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Botschaft zum Bundesgesetz über Massnahmen zur Bekämpfung der Schwarzarbeit

vom 16. Januar 2002

Sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren,

wir unterbreiten Ihnen mit dieser Botschaft den Entwurf zu einem Bundesgesetz ge- gen die Schwarzarbeit (BGSA) mit dem Antrag auf Zustimmung. Gleichzeitig beantragen wir, die folgenden parlamentarischen Vorstösse abzuschrei- ben:

1996 P 96.3090 Massnahmen gegen Schwarzarbeit (N 21.6.1996, Jutzet)

1997 P 97.3476 Bekämpfung von Schwarzarbeit. Kontrollinstanzen der

Kantone (N 19.12.1997, Imhof)

1998 P 97.3477 Nationale Informationskampagne gegen Schwarzarbeit

(N 19.12.1997, Eymann; S 23.9.1998)

1998 M 97.3478 Massnahmenpaket gegen Schwarzarbeit

(N 19.12.1997, Tschopp; S 23.9.1998)

1999 P 99.3223 Personenfreizügigkeit im Rahmen der bilateralen

Abkommen mit der EU. Schwarzarbeit (N 8.10.1999, Christlichdemokratische Fraktion)

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

16. Januar 2002 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Kaspar Villiger Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

2002-0223 3605

Übersicht

Die Schwarzarbeit ist eine strafbare Handlung, deren Bedeutung nicht zu unter- schätzen ist. Sie hat schwer wiegende Folgen (insbesondere Einkommensverluste für den öffentlichen Sektor, Gefährdung des Arbeitnehmerschutzes, Verzerrungen des Wettbewerbs und des Finanzausgleichs). Im Übrigen beeinträchtigt das Nichtein- halten der Gesetze die Glaubwürdigkeit des Staates. Damit ist klar, dass die Schwarzarbeit aus wirtschaftlichen, sozialen, juristischen und ethischen Gründen bekämpft werden muss. Die zurzeit verfügbaren Daten zum Ausmass der Schwarz- arbeit in der Schweiz gehen von rund 37 Milliarden Franken für das Jahr 2001 aus (9,3 % des BSP). Sogar unter Berücksichtigung der Mängel dieser Schätzungen scheint klar, dass die durch Schwarzarbeit hinterzogenen Beträge beträchtlich sind. Der Bundesrat ist überzeugt, dass etwas unternommen werden muss. Das vorlie- gende Projekt ist eine effiziente und pragmatische Lösung, die dazu beiträgt, die Schwarzarbeit einzudämmen. Im Kampf gegen die Schwarzarbeit sind sicher An- reize gefragt, aber aus praktischen Gründen ist vor allem eine Repressionspolitik angezeigt. Dies ist eine komplexe und langwierige Angelegenheit. Sie erfordert eine Koordination der Aktivitäten sowie die Zusammenarbeit zahlreicher Organe und Behörden. Sie kann ohne den politischen Willen auf allen Regierungsebenen nicht durchgeführt werden. Der Bund ist bereit, sich dafür zu engagieren. Auf Bundes- ebene gibt es schon zahlreiche gesetzliche Instrumente, welche im Kampf gegen die Schwarzarbeit eingesetzt werden können. Es geht nun darum, diese Mittel in den Bereichen zu ergänzen, welche in die Zuständigkeit des Bundes fallen und damit die vor allem auf kantonaler Ebene erforderlichen Massnahmen zu unterstützen. Das Projekt des Bundes zur Bekämpfung der Schwarzarbeit und sein wichtigstes Teilstück, das Bundesgesetz gegen die Schwarzarbeit, sehen die folgenden Mass- nahmen vor. Was die Anreize angeht, so setzt der Bundesrat auf die Einführung administrativer Erleichterungen bei den Sozialversicherungen. Die vorgeschlagenen Modelle für geringfügige Erwerbstätigkeiten zielen darauf ab, die Abrechnung mit den Sozial- versicherungen einfacher und schneller und vor allem zukunftsgerichtet zu gestalten (eine Anmeldung über das Internet wäre ebenfalls möglich). Der Gesetzesentwurf sieht ausserdem vor, dass diese Modelle, die sich ursprünglich auf Reinigungs-, Überwachungs- und Unterhaltsarbeiten in Privathaushalten beschränkten, auch von Unternehmen in Anspruch genommen werden können. Ferner sind eine Reihe von Massnahmen zur vermehrten Ahndung der Schwarzar- beit geplant. Solche Massnahmen werden heute nur beschränkt getroffen. Die be- stehenden Massnahmen zur Bekämpfung der Schwarzarbeit weisen den grossen Nachteil auf, dass sie allzu disparat sind und dass sie unter den Geltungsbereich verschiedener Gesetzgebungen fallen. Die Sozialpartner, die für die Anwendung der einschlägigen Gesetze zuständigen Verwaltungsbehörden und die Gerichtsbehörden arbeiten unabhängig voneinander. Diese Zersplitterung der Kräfte und die fehlende Gesamtübersicht unterstützen indirekt jene Personen, die in irgendeiner Form Schwarzarbeit betreiben. Der Bundesrat korrigiert diese Schwäche durch das

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Schaffen kantonaler Kontrollstellen, die wirklich eine Gesamtübersicht über die Schwarzarbeit haben werden. Zudem werden die gesetzlichen Grundlagen für eine echte Zusammenarbeit unter den verschiedenen Behörden und Organisationen ge- schaffen. Hierzu sind folgende Massnahmen vorgesehen: – Erweiterung der Kontrollkompetenzen der kantonalen Dienststellen und Kontrollkommissionen; – Vernetzung gewisser Administrativdaten (der AHV und der ALV) und Mit- teilungspflicht für die Ergebnisse von Arbeitgeberkontrollen; – Verschärfung der Sanktionen. Die beiden ersten Massnahmen sollen systematischere und effizientere Kontrollen bewirken, und zwar durch ein koordinierteres Vorgehen. In Sachen Kontrollstelle ist eine flexible Lösung vorgesehen. Die Kantone schaffen oder bezeichnen eine ein- zige Kontrollstelle, die mit Koordinationsaufgaben betraut ist, wobei sie eine Lö- sung wählen können, die ihren spezifischen Bedürfnissen oder den gemachten Er- fahrungen am ehesten entspricht: Es kann sich um eine tripartite oder quadripartite Kommission handeln oder auch um eine staatliche Stelle. In Branchen, in denen Gesamtarbeitsverträge bestehen, können Kontrollkompetenzen im Übrigen an pa- ritätische Kommissionen übertragen werden. Grundlage bilden in diesem Fall Leis- tungsverträge, in denen auch die finanziellen Fragen geregelt werden. Der Geset- zesentwurf weist den Sozialpartnern eine besondere Rolle zu. Er anerkennt damit ihre besonderen Kompetenzen und ihre grossen Kenntnisse bezüglich der Schwarz- arbeit, ohne ihnen jedoch ein Einmischungsrecht in den Betrieben einzuräumen. Dies gilt insbesondere für diejenigen Betriebe, die nicht einem Gesamtarbeitsver- trag unterstehen. Die dritte Massnahme – die Verschärfung der Sanktionen – soll eine wirksame Ab- schreckung vor Schwarzarbeit erreichen. Heute stehen die verhängten Strafen oft in keinem Verhältnis zur wirklichen Schwere der festgestellten Verstösse und erreichen das angestrebte Ziel nicht. Die vorgesehenen Sanktionen gegen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sind im Allgemeinen bereits streng genug. Deshalb ist der Bun- desrat der Ansicht, dass die Verschärfung der Sanktionen vor allem zu einer syste- matischeren Bestrafung der Arbeitgeber führen soll. Es muss sichergestellt werden, dass die Schwarzarbeit nicht als rentabel angesehen wird: Zum Beispiel soll die Busse für den Täter einen finanziellen Verlust bedeuten, der in angemessenem Ver- hältnis zur begangenen Tat steht. Zu erwähnen ist, dass der Gesetzesentwurf ange- sichts der vielen verschiedenen Arten von Schwarzarbeit aus Gründen der Verhält- nismässigkeit darauf verzichtet, Bussen und Mindeststrafen vorzuschlagen. Folglich werden vermehrt die Richter in die Verantwortung miteinbezogen. Konkret bedeutet die Verschärfung der Sanktionen die Schaffung einer neuen horizontalen Sanktion, nämlich den vorübergehenden Ausschluss vom öffentlichen Beschaffungswesen, so- wie erhöhte Straf- und Administrativmassnahmen, was die ausländischen Arbeits- kräfte und die Sozialversicherungen anbelangt. Nach Ansicht des Bundesrates drängt sich eine Verschärfung der Sanktionen im Steuerrecht nicht auf, da der dies- bezügliche Handlungsspielraum gross genug ist.

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Botschaft

1 Allgemeiner Teil

1.1 Gesamtzusammenhang

1.1.1 Die Problematik der Schwarzarbeit

Die Problematik der Schwarzarbeit ist nicht neu. Sie tritt immer wieder auf, sowohl in der Literatur wie in der Politik1. So war die Schwarzarbeit bereits 1987 in der Schweiz, im allgemeineren Zusammenhang mit der Schattenwirtschaft, Thema eines Berichts des Bundesrates2. Es gibt bis heute keine eindeutige juristische Definition der Schwarzarbeit. Im All- gemeinen versteht man unter Schwarzarbeit3 eine entlöhnte oder selbständige Ar- beit, welche in Verletzung von Rechtsvorschriften ausgeübt wird, das heisst insbe- sondere: – die Verletzung von Bestimmungen des Ausländerrechts durch die versteckte Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen; – die Beschäftigung von Arbeitnehmern und Arbeitnehmerinnen, die bei den obligatorischen Sozialversicherungen nicht gemeldet sind; – die nicht gemeldete Beschäftigung eines Arbeitnehmers oder einer Arbeit- nehmerin, der bzw. die Leistungen der Arbeitslosenversicherung oder einer anderen Sozialversicherung oder einer Privatversicherung bezieht; – die in Verletzung eines Gesamtarbeitsvertrags erfolgende Ausführung von Arbeiten durch Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen, namentlich in ihrer Freizeit;

1 Siehe auch:

– Europäische Kommission, Mitteilung zur nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit, (COM[1998]219/5). – OECD, «L’emploi dissimulé», Perspectives de l’emploi 1986, Paris 1986, S. 72–87. – Friedrich Schneider, Dominik Enste, Schattenwirtschaft und Schwarzarbeit, Oldenburg Verlag, München & Wien 2000. – KBC Bank SA, «L’économie informelle», Courrier économique et financier, no 17, 8-10-1999, 1–15. – Hannelore Weck-Hannemann, Werner W. Pommerehne, Bruno S. Frey, Die heimliche Wirtschaft – Struktur und Entwicklung der Schattenwirtschaft in der Schweiz, Haupt Verlag, Bern 1986.

2 Vgl. Bericht des Bundesrates über die Schattenwirtschaft vom 9. Juni 1987

(Postulat Schmid 83.395 vom 16. März 1983) (BBl 1987 II 1217).

3 Die Europäische Kommission verwendet den Begriff der «nicht angemeldeten

Erwerbstätigkeit», das heisst «jede entgeltliche, ihrem Wesen nach rechtmässige Tätigkeit, die den Behörden nicht angemeldet wird (...)» und die OECD spricht von «verheimlichter Anstellung», also von einer «Anstellung, welche, ohne an sich illegal zu sein, nicht einer oder mehreren Behörden deklariert wird, welche davon Kenntnis haben müssten, und sich damit der Reglementierung, der Besteuerung oder Reduktion von Leistungen der sozialen Sicherheit entzieht».

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– die Ausführung von Arbeiten im Rahmen eines Arbeitsverhältnisses, dem eine falsche Bezeichnung gegeben wird, mit dem Ergebnis, dass die ein- schlägigen gesetzlichen Bestimmungen umgangen werden (Scheinselbstän- digkeit); – die den Steuerbehörden in Verletzung einer entsprechenden gesetzlichen Meldepflicht nicht gemeldete Beschäftigung von Arbeitnehmern und Ar- beitnehmerinnen; – die Ausführung von Arbeiten durch Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen, die den daraus resultierenden Lohn den Steuerbehörden nicht melden; – die entgeltliche Ausführung von Arbeiten, wobei die Geldleistung nicht in der Buchhaltung aufgeführt wird. In den meisten Fällen von Schwarzarbeit sind mehrere dieser Situationen gleichzei- tig anzutreffen. Die Schwarzarbeit kann von der Ausführung kleinerer Hand- werksarbeiten ausserhalb der Arbeitszeiten bis zur ausschliesslich illegalen Aus- übung einer Erwerbstätigkeit reichen, in Umgehung der Gesetzgebung über Steuern, Sozialversicherung, Wettbewerb sowie des Ausländerrechts. Die verschiedenen Formen von Schwarzarbeit haben im Allgemeinen den Umstand gemein, dass sie sich ganz oder teilweise den Abgaben des öffentlichen Rechts entziehen. Es liegt in der Natur der Sache, dass die Schwarzarbeit in den offiziellen Statistiken nicht auftaucht. Die einzigen zurzeit verfügbaren Daten zum Ausmass der Schwarz- arbeit in der Schweiz stammen aus einer indirekten wirtschaftlichen Schätzung der Schattenwirtschaft (die Methode beruht auf der Nachfrage nach Bargeld), welche aber bedeutende Mängel aufweist. Diese Berechnungen gehen von rund 37 Milliar- den Franken für das Jahr 2001 aus (9,3 % des BSP), wodurch die Schweiz trotz al- lem ganz unten auf der Liste der OECD-Länder steht. Wie in fast all diesen Ländern scheint die Schwarzarbeit auch in der Schweiz in den letzten Jahrzehnten regelmä- ssig zugenommen zu haben. Sogar unter Berücksichtigung der Mängel dieser Schät- zungen scheint klar, dass die durch Schwarzarbeit hinterzogenen Beträge beträcht- lich sind. Die Schwarzarbeit bringt verschiedene Probleme mit sich. Sie führt zu Einkom- mensverlusten für die Steuerbehörde und die Sozialversicherungen und zieht Ver- zerrungen des Wettbewerbs und des Finanzausgleichs nach sich. Sie gefährdet den Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer (Arbeitsbedingungen, Lohndum- ping). Sie ist einer Besteuerung der Ehrlichkeit gleichzusetzen, denn die Steuerein- künfte müssen von einem immer kleineren Teil der Bevölkerung getragen werden, sodass diejenigen, welche die Steuer- und Sozialversicherungsregelungen respektie- ren, für jene zahlen, welche betrügen. Die Schwarzarbeit ist ein Faktor wirtschaft- licher Zerrüttung, der die Glaubwürdigkeit der Behörden in den Augen der Steuer- pflichtigen beeinträchtigen und das allgemeine Misstrauen gegenüber den Institutio- nen und dem gesetzlichen Rahmen der formellen Wirtschaft verstärken kann. Des- halb ist sie eine Quelle der Unsicherheit und des Verlusts an Effizienz in Wirtschaft und Handel und hat einen nachteiligen Einfluss auf die makroökonomischen Leis- tungen einer Volkswirtschaft. Damit ist klar, dass die Schwarzarbeit aus wirtschaft- lichen, juristischen und ethischen Gründen bekämpft werden muss und eine strafba- re Handlung darstellt, deren Bedeutung nicht zu unterschätzen ist.

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1.1.2 Die Bekämpfung der Schwarzarbeit

1.1.2.1 Entstehung des Projekts zur Bekämpfung

der Schwarzarbeit Gegen Ende der Neunzigerjahre haben mehrere parlamentarische Vorstösse (Po. Jutzet «Massnahmen gegen Schwarzarbeit» 96.3090; Mo. Eymann «Nationale In- formationskampagne gegen Schwarzarbeit» 97.3477; Mo. Tschopp «Massnahmen- paket gegen Schwarzarbeit» 97.3478; Po. Imhof «Bekämpfung von Schwarzarbeit. Kontrollinstanzen der Kantone» 97.3476) die Problematik der Schwarzarbeit auf Bundesebene in den Vordergrund der politischen Szene gerückt. Auch auf kantona- ler Ebene äusserten sich zahlreiche Parlamentsmitglieder dazu. Der Bundesrat gab dem Staatssekretariat für Wirtschaft (zu jener Zeit dem BIGA) den Auftrag, zusam- men mit den Sozialpartnern ein Massnahmenpaket zur Bekämpfung der Schwarzar- beit auszuarbeiten, für die Umsetzung dieser Massnahmen zu sorgen sowie eine gro- sse Informationskampagne auf nationaler Ebene einzuleiten. In der Folge wurde die eidgenössische Arbeitsgruppe «Bekämpfung der Schwarz- arbeit» gebildet. Der Vorsitz wurde vom Staatssekretariat für Wirtschaft (seco) übernommen. Zu den Mitgliedern gehören auch Vertreterinnen und Vertreter des Bundesamtes für Sozialversicherung (BSV), des Bundesamtes für Ausländerfragen (BFA), des Bundesamtes für Flüchtlinge (BFF), der Eidgenössischen Steuerver- waltung (ESTV), des Bundesamtes für Justiz (BJ), und später kamen noch das Se- kretariat des Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten und Vertreter des Bundes- amtes für Informatik und Telekommunikation (BIT) dazu. Der Schwachpunkt in der Bekämpfung der Schwarzarbeit schien weniger der Man- gel an gesetzlichen Bestimmungen zu sein als der Vollzug in der Praxis auf Kanton- sebene. Deshalb beschloss die Arbeitsgruppe, als Erstes eine Umfrage bei den Kan- tonen durchzuführen. Diese wurde im Sommer 1998 realisiert und befasste sich mit den Problemen (Ressourcen, Zusammenarbeit zwischen den kantonalen Behörden, Bewusstsein in den zuständigen Instanzen usw.) und denkbaren Lösungen. Die Re- sultate der Studie bestätigten unter anderem den Handlungsbedarf nicht nur auf Bundesebene, sondern vor allem bei der Anwendung auf Kantonsebene. Darauf or- ganisierte die Arbeitsgruppe am 5. Februar 1999 ein Hearing mit Vertretern der So- zialpartner und der Kantone, an dem die Teilnehmenden die Notwendigkeit einer abgestimmten Vorgehensweise bekräftigten und ihre Vorschläge formulierten. Diese wurden zusammengefasst, geprüft und in die anderen Analysen der Arbeitsgruppe integriert. Die Ergebnisse all dieser Untersuchungen wurden im Bericht der eidgenössischen Arbeitsgruppe über die Bekämpfung der Schwarzarbeit vorgestellt. Darin sind eine Reihe von Massnahmen vorgesehen, um diesem Phänomen in der Schweiz zu be- gegnen. Der Bundesrat hat diese Massnahmen am 30. August 2000 verabschiedet und so das Projekt des Bundes zur Bekämpfung der Schwarzarbeit und parallel dazu den Entwurf zum Bundesgesetz gegen die Schwarzarbeit (BGSA) in die Wege ge- leitet.

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1.1.2.2 Vernehmlassungsverfahren

Das Vernehmlassungsverfahren dauerte vom 30. August 2000 bis zum 15. Januar

2001. Zur Stellungnahme eingeladen waren die Kantone, die Konferenz der Kan-

tonsregierungen, die Eidgenössischen Gerichte, die Parteien, acht Spitzenverbände der Wirtschaft und 22 weitere interessierte Organisationen und Verbände. In die Vernehmlassung geschickt wurden der Bericht der eidgenössischen Arbeitsgruppe über die Bekämpfung der Schwarzarbeit vom 26. Juli 2000 sowie der Entwurf zum Bundesgesetz gegen die Schwarzarbeit. Die nach Ablauf der Vernehmlassungsfrist eingetroffenen Antworten wurden ebenfalls noch berücksichtigt. Insgesamt sind

65 Stellungnahmen eingegangen (26 Kantone, 24 Arbeitgeber- und Arbeitnehmer-

organisationen, 6 politische Parteien und 8 weitere Organisationen). Die Mehrheit der Vernehmlassungsteilnehmer stand der Vorlage positiv gegenüber. Vor allem bei der Mehrheit der Kantone, der Linksparteien und gewissen Arbeitgeberkreisen (Bauhaupt- und Baunebengewerbe) stiess der Entwurf auf sehr breite Zustimmung. Die bürgerlichen Parteien und die übrigen Arbeitgeberkreise brachten hingegen ge- wisse Vorbehalte an und erachteten beide Massnahmen als unverhältnismässig und unangemessen. Die detaillierten Vernehmlassungsergebnisse sowie die im Gesetzes- entwurf enthaltenen Massnahmen sind unter Ziffer 1.2 aufgeführt.

1.1.2.3 Die Auswahl der Massnahmen: Sensibilisierung –

Anreize – Repression Im Rahmen der Bekämpfung der Schwarzarbeit gibt es folgende ergänzende oder individuelle Optionen, was die konkreten Massnahmen anbelangt: Sensibilisierung, Anreize und/oder Repression. Bei der Bekämpfung der Schwarzarbeit, die der Bund bewusst pragmatisch angeht, stehen die Repression – mit den nötigen Informations- anstrengungen (insbesondere im Hinblick auf die Arbeitgeber) – sowie eine be- grenzte Anzahl von Anreizmechanismen im Vordergrund. Zwei Gründe waren für diese Wahl ausschlaggebend. Zum einen stösst eine Verringerung der Anreize zur Schwarzarbeit sehr rasch an Grenzen. In diesem Zusammenhang wird oft auf zwei Massnahmenkategorien hin- gewiesen: die Reduktion der Steuerlast und der Regelungsdichte. Prinzipiell ist man sich schnell einig, dass diese Art von Massnahmen die Attraktivität der Schwarz- arbeit vermindert. In der Praxis erweist sich die Anwendung aber als viel schwieri- ger. Bei der Steuerreduktion ist nicht zu vergessen, dass die Kosten der heutigen Staatsaufgaben (unter anderem für Sozialversicherungen), ganz zu schweigen von neuen Aufgaben, namentlich auch wegen der demografischen Alterung der Schwei- zer Bevölkerung, in den kommenden Jahrzehnten ansteigen dürften und dass die dafür erforderlichen Mittel regelmässig die Steuereinkünfte übersteigen. Die öffent- liche Hand (Bund, Kantone, Gemeinden) bemüht sich, die Steuerbelastung auf ei- nem vernünftigen Niveau zu halten, aber es kann nicht darum gehen, Steuern und Abgaben drastisch zu verringern. Die administrativen Verfahren lassen sich, wenn auch nur begrenzt, noch vereinfachen. Das Projekt des Bundes zur Bekämpfung der Schwarzarbeit sieht eine entsprechende Massnahme vor. Zum andern bestehen trotz der zahlreichen in letzter Zeit zu beobachtenden Fort- schritte noch immer beträchtliche Lücken im Bereich der Repression. Die durchge- führten Kontrollen sind nicht ausreichend, und die verhängten Sanktionen stehen oft

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in keinem Verhältnis zur Schwere der begangenen Tat. Diese Lücken sind insbeson- dere zurückzuführen auf die fehlenden personellen und finanziellen Ressourcen, die Vielzahl der zuständigen Organe, die mangelnde Koordination, den fehlenden In- formationsaustausch – und daher einen gewissen Mangel an politischem Willen – sowie eine milde Handhabung durch gewisse Gerichtsbehörden. Das Projekt des Bundes zur Bekämpfung der Schwarzarbeit soll dazu beitragen, einige dieser Pro- bleme zu lösen. Unter anderem geht es darum, die auf Bundesebene bestehende weitreichende Regelung (insbesondere zu den Sanktionen) zu ergänzen, um das nö- tige repressive Eingreifen auf Kantonsebene zu unterstützen. Schwarzarbeit darf sich nicht lohnen. Dazu muss man sich im Klaren sein, dass die Repression letztlich auch eine Form der Reduktion der Anreize zur Schwarzarbeit ist, denn ihr Ziel ist es, dass sowohl für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer wie für Arbeitgeber das Verlustri- siko (finanziell oder z. B. über Gefängnisstrafen) höher zu bewerten ist als die Aus- sicht auf Gewinn. Das Argument ist noch überzeugender, wenn man weiss, dass eine der vorrangigen Motivationen für den Entscheid zu illegalem Handeln oft gerade dieser verlockende Gewinn ist. Was die Massnahmen zur Sensibilisierung angeht, so hängen ihre Auswirkungen weitgehend vom Kontext ihrer Einführung ab. Insbesondere eine nationale Informa- tionskampagne hat nur dann wirklich eine Chance auf Erfolg, wenn sie zusammen mit der Einführung neuer Massnahmen im Kampf gegen die Schwarzarbeit organi- siert wird und wenn sie die Unterstützung der wirtschaftlichen und politischen Ver- antwortungsträger hat. Das Projekt des Bundes zur Bekämpfung der Schwarzarbeit und der Entwurf zum neuen Bundesgesetz, das eine Art «Rahmengesetz» darstellt, zielen darauf ab, den Willen der Bundespolitik zur Bekämpfung der Schwarzarbeit zu prägen und den Kantonen zusätzliche (gesetzliche und finanzielle) Mittel zur Verfügung zu stellen, damit sie ihre Aufgaben in diesem Bereich erfüllen können. Hier geht es auch darum zu unterstreichen, dass im ganzen Land mit gleicher Härte gegen die Schwarzarbeit vorgegangen werden muss. Dies liegt im Interesse unseres föderalistisch aufge- bauten Staatswesens. Was die räumliche Verteilung der Schwarzarbeit angeht, so stellen uns die möglichen regionalen Ungleichheiten vor ein beträchtliches politi- sches Problem, denn ausser der steuerlichen Ungleichheit ziehen sie Verzerrungen des Wettbewerbs und des Finanzausgleichs nach sich.

1.2 Grundzüge der Vorlage

Das Projekt des Bundes zur Bekämpfung der Schwarzarbeit sieht folgende vier Massnahmenkategorien vor: – administrative Erleichterungen bei den Sozialversicherungen; – erweiterte Kompetenzen der kantonalen Dienststellen oder Kontrollkommis- sionen; – Vernetzung der Administrativdaten und Verpflichtung, die Ergebnisse der bei den Arbeitgebern durchgeführten Kontrollen zu melden; – Verschärfung der Sanktionen. In einer zweiten Phase soll ferner eine Informationskampagne hinzukommen.

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Die erste Massnahmenkategorie gehört zu den Anreizmechanismen, während die anderen drei im Bereich der Repression anzusiedeln sind. Bei der zweiten und drit- ten Massnahmenkategorie geht es darum, die Kontrollen zu verbessern. Die vierte Kategorie soll die Sanktionen verschärfen. Dazu muss festgehalten werden, dass das Bundesprojekt zur Bekämpfung der Schwarzarbeit – bzw. die vom Bundesrat beschlossenen Massnahmen – den Erlass oder die Änderung verschiedener Gesetzestexte mit sich bringt. Konkret geht es um: – den Erlass eines neuen Bundesgesetzes gegen die Schwarzarbeit (BGSA), das in zwei Teile gegliedert ist: – die Gesetzesartikel: dieser Teil umfasst insbesondere die Massnahmen im Hinblick auf die kantonalen Dienststellen oder Kontrollkommissionen, die Pflicht zur Mitteilung der Ergebnisse der Kontrollen bei Arbeitgebern, eine horizontale Sanktion (Ausschluss vom öffentlichen Beschaffungswesen) und die Qualifikation der scheinselbständigen Arbeit als Schwarzarbeit; – Änderungen des bisherigen Rechts: dieser Teil bezieht sich auf die Mass- nahmen zu den administrativen Erleichterungen bei Arbeiten für Privat- personen, die Vernetzung gewisser Administrativdaten und die Verschär- fung gewisser Sanktionen; – weitere Gesetzesänderungen im Rahmen des neuen Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG) und der Revision des Arbeitslosen- versicherungsgesetzes (AVIG): Diese Änderungen, die auf Grund der für diese Gesetze laufenden Revisionen vorgenommen werden, betreffen die Verschärfung der restlichen Sanktionen.

