01.080

Botschaft zur Staatsleitungsreform

vom 19. Dezember 2001

Sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren,

wir unterbreiten Ihnen zusammen mit der vorliegenden Botschaft die Entwürfe zu einem Bundesbeschluss über die Staatsleitungsreform, zu einem Bundesgesetz über die Reform der Regierungsorganisation sowie zu einer Änderung der Verordnung der Bundesversammlung über Besoldung und berufliche Vorsorge der Magistrats- personen mit Antrag auf Zustimmung. Wir beantragen Ihnen die Abschreibung folgender parlamentarischer Vorstösse:

1991 M 90.435 Regierungsreform

(N 24.1.91, Freisinnig-Demokratische Fraktion; S 18.6.91)

1991 M 90.401 Bundesrat. Verstärkung der politischen Führung

(N 24.1.91, Kühne; S 18.6.91)

1995 P 94.3448 Erhöhung der Zahl der Bundesräte (N 5.10.95, Schmid Peter)

1996 P 96.3252 Bundesrat. Verstärkung der politischen Führung

(N 19.9.96, Kühne)

1996 P 96.3269 Regierungsreform in der Totalrevision der Bundesverfassung

(N 19.9.96, Grendelmeier)

1998 M 97.3029 Stellung und Kompetenz des Bundespräsidenten

(N 20.6.97, Bonny; S 16.3.98)

1998 P 97.3188 Regierungsreform bis Ende 1998

(N 20.6.97 Staatspolitische Kommission NR 96.422; S 16.3.98)

2000 P 00.3189 Staatsleitungsreform

(N 20.6.00, Spezialkommission NR 00.016).

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

19. Dezember 2001 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Moritz Leuenberger Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

2001-2473 2095

Übersicht

Die institutionellen Grundlagen des Regierungssystems des Bundes wurden im We- sentlichen vor 150 Jahren geschaffen. Sie haben sich seither bewährt. In den letzten Jahren wurde aber deutlich, dass die Fülle und die Komplexität der Regierungsauf- gaben, die stetig dichter werdenden internationalen Verflechtungen und der zuneh- mend knapper bemessene Zeitrahmen für Regierungsentscheide Anpassungen not- wendig machen. Diese Anpassungen werden unter dem Titel Staatsleitungsreform zusammengefasst. Ihr Kernstück ist die Regierungsreform. Damit greift der Bundesrat ein Anliegen auf, für das sich das Parlament schon verschiedentlich ausgesprochen hat. Der Bundesrat entschied sich 1992, die Regierungsreform in zwei Phasen anzugehen. Eine erste Phase sollte das verwirklichen, was auf der Gesetzesstufe im Rahmen des geltenden Verfassungsrechts möglich ist. Die zweite Phase mit gundlegenderen Reformen auch auf Verfassungsebene sollte erst gestützt auf die Erfahrungen der ersten Phase in Angriff genommen werden. Nachdem eine im Rahmen der ersten Phase vorgelegte Vorlage für ein neues Regie- rungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) im Juni 1996 vom Volk ver- worfen worden war (Staatssekretären-Vorlage), hat das Parlament am 21. März

1997 eine neue Fassung des RVOG ohne den neuartigen Typus der Staatssekretä-

rinnen und -sekretäre verabschiedet. Sie trat am 1. Oktober 1997 in Kraft. Danach nahm der Bundesrat die zweite Phase der Regierungsreform an die Hand. Im November 1998 schickte er zwei Varianten für eine Reform des Regierungssys- tems in die Vernehmlassung, die beide eine Stärkung des Regierungsorgans an- strebten: die eine durch eine Stärkung des Bundespräsidiums (Variante 1), die andere durch die Schaffung einer zweiten, dem Bundesrat unterstellten Regierungs- stufe mit Ministerinnen und Ministern (Variante 2). Auf Grund der Vernehmlas- sungsergebnisse entschied sich der Bundesrat im August 1999, die Arbeiten auf der Grundlage der Variante 2 weiterzuführen. Die vorliegende Botschaft enthält die Er- gebnisse dieser Arbeiten. Die vorgeschlagene Reform baut auf dem bewährten Regierungssystem mit dem Kollegialprinzip als Kernstück auf. Die wichtigsten Reformziele sind die Stärkung der politischen Führung, der Gewinn an Handlungsspielraum und Fachkompetenz sowie die Begrenzung des Einflusses der Verwaltung auf den politischen Gestal- tungsprozess. Die politische Führung soll derart gestärkt werden, dass der Bundes- rat seine politische Gesamtverantwortung für die Staatsführung besser wahrnehmen kann. Dafür sollen ihm Delegierte Ministerinnen und Minister mit politischer Mit- verantwortung für einen genau umschriebenen Aufgabenbereich zur Seite gestellt werden (Zwei-Kreise-Regierung). Die Delegierten Ministerinnen und Minister stär- ken die fachlichen und persönlichen Kapazitäten der Regierung auf der internatio- nalen Ebene sowie gegenüber dem Parlament, den Kantonen und der Öffentlichkeit. Mit der Erweiterung des Regierungskreises wird das politische Element gestärkt und es wird sichergestellt, dass das «Agenda Setting» auch künftig klar bei der Re- gierung und nicht bei der Verwaltung liegt.

2096

In jedem Departement soll eine Delegierte Ministerin oder ein Delegierter Minister eingesetzt werden. Ausnahmsweise kann ein Departement aber auch auf die Einset- zung einer solchen Person verzichten. Die Delegierten Ministerinnen und Minister sollen vom Bundesrat auf Antrag der betreffenden Departementsvorsteherin oder des Departementvorstehers für die laufende Legislaturperiode gewählt und vom Parlament en bloc bestätigt werden. Das Mandat der Delegierten Ministerinnen und Minister soll an die Person der Departementsvorsteherin oder des Departe- mentsvorstehers gebunden sein. Die Delegierten Ministerinnen und Minister sollen Regierungsmitglieder sein und demnach einen politischen Status haben. Sie sollen für bestimmte, klar definierte Aufgabenbereiche zuständig sein. Diese werden ihnen vom Bundesratskollegium in der Regel für eine Legislaturperiode zugewiesen. Für ihre Aufgabenbereiche sollen sie politische Mitverantwortung tragen. Dies unter- scheidet diese Reform ganz klar von der früheren Staatssekretärenvorlage. Der Bundesrat selber behält die übergeordnete politische Gesamtverantwortung. Die Delegierten Ministerinnen und Minister sollen die Geschäfte aus ihrem Aufgaben- bereich an den Regierungssitzungen selber vertreten; sie sollen über ein Antrags- recht verfügen. Das Stimmrecht soll indes den Bundesratsmitgliedern vorbehalten bleiben; die Delegierten Ministerinnen und Minister sollen an den Regierungssit- zungen bloss mit beratender Stimme teilnehmen. Die Einführung der Zwei-Kreise-Regierung mit Delegierten Ministerinnen und Mi- nistern bedingt sowohl aus verfassungrechtlicher als auch aus politischer Sicht eine Verfassungsreform und damit den Einbezug von Volk und Ständen in den Reform- prozess. Seit je sind die staatsleitenden Organe und ihre Zuständigkeiten in der Bundesverfassung festgelegt. Die Delegierten Ministerinnen und Minister sind Re- gierungsmitglieder und tragen als solche politische Mitverantwortung für ihren Aufgabenbereich. In den ihnen zugewiesenen Aufgabenbereichen sollen sie künftig die Ansprechpartnerinnen und -partner des Parlamentes und der Kantone sein. Nicht zuletzt aus Transparenzgründen muss die politische Funktion der Delegierten Ministerinnen und Minister in der Verfassung verankert sein.

2097

Botschaft

1 Allgemeiner Teil

1.1 Die Leitlinien der Staatsleitungsreform

1.1.1 Einführung

Unsere staatlichen Institutionen wurden im Wesentlichen vor mehr als 150 Jahren geschaffen. Sie gehen auf die Zeit der Entstehung des Bundesstaates zurück und be- ruhen, mit Ausnahme der Ausweitung der Volksrechte, über weite Teile auf den gleichen konstitutionellen Grundlagen wie damals. Die gleiche Feststellung lässt sich im Hinblick auf die Institutionen der Staatsleitung machen. Allgemein kann ge- sagt werden, dass diese Institutionen die Zeit gut überdauert und sich bewährt ha- ben. Im Speziellen wird die Stabilität unserer Institutionen, welche die sprachlichen, konfessionellen, kulturellen und politischen Verschiedenheiten berücksichtigen, häufig als einer der Vorzüge angeführt, welcher die Schweiz vorzuweisen hat. In den letzten dreissig Jahren haben jedoch die Komplexität der Probleme und die Ausweitung der Aufgaben, die den politischen Behörden obliegen, zugenommen. Die Rahmenbedingungen unseres politischen Lebens haben sich verändert. Es wird immer wichtiger, dass Situationen rasch beurteilt und Beschlüsse für tragfähige Lö- sungen innert kurzer Frist gefasst werden können; die Absorbierung der Regierung durch die Medien wird grösser, die Anforderungen auf dem Gebiet der Kommuni- kation und der Transparenz ebenso. Diese Entwicklung wird zusätzlich beschleunigt durch die zunehmende globale Verflechtung der Politik, welche eine verstärkte Prä- senz der Landesregierung auf internationaler Ebene nötig macht. Damit diesen neu- en Anforderungen Rechnung getragen werden kann, muss sich die Staatsführung fortentwickeln. Der Bundesrat hat mehrfach betont, dass er noch während der laufenden Legislatur- periode dem Parlament ein Projekt über die Reform der Staatsleitung vorlegen will. In den nachfolgenden Ziffern werden die Leitlinien der Staatsleitungsreform aufge- zeigt.

1.1.2 Stärkung der Regierung

Im Zusammenspiel mit Volk und Parlament prägt die Regierung als staatsleitendes Organ die Politik der Schweiz. Dabei kommt ihr eine unverzichtbare, die gesamte Staatstätigkeit umfassende, richtungsweisende Steuerungsfunktion zu. Die erhöhte Belastung der Regierung ist nicht nur auf den stetigen Zuwachs an Bundeskompe- tenzen zurückzuführen. Die verschiedenen Faktoren, die zu immer umfangreicheren Aufgaben des Bundesrates führen, werden im Detail weiter unten dargestellt (vgl. Ziff. 1.2). Die Führung der Verwaltung ist heute eine schwierigere Aufgabe als noch vor einigen Jahrzehnten. Die Technizität verschiedener Gebiete und die Komplexität der sich stellenden Probleme machen die vom Bundesrat zu bewältigende Führungs- aufgabe heikler. Dieser befindet sich heute an der Spitze einer hoch spezialisierten Verwaltung. Während die Verwaltung seit der Gründung des Bundesstaates ausge-

2098

baut wurde, hat sich die Institution der Regierung selber nicht verändert, obwohl de- ren Inanspruchnahme durch das Parlament, die Öffentlichkeit und die Medien zuge- nommen hat und noch weiter steigen wird. Wie vor 150 Jahren besteht die Regie- rung immer noch aus sieben Personen, welche die Schnittstelle zwischen der Ver- waltung einerseits, dem Parlament, den Kantonen, den Parteien und Verbänden, der öffentlichen Meinung und den Medien andererseits bilden. Das vorliegende Projekt zielt daher darauf ab, die Regierung und nicht den Verwal- tungsapparat zu stärken. Die Mitglieder des Bundesrates sollen sich vermehrt auf grundlegende und wichtige Entscheidungen konzentrieren und dadurch ihre politi- sche Führungsrolle stärker wahrnehmen können. Zu diesem Zweck schlägt der Bundesrat dem Parlament die Errichtung einer um Delegierte Ministerinnen und Minister erweiterten Zwei-Kreise-Regierung vor. Die neu vorgesehenen Mitglieder des zweiten Regierungskreises sind dem Bundesrat sowie den Departementvorste- herinnen und den Departementsvorstehern nachgeordnet. Als Regierungsmitglieder sollen sie klar definierte Aufgabenbereiche führen, politische Verantwortung über- nehmen und dem Bundesrat, der die übergeordnete politische Gesamtverantwortung für die Staatsführung trägt, zur Seite stehen. Die Unterstützung durch Delegierte Ministerinnen und Minister bringt für die Bundesrätinnen und Bundesräte eine ge- wisse Entlastung, die es ihnen erleichtert, wichtige Geschäfte vermehrt aus einer ganzheitlichen Sicht anzugehen.

1.1.3 Erweiterung der Regierung um einen zweiten Kreis

Das Projekt sieht ein Regierungsmodell mit zwei Kreisen vor. Der erste Kreis («kleiner Kreis») der Regierung besteht aus dem Bundesrat mit weiterhin sieben Bundesrätinnen oder Bundesräten. Den zweiten Kreis («grosser Kreis») bilden die Bundesratsmitglieder zusammen mit den Delegierten Ministerinnen und Ministern. Diese werden vom Bundesrat auf Antrag der Departementsvorsteherin oder des De- partementsvorstehers gewählt und vom Parlament bestätigt («en bloc» bei den zu Beginn einer neuen Legislaturperiode anstehenden Gesamterneuerungen, einzeln bei Zwischenvakanzen). Den Mitgliedern des zweiten Regierungskreises werden klar definierte Aufgabenbereiche in der Regel mindestens für eine Legislaturperiode fest zugewiesen. Die Zuweisung der Aufgaben erfolgt durch den Bundesrat auf Antrag der Departe- mentsvorsteherin oder des Departementsvorstehers. Delegierte Ministerinnen und Minister könnten beispielsweise für folgende Aufgabenbereiche eingesetzt werden: Justizbereich oder Migrationsfragen (EJPD), Koordination der Beziehungen der Schweiz zur Europäischen Union (EDA), Wissenschaft und Forschung (EDI), Si- cherheitspolitik (VBS), Internationale Finanzfragen (EFD), Landwirtschaft (EVD), öffentliche Unternehmen (UVEK). Regierungssitzungen werden wöchentlich abgehalten, wobei jeweils eine grosse und eine kleine Runde tagen. In der grossen Runde sind sämtliche Regierungsmitglieder, d.h. der Bundesrat sowie alle Delegierten Ministerinnen und Minister, vertreten. Die kleine Runde beschränkt sich auf den ersten Regierungskreis (Bundesrat), wobei mit dem Einverständnis aller Bundesratsmitglieder diejenigen Delegierten Ministerinnen oder Minister teilnehmen, in deren Zuständigkeitsbereich ein Geschäft fällt. Jedes Bundesratsmitglied kann jederzeit verlangen, dass ein Geschäft, welches in der

2099

grossen Runde behandelt wird, in der kleinen Runde weiter diskutiert wird. Über ein Stimmrecht verfügen allein die Bundesrätinnen und Bundesräte, während die Dele- gierten Ministerinnen und Minister bloss beratende Stimme haben.

1.1.4 Delegierte Ministerinnen und Minister

mit politischem Status Als Regierungsmitglieder mit politischem Status stehen die Delegierten Ministerin- nen und Minister in einer besonderen Vertrauensbeziehung zur Departementsvor- steherin oder dem Departementsvorsteher sowie zum Bundesrat. Aus diesem Grund wird die Wahl vom Bundesrat und nicht von der Bundesversammlung vorgenom- men. Die nachfolgende parlamentarische Bestätigung verschafft den Delegierten Ministerinnen und Ministern jedoch die erforderliche demokratische Legitimation, welche ihrem politischen Status als Regierungsmitglieder entspricht. Diese Legiti- mation ist notwendig, um den Exponenten des zweiten Regierungskreises einen starken Rückhalt im Verkehr mit dem Parlament und den Kantonen sowie bei der Vertretung der Schweiz auf internationaler Ebene zu geben. Indem die Bestätigung «en bloc», d.h. nur für alle Delegierten Ministerinnen oder Minister gemeinsam, er- teilt oder verweigert wird, kann zum einen eine gewisse Stabilität erreicht werden, insbesondere aber wird dadurch der Vertrauenswahl des Bundesrates ein hoher Stellenwert beigemessen.

1.1.5 Vertrauenspersonen der Mitglieder des Bundesrates

mit definierten Aufgabenbereichen Den Delegierten Ministerinnen und Ministern werden vom Bundesrat klar definierte Aufgabenbereiche (vgl. Ziff. 2.1.1 f., Art. 174 Abs. 2 BV, Art. 1 Abs. 2 und Art. 24g Abs. 1 RVOG1) zugewiesen. Die Beziehung zwischen den Bundesrätinnen und Bundesräten und den Delegierten Ministerinnen und Ministern wird eher kooperativ als hierarchisch funktionieren, wiewohl die Mitglieder des zweiten Regierungskrei- ses dem Bundesrat sowie den Departementsvorsteherinnen und Departementsvorste- hern nachgeordnet sind. Mit Blick auf die Modalitäten der Wahl (vgl. Ziff. 2.1.1 f., Art. 24f. RVOG) und der Teilnahme der Delegierten Ministerinnen und Minister an den Regierungssitzungen (vgl. Ziff. 2.1.1 f., Art. 24a RVOG) sind kaum Kompe- tenzkonflikte zwischen den Bundesrätinnen und Bundesräten und den zusätzlich eingesetzten Mitgliedern des zweiten Regierungskreises zu befürchten. Die Depar- tementsvorsteherinnen und Departementsvorsteher werden über die Möglichkeit verfügen, einzelne Geschäfte jederzeit vorübergehend an sich zu ziehen, wenn sie dies mit Blick auf ihre übergeordnete Gesamtverantwortung als notwendig erachten (Evokationsrecht). Zudem wird der Bundesrat auf Vorschlag der Departementsvor- steherin oder des Departementsvorstehers eine Delegierte Ministerin oder einen Delegierten Minister jederzeit ohne weiteres abberufen können. Dieses unein- geschränkte Abberufungsrecht ist unentbehrlich, um dem besonderen Vertrauens- verhältnis zwischen erstem und zweitem Regierungskreis Rechnung zu tragen, namentlich dann, wenn Delegierte Ministerinnen und Minister nicht im Sinne der

1 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997, SR 172.010

2100

politischen Vorgaben des Bundesrates handeln oder eine gedeihliche Zusammen- arbeit aus anderen Gründen nicht mehr möglich erscheint. Die Delegierten Ministerinnen und Minister sollen nur über einen kleinen persönli- chen Stab verfügen. Sie können auf die bestehende Infrastruktur der Departemente und Ämter zurückgreifen. Es werden somit keine Ministerien geschaffen. Allerdings soll nicht ausgeschlossen werden, dass gewisse Dienstleistungsfunktionen der Ämter, die zum Verantwortungsbereich einer Delegierten Ministerin oder eines Delegierten Ministers gehören, zusammengelegt werden, wenn dies eine rationellere Aufgabenerfüllung ermöglicht.

1.1.6 Politische Verantwortung der Regierung

Die Bundesrätinnen und Bundesräte werden weiterhin kollektiv die politische Ge- samtverantwortung für die Erfüllung der Regierungs- und Verwaltungsverpflichtun- gen tragen und für die politische Koordination der Regierungstätigkeit besorgt sein. Es handelt sich um eine Kollegialverantwortung gegenüber dem Parlament und der Öffentlichkeit. Als Regierungsmitglieder werden die Delegierten Ministerinnen und Minister ebenfalls politische Verantwortung tragen, primär für die ihnen vom Bun- desrat anvertrauten Tätigkeitsbereiche. In den ihnen vom Bundesrat zugewiesenen festen Aufgabenbereichen führen sie die Geschäfte selbstständig, indes im grund- sätzlichen Einvernehmen mit der Departementsvorsteherin oder dem Departements- vorsteher (vgl. die Ausführungen zum Evokationsrecht in Ziff. 1.1.5).

1.2 Gründe für die Staatsleitungsreform

1.2.1 Regieren unter schwierigeren Rahmenbedingungen

Nach 1945 haben die an die Regierung gestellten Anforderungen zugenommen. Seither hat der Bund in ungefähr dreissig Bereichen neue Kompetenzen erhalten, so insbesondere auf den Gebieten des Transports, der Raumordnung, des Um- weltschutzes, der Landwirtschaft, der Forschung, des Konsumentenschutzes, der Kommunikation, der Energie, der Reproduktionstechniken und der Genmanipula- tion. Daneben wurden durch Verfassungsrevisionen bereits bestehende Kompeten- zen erweitert, wie zum Beispiel in den Bereichen der Wirtschaft oder der sozialen Sicherheit. Diese Entwicklung führte trotz Reorganisationen, Ausgaben- und Perso- nalplafonierungen zwangsläufig zu einem Ausbau der Bundesverwaltung. Es wur- den neue Verwaltungseinheiten gebildet und das Verwaltungspersonal aufgestockt. Die Zahl der Regierungsmitglieder blieb demgegenüber seit Mitte des 19. Jahrhun- derts unverändert. Dadurch wird die Tendenz zur Departementalisierung stärker und es besteht eine gewisse Gefahr, dass die Sicht auf das Ganze erschwert wird, so dass die übergeordnete politische Führung an Durchschlagskraft verlieren könnte.

2101

1.2.2 Steigende Anforderungen bezüglich Information

und Kommunikation Das zunehmende, manchmal auch kritische Interesse der Bürgerinnen und Bürger sowie der Medien gegenüber der Regierungstätigkeit erhöht die Anforderungen an die Regierung im Informations- und Kommunikationsbereich. Die teilweise bereits in Angriff genommene, teilweise erst geplante Einführung neuer elektonischer In- strumente bei den Volksrechten, in der Regierung und in der Verwaltung (E-Demo- kratie, E-Voting, E-Government, Guichet virtuel) trägt einerseits zur Erleichterung der Kommunikation zwischen Regierung und Bevölkerung bei, führt aber auch zu einer zeitlich stark ins Gewicht fallenden numerischen Vervielfachung der Kontakte. Das Gewicht der Medien in der Öffentlichkeit ist grösser geworden. Die Regie- rungsmitglieder müssen verstärkt in die mediale Arena steigen, um über die staatli- chen Massnahmen zu debattieren und den Regierungsstandpunkt zu vertreten. Diese Überzeugungsarbeit verlangt persönliche Präsenz und beansprucht viel Zeit. Von grösster Bedeutung ist aber auch der in den letzten Jahren stark ausgebaute und verfeinerte Dialog mit den Kantonen. Mit dem «Föderalistischen Dialog» wurde für die Gespräche zwischen dem Bundesrat und den Kantonsregierungen ein institutio- nelles Gefäss geschaffen, das der zweckmässigen Planung und Umsetzung von Bun- desmassnahmen unter Einbezug der Wünsche und Interessen der Kantone dient. Gleiches bezweckt die Mitwirkung des Bundes im Rahmen kantonaler Direktoren- konferenzen, wo zum Teil auch die Gemeinden einbezogen werden. Mit der Tripar- titen Agglomerationskonferenz kam schliesslich ein weiteres Instrument für die Zu- sammenarbeit und den Austausch auf allen drei Ebenen unseres Staates hinzu. In all diesen Fällen wird die Regierung in zeitlicher und persönlicher Hinsicht mehr bean- sprucht. Zunehmend wichtiger wird auch, wie die Ereignisse im Zusammenhang mit der Swissair gezeigt haben, die Kommunikation zwischen Regierung und Wirtschaft. Diese intensive Kommunikation setzt auch die notwendige zeitliche Verfügbarkeit voraus.

