01.064

Botschaft betreffend das Bundesgesetz über die Teilung eingezogener Vermögenswerte

vom 24. Oktober 2001

Sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrte Damen und Herren,

wir unterbreiten Ihnen mit der vorliegenden Botschaft, mit dem Antrag auf Zustim- mung, den Entwurf des Bundesgesetzes über die Teilung eingezogener Vermögens- werte. Gleichzeitig beantragen wir Ihnen, folgende parlamentarischen Vorstösse abzu- schreiben:

1998 M 98.3366 Einziehungserträge im Strafverfolgungsbereich

(S 01.12.98, Kommission für Rechtsfragen SR 98.009; N 10.06.99)

1999 P 99.3050 Verwendung konfiszierter Drogengelder

(N 18.06.99, Heim) Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

24. Oktober 2001 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Moritz Leuenberger

11634 Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

2001-1438 441

Übersicht

Besonders wirksam bei der Bekämpfung der Kriminalität erweist sich seit den Neunzigerjahren die Abschöpfung deliktischer Vermögenswerte durch Einziehung von Vermögenswerten und durch die Strafverfolgung der Geldwäscherei. Um die hierzu unentbehrliche internationale Zusammenarbeit zu fördern, schlugen ver- schiedene internationale Gremien (Vereinte Nationen, Financial Action Task Force on Money Laundering, Europarat) vor, Regeln über die Teilung eingezogener Ver- mögenswerte zu entwickeln. Mit dem vorliegenden Gesetzesentwurf, der ausdrück- lich die Möglichkeit der Teilung und unter gewissen Voraussetzungen auch der Rückerstattung eingezogener Vermögenswerte unter Staaten vorsieht, soll eine Rechtsgrundlage für den Abschluss internationaler Teilungsvereinbarungen ge- schaffen werden. Damit wird der Wille der Schweiz zum Ausdruck gebracht, aktiv an der internationalen Bekämpfung der Kriminalität mitzuwirken. Auf Grund der föderalistischen Strukturen der Schweiz ist es zudem unumgänglich, die Teilung eingezogener Vermögenswerte auch im innerstaatlichen Bereich (unter Bund und Kantonen) zu regeln. Gemäss Artikel 381 StGB fallen Einziehungserlöse jenem Gemeinwesen zu, welches die Einziehung verfügt hat. Diese Bestimmung stammt aus dem Jahr 1942, mithin aus einer Zeit, in der die Kriminalität kaum kantonsübergreifenden, geschweige denn internationalen Charakter hatte. Die moderne Kriminalität ist demgegenüber vielfach grenzüberschreitend, und bei Ein- ziehungen geht es oft um grosse Summen. Diese Merkmale rufen nach einem gemeinsamen Vorgehen in der Strafverfolgung, das heisst einer verstärkten Zusam- menarbeit der Behörden von Bund und Kantonen. Die Zunahme solcher gross- räumiger Strafverfahren und die Komplexität der Fälle verursachen dabei beträchtliche Kosten. Wenn aber die erfolgreiche Strafverfolgung vielfach das Mit- wirken mehrerer Gemeinwesen voraussetzt, erscheint es als stossend, wenn nur ein einziges Gemeinwesen von den Einziehungen profitiert. Eine vom Parlament über- wiesene Motion der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates verpflichtet den Bundesrat denn auch, die Teilung der Einziehungserträge für jene Fälle zu regeln, in denen verschiedene Gemeinwesen an der Strafverfolgung beteiligt sind. Der Gesetzesentwurf über die Teilung eingezogener Vermögenswerte greift diese Forderung auf und schafft mit einfachen Teilungsregeln einen Ausgleich unter den am Strafverfahren beteiligten Gemeinwesen. Damit sollen insbesondere Kompetenz- konflikte im Bereich des Einziehungsrechts vermieden oder entschärft werden. Das vorgeschlagene Teilungssystem sieht vor, dass 5/10 der eingezogenen Vermögen jenem Gemeinwesen (den Kantonen oder in Bundesangelegenheiten dem Bund) zufallen, welches die Untersuchung geleitet und die Einziehung ausgesprochen, mithin den grössten Arbeitsaufwand zu tragen hatte. Die Kantone, in denen sich die eingezogenen Werte befanden, sollen 2/10 dieser Vermögen erhalten, da sie am Strafverfahren mitgewirkt haben und oft verpflichtet waren, Untersuchungen gegen Finanzintermediäre durchzuführen. 3/10 der eingezogenen Vermögen sollen in allen Fällen an den Bund gehen, einerseits, weil dieser die Kantone bei der Bekämpfung der Kriminalität unterstützt (internationale Rechtshilfe, Zentralstellen für die Be- kämpfung des organisierten Verbrechens, elektronische Datenbanken), anderseits,

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weil ihm auf Grund seiner neuen Zuständigkeit bei der Bekämpfung des organi- sierten Verbrechens und der Wirtschaftskriminalität zusätzliche Kosten anfallen. Verschiedentlich wurde vorgeschlagen (namentlich in der Motion von Nationalrat Alex Heim und der parlamentarischen Initiative von Nationalrat Jost Gross), ein- gezogene Drogengelder für die Suchthilfe (Prävention und Therapie) sowie die Ent- wicklungshilfe für Drogen anbauende Länder zu verwenden. Bei den Drogen- abhängigen handle es sich um die eigentlichen Opfer des Drogenhandels, und für die Bauern in der dritten Welt, die vom Anbau von Betäubungsmittelpflanzen leben, sollten andere Erwerbsmöglichkeiten geschaffen werden. Der Bundesrat zieht aber eine Lösung vor, welche den Kantonen die Möglichkeit offen lässt, Bestimmungen über die Zweckbindung von Einziehungserlösen zu erlassen.

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Botschaft

1 Allgemeiner Teil

1.1 Problemstellung

1.1.1 Weltweite Verbreitung und Ausdehnung

der Kriminalität Es hat sich gezeigt, dass die Beschlagnahme und die Einziehung deliktischer Ver- mögenswerte eines der wichtigsten Instrumente bei der Verfolgung des organisierten Verbrechens und der Kriminalität im Allgemeinen darstellt1. In den Neunzigerjahren verstärkten deshalb die Staaten die internationale Zusammenarbeit, mit dem Ziel, den Straftätern den rechtswidrigen Gewinn möglichst effizient zu entziehen. Im Hinblick darauf wurden einerseits die innerstaatlichen Gesetzgebungen im Bereich der Geldwäscherei sowie der Einziehung angepasst und den Finanzintermediären Sorgfaltspflichten auferlegt. Andererseits wurden auf dem Gebiet der Rechtshilfe Regeln entwickelt, um die internationale Zusammenarbeit bei der Ermittlung, Be- schlagnahme und Einziehung von kriminellen Erträgen zu erleichtern. Deliktische Vermögenswerte befinden sich nicht zwangsläufig in jenem Land, in dem die strafbare Handlung begangen wurde, weshalb für deren Einziehung die Zu- sammenarbeit mehrerer Staaten erforderlich ist. Mit Blick darauf erwies es sich als notwendig, die eingezogenen Vermögenswerte unter den am Strafverfahren betei- ligten Staaten aufzuteilen. Diese Idee der Teilung wurde unter dem Begriff «asset sharing» in den Vereinigten Staaten entwickelt und ist Bestandteil der Empfehlun- gen der Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF) sowie des Übereinkommens des Europarates vom 8. November 1990 über Geldwäscherei sowie Ermittlung, Beschlagnahme und Einziehung von Erträgen aus Straftaten2.