1.2.1 Administrative Vereinfachungen bei den

Sozialversicherungen

1.2.1.1 Ausgangslage

Auch wenn keine aussagekräftigen Statistiken vorliegen, zeigen doch die Erfahrun- gen der Sozialversicherer, dass gerade bei geringfügigen unselbständigen Erwerbs- tätigkeiten (Erwerbstätigkeiten mit geringen Pensen, geringen Löhnen oder gele- gentliche Erwerbstätigkeiten) häufig weder Sozialversicherungsbeiträge noch Steu- ern bezahlt werden. Typisch für solche Erwerbstätigkeiten sind die Hausdienstarbeit, saisonbedingte Gelegenheitsarbeiten (Gartenarbeit) oder die Arbeiten von Tierpfle- gerinnen und Tierpflegern sowie von Krankenpflegerinnen und Krankenpflegern in Privathaushalten. Zuweilen werden auch Personen ohne entsprechende Arbeitsbe- willigung beschäftigt. Diese Beschäftigungsverhältnisse, welche nicht im Einklang mit den gesetzlichen Bestimmungen stehen, werden oft auf Grund schlichter Unkenntnis der Rechtslage eingegangen. Diese ist in der Tat wenig übersichtlich. So kennt etwa die geltende AHV-Verordnung einen Betrag von 2000 Franken im Jahr, der von der Beitrags- pflicht ausgenommen werden kann (Art. 8bis AHVV, SR 831.101), allerdings nur für

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Nebenerwerbstätigkeiten4. Während nun nach der Rechtsprechung des Eidgenössi- schen Versicherungsgerichts die Tätigkeit als Putzfrau vermutungsweise keinen Ne- benerwerb darstellt (weil ein Nebenerwerb immer einen überwiegenden Haupt- erwerb voraussetzt), steht etwa der Gärtnereiangestellte, der in seiner Freizeit auf ei- gene Rechnung Gärtnereiarbeiten verrichtet, durchaus in Einklang mit der AHV- Gesetzgebung, wenn er sich keine AHV-Beiträge abziehen lässt, sofern sein Neben- einkommen den Betrag von 2’000 Franken nicht übersteigt. In der Unfallversiche- rung ist für solche Arbeitsverhältnisse ein Verzicht auf die Versicherungsunterstel- lung ebenfalls zulässig, er muss aber dem zuständigen Versicherer im Voraus schriftlich mitgeteilt werden (Art. 2 Abs. 2 der Verordnung über die Unfallversiche- rung, UVV, SR 832.202). Grundsätzlich gilt jedoch: Die Ausübung einer Erwerbstätigkeit ist immer mit der gesetzlichen Zugehörigkeit zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung, der Erwerbsersatzordnung, der Arbeitslosenversicherung, der Unfallversicherung und – unter bestimmten Voraussetzungen – der beruflichen Vorsorge verbunden. Diese Unterstellung hat die Verpflichtung zur Bezahlung der entsprechenden Bei- träge nach Verfahrensbestimmungen zur Folge, welche sich je nach Versicherungs- system unterscheiden. Man findet jedoch einen gemeinsamen Nenner in all diesen Sozialversicherungs- zweigen: Es obliegt dem Arbeitgeber, die Beiträge der von ihm Beschäftigten von jeder Lohnzahlung abzuziehen und sie zusammen mit dem Arbeitgeberbeitrag (in der Regel die Hälfte des Gesamtbeitrages) den verschiedenen Sozialversicherern ab- zuliefern.

1.2.1.2 Regelung in den einzelnen Sozialversicherungen

1.2.1.2.1 AHV/IV/EO Die Beitragspflicht für die AHV/IV und die Erwerbsersatzordnung beginnt mit dem 1. Januar, welcher auf den 17. Geburtstag einer Person folgt. Die Beiträge belaufen sich insgesamt auf 10,1 Prozent des Lohnes. Ein Nebenerwerb, welcher jährlich den Betrag von 2000 Franken nicht übersteigt, kann mit Zustimmung der beschäftigten Person und des Arbeitgebers von der Beitragspflicht ausgenommen werden (Art. 8bis AHVV), und Einkommen, welche nach dem ordentlichen Rentenalter erzielt wer- den, sind erst ab 1400 Franken pro Monat oder 16 800 Franken pro Jahr beitrags- pflichtig (Art. 6quater AHVV). In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der Nationalrat im Mai 2001 im Rahmen der 11. AHV-Revision beschlossen hat, Erwerbstätigkeiten mit einem Einkommen von weniger als der Maximalrente (derzeit 2060 Fr.) von der Beitrags- pflicht auszunehmen. Dagegen soll der Freibetrag für erwerbstätige Personen im Rentenalter wegfallen.

4 Nach den Beschlüssen des Nationalrates zur 11. AHV-Revision soll das Erfordernis der Nebenerwerbstätigkeit aufgegeben werden. Ausserdem soll der Freibetrag an die maximale Altersrente gekoppelt werden (Art. 14 Abs. 5 E-AHVG).

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1.2.1.2.2 Arbeitslosenversicherung Personen, welche AHV-Beiträge bezahlen müssen, sind ebenfalls in der Arbeits- losenversicherung beitragspflichtig (Art. 2 AVIG). Ausgenommen sind Personen, welche nach Erreichen des ordentlichen Rentenalters erwerbstätig sind. Der Bei- tragssatz beläuft sich auf 3 Prozent bis zu einem Einkommen von 106 800 Franken und auf 2 Prozent für den Einkommensteil zwischen 106 801 und 267 000 Franken (Teildeplafonierung)5.

1.2.1.2.3 Unfallversicherung In der Unfallversicherung hängt der Beitragssatz (= Prämien) von der Art der Er- werbstätigkeit oder genauer vom Unfallrisiko bei der betreffenden Beschäftigung ab. Der Prämiensatz gilt bis zu einem Einkommen von 106 800 Franken. Für Beschäf- tigte mit mehreren Arbeitgebern werden die Löhne bei jedem Arbeitgeber bis zum Höchstbetrag des versicherten Verdienstes erfasst. Übersteigen sie diesen, so müssen sie im Verhältnis zu den verschiedenen Einkommen auf die einzelnen Arbeitsver- hältnisse aufgeteilt werden. Prämienpflichtig sind auch Einkommen nach Erreichung des ordentlichen Rentenalters. Personen, welche eine Nebenerwerbstätigkeit im Sin- ne von Artikel 8bis AHVV ausüben, können sich auch von der Unfallversicherung befreien lassen. Sie müssen dies dem Versicherer aber im Voraus schriftlich mittei- len (Art. 2 Abs. 2 UVV) Die Prämien für die Versicherung von Berufsunfällen und Berufskrankheiten wer- den vom Arbeitgeber getragen. Der Arbeitnehmer bezahlt die Prämien für die Nichtberufsunfallversicherung, sofern keine anders lautende Vereinbarung mit dem Arbeitgeber besteht. Wichtig ist der Hinweis, dass es für Arbeitgeber, welche Ar- beitnehmer lediglich gelegentlich, unregelmässig oder für kurze Zeit beschäftigen, eine pauschale Jahresprämie (100 Fr. pro Jahr) gibt.

1.2.1.2.4 Berufliche Vorsorge Personen, welche bei einem Arbeitgeber ein Einkommen erzielen, das eine Mindest- schwelle von derzeit 24 720 Franken pro Jahr übersteigt, unterstehen der beruflichen Vorsorge. Dies gilt ab dem vollendeten 17. Altersjahr für die Risiken Invalidität und Tod und ab dem vollendeten 25. Altersjahr für die Altersversicherung (Art. 2 Abs. 2 und 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge, BVG, SR 831.40). Die obligatorische Versicherung umfasst das Einkommen zwischen dem minimalen Grenzbetrag und dem Dreifachen dieses Be- trages, heute also zwischen 24 720 und 74 160 Franken pro Jahr (Art. 8 Abs. 1 BVG). Der Beitragssatz für die Risikoversicherung (Tod und Invalidität) beträgt zwischen 2,5 und 3,5 Prozent des versicherten Lohns (die Risikoprämie für Männer ist in der Regel höher als diejenige für Frauen). Für die Altersversicherung sind die

5 Das 3. Lohnprozent soll im Rahmen der Teilrevision des Arbeitslosenversicherungs- gesetzes (AVIG, SR 837.0, Botschaft vom 28. Febr. 2001 zu einem revidierten Arbeits- losenversicherungsgesetz, BBl 2001 2245) aufgehoben und die teilweise Deplafonierung von 2 % auf 1 % reduziert werden.

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Beiträge abgestuft und betragen je nach dem Alter der Versicherten zwischen 7 und

18 Prozent. In der Praxis wenden aber viele Vorsorgeeinrichtungen einen einheit-

lichen Durchschnittsbeitrag an. Der Beitragssatz ist nicht gesetzlich geregelt. Das Gesetz legt jedoch fest, dass der Arbeitgeber mindestens die Hälfte der Beiträge zu übernehmen hat (Art. 66 Abs. 1 BVG). Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer mit mehreren Arbeitgebern, deren Einkom- men den Mindestbetrag übersteigt, haben die Möglichkeit der freiwilligen Versiche- rung (Art. 46 Abs. 1 BVG). In der Praxis ist diese freiwillige Versicherung hingegen äusserst selten (1998: 87 Versicherte, 1999: 66). Weil der obligatorischen Versicherung nur Personen unterstehen, welche bei einem Arbeitgeber ein Einkommen von mindestens 24 720 Franken erzielen, dürften nur wenige Beschäftigte in Hausdienst und Nachbarschaftsarbeitsverhältnissen von der beruflichen Vorsorge betroffen sein. Es kann aber nicht ausgeschlossen werden, dass im Rahmen der 1. BVG-Revision der Koordinationsabzug herabgesetzt wird. In diesem Fall würde der Kreis der versicherten Personen beträchtlich ausgeweitet.

1.2.1.2.5 Zusammenfassung Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass Beschäftigte, welche im Dienst von Privatpersonen stehen, ausnahmslos der AHV/IV/EO, der Arbeitslosenversiche- rung und der Unfallversicherung angeschlossen werden müssen. Das Verfahren zur Erfassung dieser Personen ist an und für sich nicht besonders kompliziert. Es genü- gen eine Meldung an die Ausgleichskasse der AHV und der Abschluss einer Kol- lektiv-Unfallversicherung. Die Unfallversicherung bleibt grundsätzlich auch bei Mutationen unverändert gültig. Eine wichtige Ursache für das häufige Fehlen der Versicherungsunterstellung dürften ungenügende Informationen darstellen. Eine zu- sätzliche Vereinfachung des Verfahrens für den Bezug der Sozialversicherungsbei- träge durch eine weitere Reduktion der Ansprechstellen für die Arbeitgeber muss daher mit einer aktiveren Information kombiniert werden und soll so Anreize für eine korrekte Anmeldung dieser Beschäftigten bei den Sozialversicherungs- und den Steuerbehörden schaffen.

1.2.1.3 Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens

Im Vernehmlassungsverfahren wurde eine Vereinfachung des Abrechnungsver- fahrens für geringfügige Erwerbstätigkeiten im Abschnitt über die Einführung eines Beitragsgutschriftsverfahrens vorgestellt. Diese Vorschläge wurden im Grundsatz gutgeheissen. Sowohl bei den Kantonen (OW, SZ, LU, TG, SG, SH, NW, ZG, GR, UR) als auch bei Verbänden (SGV, SAV, FRSP, SBV) herrscht jedoch Skepsis vor, ob das System einen effektiven Beitrag zur Bekämpfung der Schwarzarbeit leisten könne. Lediglich der Kanton Zug lehnt das Beitragsgutschriftsverfahren als ineffi- zient ab. Einige Kantone (BS, NE, GE, VS) möchten weiter gehen. Sie möchten das System auf Bereiche ausserhalb der Haushalte ausdehnen und auch andere Lösungen eva- luieren, etwa in Richtung des im Kanton Wallis bereits bestehenden «Top Relais» (Service Check), oder einen Pauschalbeitrag vorsehen.

3616

Soweit sie sich zu dieser Frage äussern, verlangen sowohl die Kantone (SZ, LU, TG, SG, SH, NW) als auch Verbände (Baumeisterverband, Schweizerischer Verband der Elektro-Installateure, SVEI; Schweizerische Metall-Union; Centre patronal) eine obligatorische Einführung des Beitragsgutschriftsverfahrens. Die sowohl für die Kantone als auch für die Gründerverbände der Verbandsausgleichskassen vorgese- hene freiwillige Mitwirkung an diesem Verfahren wird lediglich vom Kanton Basel- Landschaft und vom Bauernverband begrüsst. In einigen Stellungnahmen von Parteien (CVP, FDP, SVP) und Verbänden (Clima Suisse) wird die Befreiung der Einkommen bis zu einem bestimmten Schwellenwert von der AHV-Beitragspflicht gefordert. Die SVP nennt als möglichen Grenzbetrag

4000 Franken.

Folgende Schlussfolgerungen können aus dem Vernehmlassungsverfahren gezogen werden: – Das System wird grundsätzlich positiv aufgenommen. Es bestehen jedoch Zweifel an seiner Effizienz. Weiter gehende Vereinfachungen sind er- wünscht. – Das System der Vereinfachungsmassnahmen muss an sich einen Anreiz da- für bieten, dass die gesetzlichen Vorschriften eingehalten werden. Dies umso mehr, als eine ergänzende Massnahme zur Steigerung der Attraktivität der Deklaration solcher Beschäftigungsverhältnisse, nämlich die Einführung steuerlicher Anreize (insbesondere für die Beschäftigten), unter Umständen erst in einer späteren Phase des Projektes geprüft werden könnte (vgl.

Ziff. 1.2.1.5).

Das in der Vernehmlassungsvorlage vorgestellte Modell könnte durchaus noch wei- ter vereinfacht werden, und deshalb ist an der Einführung administrativer Erleichte- rungen für geringfügige Erwerbstätigkeiten festgehalten worden. Der Kreis der Be- schäftigungsverhältnisse, welcher mit diesen Vereinfachungsmassnahmen bei den Sozialversicherungen anvisiert wird, könnte über die Dienstleistungen für Privat- personen auf andere Aktivitäten von begrenzter Bedeutung auch in Unternehmen ausgeweitet werden.

1.2.1.4 Mögliche Vereinfachungen des

Administrativaufwandes für Arbeitgeber im Rahmen des BGSA 1.2.1.4.1 Allgemeines Administrative Vereinfachungen zu Gunsten der Arbeitgeber führen notwendiger- weise über eine Vereinfachung der Verfahren. Dies bedeutet insbesondere eine Re- duktion der Ansprechstellen bei der Sozialversicherung, mit denen sich ein Arbeit- geber auseinandersetzen muss. Möglich sind im Wesentlichen zwei Varianten, die sich miteinander kombinieren lassen.

3617

1.2.1.4.2 Variante Rechnungsstellung Mit der Variante Rechnungsstellung meldet der Arbeitgeber seine Angestellten aus- schliesslich über die Ausgleichskasse der AHV für sämtliche Sozialversicherungen an. Die Ausgleichskasse sorgt dafür, dass die Anmeldung an die zuständigen Stellen weitergeleitet wird. Die Beiträge bzw. Prämien werden dagegen von den einzelnen Versicherern nach ihrem Verfahren direkt erhoben, sei es durch ein Lastschriftver- fahren, sei es durch Zustellung eines Einzahlungsscheins. Alle beteiligten Versiche- rer stellen der Ausgleichskasse eine Bescheinigung über die Prämienzahlung zu. Die Ausgleichskasse erstellt eine Gesamtabrechung und stellt der beschäftigten Person einen Lohnausweis zu. Falls der Arbeitgeber selbst bei einer Verbandsausgleichskasse abrechnungspflichtig ist, meldet er auch sein Hausdienstpersonal bei dieser Ausgleichskasse an. Andern- falls ist die kantonale Ausgleichskasse zur Entgegennahme und Weiterleitung der Anmeldung zuständig. Der Arbeitgeber sollte die Anmeldung im Zeitpunkt der Anstellung seines Personals einreichen. Das Anmeldeverfahren ist sehr einfach und kann mit einem einzigen Formular erledigt werden. Es ist anzustreben, dass diese Meldung auch über das In- ternet eingereicht werden kann. Der Arbeitgeber muss der Ausgleichskasse jedoch sämtliche Angaben liefern, welche für die beitragsrechtliche Erfassung und Belas- tung durch sämtliche in Frage kommenden Sozialversicherungen notwendig sind. Dazu gehören – neben den Personalien der beschäftigten Person sowie ihrer Ver- sichertennummer – insbesondere der Bruttolohn, die (vorgesehene) Beschäftigungs- dauer, die Meldung weiterer Versicherer, bei denen die beschäftigte Person ver- sichert werden soll, die Bankverbindung oder das Postkonto sowie eine Zahlungs- ermächtigung für dieses Konto. Die Wahl des Unfallversicherers obliegt wie bisher dem Arbeitgeber. Er teilt der Ausgleichskasse mit, bei welcher Unfallversicherung er sein Personal versichern las- sen will. Die Ausgleichskasse übermittelt die Anmeldung des Arbeitgebers an die genannte Unfallversicherung. Falls der Arbeitgeber keine Unfallversicherung angibt, leitet die Ausgleichskasse die Meldung an die Ersatzkasse der Unfallversicherung weiter. Diese bestimmt – wie bereits heute, wenn der Arbeitgeber keinen Versiche- rungsanschluss hat – einen Unfallversicherer, dem sie die Angaben übermittelt. Der Unfallversicherer stellt für den Arbeitgeber eine Police aus. Um dem Unfallversiche- rer eine gewisse Sicherheit dafür zu geben, dass die Police nicht sofort wieder auf- gelöst wird, sollte die übliche dreijährige Mindestlaufzeit für die Fälle auf Verord- nungsstufe festgeschrieben werden, in denen der Arbeitgeber darauf verzichtet, selbst einen Unfallversicherer zu benennen. Hausdienst- oder Gelegenheitsarbeitsverhältnisse werden von der beruflichen Vor- sorge zumindest heute kaum berührt. Die Frage könnte allerdings je nach Ausgang der 1. BVG-Revision ein anderes Gewicht erhalten. Aber auch in diesem Fall wäre ein vereinfachtes Verfahren möglich. Falls der Arbeitgeber nicht bereits einer Vor- sorgeeinrichtung angeschlossen ist, leitet die Ausgleichskasse die Meldung an die Auffangeinrichtung weiter, welche den Arbeitgeber gemäss Artikel 60 Absatz 2 Buchstabe b BVG obligatorisch versichert.

3618

1.2.1.4.3 Variante Vorauszahlung Nach dieser Variante kauft der Arbeitgeber Schecks ein, auf welchen ein Zuschlag für die Sozialversicherungsabgaben erhoben wird. Der Arbeitgeber bezahlt die be- schäftigte Person im Umfang ihres Nettolohns mit diesen Schecks. Die beschäftigte Person lässt sich diese Schecks bei einer dafür vorgesehenen Stelle auszahlen. Diese Stelle sorgt für die Weiterleitung der Sozialversicherungsbeiträge an die zuständigen Sozialversicherer und stellt der beschäftigten Person einen Lohnausweis aus. Ein derartiges Verfahren wird derzeit im Kanton Wallis mit gutem Erfolg angewen- det (Top Relais in Martigny). Im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens hat auch die Konferenz der kantonalen Arbeitslosenkassen entsprechende Modelle entworfen. Die Systeme, welche auf einer Vorauszahlung beruhen, haben für den Arbeitgeber den Vorteil der Einfachheit. Er erfüllt sämtliche Verpflichtungen durch den Kauf des «Schecks» und dessen Einsatz als Zahlungsmittel für die Beschäftigten. Das Sy- stem hat aber erhebliche Eingriffe in die Verfahren der beteiligten Sozialversiche- rungen zur Folge, welche sich bei den zum Scheckpreis hinzuzurechnenden Ver- waltungskosten auswirken werden. Dies könnte wiederum die Attraktivität dieser Lösung beeinträchtigen. Die technischen Details sind auf der Stufe der Verordnung zu regeln. Wir sind daher der Ansicht, dass durchaus auch eine Kombination der beiden Varianten geprüft werden kann. Auf jeden Fall scheint es uns im jetzigen Stadium verfrüht, eine der beiden Varianten bereits als untauglich zu verwerfen. Will man, dass das vereinfachte Verfahren die gewünschte Wirkung erzielt (ins- besondere zur Verhinderung von Schwarzarbeit), so muss es einerseits für alle be- teiligten Sozialversicherungen obligatorisch erklärt werden, andererseits muss die Einführung durch eine breit angelegte Information begleitet werden.

1.2.1.5 Steuerliche Anreize

Im Bericht der eidgenössischen Arbeitsgruppe über die Bekämpfung der Schwarz- arbeit, der im Jahr 2000 in die Vernehmlassung gelangte, wurde auch die Schwarz- arbeit in privaten Haushalten zur Sprache gebracht. Als eine mögliche Massnahme gegen diese Form der Schwarzarbeit wurde die Einführung eines Beitrags- gutschriftsverfahrens erwogen (vgl. Ziff. 1.2.1.3). Dabei stellte sich die Frage, ob die Einführung eines solchen Verfahrens mithilfe von steuerlichen Anreizen sowohl zu Gunsten des Arbeitgebers wie zu Gunsten der Arbeitnehmerin oder des Arbeitnehmers gefördert werden könnte. Gedacht wurde dabei an einen steuerlichen Abzug des vom privaten Arbeitgeber für die Dienstlei- stung bezahlten Lohnes einerseits sowie an die Einführung einer Quellensteuer zu einem Steuersatz von 10 Prozent auf dem erwähnten Lohn anderseits. Die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) erstellte zu diesem Problemkreis ei- nen ausführlichen Teilbericht, der Bestandteil der Vernehmlassungsvorlage bildete (S. 81ff.). Der Teilbericht der ESTV kam hinsichtlich Machbarkeit sowie Angemes- senheit einer entsprechenden Reform insgesamt zu einem negativen Befund.

3619

Der zur Vernehmlassung gebrachte Bericht der eidgenössischen Arbeitsgruppe über die Bekämpfung der Schwarzarbeit übernahm die Argumentation der ESTV und hielt am Ende des diesbezüglichen Abschnittes 5.1.2.2 Folgendes fest: «Abschlies- send ist zu sagen, dass die Schaffung steuerlicher Anreize zusammen mit einem CES-ähnlichen System nicht angebracht scheint» (Hinweis: CES-ähnlich = Bei- tragsgutschriftsverfahren). Im Vernehmlassungsverfahren wurde die Frage der Einführung solcher steuerlicher Massnahmen erneut aufgeworfen. Die Frage von steuerlichen Anreizen ist im Rahmen des für Dienstleistungen im Haushalt vorgesehenen Beitragsgutschriftverfahrens auf Veranlassung der eidgenös- sischen Arbeitsgruppe noch einmal geprüft worden. Dieser erneuten Prüfung lag ein modifizierter Vorschlag zugrunde. Auf steuerliche Anreize zu Gunsten des Arbeit- gebers für Dienstleistungen im Haushalt ist verzichtet worden. Für den – schweizeri- schen oder ausländischen – Arbeitnehmer sollte dagegen in einer ersten Variante auf dem Entgelt für die Dienstleistung im Haushalt eine Quellensteuer mit einem redu- zierten Satz von 5 Prozent eingeführt werden. Eine zweite Variante sah für Dienst- leistungen im Haushalt einen Steuerfreibetrag vor. Änderungen an den gesetzlichen Grundlagen der direkten Steuern betreffen heute infolge der für Bund und Kantone in gleicher Weise geltenden vertikalen und hori- zontalen Steuerharmonisierung auch die Kantone unmittelbar. Zudem veranlagen die Kantone nicht nur ihre eigenen kantonalen Steuern, sondern auch die direkte Bundessteuer. Sie sind für die Umsetzung gesetzgeberischer Neuerungen also sehr wichtige Partner. Daher ist vereinbart worden, die neuen Vorschläge durch die Schweizerische Steuerkonferenz, eine Vereinigung der schweizerischen Steuer- behörden, begutachten zu lassen. Mit der Aufgabe betraut wurde die unter Leitung von Bernhard Greminger, stellvertretender Vorsteher des Steueramtes des Kantons Zürich, stehende «Kommission Gesetzgebung und Harmonisierung». Der Kommis- sion gehören Vertreter von neun Kantonen sowie Vertreter der ESTV an. Die Sit- zung vom 27. Juni 2001, zu der auch Vertreter des seco eingeladen waren, hat zu folgenden Ergebnissen geführt: Ein allgemeines, sowohl Schweizer wie Ausländer erfassendes Quellensteuerver- fahren für Löhne aus Dienstleistungen im Haushalt ist von der Kommission aus- drücklich abgelehnt worden. Das Quellensteuerverfahren als vereinfachte und stark pauschalisierte Besteuerungsform ist nach geltendem Recht ausschliesslich für aus- ländische Arbeitnehmer ohne fremdenpolizeiliche Niederlassungsbewilligung vor- behalten. Für alle anderen natürlichen Personen mit steuerrechtlichem Wohnsitz in der Schweiz, also für Schweizer Bürgerinnen und Bürger sowie für alle ausländi- schen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer mit fremdenpolizeilicher Nieder- lassungsbewilligung, ist das Quellensteuerverfahren dagegen heute ausgeschlossen und gilt ausnahmslos das ordentliche, mit der Einreichung einer Steuererklärung verbundene Verfahren. Abgesehen davon macht das Quellensteuerverfahren nur Sinn, wenn es grundsätzlich endgültig ist. Im Rahmen des Vorschlages wäre dies je- doch nicht gegeben, weil die bezogene Quellensteuer im ordentlichen Veran- lagungsverfahren noch berücksichtigt werden müsste. Die Abkehr von diesen Grundsätzen hätte demnach weitreichende Folgen. Sie könnte daher nicht einfach beiläufig als «Nebenthema» im Rahmen der Bekämpfung der Schwarzarbeit abge- handelt werden, sondern müsste Gegenstand einer eigenen, grundlegenden Steuer- reform bilden.

3620

Die zweite Variante der Freibeträge wurde in der Kommission ebenfalls zur disku- tiert. Dabei wurde deutlich, dass auch eine solche Lösung als «Sofortmassnahme» in einer bundesrätlichen Botschaft zur Bekämpfung der Schwarzarbeit aus der Sicht der Kommission «Gesetzgebung und Harmonisierung» der Schweizerischen Steuer- konferenz ausscheidet. Nicht zuletzt deshalb, weil damit erhebliche Probleme der Rechtsgleichheit verbunden wären. So bliebe ein Nebenerwerb in Form von Raum- pflege zum Beispiel in einem Spital grundsätzlich steuerbar, wohingegen ein Ne- benerwerb in Form derselben Tätigkeit in einem Privathaushalt auf Grund des Frei- betrages steuerfrei wäre. Aus der Sicht der Steuerbehörden von Bund und Kantonen scheiden aus diesen Gründen die für diese Vorlage in Erwägung gezogenen Steueranreize zur Bekämp- fung der Schwarzarbeit in den privaten Haushalten aus. Solche Massnahmen wären im Rahmen einer eigenen, grundlegenden Steuerreform zu prüfen. Indes gehören zu den steuerlichen Legislaturzielen des Bundesrates ohnehin der Er- halt einer möglichst breiten Bemessungsgrundlage, was die Voraussetzung für tiefe- re Steuersätze bildet, sowie eine Vereinfachung des Steuersystems. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die vom Bundesrat am 21. Februar 2001 mit dem Steuerpaket

2001 verabschiedete Reform der Ehepaar- und Familienbesteuerung für die Steuer-

zahlerinnen und Steuerzahler Erleichterungen bringen wird. So soll bei der direkten Bundessteuer die Steuerpflicht für Alleinstehende erst von einem steuerbaren Ein- kommen von über 17 500 Franken beginnen, für Verheiratete dank dem in Aussicht genommenen Teilsplitting bei einem steuerbaren Einkommen von über 33 500 Franken. Die in Aussicht stehende Reform wird denn auch dazu führen, dass an- stelle der bisher rund 16 Prozent der von der Steuerpflicht ausgenommenen natürli- chen Personen über 30 Prozent der natürlichen Personen von der direkten Bun- dessteuer freigestellt sein werden. Die Bezüger kleiner Einkommen, die vorab die in Frage stehenden Dienstleistungen in privaten Haushalten erbringen, sind daher oh- nehin von der direkten Bundessteuer befreit, sofern sie nicht zusammen mit dem Einkommen ihres Ehepartners ein steuerbares Einkommen von über 33 500 Franken erreichen. Andererseits könnten den Kantonen auf Grund ihrer verfassungsmässig gegebenen Tarifautonomie keine betragsmässig festgelegten Freibeträge vorge- schrieben werden. Aus den dargelegten Gründen kann daher das zur administrativen Vereinfachung vorgesehene Beitragsgutschriftverfahren für Dienstleistungen im Haushalt keine steuerlichen Anreize als «flankierende» Massnahmen enthalten.

1.2.2 Erweiterung der Kontrollkompetenzen der

kantonalen Dienststellen oder Kontrollkommissionen

1.2.2.1 Die Problematik der Kontrollen zur Bekämpfung

der Schwarzarbeit Neben der Sensibilisierung und der Schaffung von Anreizen bilden die Kontrollen, d.h. die Vollzugstätigkeit, selbstverständlich ein zentrales Element zur Bekämpfung der Schwarzarbeit. Die verschiedenen einschlägigen Gesetzgebungen des geltenden Rechts (Sozial- versicherungen, Steuergesetze, Ausländerrecht usw.) enthalten alle notwendigen

3621

Kontrollbestimmungen. Der Vollzug obliegt jedoch einer Vielzahl von Behörden und Organisationen. Jede dieser Stellen ist für ihre Gesetze zuständig, nimmt Kon- trollen innerhalb ihres Kompetenzbereichs vor und ergreift gegebenenfalls die Massnahmen und Sanktionen, die für ihr Sachgebiet vorgesehen sind.