1.2.3 Aufwendigere politische Konsensfindung

Die vor allem in jüngerer Zeit zu beobachtenden Polarisierungstendenzen in der Schweizer Politik bedeuten für die Regierung einen Zusatzaufwand. Schon in den Vernehmlassungsverfahren divergieren die Meinungen stärker als früher, und diese Kontroversen setzen sich auch während den parlamentarischen Beratungen fort. Volksinitiative und Referendum werden häufiger als früher ergriffen. Die Suche der Regierung nach einem Konsens benötigt deshalb zum Teil relativ viel Zeit. Die langwierigere und kompliziertere Erarbeitung der Entscheidgrundlagen, die Zunah- me der Dossiers, deren aufwendigere Betreuung in der parlamentarischen Phase (Kommissionen und Räte) und nicht zuletzt der legitime Wunsch des Parlaments, in bestimmte Regierungstätigkeiten einbezogen zu werden (z.B. Aussenpolitik, Pla- nung), bringen den siebenköpfigen Bundesrat an Kapazitätsgrenzen. Es wird schwieriger, im Entscheidfindungsprozess die übergeordnete Gesamtsicht zu bewah- ren. Die sektorielle Unterstützung der Bundesrätinnen und Bundesräte durch die Delegierten Ministerinnen und Delegierten Minister schafft mehr Freiräume, die es

2102

dem Bundesrat erleichtern, übergeordneten Gesichtspunkten ausreichend Rechnung zu tragen.

1.2.4 Prospektive Staatsleitung und Führung

in besonderen Lagen Der Bundesrat und jedes seiner Mitglieder sollten sich in erster Linie den zentralen Regierungsaufgaben widmen können. Die dem Bundesrat obliegende übergeordnete Staatsleitung erfordert zum einen das rechtzeitige Erkennen gesellschaftsrelevanter Entwicklungen. Zum andern muss eine effiziente Führung in Situationen, die beson- ders heikle Fragen aufwerfen, nicht voraussehbar sind oder sehr rasche Entscheide verlangen, sichergestellt werden. Solche «besonderen Lagen», die über das Nor- malmass hinausgehen, jedoch noch keinen eigentlichen Staatsnotstand begründen, haben mit der Überwindung des Kalten Krieges und der fortschreitenden Globalisie- rung in den letzten Jahren tendenziell zugenommen2, wie Beispiele aus der jüngeren und jüngsten Vergangenheit (nachrichtenlose Vermögen, Swissair) zeigen. Gerade weil die Häufigkeit solcher besonderer Lagen zunimmt, ist es wichtig, das normale Funktionieren der Regierung zu optimieren. Im Unterschied zu präsidialen oder von Premierministerinnen oder Premierministern geführten Regierungssystemen ist ein Kollegialsystem von Natur aus langsamer, weil sein integratives Konzept darauf beruht, dass sich die Mehrheit der Regie- rungsmitglieder von der Notwendigkeit überzeugen lässt, gewisse Massnahmen zu ergreifen. Der anspruchsvollere Entscheidfindungsprozess in der Kollegialregierung setzt jedoch voraus, dass die Mitglieder des Bundesrates die erforderliche Zeit für prospektive politische Lagebeurteilungen, vertiefte Problemanalysen und die Be- wältigung besonderer Situationen finden. Fehlt den Regierungsmitgliedern diese Zeit, so beeinträchtigt dies nicht nur die Effizienz der Staatsführung, sondern auch die Integrationsleistung des Kollegialsystems. Stattdessen könnte die Tendenz zur Departementalisierung gestärkt werden und die Gefahr wächst, dass die politisch nicht legitimierte Verwaltung eine immer bedeutendere Steuerungsfunktion über- nimmt. Die Übertragung einzelner Aufgabenbereiche an Mitglieder des zweiten Re- gierungskreises kann dazu beitragen, den Bundesratsmitgliedern mehr Zeit zur Ent- wicklung übergeordneter politischer Zielsetzungen im Sinne einer der Gesamtschau verpflichteten Staatsführung zu verschaffen.

2 Vgl. dazu den Bericht des Bundesrates an die Bundesversammlung über die

Sicherheitspolitik der Schweiz vom 7. Juni 1999 (SIPOL B 2000), BBl 1999 7657 ff., insbesondere 7720 f. Im Bericht wird unterschieden zwischen der «normalen Lage» (Situation, in der die ordentlichen Verwaltungsabläufe zur Bewältigung der anstehenden Probleme ausreichen), der «besonderen Lage» (Situation, in der die üblichen Verfahrensabläufe nicht mehr genügen, sondern wo es typischerweise eine Konzentration der Mittel und eine Verfahrensstraffung braucht) sowie der «ausserordentlichen Lage» (schwerste Krisen oder Naturkatastrophen, die das gesamte Land in Mitleidenschaft ziehen), BBl 1999 7720 und 7728.

2103

1.2.5 Starke Zunahme der Aktivitäten

auf internationalem Niveau Seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs wirken internationale Aktivitäten zunehmend in die innerstaatliche Ebene hinein. Seit der definitiven Überwindung des Kalten Krieges Ende der Achtzigerjahre des vorigen Jahrhunderts hat sich diese Tendenz nochmals stark beschleunigt. Die Interdependenz zwischen Staaten, Organisationen und nichtstaatlichen Akteuren ist in den letzten Jahrzehnten weltweit und vor allem in Europa massiv gewachsen. Die ursprünglich vor allem wirtschaftlich geprägte EWG hat sich im Rahmen der EU zu einem breite Rechts- und Politikbereiche erfas- senden Zusammenschluss mit supranationalen Teilstrukturen entwickelt, dem mit Ausnahme von Liechtenstein sämtliche Nachbarstaaten der Schweiz angehören. Die UNO umfasst inzwischen 189 Mitgliedstaaten. In ihren zahlreichen Sonder- und Spezialorganisationen, in denen die Schweiz ausnahmslos vertreten ist, werden wichtige Beschlüsse und Rechtstexte verabschiedet, die sich innerstaatlich auswir- ken: Nur beispielhaft erwähnt seien die Minimalstandards im Arbeitsrecht (Interna- tionale Arbeitsorganisation [ILO]), Kindesschutzmassnahmen (Weltkinderhilfswerk [UNICEF]), die Gleichstellung der Frau (Aktionsplattform der Weltfrauenkonferenz von Peking 1995), Kulturgüterschutz (Organisation für Erziehung, Wissenschaft und Kultur [UNESCO]), Ernährung (Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation [FAO]), Gesundheit (Weltgesundheitsorganisation [WHO]), Flüchtlinge (Hoch- kommissariat für Flüchtlinge [UNHCR]), internationales Recht (Internationale Rechtskommission [ILC]), internationale Strafgerichtsbarkeit (Aufbau eines inter- nationalen Strafgerichtshofs [ICC]), internationales Handelsrecht (Kommission für internationales Handelsrecht [UNCITRAL]), Währungs- und Wirtschaftspolitik (Internationaler Währungsfonds [IMF]), internationale Finanzhilfe (Weltbank [WB]). Die Schweiz wirkt aber auch im Rahmen anderer multilateraler Vereinba- rungen aktiv mit, so z.B. in der Welthandelsorganisation [WTO] mit ihren Ver- tragswerken über den Warenhandel (GATT), die Dienstleistungen (GATS) und das geistiges Eigentum (TRIPS), in den Bereichen des internationalen Umweltschutzes (Klimarahmenkonvention von Rio, Kyoto-Protokoll) und der friedlichen Nutzung der Kernenergie (Internationale Atomenergieagentur [IAEA]), aber auch bei der re- gionalen Friedenssicherung (Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Eu- ropa [OSZE]) und bei der Weiterentwicklung des Kriegsvölkerrechts (als Depositar- staat der Genfer Konventionen von 1949 und der Zusatzprotokolle von 1977). Als kleiner Binnenstaat mit einer jahrhundertealten demokratischen Tradition und starker Abhängigkeit vom Aussenhandel3 kann, soll und darf sich die Schweiz diesen Entwicklungen nicht verschliessen. Die Staatsführung hat den zunehmenden internationalen Verflechtungen Rechnung zu tragen. Notwendig ist eine kontinuier- liche Präsenz der schweizerischen Regierung auf der internationalen Ebene. Ange- sichts seiner zahlreichen anderen, ebenfalls mit Präsenzerfordernissen verbundenen Regierungsfunktionen stösst das Bundesratskollegium hier an gewisse Disponibili- tätsgrenzen. Während in der Zeit vor dem Zweiten Weltkrieg Aussenkontakte noch überwiegend vom damaligen Politischen Departement (heute: EDA) und allenfalls vom Bundespräsidium wahrgenommen wurden, sind nun alle Departemente invol- viert. Für Ressorts, die von einer Departementsvorsteherin oder einem Departe-

3 Für das Jahr 2000 betrugen die Zahlen in Prozent des Bruttoinlandproduktes (BIP) 35,5% beim Export, 36,6% beim Import (Zahlen gemäss Oberzolldirektion).

2104

mentsvorsteher betreut werden, sind im Ausland bis zu vier verschiedene Ministe- rinnen oder Minister zuständig (so etwa in Deutschland für den Bereich des Eidg. Departements des Innern). Aufgabenbereiche wie etwa die Justiz oder die Bildung und Forschung sind in den Nachbarstaaten der Schweiz seit langem schon eigene Ministerien. Internationale Organisationen und Konferenzen werden immer häufiger auf der Ebene der Fachministerinnen und Fachminister abgehalten. Dies gilt auch für die EU: Der aus den jeweiligen nationalen Fachministerinnen und Fachministern gebildete Ministerrat, der Rechtsvorschriften erlassen und politische Ziele setzen kann, tagt gegenwärtig zu mehr als 25 verschiedenen Sachbereichen in stets verän- derter Zusammensetzung. In Anbetracht der mit den bilateralen Verträgen enger werdenden Zusammenarbeit mit der EU werden intensivere Kontakte auf politischer Ebene sowohl mit der EU-Kommission als auch mit den einzelnen Mitgliedstaten geführt werden müssen. Internationale Kontakte finden häufig auf Ministerebene statt. Auf dieser Ebene muss die Vertreterin oder der Vertreter eines Staates Verhandlungen führen und unter Vorbehalt der innerstaatlichen Zustimmungserfordernisse Verpflichtungen eingehen können. Deshalb ist die Anwesenheit von Regierungsmitgliedern erforder- lich. Gegenwärtig sind nur die Bundesratsmitglieder und, in einem gewissen Masse, die Staatssekretäre in der Lage, unser Land zu vertreten. Möglicherweise liessen sich damit die internationalen Beziehungen auch weiterhin bewältigen. Als Kleinstaat ist die Schweiz jedoch in besonderem Masse auf ein funktionierendes internationales Rechts- und Kooperationssystem angewiesen. Für die Schweiz wird es künftig be- sonders wichtig sein, ihre spezifischen Anliegen gegenüber dem Ausland gezielt einzubringen und in gewissen Bereichen sogar die Themenführerschaft anzustreben. Für unser Land stellt sich deshalb die Frage, ob die heutigen Kapazitäten auf der Regierungsebene künftig noch ausreichen werden, die eigenen, demokratisch und rechtsstaatlich geprägten Ansichten auf der internationalen Ebene vorausschauend zu thematisieren, beharrlich zu vertreten und erfolgreich durchzusetzen. Die Zu- nahme der Kontakte im internationalen Bereich legt es nahe, die Möglichkeit zu schaffen, dass der Bundesrat gewisse Vertretungs- und Repräsentationsaufgaben an- deren Personen mit Regierungsstatus anvertrauen kann.

1.3 Ziele der Reform

1.3.1 Stärkung der politischen Führung

Die Staatsleitungsreform soll die Regierung in die Lage versetzen, den künftigen Herausforderungen wirkungsvoll zu begegnen. Eine Willensnation wie die Schweiz mit ihren ausgeprägt föderalistischen Strukturen, verschiedenen Sprachgemein- schaften und Konfessionen auf kleinstem Raum lässt sich nicht einfach verwalten. Erforderlich ist eine umsichtige politische Führung, die sowohl über genügend Sen- sibilität für die staatlichen Eigenheiten verfügt als auch in der Lage ist, nationale und internationale Herausforderungen frühzeitig zu erkennen und geeignete Mass- nahmen zu treffen. Es ist eine Stärke der Schweiz, seit nunmehr über 150 Jahren über stabile politische Führungsstrukturen zu verfügen, die sich auch in schwierigen Zeiten bewährt haben. Mit der Staatsleitungsreform sollen die heute gut funktionierenden Regierungs- strukturen nicht etwa radikal umgestaltet, sondern zusätzlich gestärkt und zu-

2105

kunftstauglicher gemacht werden. Mit der steigenden Komplexität und Internationa- lisierung vieler Sachverhalte, den ausgebauten demokratischen Mitwirkungsrechten und der verstärkten Austragung des politischen Diskurses in den Medien steigt der Koordinationsbedarf auf Regierungsebene. Mit der Zwei-Kreise-Regierung kann diesem Aspekt Rechnung getragen und das Primat der politischen Führung über die Verwaltung auch künftig sichergestellt werden. Gestärkt wird ausschliesslich die Regierung und damit das politische Element. Im Unterschied zu der im Juni 1996 vom Volk verworfenen Vorlage für ein neues RVOG, die pro Departement den Ein- satz von bis zu drei Staatssekretärinnen und Staatssekretären vorsah4, werden im Rahmen der hier vorgeschlagenen Staatsleitungsreform keine neuen Spitzenfunktio- näre geschaffen. Regieren bedeutet nicht nur, staatlich relevante Sachverhalte frühzeitig zu erkennen, Prioritäten zu setzen und rechtzeitig zu handeln, sondern vor allem auch die Über- nahme politischer Verantwortung für getroffene Massnahmen. Die mit der Staats- leitungsreform vorgesehenen Delegierten Ministerinnen und Minister sind Regie- rungsmitglieder. Damit sind sie im Unterschied zu Verwaltungsbediensteten nicht bloss Weisungsempfänger des Bundesrates oder der Departementsvorsteherinnen und -vorsteher, sondern tragen eigenständige politische Verantwortung. Der Bun- desrat weist den Delegierten Ministerinnen und Ministern Aufgabenbereiche zur selbstständigen Erledigung zu. Einzig für Ausnahmefälle vorbehalten bleibt ein Evokations- und Interventionsrecht der zuständigen Departementsvorsteherin oder des zuständigen Departementsvorstehers. Mit der Erweiterung durch sieben Delegierte Ministerinnen und Minister kann die Regierung massvoll und bedürfnisgerecht verstärkt werden. Zwar sind die Delegier- ten Ministerinnen und Minister Vertrauenspersonen einer Departementsvorsteherin oder eines Departementsvorstehers und damit sowohl einzelnen Bundesratsmitglie- dern als auch dem Gesamtbundesrat gegenüber verantwortlich. Sie haben jedoch kein Stimmrecht in den Regierungssitzungen. Mit der Übertragung bestimmter, klar definierter Aufgabenbereiche wie beispielsweise der Justiz, der Bildung und For- schung oder der Landwirtschaft an Delegierte Ministerinnen und Minister entfällt für die Bundesratsmitglieder die vertiefte Beschäftigung mit den betreffenden Dos- siers. Sie können sich verstärkt auf die verbleibenden, von ihnen direkt geführten Bereiche konzentrieren und in Wahrnehmung ihrer Gesamtverantwortung für die Staatsführung die übergeordnete politische Koordination sicherstellen. Insgesamt führen diese Änderungen zu einer stärkeren Gewichtung der Staatsführung aus einer ganzheitlichen Sicht. Sie tragen dazu bei, dass der Bundesrat seine Führungs- und Integrationsfunktion optimal erfüllen kann.

1.3.2 Erweiterung des Handlungsspielraums

im Aussenbereich Ein zentrales Ziel der Staatsleitungsreform ist die Erweiterung des Handlungsspiel- raums der Regierung im Aussenbereich. Darunter sind nicht nur die internationalen Beziehungen, sondern auch die Beziehungen zum Parlament und zu den parlamenta- rischen Kommissionen, zu den Kantonen sowie zur Öffentlichkeit zu verstehen.

4 BBl 1993 III 1086 ff.

2106

Die Zwei-Kreise-Regierung erhöht die Kapazitäten der Staatsführung im internatio- nalen Bereich beträchtlich. Die zusätzlich vorgesehenen sieben Delegierten Ministe- rinnen und Minister erweitern den personellen Handlungsspielraum der Regierung weit stärker, als dies etwa bei einer Erhöhung der Departementszahl von sieben auf neun der Fall wäre. Zugleich wird damit auch die im internationalen Verkehr emi- nent wichtige Flexibilität erreicht, ohne dass es an der erforderlichen Stabilität fehlt. Mit der personellen und fachlichen Verstärkung wird die Regierung in die Lage ver- setzt, insbesondere auf internationaler Ebene mehr präsent zu sein und wirkungs- voller zu agieren. Die mittels Organisationsverordnung vom Bundesrat vorgenom- mene Übertragung fester Aufgabenbereiche an die Delegierten Ministerinnen und Minister kann mit jeder neuen Legislaturperiode, bei Bedarf aber auch schon früher, überprüft werden, was die Bildung bedürfnisgerechter Schwerpunkte ermöglicht. Besonders vorteilhaft ist hierbei, dass sich der zweite Regierungskreis weitestgehend auf die bereits bestehende Infrastruktur der Departemente und Ämter stützen kann, während die Schaffung zusätzlicher Departemente zu einem starken Ausbau der Verwaltung (Generalsekretariate) und damit zu wesentlich schwerfälligeren Struktu- ren führen würde. Mit Blick auf den internationalen Bereich wäre eine zusätzliche Departementalisierung nicht sinnvoll. Anzustreben ist vielmehr eine gewisse Paral- lelität der Aufgabenbereiche der Regierungsmitglieder mit denjenigen ihrer auslän- dischen Kolleginnen und Kollegen. Die vorgesehene Zwei-Kreise-Regierung er- möglicht dies. Mit ihr lassen sich die Kontakte zu den massgeblichen Akteuren auf der internationalen Ebene intensivieren und vertiefen, was nicht nur die Kontinuität der schweizerischen Aussenbeziehungen, sondern die Berechenbarkeit der Regie- rungspolitik überhaupt stärkt. Mit der vorgeschlagenen Reform könnte die Schweiz auch ihren Verpflichtungen nachkommen, die ihr aus einer allfälligen EU- Mitgliedschaft erwachsen würden. Die im heutigen Recht (Art. 46 RVOG) vorgesehenen permanenten oder vorüberge- henden, der Verwaltung angehörenden Titularstaatssekretärinnen und -staatssekretäre können diesen Anforderungen nur beschränkt genügen, da häufig schon aus proto- kollarischen Gründen die Anwesenheit eines Regierungsmitglieds erforderlich ist. Die Delegierten Ministerinnen und Minister verfügen über die entsprechende Ver- tretungslegitimation. Die Zwei-Kreise-Regierung verbessert aber auch die demokra- tische Rückbindung der Aussenpolitik, indem diese im Ausland vermehrt von Re- gierungsmitgliedern mit politischem Status anstatt von Verwaltungsfunktionärinnen und -funktionären vertreten wird. Die Schaffung von sieben Delegierten Ministerin- nen und Ministern mit Regierungsstatus erweitert die personellen Möglichkeiten der Landesregierung im internationalen Bereich beträchtlich. Auf die Institution der permanenten Staatssekretäre (gegenwärtig insgesamt drei im EDA, EDI und EVD) kann deshalb verzichtet werden. Die Möglichkeit zur vorübergehenden Verleihung des Staatssekretärentitels soll hingegen weiterhin bestehen, damit eine fachlich ad- äquate Vertretung an internationalen Konferenzen sichergestellt werden kann, wenn es um Fragen eher technischer Natur geht. Die Zwei-Kreise-Regierung vergrössert den Handlungsspielraum der Regierung auch gegenüber den Kantonen, dem Parlament und den parlamentarischen Kommis- sionen. In den ihnen zugewiesenen Aufgabenbereichen werden die Delegierten Mi- nisterinnen und Minister die primären Ansprechpartner der Kantone, der Räte und der parlamentarischen Kommissionen sein. Die Kantone wie auch das Bundespar- lament profitieren von den ressourcenmässig und fachlich verbesserten Regierungs- kapazitäten. Wichtig ist insbesondere die aktive Präsenz der Regierung bei den Ar-

2107

beiten der parlamentarischen Kommissionen. In den letzten Jahren war es den Bun- desratsmitgliedern nicht immer möglich, an den zeitintensiven Kommissionssitzun- gen in erwünschtem Umfang anwesend zu sein. Die Erweiterung der Regierung durch Delegierte Ministerinnen und Minister mit klar definierten Aufgabenberei- chen kann diese Situation markant verbessern. Im Gegensatz zu heute kann besser sichergestellt werden, dass ein Regierungsmitglied an den Kommissionssitzungen teilnimmt. Die zusätzliche Entlastung durch Delegierte Ministerinnen und Minister führt ausserdem dazu, dass ein Bundesratsmitglied die ihm wichtig erscheinenden Geschäfte, sofern sie nicht einer Delegierten Ministerin oder einem Delegierten Mi- nister zugewiesen sind, in den Kommissionen selber vertreten kann.

1.3.3 Erhöhte Fachkompetenz

Die Übertragung bestimmter, klar definierter Aufgabenbereiche an die Delegierten Ministerinnen und Minister schafft zusätzliche Kapazitäten in fachlicher Hinsicht und entlastet die Bundesratsmitglieder von der Kenntnis aller Details der delegierten Dossiers (vgl. Ziff. 1.3.1). Indem die unmittelbare Führung der Verwaltung auf mehr Regierungsmitglieder verteilt wird, kann die politische Steuerung der einzelnen Aufgabenbereiche verfeinert werden. Sowohl in den von den Delegierten Ministe- rinnen und Ministern geführten Aufgabenbereichen als auch dort, wo die unmittel- bare Führung nach wie vor bei der Departementsvorsteherin oder beim Departe- mentsvorsteher liegt, wird der Informationsfluss zwischen Verwaltung und Regie- rung erleichtert. Mit der Stärkung der Regierung wird sichergestellt, dass die Staatsführung den demokratisch legitimierten politischen Funktionsträgerinnen und -trägern vorbehalten bleibt.

1.3.4 Stärkung der Handlungsfähigkeit

in besonderen Lagen Die zunehmende Verflechtung der internationalen Beziehungen, die rasante Ent- wicklung der Kommunikationstechnologie (Fernmeldesatelliten, Internet) und die intensive Beobachtung des politischen Geschehens durch die Massenmedien erfor- dert in besonderem Masse die Fähigkeit der Regierung, eine ausserordentliche Situation innert kurzer Zeit analysieren und bewältigen zu können. Dieser Punkt wird künftig noch weiter an Bedeutung gewinnen. Die Zwei-Kreise-Regierung stärkt die Handlungsfähigkeit der Regierung in solchen Fällen in verschiedener Weise: Die Zuweisung klar definierter Aufgabenbereiche an die Mitglieder des zweiten Regie- rungskreises ermöglicht es sowohl den Bundesratsmitgliedern als auch den Delegierten Ministerinnen und Ministern, in ihren jeweiligen Ressorts entstehende Probleme beziehungsweise deren politische Tragweite und Implikationen früher zu erkennen. Reaktionen können rascher erfolgen und allenfalls notwendige Massnah- men proaktiv ergriffen werden, weil die personelle Erweiterung der Regierung deren Verfügbarkeit und Präsenz erhöht. Indem innerhalb der Regierung in flexibler Weise Schwerpunkte gebildet werden können, die den momentanen Gegebenheiten und Anforderungen entsprechen, lässt sich das Krisenmanagement optimieren. So kön- nen etwa besonders heikle Situationen, die in den Aufgabenbereichen der Mitglieder des zweiten Regierungskreises auftreten, von der betroffenen Delegierten Ministerin

2108

oder dem betroffenen Delegierten Minister und dem zuständigen Bundesratsmitglied gemeinsam bewältigt werden.