1.1.2 Auswirkungen auf die Schweiz

Seit 1992 hat die Schweiz mehrere Teilungsvereinbarungen mit kanadischen und amerikanischen Behörden abgeschlossen. Im bis anhin bekanntesten und bedeu- tendsten Verfahren, dem Fall Arana de Nasser, ging es um 240 Millionen Schweizer Franken. Das Verfahren führte zu einem Streit zwischen der Eidgenossenschaft und zwei Kantonen über die Teilung des schweizerischen Anteils. Am 23. Februar 1994 verhaftete die Polizei des Kantons Waadt die kolumbianische Staatsangehörige Sheila Arana de Nasser in ihrem Haus in Founex. Die Untersuchung ergab, dass sie die Ehefrau des Drogenhändlers Julio Cesar Nasser war und seit 1978 den Ertrag ihres Ehemannes aus dem Drogenhandel in den Vereinigten Staaten wusch. Die Guthaben auf ihren beschlagnahmten Bankkonten in der Schweiz beliefen sich auf rund 180 Millionen Dollar (ca. 240 Millionen Schweizer Franken). Sheila Arana de Nasser wurde an die Vereinigten Staaten ausgeliefert und gestand, dass das

1 Vgl. Ursula Cassani, Combattre le crime en confisquant les profits: nouvelles

perspectives d’’une justice transnationale, in: Schweizerische Arbeitsgruppe für Kriminologie, Wirtschaftskriminalität, Bd. 17, Chur/Zürich 1999. 2 SR 0.311.53.

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ganze Geld aus dem Drogenhandel stamme. Die Vereinigten Staaten vereinbarten mit den Kantonen Waadt und Zürich, den Erlös aus dem eingezogenen Vermögen hälftig aufzuteilen, sodass die USA und die Schweiz je 120 Millionen Franken erhalten sollten. Die Kantone Waadt und Zürich gingen davon aus, dass dieser Betrag gestützt auf Artikel 381 StGB3 ihnen zufallen werde, da sie zuständig gewesen wären, Sheila Arana de Nasser wegen Drogenhandels und Geldwäscherei zu verfolgen. Der Bund vertrat demgegenüber den Standpunkt, es handle sich um ein in seine Zuständigkeit fallendes internationales Verfahren. Das Bundesamt für Polizei habe die Auslieferung von Sheila Arana de Nasser angeordnet und sei ermächtigt gewesen, die bei ihr beschlagnahmten Gegenstände (Art. 59 IRSG4) an die Vereinigten Staaten zu überweisen. Nach langen Verhandlungen wurden die der Schweiz zustehenden 120 Millionen im Verhältnis von je 40 Prozent für die Kantone Waadt und Zürich sowie

20 Prozent für den Bund aufgeteilt.

Nach Bekanntwerden dieses Falles zirkulierten zahlreiche Gerüchte über die Höhe der in der Schweiz eingezogenen Vermögen. So berichtete die Zeitung «CASH» im November 1998 in einem Artikel5, der Bund und die Kantone hätten seit 1990 Dro- gengelder in der Höhe von 572 Millionen Franken konfisziert6. Da eine offizielle Statistik fehlt, führte die Eidgenössische Finanzverwaltung eine Umfrage bei den Kantonen durch. Die teilweise unvollständigen Angaben lassen indessen keine aussagekräftigen Schlüsse zu. Jedenfalls sind die eingezogenen Beträge starken Schwankungen unterworfen und weniger hoch, als in der Öffentlichkeit angenom- men wird. Werden die im Verfahren Arana de Nasser eingezogenen Beträge in Ab- zug gebracht, belaufen sich die Einziehungen der Kantone im Jahr 1998 noch auf

21 Millionen Franken und 1999 auf 30 Millionen Franken7. Die Bundesanwaltschaft

ihrerseits hat zwischen 1994 und 1998 15,5 Millionen Franken eingezogen, wobei der grösste Teil aus einem einzigen Verfahren stammt. Weiter beschlagnahmte sie im gleichen Zeitraum 5,6 Millionen Franken und 3 Millionen Dollar8.

1.1.3 Lücken in der Gesetzgebung

1.1.3.1 Innerstaatliche Angelegenheiten

Die schweizerische Rechtsordnung kennt keine eigentlichen Teilungsregeln, wes- halb die zuständigen Behörden sich bis anhin damit begnügen mussten, den Vertei- lungsschlüssel im Einzelfall zu bestimmen.

3 SR 311.0. 4 SR 351.1. 5 Vgl. Alexandra Stark und Anton Ladner, Nicht nur sauber, sondern mein. Bund, Kantone und Drittstaaten streiten sich darum, wie konfiszierte Drogengelder aufgeteilt werden, CASH Nr. 46 vom 13. November 1998. 6 Inklusive der 124,6 Millionen Dollar, welche im Verfahren Salinas beschlagnahmt wurden. 7 Umfrageergebnis der Eidgenössischen Finanzverwaltung, basierend auf den Angaben der Kantone.

8 Auskunft der Bundesanwaltschaft.

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1.1.3.1.1 Kantonale Verfahren Über die auf Grund des Strafgesetzbuches ausgesprochenen Einziehungen (Art. 381 Abs. 1 StGB) verfügen die Kantone, weil sie die Kosten der Strafverfolgung und der Vollstreckung der Strafen zu tragen haben. Da die entsprechende Bestimmung aus einer Zeit stammt, in der strafbare Handlun- gen selten kantonsübergreifenden Charakter aufwiesen, vermag sie heutigen An- sprüchen nicht mehr zu genügen. Die Zuweisung des gesamten Einziehungserlöses an das einziehende Gemeinwesen kann zu stossenden Resultaten führen. Denn ins- besondere die Bekämpfung der Wirtschaftskriminaliät und des organisierten Verbre- chens erfolgt heute kantonsübergreifend, in enger Zusammenarbeit der Behörden von Bund und Kantonen. Neben dem einziehenden Gemeinwesen beteiligt sich an den Ermittlungen oft auch jener Kanton, in dem sich die einzuziehenden Werte be- finden, indem er Informationen oder Beweismittel zur Verfügung stellt oder wegen Verdachts auf Geldwäscherei ein selbstständiges Ermittlungsverfahren gegen den Finanzintermediär durchführt (Art. 305bis StGB). Muss dieser Kanton damit rech- nen, trotz seiner Verfahrensbeteiligung keinen Anteil am Einziehungserlös zu erhalten, kann er versucht sein, die Werte gestützt auf Artikel 305bis StGB selber einzuziehen, was zu einem positiven Kompetenzkonflikt führen würde. Es erscheint daher recht und billig, diesen Kantonen einen Anteil am Einziehungserlös zukom- men zu lassen.