1.2.2.2 Ausgangslage

1.2.2.2.1 Auf gesamtschweizerischer Ebene In der Praxis ist festzustellen, dass jedes dieser Vollzugsorgane meist ohne Wissen der anderen handelt. Es mangelt somit an einer Gesamtübersicht über das Problem und an einem Vorgehen, das es ermöglichen würde, die aufgedeckten Fälle von Schwarzarbeit umfassend anzugehen. Dieses sektorielle Vorgehen erklärt – zumindest teilweise –, weshalb die Kontrollen nicht die repressive und präventive Wirkung haben, die sie normalerweise haben sollten. Aus der Sicht einer einzigen Gesetzgebung betrachtet, scheinen aufgedeckte Fälle von Schwarzarbeit nicht selten relativ unbedeutend. Diese Feststellung ver- leitet die zuständige Behörde dazu, eine gewisse Milde walten zu lassen oder sogar auf Massnahmen zu verzichten. Eine umfassende Betrachtungsweise würde jedoch die Schwere des Falles an den Tag bringen. Dies wiederum würde es erlauben, ei- nerseits die festgestellten Lücken vollständig zu beheben und andererseits Sanktio- nen zu ergreifen, die der tatsächlichen Schwere der festgestellten Verstösse ange- passt wären. Die fehlende Kommunikation – oder zumindest das Fehlen eines systematischen Informationsaustausches – zwischen den verschiedenen Behörden über die bei den Kontrollen gemachten Feststellungen stellt ein weiteres Hindernis für eine wirk- samere Bekämpfung dar. Es ist darauf hinzuweisen, dass bereits die Trennung zwi- schen den Behörden und erst recht diejenige zwischen Behörden und privaten Orga- nisationen – wenigstens teilweise – auf den Datenschutz zurückzuführen ist. So dek- ken beispielsweise die Sozialpartner in ihrer Tätigkeit zum Vollzug der Gesamtar- beitsverträge ziemlich regelmässig Fälle auf, die nach ihrer Auffassung als Schwarz- arbeit zu qualifizieren sind. Sie können diese Fälle wohl den Behörden melden. Aber sie verlieren nach der Meldung vollständig die Kontrolle über das Dossier. Es besteht nämlich keine Zusammenarbeit unter den betroffenen Behörden und auch keine Koordination der Vollzugstätigkeiten. Eine Prüfung der Lage zeigt, dass die notwendigen Mittel zur Bekämpfung der Schwarzarbeit an sich vorhanden wären. Die relative Ineffizienz, die festgestellt werden muss, geht hauptsächlich auf zwei Faktoren zurück: erstens die Zersplitte- rung der Kräfte, die auf der Vielzahl der zuständigen Stellen basiert, die fehlende Koordination der Einsätze sowie eine ungenügende Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen betroffenen Behörden und Organisationen; der zweite Grund ist der ungenügende Personalbestand in den öffentlichen Verwaltungen.

3622

1.2.2.2.2 Die Situation in einigen Kantonen Gewisse Kantone, vor allem in der Westschweiz, haben die Initiative ergriffen, um die Schwarzarbeit zu bekämpfen.

1.2.2.2.2.1 Kanton Waadt Im Kanton Waadt haben der Staat, die Sozialpartner der Bauwirtschaft und die SUVA eine Vereinbarung getroffen, welche ein Kontrollsystem für die Baustellen schafft, mit dem Zweck, die Schwarzarbeit im Baugewerbe (Bauhaupt- und Baunebengewerbe) zu bekämpfen. Mit der Vereinbarung wird eine quadripartite Aufsichtskommission eingesetzt, und es sollen zwei Inspektoren («Delegierte») an- gestellt werden. Die Inspektoren melden die festgestellten Verstösse in einem Bericht an die Auf- sichtskommission. Diese leitet die gesammelten Informationen an die betroffenen Instanzen zur Erledigung weiter. Die Deckung der Betriebskosten, zu denen auch die Lohnkosten der Inspektoren ge- hören, werden gemäss Vereinbarung nach folgendem Schlüssel aufgeteilt: Kanton Waadt 42,5 % Sozialpartner 42,5 % SUVA 15,0 % Nach mehr als einem Jahr Praxis sieht der Kanton Waadt vor, das System auf andere Branchen auszudehnen, wenn sich die betroffenen Sozialpartner einverstanden er- klären.

1.2.2.2.2.2 Kanton Wallis Der Grosse Rat des Kantons Wallis hat am 17. Dezember 1999 ein Dekret betref- fend die Bekämpfung der Schwarzarbeit beschlossen. Dieses Dekret bezweckt gemäss Artikel 1 die Bekämpfung der Schwarzarbeit durch eine Verbesserung der Prävention und eine Verstärkung der Kontrollen sowie die Koordination der verschiedenen Instanzen (staatliche Dienststellen, Sozialpartner und Sozialversicherungen). Zu diesem Zweck sieht das Dekret die Einsetzung einer kantonalen tripartiten Kommission (sog. Aufsichtskommission) vor, die alle Branchen abdeckt. Zur Durchführung der Kontrollen sollen «Arbeitskontrolleure» angestellt werden. Diese unterstehen der Aufsicht der tripartiten Kommission. Die Arbeitskontrolleure übermitteln ihre Feststellungen in Form von Protokollen dem Sekretariat der Aufsichtskommission (Art. 9 des Dekrets), welche die Akten ih- rerseits zur Erledigung an die zuständigen Behörden weiterleitet. Jede Behörde er- greift die Sanktionen und Massnahmen, für die sie gemäss den anwendbaren Geset- zesbestimmungen zuständig ist, und informiert die Aufsichtskommission über die getroffenen Entscheide (Art. 10 des Dekrets).

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Die Verwaltungskosten werden von den Mitgliederparteien der tripartiten Kommis- sion übernommen. Der Kanton Wallis übernimmt zwei Drittel dieser Kosten.

1.2.2.2.2.3 Kanton Freiburg Der Kanton Freiburg hat mit einem Staatsratsbeschluss vom 18. Juni 2001 ein Dis- positiv zur Bekämpfung der Schwarzarbeit eingeführt. Dieses lehnt sich weitgehend an das in die Vernehmlassung geschickte Bundesprojekt an – mit dem gewichtigen Vorbehalt, dass nur das Baugewerbe betroffen ist (Bauhaupt- und Bauneben- gewerbe). Vorgesehen ist die Schaffung einer tripartiten Kommission, die unter anderem In- spektoren und Inspektorinnen mit Kontrollen beauftragt. Der Freiburger Beschluss sieht vor, dass die Beziehungen zwischen dem Kanton und seinen Partnern vertraglich geregelt werden (auch was die konkrete Arbeitswei- se der Kommission anbelangt) und dass der Kanton zwei Drittel der Betriebskosten übernimmt.

1.2.2.2.2.4 Kanton Neuenburg Der Kanton Neuenburg hat die Bekämpfung der Schwarzarbeit einem «Arbeits- marktinspektor» («inspecteur du marché de travail») übertragen, der vom Kanton angestellt und entlöhnt wird. Er hat den Status eines Beamten der Kriminalpolizei.

1.2.2.2.2.5 Kanton Genf Seit Mai 1998 kommt einer ständigen tripartiten Kommission eine zentrale Rolle in der Koordination zur Bekämpfung der Schwarzarbeit zu. Die Kommission verfügt über drei Inspektoren. Sie soll als Drehscheibe zwischen den verschiedenen Partnern und Behörden fungieren, die von Schwarzarbeit betroffen sind. Die Organisation ist kürzlich offiziell eingesetzt worden. Die Genfer Kantonsregie- rung hat sie zu einer Subkommission des Aufsichtsrates über den Arbeitsmarkt («Conseil de surveillance du marché de l’emploi») erklärt. Der Staat übernimmt die Sekretariatsaufgaben und zahlt eine Entschädigung an die Mitglieder der Sub- kommission («jetons de présence»). Die Löhne der drei Inspektoren werden von den Sozialpartnern allein getragen.

1.2.2.2.2.6 Kantone Basel-Stadt und Solothurn In diesen Kantonen wurden erste Schritte gemacht. Es sind zudem Massnahmen ge- plant, die den oben genannten ähnlich sind. Sie sind allerdings noch nicht umgesetzt worden.

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1.2.2.3 Vorentwurf

1.2.2.3.1 Verstärkung der Kontrollkompetenzen Aus den bisherigen Ausführungen geht hervor, dass das Problem bei der Bekämp- fung der Schwarzarbeit hauptsächlich bei der Koordination der Kontrollen und der Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Organen und Behörden, die dafür ver- antwortlich sind, liegt. Es ist bezeichnend, dass alle Schweizer Kantone, welche zur Bekämpfung der Schwarzarbeit verstärkte Kontrollen beschlossen haben, dazu eine Struktur ausgearbeitet haben, welche die Sozialpartner integriert. Eine Ausnahme bildet der Kanton Neuenburg. Tatsache ist, dass die Schaffung von (tripartiten oder quadripartiten) Strukturen auf kantonaler Ebene, welche damit betraut sind, die Kontrollen der verschiedenen Ak- teure zu koordinieren und in den Wirtschaftszweigen, in denen es zum Beispiel kei- ne Gesamtarbeitsverträge gibt, selbst Kontrollen durchzuführen, einem Bedarf ent- spricht. Die genaue Rolle und die Aufgabenteilung zwischen diesem Organ und den Amtsstellen werden in dieser Botschaft später behandelt (vgl. Ziff. 2.1). Diese Strukturen sollen zudem als Schnittstelle zwischen Sozialpartnern, kantonalen Ver- waltungs- und Gerichtsbehörden sowie Verwaltungsbehörden des Bundes dienen und so die erwähnten Koordinations- und Informationsprobleme lösen.

1.2.2.3.2 Verzicht auf die Einführung eines Klagerechts Um den Vollzug gewisser für die Bekämpfung der Schwarzarbeit wichtiger Geset- zesbestimmungen effizienter zu gestalten, wurde die Frage geprüft, ob den paritäti- schen, tripartiten und quadripartiten Kommissionen ein Klagerecht eingeräumt wer- den soll, um eine rasche gerichtliche Weiterbehandlung zu garantieren. Nach einge- hender Prüfung der Sachlage wurde schliesslich auf die Schaffung eines solchen Klagerechts verzichtet. Die Einführung eines solchen Klagerechts würde in der Tat eine völlige Umgestal- tung der schweizerischen Rechtsordnung bedingen. Diese Bemerkung gilt insbeson- dere für die paritätischen Kommissionen. Es ist nämlich kaum vorstellbar, dass eine Organisation, der Vertreterinnen und Vertreter des Staates angehören (tripartite und quadripartite Kommissionen), eine Klage bei den Zivilgerichten einreichen würde. Eine solche Entwicklung unseres Rechts kann zwar weder materiell noch vom Ver- fahren her grundsätzlich und im Voraus ausgeschlossen werden, doch sollte sie Ge- genstand einer eingehenden Untersuchung sein, insbesondere was das Klagerecht an sich anbelangt. Bereits 1996 war diese Thematik Gegenstand einer von Nationalrat Christoph Ey- mann eingereichten parlamentarischen Initiative (96.471). Für einen effizienteren Vollzug der Gesamtarbeitsverträge durch die Sozialpartner beantragte Eymann, dass diese nicht nur einen Anspruch auf Feststellung haben, wie dies nach geltendem Recht der Fall ist, sondern auch auf Leistung. Auf Antrag des Ausschusses «Arbeits- recht», der sich mit der Frage befasst hatte, entschieden die nationalrätliche Kom- mission für Rechtsfragen und schliesslich auch der Nationalrat, die Initiative ohne Änderung der geltenden Rechtsvorschriften abzuschreiben. Die Probleme, auf die der Nationalrat damals hinwies, sind die gleichen, die heute dazu geführt haben,

3625

dass auf die Schaffung eines Klagerechts im Bereich der Bekämpfung der Schwarz- arbeit schliesslich verzichtet wurde. Von den aufgeworfenen Problemen können vor allem die folgenden erwähnt wer- den: – Die schweizerische Gesetzgebung sieht heute für Ansprüche aus dem Ar- beitsvertrag kein Klagerecht auf Leistung zu Gunsten der Sozialpartner vor. Das Obligationenrecht6 (Art. 357b Abs. 1 Bst. a), das Bundesgesetz über die Gleichstellung von Frau und Mann7 (Art. 7 Abs. 1) sowie das am 8. Oktober

1999 verabschiedete Gesetz über die in die Schweiz entsandten Arbeitneh-

merinnen und Arbeitnehmer8 (Art. 11) sehen lediglich eine Feststellungskla- ge vor. – Um eine Klage einzureichen, braucht es das Recht der Persönlichkeit. Dieses kommt jedoch nicht allen paritätischen Kommissionen zu, den tripartiten Kommissionen überhaupt nie. – Die Einführung der Leistungsklage auf dem Gebiet der Schwarzarbeit würde einen Präzedenzfall schaffen, der mit der Zeit zu einem generellen Kollek- tivklagerecht führen könnte. In der Schweiz ist jedoch ein solches Recht immer abgelehnt worden. – Die Konsequenzen und Modalitäten eines solchen Leistungsklagerechts zu Gunsten der Kommissionen müssten ausführlich geregelt werden, insbeson- dere die Frage, ob der einzelne Arbeitnehmer oder die einzelne Arbeitneh- merin noch eine Klage einreichen kann, nachdem die Kommission dies be- reits getan hat. Was passiert mit den Beträgen, die mittels einer solchen Kla- ge eingefordert werden? Müssen diese Beträge unter den betroffenen Ar- beitnehmern und Arbeitnehmerinnen aufgeteilt werden oder fallen sie dem Organ zu, welches das Gerichtsverfahren eingeleitet hat? Kann sich ein Ar- beitnehmer oder eine Arbeitnehmerin einer Klageeinreichung, die ihn oder sie betrifft, widersetzen oder bestimmt die Kommission allein darüber, wel- che Leistungen sie einklagen will, sogar gegen den Willen des Gläubigers bzw. der Gläubigerin? Die eben genannten Argumente zeigen, dass die Möglichkeit der Einführung einer Leistungsklage zwar nicht endgültig ausgeschlossen werden kann, aber gegebenen- falls umfangreiche Vorbereitungsarbeiten voraussetzen würde. Es ist zudem nicht sicher, dass dies die geeignetste Massnahme zur Bekämpfung der Schwarzarbeit wä- re. Die meisten betroffenen Behörden und Organe haben die Möglichkeit, in den Be- reichen, für die sie zuständig sind, Entscheide im Sinn des Verwaltungsrechts zu fällen. Es ist nicht ersichtlich, weshalb eine von der paritätischen Kommission ein- gereichte Klage auf Zahlung der Beiträge, die in illegaler Weise der AHV, der SUVA oder dem Fiskus entzogen wurden, vorteilhafter und rascher wäre als die Verfügungen dieser Behörden, mit denen die fehlbaren Personen direkt verpflichtet werden, die ausstehenden Beträge zu zahlen.

6 SR 220 7 SR 151 8 Bundesgesetz über die minimalen Arbeits- und Lohnbedingungen für in die Schweiz entsandte Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer und flankierende Massanhmen, BBl 1999 8744

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Was die Forderungen der Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen betrifft, so können die paritätischen Kommissionen – sofern ihnen die Rechtspersönlichkeit zukommt – sowie die einzelnen Verbände bereits nach geltendem Recht eine Klage vor Gericht einreichen, sofern eine Arbeitnehmerin oder ein Arbeitnehmer oder eine Gruppe von Arbeitnehmerinnen oder Arbeitnehmern ihnen einen entsprechenden Auftrag erteilt.

1.2.2.3.3 Die Qualifikation der scheinselbständigen Arbeit als Schwarzarbeit Unter Scheinselbständigkeit versteht man die Anstellung einer Person durch eine andere Person, um eine Arbeit als Selbständige/r zu verrichten, obwohl das Rechts- verhältnis zwischen diesen Personen als Arbeitsvertrag qualifiziert werden müsste. Es handelt sich dabei um ein wichtiges und reelles Problem, das den Markt in schwerwiegender Weise stört, indem es den normalen Wettbewerb verfälscht. Die Scheinselbständigkeit ist von ihren Wirkungen her durchaus mit verschiedenen Situationen der Schwarzarbeit vergleichbar. Es ist deshalb gerechtfertigt, sie als eine mögliche Art der Schwarzarbeit zu betrachten (wie dies im Gesetzesentwurf in Art. 2 Abs. 2 Bst. e stipuliert wird). Um gegen dieses Phänomen wirksamer vorzugehen, stellte sich die Frage, ob es zweckmässig ist, im Gesetz eine Definition der scheinselbständigen Erwerbstätigkeit und deren Verbot zu verankern. Es geht hier keineswegs darum, den Zugang zum Status des Selbständigerwerbenden oder den Übertritt von der unselbständigen zur selbständigen Erwerbstätigkeit im Vergleich zu heute zu erschweren. Es sollen nur diejenigen Tätigkeiten mit der Schwarzarbeit gleichgesetzt werden, die unter miss- bräuchlicher Verwendung der Qualifizierung als Selbständigerwerbende ausgeübt werden, obwohl die Personen, welche die Arbeitsleistung erbringen, eigentlich als Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im Sinne des Obligationenrechts betrachtet werden müssten. Unter den zentralen Problemen, die sich bei der missbräuchlichen Beschäftigung von Scheinselbständigen stellen, ist hauptsächlich zu erwähnen, dass der Arbeit- geber keine Sozialabgaben entrichten muss sowie die äusserst prekäre Situation der Arbeitnehmerin bzw. des Arbeitnehmers. Sobald diese oder dieser ihre oder seine Leistung erbracht hat, ist sie oder er ohne Stelle, obwohl keine Kündigung aus- gesprochen wurde (Überwälzung der wirtschaftlichen Risikotragung vom Arbeit- geber auf die Arbeitnehmerin oder den Arbeitnehmer). Im schweizerischen Recht erfolgt die Unterscheidung zwischen Arbeitnehmenden und Selbständigerwerbenden von Fall zu Fall. Dies bedeutet, dass im Schweizer Recht nebst den geäusserten Willenserklärungen der Vertragsparteien in jedem Fall geprüft werden muss, ob die Vertragsbeziehung materiell die typischen Elemente des Arbeitsvertrages aufweist, nach der im Obligationenrecht festgehaltenen Defini- tion (Art. 319 Abs. 1 OR9): «Durch den Einzelarbeitsvertrag verpflichtet sich der Arbeitnehmer auf bestimmte oder unbestimmte Zeit zur Leistung von Arbeit im Dienst des Arbeitgebers und dieser zur Entrichtung eines Lohnes, der nach Zeit- abschnitten (Zeitlohn) oder nach der geleisteten Arbeit (Akkordlohn) bemessen wird.» Im uns hier interessierenden Kontext sind vor allem drei Kriterien wichtig:

9 SR 220

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das Bestehen eines Unterordnungsverhältnisses zwischen den Parteien, die fehlende Autonomie in der Arbeitsgestaltung und der Festlegung der Arbeitszeit sowie das Bestimmen der Vertragspartei, die das wirtschaftliche Risiko trägt. Wenn die Per- son, welche die Arbeitsleistung erbringt, sich in einem Unterordnungsverhältnis be- findet, wenn sie in eine Arbeitsorganisation integriert ist, sodass es ihr nicht möglich ist, ihre Arbeit und die Arbeitszeit frei zu gestalten, und wenn sie das wirtschaftliche Risiko nicht trägt, handelt es sich um eine Arbeitnehmerin oder einen Arbeitnehmer. Es ist sehr schwierig, den Begriff der Arbeitnehmerin bzw. des Arbeitnehmers all- gemein und abstrakt zu definieren. Untersucht man jedoch die Einzelfälle im Lichte der umfangreichen Rechtsprechung, die im Arbeitsvertragsrecht, im Steuerrecht oder im Sozialversicherungsrecht ergangen ist, so stellt man fest, dass es relativ einfach ist, die wahre Natur eines Rechtsverhältnisses zu bestimmen. Prof. Thomas Geiser hat sich die Frage gestellt, ob es notwendig sei, gesetzgeberisch tätig zu werden10. Er kommt zum Schluss, dass eine Reglementierung weder sinnvoll noch möglich sei. Nach ihm liegt es gerade im Wesen des Privatrechts, dass immer neue Erschei- nungsformen möglich sind. Jeder Versuch, den Arbeitnehmer oder den scheinselb- ständigen Arbeitnehmer schematisch zu definieren, sei deshalb unvermeidlich zum Scheitern verurteilt. Es ist zudem interessant festzustellen, dass die Prüfung der Motion 99.3004 der Kommission Wirtschaft und Abgaben («Einheitliche und kohärente Behandlung im Steuer- und im Sozialversicherungsabgaberecht») zu einem ähnlichen Ergebnis führt. Diese Motion verlangt vom Bundesrat das Ausarbeiten einer Gesetzesvorlage, mit welcher eine einheitliche und kohärente Behandlung des Begriffs und des Status der selbständigen bzw. unselbständigen Erwerbstätigkeit sichergestellt wird, und zwar für alle Abgabearten des Steuer- und Sozialversicherungsrechts. Nach entsprechender Prüfung kommt der Bundesrat zum Schluss, dass es nicht möglich ist, den in der Motion enthaltenen Vorschlägen zu folgen. Er stellt fest, dass die Behörden zur Abgrenzung zwischen Selbständig- und Unselbständigerwerben- den für jeden Bereich eine eigene Praxis und entsprechende Kriterien entwickelt ha- ben. Der Bundesrat weist aber nachdrücklich darauf hin, dass – entgegen einer all- gemeinen Annahme – die Abgrenzungsmerkmale im Arbeits-, im Steuer- und im Sozialversicherungsrecht weitgehend übereinstimmen. Es gilt aber zu berücksichti- gen, dass diese drei Rechtsgebiete verschiedene Zielsetzungen verfolgen (Sozial- schutzfunktion im Sozialversicherungsrecht, Verschaffung der nötigen finanziellen Mittel für das Gemeinwesen und Finanzausgleich im Steuerrecht, Arbeitnehmer- schutz im Arbeitsrecht). Der Bundesrat kommt deshalb zum Schluss, dass eine ein- heitliche Definition nicht in Betracht gezogen werden kann. Wie in den Schlussfolgerungen des Berichts zur Motion 99.3004 der Kommission für Wirtschaft und Abgaben bereits dargelegt, ist es nicht opportun, neue Bestim- mungen über eine genaue Definition der scheinselbständigen Arbeit einzuführen. Die Probleme, die sich im Zusammenhang mit der scheinselbständigen Erwerbs- tätigkeit stellen, betreffen den Vollzug. Sie deuten nicht auf eine Notwendigkeit hin, gesetzgeberisch tätig zu werden. Die gesetzgeberischen Mittel sind vorhanden und reichen aus. Die Einführung einer Definition der scheinselbständigen Erwerbstätig- keit würde zu einer Anerkennung dieses Status führen. Dies hätte die Schaffung ei-

10 Referat der Klausurtagung vom 28. Jan. 2000, «Le droit du travail face à la

flexibilisation», organisiert vom Schweizerischen Gewerkschaftsbund, S. 5

3628

ner Art dritten Kategorie zwischen den Arbeitnehmenden und den Selbständiger- werbenden zur Folge. Eine solche Entwicklung hätte katastrophale Folgen für den Schutz der betroffenen Personen (sowohl im Arbeits- wie auch im Sozialversiche- rungsrecht) und würde gänzlich im Widerspruch zur Qualifizierung der Schwarz- arbeit stehen. Die Qualifikation der scheinselbständigen Arbeit als Schwarzarbeit – womit diese klar rechtswidrig wird – und die gleichzeitige Verstärkung der Kontrollmittel auf diesem Gebiet stellen eine ausreichende Massnahme dar. Auf Grund von Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe e des Gesetzesentwurfs wird die Einstellung eines Scheinselb- ständigen ein Anwendungsfall der Schwarzarbeit im Sinne des neuen Gesetzes. Der Einbezug der Scheinselbständigkeit in die Definition der Schwarzarbeit hat zwei konkrete Auswirkungen. Rein juristisch gesehen, kann dieser Tatbestand im Sinne des neuen Gesetzes ein Kontrollverfahren und Sanktionen im Rahmen öffentlicher Aufträge zur Folge haben. Bei den Sozialversicherungen könnte dies etwa eine Zu- widerhandlung des Arbeitgebers gegen seine Beitragspflicht bedeuten, wohingegen bis anhin der unrechtmässig als selbständigerwerbend eingestellte Arbeitnehmende zum Teil nur den für Selbständigerwerbende geltenden Beitragssatz entrichten musste, der tiefer angesetzt ist. Aus allgemeinerer Sicht handelt es sich in erster Li- nie um die Anerkennung eines Phänomens, das zwar oft angeprangert, aber von der schweizerischen Gesetzgebung nie spezifisch erfasst wurde. Mit dieser Anerkennung wird das Faktum ins Bewusstsein der betroffenen Personen gebracht. Ferner sollte sie den Vollzug der diesbezüglichen gesamtarbeitsvertraglichen Bestimmungen er- leichtern.

1.2.2.4 Bundesgesetz über Massnahmen zur Bekämpfung

der Schwarzarbeit (Bundesgesetz gegen die Schwarzarbeit, BGSA): Vernehmlassungsergebnisse und Gesetzesentwurf 1.2.2.4.1 Notwendigkeit eines neuen Gesetzes Das Vernehmlassungsfahren hat ergeben, dass eine grosse Mehrheit der konsultier- ten Personen und interessierten Kreise der Schaffung eines Bundesgesetzes zu- stimmt. Nur gerade eine Branche sprach sich gegen ein solches Gesetz aus, das in der schweizerischen Rechtsordnung ihrer Meinung nach überflüssig sei. Nach An- sicht der fraglichen Organisation obliegt der Vollzug des Rechts (auch des Bundes- rechts) den Kantonen, weshalb es falsch wäre, ein Gesetz zu erlassen, das den Kan- tonen vorschreibt, wie sie diesen Vollzug handhaben müssen. Ferner würden die Sozialpartner für die Durchführung der Gesamtarbeitsverträge sorgen, auch was die Schwarzarbeit anbelangt. Deshalb, so die Organisation abschliessend, seien die vor- gesehenen komplizierten Verfahren nicht nur unnötig, sondern würden sich vor al- lem auch nachteilig auf die Organisation der Kontrollen auswirken. Zum ersten Punkt ist Folgendes zu sagen: Auch wenn der Vollzug der Gesetze den Kantonen obliegt, kann der Bundesgesetzgeber eine gewisse Anzahl Mindestregeln zum Vorgehen des Vollzugs erlassen. Solche Vorgehensbestimmungen sind in ver- schiedenen Gesetzen enthalten (so beispielsweise im Gesetz über die in die Schweiz entsandten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer). Beim zweiten Punkt liegt si- cherlich eine falsche Auslegung vor, denn es geht in keiner Weise darum, dass der

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Staat sich in den Vollzug der Gesamtarbeitsverträge einmischen will. Vielmehr soll er die Möglichkeit haben, den Sozialpartnern neben dem Vollzug der Gesamtar- beitsverträge auch die Durchführung der Kontrollen zu übertragen. Neue Kompe- tenzen sollen ihnen zugeteilt und nicht alte beschnitten werden. Es wurde deshalb beschlossen, die Verabschiedung eines neuen Bundesgesetzes vorzuschlagen, was insofern angezeigt und notwendig ist, als von der Materie her alle betroffenen Bereiche – Arbeitsrecht, Sozialversicherungen, Ausländerrecht usw. – in die Zuständigkeit des Bundes fallen (mit Ausnahme der Steuern, wo auch den Kantonen Kompetenzen zustehen). Es geht auch darum, eine gewisse Gleich- behandlung zwischen den in den verschiedenen Kantonen tätigen Unternehmen zu wahren (Verhinderung von unlauterem Wettbewerb). Diese Betrachtungen haben den Entscheid, ein neues Bundesgesetz vorzuschlagen, bestärkt. Angesichts der Anzahl betroffener Gesetze und der Tatsache, dass auch kantonale Gesetze sowie Gesamtarbeitsverträge betroffen sind, wäre ein systemati- sches Einfügen in die jeweiligen Texte unmöglich. Eine solche Lösung wäre zudem völlig unleserlich, weil die Bestimmungen in einer Vielzahl von Erlassen zerstreut wären.