1.4 Einbettung ins schweizerische Regierungssystem

und dessen Reform

1.4.1 Ausgangslage

Die Staatsleitungsreform ist kein Selbstzweck. Sie soll die Leistungsfähigkeit der Regierung verbessern. Dabei muss sie Rücksicht nehmen auf das bestehende Insti- tutionengefüge. Sie darf die positiven Eigenheiten unseres Regierungssystems nicht gefährden, sondern soll sie bewahren und wenn möglich verstärken. Die Schweiz teilt viele ihrer Eigenheiten mit anderen europäischen Staaten, bei- spielsweise die Kleinstaatlichkeit, die Tatsache, dass auf unserem Landesgebiet mehrere Sprachen gesprochen und dass mehrere Religionen oder Konfessionen ge- pflegt werden. Auch bestimmte Eigenheiten unseres politischen Systems, wie der Föderalismus, die Volksrechte und die Kultur einvernehmlicher Lösungen finden sich durchaus in andern Ländern. Die Summe und das Zusammenspiel all dieser Ei- genheiten unseres Landes ergeben aber etwas Unverwechselbares und Eigenes. Bei der Weiterentwicklung des schweizerischen Regierungssystems ist es von Inter- esse, die Erfahrungen und Lösungen anderer Staaten zur Kenntnis zu nehmen (vgl.

Ziff. 1.6). Konzepte aus dem Ausland (z.B. die Stärkung der Präsidialfunktionen)

sind allerdings sorgfältig auf ihre Übertragbarkeit auf die Schweiz zu prüfen. Ausgangspunkt für die Überlegungen zum Regierungssystem sind dessen unbe- streitbare Erfolge: «Das schweizerische Regierungssystem hat von der Gründung des Bundesstaates 1848 bis in die zweite Hälfte des 20. Jahrhunderts erfolgreich funktioniert. Es hat die pluralistische und föderalistische Eidgenossenschaft zusam- mengehalten, die Schweiz relativ unbeschadet durch zwei Weltkriege geführt und zu einem der wirtschaftlich stärksten und reichsten Länder der Welt gemacht5.» Von eigentlichen Staats- und Regierungskrisen blieb unser Land bisher verschont. Den- noch werden die politischen Institutionen gelegentlich kritisiert: Beispielsweise wird die «fehlende Innovationskraft und Anpassungsfähigkeit, die mangelnde Kohärenz und Weitsicht der Regierungspolitik»6 bemängelt. Besondere Aufmerksamkeit ver- dienen auch die Erhaltung und Vertiefung des nationalen Zusammenhalts.

1.4.2 Konkordanz: Der Bundesrat als Abbild der Vielfalt

unseres Landes Die Schweiz hat sich ein Regierungssystem gegeben, das bei verschiedenen anderen Staaten (z.B. USA) Anleihen aufgenommen hat und dennoch in vielerlei Hinsicht beachtenswert ist. Die Schweiz hat kein präsidiales Regierungssystem (wie z.B. die USA und lateinamerikanische Länder), in welchem die Regierung vom Volk ge- wählt wird und deshalb eine vom Parlament unabhängige Stellung hat. Im Gegen-

5 Handbuch der Schweizer Politik 1999, 178

6 Handbuch der Schweizer Politik 1999, 178

2109

satz zu einem parlamentarischen Regierungssystem, wie es in fast allen europäischen Ländern besteht, ist das Weiterbestehen unserer Regierung nicht davon abhängig, ob sie im Parlament über eine stete Unterstützung verfügt. Es gibt keine formelle Mög- lichkeit einer Abberufung des Bundesrates, z.B. durch einen parlamentarischen Misstrauensantrag. Der Bundesrat wird vielmehr von der Bundesversammlung – in einer Einzelwahl – jeweils für die Dauer einer Legislaturperiode gewählt. Nur bei Vakanzen werden Ersatzwahlen vorgenommen. Das Präsidium und das Vizepräsidi- um werden jährlich von der Bundesversammlung aus den Mitgliedern des Bundes- rates gewählt (Art. 176 Abs. 2 BV). Das schweizerische Regierungssystem verbindet in gelungener Weise die Anliegen der Erhaltung der Diversität, des Verhinderns von Machtkonzentration, der Konti- nuität und der Handlungsfähigkeit der Regierung. Es ist angesichts der Grundgege- benheiten unseres Landes eine einzigartige Antwort auf die Regierungsanforderun- gen. Die Wahl des Bundesrates durch die Bundesversammlung ermöglicht es, in der Landesregierung die Diversität unseres Landes in parteipolitischer, sprachlicher, geografischer, religiöser und geschlechtsspezifischer Hinsicht möglichst getreu ab- zubilden. Die Bundesversammlung hat die Aufgabe, für die kommende Legislatur- periode eine Regierung zusammenzustellen, die sich einerseits für die Bewältigung der Regierungsgeschäfte fachlich eignet und von der sich andererseits die grosse Mehrheit der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger vertreten fühlt. Anders als bei ei- ner Volkswahl, bei welcher in der Regel die Parteizugehörigkeit der Kandidatinnen und Kandidaten massgebend ist (auch wenn mit komplexen Berücksichtigungsre- geln eine Vertretung der französisch- und italienischsprachigen Gebiete gewähr- leistet werden könnte), kann die Bundesversammlung sämtliche bedeutsamen An- forderungen in ihre Überlegungen einbeziehen und eine optimale Lösung treffen. Der Bundesrat verkörpert die Diversität und fügt sie gleichzeitig zu einer Einheit zu- sammen. Er trifft seine Entscheide als Kollegium. Damit beteiligt er alle seine Mit- glieder gleichgewichtig am Entscheid. Er hat die Aufgabe, die Vielfalt in der Einheit und die Einheit in der Vielfalt sicherzustellen. Mit der Erhaltung der Diversität einher geht der Verzicht auf Machtkumulation. Der Bundespräsident oder die Bundespräsidentin wird für jeweils ein Jahr gewählt; eine Wiederwahl ist ausgeschlossen (Art. 176 Abs. 3, erster Satz). Damit wird vermieden, dass sich Macht-, Sach- und Entscheidungskompetenz zu stark in den Händen einer Person konzentrieren. Zu einer ausgewogenen Machtverteilung trägt natürlich auch der Föderalismus bei, welcher die Regierungsgewalt auf die drei staatlichen Ebenen verteilt. Die starke Betonung des Kollegialprinzips hilft verhindern, dass Teile der Regierung in verschiedene Richtungen ziehen. Das Kollegialitätsprinzip entspricht der in der Schweiz notwendigen besonderen Integrationsfunktion der Regierung. Es macht aber die politische Führung anspruchsvoller. Die Erweiterung der Regierung stärkt das politische Element und erleichtert dadurch die kohärente Leitung des Staates aus einer Gesamtsicht. Das schweizerische Regierungssystem weist eine grosse Kontinuität auf. Obgleich es im Vorfeld und im Nachgang von Bundesratswahlen schon öfter Diskussionen um die Regierungsbeteiligung von Parteien gegeben hat, blieb die Schweiz von Re- gierungskrisen verschont. Seit 1959 ist zudem, im Rahmen der sog. «Zauberformel»,

2110

die parteipolitische Zusammensetzung des Bundesrates unverändert geblieben. Ob- wohl die Erhaltung der «Zauberformel» nicht unabdingbare Voraussetzung für das reibungslose Funktionieren unserer Regierung ist, hat sie zu dessen Konstanz und Kontinuität beigetragen. Mehrere Änderungen sind im Rahmen der Staatsleitungsreform diskutiert, aber schliesslich verworfen worden: – Eine Verstärkung des Präsidiums (z.B. durch Erhöhung der Amtsdauer auf zwei Jahre) würde die möglichst breite Verteilung der Macht auf alle Bun- desratsmitglieder beeinträchtigen und zudem einzelne Mitglieder des Bun- desrates in den Medien und der Öffentlichkeit deutlicher sichtbar machen. Sie könnte dazu beitragen, dass der Bundesrat nicht mehr als Ganzes wahr- genommen würde, sondern dass die Persönlichkeit seines Präsidiums im Vordergrund stünde. Dies könnte die Kultur der Gleichrangigkeit im Bun- desrat und die Identifikation der Schweizerinnen und Schweizer mit dem Bundesrat als Symbol der Einheit und Handlungsfähigkeit unseres Landes beeinträchtigen. – Eine Erhöhung der Zahl der Bundesratsmitglieder würde das Funktionieren des Kollegialprinzips erschweren (s. unten Ziff. 1.4.3 und 1.5.3.6). – Eine Volkswahl des Bundesrates würde es nicht mehr ermöglichen, die ver- schiedenen Kriterien wie die Zugehörigkeit zu Partei, Sprache, Landesteile sowie Geschlecht bei der Wahl umfassend einzubeziehen. Es wäre kaum möglich, sie alle rechtlich zu erfassen. Was aber noch bedeutsamer ist: Die Stellung des Bundesrates als Kollegialbehörde würde beeinträchtigt, da sich die Bundesratsmitglieder gegen Ende der Legislaturperiode jeweils als Ein- zelpersonen der Volkswahl stellen und auf ihre Leistungen als Departe- mentsvorsteherin oder Departementsvorsteher verweisen müssten. Zwar werden die Kantone trotz Volkswahl ebenfalls nach dem Kollegialprinzip regiert. Die Kantone weisen indessen nicht eine dermassen grosse Diversität auf wie die Schweiz als Ganze. Auf Bundesebene ist zudem die Aufmerk- samkeit der Medien wesentlich grösser. Die Medien stellen häufig Personen ins Zentrum der Berichterstattung und bilden damit eine Gegenkraft zum Kollegialprinzip.

1.4.3 Kollegialregierung:

einander gleichgestellte Bundesratsmitglieder Das Kollegialprinzip hat im schweizerischen Regierungssystem seit langem eine zentrale Bedeutung und wurde auch in der neuen Bundesverfassung ausdrücklich verankert: «Der Bundesrat entscheidet als Kollegium.» (Art. 177 Abs. 1 BV). Auch in anderen Staaten wird der Gang der Regierungsgeschäfte durchaus nicht ausschliesslich und vorwiegend vom Präsidenten oder Ministerpräsidenten bezie- hungsweise von der Präsidentin oder von der Ministerpräsidentin bestimmt. Häufig werden innerhalb der Mehrheitspartei die unterschiedlichen Parteiströmungen sowie in Koalitionsregierungen die Positionen der beteiligten Parteien berücksichtigt und in Entscheide einbezogen. Dennoch ist das Kollegialprinzip wohl in keinem Land

2111

dermassen umfassend verankert wie in der Schweiz. Es ist für den Bundesrat nicht nur abstraktes Verfassungsgebot, sondern er lebt ihm tagtäglich nach. Das Kollegialprinzip hat zum Inhalt, «dass eine Vielzahl von Regierungsmitglie- dern, die in rechtlicher und sachlicher Gleichordnung nebeneinander stehen, zu ei- ner Handlungseinheit und zur gemeinschaftlichen Geschäftserledigung verbunden werden»7. Das Kollegialprinzip prägt in hohem Masse den Regierungsalltag. Für die Wahl in den Bundesrat sind nicht nur die Sach- und Kommunikationsfähigkeiten der Kandidatinnen und Kandidaten, sondern auch deren Fähigkeit, zu kooperieren und Kompromisse einzugehen, sehr bedeutsam. Das Kollegialprinzip prägt die Arbeit des Bundesrates. Entgegen ab und zu geäus- serten Vorstellungen enthält das Kollegialprinzip keine Vetoposition eines einzelnen Bundesratsmitglieds. Dies würde nämlich zu einer Politik auf dem kleinsten gemein- samen Nenner führen. Politische Entscheide werden im Bundesrat – nach eingehen- der Diskussion – durchaus mit Mehrheitsbeschlüssen getroffen. Zusammenfügen der Diversität zu einer Einheit, Sicherstellung der Handlungsfähig- keit und der Kontinuität, Ausgleich der Interessen: Dies und anderes mehr sind die Gründe, weshalb der Bundesrat das Kollegialprinzip als für unser Regierungssystem ausserordentlich bedeutsam erachtet. Aus gelebter Erfahrung weiss er auch, dass das Kollegialprinzip an mehrere wichtige Voraussetzungen gebunden ist. Bei einer Er- höhung der Zahl der Bundesratsmitglieder könnte der heutige Gesprächsstil, der durch eingehende Diskussion und die Suche nach breit abgestützten Lösungen ge- prägt ist, kaum mehr im bisher üblichen Masse gepflegt werden. Eine wesentlich stärkere Betonung der Präsidialfunktionen würde die Idee der Gleichrangigkeit der Bundesratsmitglieder gefährden. Der Bundesrat möchte bei der Staatsleitungsreform einen Weg beschreiten, der das Kollegialprinzip nicht gefährdet, sondern zukunftstauglich macht, d.h. er möchte seine Integrationsleistung erhalten und gleichzeitig die Führungsleistung stärken. Das Zwei-Kreise-Modell mit Delegierten Ministerinnen und Ministern macht am Kollegialprinzip im Gegensatz zu anderen Modellen (zahlenmässige Erweiterung des Bundesrates, Verstärkung des Präsidiums) keine Abstriche. Das Bundesratskol- legium in heutiger Form bleibt der Kern der Regierung. Den jeweiligen Bedürfnis- sen entsprechend kann es aber fallweise erweitert und ergänzt werden. Die Dele- gierten Ministerinnen und Minister, in deren Zuständigkeitsbereich ein Geschäft fällt, werden in der Regel an Sitzungen eingeladen und mit ihrem spezifischen Fachwissen in die Entscheidfindung einbezogen.

1.4.4 Vorbereitung und Vollzug der Regierungsgeschäfte

durch die Departemente Das Departementalprinzip ist das Korrelat zum Kollegialprinzip. Nach Artikel 177 Absatz 2 BV werden die Geschäfte des Bundesrates für die Vorbereitung und den Vollzug nach Departementen auf die einzelnen Mitglieder verteilt. Letztere genies- sen in ihren Entscheiden und in der Organisation ihrer Arbeit Autonomie.

7 Botschaft vom 12. Februar 1975 über die Reorganisation der Bundesverwaltung,

BBl 1975 I 1466.

2112

Kollegial- und Departementalprinzip ergänzen und durchdringen sich gegenseitig: Der departementalen Zuständigkeit steht die kollegiale Mitverantwortung und Mit- bestimmung zur Seite. Beide stehen aber auch in einem gewissen Spannungsver- hältnis. In den Medien werden Zuständigkeiten häufig personalisiert. Bundesrätin- nen und Bundesräte werden am Erfolg der Sachgeschäfte ihrer Departemente ge- messen. Dabei droht vergessen zu gehen, dass Entscheide und Leistungen letztlich Kollektivleistungen des Bundesrates sind. Für den Erfolg der Tätigkeit des Bundes- rates als Kollegium sind die Qualität der Zusammenarbeit, der Ausgleich und die dadurch ermöglichte höhere Qualität der Entscheidfindung massgebend. Die Staatsleitungsreform stellt den Bundesratsmitgliedern Delegierte Ministerinnen und Minister als Vertrauenspersonen zur Seite. Dies ermöglicht eine stärkere Kon- zentration der Bundesratsmitglieder auf die von ihnen selber betreuten Geschäfte, auf die Entscheidfindung im Kollegium, auf die Zusammenarbeit mit dem Parla- ment, von welchem sie ihre demokratische Legitimation beziehen, sowie auf die Kommunikation mit der Öffentlichkeit.

1.4.5 Staatsleitungsreform und weitere Reformen

Die Staatsleitungsreform fügt sich harmonisch in das schweizerische Institutionen- gefüge ein. Sie ist einer von mehreren Bausteinen. Mit der abgeschlossenen Reform der Bundesverfassung, der Justizreform und der Reform der Volksrechte8 ist eine umfassende Reform unserer staatlichen Institutionen eingeleitet worden. Ausgelöst durch eine parlamentarische Initiative9 wurde zudem die bisherige «Kantonsklausel» für die Wahl in den Bundesrat durch flexibler gehaltene Wählbarkeitserfordernisse abgelöst (Art. 175 BV). Die gemeinsam mit den Kantonen und Gemeinden initiierte Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben (NFA) stellt nach der im Rahmen der Verfassungsreform erfolgten Anpassung an die gelebte Verfassungs- wirklichkeit die zweite Stufe einer Föderalismusreform dar, an welche sich ge- gebenenfalls weitere Stufen anfügen können. In all diese Vorhaben fügt sich die Staatsleitungsreform nahtlos ein. Durch die fachliche und personelle Verstärkung der Regierung wird sie deren innerem Kreis, dem Bundesrat, die vermehrte Kon- zentration auf staatsleitende Geschäfte ermöglichen und dazu beitragen, dass sich der Bundesrat in Zukunft bedeutsamer Reformvorhaben noch besser annehmen kann. Enge Querverbindungen weist die Staatsleitungsreform auch zur Regierungs- und Verwaltungsreform und zur Parlamentsreform auf. In beiden Bereichen erfolgt die Reform in mehreren Schritten. Es wurde bereits darauf hingewiesen, dass das insti- tutionelle Gewicht der Verwaltung gegenüber der Regierung in den letzten Jahr-

8 Im Parlament neu aufgenommen durch: 99.436 Parlamentarische Initiative. Vgl. auch Kommission 96.091 SR, Beseitigung von Mängeln der Volksrechte, Bericht der Staatspolitischen Kommission des Ständerates vom 2. April 2001, BBl 2001 4803 9 93.452 Parlamentarische Initiative. Änderung der Wählbarkeitsvoraussetzungen für den Bundesrat, BBl 1993 IV 554 ff. und BBl 1994 III 1370 ff.

2113

zehnten beträchtlich zugenommen hat10. Damit übernahm die Verwaltung über ihre vorbereitenden und vollziehenden Aufgaben hinaus problematische Steuerungs- funktionen, die dem politischen Bereich vorbehalten sein müssten. Mit Verwal- tungsreformen wurde diese Problematik schon verschiedentlich angegangen. Dar- über orientieren die nachfolgenden Abschnitte (Ziff. 1.5). Was die Parlamentsreform betrifft, so wurde 1991 eine erste Reform auf Gesetzesebene eingeleitet. Sie brachte vor allem eine Reform des Kommissionssystems und die verbesserte Mitwirkung des Parlaments in der Aussenpolitik. Die Erhöhung der Entschädigung und die Verbes- serung der Infrastruktur der Parlamentsmitglieder fand hingegen in der Volksab- stimmung vom 27. September 1992 keine Zustimmung11. Im Rahmen der Verfas- sungsreform wurden behutsame parlamentsrechtliche Änderungen (Wählbarkeit und Unvereinbarkeiten, Einberufung der Räte, Vorsitz) vorgenommen, die über eine reine Nachführung hinausgingen. Im Rahmen der Parlamentarischen Initiative Par- lamentsgesetz12 geben sich die eidgenössischen Räte zudem eine neue Geschäfts- ordnung. Die zeitliche Nähe der Beratungen des Parlamentsgesetzes und der vor- liegenden Staatsleitungsreform sollte es den eidgenössischen Räten ermöglichen, die Querverbindungen im Hinblick auf ein optimales Zusammenspiel der beiden Staats- gewalten zu beachten. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass verschiedene Verbesserungen in der Koor- dination und in den Führungsstrukturen auf Regierungsebene bereits im Rahmen der geltenden Verfassung und des geltenden Gesetzesrechts möglich sind. Dies gilt ins- besondere für eine mit dem Kollegialprinzip im Einklang stehende Stärkung des Bundespräsidiums (z.B. dezentraler Präsidialstab durch Bestimmung fester Verbin- dungspersonen in der Bundeskanzlei und in den Departementen, insbesondere im EDA und im VBS). Denkbar wäre zudem ein stärkerer Einbezug des Vizepräsidi- ums (z.B. Vertreten des Bundespräsidenten oder der Bundespräsidentin im Parla- ment, etwa beim Vorstellen der Jahresziele).

1.5 Der Weg zur Staatsleitungsreform

1.5.1 Reformbestrebungen im 19. Jahrhundert

und zu Beginn des 20. Jahrhunderts Der Ruf nach einer Umgestaltung der Exekutive war bereits im 19. Jahrhundert ver- nehmbar. Damals begannen die gesellschaftlichen Probleme zunehmend komplexer zu werden und sich auf immer grössere Räume auszudehnen, weshalb immer öfter Lösungen statt in den Kantonen auf der Stufe des Bundes gefunden werden mussten. Die Arbeitslast des Bundesrates wuchs daher von Jahr zu Jahr an. Die Fülle der Bundesaufgaben und die erweiterten Delegationsbefugnisse des Bundesrates hatten unweigerlich den Ausbau der Verwaltung zur Folge. Der enge Zusammenhang zwi-

10 Einen interessanten Blick über die Landesgrenzen hinaus liefert hierzu auch die auf Finnland bezogene Studie «A Potential Governance Agenda for Finnland» (Autoren: Geert Bouckaert, Derry Ormond, Guy Peters; Hrsg.: Ministry of Finance, Finland, 2000), die sich aus einer politikwissenschaftlichen und ökonomischen Sicht mit dem Verhältnis zwischen Regierung und Verwaltung und möglichen Reformansätzen befasst.

