gewichten, als wenn die Bundesversammlung eine Gesetzesvorlage mache. Das Initiativkomitee bringe eine fertige Vorlage, die am Schluss dann auch zur Abstimmung komme, wogegen "der Gesetzgeber eine grössere Sachmaterie unter Berücksichtigung aller auf dem Spiel stehenden Interessen regeln" müsse. "Auch das Gesetzgebungsverfahren unterscheidet sich wesentlich vom einfachen Verfahren der Initiative auf Partialrevision der Verfassung und liegt strukturell näher am Verfahren der Totalrevision." Die Totalrevision lässt uneingeschränkte Änderungen zu, ohne Beachtung der Einheit der Materie.

Der wahrscheinlich entscheidende Satz im Gutachten des Bundesamtes für Justiz steht auf Seite 4: "Man kann deshalb bei der Frage, ob eine Gesetzesvorlage die Einheit der Materie wahrt, nicht ausschliesslich auf die Sicht der Stimmberechtigten ('freie Willensäusserung') abstellen, sondern muss akzeptieren, dass dem Gesetzgeber bei der Suche nach politischen Kompromissen ein weiter Gestaltungsspielraum zusteht" - dies unter Bezugnahme auf unseren ehemaligen Ständeratskollegen Professor René Rhinow.

Der Gedanke des sozialen Ausgleichs, führt das Bundesamt für Justiz weiter aus, den die Kommission mit der Finanzierung der AHV vornehmen oder berücksichtigen will, entspreche auch einer bundesgerichtlichen Rechtsprechung; es wird ein älterer Entscheid zitiert. "Der Gedanke eines sozialen Ausgleichs bei Abstimmungsvorlagen ist also auch dem Bundesgericht nicht fremd. Eine solche Argumentation erachten wir gesamthaft betrachtet als vertretbar." Das ist die juristische Beurteilung. Ihre Kommission hat eine politische Beurteilung, keine juristische, vorgenommen, aber sie deckt sich zumindest in diesem Bereich mit dem Gutachten des Bundesamtes für Justiz. Auf weitere Fragen werden wir in der Detailberatung kommen.

Sie spüren, Ihre Kommission hat keine Begeisterung oder Euphorie für die Vorlage, aber sie hat mit Ernsthaftigkeit gearbeitet und hatte die grosse Sorge, dass jetzt die beste Lösung vorgelegt wird. Wenn eine bessere Alternative kommt, verschliesst sich Ihre Kommission dieser Alternative nicht.[GZ]

In diesem Sinne beantrage ich Ihnen, auf die Vorlage einzutreten.