1.2.2.4.2 Die wichtigsten Punkte des Gesetzesentwurfs Gestützt auf die genannten Feststellungen und auf die in einigen Kantonen gemach- ten Erfahrungen schlug der in die Vernehmlassung geschickte Vorentwurf vor, in jedem Kanton eine tripartite Kommission einzusetzen. Deren Aufgaben sollten ers- tens im Aufbau der Koordination zwischen den verschiedenen betroffenen Behörden bestehen, zweitens in der Durchführung der gesetzlich möglichen Kontrollen in je- nen Branchen, in denen keine Gesamtarbeitsverträge bestehen. In den Branchen mit Gesamtarbeitsverträgen sollten die Kontrollen von den paritätischen Kommissionen übernommen werden. Der Koordinationsbedarf wurde praktisch von allen Vernehmlassern anerkannt. Die konkreten Mittel hingegen stiessen vor allem bei gewissen Kantonen und Arbeit- geberkreisen auf Kritik. Beanstandet wurde die Verbindlichkeit der tripartiten Kommission und die Kompetenzdelegation zu Gunsten der paritätischen Kommis- sionen in gesamtarbeitsvertraglich geregelten Branchen. Neben dem föderalistischen Argument wurden auch die positiven Erfahrungen mit bestehenden quadripartiten Kommissionen geltend gemacht. Andere Vernehmlassungsteilnehmer wiederum sprachen sich gegen diese zwingende Kompetenzdelegation und für einen Vollzug durch staatliche Organe aus. Es wurde schliesslich auch darauf hingewiesen, dass in gewissen Branchen, auch wenn ein Gesamtarbeitsvertrag besteht, die paritätische Kommission nicht über die notwendigen Mittel verfügt, um die im Vorentwurf vor- gesehenen Aufgaben wahrzunehmen. Diese Situation hätte zu Ungleichbehandlun- gen geführt, da die Kontrollen in gewissen Branchen tatsächlich nicht oder nur un- befriedigend durchgeführt worden wären. Aus diesen Gründen wird eine flexiblere Lösung vorgeschlagen. Zwar muss jeder Kanton immer noch eine Kontrollstelle, die mit Koordinationsaufgaben betraut ist, schaffen oder bezeichnen, aber diese Funktion muss nicht mehr unbedingt einer tri- partiten Kommission übertragen werden. Es kann sich auch um eine quadripartite Kommission handeln, oder aber um eine staatliche Stelle. Es bleibt jedem Kanton

3630

überlassen, jene Lösung zu wählen, die seinen spezifischen Bedürfnissen oder den gemachten Erfahrungen am ehesten entspricht. Auch die Kompetenzdelegation an paritätische Kommissionen in Branchen mit Gesamtarbeitsvertrag wird flexibler ge- handhabt: Es besteht nun neu die Möglichkeit, die Kompetenzen nach Branchen und basierend auf Leistungsverträgen zu delegieren, die auch die finanziellen Aspekte regeln. Man darf hoffen, dass sich diese Lösung auf breiter Basis durchsetzt, und zwar hauptsächlich in Branchen mit ständigen und effizienten paritätischen Struktu- ren. Weiter enthält der Gesetzesentwurf keine neuen materiellen Bestimmungen. Er be- schränkt sich darauf, auf die einschlägigen Gesetzgebungen über die Schwarzarbeit zu verweisen. Die paritätischen und tripartiten Kommissionen erhalten dementspre- chend keine Kompetenz, selber Massnahmen anzuordnen für den Fall, dass sie Ge- setzesverstösse aufdecken. Sie sind vielmehr gehalten, die Akten zur Erledigung an die zuständigen Behörden weiterzuleiten. Nach dem Beispiel der Kantone, die bereits Massnahmen gegen die Schwarzarbeit ergriffen haben, sieht der Entwurf vor, dass die Kontrollen durch kompetente Perso- nen durchgeführt werden müssen, die eine Ausbildung genossen haben, welche Grundkenntnisse über die verschiedenen betroffenen Gesetzgebungen garantiert. Es kann sich dabei entweder um Mitglieder der paritätischen Kommissionen handeln oder um Inspektoren, die von den (paritätischen oder tripartiten) Kommissionen an- gestellt wurden, oder auch um Personen, die vom Staat angestellt wurden. Deshalb wurde die Bestimmung beibehalten, mit welcher der Bund Mindestanforderungen im Bereich der Aus- und Weiterbildung festlegen kann. Anders als im Vorentwurf sieht die neue Fassung vor, dass der Bund die Weiterbildungskurse organisiert, dies in Zusammenarbeit mit den Sozialpartnern und den Kantonen, und sie auch finan- ziert. Eines der erklärten Ziele des Bundesrates ist es, die Sanktionen für Schwarzarbeit zu verschärfen. Deshalb wurde der Ausschluss vom öffentlichen Beschaffungswesen bei schwerer Verletzung der gesetzlichen Bestimmungen beibehalten (vgl. Ziff. 1.2.4.1). Dank dieser verstärkten Koordination und der Vernetzung der gefassten Beschlüsse und Massnahmen werden die kantonalen Dienststellen oder Kontrollkommissionen in der Lage sein, eine Übersicht über die Schwarzarbeit in ihrem jeweiligen Kanton, aber auch über die Unternehmen zu haben. Die Bekämpfung der Schwarzarbeit wird dadurch verstärkt.

1.2.3 Vernetzung von Administrativdaten und

Verpflichtung zur Weiterleitung von Ergebnissen der Arbeitgeberkontrollen Die Bekämpfung der Schwarzarbeit führt in einer ersten Phase über die Verstärkung der Kontrollen. In diesem Zusammenhang haben wir bereits auf die Hindernisse bei der Zusammenarbeit zwischen kantonalen Behörden unter sich, aber auch zwischen kantonalen und Bundesbehörden auf Grund der Mängel beim Austausch von Infor- mationen hingewiesen. Personen, welche schwarz arbeiten, nützen diese Mängel im System (Mehrfachzuständigkeit von Behörden, restriktive Regelungen der Amts- hilfe, föderalistischer Aufbau der wichtigsten Vollzugsstellen) häufig bewusst aus.

3631

So melden Schwarzarbeiter ihre Erwerbstätigkeit häufig nicht bei einer oder mehre- ren Behörden (z. B. Steuerbehörden, Arbeitslosenversicherung bei Arbeitslosen und/oder Fremdenpolizei bei ausländischen Arbeitnehmenden), lassen sich aber bei den Sozialversicherungen anmelden. Ziel der vorliegenden Massnahmen ist es da- her, gewisse Administrativdaten anderen für Kontrollen verantwortlichen Stellen zugänglich zu machen und die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen be- troffenen Stellen zu verbessern.

1.2.3.1 Vernetzung von Administrativdaten

1.2.3.1.1 Ausgangslage Zunächst muss präzisiert werden, was unter Vernetzung der Administrativdaten zu verstehen ist. In Bezug auf die Art dieser Daten liegt das angestrebte Ziel in der Vernetzung der persönlichen Daten aus dem Bereich der Sozialversicherungen, des Steuerrechts, des Ausländer- und Asylbereichs; Daten, über welche die Behörden verfügen und welche Informationen enthalten, die für die Bekämpfung der Schwarz- arbeit nützlich sein könnten. Diese Daten, die Angaben namentlich zur Einkom- menssituation einer Person, ihrer Anmeldung bei einer Sozialversicherung oder den Besitz einer Arbeitsbewilligung liefern, sollten zusammengeführt werden. Wenn wir von Vernetzung sprechen, so meinen wir den elektronischen Zugang über Online- Transaktionen, relevante Informationen in verschiedenen Datenbanken oder den automatischen Vergleich von Registern, wo schrittweise Informationen abrufbar sind. Es geht hier nicht um Kontrollen von einzelnen Fällen, sondern um systemati- sche, maschinell durchgeführte Vergleiche von Daten. Die betreffenden Register sind so aufgebaut, dass sie die spezifischen gesetzlich festgehaltenen Zwecke erfüllen. Sie sind also auf die Vollzugsaufgaben der betrof- fenen Behörden für ihren genauen Zuständigkeitsbereich ausgerichtet und berück- sichtigen die Interessen anderer Behörden nicht. Unter den bestehenden Registern der erwähnten Bereiche sind nur die beiden Datenbanken der Arbeitslosenversiche- rung (AVAM, das Informationssystem für Platzierung und Statistiken des Arbeits- markts, und ASAL, das informatisierte Auszahlungssystem der Arbeitslosenkassen) miteinander verbunden, und zwar wegen ihres gemeinsamen Zwecks. Die Daten werden – offline – in beschränktem Mass zwischen der Zentralen Ausgleichsstelle der AHV in Genf (ZAS) und den Arbeitslosenkassen ausgetauscht: dies deshalb, weil das Inkasso der Beiträge für die Arbeitslosenkasse durch die AHV-Aus- gleichskassen erledigt wird und aus diesem Grund die AHV-Daten, die im ALV- Personenregister erfasst wurden, mit denjenigen in der ZAS-Datenbank abgeglichen werden müssen. Ausserdem erhalten die kantonalen Steuerbehörden für die Quel- lenbesteuerung Auszüge aus dem Ausländerregister.

1.2.3.1.2 Probleme bei einer Vernetzung aller Administrativdaten Für die Machbarkeit der Vernetzung der Administrativdaten wurden vier Aspekte geprüft: technischer Aspekt, Vergleichbarkeit der Daten, Relevanz der Daten für das Aufdecken von Schwarzarbeit und Datenschutz.

3632

Auf technischer Ebene ist die Vernetzung der Administrativdaten mit den heutigen Mitteln möglich. Es gibt verschiedene Varianten. Sie gehen von der Schaffung einer neuen Datenbank mittels des nationalen Netzwerks (KOMBV-KTV, dem Bund, Kantone und Gemeinden angeschlossen sind) bis zum Online-Zugriff auf die ver- schiedenen betroffenen Datenbanken oder zur periodischen Online-Zustellung von Auszügen der Daten eines elektronischen Registers an die anderen. In Bezug auf die Vergleichbarkeit der Daten ist die Vernetzung der verschiedenen Register und Datenbanken nur dann von Interesse, wenn ihre Daten in zwei Ge- sichtspunkten übereinstimmen. Erstens müssen die Daten inhaltlich vergleichbar sein; das bedingt zum Beispiel, dass die Steuerbehörden das Einkommen gleich de- finieren wie die Sozialversicherungen. Zweitens müssen sich die Daten auf den glei- chen Zeitraum beziehen. Dazu muss man wissen, dass das Register der AHV eine «Brutto»-Datenbank ist, das heisst, alle einmal aufgenommenen Daten bleiben darin. Sie liefert zum Beispiel keine Anhaltspunkte zur Tatsache, ob eine Person, welche einmal einen Beitrag bezahlt hat, in der Schweiz noch immer berufstätig oder über- haupt noch am Leben ist. Wegen dieser Ungleichheiten bei der Periodizität würde der Vergleich dieses Registers mit einer anderen, nachgeführten Datenbank (wie der Ausländerdatenbank) eine lange Liste von möglichen (ausländischen) schwarz ar- beitenden Personen ergeben. Schliesslich müssen die vernetzten Daten relevante Informationen für die Identifizie- rung von Schwarzarbeitssituationen liefern. Das ist leider nicht immer der Fall. Zum Beispiel kann über das Informatiksystem für die Steuerdaten der natürlichen Perso- nen – die sich in den Registern und Datenbanken der Kantone befinden – nicht fest- gestellt werden, welches Bruttoeinkommen eines Angestellten von welchem Arbeit- geber stammt: im Allgemeinen wird nur das Gesamteinkommen einer Person elek- tronisch erfasst. Was den Datenschutz angeht, so verlangt dieser einen gesetzlichen Rahmen sowie die Einhaltung der allgemeinen Prinzipien des Persönlichkeitsschutzes. Im Prinzip hat der Kampf gegen Schwarzarbeit nur diejenigen Personen im Visier, welche in Verletzung der gesetzlichen Vorschriften eine bezahlte oder selbständige Arbeit ausüben. Die hier diskutierte Vernetzung der Daten bringt in den meisten Fällen Informationen in Verbindung mit Einzelpersonen, welche sich korrekt verhalten und Anrecht auf den Schutz der Ingegrität ihrer persönlichen Daten haben. Die Konzen- tration dieser Informationen birgt die Gefahr, heikle Elemente ihres Persönlichkeits- profils ans Licht zu bringen. Der Zugang zu diesen Datenbanken muss gesetzlich ge- regelt werden. Aber sogar so könnte die Vernetzung dieser Daten in der Bevölke- rung Ängste erwecken, die von der Furcht vor einem Polizeistaat bis zur Angst vor der ungewollten Nutzung der Informationen oder vor dem Eindringen in das System durch Hacker gehen. Deshalb müssen für die Vernetzung der Datenbanken mehrere Voraussetzungen er- füllt sein: die Notwendigkeit des Zugangs muss begründet sein, die Umstände von Beschaffung und Verarbeitung der Daten müssen gesetzlich geregelt werden, und die Sicherheit des Systems muss garantiert sein. Verschiedene Prinzipien müssen re- spektiert werden. Unter anderem muss der Zweck der Operation in angemessenem Verhältnis zur Abweichung vom Persönlichkeitsschutz stehen, die Daten müssen nicht nur korrekt, sondern auch aktuell und vollständig sein, und die Nutzung dieser Daten muss mit den im Gesetz festgelegten Zwecken übereinstimmen.

3633

Im Bereich der Sozialversicherungen ist die Weitergabe von Auskünften nur in be- sonderen Fällen und auf schriftliches Gesuch hin erlaubt. Dagegen können gemäss der Anpassung des Steuerrechts, welche im Herbst 2000 in Kraft getreten ist, diese Behörden die für die Erfüllung ihrer Aufgaben nötigen Daten austauschen. Zusammenfassend ist zu sagen, dass die Vernetzung der Administrativdaten zwar technisch realisierbar ist, dass mit einer solchen Operation aber wenig zur Bekämp- fung der Schwarzarbeit beigetragen werden kann. Die verfügbaren Daten stellen ernsthafte Probleme der Vergleichbarkeit hinsichtlich Inhalt und Aktualisierung. Ferner gibt es keinen einheitlichen Raster für die Erfassung der Daten. Dazu kommt, dass auf gesetzlicher und politischer Ebene eine Vernetzung der Administrativdaten nicht überzeugt. Diese Lösung würde die Schaffung einer Datenbank bedingen, wel- che die Einkommen aller in der Schweiz wohnenden oder arbeitenden Personen ent- hält. Ein solches Register ist aber nicht vereinbar mit den ursprünglich festgehalte- nen Zielen zur Nutzung verschiedener Datenbanken. Diese wurden erarbeitet, um das Funktionieren der Versicherungen zu garantieren, polizeiliche Kontrollen der niedergelassenen ausländischen Bevölkerung durchzuführen oder die korrekte Aus- führung des Asylverfahrens zu gewährleisten. Die Schaffung einer neuen Datenbank oder die Vernetzung der bestehenden Register zur Bekämpfung der Schwarzarbeit würde einem einzigen Zweck dienen, der nicht mit der im Gesetz vorgesehenen Aus- richtung dieser Register vereinbar wäre. Ausserdem zeigt eine solche Menge von Daten über ganze Gruppen der Bevölkerung die Grenzen der elektronischen Vernet- zung auf. Man kann sich fragen, ob ein solches Instrument wirklich zu mehr Effizi- enz im Kampf gegen die Schwarzarbeit führen würde. Als logische Folge dieser Frage stellt sich auch diejenige der Verhältnismässigkeit einer derartigen Menge an Informationen im Hinblick auf das angestrebte Ziel.

1.2.3.1.3 Vorentwurf: Begrenzte Vernetzung der Daten von AHV und Arbeitslosenversicherung Die Option einer begrenzten Vernetzung der Daten von AHV und Arbeitslosenver- sicherung (ALV) ist besonders im Zusammenhang mit der Bekämpfung der Schwarzarbeit relevant; sie ist praktikabel und realisierbar. Für eine globale Erfas- sung der Sozialversicherungen können die Daten über die Einkommen, welche bei den für das Inkasso der Beiträge der Arbeitslosenversicherung zuständigen AHV- Ausgleichskassen zu finden sind, mit den Daten über die von der Arbeitslosenver- sicherung ausbezahlten Entschädigungen verglichen werden, wodurch deren mögli- cher unrechtmässiger Bezug festgestellt werden kann. Dieses Vorhaben basiert, wie oben dargelegt, auf bestehenden Datenbeständen, die sich zudem bereits heute bei den Organen der AHV befinden. In der Praxis wird die ZAS die ihr von der Arbeitslosenversicherung gemeldeten für das Vorjahr ausgerichteten ALV-Taggelder mit den im gleichen Zeitraum bei den AHV-Ausgleichskassen abgerechneten Einkommen vergleichen und bei Über- schneidungen der Auszahlungsperioden die Organe der Arbeitslosenversicherung informieren. Diese werden ihrerseits sodann die notwendigen Abklärungen bezüg- lich unrechtmässiger Leistungsbezüge vornehmen. Selbstverständlich werden bei der Umsetzung so weit wie möglich Plausibilitätskontrollen dafür eingesetzt werden, dass sich die Zahl der gemeldeten Überschneidungen, welche von den ALV-

3634

Organen weiterverfolgt werden müssen, mit der Zahl der erhärteten unrechtmässigen Leistungsbezüge möglichst deckt.

1.2.3.1.4 Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens Die vorgeschlagenen Massnahmen im Bereich der Datenvernetzung wurden von den Vernehmlassungsteilnehmern begrüsst. Bemerkungen bzw. Vorbehalte wurden zur Verhältnismässigkeit angebracht. Betrachtet man in diesem Zusammenhang die vor- stehenden Ausführungen, so ist zu bemerken, dass für die Implementierung dieses Systems weder zusätzliche Daten erhoben noch neue Datenbanken entwickelt wer- den müssen. Das Vergleichen der ALV-Daten mit jenen der AHV kann durch die ZAS auf Grund der bereits vorhandenen Informationen erfolgen. Der entsprechende Aufwand für die Programmentwicklung lässt sich dadurch in engen Grenzen halten, und die Realisierung kann rasch erfolgen. Daneben werden geeignete Plausibilitäts- kontrollen anzuwenden sein, welche es erlauben, den Organen der Arbeitslosenver- sicherung nur Sachverhalte zur näheren Überprüfung weiterzuleiten, bei denen die Höhe der fraglichen ALV-Zahlungen den Kontrollaufwand rechtfertigt. Ebenso wird anzustreben sein, dass die gemeldeten Sachverhalte eine hohe Wahrscheinlichkeit aufweisen. Diese Plausibilitätskontrollen werden in der Einführungsphase in enger Zusammenarbeit der Beteiligten zu entwickeln sein. Zum Einwand, sowohl die Daten der ALV als auch die Eintragungen in den indivi- duellen Konten der Versicherten bei der AHV würden erst mit Verzögerung vor- liegen, ist Folgendes festzuhalten. Die ALV-Taggelder werden im Frühjahr des Fol- gejahres der ZAS gemeldet, während die IK-Eintragungen bis zum Spätherbst des Folgejahres dort eintreffen. Dies führt in der Tat dazu, dass erst über ein Jahr nach der Auszahlung der entsprechenden ALV-Taggelder mögliche Unstimmigkeiten festgestellt werden können. Da aber Rückforderungen bis zu fünf Jahre nach der Auszahlung geltend gemacht werden können, hat die erwähnte zeitliche Verzöge- rung keinen negativen Einfluss auf den Nutzen dieser Massnahme. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang auch, dass das Wissen um einen generellen und automati- sierten Datenabgleich eine präventive Wirkung entfalten wird. Ebenso ist nicht da- von auszugehen, dass unberechtigte Bezüger von ALV-Taggeldern das Abrechnen von AHV-Beiträgen beeinflussen können. Vielmehr gehen wir davon aus, dass die jeweiligen Arbeitgeber in den meisten Fällen nicht darüber informiert sind, dass «ih- re» Angestellten nebst dem Erwerbseinkommen noch Leistungen der Arbeits- losenversicherung beziehen.

1.2.3.1.5 Vorschlag im Rahmen des Gesetzes gegen die Schwarzarbeit Wir halten an unserem Vorschlag einer begrenzten Vernetzung von Daten der AHV und der Arbeitslosenversicherung fest. Dies bedingt eine Änderung von Artikel 93 Absatz 2 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 194611 über die Alters- und Hin- terlassenenversicherung (AHVG).

11 SR 831.10

3635

Wir weisen ferner darauf hin, dass eine elektronische Vernetzung in einem weiteren Bereich, demjenigen der zentralen Register der Ausländer, der Asylsuchenden und der Quellensteuerbehörden, im Rahmen des Projektes einer Datenbank «Ausländer 2000» vertieft geprüft wird.

1.2.3.2 Weiterleitung von Ergebnissen

der Arbeitgeberkontrollen 1.2.3.2.1 Ausgangslage Mit Blick auf die erwähnten Überlegungen zeichnet sich hier eine Lösung mit zwei Teilen ab: die gegenseitige Verwaltungshilfe in speziellen Fällen und die gegen- seitige Weiterleitung von Ergebnissen der Kontrollen bei Arbeitgebern durch die Behörden. Zuerst zeigt sich, dass die gegenseitige Verwaltungshilfe auf Grund von spezifischen Gesuchen ein nützliches Instrument zur Bekämpfung der Schwarzarbeit ist, wenn sie auch weniger effizient ist als die Vernetzung der Administrativdaten. Zweitens präsentiert sich die gegenseitige Kommunikation von Ergebnissen der Kontrollen bei Arbeitgebern durch die Behörden als angezeigt. Im Rahmen ihrer Kompetenzen führen die Behörden periodisch Kontrollen bei Arbeitgebern durch und haben darüber Buch zu führen. Diese Kontrollen werden namentlich in den fol- genden Bereichen durchgeführt: – AHV/IV/EO: Abrechnung der Beiträge an AHV/IV/EO und Arbeitslosen- versicherung; – Steuern: Abrechnungen über die steuerlichen Daten; – Ausländerrecht: Besitz einer Bewilligung zur Anstellung ausländischer Ar- beitskräfte; – Arbeitslosenversicherung: Entschädigung an die Arbeitgeber; – Unfallversicherung: Abrechnung der Unfallversicherungsprämien; – Arbeitssicherheit: Einhaltung der Bestimmungen für den Schutz bei arbeits- bedingten Unfällen und Krankheiten; – Asyl: Weiterleitung der bei den Asylsuchenden eingezogenen Sicherheits- leistungen. Die Bewirtschaftung der Ergebnisse der verschiedenen Kontrollen bei Arbeitgebern birgt ein unbestreitbares Potenzial im Bereich der Bekämpfung der Schwarzarbeit. Eine Koordination, im engeren Sinne des Wortes, dieser Kontrollen ist aber nicht möglich, denn letztere sind sehr unterschiedlich, was Periodizität, Ausmass der Ve- rifizierung der Kontrollverfahren und Evaluation der Resultate angeht. Eine Verein- heitlichung der Kontrollen ist unrealistisch. Ausserdem kann man sich fragen, ob die Einführung von gleichzeitigen Kontrollen den Betrieb der Unternehmen nicht zu stark stören könnte. Womit wir wieder bei der Frage der Verhältnismässigkeit in Be- zug auf das angestrebte Ziel sind.

3636

1.2.3.2.2 Vorentwurf Auch ohne Koordination der eigentlichen Kontrollen bei den Arbeitgebern kann die Bekämpfung der Schwarzarbeit dadurch verstärkt werden, dass die Behörden Infor- mationen über die bei den Kontrollen festgestellten Tatbestände austauschen. Diese Massnahme bietet den informierten Behörden die Möglichkeit, sich bei ihren eige- nen Verifizierungsarbeiten auf die „schwarzen Schafe“ zu konzentrieren. Dies hat auch präventive Wirkung, weil jeder Arbeitgeber damit rechnen muss, dass eine schwere Widerhandlung in einem Bereich intensive Kontrollen der anderen Behör- den nach sich ziehen würde. Diese Kommunikationspflicht wird die heutige Praxis umkehren: das Prinzip des auf Grund eines Verdachts in einem speziellen Fall an eine Behörde gerichteten Gesuchs wird durch das Prinzip der Weiterleitung von In- formationen von Amtes wegen von Seiten der gleichen Behörde ersetzt. Es ist klar, dass diese Art Verfahren eine ebenso strikte Einhaltung der Prinzipien des Datenschutzes bedingt, insbesondere des Prinzips der Verhältnismässigkeit. So betrifft die Pflicht zur Bekanntgabe nicht alle Vergehen, welche die Behörden dazu veranlassen kann, sie festzuhalten, sondern nur diejenigen, welche Anhaltspunkte dafür liefern, dass ein Fall von Schwarzarbeit vorliegt. Wenn zum Beispiel bei einer Kontrolle eine AHV-Ausgleichskasse entdeckt, dass ein Unternehmer ausländische Arbeitskräfte beschäftigt, ohne ihre AHV-Beiträge zu bezahlen, so liefert dies ein Indiz für möglicherweise fehlende Arbeitsbewilligungen. Dagegen muss ein kleiner Irrtum bei der Berechnung der Beiträge nicht unbedingt ein ausreichender Verdacht dafür sein, dass die Beitragspflicht allgemein nicht respektiert wird, und muss des- halb nicht den Steuerbehörden gemeldet werden. Es ist festzuhalten, dass es wichtig ist, dass sich die Mitteilungen einer Behörde auf Feststellungen beschränken, welche in ihrem Zuständigkeitsbereich liegen, und für die betroffene Person keine Nachteile in den Zuständigkeitsbereichen anderer Behörden haben. In praktischer Hinsicht setzt dieses Verfahren in jedem Bereich die Schaffung einer zentralen Meldestelle voraus. Die verschiedenen Stellen können diese ihren Bedürf- nissen anpassen. Je nach Bereich kann eine kantonale oder eine Bundeslösung ins Auge gefasst werden. Die Meldestelle hat den Auftrag, die Weiterleitung der Infor- mationen an die zuständigen Behörden sicherzustellen, welche in der Folge die ge- eigneten Massnahmen einleiten können. Aus der Optik der Bekämpfung der Schwarzarbeit müssen Feststellungen im Rah- men von Arbeitgeberkontrollen ebenfalls an die kantonalen Dienststellen oder Kon- trollkommissionen weitergeleitet werden, die gemäss Ziffer 1.2.2 für die Kontrolle von rechtswidrigen Arbeitsverhältnissen zuständig sind. Im Gegenzug sind auch die- se Stellen zur Weiterleitung der Ergebnisse ihrer eigenen Kontrollen verpflichtet: Sie müssen diese Ergebnisse nicht nur den Behörden melden, welche für die Ein- haltung jener Gesetze verantwortlich sind, bei denen sich Anzeichen von Gesetzes- verstössen ergeben haben, sondern auch den anderen in das Meldeverfahren einbe- zogenen Stellen.

3637

1.2.3.2.3 Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens Wie schon die Vernetzung der Daten von AHV und Arbeitslosenversicherung stösst auch die Meldung der Ergebnisse von Arbeitgeberkontrollen mehrheitlich auf Zu- stimmung. Vorbehalte kommen namentlich aus bestimmten Arbeitgeberkreisen, welche – als Konsequenz ihrer Haltung zu den Befugnissen der tripartiten Kommis- sionen – in erster Linie den Informationsaustausch mit diesen Kommissionen bemängeln. Ein kleinerer Teil spricht sich generell gegen die automatische und obli- gatorische Meldung der Ergebnisse von Arbeitgeberkontrollen aus. Es wird eben- falls verlangt, dass die Erfordernisse des Datenschutzes und insbesondere das Ver- hältnismässigkeitsprinzip beachtet werden.

1.2.3.2.4 Vorschlag im Rahmen des Bundesgesetzes gegen die Schwarzarbeit Auf Grund dieser Ausführungen halten wir am Vorschlag der Einführung einer ge- genseitigen Meldepflicht über die Ergebnisse von Arbeitgeberkontrollen zwischen den verschiedenen zuständigen Behörden sowie zwischen diesen Behörden und den kantonalen Stellen, welche mit der Kontrolle illegaler Beschäftigung beauftragt sind (wie in Ziff. 1.2.2 präzisiert wurde, sind darunter die von den Kantonen bestimmten Dienststellen oder Kontrollkommissionen zu verstehen), fest.

Wir schlagen vor, dass die obengenannten Kontrollorgane anschliessend von sich aus andere Stellen informieren, wenn die Prüfung Hinweise auf Unregelmässigkei- ten in deren Zuständigkeitsbereich ergibt. Bei der AHV und der Unfallversicherung wird wie folgt vorgegangen: erfolgen mehrere Kontrollen bei einem Arbeitgeber, so werden die Daten der AHV und der Unfallversicherung gleichzeitig und durch das selbe Organ geprüft.