11 BBl 1992 VI 447

12 01.401, Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 1. März 2001, BBl 2001 3467

2114

schen der Reform des Bundesrates und der Verwaltung ergibt sich aus der Doppel- funktion eines Bundesrates als Regierungsmitglied und Departementsvorsteher und konnte bereits im 19. Jahrhundert beobachtet werden. Die Reformen hatten nicht nur die Organisation der Verwaltung zum Gegenstand (z.B. Beschluss des Bundesrates vom 8. Juli 1887 betreffend die Organisation seiner Departemente oder Bundesrats- beschluss vom 9. April 1897 betreffend die Kompetenzen der Departemente und der Abteilungschefs), sondern beschlugen auch die Regierung als solche. So musste der jeweilige Bundespräsident (zeitweise) das Politische Departement übernehmen (vgl. die am 28. Juni 1895 erfolgte Änderung des Bundesbeschlusses vom 21. August 1878). Einen Meilenstein in der Geschichte der Verwaltungsorganisation stellte der Erlass des Bundesgesetzes vom 26. März 1914 über die Organisation der Bundesverwal- tung (Verwaltungsorganisationsgesetz) dar. Dem Erlass ging im Jahre 1912 ein Be- richt des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend die Reorganisation der Bundesverwaltung voraus, in welchem eine gesamthafte Überprüfung der Organisa- tion der Bundesverwaltung postuliert wurde13. Doch auch die Regierung war Thema des Berichts: Der Bundesrat sprach sich (erneut) dafür aus, dass der jeweilige Bun- despräsident gleichzeitig dem Politischen Departement vorstehen sollte14. Die Ver- bindung zwischen Bundespräsidium und Politischem Departement war schon im 19. Jahrhundert eine immer wieder aufflackernde Streitfrage gewesen, und sie blieb auch nach dem Bericht nicht unumstritten. Bereits in seiner Botschaft vom 13. März

1913 zum Verwaltungsorganisationsgesetz änderte der Bundesrat, ausgelöst durch

die Neuwahl zweier Mitglieder, seine Haltung und trat fortan für eine Beseitigung dieser Verbindung ein15. In dieser Botschaft äusserte der Bundesrat auch die Meinung, dass eine neue Ver- waltungsorganisation notwendig sei, «wenn der Zweck erreicht werden soll, den Bundesrat und seine Mitglieder zu entlasten, ihnen den massenhaften Kleinkram ab- zunehmen, mit dem sie sich heute beschäftigen müssen»16. Die Botschaft behandelte auch einlässlich die Frage, ob die Zahl der Bundesräte von sieben auf neun zu erhö- hen und dabei ein Präsidialdepartement zu schaffen sei. Diese Idee, die in ihren Grundzügen später wieder aktuell werden sollte (vgl. z.B. Modell B des Zwischen- berichts «Eichenberger», Ziff. 1.5.3.117), wurde vom Bundesrat nach einer einge- henden Analyse18 verworfen. Das Verwaltungsorganisationsgesetz von 1914 brachte daher in erster Linie organisatorische Änderungen der Verwaltungsstruktur mit sich, doch reformierte es ein Stück weit auch die Regierung: Die Verbindung zwischen Politischem Departement und Bundespräsidium wurde aufgehoben und die Bundes- kanzlei als Stabstelle der Regierung aufgewertet. Dieser kurze Rückblick zeigt, dass sowohl Verwaltungs- als auch Regierungsreform schon früh Gegenstand politischer Diskussionen waren, wobei bereits in den Anfän- gen des Bundesstaates beide Reformbereiche nicht voneinander losgelöst betrachtet werden konnten. Zudem wird deutlich, dass einige der in jüngerer Vergangenheit geäusserten Ideen zur Staatsleitungsreform, wie etwa die Erhöhung der Mitglieder-

13 BBl 1912 IV 61 f.

14 BBl 1912 IV 71 ff.

15 BBl 1913 II 2

16 BBl 1913 II 19

17 BBl 1992 II 1049 ff.

18 BBl 1913 II 12 ff.; vgl. Ziff. 1.5.5

2115

zahl des Bundesrates, die Schaffung eines Präsidialdepartements oder die Verbin- dung des Bundespräsidiums mit dem für die Aussenpolitik zuständigen Departe- ment, historische Wurzeln haben, die weit in das 19. Jahrhundert zurückreichen.

1.5.2 Reformarbeiten in der Mitte des 20. Jahrhunderts

Nach Erlass des Verwaltungsorganisationsgesetzes von 1914 wurden laufend Ände- rungen vorgenommen, welche vorwiegend neue organisatorische Zuteilungen von Verwaltungseinheiten zum Gegenstand hatten. Auf die Dauer vermochte eine solche Vorgehensweise, welche durch eine eindrückliche Vielfalt von Erlassen gekenn- zeichnet war, nicht zu befriedigen, zumal die Regierung selber kaum reformiert wurde. Eine Volksinitiative, welche die Volkswahl eines neunköpfigen Bundesrates zur Entscheidung stellte und vorwiegend einen parteipolitischen Hintergrund auf- wies, wurde 1942, wie schon 1900, mit deutlicher Mehrheit abgelehnt. Ende der Vierzigerjahre wurde erneut über eine allfällige Vergrösserung des Bundesrates dis- kutiert. Dabei rückte die Entlastung des Regierungsgremiums wieder vermehrt in den Vordergrund. Auf Grund formeller Aufträge verfassten die alt Bundesräte Stampfli im Jahr 1948 und Rubattel im Jahr 1961 einlässliche Studien zu dieser Fra- ge. Beide Gutachter befürworteten eine Aufstockung des Bundesrates von sieben auf neun Mitglieder und lehnten in diesem Zusammenhang die Einführung von Staats- sekretären ab. Anfang der Sechzigerjahre griffen die eidgenössischen Räte die Frage einer umfas- senden Umgestaltung des ganzen Regierungssystems wieder auf. Parlamentarische Vorstösse verlangten, dass eine Erhöhung der Anzahl Bundesräte sowie die Schaf- fung eines Präsidialdepartements geprüft werden. Wie schon im 19. Jahrhundert hatte man feststellen müssen, dass eine ausschliesslich auf die Verwaltung be- schränkte Reorganisation nicht ausreicht, sondern dass es zur Bewältigung der sich ständig erhöhenden Anforderungen an die Exekutive auch einer Regierungsreform bedarf. Der Bundesrat nahm die Vorstösse entgegen und setzte eine Expertenkom- mission unter Otto Hongler, Direktor der Zentralstelle für Organisationsfragen der Bundesverwaltung, ein. Diese veröffentlichte im Jahre 1967 einen umfangreichen Bericht, in welchem ein mehrstufiges Vorgehen vorgeschlagen wurde: Nebst rasch umzusetzenden Verbesserungen bei der Arbeitsweise des Kollegiums und der Un- terstützung des Bundespräsidenten durch die Bundeskanzlei (1. Stufe) sollte mittels einer Totalrevision des Verwaltungsorganisationsgesetzes die notwendige Reformie- rung des Verwaltungsaufbaus angestrebt werden (2. Stufe). Anschliessend seien die notwendigen Verfassungsrevisionen in Angriff zu nehmen (3. Stufe). Der Bericht wies dabei ausdrücklich auf die Beziehungen zwischen Exekutive und Parlament hin und verdeutlichte dadurch, dass es sich bei der 3. Stufe weniger um eine Regie- rungsreform im engeren Sinne als um eine Staatsleitungsreform handeln sollte19. Ab Mitte des letzten Jahrhunderts kam es somit zu einer Wiederbelebung von Ideen, welche bereits im 19. Jahrhundert anzutreffen waren. Darunter finden sich insbe- sondere der Vorschlag einer Erhöhung der Anzahl Bundesräte von sieben auf neun zur Entlastung des Bundesrates und die Anregung einer umfassenden, nicht nur die Verwaltung betreffenden Reform. Dabei wuchs das Bewusstsein, dass eine Umge-

19 Bericht «Hongler», S. 212 ff.

2116

staltung der Regierung nicht ausreichend sei, sondern ihre Einbettung in das Gewe- be der anderen Staatsleitungsorgane (z.B. Parlament) die Reformierung der gesam- ten Staatsleitung notwendig mache. Zudem wurde postuliert, ein systematischeres Vorgehen einzuschlagen und das Reformvorhaben in mehreren Etappen umzuset- zen. Bereits im Jahre 1968 beschloss der Bundesrat, dieser Empfehlung des Berichts «Hongler» zu folgen. Nachdem er eine Reihe von Sofortmassnahmen (1. Stufe) ver- wirklicht hatte20, setzte er zur Umsetzung der 2. Stufe eine Expertenkommission unter der Leitung von Bundeskanzler Karl Huber ein. Einige ihrer Vorschläge fanden Eingang in das total revidierte Verwaltungsorganisationsgesetz vom 19. September 1978. Dieses wurde im Jahr 1997 durch ein neues Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) abgelöst, welches sich auch der Thematik der Regierungsarbeit systematisch annahm. Eine erste, vom Parlament am 6. Okto- ber 1995 verabschiedete RVOG-Vorlage21 scheiterte am 9. Juni 1996 in der Volks- abstimmung, nachdem ein «Komitee gegen eine aufgeblähte Bundesverwaltung mit überflüssigen Staatssekretären» das Referendum ergriffen hatte. Im Zentrum der Kritik stand die vorgesehene Einführung von bis zu drei neuartigen Staatssekre- tärinnen und Staatssekretären pro Departement, welche als Chefbeamte die Depar- tementsvorsteherinnen und Departementsvorsteher bei der Departementsführung hätten entlasten sollen22. Am 21. März 1997 verabschiedete das Parlament die zweite RVOG-Vorlage, in der auf diese Neuerung verzichtet wurde. Sie trat am 1. Oktober 1997 in Kraft23.

1.5.3 Etappen der Staatsleitungsreform

1.5.3.1 Grundlagenarbeiten

der «Arbeitsgruppe Führungsstrukturen des Bundes» Im Hinblick auf einen möglichen EWR-Beitritt sah der Bundesrat vorerst davon ab, tief greifende institutionelle Änderungen einzuleiten24. Zur Vorbereitung der Staatsleitungsreform setzte er aber bereits 1990 eine Beratergruppe, die «Arbeits- gruppe Führungsstrukturen des Bundes» (AGFB), unter der Leitung von Professor Kurt Eichenberger ein und beauftragte sie damit, das Regierungssystem und die Führungsstrukturen des Bundes zu überprüfen und Szenarien für allfällige Änderun- gen zu präsentieren. Die AGFB legte am 23. November 1991 einen Zwischenbe- richt25 vor, den der Bundesrat im Rahmen seiner Berichterstattung an das Parlament weiterleitete. Im Zwischenbericht wurden fünf Modelle präsentiert: – Modell A basierte auf der Idee einer «Departementsleitung durch Departe- mentsdirektoren»26. Danach hätte die Regierung auch weiterhin aus den sie- ben Bundesratsmitgliedern bestanden, welche die politische Leitung ihrer Departemente innegehabt hätten, während die administrative Leitung einer

20 Vgl. BBl 1975 I 1453

21 BBl 1993 III 997

22 Vgl. die Botschaft in BBl 1993 III 997 ff., insbesondere S. 1086 ff.

23 SR 172.010

24 BBl 1993 III 1009

25 BBl 1992 II 1018

26 Modell A; BBl 1992 II 1049 ff.

2117

Departementsdirektorin oder einem Departementsdirektor übertragen wor- den wäre. – Modell B griff Ideen auf, welche bereits im 19. Jahrhundert geäussert wor- den waren: die Idee einer «Erhöhung der Zahl der Bundesräte unter Stär- kung des Präsidiums»27 sowie den in der Studie der AGFB im Jahre 1995 präsentierten Gedanken, die Koordinationsfunktion des Bundespräsidiums zu verstärken. Danach sollten die Bundespräsidentin oder der Bundespräsi- dent von der Führung eines Fachdepartements befreit und ein eigenes Präsi- dialdepartement geschaffen werden. Dies würde die Aufstockung des Bun- desratskollegiums auf acht Mitglieder mit sich bringen28. – Modell C: In einem weiteren Modell brachte die AGFB die Idee eines «Bundesratskabinetts mit Aufgabenbereichsministerien» ein29. Die Regie- rung wäre zweigliedrig auszugestalten, wobei die Bundesratsmitglieder sich mit strategischen und politischen, die Minister mit operativen und taktischen Fragestellungen befassen sollten. Politische Fragen wären im Bundesrats- kollegium, Geschäfte ohne politische oder strategische Bedeutung im Kabi- nett der Minister behandelt worden. Mit der Zweigliederung der Regierung macht dieses Modell Anleihen an das System der helvetischen Verfassung vom 12. April 179830. – Modelle D und E: Mit dem «Parlamentarischen Regierungssystem»31 und dem «Präsidentiellen Regierungssystem»32 wurden schliesslich die beiden äussersten Pole einer möglichen Umgestaltung vorgestellt. Ende 1994 kam noch die Idee eines «Mischmodells» hinzu, die von der AGFB zu einem zusätzlichen Modell F (Konzentrierte Kollegialregierung mit einem gestärk- ten Bundespräsidium) entwickelt worden ist33.

1.5.3.2 Entscheid des Bundesrates für ein Vorgehen

in zwei Phasen

1992 entschied sich der Bundesrat, die Regierungsreform in zwei Phasen anzuge-

hen. Eine erste Phase sollte das verwirklichen, was auf der Gesetzesstufe im Rahmen des geltenden Verfassungsrechts möglich ist (Regierungs- und Verwaltungsreform, RVR). Die zweite Phase, die grundlegendere Reformen und damit auch die Verfas- sungsebene betreffen würde, sollte erst gestützt auf die aus der ersten Phase gewon- nenen Erfahrungen in Angriff genommen werden. In der Botschaft des Bundesrates zur später verworfenen ersten RVOG-Vorlage34 wurden mögliche Umrisse dieser umfassenderen Reform skizziert. Nachdem das Parlament die zweite RVOG- Vorlage im März 1997 verabschiedet hatte und diese am 1. Oktober 1997 in Kraft getreten war, beschloss der Bundesrat allerdings, angeregt unter anderem durch

27 Modell B; BBl 1992 II 1054 ff.

28 Modell F; BBl 1996 V 12

29 Modell C; BBl 1992 II 1060 ff.

30 Vgl. BBl 1909 IV 300

31 Modell D; BBl 1992 II 1067 ff.

32 Modell E; BBl 1992 II1076 ff.

33 BBl 1996 V 11

34 BBl 1993 III 997 ff.

2118

weitere parlamentarische Vorstösse, unverzüglich die zweite Phase der Regierungs- reform anzugehen. Die Grundsatzdiskussion über einen eigentlichen Systemwechsel allerdings sollte nicht wieder aufgenommen werden. Die Modelle eines parlamenta- rischen Regierungssystems und eines präsidentiellen Regierungssystems wurden vom Bundesrat bereits 1993 im Rahmen der Botschaft zum RVOG eliminiert. Das Modell A verlor mit dem Inkrafttreten des RVOG seine Bedeutung. Damit standen von den von der AGFB dargestellten Regierungsmodellen nur noch die drei Modelle B (Erhöhung der Zahl der Mitglieder des Bundesrates unter Stärkung des Präsidiums), C (Zweistufige Regierung: Bundesratskabinett mit Aufgabenbereichs- ministerien) und F (Konzentrierte Kollegialregierung mit einem gestärkten Bundes- präsidium), zu denen detaillierte Studien der AGFB vom 25. Februar 1996 vorlie- gen, zur Diskussion.

1.5.3.3 Staatsleitungsreform als weiteres Modul

der Verfassungsreform Schon in seiner Botschaft vom 20. Oktober 1993 zum RVOG zeigte der Bundesrat auf, dass er eine umfassende Staatsleitungsreform für notwendig erachtet35. Da er den Reformbedarf bei den Volksrechten und im Bereich der Justiz als besonders dringlich beurteilte und der Stand der Vorarbeiten dies zuliess, hatte er diese beiden Reformbereiche bereits in seine Botschaft vom 20. November 1996 über eine neue Bundesverfassung integriert36. Andere Reformvorhaben im Bereich der Staatsleitung (Regierungsreform, Parlamentsreform, Verhältnis von Parlament und Regierung, Fi- nanzausgleich und Föderalismusreform) sollten später, je nach Dringlichkeit und Stand der Arbeiten, in die als «offener Prozess» konzipierte Verfassungsreform ein- bezogen werden. Am 16. April 1997 beschloss der Bundesrat, im Rahmen der Verfassungsreform die Arbeiten für ein Reformpaket Staatsleitung an die Hand zu nehmen. Das Reformpa- ket sollte die auf Verfassungsstufe zu regelnden Fragen der Organisation und der Entscheidverfahren der Bundesversammlung und des Bundesrates sowie das Ver- hältnis des Parlaments zur Regierung, insbesondere in den Bereichen politische Steuerung, Gesetzgebung, Aussenpolitik, Finanzbefugnisse und Oberaufsicht, um- fassen.

1.5.3.4 Neuere parlamentarische Vorstösse

In der ersten Hälfte 1997 wurden erneut verschiedene parlamentarische Vorstösse zum Thema Staatsleitungs- und Regierungsreform eingereicht. Mit der parlamentari- schen Initiative Rhinow vom 19. März 1997 «Staatsleitungsreform» (97.409) wurde in Form der allgemeinen Anregung vorgeschlagen, im Rahmen der Verfassungsre- form auch die Staatsleitung zu reformieren37. Diese Reform soll den Bundesrat als Regierungsorgan betreffen und auch das Verhältnis von Bundesversammlung und

35 BBl 1993 II 1044 ff.

36 BBl 1997 32 ff.

37 Gemäss Beschluss des Ständerates vom 16.06.2000 ist die Frist zur Ausarbeitung einer Vorlage bis zur Sommersession 2002 verlängert worden.

2119

Bundesrat miteinschliessen, insbesondere in den Bereichen politische Steuerung, Gesetzgebung, Wahlen, Aussenpolitik, Finanzbefugnisse und Oberaufsicht. Eben- falls in diesen Zusammenhang gehört die Motion Bonny vom 3. März 1997 «Stel- lung und Kompetenz des Bundespräsidenten» (97.3029), mit der eine Verstärkung des Bundespräsidiums angestrebt wird. Beide Vorstösse haben in den Räten breite Unterstützung gefunden. Die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates hat zudem mit einer Motion vom 29. Mai 1997 «Führung der Information in besonderen Situationen» (97.3385) den Bundesrat aufgefordert, eine Gesetzesgrundlage auszu- arbeiten, wonach in ausserordentlichen Situationen die Führung der Information durch das Bundespräsidium wahrzunehmen sei. Sodann wollte der Nationalrat den Bundesrat mit der Motion vom 20. Juni 1997 «Regierungsreform bis Ende 1998» (97.3188) beauftragen, bis Ende 1998 eine Vorlage für eine Regierungsreform auf Verfassungsebene zu unterbreiten. Da die gesetzte Frist offensichtlich nicht einge- halten werden konnte, wurde die Motion in ein Postulat beider Räte umgewandelt. Schliesslich hat der Bundesrat ein Postulat Zbinden vom 29. März 1997 «Schwin- dender Einfluss der Politik. Bericht Bundesrat» (97.3113) entgegengenommen. Die- ses fordert den Bundesrat auf zu prüfen, mit welchen institutionellen Anpassungen im Zeitalter der Globalisierung das Primat der Politik zurückgewonnen werden könnte. Bereits am 10. Juni 1996 wurde die Motion Kühne «Bundesrat. Verstärkung der politischen Führung» (96.3252) eingereicht, mit der eine Erhöhung der Anzahl der Mitglieder des Bundesrates auf neun (max. elf), die Entflechtung und Neuver- teilung der Zuständigkeiten sowie die Stärkung der Stellung des Bundespräsidiums gefordert wurden. Die Motion ist in ein Postulat umgewandelt worden. Zur Erledigung der Vorstösse vgl. Ziff. 5 hinten.

1.5.3.5 Das Vernehmlassungsverfahren

zur Staatsleitungsreform Im November 1998 schickte der Bundesrat zwei Varianten für eine Reform des Re- gierungssystems in die Vernehmlassung: – Variante 1 stellte eine Konkretisierung des Modells F der AGFB38 (Kon- zentrierte Kollegialregierung mit einem gestärkten Bundespräsidium) dar: Kern war eine Stärkung des Bundespräsidiums mittels einer Verlängerung der Amtsdauer der Bundespräsidentin oder des Bundespräsidenten auf zwei Jahre, der Schaffung eines Präsidialdepartements bei gleichzeitiger Ent- lastung von der Führung eines Fachdepartements sowie der verfasssungs- mässigen Verankerung der Präsidialaufgaben. Zur Diskussion gestellt wurde ausserdem eine Vergrösserung des Bundesratskollegiums um ein bis zwei Mitglieder. – Variante 2 lehnte sich an das Modell C der AGFB39 (Zweistufige Regie- rung) an: Die Kollegialregierung sollte mittels Einführung einer zweistufi- gen Regierung gestärkt werden. Die direkte Verwaltungsführung sollte par- tiell, in bestimmten Aufgabenbereichen, auf Ministerinnen und Minister der zweiten Regierungsstufe übergehen. Im Unterschied zum Modell C der

38 Vgl. Ziff. 1.5.3.1

39 Vgl. Ziff. 1.5.3.1

2120

AGFB, bei welchem noch ein Verwaltungskabinett auf Ministerebene vor- gesehen war, sollten die Ministerinnen und Minister hier aber keine (eigen- ständige) operative Ebene mit gemeinsamen Kompetenzen mehr bilden. Als Möglichkeit ins Spiel gebracht wurde auch eine Verkleinerung des Bundes- ratskollegiums auf fünf Mitglieder. Die Stellungnahmen der Vernehmlasser fielen eher zu Gunsten der Variante 2 aus. Die Variante 1 hatte bei sieben Kantonen (BE, FR, GE, GR, SZ, VS, ZH), zwei politischen Parteien (Grüne, SD), drei Organisationen (Vorort, SBV, Fédération romande des syndicats patronaux) und einer nicht offiziell begrüssten Person Unter- stützung gefunden. Dabei hielten sich aber die Befürworter und Gegner einer Erhö- hung der Anzahl Bundesräte in etwa die Waage. Für die Variante 2 sprachen sich elf Kantone (AG, BL, BS, GL, JU, LU, SG, SH, UR, VD, ZG), drei politische Parteien (CVP, LPS, SP) und fünf Organisationen aus. Die Beibehaltung des Siebnerkolle- giums fand in dieser Variante am meisten Zustimmung, doch gab es auch etliche Stimmen, die sich eine Senkung der Anzahl Bundesräte auf fünf wünschten. Ein Kanton (NE), eine politische Partei (FDP) und eine Organisation (Schweizerischer Arbeitgeberverband) postulierten eine Kombination der beiden Varianten, ein weite- rer Kanton (FR) bezeichnete eine solche als prüfenswert. Zwei Kantone (SO, TG), zwei politische Parteien (LdU, SVP), eine Organisation sowie eine Privatperson lehnten beide Varianten ausdrücklich ab. Obwohl eine umfassende Staatsleitungsreform auch eine Reform des Parlaments und des Verhältnisses von Parlament und Bundesrat zum Gegenstand haben sollte, verzichtete der Bundesrat darauf, Vorschläge für eigentliche Strukturreformen im Bereich des Parlaments in die Vernehmlassungsvorlage zur Staatsleitungsreform aufzunehmen. Die Bundesversammlung hatte Reformen, die nach Ansicht des Bun- desrates in ein separates Reformpaket Staatsleitung zu integrieren gewesen wären, grösstenteils im Rahmen der Nachführung des Verfassungsrechts aufgenommen. Weitere Reformen werden zudem Eingang in die Totalrevision des Geschäftsver- kehrsgesetzes, das neue Parlamentsgesetz, finden. Hier liegt die Federführung bei der Bundesversammlung. Auch das neue parlamentarische Instrument der Resolu- tion, das der Bundesrat in der Vernehmlassungsvorlage im Bereich des Verhältnis- ses von Parlament und Regierung vorgeschlagen hatte, hat mit der in der neuen Bundesverfassung enthaltenen neuen Bestimmung über Aufträge an den Bundesrat (Art. 171 BV) seine Eigenständigkeit verloren. Sodann erachtete der Bundesrat die Regierungsreform als vordringlich. Er verzichtete deshalb für die weiteren Arbeiten im Bereich der Staatsleitungsreform auf eine Verknüpfung mit Strukturreformen im Bereich des Parlamentes. Um die Regierungsreform wirklich voranzutreiben, wollte er sich im Rahmen der Staatsleitungsreform auf diese konzentrieren und sich auf ein bestimmtes Regierungsmodell festlegen.