1.1.3.1.2 Bundesgerichtsbarkeit In den vom Bundesstrafgericht beurteilten Straffällen verfügt der Bund über die ein- gezogenen Vermögenswerte (Art. 381 Abs. 2 StGB). Wird eine Bundesstrafsache den kantonalen Behörden zur Untersuchung und Beurteilung übertragen, fallen die Einziehungen jedoch dem Kanton zu. Diese Regelung wird nun mit der Gesetzgebung über Massnahmen zur Verbesse- rung der Effizienz und der Rechtsstaatlichkeit in der Strafverfolgung modifiziert, mit welcher dem Bund im Bereich des organisierten Verbrechens und der Wirtschafts- kriminalität (sog. Effizienzvorlage) neue Kompetenzen erteilt werden9. In Abwei- chung des Grundsatzes von Artikel 381 StGB wird darin festgehalten, dass der Bund über die eingezogenen Vermögenswerte auch dann verfügen kann, wenn die Bun- desanwaltschaft nach Artikel 340bis StGB zwar die Strafverfolgung kantonalen Behörden delegiert, der Bundesanwalt indes vor kantonalen Gerichten Anklage führt (Art. 265quater [neu] BStP in Verb. mit Art. 18bis BStP). Der Bund trägt dann aber auch die zu Lasten des Staates gehenden Kosten. Diese von den Kantonen zum Teil bekämpfte Bestimmung hat das Parlament gleichsam im Sinne einer provisorischen Regelung verabschiedet und den Bundesrat gleichzeitig mit einer Motion eingela-

9 Vgl. BBl 2000 71. Siehe auch Botschaft des Bundesrates vom 28. Januar 1998 über die Änderung des Strafgesetzbuches, der Bundesstrafrechtspflege und des Verwaltungs- strafrechtsgesetzes (Massnahmen zur Verbesserung der Effizienz und der Rechts- staatlichkeit in der Strafverfolgung), BBl 1998 1529 ff.

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den, ihm einen Vorschlag für eine generelle Neuregelung der Teilung eingezogener Vermögenswerte zu unterbreiten10. Gemäss Effizienzvorlage sind Straftaten des organisierten Verbrechens (einschliess- lich Korruption und Geldwäscherei) der Bundesgerichtsbarkeit unterstellt, wenn die strafbaren Handlungen zu einem wesentlichen Teil im Ausland begangen wurden oder in mehreren Kantonen erfolgten, ohne dass ein eindeutiger Schwerpunkt in einem Kanton besteht (Art. 340bis Abs. 1 E-StGB). Im Weiteren kann der Bundesanwalt in Fällen internationaler oder interkantonaler Wirtschaftskriminalität (strafbare Hand- lungen gegen das Vermögen und Urkundenfälschung) eine Strafuntersuchung einlei- ten, sofern keine kantonale Behörde mit der Sache befasst ist oder die zuständige kantonale Behörde dem Bundesanwalt die Übernahme der Strafuntersuchung bean- tragt (Art. 340bis Abs. 2 E-StGB). Diese vom Parlament am 22. Dezember 1999 be- schlossenen Änderungen dürften am 1. Januar 2002 in Kraft treten. Artikel 265quater BStP (Effizienzvorlage) soll durch das Bundesgesetz über das Bun- desstrafgericht (Strafgerichtsgesetz, SGG) aufgehoben werden. Abgesehen von einfa- chen Fällen sieht das Strafgerichtsgesetz bei Fällen von organisiertem Verbrechen oder Wirtschaftskriminalität die Möglichkeit der Delegation nicht mehr vor11.

1.1.3.1.3 Verwaltungsstrafverfahren Aus den Artikeln 92 und 93 VStrR12 folgt, dass Vermögenswerte, welche gestützt auf das Bundesgesetz über das Verwaltungsstrafrecht eingezogen werden, unabhän- gig davon, ob die Einziehung von Behörden des Bundes oder der Kantone verfügt wurde, grundsätzlich an den Bund fallen. Im Gegenzug können die Kantone vom Bund die Erstattung jener Prozess- und Vollzugskosten fordern, zu denen der Be- schuldigte nicht verurteilt worden ist oder die der Verurteilte nicht bezahlen kann (Art. 98 VStrR)13. Diese Regelung erscheint insofern als unbillig, als auch in Verwaltungsstrafsachen eine Zusammenarbeit von Behörden der Kantone und des Bundes erforderlich sein kann. Sie kann dazu führen, dass die kantonalen Behörden wenig Interesse zeigen, einer Vereinigung der Strafverfolgung in ihrer Hand in Fällen zuzustimmen, in de- nen sowohl die Zuständigkeit der beteiligten Verwaltung als auch jene der kantona- len Gerichtsbarkeit gegeben sind (Art. 21 Abs. 3 VStrR).

1.1.3.2 Verfahren mit internationalem Bezug

Für die mit ausländischen Behörden abgeschlossenen Teilungsvereinbarungen fehlt eine Rechtsgrundlage, was in der Lehre kritisiert wird14. Diese Lücke führte schon verschiedentlich zu Streitigkeiten zwischen Kantonen und Bund, insbesondere über die Zuständigkeit, mit ausländischen Behörden zu verhandeln. Im Fall Arana de Nasser beispielsweise (vgl. Ziff. 1.1.2) vertraten die Kantone Waadt und Zürich die

10 Vgl. Motion der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates betreffend Einziehungs- erträge im Strafverfolgungsbereich (98.3366). S. Ziff. 1.2.1. 11 Vgl. Botschaft des Bundesrates vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundes- rechtspflege, BBl 2001 4202 (4369, 4375). 12 SR 313.0.

13 Vgl. Renate Schwob, Verwaltungsstrafrecht des Bundes V, SJK 1290, S. 14.

14 Gunther Arzt, StGB 260ter, N 83, in: Schmid (Hrsg.), Kommentar Einziehung, Organi- siertes Verbrechen, Geldwäscherei, Bd. I, Zürich 1998.