1.2.4 Verschärfung der Sanktionen

Zurzeit weist die Ahndung der Schwarzarbeit in der Schweiz Lücken auf, nicht nur bei den Kontrollen, sondern auch bei den Sanktionen, die gegen Personen verhängt werden, welche die gesetzlichen Bestimmungen verletzen. Die ausgesprochenen Strafen stehen sogar oft in keinem Verhältnis zur wirklichen Schwere der fest- gestellten Verstösse und erreichen deshalb das angestrebte Ziel nicht. Um eine wirk- same Abschreckung vor Schwarzarbeit zu erreichen und zudem finanzielle Mittel für die Verstärkung der Kontrollen frei zu machen, drängt sich eine Verschärfung der Sanktionen auf. Im Allgemeinen sind die vorgesehenen Sanktionen gegen die Ar- beitnehmerinnen und Arbeitnehmer streng genug. Die Verschärfung der Sanktionen muss vor allem über eine systematischere Bestrafung der Arbeitgeber geschehen. Es muss sichergestellt werden, dass sich die Schwarzarbeit nicht lohnt. Verschärfte Sanktionen heisst konkret die Schaffung einer neuen horizontalen Sanktion, nämlich des vorübergehenden Ausschlusses vom öffentlichen Beschaf- fungswesen, sowie erhöhte Straf- und Administrativmassnahmen in den Bereichen des Ausländerrechts und der Sozialversicherungen. Im Steuerrecht zeigte sich hin- gegen, dass die Sanktionen nicht verschärft werden müssen, denn die Bezahlung der

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hinterzogenen Steuer samt Verzugszinsen sowie die Bezahlung der Busse ergeben oft einen ansehnlichen Betrag. Ferner ist daran zu erinnern, dass die Strafverfolgung bei Steuerhinterziehung bis auf zehn Jahre zurückgehen kann und dass zu den Sanktionen für die Bundessteuer diejenigen der Kantone und Gemeinden kommen, was weitere Steuernachforderungen und Bussen nach sich zieht. Auch da sind für Urkundenfälschung zusätzliche Sanktionen vorgesehen. Bei Steuerbetrug muss auch mit Gefängnisstrafen gerechnet werden. Angesichts der vielen verschiedenen Arten von Schwarzarbeit wird aus Gründen der Verhältnismässigkeit darauf verzichtet, die Festlegung von Minimalbussen vorzu- schlagen. Es obliegt dem Strafrichter, die Höhe der Busse so zu bestimmen, dass sie einen finanziellen Verlust bedeutet, der dem Verschulden angemessen ist. Dabei müssen die wirtschaftliche Lage sowie der Verschuldungsgrad berücksichtigt wer- den. Durch die Einführung strengerer Administrativ- und Strafmassnahmen und mit Be- zug auf bereits in mehreren Gesetzgebungen vorgesehene Sanktionsmöglichkeiten will der Bundesrat die Schwere der Verstösse betonen und die Mitverantwortung des Richters stärken. Es ist deshalb zu hoffen, dass die Gerichte in der Praxis Strafen verhängen, die der wirklichen Schwere der festgestellten Delikte entsprechen, und dass damit in Zukunft auch die gewünschte präventive Wirkung der Strafen erzielt werden kann. Es versteht sich allerdings, dass vor allem die Arbeitgeber über die Verschärfung der Sanktionen informiert werden müssen.

1.2.4.1 Ausschluss vom öffentlichen Beschaffungswesen

Neben schärferen administrativen und strafrechtlichen Sanktionen, die sich aus den einschlägigen Gesetzen ergeben (Verstösse gegen das Ausländerrecht, das Sozial- versicherungsrecht usw.), ist eine neue Sanktion vorgesehen, die den Ausschluss vom öffentlichen Beschaffungswesen zum Ziel hat.

1.2.4.1.1 Ausgangslage Das Bundesgesetz vom 16. Dezember 199412 über das öffentliche Beschaffungswe- sen sieht die Möglichkeit vor, Anbieterinnen und Anbieter auszuschliessen oder den Zuschlag zu widerrufen, wenn die betroffenen Anbieter den gesetzlichen Anforde- rungen nicht oder nicht mehr genügen, insbesondere wenn sie die üblichen Arbeits- bedingungen nicht einhalten oder Steuern oder Sozialabgaben nicht bezahlt haben (Art. 11). Diese Massnahme bezieht sich indessen nur auf das laufende Verfahren und hat keine allgemeine Wirkung. Im Rahmen der Bekämpfung der Schwarzarbeit und zur Stärkung der abschrecken- den Wirkung der Massnahme wird vorgeschlagen, eine neue Sanktion einzuführen, die nicht den Ausschluss aus einem bestimmen Markt zur Folge hat, sondern all- gemein gehalten ist und für eine begrenzte Zeitspanne gilt.

12 SR 172.056.1

3639

1.2.4.1.2 Vorentwurf Bei schwerwiegenden Verstössen gegen die einschlägigen gesetzlichen oder ver- traglichen Bestimmungen in Bezug auf die Bekämpfung der Schwarzarbeit war im Vorentwurf der befristete Ausschluss vom ganzen öffentlichen Beschaffungswesen vorgesehen (auf Gemeinde-, Kantons- und Bundesebene), und zwar unabhängig da- von, ob die Zuwiderhandlung im Rahmen einer öffentlichen Vergabe stattfindet oder nicht. Die Entscheidungsbefugnis lag bei der tripartiten Kommission des Kantons, in dem das Vergehen festgestellt wurde.

1.2.4.1.3 Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens Dieser Ausschluss wurde im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens verschiedent- lich kritisiert. Grundsätzliche Einwände gab es auf Grund der Tatsache, dass die Entscheidungskompetenz bei der tripartiten Kommission liegen sollte (Kritik wurde vor allem von jenen Kreisen geübt, die gegen die Schaffung einer solchen Kommis- sion waren). Anlass zur Besorgnis waren auch die Rechtsmittel, die den Betroffenen nach einem solchen Entscheid zur Verfügung stehen sollten. Auf Grund dieser Einwände und des Entscheids, nicht mehr systematisch auf tripar- tite Kommissionen zurückzugreifen, sieht der Entwurf nun vor, die Entscheidungs- befugnis einer kantonalen Behörde zu übertragen. Die Kritik rührt vor allem auch daher, dass die Massnahme des Ausschlusses eine Ungleichbehandlung zwischen den Branchen bewirke, die ihre Dienste im Rahmen des öffentlichen Beschaffungswesens anbieten – und für welche die Massnahme nicht ohne Folgen wäre –, und jenen Branchen oder Unternehmen, die auf Grund der Art ihrer Leistungen nie an einer öffentlichen Vergabe teilnehmen und für die eine solche Strafe wirkungslos wäre. Es ist richtig, dass die Auswirkungen der Massnahme nicht alle Wirtschaftszweige in gleicher Weise treffen werden. Doch die unmittelbar Betroffenen, nämlich die Arbeitgeber des Bauhaupt- und Baunebengewerbes, sprachen sich für diese Mass- nahme, die sie als notwendig erachten, aus. Die einzige Möglichkeit, die Massnah- me im Sinne der Gegner zu korrigieren, bestünde darin, den Ausschluss vom öffent- lichen Beschaffungswesen auf Verstösse zu beschränken, die im Rahmen der Aus- führung eines öffentlichen Auftrags festgestellt werden. Aber abgesehen davon, dass die in diesem Sektor tätigen Branchen dadurch gleichwohl mit einer Sanktion zu rechnen hätten, während andere Branchen nicht betroffen wären, ist eine solche Lö- sung praktisch mit der heutigen Situation vergleichbar. Ziel der Vorlage ist es je- doch, die Sanktionen zu verschärfen. Auch ist es angezeigt, eine Situation zu be- richtigen, auf welche die Befürworter der vorgeschlagenen Massnahme schon un- zählige Male öffentlich hingewiesen haben und die ihrer Ansicht nach nicht mehr tolerierbar ist. Nach Meinung dieser Befürworter würden zudem die Voraussetzun- gen für einen gesunden Wettbewerb verfälscht, wenn es ausreichen würde, dass sich ein Unternehmen lediglich bei der Vergabe von öffentlichen Aufträgen «korrekt verhalten» muss, ungeachtet der Verstösse, die es im Rahmen von Privataufträgen begeht.

3640

1.2.4.1.4 Neue Sanktion im Rahmen des BGSA Auf der Grundlage dieser verschiedenen Elemente wurde entschieden, die vorge- schlagene Massnahme mit einer kleinen Anpassung gegenüber dem Vorentwurf bei- zubehalten. So können nur grobe Gesetzesverstösse den Ausschluss vom öffentli- chen Beschaffungswesen zur Folge haben. Die Vertragskomponente wurde fallen gelassen, da es nicht Sache des Staates ist, mit öffentlich-rechtlichen Massnahmen die Verletzung von Vertragsbestimmungen zu ahnden. Ausserdem und kraft der ein- schlägigen Gesetzesbestimmungen zum öffentlichen Beschaffungswesen sollte ein Anbieter oder eine Anbieterin in keinem Fall den Zuschlag erhalten, wenn die am Ausführungsort üblichen Arbeitsbedingungen nicht eingehalten werden. Wie weiter oben bereits erläutert, wurde die Entscheidungsbefugnis einer kantona- len Behörde übertragen, die gestützt auf die endgültigen Entscheide, die ihr von den zuständigen Behörden mitgeteilt wurden, eine Sanktion von höchstens fünf Jahren aussprechen kann (Art. 18 des Gesetzesentwurfs). Bei der Dauer muss natürlich der Schwere des festgestellten Verstosses Rechnung getragen werden.

1.2.4.2 Im Bereich der ausländischen Arbeitskräfte

1.2.4.2.1 Ausgangslage 1.2.4.2.1.1 Strafbestimmungen im Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG)13 Das geltende Ausländerrecht sieht in Artikel 23 Absatz 4 ANAG als Sanktion gegen Arbeitgeber, welche rechtswidrig Ausländerinnen oder Ausländer beschäftigen, Bussen bis zu 5’000 Franken für jede illegal beschäftigte Ausländerin oder jeden il- legal beschäftigten Ausländer vor. Im Wiederholungsfall innerhalb von fünf Jahren kann neben der Busse eine Gefängnis- oder Haftstrafe bis zu sechs Monaten ange- ordnet werden (Art. 23 Abs. 5 ANAG). Für die Übertretung von fremdenpolizeili- chen Vorschriften durch den Arbeitgeber oder die Arbeitnehmerin bzw. den Arbeit- nehmer sind zudem Bussen bis zu 2000 Franken möglich (Art. 23 Abs. 6 ANAG). Daneben gibt es auch administrative Sanktionen nach Artikel 55 der Verordnung über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (BVO, SR 823.21). Dazu gehört ins- besondere die generelle oder teilweise Abweisung von Gesuchen durch die kanto- nale Arbeitsmarktbehörde, wenn ein Arbeitgeber wiederholt oder schwer gegen Vorschriften des Ausländerrechts verstösst. Möglich ist auch der Entzug der Bewil- ligung zum Verleih von Arbeitskräften (Art. 16 Abs. 1 Bst. b des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1989 über die Arbeitsvermittlung und den Personalverleih; AVG, SR 823.11). Gegen die ausländischen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer kann demgegenüber in schweren Fällen eine Ausweisung oder die Verhängung einer Ein- reisesperre bis höchstens drei Jahre verfügt werden (Art. 10 und 13 ANAG).

13 SR 142.20

3641

1.2.4.2.1.2 Feststellungen und Ergebnisse der Expertenkommission für eine Totalrevision des ANAG Auch die Expertenkommission für eine Totalrevision des ANAG ist in ihrem Be- gleitbericht zum Entwurf für ein neues Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer (AuG) vom Juni 200014 zum Schluss gekommen, dass die geltenden Strafbestimmungen im ANAG verschärft werden sollten. Konsequent und härter sollten in erster Linie die Arbeitgeber bestraft werden. Die bisher grundsätzlich als Übertretung ausgestaltete illegale Beschäftigung von Ausländerinnen und Auslän- dern sollte neu als Vergehen im Sinne von Artikel 9 des Strafgesetzbuches (StGB, SR 311.0) qualifiziert werden. Nachdem ein enger Zusammenhang zwischen der Schlepperkriminalität und der Beschäftigung von illegal anwesenden Ausländerin- nen und Ausländern bestehe, müssten nach dem Willen der Expertenkommission im Entwurf zum AuG auch die erforderlichen gesetzlichen Grundlagen für eine ver- stärkte Bekämpfung der Schlepperkriminalität geschaffen werden. Dazu gehöre auch die Bestrafung der Vermittlung von Schwarzarbeit.

1.2.4.2.1.3 Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens zum Entwurf AuG Das Vernehmlassungsverfahren zum AuG dauerte bis zum November 2000. Von den Ergebnissen des Vernehmlassungsverfahrens15 hat der Bundesrat am 15. Juni

2001 Kenntnis genommen und das EJPD beauftragt, die Botschaft mit Gesetzesent-

wurf auszuarbeiten. Im Vernehmlassungsverfahren zum AuG, wie auch bei der Vernehmlassung zum BGSA, haben sich die meisten Vernehmlasser positiv zu den vorgeschlagenen Ver- schärfungen der Strafen geäussert. Es wird aber eine vorgängige Informationskam- pagne und Aufklärung der Arbeitgeber verlangt. Allgemein kritisiert werden zum Teil die vorgesehene Mindeststrafe vom einem Jahr Gefängnis und die Busse von

1 Mio. Franken. Im definitiven Gesetzesentwurf soll auf die vorgesehene Mindest-

strafe von einem Jahr Gefängnis verzichtet werden. Weiter soll der im Vernehmlassungsentwurf noch vorgesehene Ausschluss der Un- ternehmen von öffentlichen Aufträgen bei Verstoss gegen ausländerrechtliche Vor- schriften im definitiven Entwurf AuG gestrichen werden und stattdessen ins BGSA (siehe Ziff. 1.2.4.1) integriert werden, wie dies auch von einzelnen Vernehmlassern sachlich zu Recht gefordert wurde. Diese Sanktion soll sich gegen Unternehmer richten, die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer – unabhängig von ihrer Staatsan- gehörigkeit – unter Umgehung der zwingenden gesetzlichen Vorschriften beschäfti- gen. Eine Beschränkung auf das Ausländerrecht greift deshalb zu kurz. Schwarzar- beit beschränkt sich nicht allein auf das Ausländerrecht bzw. ausländische Staatsan- gehörige (siehe auch Art. 2 BGSA). Die Regelung des Ausschlusses von öffentli- chen Aufträgen als Sanktion im BGSA, dessen Geltungsbereich sowohl Schweize- rinnen und Schweizer als auch Ausländerinnen und Ausländer umfasst, stellt des-

14 Dieser Begleitbericht kann beim Bundesamt für Ausländerfragen (BFA), Quellenweg 15,

3003 Bern bezogen werden.

15 Der Vernehmlassungsbericht ist ebenfalls beim BFA zu beziehen.

3642

halb eine wirksamere Massnahme zur Bekämpfung von Schwarzarbeit dar. Um wi- dersprüchliche Entscheide auszuschliessen, muss zudem vermieden werden, dass dieselbe Sanktion in zwei verschiedenen Gesetzen mit unterschiedlichen Zuständig- keiten geregelt wird.

1.2.4.2.2 Neue Strafbestimmungen und Sanktionen im AuG 1.2.4.2.2.1 Strafbestimmungen im AuG Auf Grund des Vernehmlassungsverfahrens soll der definitive Entwurf zum AuG als Strafe für Ausländerinnen und Ausländer bei rechtswidriger Ein- oder Ausreise, rechtswidrigem Aufenthalt und Erwerbstätigkeit ohne Bewilligung eine Gefängnis- strafe bis zu einem Jahr oder eine Busse bis zu 20 000 Franken vorsehen. Für Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber oder für die Auftraggeberin oder den Auf- traggeber von Dienstleistungserbringern soll bei erstmaliger Tatbegehung eine Ge- fängnisstrafe bis zu einem Jahr ausgesprochen werden können. Damit kann zusätz- lich eine Busse bis zu 500 000 Franken verbunden werden. Arbeitgeber können so- mit härter bestraft werden als Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer. Im Wiederho- lungsfall (innerhalb von fünf Jahren nach der Tatbegehung) soll eine Gefängnis- strafe von maximal drei Jahren (Art. 36 StGB) und eine Busse bis zu 1 000 000 Franken verhängt werden können. Der Vernehmlassungsentwurf sah hier noch eine Mindestgefängnisstrafe von einem Jahr vor. Aus Gründen der Verhältnismässigkeit wurde demgegenüber auf die Festsetzung von Minimalbussen verzichtet. Es soll vielmehr dem Strafrichter überlassen werden, die Busse nach den allgemeinen Re- geln von Artikel 63 StGB zu bemessen. Die Höhe ist dabei so zu bestimmen, dass die Täterin oder der Täter durch die finanzielle Einbusse die Strafe erleidet, die dem Verschulden angemessen ist. Weiter werden die gesetzlichen Grundlagen für eine verstärkte Bekämpfung der Schlepperkriminalität geschaffen; Schlepper sollen mit Gefängnis bis zu einem Jahr oder mit Busse bis zu 20 000 Franken bzw. 100 000 Franken (Bandenmässigkeit) bestraft werden können. Die damit im Zusammenhang stehende Vermittlung von Schwarzarbeit soll mit Gefängnis bis zu einem Jahr oder mit Busse bestraft werden. Darüber hinaus werden auch Schlepperaktivitäten von der Schweiz ins Ausland un- ter Strafe gestellt. Als Übertretung sollen die Verletzung von Meldepflichten, die Missachtung von mit der Bewilligung verbundenen Auflagen sowie der nicht bewilligte Stellenwechsel mit einer Busse bis 5’000 Franken bestraft werden können. Zusätzlich zur Verschärfung der grösstenteils bereits im ANAG vorgesehenen Straf- normen im Zusammenhang mit der Schwarzarbeit ist als neuer Tatbestand die Täu- schung der Behörde in den Entwurf des AuG aufgenommen worden. Neu soll sich daher auch strafbar machen, wer durch falsche Angaben oder Verschweigen we- sentlicher Tatsachen die Behörden täuscht und so die Erteilung einer Bewilligung erschleicht. Damit wird insbesondere die Verletzung der Mitwirkungspflicht von Arbeitgebern sowie von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern im Bewilligungs- verfahren sanktioniert und die damit verbundene Irreführung der Behörden unter Strafe gestellt.

3643

Der Entwurf sieht schliesslich ausdrücklich die Möglichkeit vor, dass der Strafrich- ter die Vermögenswerte einziehen kann.

1.2.4.2.2.2 Sanktionen gegen Arbeitgeber im AuG Neu soll der Arbeitgeber umfassend die Kosten für den Lebensunterhalt, ein- schliesslich Unfall und Krankheit, sowie für die Rückreise von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern tragen, welche er ohne Bewilligung zur Erwerbstätigkeit be- schäftigt hat oder beschäftigen wollte. Somit wird sichergestellt, dass diese Kosten nicht der Allgemeinheit zur Last fallen. Bisher beschränkte sich die Haftung des Ar- beitgebers auf die Lebenshaltungs- und Rückreisekosten (vgl. Art. 55 Abs. 3 BVO). Kosten im Zusammenhang mit Unfällen und Krankheiten waren davon nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht erfasst (BGE 122 II 465). Verstösst ein Arbeitgeber wiederholt gegen die Vorschriften des Ausländerrechts, so können die zuständigen Behörden dessen Gesuche um Zulassung ausländischer Ar- beitskräfte abweisen oder nur teilweise gutheissen. Je nach der Schwere des Versto- sses kann es dabei durchaus gerechtfertigt und verhältnismässig sein, einen Arbeit- geber während einer gewissen Zeit generell von der Erteilung neuer Bewilligungen bzw. von der Zuteilung von Kontingenten auszuschliessen. Diese Sanktion ist je- doch nur zulässig, falls die Ausländerin oder der Ausländer keinen individuellen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung besitzt. Die oben genannten Sanktionen entsprechen teilweise der geltenden Regelung in der BVO, sollen jetzt aber ins Gesetz überführt werden. Der im Vernehmlassungsentwurf noch vorgesehene Ausschluss von der Vergabe von öffentlichen Aufträgen soll demgegenüber im BGSA geregelt werden (siehe

Ziff. 1.4).

1.2.4.2.3 Weiteres Vorgehen Es ist geplant, dass der Bundesrat voraussichtlich im Frühjahr 2002 den definitiven Entwurf AuG und die dazugehörige Botschaft verabschieden wird. Es ist deshalb sinnvoll, die neuen Strafbestimmungen und Sanktionen des AuG formell losgelöst vom Projekt des Bundes zur Bekämpfung der Schwarzarbeit im Rahmen der Gesetz- gebungsarbeiten zum AuG weiter zu bearbeiten. In materieller Hinsicht stellen sie indessen einen Teil des vom Bundesrates am 30. August 2000 in die Vernehmlas- sung geschickten Massnahmenpaketes zur Bekämpfung von Schwarzarbeit dar.

3644

1.2.4.3 Im Bereich der Sozialversicherungen

1.2.4.3.1 Ausgangslage 1.2.4.3.1.1 Geltende Strafbestimmungen 1.2.4.3.1.1.1 AHV/IV/UV/BVG Die Strafbestimmungen sehen regelmässig eine Gefängnisstrafe bis zu sechs Mona- ten und Busse bis zu 30 000 Franken (AHV) bzw. 40 000 Franken (UV) vor. Ledig- lich das BVG kennt einen Bussenrahmen bis 20 000 Franken. Dieser soll aber im Rahmen der 1. BVG-Revision auf das Niveau der AHV angehoben werden. Neben den eigentlichen Strafbestimmungen enthält das UVG noch eine Ersatz- massnahme, die ebenfalls Strafcharakter hat: Die SUVA und die Ersatzkasse der Unfallversicherung16 haben die Möglichkeit, bei säumigen Arbeitgebern im Rahmen der Verjährungsfrist so genannte Ersatzprämien in der Höhe des geschuldeten Prä- mienbetrages einzufordern. Die Prämienforderung kann verdoppelt werden, wenn sich der Arbeitgeber in unentschuldbarer Weise der Versicherungs- oder Prämien- pflicht entzogen hat. Im Wiederholungsfall kann eine Ersatzprämie in Höhe des drei- bis zehnfachen Betrags der Prämie erhoben werden (Art. 95 Abs. 1 UVG). Die Strafdrohungen wegen eines unrechtmässigen Leistungsbezuges infolge einer nicht deklarierten Erwerbstätigkeit richten sich in der IV und der beruflichen Vor- sorge nach den Bestimmungen über die Umgehung der Beitragspflicht. In der Un- fallversicherung fehlt eine ausdrückliche Regelung. Die unrechtmässige Leis- tungserwirkung kann aber unter Umständen über den allgemeinen Tatbestand der wahrheitswidrigen Angaben erfasst und als Übertretung mit Busse bestraft werden. Unabhängig von der Strafdrohung sehen IV und Unfallversicherung die Rückerstat- tungspflicht im Rahmen einer absoluten Verjährungsfrist von fünf Jahren vor17 (Art. 49 IVG i.V.m. Art. 47 Abs. 1 AHVG und Art. 52 UVG).

1.2.4.3.1.1.2 Arbeitslosenversicherung Das AVIG (Art. 105) sieht vor, dass Arbeitgeber sowie Arbeitnehmerinnen und Ar- beitnehmer u.a. mit Gefängnis bis zu sechs Monaten oder mit Busse bis zu 20 000 Franken bestraft werden können, sofern nicht ein Delikt nach dem Strafgesetzbuch vorliegt. Die Rückerstattung der zu Unrecht bezogenen Leistungen ist ebenfalls im Gesetz geregelt (Art. 95 AVIG).

16 Die Ersatzkasse richtet Personen, welche dem Versicherungsobligatorium zwar unter- stehen, aber vom Arbeitgeber nicht versichert werden, die gesetzlichen Leistungen aus. 17 Eine Rückerstattungspflicht für zu Unrecht bezogene Leistungen gibt es auch in der AHV. Im Zusammenhang mit der Bekämpfung der Schwarzarbeit ist die Regelung aber nicht relevant.

3645

1.2.4.3.1.2 Vorentwurf 1.2.4.3.1.2.1 Erhöhung der Strafandrohung 1.2.4.3.1.2.1.1 Verzicht auf eine Erhöhung in AHV, UV und BVG Die Bussenandrohung im AHVG und – nach der 1. BVG-Revision im BVG – liegt relativ nahe beim Höchstbetrag des StGB. Im UVG kann sogar der maximale Bus- senbetrag von 40’000 Franken ausgesprochen werden. Eine Verschärfung der Straf- bestimmungen scheint uns daher nicht angebracht. Werden mit der illegalen Be- schäftigung gleichzeitig auch Tatbestände des StGB erfüllt, die mit einer strengeren Strafe bedroht sind (z.B. Urkundenfälschung), so kommen ohnehin direkt die Be- stimmungen des StGB zur Anwendung.

1.2.4.3.1.2.1.2 Erhöhung im Rahmen der Arbeitslosenversicherung Um die Sanktionen der Arbeitslosenversicherung mit denjenigen der AHV zu har- monisieren, wird eine Erhöhung des Höchstbetrages der Bussen von 20 000 auf

30 000 Franken vorgeschlagen.

1.2.4.3.1.2.2 Einführung eines Strafzuschlages zu den Beiträgen der AHV/IV/EO und der ALV Mit der Verschärfung der Strafbestimmungen sollen auch die Mittel beschafft wer- den, mit denen eine verstärkte Kontrolle der Betriebe finanziert werden könnte. Wir schlagen daher vor, eine mit den Ersatzprämien der Unfallversicherung ver- gleichbare administrative Sanktion in der AHV/IV/EO einzuführen. Bei der Ausgestaltung der Massnahme muss berücksichtigt werden, dass die AHV- Beiträge rund zehnmal höher sind als die Prämien der Unfallversicherung. Die Lö- sung der AHV kann also nicht in einer Vervielfachung des normalen Beitrages lie- gen, sondern in einem "Strafzuschlag" zu den nicht abgelieferten Beiträgen. Diese Beiträge sollen zur Finanzierung der Verbesserung der Kontrollen der Arbeitgeber verwendet werden. Es ist vorgesehen, in analoger Weise dieselbe Sanktion in der Arbeitslosenversiche- rung einzuführen.

1.2.4.3.1.2.3 Einführung von Sanktionen im Rahmen der Arbeitslosenversicherung (Schlechtwetter- und Kurzarbeitsentschädigung) Es wurde auch vorgeschlagen, die administrativen Sanktionen gegen die Arbeitgeber in zwei spezifischen Bereichen zu verschärfen: bei der Kurzarbeit und den Schlechtwetterentschädigungen. Es kommt vor, dass Unternehmen für den einen oder anderen genannten Fall Entschädigungen beziehen, den Betrieb aber normal weiterführen, also Personen schwarz beschäftigen. Das Arbeitslosenversicherungs- gesetz sieht in diesen Fällen bereits Sanktionen gegen den Arbeitgeber vor, nament-

3646

lich die Rückerstattung der zu Unrecht bezogenen Leistungen. Um die Unternehmer weiter von dieser Art Verhalten abzuhalten, wird vorgeschlagen, eine administrative Sanktion einzuführen, indem ihnen das Recht auf diese beiden Arten von Entschädi- gung während maximal fünf Jahren entzogen wird. Dies ist eine Quersanktion, um zu verhindern, dass der Arbeitgeber, der von einer Suspendierung der Kurzarbeits- entschädigung betroffen ist, diese Strafe umgehen kann, indem er Schlechtwetterent- schädigung bezieht, und umgekehrt.

1.2.4.3.1.3 Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens Die Vereinigung Schweizerischer Angestelltenverbände, der Christlichnationale Gewerkschaftsbund der Schweiz, die Gewerkschaft Syna, der Kanton Appenzell- Ausserrhoden und die CSP haben sich für die Einführung schärferer Sanktionen in den Sozialversicherungsgesetzen ausgesprochen. Nicht bestritten wurde die Erhöhung der Höchstbusse von 20 000 auf

30 000 Franken im Rahmen der Arbeitslosenversicherung. Es wurden indes auch

Stimmen laut, die ein noch höheres Bussenmaximum verlangten. Die Einführung eines Strafzuschlages in Form einer Erhöhung der Beiträge im Rahmen der AHV/IV/EO und der ALV wurde nicht in Frage gestellt. Die betroffe- nen Kreise hatten bereits im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens zur Revision der Arbeitslosenversicherung Gelegenheit, sich zu diesem Punkt zu äussern. Nur ge- rade GastroSuisse war damals gegen die Einführung einer solchen Massnahme. Die Einstellung des Anspruchs auf Kurzarbeits- und Schlechtwetterentschädigungen (Quersanktion) im Rahmen der Arbeitslosenversicherung wurde in den Vernehm- lassungsverfahren zum Entwurf des BGSA und zur AVIG-Revision unterschiedlich aufgenommen. Im ersten Vernehmlassungsverfahren stand die Mehrheit der konsul- tierten Kreise diesem Vorschlag positiv gegenüber. Einzig der Schweizerische Ge- werbeverband sprach sich gegen eine solche Massnahme aus. Die Kantone SG, SZ und UR hegten Zweifel, ob diese Massnahmen auch gezielt seien und nicht eher die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer als die Arbeitgeber treffen würden. Der Kanton Basel-Stadt und die Fédération romande des syndicats patronaux machten geltend, dass die Anwendung der Sanktion nicht geregelt sei, wenn die Firmen- bezeichnung wechselt. Im Rahmen des zweiten Vernehmlassungsverfahrens spra- chen sich die Teilnehmer deutlich gegen eine solche Massnahme aus. Die Haupt- gründe für die Ablehnung waren: die Schwierigkeiten, diese Massnahme auch wirk- lich gezielt gegen die Arbeitgeber zu richten, das Verhältnismässigkeitsprinzip so- wie die Frage der Firmenbezeichnung. Gewisse Kantone schlugen auch eine andere Lösung vor, nämlich die Rückerstattung durch den Arbeitgeber eines Betrages, der doppelt so hoch ausfallen kann wie die zu Unrecht bezogene Entschädigung.