1.5.3.6 Der Grundsatzentscheid des Bundesrates:

Abschied von der Variante 1, Weiterbearbeitung der Variante 2 Mehrere Änderungen, die im Zusammenhang mit einer Reform des Regierungsor- gans und zum Teil auch schon in früheren Zeiten diskutiert wurden, sind schliesslich

2121

verworfen worden, weil sie Werte und Errungenschaften des heutigen Systems ge- fährden würden: – Eine Verstärkung des Präsidiums (z.B. durch Erhöhung der Amtsdauer auf zwei Jahre) würde die möglichst breite Verteilung der Macht auf alle Bun- desratsmitglieder beeinträchtigen und zudem einzelne Mitglieder des Bun- desrates in den Medien und in der Öffentlichkeit deutlicher sichtbar machen. Sie könnte dazu beitragen, dass der Bundesrat nicht mehr als Ganzes wahr- genommen würde, sondern die Persönlichkeit der Bundespräsidentin oder des Bundespräsidenten im Vordergrund stünde. Dies könnte die Kultur der Gleichrangigkeit im Bundesrat, die Identifikation der Schweizerinnen und Schweizer mit dem Bundesrat als Symbol der Einheit und die Handlungs- fähigkeit unseres Landes beeinträchtigen. Bereits im Jahre 1893 schlug alt Bundesrat Numa Droz vor, zur Stärkung des Bundesrates ein Präsidialde- partement zu errichten. Damals und wiederum im Jahr 1909 hatte sich der Bundesrat dagegen ausgesprochen, wobei er 1909 argumentierte, die Stel- lung des Bundespräsidenten als Vorsteher eines politisch vergleichsweise wenig bedeutsamen Präsidialdepartements entspreche nicht seiner Würde und Stellung40. In der Botschaft des Bundesrates von 1913 an die Bundes- versammlung betreffend die Organisation der Bundesverwaltung wies die Regierung zudem auf ein Dilemma hin, welches sich bei der Frage der Stär- kung des Bundespräsidiums unweigerlich stellt. «Entweder würde der Inha- ber des Bundespräsidiums sich im Wesen auf seine Präsidialfunktion be- schränken, dann hätte man es in der Hauptsache mit einer rein repräsentati- ven Stellung zu tun, die weder dem Inhaber innere Befriedigung verschaf- fen, noch in unserem Volke auf grosse Sympathien stossen würde. Oder der Träger des Präsidialamtes würde sich anstrengen, der Mitarbeiter seiner Kollegen bei den ihnen übertragenen Arbeiten und das Organ einer einge- henden Kontrolle zu sein, dann stünden wir vor einer Quelle von Schwierig- keiten und Konflikten.»41 – Eine Ausdehnung der Zahl der Mitglieder der Landesregierung würde das Funktionieren des Kollegialprinzips erschweren42. Die Idee einer Erhöhung der Mitgliederzahl von sieben auf neun lehnte der Bundesrat schon früh ab. In der Botschaft von 1894 an die Bundesversammlung betreffend Organisa- tion und Geschäftsgang des Bundesrates äusserte er die Befürchtung, dass bei der Besetzung der neu geschaffenen Bundesratssitze schwierige Ausein- andersetzungen über die Vertretung der sprachlichen und politischen Min- derheiten entstünden. Im vergrösserten Kollegium könnten sich zudem leichter interne Gruppierungen bilden, was der Verständigung im Bundesrat und somit auch seiner Stellung schaden würde43. Diese Argumente lassen sich auch im Bericht des Bundesrates von 1909 an die Bundesversammlung über die Reorganisation des politischen Departements wiederfinden44. In der Vernehmlassungsvorlage zur Staatsleitungsreform vom 11. November 1998

40 Bericht an die Bundesversammlung betreffend die Reorganisation des politischen Departements von 1909, BBl 1909 IV 299

41 BBl 1913 II 12

42 Vgl. Ziff. 1.4.3

43 BBl 1984 II 790

44 BBl 1909 IV 301 ff.

2122

wurde im Rahmen der Variante 1 (Stärkung des Bundespräsidiums) auch ei- ne Erhöhung der Anzahl der Bundesratsmitglieder auf acht oder neun zur Diskussion gestellt. Die Reaktionen darauf fielen jedoch sehr kontrovers aus. Gegner machten insbesondere geltend, dass die Erhöhung der Zahl der Bundesratsmitglieder zu einer noch stärkeren Departementalisierung führe und dass dadurch das Kollegialprinzip beeinträchtigt würde. – Eine Volkswahl des Bundesrates würde es nicht mehr ermöglichen, die ver- schiedenen Berücksichtigungsregeln (insbesondere die Zugehörigkeit zu Partei, Sprache, Landesteilen, Religion sowie Geschlecht) bei der Wahl umfassend einzubeziehen. Auch wenn die sprachregionale Vertretung der französisch- und italienischsprachigen Gebiete durch Berücksichtigungsre- geln sichergestellt werden könnte, wäre es sehr unwahrscheinlich, dass allen Anliegen, die für die Wahl in den Bundesrat massgebend sind, Rechnung getragen werden könnte. Was aber noch bedeutsamer ist: Die Stellung des Bundesrates als Kollegialbehörde würde beeinträchtigt, da sich die Bundes- ratsmitglieder gegen Ende der Legislaturperiode jeweils als Einzelpersonen der Volkswahl stellen und auf ihre Leistungen als Departementsvorstehe- rinnen und Departementsvorsteher verweisen müssten. Zwar kennen auch die Kantone die Volkswahl der Regierung und werden dennoch nach dem Kollegialprinzip regiert. Sie weisen indessen nicht eine dermassen grosse Diversität auf wie die Schweiz als Ganzes. Auf Bundesebene ist zudem die Aufmerksamkeit der Medien wesentlich grösser. Die Medien stellen häufig Personen ins Zentrum der Berichterstattung und bilden insofern eine Gegen- kraft zum Kollegialprinzip. Der Entscheid, diese Vorschläge nicht mehr weiter zu verfolgen, traf der Bundesrat nach der Auswertung der Vernehmlassungsergebnisse zur Staatsleitungsreform im August 1999. Die weiteren Reformarbeiten erfolgten auf der Basis der Variante 245. Dieser Entscheid stand somit im Einklang mit den früheren Stellungnahmen des Bundesrates zu diesem Thema. Variante 2 schliesst nicht aus, dass im Rahmen des geltenden Rechts praktische Massnahmen getroffen werden, die es der Bundespräsidentin oder dem Bundesprä- sidenten ermöglichen, ihre oder seine Funktion wirkungsvoll wahrzunehmen. Mit der Zwei-Kreise-Regierung werden die Koordinationsansprüche zwischen den Re- gierungsmitgliedern sowie zwischen Regierung und Verwaltung steigen. Dies be- deutet, dass das Bundespräsidium wie auch die Bundeskanzlei vermehrt gefordert sein werden.

1.5.4 Konkretisierung des Zwei-Kreise-Modells

Mit seinem Entscheid zu Gunsten der Variante 246 hatte der Bundesrat den Start- schuss für die Konkretisierungsarbeiten gegeben. Im Oktober 1999 setzte er einen Ausschuss «Projektoberleitung Staatsleitungsreform» (POL) ein, der sich aus Frau Bundesrätin Ruth Metzler-Arnold (Vorsitz), Frau Bundesrätin Ruth Dreifuss, Herrn Bundesrat Pascal Couchepin und Frau Bundeskanzlerin Annemarie Huber-Hotz zu-

45 Vgl. Ziff. 1.5.3.5

46 Vgl. Ziff. 1.5.3.5

2123

sammensetzte. Die POL wurde von einer interdepartementalen Arbeitsgruppe (AG Staatsleitungsreform) unterstützt, welche die notwendigen Vorarbeiten leistete. Ab Mai 2000 erfolgten schrittweise wichtige Konkretisierungen. Zunächst wurden die wichtigsten Vorgaben formuliert: Begrenzung der Gesamtzahl aller Regierungsmit- glieder, Bindung des Mandats der Delegierten Ministerin oder des Delegierten Minis- ters an die jeweilige Departementsvorsteherin oder den jeweiligen Departements- vorsteher, demokratische Legitimation der Delegierten Ministerinnen und Minister durch parlamentarische Bestätigung. In einem zweiten Schritt wurde die Stellung der Delegierten Ministerinnen und Minister näher geklärt. Sie tragen politische Mit- verantwortung in den ihnen übertragenen Aufgabenbereichen, was sich in erster Li- nie darin zeigt, dass sie im Bereich ihrer Geschäfte ein Antragsrecht haben und dass sie ihre Geschäfte im Bundesrat mit beratender Stimme vertreten können. An Stelle der Bezeichnung zweistufige Regierung, welche zu hierarchiebezogen gewesen wä- re, wurde der Begriff der Zwei-Kreise-Regierung gewählt, der das Zusammenwirken zwischen dem Bundesrat, der die Gesamtverantwortung trägt, und den Delegierten Ministerinnen und Ministern, die Mitverantwortung tragen, treffender erfasst. Auf diese Weise wird verdeutlicht, dass die neuen Regierungsmitglieder, im Gegensatz zu den in der Volksabstimmung vom 9. Juni 1996 abgelehnten neuartigen Staatsse- kretärinnen und Staatssekretären, über einen politischen Status verfügen. Zudem be- schloss der Bundesrat, dass den Delegierten Ministerinnen und Ministern, in der Regel für die Dauer einer Legislaturperiode, feste Aufgabenbereiche zugewiesen werden sollen. Damit wurde eine weitere wichtige Trennlinie zur abgelehnten RVOG-Vorlage gezogen, in der die Funktionen und Aufgaben der Staatssekretärin- nen und Staatssekretäre offener umschrieben waren47; dies hatten die Stimmbürge- rinnen und Stimmbürger offenbar als Mangel empfunden. In einem dritten Schritt wurden schliesslich die Auswirkungen der Neuerungen auf die bestehenden Struk- turen geprüft. So sprach sich der Bundesrat beispielsweise dafür aus, dass die bestehende Infrastruktur der Departemente mit der Einführung der Zwei-Kreise- Regierung nicht ausgebaut und die vorhandenen Amtsstrukturen beibehalten werden sollen.

1.5.5 Ergebnis: Schrittweise Annährerung

von ursprünglich fünf Modellen an das Modell der Zwei-Kreise-Regierung mit Delegierten Ministerinnen und Ministern Die Diskussionen um eine Staatsleitungsreform haben den schweizerischen Bundes- staat seit seiner Gründung begleitet. Viele der bereits im 19. Jahrhundert einge- brachten Ideen sind auch im Verlaufe des 20. Jahrhunderts wieder diskutiert wor- den. Während im Bericht «Hongler» aus den sechziger Jahren eine stufenweise Verwirklichung des Reformvorhabens vorgeschlagen und damit die Grundlage für den weiteren verfahrensmässigen Ablauf geschaffen worden waren, kanalisierte die AGFB die verschiedenen Vorstellungen einer Regierungsreform und stellte fünf Modelle (und später zudem noch ein Mischmodell) zur Auswahl. Gestützt auf diese Grundlagenarbeiten schickte der Bundesrat zwei Varianten in die Vernehmlassung und entschied sich auf Grund von deren Ergebnis für die Möglichkeit von Aufga-

47 BBl 1996 V 3

2124

benbereichsministerien. In der Konkretisierungsphase bildete sich allmählich das Modell mit den Delegierten Ministerinnen und Ministern heraus. Dieses Konzept ist das Ergebnis einer ausgewogenen Staatsleitungsreform, die den staatlichen und institutionellen Eigenheiten der Schweiz und insbesondere dem Kollegialprinzip Rechnung trägt.

1.6 Blick auf ausgewählte ausländische Regierungssysteme

1.6.1 Die Unterschiede zum geltenden System der Schweiz

1.6.1.1 Acht Staaten als Vergleichsbasis

In den rechtlichen und politikwissenschaftlichen Ländervergleich wurden Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien, die Niederlande, Österreich, Tschechien und das Vereinigte Königreich von Grossbritannien und Nordirland (Vereinigtes König- reich) einbezogen. Bei Tschechien beschränkte sich die Untersuchung allerdings auf Grund der fehlenden politikwissenschaftlichen Literatur auf die rechtlichen Gege- ben- heiten48.

1.6.1.2 Regierungen und politisches System

Seit Mitte der 1970er Jahre werden alle westeuropäischen Länder von Regierungen geleitet, die auf liberal-demokratischen Prinzipien aufgebaut sind. Mit Ausnahme der Schweiz haben zudem alle Staaten Westeuropas parlamentarische Regierungs- systeme eingerichtet, bei denen ein Kabinett von einer parlamentarischen Mehrheit abhängig ist49. Das schweizerische Regierungssystem stellt in dieser Hinsicht einen Sonderfall dar, der in der politikwissenschaftlichen Literatur wegen mangelnder Vergleichbarkeit häufig gar nicht ausdrücklich behandelt wird. Ein Sonderfall ist die Schweiz freilich auch insofern, als die Regierung auch in anderer Weise in das poli- tische System eingebettet ist als in den anderen untersuchten Ländern: – Kein anderer Staat macht derart ausgiebig Gebrauch von Instrumenten der direkten Demokratie. Zwar kennen auch Frankreich und Österreich Plebis- zite, und in Italien werden Referendumsabstimmungen durchgeführt. Keine andere Regierung muss indessen ihre Programme und politischen Vorhaben in systematischer und kontinuierlicher Weise darauf ausrichten, einen Kon- sens zu finden, der vor den Stimmberechtigten (und zum Teil in der Ab- stimmung der Kantone) Bestand hat. – Mit Belgien, Deutschland und Österreich ist die Schweiz ein föderalistischer Bundesstaat. Dies bedeutet, dass in diesen Ländern die zentrale Regierung

48 Dieses Kapitel beruht auf einem Rechtsvergleich durch das Schweizerische Institut für Rechtsvergleichung und auf einer Erfahrungsauswertung durch das Institut für Politik- wissenschaft der Universität Zürich (Ulrich Klöti und Erwin Rüegg). Vgl. hierzu auch die auf Finnland bezogene Studie «A Potential Governance Agenda for Finnland» (Autoren: Geert Bouckaert, Derry Ormond, Guy Peters; Hrsg.: Ministry of Finance, Finland, 2000).

49 BLONDEL Jean and MÜLLER-ROMMEL Ferdinand (eds.) (1997). Cabinets in Western

Europe. Houndsmills u.a., Macmillan.

2125

die Gliedstaaten in allen wichtigen Fragen konsultieren muss. Auch in Itali- en weisen die Regionen eine gewisse (unterschiedliche) Autonomie auf. In den meisten Vergleichsstaaten müssen die Zentralregierungen zudem auf re- gionale Ungleichgewichte Rücksicht nehmen (Nord-Süd-Unterschiede im Vereinigten Königreich und in Italien, neue und alte Bundesländer in Deutschland). In keinem anderen Land sieht sich die Regierung indessen mit einer so grossen Zahl von so kleinen Gliedstaaten mit je eigenen Regierun- gen konfrontiert. Der hohe Dezentralisierungsgrad, auch auf Gemeinde- ebene, die ausgeprägte sprachlich-kulturelle und wirtschaftliche Hetero- genität und die daraus resultierende grosse Komplexität des politischen Systems, die in keinem Vergleichsland auch nur annähernd erreicht werden, stellen die schweizerische Regierung vor deutlich höhere Anforderungen der Politikverflechtung.

– Zusammen mit Österreich und den Niederlanden wird die Schweiz in der Literatur seit den 1960er Jahren als Konsensdemokratie bezeichnet50. Wäh- rend sich in den Niederlanden die dort so genannte «Versäulung» zum Teil zurückgebildet hat und in Österreich mit dem Austritt der Sozialdemokratie aus der Bundesregierung die aus zwei Lagern bestehende Ordnung auf- gebrochen wurde, hat die schweizerische Konkordanz mit der über 40 Jahre alten Zauberformel weiterhin Bestand. Die daraus resultierenden Konsens- zwänge und parteipolitischen Rücksichtnahmen bilden eine weitere Beson- derheit des Schweizer Regierungssystems. – Mit Ausnahme Tschechiens sind alle in den Vergleich einbezogenen Länder Mitglieder der Europäischen Union. Dieser Umstand hat zwar in keinem Fall zu grundlegenden Veränderungen der Strukturen der jeweiligen Regie- rungssysteme geführt51. Die Regierungen der EU-Mitglieder haben aber ver- schiedene Aufgaben und Kompetenzen an die Brüsseler Instanzen ab- gegeben. Damit haben sie einerseits eine gewisse Entlastung erfahren, andererseits sind sie in komplexer Weise in ein supranationales politisch- administratives Netzwerk einbezogen. Dies zwingt in der Regel zu einer Vereinfachung und Verkürzung der Entscheidungsprozesse innerhalb des nationalen Regierungssystems. Diesem Druck ist der schweizerische Bun- desrat nur in Zeiten akuter bilateraler Probleme ausgesetzt52. In Bezug auf die direkte Demokratie, den Föderalismus, die Konkordanz und die Nichtmitgliedschaft in der Europäischen Union stellt die Schweiz einen Sonderfall dar. Ein Vergleich ihres Regierungssystems mit dem anderer Staaten stösst damit an Grenzen.

50 LIJPHART Arend (1969). Consociational Democracy. In: World Politics 21 (2), S. 207– 225. und LIJPHART Arend (1984). Democracies. Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries. London, Yale University Press. 51 HANF Kenneth and SOETENDORP Ben (eds.) (1998). Adapting to European Integration: Small States and the European Union. London, New York, Longman. 52 KLÖTI Ulrich and VON DOSENRODE Sören (1995). Adaptation to European Integration: Changes in the Administration of Four Small States. In: Australian Journal of Public Administration, Vol. 54 (2), S. 273–281.

2126

1.6.1.3 Staatsoberhaupt

Eine weitere Besonderheit der Schweiz betrifft die Organisation der Staatsspitze. Alle Staaten kennen neben der Regierung die besondere Institution des Staatsober- hauptes. Seine Position wird entweder durch einen König bzw. eine Königin (Bel- gien, Vereinigtes Königreich und Niederlande) oder durch einen Staatspräsidenten oder eine Staatspräsidentin eingenommen. Er oder sie wird in Tschechien durch die Vereinigten Parlamentskammern, in Italien und in Deutschland durch ein Reprä- sentativgremium, bestehend aus Parlament und weiteren Vertretern, in Frankreich und Österreich durch das Volk gewählt. Das Staatsoberhaupt erfüllt in erster Linie repräsentative und zeremonielle Funktio- nen. Insbesondere vertritt es in der Regel den Staat offiziell nach aussen. Mit dieser Art von symbolischer Politik leistet es einen wichtigen Beitrag zur Identitätsbildung und Integration. Das Ausmass dieses Beitrags hängt allerdings in starkem Masse von der moralischen Autorität und der Integrität der mit dem Amt betrauten Persönlich- keit ab. Dem Staatsoberhaupt kommen mehr oder weniger umfangreiche formale Kompeten- zen zu. Eine politisch wichtige Rolle spielt es in allen Fällen bei der Regierungsbil- dung, wo es die Ministerpräsidentin oder den Ministerpräsidenten beruft und mit der Regierungsbildung beauftragt, in der Regel auch die Ministerinnen und Minister er- nennt und entlässt. Faktisch muss sich das Staatsoberhaupt dabei aber an Konven- tionen halten und auf die parteipolitischen Kräfteverhältnisse Rücksicht nehmen. Die eigentliche Macht liegt – mit Ausnahme Frankreichs – bei der Regierungschefin oder dem Regierungschef. Das Staatsoberhaupt gewinnt in ausserordentlichen Situationen und Krisenlagen an Bedeutung. Dank seiner abgehobenen Stellung und wenn es sich sonst aus den tagespolitischen Querelen heraushält, kann es in solchen Situationen vermittelnd wirken und die Kontinuität wahren. Seine Position ist allerdings nicht teilbar und kann damit nicht proportionalisiert werden. Seine Legitimation ist nur gewährleistet, wenn es ihm auf die Dauer gelingt, parteipolitisch über der Sache zu stehen. Die Schweiz kennt die separate und von der Regierung abgehobene Institution des Staatsoberhaupts nicht. Der Gesamtbundesrat vereinigt auf sich sowohl die Funktion des Staatsoberhaupts wie diejenige der Regierung. Der schweizerische Bundespräsi- dent ist im Verhältnis zu den übrigen Mitgliedern des Bundesrates Primus inter Pa- res. Seine Funktion lässt sich nur punktuell mit jener eines Staatsoberhauptes der untersuchten Staaten vergleichen.

1.6.1.4 Koalitionsvereinbarungen

Mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs werden alle untersuchten Staaten von Koalitionen von zwei oder mehreren Parteien regiert. In dieser Hinsicht stellt die Schweiz keinen Sonderfall dar. Hingegen stützen sich die Koalitionen in den Ver- gleichsstaaten auf mehr oder weniger detaillierte und verbindliche Vereinbarungen, in denen die grossen Richtlinien der Politik vorgegeben sind. Der schweizerische Bundesrat entscheidet über seine «Richtlinien der Regierungspolitik» erst nach sei- ner Wahl und ohne intensive Konsultation der an der Regierung beteiligten Parteien. Die Entwicklung der Strategien und die Festlegung der grossen Züge der Regie-

2127

rungspolitik erfolgt damit in den untersuchten Staaten in gänzlich verschiedener Weise, und Koalitionen haben eine andere Bedeutung.

1.6.1.5 Grösse der Regierungen

Die Regierungen der Vergleichsländer sind durchwegs sehr viel umfangreicher als der schweizerische Bundesrat. Auch in den kleineren untersuchten Staaten sind die Regierungsgremien deutlich grösser. In Belgien ist verfassungsmässig festgelegt, dass der Ministerrat höchstens 15 Mitglieder haben darf. In Österreich umfasst die Bundesregierung rund 15 Ministerinnen und Minister und bis zu einem halben Dut- zend Staatssekretärinnen und Staatssekretäre. In den Niederlanden weist die Regie- rung eine ähnliche Grösse auf. In den grossen Staaten (Vereinigtes Königreich, Deutschland, Frankreich, Italien) zählte man immer mindestens 15, in der Regel gar zwischen 20 und 40 Ministerinnen und Minister. Dazu kommen eine unterschiedlich hohe Zahl von Staatssekretärinnen und Staatssekretären, die in Italien die Zahl von 50 weit übersteigt. Auch im Vereinigten Königreich können bis zu einem Drittel der Mehrheitspartei im Unterhaus Regierungsfunktionen ausüben. Da die Gesamtzahl der Ministerinnen und Minister sowie Staatssekretärinnen und Staatssekretäre nirgends eindeutig rechtlich fixiert ist, kann sie von Regierung zu Regierung über die Zeit hinweg stark schwanken. In den 1990er Jahren ist ein schwacher und noch nicht überall bestätigter Trend zur Reduktion der Zahl der Re- gierungsmitglieder festzustellen. Diese Tendenz zu «schlankeren» Regierungen hat aber noch nirgends auch nur annähernd in die Nähe der schweizerischen Situation geführt. Überall sind die Lasten der Regierungsaufgabe auf deutlich mehr Schultern verteilt. Mit deutlich weniger als 20 Personen im inneren und äusseren Kreis zu- sammen scheint kaum ein Land auszukommen.