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Auffassung, bei der Teilungsvereinbarung mit den Vereinigten Staaten handle es sich um einen verwaltungsrechtlichen Vertrag, weshalb eine Beteiligung des Bundes an den Verhandlungen nicht erforderlich sei und der Bund die Vereinbarung auch nicht genehmigen müsse. Der Bund stellte sich dagegen auf den Standpunkt, die Teilungsvereinbarung unterstehe dem Völkerrecht, weshalb er für die Verhandlun- gen zuständig sei. Die Aufteilung ausländischer Einziehungserlöse, welche der Schweiz gestützt auf eine internationale Teilungsvereinbarung zufallen, wird durch Artikel 381 StGB nicht geregelt. Gemäss heutiger Praxis gehen die Erlöse an die Kantone, wenn sie im Rahmen der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen mit ausländischen Behörden zusammengearbeitet haben. In Auslieferungsverfahren behält auf Grund seiner Ver- fahrensleitung demgegenüber der Bund die Gelder. Diese Teilungsregel ist recht- lich nicht abgestützt und wurde im Verfahren Arana de Nasser in Frage gestellt (vgl. Ziff. 1.1.2).

1.1.4 Internationale Entwicklung

1.1.4.1 Internationale Abkommen und Empfehlungen

Über die Teilung eingezogener Werte im Allgemeinen bestehen keine multilateralen Staatsverträge15. Einige internationale Abkommen fordern jedoch die Staaten auf, die Einziehungsverfahren einander anzugleichen und die eingezogenen Vermögen aufzu- teilen. Zu nennen sind das Übereinkommen Nr. 141 des Europarates über Geldwäsche- rei sowie Ermittlung, Beschlagnahme und Einziehung von Erträgen aus Straftaten16, das Übereinkommen der UNO gegen den unerlaubten Verkehr mit Betäubungsmitteln und psychotropen Substanzen17 sowie die 1996 revidierten Empfehlungen der Finan- cial Action Task Force on Money Laundering (FATF) von 199018/19.

1.1.4.2 Ausländische Gesetzgebungen

1.1.4.2.1 Vereinigte Staaten Im amerikanischen System widerspiegelt die Teilung der Einziehungserlöse den Grad der Mitwirkung der Gliedstaaten und lokalen Behörden im Strafverfahren20. Massgebend für den Teilungsschlüssel ist in erster Linie die Anzahl Arbeitsstunden,

15 Demgegenüber existieren zweiseitige Staatsverträge allgeminer Art. So schlossen die Regierungen der Vereinigten Staaten und der Niederlande eine Grundsatzvereinbarung über Sharing ab.

16 Vgl. Art. 15.

17 Art. 5, Abs. 5, Bst. b; Vereinte Nationen, Wirtschafts- und Sozialrat, Dok. E/CONF. 82/15 vom 19. Dezember 1988.

18 Empfehlung Nr. 39. Diese wurde unter anderem im Bulletin der Eidgenössischen

Bankenkommission von 1996 publiziert (S. 19 ff.). 19 In diesem Zusammenhang haben die G8-Länder (Untergruppe 1, Juristische Zusammen- arbeit) ein Vereinbarungsmodell für die zweiseitige Teilung ausgearbeitet. 20 Vgl. «The Attorney General’’s Guidelines on Seized and Forfeited Property» vom Juli 1990 und «A Guide to Equitable Sharing of Federally Forfeited Property for State and Local Law Enforcement Agencies» vom März 1994, beide erlassen vom U.S. Departe- ment of Justice.

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welche die Mitarbeiter der verschiedenen Behörden geleistet haben. Die Teilung ba- siert auf dem Nettoerlös der Einziehung. Abgezogen werden Drittansprüche (Reten- tionsrechte, Hypotheken), die Kosten des Bundes im Zusammenhang mit der Ein- ziehung, Belohnungen für Informanten und Ausgaben des Bundes für die Verwal- tung der eingezogenen Vermögen (Bewertung, Lagerung, Sicherung und Verkauf). Auf internationaler Ebene können der Justiz- und der Finanzminister mit beliebigen ausländischen Staaten, welche direkt oder indirekt bei der Beschlagnahme oder Ein- ziehung mitgewirkt haben, Teilungsvereinbarungen abschliessen. Der Anteil des ausländischen Staates entspricht dem Mitwirkungsgrad bei der Einziehung und der Bedeutung der geleisteten Hilfe für den Erfolg der Einziehung21. Die Erlöse aus innerstaatlichen oder internationalen Einziehungen gehen an zwei vom Justizministerium beziehungsweise Finanzministerium verwaltete Fonds. Aus den Fonds können künftig Ermittlungen, die Ausbildung von Ermittlungsbeamten, Ausrüstungen (kugelsichere Westen, Schusswaffen, Radios, Mobiltelefone, Com- puter, Fahrzeuge usw.) oder Hafteinrichtungen (Bau von Gefängnissen) finanziert werden. Den Gliedstaaten und den kommunalen Stellen steht es frei, bis zu 15 Pro- zent ihrer Anteile für die Behandlung von Drogenabhängigen und für Erziehungs- programme im Bereich der Drogenbekämpfung einzusetzen.

1.1.4.2.2 Kanada

1995 führte Kanada eine Regelung über die Teilung von Einziehungserlösen ein22.

Die Bestimmungen sind anwendbar auf alle in einem Bundesverfahren eingezoge- nen Vermögen, die aus Betäubungsmitteldelikten oder organisiertem Verbrechen stammen. Der Generalprokurator (eine Verwaltungsbehörde), welcher die Teilung vornimmt, beurteilt die Mitwirkung der beteiligten Behörden. Dabei berücksichtigt er (1) die Art und Wichtigkeit der gelieferten Informationen und (2) den Grad der Mitwirkung der beteiligten Stellen bei der Ermittlung und bei der Strafverfolgung, welche zur Einziehung führten. Vom Teilungsbetrag werden der Sach- und Ver- waltungsaufwand sowie, mit Ausnahme der Gerichtskosten, jene Aufwendungen ab- gezogen, die direkt durch die eingezogenen Vermögen verursacht wurden. Erfolgte die Einziehung von Vermögen oder die Verurteilung zu einer Geldbusse unter Mitwirkung ausländischer Stellen, so kann der Generalprokurator unter be- stimmten Bedingungen mit ausländischen Regierungen Vereinbarungen über die ge- genseitige Teilung abschliessen. Der dem ausländischen Staat zustehende Anteil wird grundsätzlich einzelfallweise festgelegt. Der kanadische Anteil wird analog zum innerstaatlichen Verfahren aufgeteilt.

21 Das Justiz- und das Finanzministerium haben zu diesem Zweck detaillierte Richtlinien erlassen, z.B. das «Memorandum of Understanding between the Departement of Justice and the Departement of the Treasury establishing International Asset Sharing Guidelines» vom April/Mai 1995. 22 Vgl. die «Loi du 23 juin 1993 concernant l’’administration de biens saisis ou bloqués relativement à certaines infractions, l’’aliénation de biens après confiscation et, dans certains cas, le partage du produit de leur aliénation» (Kurztitel: «Loi sur l’’administration des biens saisis») und das «Règlement du 31 janvier 1995 concernant le partage du produit de l’’aliénation des biens confisqués, le partage de certaines amendes et le partage de fonds transférés au Canada par des gouvernements étrangers» (Kurztitel: «Règlement sur le partage du produit de l’’aliénation des biens confisqués»).