3647

1.2.4.3.2 Neue Sanktionen Formell gilt zunächst festzuhalten, dass gewisse neue Sanktionen im Rahmen des Bundesgesetzes gegen die Schwarzarbeit (BGSA) vorgeschlagen werden, andere aber auch im Rahmen der laufenden Revision des Arbeitslosenversicherungsgesetzes (AVIG)18. Man hat sich für das gleiche Prinzip wie bei der Verschärfung der Sank- tionen im Bereich der ausländischen Arbeitskräfte entschieden. Hier nämlich werden die entsprechenden Gesetzesänderungen in den betroffenen Gesetzen dann einge- fügt, wenn eine Revision ansteht (Sanktionen im Rahmen der Arbeitslosenversiche- rung), andernfalls im Rahmen des BGSA (Sanktionen im AHV-Bereich). Eine Aus- nahme bildet der Strafzuschlag in Form einer Erhöhung der Beiträge an die Ar- beitslosenversicherung, der im Rahmen des BGSA vorgesehen ist, denn er wird analog zur vorgeschlagenen Änderung des AHVG eingeführt, womit sie formell ge- sehen eine Einheit bilden.

1.2.4.3.2.1 Neue Sanktionen im Rahmen des BGSA Insofern die Strafzuschläge in Form einer Erhöhung der Beiträge an die AHV/IV/EO und an die ALV nicht bestritten wurden, sind diese im Kapitel zu den Änderungen des geltenden Rechts im Entwurf zum BGSA enthalten (bzw. in der Änderung des AHVG und parallel dazu des AVIG).

1.2.4.3.2.2 Neue Sanktionen im Rahmen der AVIG-Revision Zur Erhöhung der Höchstbusse auf 30 000 Franken im Bereich der Arbeitslosenver- sicherung wurden ebenfalls keine Einwände laut, sodass diese in Artikel 105 fünftes Lemma AVIG übernommen wurde19. Auf Grund des Vernehmlassungsergebnisses wurde hingegen die bei der Kurz- arbeits- und Schlechtwetterentschädigung vorgeschlagene «Quersanktion» im Rah- men der Arbeitslosenversicherung abgeändert. Statt einer Einstellung der An- spruchsberechtigung im Bereich der Schlechtwetter- und der Kurzarbeitsentschädi- gung kann den fehlbaren Arbeitgebern nun eine Strafe auferlegt werden, die sie dazu verpflichtet, der Arbeitslosenversicherung einen Betrag zurückzuerstatten, der dop- pelt so hoch ausfallen kann wie die zu Unrecht bezogene Entschädigung20.

18 SR 837.0 19 Art. 105 fünftes Lemma AVIG hält fest: «Wer durch unwahre oder unvollständige Angaben oder in anderer Weise für sich oder einen andern zu Unrecht Versicherungs- leistungen erwirkt, wird, sofern nicht ein mit einer höheren Strafe bedrohtes Verbrechen oder Vergehen des Strafgesetzbuches vorliegt, mit Gefängnis bis zu sechs Monaten oder mit Busse bis zu 30 000 Franken bestraft. Beide Strafen können miteinander verbunden werden.» 20 Art. 88 Abs. 2ter AVIG. Vgl. dazu Botschaft vom 28. Febr. 2001, BBl 2001 2245, hier 2299: «Es wird eine Rechtsgrundlage geschaffen, damit von einem Arbeitgeber, der missbräuchlich Kurzarbeits- oder Schlechtwetterentschädigung erwirkt hat, ein Betrag bis zum Doppelten der unrechtmässig bezogenen Leistung zurückgefordert werden kann. Dadurch wird ein Beitrag zur Missbrauchsbekämpfung geleistet. Bisher konnte bei zu Unrecht ausbezahlter Entschädigung nur die Rückerstattung der zu Unrecht erfolgten Zahlungen verlangt werden. Damit erfolgt hier eine Abweichung von Artikel 25 ATSG.».

3648

Hierzu verweisen wir auf die Ziffern 1.3.3.2 und 2.1 der Botschaft vom 28. Februar

2001 zu einem revidierten Arbeitslosenversicherungsgesetz (BBl 2001 2245).

1.3 Abschreibung von parlamentarischen Vorstössen

Die Postulate Jutzet «Massnahmen gegen Schwarzarbeit» (96.3090), Imhof «Be- kämpfung von Schwarzarbeit. Kontrollinstanzen der Kantone» (97.3476), Eymann «Nationale Informationskampagne gegen Schwarzarbeit» (97.3477) und Christlich- demokratische Fraktion «Personenfreizügigkeit im Rahmen der bilateralen Abkom- men mit der EU. Schwarzarbeit» (99.3223) sowie die Motion Tschopp «Massnah- menpaket gegen Schwarzarbeit» (97.3478), die alle die Prüfung oder Einführung von Massnahmen verlangten, wie sie im vorliegenden Entwurf enthalten sind, sind folglich abzuschreiben.

2 Besonderer Teil: Erläuterung der einzelnen

Bestimmungen

2.1 Zu einzelnen Bestimmungen des Entwurfs für ein

Bundesgesetz gegen die Schwarzarbeit

Art. 1 Gegenstand Artikel 1 umschreibt Gegenstand und Zweck des Gesetzes. Wie aus dem Titel des Erlassentwurfs zu entnehmen ist, geht es darum, gegen die Schwarzarbeit vorzu- gehen. Dazu sieht das Gesetz verschiedene Wege vor. Das Gesetz selber (Art. 1–28) sieht vor, die kantonalen Kontrollstrukturen zu ver- stärken und die Effizienz der getroffenen Massnahmen zu optimieren, indem die verschiedenen Vorgehen besser koordiniert werden. Dazu braucht es zunächst einen systematischen Datenfluss zwischen den für die Bekämpfung der Schwarzarbeit zu- ständigen Behörden sowie die Schaffung eines kantonalen Organs, das eine Ge- samtübersicht über die Probleme hat. Diese Massnahmen werden durch eine Ver- schärfung der Sanktionen ergänzt (Art. 18 sowie die Änderungen des AHV-Gesetzes und des Arbeitslosenversicherungsgesetzes; ferner werden, auf Grund der laufenden Revisionen dieser Gesetze, im Rahmen dieser Rechtsvorschriften zusätzliche Ände- rungen des geltenden Rechts vorgenommen, und zwar im neuen Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer sowie im Rahmen der Revision des Arbeitslosenver- sicherungsgesetzes). Der Entwurf sieht neben dieser repressiven Komponente gewisse Anreize vor (durch Änderungen des AHV-Gesetzes und des Unfallversicherungsgesetzes), mit denen die Schwarzarbeit weniger attraktiv werden soll, so etwa ein vereinfachtes Abrech- nungsverfahren mit den Sozialversicherungen für Personen, die geringfügigen Er- werbstätigkeiten nachgehen. Schliesslich plant der Bundesrat eine breite Informations- und Sensibilisierungs- kampagne, bei der die Probleme, welche die Schwarzarbeit mit sich bringt, und die Möglichkeiten, die sich aus der neuen Gesetzgebung ergeben, zentrales Thema sein

3649

werden. Sowohl Bund, Kantone und Gemeinden als auch die Sozialpartner werden bei dieser Kampagne mitwirken.

Art. 2 Begriffe Artikel 2 umschreibt, was unter Schwarzarbeit zu verstehen ist. Er enthält eine Auf- zählung der Sachverhalte, die jeder für sich einen Verstoss gegen eine gesetzliche oder gesamtarbeitsvertragliche Bestimmung und damit auch einen Fall von Schwarzarbeit darstellen. Es kann vorweggenommen werden, dass in den meisten Fällen von Schwarzarbeit mehrere dieser Sachverhalte gleichzeitig erfüllt sein wer- den (ausländischer Arbeitnehmer ohne Aufenthalts- und/oder Arbeitsbewilligung, der bei den Sozialversicherungen nicht angemeldet ist und für den keine Quellen- steuer entrichtet wird; Arbeitnehmer, der in Verletzung des Gesamtarbeitsvertrages für Dritte an einem Samstag Berufsarbeiten ausführt, ohne dass eine Meldung an die Steuer- und Sozialversicherungsbehörden erfolgt). Es ist aber durchaus möglich, dass nur einer der in Artikel 2 aufgeführten Tatbestände erfüllt ist. Die in Absatz 1 Buchstaben a–h beschriebenen Fälle sind klar und bedürfen keiner Erläuterung, mit Ausnahme des Buchstabens e. Buchstabe e bezieht sich auf die «Scheinselbständigen». Es geht dabei um eine Per- son, die von einer andern Person angestellt wird, um eine Arbeit als Selbständiger zu verrichten, obwohl das Rechtsverhältnis zwischen diesen Personen als Arbeits- vertrag qualifiziert werden müsste. Diese Vorgehensweise erlaubt es dem Arbeitge- ber, nur bei Bedarf für eine bestimmte Arbeit eine Arbeitskraft anzustellen, ohne dass er für die Entlassung eine Kündigungsfrist einzuhalten hat und vor allem ohne dass er die mit einem Arbeitsverhältnis zusammenhängenden Sozialabgaben leisten muss. Die Folgen davon sind ein erhebliches Defizit im Arbeitnehmerschutz (Nichtanwendung der Schutzbestimmungen des Arbeitsrechts, kein Anspruch auf Leistungen der Arbeitslosenversicherung usw.), verminderte Einnahmen der Sozial- versicherungen (tieferer Beitragssatz für Selbständige) sowie erhebliche Verzerrun- gen im Wettbewerb zwischen Arbeitgebern, die Arbeitnehmerinnen und Arbeitneh- mer einstellen, und denjenigen, die auf solche Scheinselbständigen zurückgreifen. Diese Folgen sind so schwer, dass sie die Arbeitsgruppe dazu bewogen haben, die Scheinselbständigkeit als einen Fall von Schwarzarbeit zu qualifizieren. Es wurde bewusst darauf verzichtet, aus dem Nichtbeachten von arbeitsvertraglichen Bestimmungen einen Fall von Schwarzarbeit zu machen. Unter Berücksichtigung der Prinzipien der Vertragsfreiheit und der Parteiautonomie kann es nämlich nicht Aufgabe des Staates sein, von Amtes wegen über die Einhaltung von rein privat- rechtlichen Vertragsbestimmungen zu wachen. Aus den gleichen Gründen beziehen sich die Arbeiten, die in der Freizeit in Verletzung eines Gesamtarbeitsvertrages ausgeführt werden, auf die von den paritätischen Kommissionen durchgeführten Kontrollen. Es kann in der Tat nicht Aufgabe des Staates sein, von Amtes wegen für die Einhaltung der Gesamtarbeitsverträge zu sorgen.

Art. 3 Kantonale Dienststelle und kantonale Kontrollkommission Nach Artikel 3 müssen die Kantone eine Verwaltungseinheit bezeichnen oder eine Kontrollkommission einsetzen, um die neuen vom Gesetz vorgesehenen Aufgaben wahrzunehmen. Wie bereits erwähnt, wurde auf den zwingenden Beizug von tripar- titen Kommissionen verzichtet. Den Kantonen steht es somit frei, welches Modell

3650

sie wählen wollen. Somit besteht einerseits für Kantone, welche bereits eine andere Struktur als eine tripartite Kommission eingeführt haben, die Möglichkeit, diese bei- zubehalten. Andererseits können diejenigen Kantone, die dies wünschen, die neuen Aufgaben einer Verwaltungseinheit übertragen. Jene Kantone, die sich für eine ex- terne, noch nicht bezeichnete Struktur entscheiden, können die aus dem vorliegen- den Gesetzesentwurf entstehenden Aufgaben ohne weiteres der tripartiten Kommis- sion übertragen, die im Rahmen der Begleitmassnahmen zur Personenfreizügigkeit zwischen der Schweiz und der Europäischen Union vorgesehen ist. Es ist unbestrit- ten, dass die beiden Tätigkeitsbereiche sehr nahe beieinander liegen. Ein Zusam- menlegen der Aufgaben würde somit nicht nur Einsparungen, sondern auch eine be- deutende Effizienzsteigerung ermöglichen. Neben den Vertretern und Vertreterinnen der Sozialpartner und möglichen anderen Partnern – etwa der SUVA, gemäss Waadtländer Modell – können die tripartiten Kommissionen gelegentlich Spezialisten oder Experten beizuziehen, zum Beispiel zur Lösung eines spezifischen Problems. Diese Personen gelten jedoch auf keinen Fall als Mitglieder der Kommission, und sie verfügen auch über kein Stimmrecht. Artikel 3 verpflichtet die kantonale Dienststelle oder Kontrollkommission schliess- lich dazu, der Direktion für Arbeit des Staatssekretariates für Wirtschaft (seco) ein- mal jährlich einen Bericht über ihre Tätigkeiten sowie über die Sanktionen zuzu- stellen, die ihr zuhanden der Bundesbehörde mitgeteilt wurden. Ziel dieses Artikels ist es, der Bundesbehörde die Möglichkeit zu geben, eine Gesamtübersicht über die Bekämpfung der Schwarzarbeit in der Schweiz zu erlangen.

Art. 4 Delegation von Kompetenzen Die nach Artikel 3 eingerichtete kantonale Dienststelle oder Kontrollkommission kann ihre Kompetenzen bezüglich Bekämpfung der Schwarzarbeit ganz oder teil- weise an die paritätische Kommission einer spezifischen Branche delegieren. Wie im Gesetzesentwurf festgehalten, kann sich diese Delegation nur auf die Durch- führung der Kontrollen bei denjenigen Betrieben beziehen, die der entsprechenden Branche angehören und einem allgemeinverbindlich erklärten Gesamtarbeitsvertrag unterstehen. Folglich heisst dies, dass wenn ein allgemeinverbindlich erklärter Ge- samtarbeitsvertrag vorliegt, die paritätische Kommission bei allen Unternehmen der Branche intervenieren kann, wohingegen sich bei einem Gesamtarbeitsvertrag ohne Allgemeinverbindlicherklärung diese Kontrolle nur auf die unterstellten Arbeitgeber bezieht. Es ist hervorzuheben, dass nur Branchen-GAV als Gesamtarbeitsverträge im Sinne des Gesetzes gelten. Bestehen in einer Branche «nur» ein oder mehrere Betriebs-Gesamtarbeitsverträge, so kann die paritätische Kommission keine Kon- trollen durchführen. Artikel 2 entsprechend erfolgt die Delegation gestützt auf einen Leistungsvertrag, welcher den Umfang der abgetretenen Kompetenzen (beispielsweise aus materieller und territorialer Sicht) und die Entschädigung der paritätischen Kommission im Detail regelt. Für Betriebe, die einem Gesamtarbeitsvertrag unterstehen, hält Absatz 3 fest, dass die Kontrolle auch die Anwendung der GAV-Bestimmungen über die Schwarzarbeit umfasst.

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Art. 5 Kompetenzen der kantonalen Dienststelle oder Kontrollkommission Artikel 5 enthält eine subsidiär definierte generelle Kompetenz der kantonalen Dienststelle oder Kontrollkommission nach Artikel 3. Wie bereits weiter oben er- läutert, kann diese kantonale Dienststelle oder Kontrollkommission ihre Kompeten- zen anschliessend ganz oder teilweise an eine paritätische Kommission abtreten. Analog zu der in Artikel 6 des Bundesgesetzes vom 28. September 195621 über die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen (AVEG) vorgesehenen Regelung regelt Absatz 2 eine Reihe von Spezialfällen, in denen die kantonale Dienststelle oder Kontrollkommission anstelle der paritätischen Kommission, die normalerweise für die Durchführung der Kontrolle im Sinne des Gesetzes zuständig wäre, eine von den Parteien unabhängige Kontrollstelle zu bezeichnen hat. Eine sol- che Anfrage kann gestellt werden: – von einem Arbeitgeber, der einem allgemeinverbindlich erklärten Gesamt- arbeitsvertrag untersteht, aber nicht Mitglied eines Vertragsverbandes ist (Bst. a); – von der paritätischen Kommission, wenn sich ein Arbeitgeber nach Buch- stabe a weigert, sich der Kontrolle einer paritätischen Kommission zu unter- ziehen (Bst. b). Gemäss Absatz 3 überwacht im Falle einer Delegation die kantonale Dienststelle oder Kontrollkommission die Vollzugstätigkeit der paritätischen Kommissionen. Es handelt sich natürlich nicht um eine Kontrolle polizeilicher Art, doch ist es wichtig, dass das kantonale Koordinationsorgan die Möglichkeit hat, eine Kontrolle auszu- üben und allenfalls Empfehlungen abzugeben (Durchführung der Kontrollen, Form der Protokolle usw.). Natürlich bezieht sich die Aufsicht und die Möglichkeit, Empfehlungen abzugeben, nur auf die der paritätischen Kommission übertragenen Aufgaben und keinesfalls auf die Durchführung der Gesamtarbeitsverträge durch die paritätischen Kommissionen.

Art. 6 Mit der Kontrolle betraute Personen Nach Artikel 6 sind die Kontrollen grundsätzlich durch Inspektoren und Inspekto- rinnen durchzuführen, die zu diesem Zweck angestellt werden. Wenn dies für Kon- trollen der kantonalen Dienststelle oder Kontrollkommission immer der Fall ist, so können die paritätischen Kommissionen entweder auf Inspektoren zurückgreifen oder auch ihre Mitglieder mit dieser Aufgabe betrauen. Diese unterschiedliche Be- handlung lässt sich dadurch erklären, dass die kantonalen Dienststellen oder Kon- trollkommissionen Branchen kontrollieren, in denen kein Gesamtarbeitsvertrag be- steht. In diesem speziellen Zusammenhang wäre es heikel, die Vertreterinnen und Vertreter der Sozialpartner mit der Durchführung von Betriebskontrollen zu beauf- tragen. Zudem stellt sich dabei insbesondere das Problem, dass die Kontrolle durch einen direkten Konkurrenten der kontrollierten Person durchgeführt werden könnte. Es ist durchaus möglich, dass der Arbeitgebervertreter in der Kommission in dersel- ben Branche aktiv ist, der auch der kontrollierte Betrieb oder die kontrollierte Per- son angehört. Es ist deshalb gerechtfertigt, wenn die Kontrollen immer durch einen Inspektor oder eine Inspektorin erfolgen. Die Unparteilichkeit der Kontrolle wird dadurch verstärkt, und heikle Situationen können vermieden werden. In den Bran-

21 SR 221.215.311

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chen mit Gesamtarbeitsvertrag ist die Problematik eine andere. In diesen Branchen sind die Sozialpartner auf Grund des Gesamtarbeitsvertrags legitimiert, solche Kon- trollen durchzuführen. Das System der paritätischen Kontrolle besteht bereits seit sehr langer Zeit und hat sich bewährt. Die mit der Kontrolle betrauten Personen müssen in jedem Fall ausgebildet werden und über ausreichende Sachkenntnisse für diese Tätigkeit verfügen. Es geht hier vor allem um die Festsetzung eines Mindest- standards. Es ist wichtig, dass die mit der Kontrolle betrauten Personen – ohne un- bedingt Spezialisten zu sein – über Grundkenntnisse der verschiedenen Gesetzge- bungen verfügen, deren Anwendung sie überprüfen müssen. Es ist auch notwendig, dass diese Personen über die persönlichen Eigenschaften verfügen, die für diese Tä- tigkeit erforderlich sind (Integrität, Unternehmungsgeist, Dialogfähigkeit, Kon- fliktfähigkeit usw.).

Art. 7 Ausbildung Artikel 7 legt die Grundzüge der Ausbildung fest, die den Inspektoren und Inspekto- rinnen sowie den Mitgliedern der paritätischen Kommissionen zu gewähren ist. Er delegiert im Weiteren die Kompetenz an den Bundesrat, auf dem Wege der Verord- nung die erforderlichen Mindestanforderungen zu regeln. Diese Delegation erfolgt aus Gründen der Effizienz. Sie ermöglicht eine rasche Anpassung an die Bedürfnis- se, die in Zukunft auftreten könnten. Der Bund organisiert nach Absatz 3 die Weiterbildungskurse in Zusammenarbeit mit den übrigen betroffenen Bundesbehörden, den Sozialpartnern und den Kantonen. Somit ist der Bund dafür zuständig, die Bereiche zu bezeichnen, in denen in Ab- sprache mit den Kantonen Kurse durchgeführt werden. Er sorgt zudem für ein aus- reichendes Kursangebot in den genannten Bereichen. Er kann die Kurse selber orga- nisieren oder die Durchführung gegen ein entsprechendes Entgelt an die Sozial- partner oder Kantone weiterdelegieren, die bereits solche Kurse anbieten. Im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens hat sich herauskristallisiert, dass es sich hier um eine Aufgabe des Bundes handeln muss, da ansonsten jeder Kanton sein ei- genes individuelles Programm in die Wege leitet. Es braucht indes landesweit eine ähnliche Ausbildung für alle Inspektorinnen und Inspektoren. Die Kosten der Kurse gehen zu Lasten des Bundes.

Art. 8 Schweigepflicht Artikel 8 hält fest, dass die Mitglieder einer paritätischen Kommission oder einer kantonalen Dienststelle oder Kontrollkommission sowie das von diesen angestellte Personal (Sekretariat, Inspektoren usw.) zur Verschwiegenheit verpflichtet sind. Die Pflicht betrifft alle Feststellungen, die diese Personen im Rahmen ihrer Vollzugs- tätigkeiten machen können.

Art. 9 Grundsätze Artikel 9 bestimmt den Rahmen der Kontrollen. Wie bereits erwähnt, kann nicht da- von ausgegangen werden, dass die Inspektoren und Inspektorinnen gleichzeitig Spe- zialisten auf dem Gebiet des Ausländerrechts, der Sozialversicherungen, des Steuer- rechts usw. sein können. Besteht ein Verdacht, dass eine Person möglicherweise ge- gen einschlägige Gesetzesbestimmungen verstossen hat, so halten die Inspektoren

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und Inspektorinnen ihre Feststellungen in einem Protokoll fest. Es ist daraufhin Aufgabe der für das jeweilige Gesetz zuständigen Behörde, zusätzliche Ermittlungen anzustellen und abzuklären, ob ein Gesetzesverstoss begangen wurde oder nicht, sowie gegebenenfalls die notwendigen Massnahmen zu ergreifen (Art. 14).

Art. 10 Kompetenzen Artikel 10 hält die Kompetenzen der Personen fest, die mit der Kontrolle betraut sind. Es ist hervorzuheben, dass die Inspektoren, gemäss Entwurf, keine Polizei- gewalt haben. Es ist deshalb ausgeschlossen, dass sie polizeiliche Massnahmen ge- genüber den verdächtigen Personen anwenden (Abs. 2). Vorbehalten bleibt indessen das kantonale Recht.

Art. 11 Pflichten der kontrollierten Personen Artikel 11 ist das Gegenstück zu Artikel 10. Er verpflichtet die kontrollierten Perso- nen, die Anweisungen der Inspektorinnen und Inspektoren zu befolgen.

Art. 12 Protokolle Nach Artikel 12 hat die mit der Kontrolle betraute Person nach Abschluss der Kon- trolle ihre Feststellungen in einem Protokoll festzuhalten. Das Protokoll soll wenn möglich vor Ort verfasst und vom Arbeitgeber oder von der kontrollierten Person (z. B. einem Arbeitnehmer, der am Samstag arbeitet; einem Scheinselbständigen) sofort unterschrieben werden. Das Protokoll ist unverzüglich an die Organisation weiterzuleiten, in deren Namen die Kontrolle erfolgt ist. Das Protokoll soll zudem kurz sein. Es darf nur Sachverhaltsfeststellungen enthalten, die der Bekämpfung der Schwarzarbeit dienen. Es darf auf keinen Fall andere Feststellungen über den Be- trieb oder die kontrollierte Person (Abs. 2) aufweisen.

Art. 13 Kontrolle durch eine paritätische Kommission Artikel 13 hält die Aufgaben der paritätischen Kommission ab dem Zeitpunkt des Zugangs eines Besuchsprotokolls fest. Der kantonalen Dienststelle oder Kontroll- kommission kommt die Aufgabe der Koordination zwischen den betroffenen Behör- den zu. Sie muss über eine Gesamtübersicht verfügen können. Es ist deshalb uner- lässlich, dass die paritätische Kommission sofort ein Exemplar aller Protokolle an die kantonale Dienststelle oder Kontrollkommission weiterleitet. Dasselbe gilt für die späteren Entscheide, die sie gegenüber einer kontrollierten Person trifft.

Art. 14 Kontrolle durch die kantonale Dienststelle oder Kontrollkommission In Artikel 14 ist die analoge Situation aus der Sicht der kantonalen Dienststelle oder Kontrollkommission geregelt. Diese hat die zuständigen Behörden mit einer Kopie zu informieren, und zwar gilt dies sowohl für Protokolle, welche sie auf Grund eige- ner Kontrollen verfasst hat, als auch für solche, die ihr von einer paritätischen Kommission übermittelt wurden.

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Art. 15 Verfolgung von Verstössen durch Verwaltungs- und Gerichtsbehörden Nach Artikel 15 ist jede Vollzugsbehörde allein dafür zuständig, die im Rahmen ih- rer Gesetzgebung vorgesehenen Sanktionen zu ergreifen. Nach Erhalt eines Proto- kolls und allfälligen zusätzlichen Untersuchungen kann somit jede Behörde die für sie eigens vorgesehenen Massnahmen und Sanktionen ergreifen (Verwaltungsbusse, Strafanzeige, Entscheide über die Zahlung vorenthaltener Beiträge usw.). Es ist kein Nachteil, wenn die kantonalen Dienststellen und Kontrollkommissionen hier keine Kompetenzen erhalten, um Sanktionen zu ergreifen. Die vorgesehene Verstärkung der allgemeinen Kompetenzen wird es den verschiedenen Behörden im Gegenteil erlauben, – sogar kumulativ – die für jeden Bereich vorgesehenen Sanktionen zu er- greifen (beispielsweise für Verstösse gegen Bestimmungen über die Ausländer, die Sozialversicherungen und die Steuern). Aus denselben Gründen, die oben bezüglich der paritätischen Kommissionen ge- nannt wurden (Art. 13), ist es notwendig, dass die verschiedenen beteiligten Behör- den der kantonalen Dienststelle oder Kontrollkommission ein Exemplar ihrer rechtskräftigen Entscheide zukommen lassen, welche die Schwarzarbeit betreffen. Mit dieser Vorschrift soll eine der im Rahmen der Analyse festgestellten Haupt- lücken geschlossen werden. Zudem soll die kantonale Behörde ihre Entscheide nach Artikel 18 in Kenntnis der Sachlage treffen können. Dasselbe gilt für die kantonalen Strafgerichtsbehörden, die zur Verfolgung der ihnen verzeigten Gesetzesverstösse zuständig sind.

Art. 16 Zusammenarbeit der Kontrollorgane mit anderen Behörden und Organisationen Auch wenn dies indirekt bereits aus den vorhergehenden Bestimmungen ersichtlich ist, enthält Artikel 16 eine Pflicht zur Zusammenarbeit für die paritätischen Kom- missionen, die kantonalen Dienststellen oder Kontrollkommissionen sowie für die verschiedenen beteiligten Behörden und Organisationen (Abs. 1). Damit soll die Ef- fizienz in der Bekämpfung der Schwarzarbeit gesteigert werden. Es ist darauf hin- zuweisen, dass sich die Zusammenarbeit zwischen Kommissionen einerseits und Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen andererseits auf bestimmte Bereiche zu beschränken hat. Dazu gehören beispielsweise das Ausarbeiten von gemeinsamen Strategien, die Beteiligung an Ausbildungskursen zu Gunsten der mit der Kontrolle betrauten Personen oder Koordinationsfragen. In keinem Fall darf es sich dabei um die Weitergabe von konkreten Informationen über eine identifizierbare Firma oder Person handeln. Anders verhält es sich bei den Beziehungen zwischen den paritäti- schen Kommissionen und den kantonalen Dienststellen oder Kontrollkommissionen untereinander, wo es wirklich um die Koordination der Durchführung der Kontrol- len und der Nachfolgearbeiten geht. Absatz 2 ist von besonderer Wichtigkeit. Danach haben die verschiedenen Behör- den, die für den Vollzug der einschlägigen Gesetze über die Schwarzarbeit zustän- dig sind, den kantonalen Dienststellen oder Kontrollkommissionen ihre Feststellun- gen mitzuteilen, die sie im Rahmen ihrer Vollzugstätigkeit gemacht haben. Diese gesetzliche Grundlage ist notwendig, um einen «vertikalen» Datenfluss zwischen den kantonalen Organisationen und Behörden und den für den Vollzug des Gesetzes zuständigen Behörden zu ermöglichen.