1.6.1.6 Hierarchische Ebenen

Alle Regierungen der in die Untersuchung einbezogenen Staaten kennen eine Hier- archisierung. Dabei sind überall mindestens drei Ebenen zu unterscheiden: Die Re- gierungschefin oder der Regierungschef als Spitze der Regierung, die Ministerinnen und Minister sowie die Staatssekretärinnen und Staatssekretäre. Regierungschefin oder Regierungschef An der Spitze der Exekutive steht eine Regierungschefin oder ein Regierungschef (Premierministerin oder Premierminister, Ministerpräsidentin oder Ministerpräsi- dent, Bundeskanzlerin oder Bundeskanzler). In Frankreich muss die Premierministe- rin oder der Premierminister den Einfluss mit der Staatspräsidentin oder dem Staats- präsidenten teilen. Nur während der Cohabitation kommt ihr oder ihm eine ähnlich starke Position zu wie der Regierungschefin oder dem Regierungschef in anderen Vergleichsstaaten. Diese heben sich alle entweder rechtlich oder doch politisch von den übrigen Regierungsmitgliedern ab. Diese besondere Stellung ergibt sich einmal aus dem Umstand, dass sie in den meisten Systemen (Ausnahmen sind Italien und die Niederlande) die übrigen Ministerinnen und Minister vorschlagen oder ernennen und unter bestimmten Bedingungen auch entlassen können. Im Weiteren haben sie den Vorsitz des Ministerrates und der wichtigsten Ausschüsse inne. Sie haben damit

2128

entscheidenden oder gar alleinigen Einfluss auf die Traktandenliste (Frankreich bil- det hier eine Ausnahme) und sind in guter Position, um Koordinationsaufgaben wahrzunehmen. In der Regel steht ihnen als Hilfe zur Wahrnehmung ihrer Füh- rungsaufgabe ein Stab (Cabinet, Kanzleramt, Sekretariat) zur Verfügung. Die Regie- rungschefin oder der Regierungschef leitet in der Mehrzahl der Fälle gleichzeitig die eigene Partei. Damit erhält sie oder er auch innerhalb der Regierung zusätzliche Le- gitimation und Autorität. Unabhängig davon, ob sie über eine Art Richtlinienkom- petenz verfügen (z.B. in Deutschland) oder ob sie lediglich als Primus inter Pares einer Kollektivregierung bezeichnet werden (z.B. in Österreich), nehmen die Regie- rungschefinnen und Regierungschefs damit eine besondere Stellung ein, die sie von den übrigen Regierungsmitgliedern abhebt. Wegen der zunehmenden Personalisie- rung der Politik vor allem in Wahlzeiten, aber auch auf Grund ihrer erhöhten Sicht- barkeit im Medienzeitalter haben die Regierungschefinnen und Regierungschefs zumindest in den Augen der Öffentlichkeit an Bedeutung noch hinzugewonnen. Sie erhalten damit auch Gelegenheit, mit Charisma und einem persönlichen Stil der Re- gierung einen Stempel aufzudrücken. Man spricht denn auch immer häufiger von ei- nem «government by prime-minister». Verschiedene Regierungen kennen zusätzlich die Stellung der Vize-Regierungs- chefin oder des Vize-Regierungschefs. Diese oder dieser vertritt die Regierungs- chefin oder den Regierungschef im Falle einer Unabkömmlichkeit, hat aber nicht deren oder dessen Kompetenzen. Eine besondere Stellung erhält die Vize-Regie- rungschefin oder der Vize-Regierungschef in Koalitionsregierungen, wo sie oder er die jeweils kleinere(n) Koalitionspartei(en) führt. Häufig leitet die Vize-Regierungs- chefin oder der Vize-Regierungschef das Aussenministerium. Eine mit der Regierungschefin oder dem Regierungschef in den untersuchten Staa- ten vergleichbare Position ist im schweizerischen Regierungssystem nicht vorge- sehen. Ministerinnen und Minister Als innerer Kreis der Regierung gelten in allen Vergleichsstaaten die regulären Ministerinnen und Minister. Ihre Stellung ist in den verschiedenen Ländern unter- schiedlich umschrieben. Gemeinsam ist ihnen, dass sie zusammen die jeweilige Regierung im engeren Sinne (Ministerrat, Kabinett) bilden. Dort haben sie eine un- terschiedlich starke Position. Im Vereinigten Königreich fasst die Premierministerin oder der Premierminister lediglich die Ergebnisse der Diskussion zusammen; das entsprechende Protokoll gilt als Beschluss. In Frankreich haben die Ministerinnen und Minister wegen der starken Stellung der Präsidentin oder des Präsidenten eine schwache Position. In Österreich am anderen Ende des Spektrums wird nach dem Einstimmigkeitsprinzip entschieden, sodass den einzelnen Ministerinnen und Minis- tern ein Vetorecht zukommt. Alle formalen Regelungen scheinen indessen dazu zu führen, dass Verfahren entwickelt werden, die es erlauben, vor der Behandlung ei- nes Geschäfts im Regierungsplenum einen Konsens zu finden. Dazu dienen auf Re- gierungsebene jeweils zahlreiche Ausschüsse. Im Kabinett werden meist nur noch jene Vorhaben sanktioniert, bei denen die Vorverfahren und Konsultationen zu ei- nem allseits akzeptablen Kompromiss geführt haben. Ministerinnen und Minister führen in aller Regel in eigener Verantwortung einen Geschäftsbereich (Ministerium, Departement, Abteilung, Portfolio). Dabei sind sie sowohl für die Formulierung der Politik als auch für deren Vollzug zuständig. Zwar

2129

gibt es in verschiedenen Regierungen so genannte Ministerinnen und Minister «ohne Portefeuille». Diese werden nicht selten eingesetzt, um den Proporzansprüchen vor allem in Koalitionsregierungen gerecht zu werden. Sie werden deshalb auch häufig mit einer besonderen, allenfalls befristeten Aufgabe betraut. Ihre Bezeichnung ist somit meistens irreführend. Die Ministerinnen und Minister haben innerhalb ihrer Ressorts unterschiedlich weit gehende Kompetenzen. Es ist davon auszugehen, dass sie ihre Kompetenzen möglichst umfassend nutzen, ja ausreizen. Damit wird in der Regel der Departementalismus verstärkt und das Kabinett geschwächt. Die verschiedenen Ministerien haben nicht alle dasselbe Gewicht. Damit kommt auch nicht allen Ministerinnen und Ministern der gleiche politische Einfluss zu. Von grösster Bedeutung sind in der Regel das Aussenministerium und das Finanzmini- sterium. Die Führerinnen und Führer der kleineren Koalitionsparteien erheben denn auch häufig Anspruch auf die Leitung dieser wichtigen Ressorts. Die Doppelrolle der Ministerinnen und Minister als Regierungsmitglieder einerseits, als Vorsteherinnen oder Vorsteher eines Ministeriums anderseits ist mit der schwei- zerischen Situation grundsätzlich gut vergleichbar. Auch bezüglich der Tendenz, dass die Departementsaufgabe und die daran orientierte Optik über die Gesichts- punkte des Regierungskollektivs zu dominieren droht, sind durchaus Parallelen zu erkennen. Die Probleme der Koordination der Sektoralpolitiken sind demzufolge nicht auf die Schweiz beschränkt. Staatssekretärinnen und Staatssekretäre Als äusseren Kreis gibt es in allen Vergleichsstaaten die Möglichkeit, Staatssekretä- rinnen und Staatssekretäre einzusetzen. Diese sind in den Kabinetten nicht stimm- berechtigt, können aber meist an den Sitzungen teilnehmen, allerdings in der Regel nur dann, wenn ein Geschäft aus ihrem Wirkungskreis zur Debatte steht. Staats- sekretärinnen und Staatssekretäre sind den Ministerinnen und Ministern «bei- geordnet». Sie übernehmen zumeist die Verantwortung für einen Teil des Kompe- tenzbereichs eines Ministeriums (etwa Europapolitik im Aussenministerium). Dort sind sie allerdings sowohl für die Politikformulierung als auch für den Vollzug zu- ständig. Eine Ausscheidung der Kompetenzen nach betriebswirtschaftlichen Ge- sichtspunkten, bei der sich die Ministerin oder der Minister mit den Strategien, die Staatssekretärin oder der Staatssekretär mit operativen Fragen befasst, ist in keinem Regierungssystem vorgesehen. Staatssekretärinnen und Staatssekretäre vertreten die Ministerinnen und Minister in den Regierungsausschüssen, zum Teil auch im Par- lament. Sie sind an deren Weisungen gebunden. Staatssekretärinnen und Staatssekretäre werden nicht immer zur Entlastung der Mi- nisterinnen und Minister eingesetzt. In Koalitionsregierungen können ihre Positio- nen auch zur Austarierung der verschiedenen Proporzansprüche geschaffen und be- setzt werden. In Belgien und in Österreich fungieren sie auch als «Wachhunde». Sie gehören in diesen Fällen nicht der Partei der Ministerin oder des Ministers an, son- dern haben den Auftrag, diese oder diesen für die andere Koalitionspartei zu überwachen. Die Zahl der Staatssekretärinnen und Staatssekretäre variiert zwischen einem halben Dutzend (Österreich) und über 50 (Italien). Insgesamt ist festzustellen, dass der äussere Kreis der Regierung vielen Zwecken dienen kann, die meist nicht präzise umschrieben sind und die sich auch über die Zeit hinweg und je nach Koalitionserfordernissen wandeln können. Vergleicht man die ausländischen Staatssekretärinnen und Staatssekretäre mit jenen, welche die ab-

2130

gelehnte RVOG-Revision 1996 vorgesehen hatte, werden die Unterschiede in Stel- lung und Funktion deutlich. Weitere Unterscheidungen und Ebenen Was die Ebene der Ministerinnen und Minister angeht, findet sich in zwei der unter- suchten Ländern ein Kern- und ein erweitertes Kabinett. In Belgien gibt es ein Kernkabinett, bestehend aus der Premierministerin oder dem Premierminister und den Vizepremierministerinnen und -ministern der anderen Koalitionsparteien (je nach Koalition ca. 3–5 Personen). Sie bilden zusammen mit den Ministerinnen und Ministern (ca. 10–12 Personen) das Kabinett (maximal 15 Personen). In Italien, das sich durch eine vergleichsweise hohe Zahl von Ministerinnen und Ministern aus- zeichnet, wurde in den Achtzigerjahren erstmals ein informelles inneres Kabinett eingeführt, das aus den Parteiführerinnen und Parteiführern der Koalitionsparteien bzw. den wichtigsten Ministerinnen und Ministern jener Parteien bestand, deren Vorsitzende nicht in der Regierung vertreten waren. In Frankreich und im Vereinigten Königreich sind neben den erwähnten drei noch weitere Stufen innerhalb der Regierung vorgesehen. Frankreich kennt zwischen den Ministerinnen und Ministern sowie den Staatssekretärinnen und Staatssekretären zu- sätzlich die Einrichtung der Delegierten Ministerinnen und Minister (ministres délégués). Unter Berücksichtigung der Rolle der Präsidentin oder des Präsidenten sind damit fünf Hierarchiestufen zu unterscheiden. In London gibt es neben der klassischen dreistufigen Hierarchie noch die sieben historischen Ministerposten und die so genannten «Law Officers». Als generelle Tendenz lässt sich festhalten, dass in den grossen Ländern die Regie- rungen hierarchisch stark ausdifferenziert sind.

1.6.2 Politische Würdigung der Regierungssysteme

1.6.2.1 Vielgestaltige Entscheidungsprozesse

Die regierungsinternen Entscheidungsprozesse sind äusserst vielgestaltig. Die Re- gelungen und Gewohnheiten, die bestimmen, wer wann was zu welchen Ent- scheidungen beiträgt und wer schliesslich die Entscheide sanktioniert, sind nur schwer zu beschreiben und kaum zu typisieren. Dennoch sollen auf Grund der Erfahrungsauswertung fünf Verallgemeinerungen vorgenommen werden:

1.6.2.2 Das Recht gibt nur einen Teil

der politischen Wirklichkeit wieder Die in den Verfassungen und grundlegenden Organisationsgesetzen festgehaltenen Bestimmungen bilden lediglich die Leitplanken für den Entscheidungsprozess im weiten Feld der Exekutive. Innerhalb dieses oft sehr weit gesteckten Rahmens haben die Regierungen und insbesondere die Regierungschefinnen oder Regierungschefs beträchtliche Freiräume für die Gestaltung der Prozessorganisation. Diese Hand- lungsspielräume werden auch genutzt. Die Regelungsdichte im organisatorischen Bereich ist in der Schweiz höher als in den Vergleichsländern.

2131

1.6.2.3 Parteipolitische Konstellationen

beeinflussen die Entscheidungsabläufe Je nach den aus den Wahlen resultierenden Machtkonstellationen können die Ent- scheidungsprozesse und die relative Stellung der beteiligten Akteure höchst unter- schiedliche Formen annehmen. So hat in Österreich die Kanzlerin oder der Kanzler in Einparteienregierungen eine stärkere Position als in Koalitionsregierungen. Im Vereinigten Königreich hängt die Bedeutung der Kabinettssitzungen stark vom Ausmass der Mehrheit, auf die sich die Regierungspartei stützen kann, und vom Regierungsstil der Premierministerin oder des Premierministers ab. In Frankreich gestalten sich die Abläufe unter der Situation der Cohabitation völlig anders als im von der Verfassung vorgesehenen Normalfall. Dort kann die Präsidentin oder der Präsident sogar auf den Vorsitz im Ministerrat verzichten. Regeln, die stark auf eine bestimmte Situation, etwa die gegenwärtige Zauberformel in der Schweiz, zuge- schnitten sind, dürften sich auf die Dauer nicht bewähren.

1.6.2.4 Entscheidungen werden auf unteren Ebenen

und in Konsultationsverfahren vorbereitet Zur Koordination in Sachfragen haben sich in allen untersuchten Staaten vielfältige Mechanismen der Konsultation zwischen den Ministerien, Departementen, Sektio- nen usw. herausgebildet. Dabei gelangen schriftliche und konferenzielle, formelle und informelle, administrative und politische, permanente und ad hoc eingerichtete Formen zum Einsatz. In den frühen Phasen des Entscheidungsprozesses bleiben die Verwaltungsstellen weitgehend unter sich. Staatssekretärinnen und Staatssekretäre sowie Ministerinnen und Minister ziehen Lösungen vor, die auf der administrativen Ebene bereits einen Konsens gefunden haben. Delegation und Entscheidvorberei- tung auf unteren Stufen stellen somit eine wirksame Entlastung der Regierung dar.

1.6.2.5 Die Regierungsspitze entscheidet in Krisenfällen oder

bei parteipolitischen Kontroversen Selbstverständlich können nicht für alle Fragen auf den unteren Ebenen konsens- fähige Antworten gefunden werden. In Krisenfällen besteht auch keine Zeit dafür. Regierungschefin oder Regierungschef, Kabinett sowie Ministerinnen und Minister haben aber vor allem dort in die Entscheidungen einzugreifen, wo parteipolitische Kontroversen in der Tagespolitik der Linienverwaltung bzw. in den gut ausgebauten Stäben nicht zu einem Konsens geführt haben. In Koalitionsregierungen müssen die Vereinbarungen in solchen Fällen oft über die Regierung hinaus mit den Partei- gremien neu ausgehandelt werden. Dabei ist nur schwer im Voraus auszumachen, welche Fragen diese Bedeutung erlangen. Nicht in jedem Fall handelt es sich bei kontroversen Fragen um strategische Ausrichtungen von grosser Tragweite. Viel- mehr können vordergründig als Details zu bezeichnende Punkte (etwa eine kleine Budgetposition) zum Anlass von Regierungskrisen werden. Was politisch «wichtig» ist und was nicht, lässt sich kaum in abstrakte Regeln fassen.

2132

1.6.2.6 Regierungen zwischen Alltagspolitik

und Strategieformulierung Die Erfahrung zeigt, dass die Alltagspolitik häufig die Sicht auf langfristige Ziele verdeckt. Der grösste Teil der Regierungsarbeit besteht überall darin, Probleme zu erkennen und dafür Lösungen zu entwickeln. Dabei läuft der Prozess – wie oben umschrieben – in der Regel von unten nach oben. Weitreichende strategische Di- mensionen erhält die Regierungspolitik fast nur bei grossen Wenden, etwa nach dem Ende der Aera Kreisky in Österreich, mit der ersten Cohabitation in Frankreich, mit dem «Thatcherismus» in Grossbritannien, mit dem Zusammenbruch des Parteien- systems unter der Führung der Democrazia Cristiana in Italien, mit dem Übergang zum Bundesstaat in Belgien oder mit der Wiedervereinigung in Deutschland. Keine Regierung kommt jedoch auf die Dauer ohne Festlegung strategischer Optionen aus.

1.6.3 Fazit

Der rechtliche und politikwissenschaftliche Ländervergleich zeigt, dass die Schweiz über ein Regierungssystem verfügt, dass sich in sehr wichtigen Punkten von den Systemen der untersuchten Länder unterscheidet. Im Gegensatz zu andern Ländern verfügt unser Land nicht über ein separates Staatsoberhaupt. Ebenso wenig wird die Macht in den Händen einer Regierungschefin oder eines Regierungschefs, die oder der mit einer starken Partei verbunden ist, konzentriert. Im Rahmen der Staats- leitungsreform wurde denn auch die Option einer umfassenden Stärkung der Präsi- dialfunktionen bewusst nicht weiter verfolgt, weil dies auf Grund der Diversität unseres Landes mit gewichtigen Problemen verbunden wäre. Der Ländervergleich zeigt andererseits aber auch, dass die mit der Staatsleitungs- reform gewählte Lösung einer Zwei-Kreise-Regierung im Ausland Entsprechungen hat: Alle untersuchten Länder gliedern ihre Regierungen in verschiedene Kreise. Mit mindestens 15 Personen im inneren und äusseren Kreis verfügen sie über ein we- sentlich grösseres Reservoir an Kräften für die Regierungsobliegenheiten als unser Land.

2 Besonderer Teil

2.1 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen

2.1.1 Verankerung der Zwei-Kreise-Regierung

in der Verfassung (Art. 174 Abs. 2 und 3 BV) Zur Frage der Notwendigkeit einer Verfassungsreform vgl. Ziff. 7.3. Die Verfassung regelt im 5. Titel über die Bundesbehörden im 3. Kapitel die Orga- nisation, das Verfahren und die Zuständigkeiten von Bundesrat und Bundesverwal- tung. In Artikel 174 BV wird der Bundesrat als oberste leitende und vollziehende Behörde des Bundes umschrieben. Mit der Regierungsreform soll dieser Bestim- mung ein Absatz angefügt werden, der dem Bundesrat die Befugnis einräumt, einen Teil der Regierungsaufgaben Delegierten Ministerinnen und Ministern zu übertra- gen. Der Einsatz Delegierter Ministerinnen und Minister soll nicht das Departe-

2133

mentalsystem stärken, sondern den Mitgliedern des Bundesrates ermöglichen, ihre übergeordnete Gesamtverantwortung besser wahrzunehmen und verstärkt aus einer Gesamtsicht zu führen. Indem der Bundesrat den Delegierten Ministerinnen und Ministern Regierungsauf- gaben überträgt (Art. 174 Abs. 2), wird deutlich, dass diese Personen nicht mit Son- deraufgaben betraute Angehörige der Bundesverwaltung, sondern Mitglieder der Regierung sind. Sie unterscheiden sich damit klar von Spitzenfunktionären, wie zum Beispiel Staatssekretärinnen und -sekretären, Amtsdirektorinnen und -direktoren. Mit der Formulierung «bestimmte Regierungsaufgaben» wird zum Ausdruck ge- bracht, dass eine umfassende Delegation der Aufgaben ausgeschlossen ist. Es geht vielmehr darum, den Delegierten Ministerinnen und Ministern einen genau um- schriebenen und begrenzten Aufgabenbereich zuzuweisen. Der Zweck dieser Be- stimmung liegt vor allem in der Möglichkeit einer stärkeren Konzentration des Bun- desrates auf die Staatsführung sowie in der erhöhten Flexibilität und Fachkompetenz der Regierung (vgl. auch Ziff. 1.3). Der Bundesrat bleibt mit seinen alleinigen Entscheidungsbefugnissen der Kern der Regierung. Die Delegierten Ministerinnen und Minister verfügen über Regierungs- status, nicht aber über Entscheidungsbefugnisse (Stimmrecht) in Regierungsangele- genheiten, weil sie nur politische Mitverantwortung in ihren Aufgabenbereichen, nicht jedoch übergeordnete politische Gesamtverantwortung tragen. Gemeinsam bil- den Bundesrat und Delegierte Ministerinnen und Minister die Bundesregierung (Abs. 3).

2.1.2 Weitere Änderungen der Verfassung

Immunität (Art. 162 Abs. 1) Die Bundesverfassung regelt in Artikel 162 Fragen der Immunität. Die Personen- gruppen, die in den Genuss der Immunität bezüglich Äusserungen in den Räten und deren Organen gelangen, werden in Absatz 1 abschliessend aufgezählt: Dazu gehö- ren die Mitglieder der Bundesversammlung und des Bunderates sowie die Bundes- kanzlerin oder der Bundeskanzler. Fraglos gehören die Delegierten Ministerinnen und Minister als Regierungsmitglieder ebenfalls zu den Magistratspersonen, auch wenn sie im Unterschied zu den in dieser Bestimmung aufgezählten Personen nicht vom Parlament gewählt werden. Sie verdienen für ihre Regierungstätigkeit densel- ben Schutz und werden nicht bloss auf Gesetzesstufe entsprechend geschützt (wozu Art. 162 Abs. 2 BV ermächtigen würde), sondern aus Transparenzgründen auf Ver- fassungsstufe in die Aufzählung aufgenommen. Wahl der Delegierten Ministerinnen und Minister (Art. 175 Abs. 4 und 5) Zu Absatz 4: Wahlorgan ist der Bundesrat. Die Stellung, die den Delegierten Minis- terinnen und Ministern zugedacht wird, setzt indes ein enges Vertrauensverhältnis zwischen dem Bundesratsmitglied und dem ihm zugeordneten Delegierten Minister oder der ihm zugeordneten Delegierten Ministerin voraus. Dieses ist am ehesten ge- währleistet, wenn die einzelnen Bundesratsmitglieder entsprechende Personen zur Wahl vorschlagen können. Das Mandat einer Delegierten Ministerin oder eines De- legierten Ministers ist wegen des Vertrauensverhältnisses faktisch mit der Amtsdau- er des zuständigen Bundesratsmitglieds verknüpft. Dem Bundesrat steht nicht nur

2134

die Wahl zu, sondern auch eine allfällige Abberufung. Die Wahl durch den Bundes- rat erfolgt grundsätzlich im Anschluss an die Gesamterneuerungswahlen des Bun- desrates für die Dauer einer Legislaturperiode, bei Vakanzen während einer laufen- den Legislatur für den Rest dieser Periode. Die Bundesversammlung bestätigt die Wahl der Delegierten Ministerinnen und Minister. Bestätigungen im Anschluss an die Gesamterneuerung des Bundesrates werden gesamthaft (en bloc), in allen andern Fällen einzeln vorgenommen. Die Bestätigung verleiht den Delegierten Ministerin- nen und Ministern eine erhöhte demokratische Legitimation. Der materielle Gehalt des bisherigen Absatzes 4 wird von Absatz 5 aufgenommen (vgl. im Übrigen die Ausführungen in Ziff. 1.1.4). Zu Absatz 5: Die verschiedenen Landesgegenden und Sprachregionen sollen bei der Zusammensetzung der gesamten Regierung berücksichtigt werden. Absatz 5 erfasst deshalb neben dem Bundesrat auch die Delegierten Ministerinnen und Minister. Kollegial- und Departementalprinzip (Art. 177 Abs. 2) Das Kollegialprinzip wird beibehalten; der Bundesrat entscheidet weiterhin als Kollegium. Die Vorbereitung und der Vollzug der Geschäfte werden wie bisher nach Departementen auf die einzelnen Bundesratsmitglieder, neu aber auch auf die Delegierten Ministerinnen und Minister verteilt. Diese Bestimmung verdeutlicht, dass den neuen Regierungsmitgliedern bestimmte Aufgabenbereiche zugewiesen werden. In diesem Rahmen erledigen die Delegierten Ministerinnen und Minister die anfallenden Geschäfte selbstständig und haben demnach auch Entscheidbefug- nis. Selbst ohne deren ausdrückliche Erwähnung in Artikel 177 Absatz 3 BV findet diese Bestimmung, welche die verfassungsrechtliche Grundlage für Artikel 47 RVOG bildet, auch auf die Delegierten Ministerinnen und Minister Anwendung. Stellung der Bundeskanzlei (Art. 179) Die Bundeskanzlei ist die Stabsstelle der Bundesregierung, nicht nur des Bundes- rates. Artikel 179 ist in diesem formalen Punkt anzupassen.