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1.1.4.2.3 Luxemburg 1992 hat der luxemburgische Gesetzgeber einen «Fonds de lutte contre le trafic de stupéfiants» errichtet23. Dieser bezweckt, die Entwicklung, die Koordination und den Einsatz von Mitteln zur Bekämpfung des Drogenhandels und der Rauschgift- sucht sowie derer direkten und indirekten Folgen zu fördern. Der Fonds weist eine eigene Rechtspersönlichkeit auf und wird durch alle beweglichen und unbeweg- lichen, geteilten oder ungeteilten Werte gespeist, die in Anwendung der «loi concer- nant la vente de substances médicamenteuses et la lutte contre la toxicomanie» eingezogen werden.

1.1.4.2.4 Liechtenstein Auf Grund einer im Jahr 2000 erfolgten Änderung der liechtensteinischen Strafprozessordnung24 ist die Regierung ermächtigt, mit den Staaten Teilungsverein- barungen über eingezogene Vermögenswerte abzuschliessen, in welchen die strafbaren Handlungen begangen wurden, wobei in die Vereinbarungen auch Bestimmungen über die Verwendung aufgenommen werden können.

1.2 Gesetzgeberische Arbeiten

1.2.1 Regelungsbedarf und Parlamentarische Vorstösse

Nach dem Fall Arana de Nasser und den damit aufgezeigten Gesetzeslücken wurde der Ruf nach Teilungsregeln für eingezogene Vermögenswerte laut. So verlangten die Kantone, dass der Bund im Hinblick auf einen gerechten Lastenausgleich zwi- schen Kantonen und Bund eine allgemeine Regelung betreffend die Teilung der in Strafverfahren eingezogenen Vermögenswerte schaffen solle, und die Konferenz der Westschweizer und Tessiner Strafverfolgungsbehörden versuchte, ein «gentlemen’’s agreement» auszuarbeiten, um damit Streitigkeiten zwischen den Strafverfolgungs- behörden der Kantone zu vermeiden. Schliesslich äusserten sich zahlreiche Stimmen25 dahingehend, eingezogene Gelder aus dem Drogenhandel sollten nicht einfach in die allgemeine Staatskasse fliessen, sondern den indirekten Opfern der Drogen «zurückgegeben» werden. Insbesondere Organisationen im Bereich der

23 Vgl. Art. 5 der «Loi du 17 mars 1992 portant 1. approbation de la Convention des Nations Unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, faite à Vienne, le 20 décembre 1988; 2. modifiant et complétant la loi du 19 février 1973 concernant la vente de substances médicamenteuses et la lutte contre la toxicomanie; 3. modifiant et complétant certaines dispositions du Code d’’instruction criminelle». 24 Art. 253a gemäss Gesetz vom 25. Oktober 2000 über die Änderung der Strafprozess- ordnung. 25 Vgl. u.a. folgende Presseartikel: Alexandra Stark und Anton Ladner, Nicht nur sauber, sondern mein. Bund, Kantone und Drittstaaten streiten sich darum, wie konfiszierte Drogengelder aufgeteilt werden, CASH Nr. 46 vom 13. November 1998; Peter Stirni- mann, Ruf nach Zweckbindung und Ursachenbekämpfung, Neue Zürcher Zeitung, Nr. 236 vom 12. Oktober 1998; Marlyse Cuagnier, Les millions genevois de la drogue vont à la prévention: un modèle pour la Suisse?, 24 Heures, 20–21 März 1999.

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Sucht- und Entwicklungshilfe vertreten die Meinung, die eingezogenen Werte seien zumindest teilweise für die Suchtprävention, die Behandlung von Drogenabhängi- gen und die Entwicklungshilfe in den Drogen anbauenden Ländern (Substitution der Drogenproduktion) zu verwenden (s. Ziff. 1.3.3.). Auch verschiedene parlamentarische Vorstösse zeigen die Notwendigkeit, die Tei- lung eingezogener Vermögenswerte zu regeln: a. Am 27. August 1998 reichte die Kommission für Rechtsfragen des Stände- rates eine Motion betreffend Einziehungserträge im Strafverfolgungsbereich ein, welche von National- und Ständerat überwiesen wurde (98.3366): Der Bundesrat wird ersucht, so bald wie möglich einen Entwurf vorzulegen, der die Teilung der Einziehungserträge (Sharing) für den ganzen Strafver- folgungsbereich allgemein regelt und dabei einem gerechten Lastenausgleich zwischen Bund und Kantonen Rechnung trägt. b. Am 17. Dezember 1998 hinterlegte Nationalrat Jost Gross eine parlamenta- rische Initiative betreffend die Verwendung beschlagnahmter Drogengelder für die Suchtrehabilitation (98.450), welcher der Nationalrat am 20. Dezem- ber 1999 zustimmt. Mit der Initiative wird die Schaffung folgender Rege- lung beantragt: Im Rahmen von Strafverfahren wegen Verstössen gegen das Betäubungs- mittelgesetz beschlagnahmte Vermögenswerte sind neben der Verwendung für Geschädigte zweckgebunden für die Finanzierung von Einrichtungen der Drogenprävention und der Drogenrehabilitation einzusetzen; entweder durch eine Änderung von Artikel 59 f. StGB oder eine Ergänzung des Betäubungs- mittelgesetzes. c. Eine Motion von Nationalrat Alex Heim vom 8. März 1999, umgewandelt in ein Postulat, betrifft ebenfalls die Verwendung konfiszierter Drogengelder (99.3050): Der Bundesrat wird beauftragt, eine Vorlage auszuarbeiten, welche sicher- stellt, dass künftig ein Teil der Drogengelder für die Opfer des Drogenkon- sums verwendet wird. Diese Gelder sollen namentlich für Entzugstherapien, für die Prävention und für die Drogenbekämpfung eingesetzt werden. d. Am 15. März 1999 ersuchte Nationalrätin Lisbeth Fehr den Bundesrat mit einer einfachen Anfrage um Beantwortung verschiedener Fragen im Zusammenhang mit konfiszierten Drogengeldern (99.1021).

1.2.2 Vorentwurf eines Sharing-Gesetzes

Am 5. Oktober 1998 setzte der Vorsteher des Eidgenössischen Justiz- und Polizei- departements (EJPD) eine Expertenkommission ein. Diese hatte den Auftrag, einen Schlüssel für die Aufteilung der Einziehungserträge auszuarbeiten und dabei zu prüfen, ob ein Teil derselben zweckgebunden zu verwenden sei. Im Oktober 1999 erstattete die Kommission dem EJPD ihren Entwurf und den Begleitbericht. Der Bundesrat stimmte den Vorschlägen der Expertenkommission mit zwei Vor- behalten zu. Er erhöhte den Minimalbetrag der Einziehungen, ab welchem der Gesetzesentwurf Anwendung finden soll, und änderte den Teilungsschlüssel unter

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den beteiligten Gemeinwesen26. Am 5. Juli 2000 beauftragte der Bundesrat das EJPD, den geänderten Vorentwurf den Kantonen, Parteien und interessierten Ver- bänden zur Vernehmlassung zu unterbreiten. Die Vernehmlassung wurde ab Mitte Juli bis Ende Oktober 2000 durchgeführt.