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Art. 17 Mitteilung von Kontrollergebnissen Artikel 17 verpflichtet die in Artikel 16 Absatz 2 bezeichneten Behörden zur Mel- dung eines Sachverhaltes von Schwarzarbeit an bestimmte Behörden, damit diese überprüfen können, ob auch in ihrem Zuständigkeitsbereich ein solcher Sachverhalt vorliegt. Diese Meldung, die als horizontale Kommunikation bezeichnet werden kann (von Behörde zu Behörde), muss von Amtes wegen geschehen. Allerdings ist ihre Zahl in Artikel 17 Absatz 2 beschränkt, da nur die bezeichneten Behörden di- rekt Massnahmen in ihren Zuständigkeitsbereichen im Kampf gegen die Schwarzar- beit ergreifen können (Ausländer- und Asylbehörden als Bewilligungsbehörden, Steuer- und Sozialversicherungsbehörden). Es liegt im Ermessen der Behörden nach Artikel 16 Absatz 2, welchen Behörden sie eine Meldung erstatten. Die in Artikel 17 Absatz 2 aufgeführten Behörden unterstehen indes keiner Meldungspflicht. Die Mitteilungspflicht bezieht sich nur auf Feststellungen im Rahmen der üblichen Kontrollen, wie sie bereits heute durchgeführt werden. Eine Ausweitung der Auf- gaben von Organisationen oder Personen, die mit den Kontrollen bei den Arbeit- gebern betraut sind, steht nicht zur Diskussion. Selbstverständlich müssen auch in diesem Verfahren die Grundsätze des Daten- schutzrechtes, insbesondere das Verhältnismässigkeitsprinzip, beachtet werden. So werden nicht alle festgestellten Mängel dem Meldeverfahren unterliegen, sondern nur grobe Regelverstösse, welche Indizien dafür liefern, dass entweder die für die Beschäftigung erforderlichen Bewilligungen fehlen oder die Abgaben nicht korrekt entrichtet worden sind. So dürfen sich beispielsweise Meldungen, die sich aus Kon- trollen der AHV bei den Unternehmen ergeben, nur gerade auf Situationen bezie- hen, wo die Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen nicht der AHV unterstellt waren und für sie folglich keine Beiträge entrichtet wurden. Fehler bei der Berechnung des AHV-Lohnes oder der Nichteinbezug gewisser Lohnkomponenten usw. dürfen kei- ne Meldung zur Folge haben.

Art. 18 Ausschluss von Aufträgen des öffentlichen Beschaffungswesens Artikel 18 enthält die einzige neue Sanktion, die durch den Entwurf eingeführt wird. Es handelt sich um die Möglichkeit, bei schweren Verstössen gegen die gesamt- arbeitsvertraglichen oder gesetzlichen Bestimmungen über die Schwarzarbeit den fehlbaren Arbeitgeber vorübergehend von Aufträgen des öffentlichen Beschaf- fungswesens auszuschliessen. Betroffen sind Vergabearbeiten durch ein Gemein- wesen im engeren Sinn und durch konzessionierte Betriebe (z. B. SBB, Post usw.). Auf Grund der möglichen Härte einer solchen Sanktion ist es angebracht, dass diese von einer Verwaltungsbehörde im engeren Sinne ausgesprochen wird und dass die Beschwerdemöglichkeiten (Art. 19) klar festgehalten werden. Es wird Sache der Kantone sein, eine Behörde zu bezeichnen, die solche Ausschlussentscheide auf Grund der Meldungen ausspricht, welche die Kantone von den Straf- und Verwal- tungsbehörden in Form einer rechtskräftigen Mitteilung erhalten haben (Art. 15 Abs. 2). Die Sanktion bezieht sich nur auf künftige öffentliche Vergaben. Es ist aus Gründen der Praktikabilität und der Verhältnismässigkeit nicht möglich, eine solche Sanktion rückwirkend auszusprechen. Auftragszuschläge können somit nicht widerrufen wer- den.

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Dieser Ausschluss erfolgt unabhängig von anderen Sanktionen, die von einer andern Behörde für denselben Sachverhalt getroffen werden könnten (z. B. Art. 55 BVO22, wonach Arbeitgeber, die in schwerwiegender Weise gegen das Ausländerrecht ver- stossen haben, keine neuen Bewilligungen mehr erhalten). Die zuständige Bundes- behörde hat ferner die Möglichkeit, Unternehmen, die einen Gesetzesverstoss be- gangen haben, vom laufenden Verfahren auszuschliessen (Art. 11 des Bundesgeset- zes vom 16. Dez. 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen23). Um die Wirksamkeit der Massnahme zu garantieren, ist es notwendig, dass die Be- triebe, die unter einen solchen Ausschluss fallen, den öffentlichen Vergabebehörden bekannt sind. Es ist deshalb vorgesehen, dass interessierte Personen Einsicht in die Liste erhalten, in der diese Betriebe aufgeführt sind. Der Zugang erfolgt zentral auf Stufe Bund und betrifft nur Entscheide, die rechtskräftig sind. Ein Zuschlag, der nach dem Ausschluss eines Leistungserbringers und ohne Berück- sichtigung des Ausschlussentscheides erfolgt, kann von den ausgeschlossenen Par- teien in einem gewöhnlichen Beschwerdeverfahren im Bereich des öffentlichen Be- schaffungswesens angefochten werden. Der Umstand, dass diese neue Massnahme in ein Bundesgesetz aufgenommen wur- de, könnte den Eindruck erwecken, dass künftig nicht mehr die Kantone und der Bund auf ihrer jeweiligen Ebene für die öffentliche Vergabe zuständig sind. Dies ist indes nicht der Fall, denn die Verbindungen zum öffentlichen Beschaffungswesen sind hier nur indirekt gegeben. Die verfassungsmässige Grundlage dieser Mass- nahme ergibt sich aus der Kompetenz des Bundes, Vorschriften zum Schutz der Ar- beitnehmerinnen und Arbeitnehmer zu erlassen (Art. 110 Abs. 1 Bst. a, b und d der Bundesverfassung).

Art. 19 Rechtsmittel In Artikel 19 werden die Rechtsmittel gegen die Beschlüsse geregelt, die einen Be- trieb vom öffentlichen Beschaffungswesen ausschliessen. In Absatz 2 ist ausdrücklich vorgesehen, dass die kantonalen Entscheide mittels Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden können. Die gestützt auf Arti- kel 18 des Gesetzesentwurfs getroffenen Entscheide sind als Verfügungen im Sinne von Artikel 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren24 zu qualifizieren. Nach Artikel 100 Absatz 1 Buchstabe x OG25 ist die Verwaltungsgerichtsbeschwer- de unzulässig gegen Verfügungen auf dem Gebiet des öffentlichen Beschaffungs- wesens. Diese Beschränkung sollte in erster Linie die Entscheide für öffentliche Aufträge vom Verwaltungsgerichtsverfahren ausschliessen. Im vorliegenden Fall ist die Streitsache indes eine andere: beim Entscheid, der Beschwerdegegenstand ist, geht es darum, abzuklären, ob grobe Regelverstösse im Hinblick auf Schwarzarbeit vorliegen. Der Bezug zum öffentlichen Beschaffungswesen ist somit nur subsidiär. Hier geht es in der Tat um einen Entscheid, der vor einer möglichen Auftragsver- gabe gefällt wird, und zwar im Rahmen der Rechtsvorschriften zur Ahndung von Schwarzarbeit. Es besteht somit kein Zusammenhang mit einem bestimmten Ver-

22 SR 823.21 23 SR 172.056.1

24 Bundesgesetz vom 20. Dez. 1968 über das Verwaltungsverfahren, SR 172.021

25 Bundesrechtspflegegesetz vom 16. Dez. 1943 (OG), SR 173.110

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gabeverfahren. Vor diesem Hintergrund ist es folglich vertretbar, die Verwaltungs- gerichtsbeschwerde für diese spezifische Situation aufrechtzuerhalten, da sie sich von derjenigen in Artikel 100 OG unterscheidet.

Art. 20 Kosten der Tätigkeit der Kontrollorgane Artikel 20 regelt die Frage der Finanzierung des Gesetzesvollzugs durch die Kon- trollorgane, d.h. der paritätischen Kommissionen sowie der kantonalen Dienststellen oder Kontrollkommissionen. Der Zweck der Bekämpfung der Schwarzarbeit besteht nicht nur darin, gerechte Wettbewerbsbedingungen auf dem Markt zu garantieren und die betroffenen Arbeit- nehmerinnen und Arbeitnehmer angemessen zu schützen. Vielmehr soll dem Ge- meinwesen und den verschiedenen betroffenen Organisationen auch ermöglicht werden, die ihnen geschuldeten, aber wegen der Schwarzarbeit entgangenen Beiträ- ge einzukassieren. Der Entwurf sieht zwar vor, dass den Personen, die Schwarzar- beit ausgeführt haben, die entsprechenden Kontrollkosten auferlegt werden können (Art. 21). Es verbleibt aber das Problem der Kontrollkosten in den Fällen, in denen keine Schwarzarbeit nachgewiesen werden kann. Was die Tätigkeiten einer kanto- nalen Dienststelle oder Kontrollkommission anbetrifft, so ist deren Finanzierung durch die öffentliche Hand unbestritten, weil die Massnahmen dem Staat zugute kommen. Dagegen stellt sich die Frage, inwiefern sich die öffentliche Hand an den Betriebskosten einer paritätischen Kommission beteiligen soll und welchen Anteil die Sozialpartner übernehmen. Es ist klar, dass die Kosten, die sich aus der Kontrolle der gesamtarbeitsvertragli- chen Bestimmungen ergeben, zu Lasten der Sozialpartner gehen. Im Übrigen müs- sen die Kosten, die infolge der delegierten Kompetenzen entstehen, entsprechend entschädigt werden. Kantonale Dienststellen oder Kontrollkommissionen, die ihre Kontrollaufgaben ganz oder teilweise einer paritätischen Kommission übertragen, schliessen mit der ausführenden Partei einen Leistungsvertrag ab. Darin ist auch die entsprechende Entschädigung unter Berücksichtigung des tatsächlichen Arbeitsauf- wands geregelt. Der Gesetzesentwurf sieht dazu keine endgültige Regelung vor. Vorstellbar wäre beispielsweise eine Jahrespauschale oder ein Stundenansatz für die Inspektorinnen und Inspektoren, in dem alle Fixkosten der Kommission enthalten sind, oder etwa eine Pauschale pro durchgeführte Kontrolle. Den Sozialpartnern, die allein für die Kosten der Durchführung ihrer Gesamtarbeits- verträge aufkommen, stehen natürlich die möglichen Einnahmen aus den Konven- tionalstrafen zu. Der gesamtarbeitsvertragliche Bereich verbleibt also den Sozial- partnern, für den Aufwand ebenso wie für den Ertrag. Anders verhält es sich mit dem Kostenanteil für delegierte Kompetenzen, der den kontrollierten und der Schwarzarbeit schuldig befundenen Personen auferlegt wird (vgl. Art. 21): Dieser Anteil muss von den Betriebskosten abgezogen werden (Art. 21 Abs. 3), um die Nettobetriebskosten zu ermitteln, die Anspruch auf Bundes- subventionen geben. Was die Verteilung der Kosten auf das Gemeinwesen anbelangt, so entscheidet ge- mäss Gesetzesentwurf der Bundesrat über die Verteilung. Der Anteil des Bundes darf dabei höchstens 30 Prozent der Kosten betragen, die von den Kontrollorganen zu tragen sind. Um diesen Betrag zu eruieren, werden vorgängig die von den fehlba- ren Personen zurückgeforderten Beträge abgezogen. Der Bundesrat soll ferner auch

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eine Aufteilung der Kosten des Bundes auf die verschiedenen Versicherungen und Verwaltungen beschliessen können, weil die aufgedeckten Beträge diesen zugute kommen (AHV-Ausgleichsfonds, Arbeitslosenversicherungsfonds, SUVA, Ersatz- kasse UVG). Die Kompetenz, die Kostenverteilung zu regeln, wird an den Bundesrat delegiert. Dies lässt sich mit der grösseren Flexibilität begründen, mit der eine Regelung auf Verordnungsstufe bei Bedarf angepasst werden kann. Im vorliegenden Fall ist es wahrscheinlich, dass – je nach Entwicklung der Situation – die Verteilung neu ge- prüft werden muss. Dies um so mehr, als keine Erfahrungen vorliegen und deshalb nicht ausgeschlossen werden kann, dass der zu Beginn vorgesehene Verteilschlüssel sich später in der Praxis als den Bedürfnissen nicht angepasst erweist.

Art. 21 Auferlegung der Kontrollkosten Artikel 21 enthält den Grundsatz, wonach die Kontrollkosten von einer Person zu- rückgefordert werden können, wenn sich herausstellt, dass diese Schwarzarbeit ver- richtet hat. Zu den Kontrollkosten zählt auch das Honorar eines allfälligen Experten, der von der Kommission, welche die Kontrolle durchgeführt hat, beauftragt wurde. Um das Inkasso dieser Kosten zu erleichtern, sieht der Entwurf zudem vor, dass die Entscheide einer paritätischen Kommission über die Kosten als definitive Rechts- öffnungstitel zur Aufhebung des Rechtsvorschlages gelten. Dies bringt eine entspre- chende Änderung von Artikel 80 des Bundesgesetzes vom 11. April 188926 über Schuldbetreibung und Konkurs (SchKG) mit sich. Die Zuweisung an die für Arbeitsstreitigkeiten zuständigen Gerichte nach Artikel

343 OR kann damit begründet werden, dass sich diese Instanzen öfters mit Streit-

fällen befassen, die sich aus der Anwendung von Gesamtarbeitsverträgen ergeben. Zudem soll dadurch ein einfaches, rasches und kostenloses Verfahren garantiert werden.

Art. 22 Datenschutz Artikel 22 regelt den Datenschutz. Die zuständigen kantonalen Dienststellen und Kontrollkommissionen werden ermächtigt, Daten zu bearbeiten, die nach dem Bun- desgesetz vom 19. Juni 199227 über den Datenschutz als «besonders schützenswert» gelten, weshalb eine formelle gesetzliche Grundlage erforderlich ist. Die gesammel- ten Informationen dürfen auf keinen Fall einem andern Zweck als der Bekämpfung der Schwarzarbeit dienen. Wegen der Natur der bearbeiteten Daten und dem Risiko eines Missbrauchs ist es angebracht, eine minimale Regelung auf Bundesebene vorzusehen. So erhält der Bundesrat die Kompetenz, Bestimmungen über die Bearbeitung der Daten zu erlas- sen (Abs. 2), und es werden gewisse Bestimmungen des Datenschutzgesetzes als anwendbar erklärt (Abs. 3). Im Übrigen sind die kantonalen Erlasse über den Daten- schutz anwendbar.

26 SR 281.1 27 SR 235.1

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Die Übertragung von Daten ist im Übrigen sehr strikte geregelt, namentlich im Be- reich der Sozialversicherungen. Es ist deshalb notwendig, zusätzlich zu den allge- meinen Bestimmungen über die Zusammenarbeit (Art. 16 und 17), im Gesetzesent- wurf ausdrücklich die Möglichkeit vorzusehen, dass die betroffenen Behörden Per- sonendaten übermitteln können. Dies ist der Fall im Bereich der Sozialversicherun- gen, des Asyls sowie der Niederlassung und des Aufenthalts der Ausländer. Es ist darauf hinzuweisen, dass der Verweis in Artikel 96 Absatz 2 des Asylgesetzes (s. Anhang zu Art. 27 des Gesetzesentwurfs) auch die privaten Organisationen ein- schliesst, an die Aufgaben delegiert wurden (z. B. im Bereich der Beschäftigung von Asylsuchenden).

Art. 23–25 Strafbestimmungen Die Artikel 23 und 24 enthalten zwei Strafbestimmungen. Einerseits wird für Ver- stösse formeller Art (Weigerung, sich einer Kontrolle zu unterziehen, Dokumente herauszugeben, Auskünfte zu erteilen usw.) eine Busse angedroht (Art. 23). Ande- rerseits werden Verstösse gegen die Schweigepflicht nach Artikel 8 als Vergehen qualifiziert (Art. 24). Diese relative Strenge ist notwendig, um eine Parallele mit der Verletzung des Amtsgeheimnisses nach Artikel 320 des Strafgesetzbuchs28 zu schaffen, die ebenfalls ein Vergehen darstellt.

Art. 26 Evaluation Mit Artikel 170 der Bundesverfassung besteht ein neuer Verfassungsauftrag, die Massnahmen des Bundes auf ihre Wirksamkeit zu überprüfen. Das BGSA schafft gesetzliche Grundlagen, die eine effiziente Bekämpfung der Schwarzarbeit ermögli- chen sollen. Die Massnahmen umfassen im Wesentlichen Anreize wie die Einfüh- rung administrativer Erleichterungen für die Sozialversicherungen, systematischere Kontrollen der Schwarzarbeit durch Kontrollorgane in den Kantonen und Sanktio- nen, beispielsweise verschärfte Straf- und Administrativmassnahmen hinsichtlich der ausländischen Arbeitskräfte und der Sozialversicherungen. Mit der Verpflich- tung zur Evaluation wird im Sinne des Verfassungsauftrags die systematische Über- prüfung der Wirksamkeit und Zielerreichung des neu geschaffenen Gesetzes veran- kert, damit allfällige Probleme frühzeitig erkannt und glaubwürdig korrigiert werden können.

28 SR 311.0

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2.2 Änderung bisherigen Rechts

2.2.1 Änderung des AHVG29

Art. 14 Abs. 6 AHVG Die vorgeschlagene Gesetzesänderung basiert auf einer Änderung von Artikel 14 Absatz 6 AHVG, welche der Nationalrat im Zuge seiner Beratungen der 11. AHV- Revision beschlossen hat. Der Hinweis auf die Möglichkeit einer von Artikel 69 AHVG abweichenden Finan- zierung ist notwendig, weil diese Bestimmung lediglich eine Abstufung der Ver- waltungskostenbeiträge nach wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit, nicht aber nach dem durch den Arbeitgeber verursachten Verwaltungsaufwand zulässt. Ein Teil des verursachten Zusatzaufwandes wird dabei sicher auf die Personen, welche vom ver- einfachten Verfahren profitieren, überwälzt werden müssen. Damit das hier vorge- schlagene Verfahren nicht durch übermässige Verwaltungskosten unattraktiv wird, wird der Bundesrat auch eine teilweise Übernahme der Kosten durch den Aus- gleichsfonds der AHV zu prüfen haben.

Art. 14bis AHVG Die Strafzuschläge sollen ausschliesslich gegenüber dem Arbeitgeber verhängt wer- den. Die Beiträge an die AHV/IV/EO werden in einem einheitlichen Verfahren an der Quelle vom Arbeitgeber eingezogen und an die zuständige Ausgleichskasse ab- geliefert. Die Arbeitgeber haben somit eine erhöhte Sorgfaltspflicht für eine korrekte Erhebung und Ablieferung der Beiträge. Sie sollen daher auch dafür einstehen, wenn die Beiträge nicht erhoben oder nicht rechtzeitig und korrekt abgeliefert wer- den. Die Strafzuschläge setzen ein Verschulden des Arbeitgebers voraus. Dadurch unterscheiden sie sich von den Verzugszinsen. Sie werden nicht bei jedem Zah- lungsverzug (z. B. wegen Teilzahlungen, Liquiditätsproblemen, Insolvenz usw.) er- hoben, sondern nur gegenüber Arbeitgebern, die zahlungsunwillig sind oder die vor- sätzlich ihre Pflichten gegenüber der AHV in grober Weise verletzen. Zu berücksichtigen ist allerdings auch, dass die AHV-Ausgleichskassen nicht die Aufgaben der Strafgerichte übernehmen können. Es kann nicht darum gehen, einen Paralleltatbestand zu Artikel 87 Absatz 2 AHVG schaffen. Deshalb soll eine straf- rechtliche Verurteilung Voraussetzung für den Strafzuschlag sein, wenn dieser ver- hängt werden soll, weil Arbeitnehmende bei den Sozialversicherungen nicht ange- meldet wurden. Eine entsprechende Anpassung des AHVG gilt nach Artikel 3 IVG auch für den Be- reich der IV und nach Artikel 27 Absatz 2 des EO-Gesetzes30 für die Erwerbs- ersatzordnung.

Art. 93 Abs. 2 AHVG Vgl. Ziff. 1.2.3

29 SR 831.10 30 EOG, SR 834.1

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2.2.2 Änderung des UVG31

Art. 93 Abs. 7 UVG Die Formulierung lehnt sich an die bestehende Kompetenz des Bundesrates zum Erlass abweichender Bestimmungen für Kleinbetriebe und Haushalte an und präzi- siert dabei, dass in diesem Umfang auch ein vereinfachtes Verfahren möglich ist.

2.2.3 Änderung des Arbeitslosenversicherungsgesetzes

vom 25. Juni 198232 (AVIG)

Art. 6 AVIG Die Einführung eines Strafzuschlages in Form einer Erhöhung der Beiträge, analog zu dem im Rahmen der AHV/IV/EO geplanten, soll auch im Rahmen der Arbeits- losenversicherung eingeführt werden. Deshalb ist im Arbeitslosenversicherungs- gesetz eine Rechtsgrundlage für diese zusätzlichen Einnahmen zu schaffen. Die Re- gelungen in der ALV- und in der AHV-Gesetzgebung im Bereich der Beiträge wer- den dadurch homogener. Diese administrative Sanktion (zusätzlich zur Zahlung der ausstehenden Beiträge) ist mit der im Rahmen der Unfallversicherung vorgesehenen Spezialprämie ver- gleichbar. Die Höhe der zusätzlichen Bussen, die nur für Arbeitgeber gelten – die nicht das Recht haben, diese vom Lohn ihrer Angestellten abzuziehen –, welche ih- ren Beitragspflichten nicht nachgekommen sind, kann zwischen 20 und 100 Prozent der geschuldeten Summe betragen.

3 Auswirkungen

3.1 Finanzielle und personelle Auswirkungen

3.1.1 Auswirkungen auf den Bund

Die Auswirkungen auf die Finanzen des Bundes lassen sich nicht genau abschätzen. Zum jetzigen Zeitpunkt stehen lediglich die neuen, im Gesetz vorgesehenen Aus- gaben fest. Diese entstehen durch die Organisation der Ausbildungskurse für die kantonalen Inspektorinnen und Inspektoren (Art. 7 des Entwurfs) sowie durch die teilweise Übernahme der Betriebskosten der kantonalen Dienststellen und Kontroll- kommissionen, unter Anrechnung des Anteils, den der Bundesrat auf die Sozialver- sicherungsorgane übertragen kann (Art. 20 des Entwurfs). Die effektiven Ausbildungskosten hängen von der Anzahl organisierter Kurse und der Teilnehmerzahl ab. Gemäss Gesetzesentwurf ist der Bundesrat dafür zuständig, die Mindestanforderungen für die Ausbildung festzulegen, sodass es heute nur mög- lich ist, Schätzungen abzugeben. Man darf indes von einem durchschnittlichen Jah-

31 SR 832.20 32 SR 837.0

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resbetrag von Fr. 100’000.- ausgehen, mit dem die Ausbildungskosten gedeckt sein dürften (10 Kurse, die je eine Woche dauern und Fr. 2000.- pro Kurstag kosten). Wie hoch die Beteiligung des Bundes an den Betriebskosten sein wird, die sich aus den vorgesehenen Kontrollmechanismen auf kantonaler Ebene ergeben, ist ebenfalls sehr schwierig abzuschätzen. Die Höhe der Beteiligung wird sehr stark davon ab- hängen, für welche Systeme sich die Kantone entscheiden; hier haben letztere indes freie Hand. Heute ist noch völlig unklar, welchen Modellen die Kantone den Vorzug geben werden. Parallel dazu legt der Bundesrat den Anteil der Kosten zu Lasten des Bundes fest, der auf die Sozialversicherungsorgane übertragen werden kann. Auch hier sind Schätzungen schwierig. Ausschlaggebend werden die Verhandlungen zwi- schen den Führungsorganen dieser Stellen und die Höhe der Kosten zu Lasten des Bundes sein (sowie die zusätzlichen Beiträge, die sich für die Sozialversicherungs- organe aus den Kontrollen ergeben). Man kann dennoch versuchen, die Bundesko- sten grob zu schätzen, indem man davon ausgeht, dass die Kantone insgesamt 100 Inspektorinnen bzw. Inspektoren zu einem Kostenaufwand von je Fr. 150 000.– an- stellen. Nach dieser Annahme würden sich die Gesamtkosten für die Kantone auf maximal 15 Millionen Franken belaufen. Geht man weiter davon aus, dass ein Drit- tel der Untersuchungskosten von den kontrollierten Personen getragen wird, so ver- bleiben noch 10 Millionen Franken, die zu Lasten der öffentlichen Hand gehen. Wenn der Bund das im Entwurf vorgesehene Maximum von 30 Prozent übernimmt und weder dem AHV-Fonds noch den im Entwurf benannten Sozialversicherungs- organen einen Teil anlastet, so verbleibt für den Bund eine Belastung von rund 3–4 Millionen Franken jährlich. Fest steht, dass das Dispositiv zur Bekämpfung der Schwarzarbeit für den Bund neue Einnahmen im Bereich der Steuern sowie bei den Sozialversicherungsbeiträgen mit sich bringen wird. Diese Mehreinnahmen sind indessen ebenfalls schwierig ab- zuschätzen. Die personellen Auswirkungen für den Bund lassen sich schon eher festlegen. Die neuen Aufgaben, die der Verwaltung mit dem geplanten Bundesgesetz übertragen werden, bedingen die Schaffung von mindestens zwei Vollzeitstellen (Art. 3: Tätig- keitsberichte empfangen und analysieren und nationalen Bericht verfassen; Art. 7: Aus- und Weiterbildungsprogramm festlegen und Kurse organisieren; Art. 18: Liste der vom öffentlichen Beschaffungswesen ausgeschlossenen Arbeitgeber führen und aktualisieren, Anfragen zur Einsichtnahme in die Liste bearbeiten; Koordination, Information an die Kantone, Unterstützung der betroffenen Akteure mit dem Ziel, die erhoffte Verstärkung der Kontrollen zu realisieren usw.). Wie bereits weiter oben im Bericht angesprochen und unabhängig von den konkre- ten Massnahmen, die sich aus dem Gesetzesentwurf ergeben, ist im Zusammenhang mit dem Bundesprojekt zur Bekämpfung der Schwarzarbeit eine breite Informa- tionskampagne geplant, deren Kosten auf rund 6 Millionen Franken geschätzt wer- den können, wenn es sich denn um eine nationale und möglichst effiziente Kam- pagne handeln soll.

3663

3.1.2 Auswirkungen auf die Kantone und die Gemeinden

Dadurch, dass die Kantone bei der Wahl der Modelle (Durchführung einzig durch die Verwaltung, Einsetzen einer Kontrollkommission, Synergiennutzung und Auf- gabenübertragung an die tripartite Kommission gemäss Bundesgesetz über die in die Schweiz entsandten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, mehr oder weniger um- fassende Delegierung an die paritätischen Kommissionen) und bei der Entschädi- gung der Partner in den paritätischen Organen und den tripartiten oder quadriparti- ten Kommissionen praktisch autonom sind, können keine Angaben zu den Kosten gemacht werden. Ganz allgemein gilt es zu unterstreichen, dass der Vollzug der verschiedenen ein- schlägigen Gesetze schon heute gewährleistet sein sollte. Die einzige neue Belastung für die Kantone ergibt sich aus der Benennung oder Schaffung einer Dienststelle oder Kontrollkommission, die mit der Koordination und den Kontrollaufgaben be- traut ist (der Aufwand kann hier unterschiedlich ausfallen, je nachdem, ob jede Be- hörde die Kontrollen ihres Kompetenzbereichs durchführt und dann die Ergebnisse der Dienststelle oder Kontrollkommission weiterleitet). Sofern keine kantonale Bestimmung existiert, mit der gewisse Aufgaben im Rahmen der vom Entwurf vorgesehenen Autonomie auf Gemeindeebene delegiert werden, sind die Gemeinden nicht direkt betroffen und müssen folglich mit keinen neuen Kosten rechnen.