2.1.3 Anpassung des Regierungs-

und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG) Das RVOG53 enthält die organisatorischen Grundlagen der Regierung und der Ver- waltung und konkretisiert die Stellung der Regierung als Staatsorgan im Verhältnis zu den andern Bundesbehörden. Es umschreibt ferner die Regierungsobliegenheiten und weiteren Regierungsfunktionen (Rechtsetzung, Verwaltungsführung, Vollzug und Rechtspflege, Information). Dieses Gesetz steht deshalb gesetzgebungstechnisch im Zentrum der Regierungsreform. Seine Grundstruktur soll allerdings nicht verän- dert werden. Im Mittelpunkt stehen die Umschreibung der Bundesregierung sowie die Stellung und Funktion der Delegierten Ministerinnen und Minister als Regierungsorgan (Art. 1, 4, 18, 24a–g). Viele weitere Anpassungen sind hingegen eher formeller Na- tur: An Stelle der Mitglieder des Bundesrates müssen in zahlreichen Bestimmungen

53 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997, SR 172.010

2135

alle Regierungsmitglieder, also auch die Delegierten Ministerinnen und Minister, angesprochen werden. Die Bundesregierung (Art. 1) Absatz 1: Artikel 1 greift die Artikel 174 und 175 Absatz 1 BV auf. Er hält die ver- fassungsrechtliche Stellung der Bundesregierung im staatlichen Gewaltengefüge und deren Zusammensetzung fest. Absatz 1 fasst die bisherigen Absätze 1 und 2 inhalt- lich unverändert zusammen. Absatz 2 hält fest, dass jedes Departement über eine Delegierte Ministerin oder ei- nen Delegierten Minister verfügen soll. Die Delegierten Ministerinnen und Minister nehmen Regierungsaufgaben wahr. Ihr Pflichtenheft wird vom Bundesrat umschrie- ben (vgl. Art. 24g Abs. 1). Absatz 3: Dem Grundgedanken der Reform entsprechend wird die Regierung, bisher bestehend aus sieben Bundesrätinnen und Bundesräten, um die Delegierten Ministe- rinnen und Minister erweitert (für die Gründe, die für diese Erweiterung sprechen, vgl. Ziff. 1.3). Laut Absatz 4 wird die Bundeskanzlerin oder der Bundeskanzler künftig nicht nur den Bundesrat, sondern auch die Delegierten Ministerinnen und Minister unterstüt- zen. Die Anforderungen an die Bundeskanzlei werden mit der Einführung der Zwei- Kreise-Regierung zunehmen. Auch wenn ihre Rolle grundsätzlich die gleiche bleibt, sind steigende Anforderungen vor allem bei der interdepartementalen Koordination, der Information und Kommunikation sowie beim Management der Regierungs- sitzungen zu erwarten. Der Bundesrat ist der Auffassung, die Bundeskanzlei sei grundsätzlich in der Lage, den anfallenden Zusatzaufwand bereits mit den heute vorhandenen personellen und logistischen Kapazitäten zu bewältigen. Grössere or- ganisatorische oder funktionelle Umgestaltungen drängen sich deshalb nicht auf. Politische Verantwortung (Art. 4) Die politische Gesamtverantwortung für die Wahrnehmung der Regierungsfunktio- nen trägt weiterhin der Bundesrat als Kollegialbehörde. Die Delegierten Ministerin- nen und Minister tragen ebenfalls politische Verantwortung; sie treten als Regie- rungsmitglieder gegenüber der Bundesversammlung und der Öffentlichkeit auf. Die Delegierten Ministerinnen und Minister sind für die Erfüllung jener Aufgaben, die ihnen zur selbstständigen Erledigung zugewiesen wurden, dem zuständigen Mitglied des Bundesrates und, im Rahmen bundesrätlicher Vorgaben, dem Bunderat als Kol- legium verantwortlich. In ihren Aufgabenbereichen nehmen sie politische Mitver- antwortung wahr. Information und Kommunikation mit der Öffentlichkeit (Verschiebung der bisherigen Art. 10, 10a und 11) Die Einführung der Delegierten Ministerinnen und Minister hat zur Folge, dass im RVOG ein eigenes Kapitel über die Bundesregierung eingefügt wird. Da die Information und die Kommunikation mit der Öffentlichkeit auch eine Aufgabe der Delegierten Ministerinnen und Minister ist und der Regierungssprecher oder die Regierungssprecherin immer im Namen der Bundesregierung auftritt, sind die Arti- kel 10, 10a und 11 als Artikel 24c, 24d und 24e in dieses neue Kapitel verschoben worden.

2136

Vorsitz und Teilnahme an Bundesratssitzungen (Art. 18 Abs. 1bis) Die Mitglieder des Bundesrates treffen sich regelmässig zu Bundesratssitzungen. An diesen Sitzungen kann eine Delegierte Ministerin oder ein Delegierter Minister teil- nehmen, wenn es sich um ein Geschäft aus ihrem oder seinem Aufgabenbereich handelt und der Bundesrat eine Teilnahme für sinnvoll erachtet. In diesen Fällen ha- ben die Delegierten Ministerinnen und Minister aber weder ein Antrags- noch ein Stimmrecht. Entscheidungen fällt der Bundesrat als Kollegium. Da einzelne Delegierte Ministerinnen und Minister an Bundesratssitzungen beige- zogen werden können, braucht sich das zuständige Bundesratsmitglied nicht in die Details aller Dossiers zu vertiefen. Die Fachkompetenz der Delegierten Ministerin- nen und Minister kann genutzt werden. Diese können ihren Standpunkt zu den in ih- ren Aufgabenbereich fallenden Geschäften in allen Phasen der bundesrätlichen Mei- nungsbildung aus einer politischen, nicht verwaltungstechnischen Optik einbringen und erfahren umgekehrt alle Argumente der Bundesratsmitglieder aus erster Hand. Sie bringen ihr Fachwissen ein und entlasten ihre Departementsvorsteherin oder ih- ren Departementsvorsteher in der Sitzungsvorbereitung. Andererseits ist von der Bundeskanzlei in Zusammenarbeit mit dem Bundespräsidium eine effiziente und zielgerichtete Beratung und Beschlussfassung sicherzustellen. Sofern es die Geschäfte erfordern, versammeln sich die Mitglieder des Bundesrates und die Delegierten Ministerinnen und Minister zu Verhandlungen der Bundesregie- rung (vgl. hierzu Art. 24a). Neues Kapitel: Die Bundesregierung Verhandlungen (Art. 24a) An den Verhandlungen der Bundesregierung sind beide Regierungskreise anwesend. Die Teilnahme Delegierter Ministerinnen und Minister ist ein wichtiger Legitima- tionsfaktor für deren Regierungsstatus. Eine Kernfrage der Staatsleitungsreform be- trifft deshalb die Art und Weise der Mitarbeit der Delegierten Ministerinnen und Minister in den Regierungssitzungen. Sie haben beratende Stimme und für ihre Ge- schäfte das Antragsrecht. An Bundesratssitzungen nehmen in der Regel diejenigen Delegierten Ministerinnen und Minister teil, die einen besonderen Bezug zum traktandierten Geschäft haben (vgl. Art. 18 Abs. 1bis). Bei bereichsübergreifenden Beratungen und Grundsatzent- scheiden sollen hingegen alle Delegierten Ministerinnen und Minister an Verhand- lungen teilnehmen können. Auf Verlangen eines Bundesratsmitglieds kann die Sit- zung jederzeit auch ohne Delegierte Ministerinnen und Minister abgehalten oder weitergeführt werden. Gleich wie an Bundesratssitzungen nimmt die Bundeskanzle- rin oder der Bundeskanzler stets auch an den Sitzungen der Bundesregierung teil und verfügt über ein Antragsrecht für Geschäfte der Bundeskanzlei. Die Tagesgeschäfte, die einen Grossteil der Regierungsverhandlungen ausmachen, sollen in der grossen Runde (Verhandlungen der Bundesregierung) behandelt wer- den. Der kleinen Runde (Bundesratssitzungen) sollen demgegenüber vor allem be- sonders sensible Geschäfte vorbehalten bleiben wie beispielsweise Wahlen oder Fragen, bei denen eine politische Klärung der Haltung des Bundesrates erforderlich ist (Arbitrage).

2137

Die grössere Zahl der Regierungsmitglieder darf die bewährten gruppendynami- schen Abläufe der Bundesratssitzungen nicht beeinträchtigen; die freie Meinungs- äusserung der Bundesratsmitglieder innerhalb des Kollegiums in politisch sensiblen oder kontroversen Diskussionen ist sicherzustellen; jedes Bundesratsmitglied soll jederzeit eine Sitzung im engen Kreis beantragen können. Das Kollegialprinzip als bewährtes Kernelement des schweizerischen Regierungssystems muss auch im Rahmen der Zwei-Kreise-Regierung gewahrt bleiben. Andererseits ist zu berücksichtigen, dass die Zwei-Kreise-Regierung eine gewisse Öffnung der Bundesratssitzungen erfordert und dass die Regierungserweiterung ten- denziell nicht zu einer Schwächung, sondern zu einer Festigung des Kollegialprin- zips führen wird, indem der Handlungsspielraum des Bundesrates vergrössert und damit die politische Führung gestärkt wird. Die Konzeption der Zwei-Kreise- Regierung steht auch nicht im Widerspruch zur Tendenz der Privatwirtschaft, Füh- rungsgremien eher zu verkleinern, bleibt doch der Bundesrat ausschliessliches Ent- scheidgremium (kein Stimmrecht für die Delegierten Ministerinnen und Minister). Wichtig ist, dass es sich bei den Delegierten Ministerinnen und Ministern um ausge- sprochene Vertrauenspersonen der einzelnen Bundesratsmitglieder handelt, deren Loyalität indes nicht nur der Departementsvorsteherin oder dem Departementsvor- steher, sondern auch dem Bundesratskollegium gegenüber besteht. Auch sie sind an die Vertraulichkeit der Sitzung gebunden. Ausschüsse (Art. 24b) Neu kann der Bundesrat auch Ausschüsse bestellen, in denen Delegierte Ministerin- nen und Minister vertreten sind. Selbstverständlich sind weiterhin Ausschüsse mög- lich, die ausschliesslich aus Bundesratsmitgliedern bestehen. Information und Kommunikation mit der Öffentlichkeit (Art. 24c–e) Vergleiche die Ausführungen zu den bisherigen Artikeln 10, 10a und 11. Neues Kapitel: Die Delegierten Minister und Ministerinnen Im neu geschaffenen Kapitel über die Delegierten Ministerinnen und Minister wer- den ihre Wahl (Art. 24f) und ihre Funktionen (24g) festgehalten. Wahl der Delegierten Ministerinnen und Minister (Art. 24f) Der Bundesrat wählt die Delegierten Ministerinnen und Minister auf Vorschlag der einzelnen Mitglieder des Bundesrates (Abs. 1). Als enge Vertraute der Departe- mentsvorsteherinnen und -vorsteher sind die Delegierten Ministerinnen und Mini- ster wichtige Gesprächspartner für Fragen der Departementsführung, für die Gestal- tung der Departementspolitik und die Vorbereitung der Bundesratsgeschäfte. Ihre Wahl und die Bestätigung der Wahl durch die Bundesversammlung erfolgt in der Regel nach der Wahl der Bundesrätinnen und Bundesräte für eine Amtsperiode von 4 Jahren. Die Wahl der Delegierten Ministerinnen und Minister wird der Bundesver- sammlung zur Bestätigung en bloc unterbreitet (Abs. 2). Bei Vakanzen während der Legislaturperiode erfolgt die Wahl für die restliche Dauer der Periode. In diesem Fall bestätigt die Bundesversammlung die Wahl einzeln. Eine vorzeitige Abberu- fung erfolgt ebenfalls auf Antrag des zuständigen Bundesratsmitglieds durch den Gesamtbundesrat (vgl. Abs. 3). Für die Wahl der Delegierten Ministerinnen und Minister ist somit eine andere Be- hörde zuständig als für die Wahl der Bundeskanzlerin oder des Bundeskanzlers

2138

(Bundesversammlung, Art. 168 Abs. 1 BV). Im Unterschied zur Bundeskanzlei als allgemeiner Stabsstelle der Regierung zeichnet sich das Verhältnis zwischen den Bundesratsmitgliedern und ihren Delegierten Ministerinnen und Ministern durch ei- ne besondere Vertrauensbindung aus; es setzt deshalb eine Wahl durch den Bundes- rat voraus. Aus diesem Grund endet die Amtszeit auch, wenn die zuständige De- partmentsvorsteherin oder Departmentsvorsteher wechselt oder aus dem Bundesrat ausscheidet (Abs. 4).

Funktionen der Delegierten Ministerinnen und Minister (Art. 24g) Absatz 1: Der Gesamtbundesrat legt auf Antrag einer Departementsvorsteherin oder eines Departementsvorstehers in einer Organisationsverordnung fest, welcher Auf- gabenbereich einer Delegierten Ministerin oder einem Delegierten Minister für eine Legislaturperiode zugeordnet wird. Gleichzeitig können politische Vorgaben um- schrieben werden, welche die Delegierten Ministerinnen und Minister in das Regie- rungshandeln einbinden. Mit der Zuweisung fester Aufgabenbereiche werden zudem transparente Zuständigkeiten und klare Verantwortlichkeiten geschaffen. Denkbar ist auch, einer Delegierten Ministerin oder einem Delegierten Minister bei ausge- wiesenem Bedarf Querschnittaufgaben zuzuweisen. Die Delegierten Ministerinnen und Minister verfügen innerhalb ihrer Aufgabenbereiche über die einem Regie- rungsmitglied angemessene Selbstständigkeit. Absatz 2: Die Delegierten Ministerinnen und Minister können im Inland, beispiels- weise gegenüber Kantonsregierungen, im Namen der Bundesregierung auftreten und die Regierung im Ausland vertreten. Sie sind auch Ansprechpartner der Öffentlich- keit. Führung und Führungsgrundsätze (Art. 35, 36 und 38) Bei der Umschreibung der Führung und der Führungsgrundsätze sind die Delegier- ten Ministerinnen und Minister als leitende Organe neben dem Bundesrat ebenfalls zu erwähnen. Artikel 35 Absatz 1: Als Regierungsmitglieder nehmen die Delegierten Ministerin- nen und Minister in ihren Aufgabenbereichen Führungsfunktionen wahr. Sie leiten zusammen mit dem Bundesrat und den zuständigen Departementsvorsteherinnen oder -vorstehern die Bundesverwaltung. Artikel 36 Absatz 1: Im Verhältnis zwischen Bundesrat, Departementsvorstehe- rinnen und -vorstehern einerseits und der Bundesverwaltung andererseits gelten die in Artikel 36 aufgeführten Führungsgrundsätze. Die Delegierten Ministerinnen und Minister wenden dieselben Grundsätze bei der Führung der ihnen unterstehenden Verwaltungseinheiten an. Artikel 38 Absatz 2: Als Führungsmittel sollen den Delegierten Ministerinnen und Ministern die gleichen Instrumente zur Verfügung stehen wie den Departementsvor- steherinnen und -vorstehern, insbesondere ein uneingeschränktes Weisungs- und Kontrollrecht. Infrastruktur (Art. 39 und 42 Abs. 5) Mit der Staatsleitungsreform soll die Verwaltung nicht ausgebaut werden. Die Dele- gierten Ministerinnen und Minister übernehmen keine Verwaltungs-, sondern Regie-

2139

rungsaufgaben. Deswegen benötigen sie auch nur eine minimale eigene Infrastruk- tur. Wie die Bundesratsmitglieder sollen sie persönliche Mitarbeiterinnen und Mit- arbeiter bestellen können (Art. 39). Für die von ihnen benötigten Dienstleistungen stehen die Generalsekretariate im heutigen Rahmen zur Verfügung (Art. 42 Abs. 5). Im Weiteren können sie auf die bestehenden Ämter zurückgreifen. Staatssekretärinnen und Staatssekretäre (Art. 46) Mit der Einführung Delegierter Ministerinnen und Minister erübrigt sich im Regel- fall die Ernennung von Staatssekretärinnen und Staatssekretären für den Verkehr mit dem Ausland. Eine solche Ernennung wird nur noch in besonderen Fällen für eine zeitlich beschränkte Dauer nötig sein. Auf Staatssekretärinnen und Staatssekretäre, die diese Funktion dauerhaft ausüben, soll verzichtet werden. Der Anwendungsbe- reich von Artikel 46 wird entsprechend enger formuliert. Delegierte Ministerinnen und Minister als Entscheidungsträger (Art. 47–50) Die Delegierten Ministerinnen und Minister sind Entscheidungsträger. Damit sie als Magistratspersonen die nötigen Entscheide in ihrem Aufgabenbereich fällen können, müssen sie mit den nötigen Entscheidungsbefugnissen ausgestattet werden. In den Artikeln 47–50 werden die entsprechenden Anpassungen vorgeschlagen. Artikel 47: Je nach Bedeutung eines Geschäfts entscheidet der Bundesrat, ein De- partement, eine Gruppe, ein Amt oder aber neu eine Delegierte Ministerin oder ein Delegierter Minister in ihren jeweiligen Aufgabenbereichen (Abs. 1). Einzelheiten werden auf Verordnungsstufe geregelt (vgl. Abs. 1bis und 2). Artikel 48 Absatz 1: Der Bundesrat kann die Zuständigkeit zum Erlass von Rechts- sätzen nicht nur auf die Departemente, sondern für ihre Aufgabenbereiche auch auf die Delegierten Ministerinnen und Minister übertragen. Diese Gleichbehandlung mit den Departementsvorsteherinnen und Departementsvorstehern ist die Folge der Zu- gehörigkeit der Delegierten Ministerinnen und Minister zur Bundesregierung. Artikel 49 Absatz 1 Einleitungssatz: Wie die Departementsvorsteherinnen und De- partementsvorsteher sollen auch die Delegierten Ministerinnen und Minister in ihren Aufgabenbereichen das Recht haben, die Personen gemäss den Buchstaben a–c zu ermächtigen, bestimmte Geschäfte in ihrem Namen und Auftrag zu unterzeichnen. Artikel 50 Absatz 2: Auch gegenüber Kantonsregierungen treten Delegierte Ministe- rinnen und Minister als Regierungsmitglieder auf. Sie sind für ihren jeweiligen Auf- gabenbereich Ansprechpartner der Kantone. Informationskonferenz (Art. 54) Da die heutige Bezeichnung «Bundesratssprecher oder Bundesratssprecherin» für die Zwei-Kreise-Regierung zu eng ist, wird sie in «Regierungssprecher oder Regie- rungssprecherin» umbenannt. Stabs-, Planungs- und Koordinationsorgane (Art. 55) Der Einsatz von Stabs-, Planungs- und Koordinationsorganen muss neben dem Bundesrat und den Departementen auch den Delegierten Ministerinnen und Mini- stern offen stehen. Sie werden deshalb hier ebenfalls namentlich erwähnt.

2140

Wohnort, Unvereinbarkeiten (Art. 59–61) Die Delegierten Ministerinnen und Minister sollen bezüglich Wohnort sowie beruf- licher und familiärer Unvereinbarkeiten den Mitgliedern des Bundesrates sowie der Bundeskanzlerin oder dem Bundeskanzler gleichgestellt werden. Der persönliche Geltungsbereich der Artikel 59–61 wird deshalb auf die Delegierten Ministerinnen und Minister ausgedehnt. Bei dieser Gelegenheit wird Artikel 61 sprachlich an Arti- kel 8 des Entwurfs zu einem Bundesgesetz über das Bundesgericht54 angepasst und damit gleichzeitig auf Konkubinatspaare ausgedehnt. Immunität (Art. 61a)55 Artikel 61a regelt die Immunität der Mitglieder des Bundesrates, der Bundeskanzle- rin oder des Bundeskanzlers. Die Delegierten Ministerinnen und Minister sollen gleich wie die genannte Personengruppe behandelt werden (Art. 61a Abs. 1 und 5). Ein Strafverfahren wegen Verbrechen oder Vergehen, die sich auf ihre amtliche Stellung oder Tätigkeit beziehen, soll demnach nur mit Zustimmung der betroffenen Person oder Ermächtigung des Bundesrates zulässig sein. Formale Anpassungen In einigen Bestimmungen muss der Begriff Bundesrat durch jenen der Bundesregie- rung ersetzt werden, weil sich diese Normen auf beide Regierungskreise und nicht bloss auf das Organ Bundesrat oder dessen Mitglieder beziehen. Betroffen sind die Artikel 3 Abs. 1, 5, 10 (neu: 24c), 10a (neu: 24d), 11 (neu: 24e), 25 Abs. 1 und 2 Bst. a–c, Art. 28, Art. 30 Abs. 1 und 2 Bst. a, 32 Bst. a, c und f, 34 Abs. 2, 52, 59,

60 Abs. 1 und 3 und 61 Abs. 1 und 2.

2.1.4 Anpassung weiterer Erlasse

Für die Delegierten Ministerinnen und Minister sind ferner die Fragen strafrechtli- cher Verfolgbarkeit, die privatrechtliche und die strafrechtliche Verantwortlichkeit sowie die Besoldungsfragen zu regeln. Die Regierungsreform macht deshalb die Anpassung des Garantiegesetzes56, des Verantwortlichkeitsgesetzes57, des Bundes- personalgesetzes58 sowie der Besoldungsvorschriften notwendig. Immunität (Art. 4 und 8 Garantiegesetz)59 Artikel 4 Absatz 1: Die Immunität der Mitglieder des Bundesrates, der Bundes- kanzlerin oder des Bundeskanzlers sowie der eidgenössischen Repräsentanten oder Kommissäre ist im Garantiegesetz geregelt. Die Delegierten Ministerinnen und Mi- nister sollen gleich wie die genannte Personengruppe behandelt werden. Eine ge-

54 BBl 2001 4480

55 Diese Änderung nimmt auf das Parlamentsgesetz Bezug und wird nur beantragt für den Fall, dass dieses vom Parlament in der von der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vorgeschlagenen Form schon verabschiedet ist. Andernfalls schlägt der Bundesrat die Anpassung von Art. 4 und 8 des Garantiegesetzes vor. 56 SR 170.21 57 SR 170.32 58 SR 172.220.1

59 Diese Änderung wird nur beantragt, sofern das Parlamentsgesetz noch nicht

verabschiedet ist (vgl. beantragte Ergänzungen des RVOG mit Art. 61a und des StGB in Art. 340).