1.2.3 Vernehmlassungsverfahren

Zum Vorentwurf haben sich alle Kantone, sieben Parteien, 19 Verbände und das Bundesgericht geäussert. Sie stimmen dem Gesetzesentwurf grundsätzlich zu und anerkennen die Notwendigkeit einer klaren Teilungsregelung für eingezogene Ver- mögenswerte27. Dabei sind folgende Kernpunkte hervorzuheben: – Insbesondere aus Gründen der Verfahrensökonomie und der Transparenz stimmen die Vernehmlasser praktisch einstimmig dem Vorschlag zu, die eingezogenen Vermögenswerte in allen Verfahren nach einem vorgegebenen Schlüssel aufzuteilen. – Nach dem Vorentwurf finden die neuen Teilungsregeln nur Anwendung, wenn der Bruttobetrag der eingezogenen Vermögenswerte mindestens

500 000 Franken beträgt. Sieben Kantone und ein Verband erachten diesen

Mindestbetrag als angemessen. Fünf Kantone und drei Parteien halten ihn für zu hoch und beantragen, ihn auf 100 000 Franken herabzusetzen. Ein Kanton schlägt einen Mindestbetrag von 250 000 Franken vor. – Die Mehrheit der Vernehmlasser erachtet den Bundesanteil als zu hoch, da die allgemeine Unterstützung durch den Bund (internationale Rechtshilfe, Zentralstellen und Datenbanken) nur marginaler Natur sei und einen Anteil von 3/10 der eingezogenen Vermögenswerte nicht rechtfertige. Sie sind zu- dem der Ansicht, dass der Bund bei den gemäss Effizienzvorlage in seine Zuständigkeit fallenden Bereichen des organisierten Verbrechens und der Wirtschaftskriminalität über Gebühr bevorteilt werde. – Die Regeln über die Teilung eingezogener Vermögenswerte zwischen Staa- ten wurden wohlwollend aufgenommen. Einige Vernehmlasser verlangen Regelungen für Fälle der Bestechung ausländischer Beamter und ungetreuer Amtsführung zu Lasten ausländischer Staaten. Sie schlagen vor, die in solchen Fällen eingezogenen Gelder unter Vorbehalt des Gegenrechts den ausländischen Staaten auszuhändigen, wobei ein Teil der eingezogenen Vermögenswerte dem betroffenen Kanton zur Deckung seiner Kosten ver- bliebe.

26 Vorentwurf und Begleitbericht betreffend die Teilung eingezogener Vermögenswerte («Sharing»), Bern, Juli 2000. 27 Für die vollständigen Vernehmlassungsergebnisse vgl.: Zusammenfassung der Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens zum Gesetzesentwurf (recte: Vorentwurf) über die Teilung eingezogener Vermögenswerte («Sharing»), Bundesamt für Justiz, April 2001.

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– Die Frage der Zweckbindung (z.B.: Suchtprävention oder Entwicklungs- hilfe) wurde kontrovers beurteilt. Fast alle Kantone begrüssen den Vor- schlag des Bundesrates, auf eine Zweckbindung zu verzichten. Die Parteien betrachten die Zweckbindung unterschiedlich. Die Wirtschaftsverbände und die Strafverfolgungsbehörden sprechen sich gegen eine Zweckbindung aus, wogegen die in der Drogenbekämpfung und der Entwicklungshilfe tätigen Verbände für eine Zweckbindung eintreten. Am 25. April 2001 nahm der Bundesrat Kenntnis vom Ergebnis des Vernehmlas- sungsverfahrens und beauftragte das EJPD, die Botschaft für einen Gesetzesentwurf über die Teilung eingezogener Vermögenswerte auszuarbeiten (Sharing-Ge- setzesentwurf).

1.3 Leitlinien des Gesetzesentwurfs

Oft beteiligen sich mehrere Gemeinwesen an der gleichen Strafuntersuchung. Wer- den dabei Vermögenswerte eingezogen, besteht das Bedürfnis, diese unter den be- teiligten Gemeinwesen aufzuteilen. Bei Verfahren mit internationalem Bezug stellt sich die Frage der Teilung in doppelter Weise, nämlich vorerst jene der Teilung zwi- schen der Schweiz und einem ausländischen Staat sowie in der Folge jene der inner- staatlichen Teilung zwischen dem Bund und den Kantonen. Der Sharing-Gesetzesentwurf regelt Zuständigkeit und Verfahren des Abschlusses internationaler Teilungsvereinbarungen, wobei der Verteilschlüssel von den Ver- handlungspartnern zu bestimmen ist. Die interne Verteilung zwischen dem Bund und den Kantonen erfolgt dagegen nach einem festen Verteilschlüssel, welcher ei- nen gerechten Ausgleich darstellen und Interessenkonflikte vermeiden soll (s. Ziff.

1.3.1 und 1.3.2). Gemäss Antrag des Bundesrates sollen die Kantone in der Ver-

wendung ihrer Anteile an den eingezogenen Vermögenswerten frei sein (s. Ziff. 1.3.3).

1.3.1 Ziele des Gesetzesentwurfs

Der Gesetzesentwurf betreffend die Teilung eingezogener Vermögenswerte verfolgt hauptsächlich drei Ziele: a. Er soll die am Strafverfahren beteiligten Gemeinwesen in gerechter Weise für ihre Aufwendungen in den Strafverfahren und in der Strafvollstreckung entschädigen. b. Er will einen Ausgleich und die Solidarität unter den am Strafverfahren be- teiligten Gemeinwesen bewirken. Weil insbesondere dem organisierten Ver- brechen und der Wirtschaftskriminalität vermehrt grenzüberschreitender Charakter zukommt, führt der einziehende Kanton das Strafverfahren in aller Regel nicht allein durch; er ist vielmehr auf die Mitarbeit anderer Gemein- wesen angewiesen. Es erschiene daher unbillig, die Einziehungserlöse allein jenem Gemeinwesen zukommen zu lassen, welches die Einziehung angeord- net hat. Die Billigkeit erfordert eine Teilung der Einziehungserlöse zwischen den an der Einziehung beteiligten Gemeinwesen.