3.1.3 Auswirkungen auf die Sozialversicherungen und die

Abrechnungspflichtigen Die Vereinfachung des Verfahrens im Bereich der Sozialversicherungen (vgl. Ziff. 1.2.1.4.2) für die Arbeitgeber führt unweigerlich zu einem stärkeren Verwal- tungsaufwand bei den beteiligten Stellen, insbesondere bei den Ausgleichskassen der AHV, welche in der Variante Rechnungsstellung einen zusätzlichen Koordina- tionsaufwand übernehmen müssen, bzw. bei den Stellen, welche in der Variante Vorauszahlung die Bewirtschaftung der Schecks und die Abrechnung mit den Sozi- alversicherungen übernehmen. Dieser Aufwand muss gesondert finanziert werden. Er kann nicht der Gesamtheit der Abrechnungspflichtigen (Arbeitgeber, Selbständi- gerwerbende, Nichterwerbstätige), welche die Durchführungskosten der AHV-Aus- gleichskassen finanzieren, aufgebürdet werden. Während die Verwaltungskosten in der Variante Vorauszahlung in den Scheck integriert werden können, muss in der Variante Rechnungsstellung eine von den üblichen Regeln abweichende Finanzie- rung im Sinne einer mindestens teilweisen Berücksichtigung des Verursacherprin- zips möglich gemacht werden. Würde man die Verwaltungskosten des Verfahrens voll auf die Personen überwälzen, welche von den Vereinfachungen Gebrauch ma- chen wollen, so dürften die Verwaltungskosten im Verhältnis zu den geschuldeten Beiträgen relativ hoch ausfallen. Damit besteht die Gefahr, dass negative Anreize geschaffen würden. Da die AHV ein Interesse an einer besseren Erfassung von Per- sonen mit geringfügigen Erwerbstätigkeiten hat, wäre daher zu prüfen, ob nicht mindestens die Anfangsinvestitionen teilweise durch den Ausgleichsfonds der AHV getragen werden sollten, selbst wenn auch andere Stellen vom den Auswirkungen des neuen Verfahrens profitieren sollten. Dies bedingt eine Gesetzesänderung.

3664

Für die Implementierung der Vernetzung der Daten der Arbeitslosenversicherung (ALV) mit denjenigen der Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) (vgl.

Ziff. 1.2.3.1.5) müssen weder zusätzliche Daten erhoben noch neue Datenbanken

entwickelt werden. Das Vergleichen der ALV-Daten mit denjenigen der AHV kann durch und bei der ZAS auf Grund der bereits vorhandenen Informationen erfolgen. Der entsprechende Aufwand für die Programmentwicklung lässt sich dadurch in en- gen Grenzen halten. Daneben werden geeignete Plausibilitätskontrollen anzuwenden sein, welche es erlauben, den Organen der Arbeitslosenversicherung nur Sachver- halte zur näheren Überprüfung weiterzuleiten, bei denen die Höhe der fraglichen ALV-Zahlungen den Kontrollaufwand rechtfertigen. Ebenso wird anzustreben sein, dass die gemeldeten Sachverhalte eine hohe Wahrscheinlichkeit aufweisen.

3.2 Auswirkungen auf die Informatik

Für den Informatikbereich des Bundes sind keine besonderen Auswirkungen zu vermerken. Bei den Sozialversicherungen (vgl. Ziff. 3.1.3) ist zu erwähnen, dass die auf Grund der Verfahrensvereinfachung entstehenden Kosten in der AHV-Rechnung nicht gesondert verbucht werden. Die Kosten für die Vernetzung der Daten der AHV und der Arbeitslosenversicherung sind im Übrigen beschränkt.

3.3 Wirtschaftliche Auswirkungen

Es ist leider praktisch unmöglich, die wirtschaftlichen Auswirkungen einer intensi- veren Bekämpfung der Schwarzarbeit zu beziffern, denn es liegt, wie bereits weiter oben erwähnt, in der Natur der Sache, dass die Schwarzarbeit in den offiziellen Sta- tistiken nicht auftaucht. Ziff 1.1.1 dieser Botschaft hält dazu fest, dass die einzigen zurzeit verfügbaren Daten zum Ausmass der Schwarzarbeit in der Schweiz aus einer indirekten wirtschaftlichen Schätzung der Schattenwirtschaft stammen, welche aber bedeutende Schranken aufweist.

3.3.1 Notwendigkeit und Möglichkeiten staatlichen

Handelns Staatliches Handeln ist erforderlich, da sich die Schwarzarbeit nicht nur negativ auf die Wirtschaft, sondern vor allem auch auf die institutionellen Abläufe und den ge- setzlichen Rahmen auswirkt. Es geht darum, für die Einhaltung der gesetzlichen Be- stimmungen zu sorgen, insbesondere in den Bereichen Sozialversicherungen, Steu- ern und ausländische Arbeitskräfte. Durch die staatliche Intervention soll sicherge- stellt werden, dass die für einen funktionierenden Markt unerlässlichen Rahmenbe- dingungen erhalten bleiben.

3665

3.3.2 Auswirkungen auf die verschiedenen Akteure

des Wirtschafts- und Soziallebens Die Unternehmen im Allgemeinen werden von den positiven Auswirkungen der Ab- nahme des unlauteren Wettbewerbs unter den Firmen, von mehr Steuergerechtigkeit und den erhöhten Steuereinnahmen profitieren (vgl. dazu Ziff. 3.3.3). Individuell gesehen profitieren in erster Linie natürlich die ehrlichen Unternehmen; denn die- jenigen, die Schwarzarbeit leisten, werden mit höheren Kosten zu rechnen haben, sei es weil ihnen Sanktionen auferlegt werden und/oder weil sie zur Legalität zurück- kehren. Die Bekämpfung der Schwarzarbeit wird heute besonders in der Baubranche vorangetrieben. Der vorliegende Entwurf hat indes zum Ziel, eine systematischere Repression auch in anderen Wirtschaftsbranchen durchzusetzen (in den für diese Praxis bekannten «traditionellen» Bereichen, aber auch in anderen). Für die Arbeitgeber sind administrative Vereinfachungen bei der Abrechnung mit den Sozialversicherungen vorgesehen. Diese Erleichterungen betreffen sowohl die privaten Haushalte als auch geringfügige Erwerbstätigkeiten, was vor allem für die KMU von Vorteil ist. Unehrliche Arbeitgeber müssen mit vermehrten Kontrollen und schärferen Sanktionen rechnen. Der Gesetzesentwurf soll ferner auch Klarheit bei der Bezeichnung «Scheinselbständigkeit» schaffen, mit der die einschlägigen ge- setzlichen Bestimmungen umgangen werden. Für die Arbeitnehmenden bedeutet eine intensivere Bekämpfung der Schwarzarbeit die Bekämpfung des Lohndumpings und einen besseren sozialen Schutz. Für ge- wisse Kategorien von ausländischen Arbeitnehmenden, insbesondere solche, welche die Voraussetzungen für eine Arbeitsbewilligung nicht erfüllen (beispielsweise Per- sonen aus nichteuropäischen Ländern, die einer wenig qualifizierten Arbeit nach- gehen möchten), sind die geplanten Massnahmen das endgültige Aus für eine mög- liche Erwerbstätigkeit in der Schweiz. Die Steuerzahlenden werden von den positiven Auswirkungen einer verbesserten Steuergerechtigkeit und der Steuermehreinnahmen profitieren (vgl. dazu Ziff. 3.3.3). Personen, die ihr Einkommen bei den Steuern nicht angeben, werden insofern ver- mehrt betroffen sein, als mit der Einsetzung der kantonalen Dienststellen und Kon- trollkommissionen zur Bekämpfung der Schwarzarbeit strengere Kontrollen durch- geführt und die Kontrollergebnisse anderer Deliktsbereiche an die zuständigen Stellen weitergeleitet werden. Für die öffentliche Hand sind die im Entwurf vorgeschlagenen Massnahmen mit gewissen Kosten verbunden, die sich jedoch auf Grund der Wahlmöglichkeiten der Kantone noch nicht beziffern lassen (vgl. Ziff. 3.1). Die zahlreichen von einer Be- kämpfung der Schwarzarbeit zu erwartenden positiven Effekte (vgl. dazu Ziff. 3.3.3) vermögen indes die verursachten Kosten bei weitem zu decken. So bringt beispiels- weise ein Anstieg der deklarierten Aktivitäten um rund 1 Milliarde Franken entspre- chende Mehreinnahmen, die sich für die AHV/IV/EO auf rund 100 Millionen und für die ALV auf rund 20 Millionen Franken belaufen. Hinzu kommen die entspre- chenden zusätzlichen Einnahmen für Bundes-, Kantons- und Gemeindesteuern.

3666

3.3.3 Gesamtwirtschaftliche Auswirkungen

Ganz allgemein gesehen, werden mit einer aktiveren Bekämpfung der Schwarzarbeit mehrere Effekte erzielt: ein Teil der illegalen Aktivitäten wird wieder legal, was aus der Sicht der nationalen Buchhaltung unter anderem die Wirtschaft (bzw. das BIP) anregt; der andere Teil dieser gleichen Aktivitäten (die im neuen Umfeld nicht mehr fortbestehen können) verliert an Attraktivität, sodass diese Aktivitäten verschwin- den; schliesslich wäre es unrealistisch zu glauben, dass die Schwarzarbeit vollstän- dig ausgemerzt werden kann, sodass ein dritter Teil in der Illegalität verbleibt. Näher betrachtet, hat eine Abnahme der Schwarzarbeit insbesondere die folgenden Auswirkungen auf die Gesamtwirtschaft. Zunächst bringt die Abnahme der Schwarzarbeit Steuergerechtigkeit zwischen den einzelnen Steuerzahlenden – natürliche oder juristische Personen – und zwischen den Kantonen. Die Steuergerechtigkeit zwischen den einzelnen Steuerzahlenden trägt dazu bei, die so genannte «Besteuerung der Ehrlichkeit» zu verringern: Die Schwarzarbeit hat zur Folge, dass die Steuereinnahmen von einem immer kleineren Teil der Bevölkerung finanziert werden müssen, sodass jene, welche die Steuer- und Sozialversicherungsvorschriften befolgen, für jene zahlen, welche betrügen. Eine Abnahme der Schwarzarbeit ist somit ein Schritt in die vom Gesetzgeber angestrebte Richtung im Hinblick auf die Verteilung der Steuerlast. Was die Steuergerechtigkeit zwischen den Kantonen anbelangt, so ist die Abnahme der Schwarzarbeit eine Ga- rantie für einen «gerechten» Finanzausgleich, was wiederum durchaus im Sinne des Föderalismus ist. Dynamisch gesehen besteht mit den Steuermehreinnahmen die Möglichkeit einer Kürzung der Steuersätze. Diesem Aspekt kommt vor allem inso- fern Bedeutung zu, als im Zusammenhang mit den Finanzierungsbedürfnissen der Sozialversicherungen die Steuerlast zunimmt. Im Übrigen hat dieser Steuereffekt zur Folge, dass die Attraktivität der Schwarzarbeit abnimmt. Eine aktive Bekämpfung der Schwarzarbeit kann aus der Sicht des Wettbewerbs die zwischen den Unternehmen bestehenden Verzerrungen verkleinern. Bei der Schat- tenwirtschaft werden die Steuerlast und die indirekten Steuern zwischen den Produ- zenten und Konsumenten geteilt, und zwar zum Nachteil der öffentlichen Finanzen. Vor allem in sehr arbeitsintensiven Sektoren können diese Transaktionen zu tieferen Kosten und Preisen führen und so die Stellung der Unternehmen im Wettbewerb verbessern. Auch hier gilt es zu erwähnen, dass die Bekämpfung dieser Art des un- lauteren Wettbewerbs in einer Branche die Neigung zur Auslagerung von noch mehr Aktivitäten in den informellen Sektor verringert. Die Schwarzarbeit ist schliesslich ein Faktor wirtschaftlicher Zerrüttung, der die Glaubwürdigkeit der Behörden in den Augen der Steuerpflichtigen beeinträchtigen und das allgemeine Misstrauen gegenüber den Institutionen und dem gesetzlichen Rahmen der formellen Wirtschaft verstärken kann. Deshalb ist die Schwarzarbeit ei- ne Quelle der Unsicherheit und des Verlusts an Effizienz in Wirtschaft und Handel und hat einen nachteiligen Einfluss auf die makroökonomischen Leistungen einer Volkswirtschaft.

3667

3.3.4 Alternative Regelungen

Wie unter Ziffer 3.3.1 festgehalten, ist es Sache des Staates, für die Einhaltung sei- ner Gesetze zu sorgen. Vor diesem Hintergrund ist kein Platz für eine Selbstregulie- rung. Die geforderten Mittel (insbesondere die Alternative Anreize – Repression) können allenfalls Gegenstand einer Diskussion sein. Wie im Allgemeinen Teil dieser Botschaft (vgl. Ziff. 1.1.2.3) bereits erläutert, soll der vorliegende Gesetzesentwurf die festgestellten Hauptlücken schliessen, und zwar vor allem mit repressiven Mass- nahmen (Kontrollen und Sanktionen). Gleichzeitig ist man bestrebt, gewisse Anreize zu schaffen, was sich in der Praxis aber viel schwieriger umsetzen lässt. Im Übrigen ist vorgesehen, die betroffenen Wirtschaftskreise (die Sozialpartner) in gewisse vorgeschlagene Massnahmen einzubinden, wobei aber immer die Kantone abschliessende Entscheidungsbefugnis haben. Im Rahmen des vorliegenden Entwurfs interveniert der Staat, indem er ein neues Bundesgesetz (BGSA) schafft und verschiedene Änderungen bestehender Gesetze vornimmt (AHVG, UVG, AuG, AVIG, AsylG). Die Gründe für die Schaffung eines neuen Gesetzes wurden in dieser Botschaft bereits erörtert (Ziff. 1.2.2.4.1). Es sei an dieser Stelle nur kurz daran erinnert, dass mit einem Bundesgesetz zur Bekämpfung der Schwarzarbeit ein gewisser Mindeststandard im Vollzug auf kantonaler Ebene geschaffen werden kann, wodurch eine gewisse Gleichbehandlung zwischen den in den einzelnen Kantonen angesiedelten Unternehmen erhalten bleibt, während gleichzeitig der unlautere Wettbewerb verhindert wird. Ein neues Gesetz verbessert auch die Transparenz des ganzen Systems, da dieses nicht in unterschiedlichen Er- lassen geregelt ist (verschiedene Bundesgesetze, kantonale Gesetze sowie betroffene Gesamtarbeitsverträge).

3.3.5 Praktische Aspekte des Vollzugs

Die Koordination der Bekämpfung der Schwarzarbeit wird durch das neue Bundes- gesetz über die Schwarzarbeit verbessert, einerseits durch die vorgeschlagenen Massnahmen, andererseits durch die Definition des Begriffs Schwarzarbeit, welche auf die relevanten Gesetze verweist. In dieser Hinsicht fungiert das neue Gesetz als Rahmengesetz. Die vorgeschlagenen Massnahmen zielen auf eine administrative Vereinfachung (im Bereich der Sozialversicherungen) und auf eine Effizienzoptimierung bei der Erfül- lung der Aufgaben durch die kantonalen Behörden (kantonale Dienststellen und Kontrollkommissionen, Austausch von administrativen Daten, Mitteilung der Er- gebnisse der Arbeitgeberkontrollen). Das Projekt des Bundes zur Bekämpfung der Schwarzarbeit sieht überdies pragma- tische Massnahmen vor. So etwa die vorgeschlagenen Kontrollinstrumente, die zum Kernstück des vorliegenden Entwurfs gehören. Diese lehnen sich weitgehend an Pilotprojekte an, wie beispielsweise die im Kanton Waadt eingesetzte quadripartite Kommission (Kanton, Sozialpartner und SUVA) im Baugewerbe (Bauhaupt- und Baunebengewerbe), die heute sehr ermutigende Ergebnisse liefert. Dabei gilt es, die Kontrollen so zu koordinieren, dass der Geschäftsgang der Unternehmen so wenig wie möglich gestört wird.

3668

Die vorliegende Botschaft schlägt auch Änderungen bestehender Gesetze vor und trägt so der Agenda für andere laufende Gesetzgebungsarbeiten des Bundes Rech- nung (neues Ausländergesetz [AuG], Revision des Arbeitslosenversicherungsgeset- zes [AVIG]). Es sind ausserdem Synergien auf Kantons- (Pilotprojekte) und auf Bundesebene (politische, rechtliche und – in gewisser Weise – auch finanzielle Un- terstützung durch das Projekt des Bundes zur Bekämpfung der Schwarzarbeit) zu erwarten. Über die neuen Massnahmen soll anlässlich der Inkraftsetzung entsprechend infor- miert werden. Die Informationen richten sich dabei an die verschiedenen Zielgrup- pen (u. a. Unternehmen – vor allem KMU –, Arbeitnehmende, Privathaushalte).

4 Legislaturplanung

Das Projekt des Bundes zur Bekämpfung der Schwarzarbeit ist in der Legislatur- planung 1999–2003 nicht angekündigt worden. Beim Abschluss der Planung hatte der Bundesrat noch nicht über die Opportunität und die Art der Massnahmen zur Bekämpfung der Schwarzarbeit entschieden. Zu diesem Zeitpunkt wurden noch er- ste Analysen durchgeführt (vgl. Ziff. 1.1.2.1). Diese und die darauffolgenden Ar- beiten haben ergeben, dass ein Handlungsbedarf auf Bundesebene besteht. Das Pro- jekt wurde deshalb in den Bericht 2000 des Bundesrates über die Schwerpunkte der Verwaltungsführung aufgenommen und als eine Zielsetzung 2001 des Eidgenössi- schen Volkswirtschaftsdepartements festgelegt.

5 Verhältnis zum europäischen Recht

Das europäische Recht enthält keine normative Bestimmung zur Bekämpfung der Schwarzarbeit. Die Thematik war dennoch Diskussionsgegenstand in der Europäischen Gemein- schaft, vor allem im Zusammenhang mit der Immigration. So heisst es in einer Mit- teilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über eine Mi- grationspolitik der Gemeinschaft, dass eine solche Politik und die Annäherung der nationalen Praktiken es erlauben würde, effizienter gegen die Schwarzarbeit vorzu- gehen33. Im Bereich der Sozialversicherungen hat der Rat eine Resolution verabschiedet, mit der die Mitgliedstaaten eingeladen werden, sich mit dem Problem der Schwarz- arbeit, die negative Auswirkungen auf die Systeme der Sozialen Sicherheit zeitigt, zu befassen34.

33 Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über eine Migrationspolitik der Gemeinschaft vom 22. Nov. 2000, http://europa.eu.int/eur-lex/de/com/cnc/2000/com2000_0757de01.pdf 34 Entschliessung vom 2. Dez. 1996 des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten zur Rolle der Sozialschutzsysteme bei der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit, ABl. C 386 vom 20.12.1996, S. 3

3669

Somit widersprechen die im vorliegenden Gesetzesentwurf vorgeschlagenen Mass- nahmen weder einer Bestimmung des EG-Rechts noch dem Engagement der Schweiz auf internationaler Ebene. Vielmehr entspricht die Intensivierung der Bekämpfung der Schwarzarbeit einem von der EU ebenfalls angestrebten Ziel.

6 Rechtliche Grundlagen

6.1 Verfassungsmässigkeit und Gesetzesmässigkeit

Die Bestimmungen im Gesetzesentwurf stützen sich auf Artikel 110 Absatz 1 Buch- staben a, b und d der Bundesverfassung35.

6.2 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Die dem Bundesrat übertragenen neuen Rechtsetzungskompetenzen sind die folgen- den: In jedem Fall müssen Ausführungsbestimmungen erlassen werden. Gesetzesbestimmungen Nach Artikel 7 Absatz 3 bestimmt der Bundesrat die Anforderungen bezüglich Aus- bildung und Berufserfahrung sowie bezüglich Weiterbildung der Inspektoren und der Mitglieder der paritätischen Kommissionen, welche die Kontrollen durchführen. Nach Artikel 17 regelt der Bundesrat das Verfahren, dem die verschiedenen Behör- den bei der Mitteilung ihrer Kontrollergebnisse unterliegen. Artikel 20 hält fest, dass der Bundesrat die Verteilung der Kosten zwischen Bund und Kantonen regelt, wobei die Beteiligung des Bundes höchstens 30 Prozent der Kosten ausmachen darf, welche sich nach Anrechnung der Kosten zu Lasten der Kantone ergeben. Der Bundesrat bestimmt ferner auch die Beträge, die er auf den AHV-Fonds, den Arbeitslosenversicherungsfonds, die Schweizerische Unfallversi- cherungsanstalt (SUVA) und die Ersatzkasse nach UVG übertragen kann. Änderung bisherigen Rechts In Artikel 14 Absatz 6 AHVG und Artikel 93 Absatz 7 UVG erhält der Bundesrat die Kompetenz zur Einführung von Verfahrensvereinfachungen beim Beitragsbezug. Die Rechtsetzungskompetenz beschränkt sich auf Verfahrensvorschriften ohne Auswirkungen auf Rechte und Pflichten der Abrechnungspflichtigen. In Artikel 14bis Absatz 3 AHVG erhält der Bundesrat die Befugnis, den Anteil an den Strafzuschlägen zu den AHV-Beiträgen festzulegen, den die Ausgleichskassen zur Deckung ihres Aufwandes behalten dürfen.

35 SR 101

3670

Inhaltsverzeichnis

Übersicht 3606

1 Allgemeiner Teil 3608

1.1 Gesamtzusammenhang 3608

1.1.1 Die Problematik der Schwarzarbeit 3608

1.1.2 Die Bekämpfung der Schwarzarbeit 3610

1.1.2.1 Entstehung des Projekts zur Bekämpfung der Schwarzarbeit3610

1.1.2.2 Vernehmlassungsverfahren 3611

1.1.2.3 Die Auswahl der Massnahmen: Sensibilisierung – Anreize –

Repression 3611

1.2 Grundzüge der Vorlage 3612

1.2.1 Administrative Vereinfachungen bei den Sozialversicherungen 3613

1.2.1.1 Ausgangslage 3613

1.2.1.2 Regelung in den einzelnen Sozialversicherungen 3614

1.2.1.2.1 AHV/IV/EO 3614 1.2.1.2.2 Arbeitslosenversicherung 3615 1.2.1.2.3 Unfallversicherung 3615 1.2.1.2.4 Berufliche Vorsorge 3615 1.2.1.2.5 Zusammenfassung 3616

1.2.1.3 Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens 3616

1.2.1.4 Mögliche Vereinfachungen des Administrativaufwandes für

Arbeitgeber im Rahmen des BGSA 3617 1.2.1.4.1 Allgemeines 3617 1.2.1.4.2 Variante Rechnungsstellung 3618 1.2.1.4.3 Variante Vorauszahlung 3619

1.2.1.5 Steuerliche Anreize 3619

1.2.2 Erweiterung der Kontrollkompetenzen der kantonalen Dienststellen

oder Kontrollkommissionen 3621

1.2.2.1 Die Problematik der Kontrollen zur Bekämpfung der

Schwarzarbeit 3621

1.2.2.2 Ausgangslage 3622

1.2.2.2.1 Auf gesamtschweizerischer Ebene 3622 1.2.2.2.2 Die Situation in einigen Kantonen 3623 1.2.2.2.2.1 Kanton Waadt 3623 1.2.2.2.2.2 Kanton Wallis 3623 1.2.2.2.2.3 Kanton Freiburg 3624 1.2.2.2.2.4 Kanton Neuenburg 3624 1.2.2.2.2.5 Kanton Genf 3624 1.2.2.2.2.6 Kantone Basel-Stadt und Solothurn 3624

1.2.2.3 Vorentwurf 3625

1.2.2.3.1 Verstärkung der Kontrollkompetenzen 3625 1.2.2.3.2 Verzicht auf die Einführung eines Klagerechts 3625 1.2.2.3.3 Die Qualifikation der scheinselbständigen Arbeit als Schwarzarbeit 3627

3671

1.2.2.4 Bundesgesetz über Massnahmen zur Bekämpfung der

Schwarzarbeit (Bundesgesetz gegen die Schwarzarbeit, BGSA): Vernehmlassungsergebnisse und Gesetzesentwurf 3629 1.2.2.4.1 Notwendigkeit eines neuen Gesetzes 3629 1.2.2.4.2 Die wichtigsten Punkte des Gesetzesentwurfs 3630

1.2.3 Vernetzung von Administrativdaten und Verpflichtung zur

Weiterleitung von Ergebnissen der Arbeitgeberkontrollen 3631

1.2.3.1 Vernetzung von Administrativdaten 3632

1.2.3.1.1 Ausgangslage 3632 1.2.3.1.2 Probleme bei einer Vernetzung aller Administrativdaten 3632 1.2.3.1.3 Vorentwurf: Begrenzte Vernetzung der Daten von AHV und Arbeitslosenversicherung 3634 1.2.3.1.4 Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens 3635 1.2.3.1.5 Vorschlag im Rahmen des Gesetzes gegen die Schwarzarbeit 3635

1.2.3.2 Weiterleitung von Ergebnissen der Arbeitgeberkontrollen 3636

1.2.3.2.1 Ausgangslage 3636 1.2.3.2.2 Vorentwurf 3637 1.2.3.2.3 Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens 3638 1.2.3.2.4 Vorschlag im Rahmen des Bundesgesetzes gegen die Schwarzarbeit 3638

1.2.4 Verschärfung der Sanktionen 3638

1.2.4.1 Ausschluss vom öffentlichen Beschaffungswesen 3639

1.2.4.1.1 Ausgangslage 3639 1.2.4.1.2 Vorentwurf 3640 1.2.4.1.3 Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens 3640 1.2.4.1.4 Neue Sanktion im Rahmen des BGSA 3641

1.2.4.2 Im Bereich der ausländischen Arbeitskräfte 3641

1.2.4.2.1 Ausgangslage 3641 1.2.4.2.1.1 Strafbestimmungen im Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG) 3641 1.2.4.2.1.2 Feststellungen und Ergebnisse der Expertenkommission für eine Totalrevision des ANAG 3642 1.2.4.2.1.3 Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens zum Entwurf AuG 3642 1.2.4.2.2 Neue Strafbestimmungen und Sanktionen im AuG 3643 1.2.4.2.2.1 Strafbestimmungen im AuG 3643 1.2.4.2.2.2 Sanktionen gegen Arbeitgeber im AuG 3644 1.2.4.2.3 Weiteres Vorgehen 3644

1.2.4.3 Im Bereich der Sozialversicherungen 3645

1.2.4.3.1 Ausgangslage 3645 1.2.4.3.1.1 Geltende Strafbestimmungen 3645 1.2.4.3.1.1.1 AHV/IV/UV/BVG 3645

3672

1.2.4.3.1.1.2 Arbeitslosenversicherung 3645 1.2.4.3.1.2 Vorentwurf 3646 1.2.4.3.1.2.1 Erhöhung der Strafandrohung 3646 1.2.4.3.1.2.1.1 Verzicht auf eine Erhöhung in AHV, UV und BVG 3646 1.2.4.3.1.2.1.2 Erhöhung im Rahmen der Arbeitslosenversicherung 3646 1.2.4.3.1.2.2 Einführung eines Strafzuschlages zu den Beiträgen der AHV/IV/EO und der ALV 3646 1.2.4.3.1.2.3 Einführung von Sanktionen im Rahmen der Arbeitslosenversicherung (Schlechtwetter- und Kurzarbeitsentschädigung) 3646 1.2.4.3.1.3 Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens 3647 1.2.4.3.2 Neue Sanktionen 3648 1.2.4.3.2.1 Neue Sanktionen im Rahmen des BGSA 3648 1.2.4.3.2.2 Neue Sanktionen im Rahmen der AVIG- Revision 3648

1.3 Abschreibung von parlamentarischen Vorstössen 3649

2 Besonderer Teil: Erläuterung der einzelnen Bestimmungen 3649

2.1 Zu einzelnen Bestimmungen des Entwurfs für ein Bundesgesetz gegen die

Schwarzarbeit 3649

2.2 Änderung bisherigen Rechts 3661

2.2.1 Änderung des AHVG 3661

2.2.2 Änderung des UVG 3662

2.2.3 Änderung des Arbeitslosenversicherungsgesetzes vom 25. Juni 1982

(AVIG) 3662

3 Auswirkungen 3662

3.1 Finanzielle und personelle Auswirkungen 3662

3.1.1 Auswirkungen auf den Bund 3662

3.1.2 Auswirkungen auf die Kantone und die Gemeinden 3664

3.1.3 Auswirkungen auf die Sozialversicherungen und die

Abrechnungspflichtigen 3664

3.2 Auswirkungen auf die Informatik 3665

3.3 Wirtschaftliche Auswirkungen 3665

3.3.1 Notwendigkeit und Möglichkeiten staatlichen Handelns 3665

3.3.2 Auswirkungen auf die verschiedenen Akteure des Wirtschafts- und

Soziallebens 3666

3.3.3 Gesamtwirtschaftliche Auswirkungen 3667

3.3.4 Alternative Regelungen 3668

3.3.5 Praktische Aspekte des Vollzugs 3668

3673

4 Legislaturplanung 3669

5 Verhältnis zum europäischen Recht 3669

6 Rechtliche Grundlagen 3670

6.1 Verfassungsmässigkeit und Gesetzesmässigkeit 3670

6.2 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen 3670

Bundesgesetz gegen die Schwarzarbeit (Entwurf) 3675

3674