2141

richtliche oder polizeiliche Verfolgung wegen Verbrechen oder Vergehen, die sich auf ihre amtliche Stellung oder Tätigkeit beziehen, soll demnach nur mit Zustim- mung der betroffenen Person oder Ermächtigung des Bundesrates zulässig sein. Artikel 8 Absatz 1: Die Verbrechen und Vergehen gegen Leib und Leben sowie ge- gen die Freiheit der Magistratspersonen, zu denen neu auch die Delegierten Ministe- rinnen und Minister gehören, unterstehen der Bundesgerichtsbarkeit. Verantwortlichkeit (Art. 1 und 2 Verantwortlichkeitsgesetz) Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe b: Die Delegierten Ministerinnen und Minister sind Regierungsmitglieder und sollen wie die Mitglieder des Bundesrates, die Bundes- kanzlerin oder der Bundeskanzler und die Mitglieder des Bundesgerichts dem Ver- antwortlichkeitsgesetz unterstellt werden. Artikel 2 Absatz 2: Für Voten, die Parlamentarierinnen und Parlamentarier im Par- lament oder in dessen Organen abgeben, können sie privat- oder strafrechtlich nicht verantwortlich gemacht werden60. Dasselbe gilt schon heute auch für Mitglieder des Bundesrates und für die Bundeskanzlerin oder den Bundeskanzler. Neu sollen die Delegierten Ministerinnen und Minister in die Aufzählung aufgenommen werden. Sie werden als Regierungsmitglieder auch Vorlagen der Bundesregierung vor den beiden Kammern des Parlaments und in den Kommissionen vertreten. Sie sollen deshalb ebenfalls in den Genuss dieses Schutzes gelangen. Die Bundesverfassung sieht in Artikel 162 Absatz 2 ausdrücklich vor, dass das Gesetz die Immunität auch auf weitere Personen ausdehnen kann. Geltungsbereich des Bundespersonalgesetzes Die Delegierten Ministerinnen und Minister sollen wie die von der Bundesver- sammlung gewählten Personen vom Geltungsbereich des Bundespersonalgesetzes ausgenommen werden, weil sie Magistratspersonen sind und nicht der Bundesver- waltung angehören. Der Ausnahmekatalog in Artikel 2 Absatz 2 des Bundesperso- nalgesetzes ist dementsprechend zu ergänzen. Verwaltungsgerichtsgesetz (Art. 29 Bst. c) Delegierte Ministerinnen und Minister werden in ihrem Aufgabenbereich Verfügun- gen erlassen können. Diese Verfügungen sollen beschwerdefähig sein. Deshalb ist der Entwurf des Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsgericht61 entsprechend anzupassen. Besoldung der Delegierten Ministerinnen und Minister (Gesetzesstufe) Die Grundzüge der Besoldungsregelung von Magistratspersonen sind im Bundesge- setz vom 6. Oktober 1989 über Besoldung und berufliche Vorsorge der Magistrats- personen62 enthalten. Artikel 1 dieses Gesetzes umschreibt, wer als Magistratsperson gilt. Den bisherigen Magistratspersonen ist gemeinsam, dass sie von der Bundesver- sammlung gewählt werden. Obschon die Delegierten Ministerinnen und Minister dieses formale Kriterium nicht erfüllen (sie sollen vom Parlament nur bestätigt wer- den), sind sie Magistratspersonen und deshalb in diese Aufzählung von Artikel 1

60 Vgl. die Erläuterungen von Jean-François Aubert in Kommentar BV zu Art. 71 aBV (Rz. 89). Heute ist die Immunität in der Verfassung ausdrücklich geregelt (Art. 162 BV). 61 Fassung gemäss Botschaft des Bundesrates vom 28. Februar 2001, BBl 2001 4539 62 SR 172.121

2142

aufzunehmen. Als Regierungsmitglieder unterstehen sie nicht dem Bundespersonal- gesetz63. Artikel 2: Als Regierungsmitglieder sollen Delegierte Ministerinnen und Minister wie die Mitglieder des Bundesrates und die Bundeskanzlerin oder der Bundeskanz- ler über einen Kredit für Repräsentationsauslagen verfügen. Dieser Betrag kann grundsätzlich etwas tiefer angesetzt werden als derjenige für eine Departementsvor- steherin oder einen Departementsvorsteher, da sich die Repräsentationsaufgaben der Delegierten Ministerinnen und Minister auf einen begrenzteren Aufgabenbereich er- strecken. Besoldung der Delegierten Ministerinnen und Minister (Verordnung der Bundesversammlung) Der geltende Bundesbeschluss vom 6. Oktober 1989 über Besoldung und berufliche Vorsorge der Magistratspersonen64 regelt Einzelheiten der Besoldung der Magi- stratspersonen. Dieser Erlass soll laut Botschaft des Bundesrates vom 15. Juni

200165 in eine Verordnung umgewandelt und revidiert werden. Mit der Staatslei-

tungsreform werden einige zusätzliche Änderungen notwendig. Artikel 1a Buchstabe a: Die Stellung und die Verantwortung der Delegierten Minis- terinnen und Minister sind vergleichbar mit jener der Bundeskanzlerin oder des Bundeskanzlers. Eine Differenzierung in der Besoldung liesse sich sachlich kaum stichhaltig begründen. Der Bundesrat beantragt deshalb, die Delegierten Ministerin- nen und Minister besoldungsmässig der Bundeskanzlerin oder dem Bundeskanzler gleichzustellen. Die Jahresbesoldung der Bundeskanzlerin oder des Bundeskanzlers beträgt 81,6 Prozent der Besoldung von Bundesratsmitgliedern, was zurzeit Fr. 327 039.– entspricht66.

2.1.5 Gleichzeitiges Unterbreiten der Verfassungs-

und der Gesetzesbestimmungen Mit dieser Vorlage unterbreitet der Bundesrat dem Parlament gleichzeitig Änderun- gen sowohl auf der Verfassungs- als auch auf der Gesetzesstufe. Sie sind inhaltlich aufeinander abgestimmt. Da aber für die beiden Ebenen beim Referendum unter- schiedliche Regeln gelten, bedarf es besonderer Vorkehren. Denkbar wäre eine Klausel auf Gesetzesstufe, wonach die Gesetzesänderungen nur in Kraft treten, wenn die Verfassungsänderungen von Volk und Ständen angenom- men worden sind. Diese Lösung hat den Nachteil, dass allfällige Gegner der Vorla- gen zu einem Zeitpunkt Unterschriften für ein Referendum gegen die Gesetzesände- rungen sammeln müssten, in dem noch ungewiss ist, ob die Vorlage auf Verfas- sungsstufe überhaupt angenommen wird. Die zweite Lösung besteht darin, dass die vom Parlament verabschiedeten Geset- zesänderungen erst nach erfolgreicher Abstimmung über die Verfassungsänderungen publiziert werden und die Referendumsfrist folglich erst ab diesem Zeitpunkt zu

63 SR 172.220.1, Art. 2

64 SR 172.121.1

65 BBl 2001 3879

66 In der Fassung der bundesrätlichen Botschaft vom 15. Juni 2001, BBl 2001 3885

2143

laufen beginnt. Bei dieser Variante ist in Kauf zu nehmen, dass – beim Zustande- kommen des Referendums – zum gleichen Thema zwei Volksabstimmungen durch- geführt werden müssten. Der Bundesrat gibt der zweiten Lösung den Vorzug, weil er die Wahrscheinlichkeit, dass nach Annahme der Verfassungsänderungen ein Referendum gegen die Geset- zesvorlage zu Stande kommt, als eher gering einschätzt.

3 Finanzielle und personelle Auswirkungen

3.1 Auf den Bund

Mit der Staatsleitungsreform werden neue Stellen geschaffen, die Kosten von insge- samt 10-15 Millionen Franken pro Jahr betragen. In diesen Kosten enthalten sind Gehälter, Sozialabgaben und Abfindungen, Repräsentations- Vertrauens- und Reise- spesen sowie Arbeitsplatzkosten der Delegierten Ministerinnen und Minister und entsprechende Kosten der Stäbe (persönliche Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Delegierten Ministerinnen und Minister, Sekretariatspersonal).

3.2 Auf die Kantone und Gemeinden

Die Einführung der Zwei-Kreise-Regierung dürfte für die Kantone und Gemeinden zu keinen zusätzlichen Kosten führen.

4 Legislaturplanung

Die Vorlage ist im Bericht über die Legislaturplanung 1999–2003 vom 1. März

2000 unter Ziel 9 (Stärkung der staatlichen Handlungsfähigkeit und bürgernähere

Strukturen) als Richtliniengeschäft angekündigt (in R 19, Staatsleitungsreform und Weiterführen der Verwaltungsreform und in Anhang 2, Abschnitt 2.6, Staatliche In- stitutionen, Rubrik Richtliniengeschäfte, BBl 2000 2296 und 2335).

5 Erledigung parlamentarischer Vorstösse

Im Jahre 1991 ist eine Motion der freisinnig-demokratischen Fraktion zur Regie- rungsreform überwiesen worden (M 90.435). Sie fordert den Bundesrat auf, unver- züglich Reformen des Regierungssystems in die Wege zu leiten und grundlegende Reformen zur Entlastung des Bundesrates auf Verfassungs- und Gesetzesstufe an die Hand zu nehmen. Mit der vorliegenden Botschaft unterbreitet der Bundesrat dem Parlament Vorschläge, welche die zentralen Anliegen der Motion aufgreifen. Die Motion ist damit erfüllt. Mit der Motion Kühne 90.401 «Bundesrat. Verstärkung der politischen Führung» und der gleichnamigen Motion Kühne 96.3252, die in ein Postulat umgewandelt wurde, wird der Bundesrat aufgefordert, eine Vorlage betreffend Erhöhung der Zahl der Bundesratsmitglieder und Stärkung der Stellung des Bundespräsidenten auszu- arbeiten bzw. zu prüfen. Die Motion Bonny 97.3029 «Stellung und Kompetenz des

2144

Bundespräsidenten» verlangt vom Bundesrat die Erarbeitung einer Vorlage, welche die Stellung und die Kompetenzen des Bundespräsidenten verstärkt. Ebenfalls eine Erhöhung der Zahl der Bundesratsmitglieder verlangt die in ein Postulat umgewan- delte Motion Schmid 94.3448. Der Bundesrat hat diese Ansätze einer Staatsleitungs- reform eingehend untersucht (vgl. Ziff. 1.4.2 und 1.5.3.6). Er ist zum Schluss ge- kommen, dass an Stelle dieser Massnahmen andere Instrumente besser geeignet sind, die festgestellten Defizite zu beseitigen. Das übergeordnete Ziel einer effizi- enten und handlungsfähigen Regierung wird damit ebenfalls erreicht, weshalb diese Vorstösse abgeschrieben werden können. Ebenfalls abzuschreiben ist die in ein Po- stulat umgewandelte Motion Grendelmeier 96.3269, welche die Unterbreitung von Normtexten auf der Basis der von der AGFB in den neunziger Jahren entwickelten Modelle (vgl. Ziff. 1.5.3.1 und 1.5.3.2) zum Gegenstand hat. Das Parlament hat den Bundesrat mit dem Postulat 97.3188 «Regierungsreform bis Ende 1998» aufgefordert, bis Ende 1998 eine Vorlage für eine Regierungsreform auf Verfassungsstufe zu unterbreiten. Die Verfassungsreform, die am 18. April 1999 zur Abstimmung gelangte, hat bereits einige kleinere Verbesserungen im Funktionieren des Zusammenspiels zwischen Regierung und Parlament gebracht. Mit dieser Vor- lage wird den verbliebenen Anliegen des Postulates Rechnung getragen. Schliesslich hat der Nationalrat ein Postulat 00.3189 «Staatsleitungsreform» über- wiesen, mit dem er den Bundesrat erneut auffordert, innert Frist eine Vorlage zur Staatsleitungsreform vorzulegen. Dieser Aufforderung kommt der Bundesrat hiermit nach.

6 Verhältnis zum Völker- und Europarecht

Aus dem Völker- und Europarecht lassen sich für die vorgeschlagenen gesetzlichen Bestimmungen für eine schweizerische Staatsleitungsreform keine spezifischen Anforderungen oder Hinweise ableiten. Solange die Zusammensetzung und die Handlungsformen einer staatlichen Regierung nach demokratischen und rechtsstaat- lichen Grundsätzen funktionieren und der Schutz der Grund- und Menschenrechte gewährleistet ist67, kann vielmehr von einer umfassenden staatlichen Organisa- tionsautonomie ausgegangen werden. In diesem Sinne verlangt auch der in Artikel

26 WVK68 statuierte Rechtsgrundsatz pacta sunt servanda lediglich, dass völker-

vertragliche Verpflichtungen einzuhalten sind, ohne dass er dabei Vorgaben über die Art und Weise der Sicherstellung und Verwirklichung völkervertraglicher Ver- pflichtungen auf innerstaatlicher Ebene macht.

Gleichwohl ist zu beachten, dass sich aus den zunehmenden internationalen und europäischen Kooperations- und Integrationsformen im Rahmen der Globalisierung neue und komplexe Herausforderungen für die Staaten ergeben. Den staatlichen Regierungs- und Verwaltungsbehörden obliegt insbesondere die Hauptlast bei der oft aufwendigen Vorbereitung und Ausarbeitung internationaler Regelungen wie auch bei deren nachträglicher Um- und Durchsetzung im innerstaatlichen Recht.

67 Vgl. insbesondere Art. 3 der Satzung des Europarates vom 5. Mai 1949 (SR 0.192.030) sowie die (Europäische) Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (EMRK, SR 0.101). 68 Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969 (SR 0.111).

2145

Eine optimale Wahrnehmung der Interessen der Schweiz bei ihren Bemühungen, ih- re «Solidarität und Offenheit gegenüber der Welt zu stärken»69, setzt voraus, dass der Bundesrat oder eine Delegierte Ministerin oder ein Delegierter Minister bereits im Vorfeld der Ausarbeitung neuer internationaler Regelungen und Standards sowie während des daran anschliessenden Verhandlungsprozesses physisch präsent und in der Sache kompetent auftreten kann. Ein Blick über die Landesgrenzen hinaus zeigt denn auch auf, dass andere Staaten entweder über grössere Regierungskollegien als die Schweiz oder über mehrere Delegierte Ministerinnen und Minister oder Staats- sekretärinnen und Staatssekretäre verfügen.

7 Rechtliche Grundlagen

7.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit

Das RVOG stützt sich auf Artikel 173 Absatz 2 BV70, wonach die Bundesver- sammlung jene Geschäfte behandelt, die in die Zuständigkeit des Bundes fallen und keiner anderen Behörde zugewiesen sind. Die vorgeschlagenen gesetzlichen Bestimmungen konkretisieren die beantragte Verfassungsbestimmung (Art. 174 Abs. 2 BV). Die Verordnung der Bundesversammlung über Besoldung und berufliche Vorsorge der Magistratspersonen71 stützt sich auf das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1989 über Besoldung und berufliche Vorsorge der Magistratspersonen72, dessen verfas- sungsrechtliche Grundlage in Artikel 173 Absatz 2 BV enthalten ist.

7.2 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Die vorgeschlagenen Bestimmungen sehen keine Delegation von Rechtsetzungsbe- fugnissen vor.

7.3 Erlassform

Typischer Inhalt einer Verfassung sind unter anderem die Organisationsbestimmun- gen über die wichtigsten Staatsorgane. Die Verfassung regelt in den Grundzügen, wie die Regierungsorgane beschaffen sind und welche Funktionen ihnen zukommen. Diese Bestimmungen bilden die Voraussetzung staatlichen Handelns. Die vor- geschlagene Verfassungsreform ist Ausdruck der staatspolitischen Bedeutung der Regierungsreform als wichtigste Erneuerung des Regierungssystems der letzten Jahrzehnte. Die Erweiterung der Regierung soll bereits auf Verfassungsstufe zum Ausdruck kommen. Die Nennung der Struktur der Regierung in der Verfassung ist

69 Vgl. die Präambel der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101)

70 Entspricht Art. 85 Ziff. 1 aBV

71 SR 172.121.1 im Entwurf gemäss Botschaft vom 15. Juni 2001 (BBl 2001 3879)

72 SR 172.121

2146

zwar formal nicht zwingend73. Im nahe liegenden Ausland wird die Zusammen- setzung der Regierung jedoch regelmässig in der Verfassung festgehalten74. Diese Lösung fügt sich gut in die schweizerische Verfassungstradition, die seit je die An- zahl der Bundesratsmitglieder nennt.

Artikel 164 Absatz 1 BV bestimmt, dass alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmun- gen in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen sind. Zu diesen Normen gehören ausdrücklich jene über die Organisation und das Verfahren der Bundesbehörden (Art. 164 Abs. 1 Bst. g BV). Die wichtigsten Bestimmungen der Regierungsreform müssen deshalb auf Gesetzesstufe verankert werden. Die Besoldungsvorschriften sind in den Grundzügen auf Gesetzesstufe, die Einzel- heiten (insbesondere die Höhe der Jahresbesoldungen von Magistratspersonen) auf der flexibleren Verordnungsebene geregelt. Da es auch um die Besoldung der Bun- desratsmitglieder geht, wurde als Erlassform eine Verordnung der Bundesver- sammlung und nicht eine Verordnung des Bundesrates gewählt.

73 BBl 1997 I 13; Ulrich Häfelin / Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Auflage, Rz. 21; Kurt Eichenberger, Verfassungsrechtliche Einleitung, in Kommentar BV, Rz. 49; Jean-François Aubert, Bundesstaatsrecht der Schweiz, Rz. 274 74 Vgl. Grundgesetz bzw. Verfassungen folgender Staaten: Deutschland (Art. 62), Frankreich (Art. 8), Italien (Art. 92), Dänemark (§ 14 und 17), Griechenland (Art. 81), Irland (Art. 28), Niederlande (Art. 42–45), Portugal (Art. 185–189), Spanien (Art. 98).

2147

Inhaltsverzeichnis

Übersicht 2096

1 Allgemeiner Teil 2098

1.1 Die Leitlinien der Staatsleitungsreform 2098

1.1.1 Einführung 2098

1.1.2 Stärkung der Regierung 2098

1.1.3 Erweiterung der Regierung um einen zweiten Kreis 2099

1.1.4 Delegierte Ministerinnen und Minister mit politischem Status 2100

1.1.5 Vertrauenspersonen der Mitglieder des Bundesrates mit definierten

Aufgabenbereichen 2100

1.1.6 Politische Verantwortung der Regierung 2101

1.2 Gründe für die Staatsleitungsreform 2101

1.2.1 Regieren unter schwierigeren Rahmenbedingungen 2101

1.2.2 Steigende Anforderungen bezüglich Information und

Kommunikation 2102

1.2.3 Aufwendigere politische Konsensfindung 2102

1.2.4 Prospektive Staatsleitung und Führung in besonderen Lagen 2103

1.2.5 Starke Zunahme der Aktivitäten auf internationalem Niveau 2104

1.3 Ziele der Reform 2105

1.3.1 Stärkung der politischen Führung 2105

1.3.2 Erweiterung des Handlungsspielraums im Aussenbereich 2106

1.3.3 Erhöhte Fachkompetenz 2108

1.3.4 Stärkung der Handlungsfähigkeit in besonderen Lagen 2108

1.4 Einbettung ins schweizerische Regierungssystem und dessen Reform 2109

1.4.1 Ausgangslage 2109

1.4.2 Konkordanz: Der Bundesrat als Abbild der Vielfalt unseres Landes 2109

1.4.3 Kollegialregierung: einander gleichgestellte Bundesratsmitglieder 2111

1.4.4 Vorbereitung und Vollzug der Regierungsgeschäfte durch die

Departemente 2112

1.4.5 Staatsleitungsreform und weitere Reformen 2113

1.5 Der Weg zur Staatsleitungsreform 2114

1.5.1 Reformbestrebungen im 19. Jahrhundert und zu Beginn des 20.

Jahrhunderts 2114

1.5.2 Reformarbeiten in der Mitte des 20. Jahrhunderts 2116

1.5.3 Etappen der Staatsleitungsreform 2117

1.5.3.1 Grundlagenarbeiten der «Arbeitsgruppe Führungsstrukturen

des Bundes» 2117

1.5.3.2 Entscheid des Bundesrates für ein Vorgehen in zwei Phasen2118

1.5.3.3 Staatsleitungsreform als weiteres Modul der

Verfassungsreform 2119

1.5.3.4 Neuere parlamentarische Vorstösse 2119

1.5.3.5 Das Vernehmlassungsverfahren zur Staatsleitungsreform 2120

1.5.3.6 Der Grundsatzentscheid des Bundesrates: Abschied von der

Variante 1, Weiterbearbeitung der Variante 2 2121

2148

1.5.4 Konkretisierung des Zwei-Kreise-Modells 2123

1.5.5 Ergebnis: Schrittweise Annährerung von ursprünglich fünf

Modellen an das Modell der Zwei-Kreise-Regierung mit Delegierten Ministerinnen und Ministern 2124

1.6 Blick auf ausgewählte ausländische Regierungssysteme 2125

1.6.1 Die Unterschiede zum geltenden System der Schweiz 2125

1.6.1.1 Acht Staaten als Vergleichsbasis 2125

1.6.1.2 Regierungen und politisches System 2125

1.6.1.3 Staatsoberhaupt 2127

1.6.1.4 Koalitionsvereinbarungen 2127

1.6.1.5 Grösse der Regierungen 2128

1.6.1.6 Hierarchische Ebenen 2128

1.6.2 Politische Würdigung der Regierungssysteme 2131

1.6.2.1 Vielgestaltige Entscheidungsprozesse 2131

1.6.2.2 Das Recht gibt nur einen Teil der politischen Wirklichkeit

wieder 2131

1.6.2.3 Parteipolitische Konstellationen beeinflussen die

Entscheidungsabläufe 2132

1.6.2.4 Entscheidungen werden auf unteren Ebenen und in

Konsultationsverfahren vorbereitet 2132

1.6.2.5 Die Regierungsspitze entscheidet in Krisenfällen oder bei

parteipolitischen Kontroversen 2132

1.6.2.6 Regierungen zwischen Alltagspolitik und

Strategieformulierung 2133

1.6.3 Fazit 2133

2 Besonderer Teil 2133

2.1 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen 2133

2.1.1 Verankerung der Zwei-Kreise-Regierung in der Verfassung

(Art. 174 Abs. 2 und 3 BV) 2133

2.1.2 Weitere Änderungen der Verfassung 2134

2.1.3 Anpassung des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes

(RVOG) 2135

2.1.4 Anpassung weiterer Erlasse 2141

2.1.5 Gleichzeitiges Unterbreiten der Verfassungs- und der

Gesetzesbestimmungen 2143

3 Finanzielle und personelle Auswirkungen 2144

3.1 Auf den Bund 2144

3.2 Auf die Kantone und Gemeinden 2144

4 Legislaturplanung 2144

5 Erledigung parlamentarischer Vorstösse 2144

6 Verhältnis zum Völker- und Europarecht 2145

7 Rechtliche Grundlagen 2146

7.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit 2146

2149

7.2 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen 2146

7.3 Erlassform 2146

Bundesbeschluss über die Staatsleitungsreform (Entwurf) 2151 Bundesgesetz über die Reform der Regierungsorganisation (Entwurf) 2153 Verordnung der Bundesversammlung über Besoldung und berufliche Vorsorge der Magistratspersonen (Entwurf) 2163

2150