453

c. Mit dem angestrebten Ausgleich soll erreicht werden, dass Kompetenz- konflikte unter den Gemeinwesen entschärft werden. In der Tat können de- liktische Vermögenswerte mit strafbaren Handlungen zusammenhängen, für deren Verfolgung und Beurteilung unterschiedliche Kantone zuständig sind. So kann beispielsweise bei der Einziehung deliktischer Vermögenswerte aus Geldwäscherei ein Kompetenzkonflikt entstehen zwischen der für die Ver- folgung der Haupttat zuständigen Behörde und der Behörde jenes Kantons, in welchem sich das Drogengeld befindet. Eine Teilungsregelung, welche die verschiedenen an der Strafverfolgung beteiligten Gemeinwesen berück- sichtigt, fördert den Abschluss von Gerichtsstandsvereinbarungen und vermeidet, dass Kantone gestützt auf Artikel 305bis StGB separate Einzie- hungsverfahren einleiten. Der Gesetzesentwurf enthält jedoch keine neuen Zuständigkeitsregeln. Können sich die beteiligten Gemeinwesen nicht einigen, ist der Kompetenzkonflikt der Anklagekammer des Bundesgerichts zu unterbreiten, welche die zur Einziehung zuständige Behörde zu bestim- men hat (Art. 351 StGB).

1.3.2 Teilung zwischen Staaten

1.3.2.1 Aktive und passive internationale Teilung

Der Gesetzesentwurf über das Sharing regelt innerstaatlich das Verfahren des Ab- schlusses von Vereinbarungen über die Teilung eingezogener Vermögenswerte auf internationaler Ebene. Er unterscheidet zwischen aktiver und passiver internationaler Teilung. a. Bei der aktiven internationalen Teilung ziehen die schweizerischen Behör- den (der Kantone oder des Bundes) Vermögenswerte deliktischer Herkunft in Anwendung des schweizerischen Rechts ein und bieten diese dem auslän- dischen Staat, welcher im Strafverfahren mitgewirkt hat, ganz oder teilweise an. Die Werte befinden sich grundsätzlich in der Schweiz; das Territoriali- tätsprinzip hindert den schweizerischen Richter indessen nicht daran, die Einziehung von Vermögenswerten im Ausland zu verfügen28. b. Bei der passiven internationalen Teilung wird die Strafuntersuchung durch einen ausländischen Staat geführt, und die zuständigen ausländischen Be- hörden ziehen die Vermögenswerte nach ihrer eigenen Rechtsordnung ein. Die schweizerischen Behörden sind gehalten, den ausländischen Behörden die erforderlichen Beweismittel oder Informationen zu übermitteln (Art. 67a IRSG) oder ihnen in der Schweiz liegende Vermögenswerte deliktischer Herkunft auszuhändigen, damit diese eingezogen und den Berechtigten zurückerstattet werden können (Art. 59 und 74a IRSG). Im Gegenzug kann der auslädische Staat der Schweiz für diese Hilfe einen Teil der eingezoge- nen Vermögenswerte überlassen.

28 SJ 1986, S. 520.

454

1.3.2.2 Sonderfall der Rückerstattung

an den geschädigten Staat Der Sharing-Gesetzesentwurf ermöglicht es ausdrücklich, dass Vermögenswerte, welche aus der Bestechung von Beamten oder ungetreuer Amtsführung derselben zu Lasten des ausländischen Staates stammen, dem ausländischen Staat vollumfänglich zurückerstattet werden. Solche Vermögenswerte werden dem «verletzten» Staat in der Regel bereits heute zurückerstattet, und der Bundesrat beabsichtigt nicht, diese Praxis zu ändern. Je nachdem, ob die Einziehung nach schweizerischem oder aus- ländischem Recht ausgesprochen wurde, erfolgt die Rückerstattung in unterschiedli- cher Weise. Hat der ausländische Staat die Einziehung verfügt oder besteht kein Zweifel an der deliktischen Herkunft der Vermögenswerte, erstatten die zuständigen Behörden des Bundes oder der Kantone die beschlagnahmten Vermögenswerte dem ausländischen Staat direkt in Anwendung von Artikel 59 oder 74a IRSG zurück. Die Rückerstattung erfolgt in diesem Fall somit durch die dazu zuständigen Strafverfol- gungsbehörden. Wird dagegen in der Schweiz ein Strafverfahren eröffnet und die Einziehung nach schweizerischem Recht verfügt, erfolgt die Rückerstattung auf Grund einer internationalen Teilungsvereinbarung, welche nach dem Entwurf über das Sharinggesetz vom Bund abzuschliessen ist (siehe auch Ziff. 2.3.2)

1.3.3 Art der innerstaatlichen Teilung

Die eingezogenen Vermögenswerte können zwischen dem Bund und den Kantonen nach verschiedenen Kriterien aufgeteilt werden, wobei zwei Vorgehen im Vorder- grund stehen. Die eingezogenen Vermögenswerte fliessen entweder alle in eine gemeinsame Kasse und werden nach einem bestimmten Verteilschlüssel (beispiels- weise entsprechend der Bevölkerungsgrösse, der Kosten für Strafverfolgung und Strafvollzug oder der Anzahl Verurteilungen wegen Widerhandlungen gegen das Betäubungsmittelgesetz) dem Bund und den Kantonen periodisch ausgerichtet. Oder aber die Vermögenswerte werden bezogen auf das konkrete Strafverfahren, das zur Einziehung geführt hat, unter den beteiligten Gemeinwesen aufgeteilt. Die Werte werden dann nach quantitativen Massstäben entsprechend der von den Gemeinwe- sen geleisteten Arbeit (Anzahl Arbeitsstunden, durchgeführte Einsätze), nach quali- tativen Kriterien (entsprechend der Funktion, welche im Strafverfahren übernommen wurde) oder nach einem festen Schema (in Berücksichtigung des Aufwands der durch die Kantone festgelegten Quoten) aufgeteilt. Der Bundesrat hat sich im Sinne der Expertenkommission für ein Modell der ein- zelfallbezogenen Aufteilung mit festen Quoten entschieden, welches ab einem Bruttobetrag der Einziehung von Fr. 100 000.– Anwendung findet. Er beantragt, dem Gemeinwesen, welches das Verfahren geleitet und die Einziehung verfügt hat (Kanton oder Bund), 5/10 der eingezogenen Vermögenswerte zuzuteilen. Der Kan- ton, in dem sich die deliktischen Vermögenswerte befinden (rei-sitae-Kanton), soll einen Anteil von 2/10 erhalten. Dem Bund sollen die restlichen 3/10 der konfiszierten Mittel zufliessen.

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Dieses von praktisch allen Vernehmlassern29 unterstützte System weist zahlreiche Vorteile auf: – Die Anwendung ist einfach. Die besondere Teilungsregelung findet nur An- wendung, wenn der Einziehungsbetrag brutto eine bestimmte Mindesthöhe erreicht. Lediglich bei Fragen der Abziehbarkeit von Kosten könnten sich Schwierigkeiten ergeben, dies aber wohl nur in der Anfangsphase des Geset- zes. Der Verwaltungsaufwand dürfte relativ bescheiden sein. – Im Gegensatz zum Modell mit einer gemeinsamen Kasse ermutigt das einzelfallbezogene System die Gemeinwesen, einen Straffall schnell und ef- fizient anzupacken. Denn die eingezogenen Vermögenswerte werden nicht losgelöst vom konkreten Verfahren aufgeteilt, sondern fallen grösstenteils jenem Gemeinwesen zu, welches die Untersuchung geleitet und die Ein- ziehung verfügt hat. – Schliesslich können im Gegensatz zum Modell mit einer gemeinsamen Kasse Entscheide über die Aufteilung und damit auch über die Abziehbar- keit der Kosten in einem Rechtsmittelverfahren überprüft werden, womit ein gerechtes und unparteiliches Verfahren garantiert ist.

1.3.4 Verwendung der eingezogenen Vermögenswerte

durch die begünstigten Gemeinwesen

1.3.4.1 Argumente für eine Zweckbindung

Dass eingezogene Gelder krimineller Herkunft in die allgemeine Staatskasse fliessen sollen, kann als unmoralisch betrachtet werden. Zum Teil wird deshalb gefordert, dass zumindest ein Teil dieser Gelder an die Opfer der strafbaren Handlungen zu- rückfliessen soll, etwa in Form von Hilfen an Drogensüchtige. In diesem Sinne wur- de vorgeschlagen, dass ein Anteil der eingezogenen Vermögenswerte als Beitrag für die Drogenprävention und zur Drogenrehabilitation verwendet werden sollten. Dies erscheine umso mehr angezeigt, als sich die massive Kürzung der Beiträge der Inva- lidenversicherung an Institutionen der Drogentherapie stark bemerkbar mache. Da- bei handle es sich um eine generelle Entschädigung der Opfer des Drogenhandels. Eine solche Regelung würde die Prävention und die Therapie gegenüber der Repres- sion stärken und das Ungleichgewicht im Rahmen des Viersäulenprinzips, welches für die schweizerische Drogenpolitik kennzeichnend sei, etwas reduzieren. Andere halten dafür, dass Drogengelder zumindest teilweise den Drogen produ- zierenden Ländern zukommen sollten. Der Drogenhandel habe in diesen Ländern schlimme menschliche, soziale, wirtschaftliche und ökologische Auswirkungen ge- zeitigt. Praktisch überall, wo sich die Drogenproduktion ausbreite, hätten zudem die Gewalttätigkeiten zugenommen. Mit den eingezogenen Geldern sollten daher Ent- wicklungshilfeprojekte in diesen Ländern unterstützt werden. So könnten Anreize geschaffen werden, auf den Anbau von Betäubungsmittelpflanzen zu verzichten, und für die Produzierenden solcher Pflanzen andere Erwerbsmöglichkeiten eröffnet wer- den. Daneben sollte die Armut im Allgemeinen bekämpft werden. Solche Projekte stellten zudem einen wichtigen Akt der internationalen Solidarität dar.

29 Insbesondere alle Kantone sowie LPS, SP, FDP u. SVP.

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Indem nur ein Teil der eingezogenen Vermögenswerte (z.B. 2/10 für Suchtprävention und 1/10 für Projekte in Anbauländern) einer Zweckbindung unterstellt würde, könne sowohl ein wichtiges Zeichen der Solidarität mit den Opfern der Drogenkriminalität gesetzt als auch der Tatsache Rechnung getragen werden, dass nur ein Teil der ein- gezogenen Vermögenswerte eindeutig dem Drogenhandel zugeordnet werden kann und der Spielraum der Kantone bei der Verwendung ihrer Einnahmen möglichst nicht beschränkt werden soll. Diese Ideen sind in der parlamentarischen Initiative Gross aufgenommen worden. Mit dieser wird verlangt, die im Rahmen der Strafverfolgung von Drogendelikten eingezogenen Vermögenswerte für die Behandlung Drogensüchtiger zu verwenden. Am 20. Dezember 1999 hat der Nationalrat dieser Initiative oppositionslos zuge- stimmt und seine Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit mit der Ausar- beitung eines entsprechenden Gesetzesentwurfs beauftragt. Diese hat eine Subkom- mission mit der Ausarbeitung eines Gesetzestextes beauftragt und an ihrer Sitzung vom 5. Juli 2001 beschlossen, dass dieser Text der Kommission für Rechtsfragen anlässlich der Beratung des vom Bundesrat in Aussicht gestellten Sharing-Gesetzes als Änderungsvorschlag unterbreitet werden soll.

1.3.4.2 Ausländische und kantonale gesetzliche Regelungen

Auf internationaler Ebene sieht das von der Schweiz 1995 unterzeichnete, aber noch nicht ratifizierte internationale Übereinkommen von 1988 gegen den unerlaubten Verkehr mit Betäubungsmitteln und psychotropen Stoffen ausdrücklich vor, dass eingezogene Vermögenswerte Organisationen übergeben werden können, welche in den Bereichen der Bekämpfung des Drogenhandels und des Drogenmissbrauchs tätig sind. In den meisten Staaten, insbesondere auch in Deutschland und Österreich, fallen eingezogene Vermögenswerte aber in die Staatskasse. Einzelne Staaten haben allerdings eine Zweckbindung eingeführt30. In der Schweiz ist der Entscheid über die Verwendung eingezogener Vermögens- werte nach geltendem Recht Sache der Kantone, welche diese in der Regel der Staatskasse zufliessen lassen. Drei Kantone haben indes besondere Bestimmungen über die Verwendung eingezogener Vermögenswerte erlassen, nämlich Genf, Frei- burg und Waadt. Im Kanton Genf werden die aus dem Betäubungsmittelhandel stammenden Einziehungsbeträge bis zu einem Betrag von 3 Millionen Franken pro Jahr an einen Spezialfonds überwiesen. Dessen Mittel werden je zur Hälfte für die Drogenprävention in Genf und die Entwicklungshilfe in der Dritten Welt verwen- det31. Im Kanton Freiburg können mit den eingezogenen Vermögenswerten zusätz- lich polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung des Drogenmissbrauchs sowie die medizinisch-soziale Betreuung von Drogenabhängigen finanziert werden32. Die Regelung des Grossen Rates des Kantons Waadt sieht vor, die Einziehungserlöse

30 Vgl. die Gesetzgebungen in Frankreich, Luxemburg, Italien und den USA. In Belgien und Kanada sind entsprechende Regelungen in Vorbereitung. 31 Loi genevoise du 26 mai 1994 sur la création d’’un fonds destiné à la lutte contre la drogue et à la prévention de la toxicomanie (E 470). 32 Freiburger Gesetz vom 13. Februar 1996 über den Fonds für die Bekämpfung der Drogenabhängigkeit (SGF 821.444.4).

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auch für die Bekämpfung des Alkoholmissbrauchs und die medizinisch-soziale Be- treuung von Alkoholabhängigen zu verwenden33.

1.3.4.3 Entscheidungsspielraum nach Sharinggesetz

Der Bundesrat hat Verständnis für die Argumente, welche die in der Drogenbe- kämpfung und der Entwicklungshilfe tätigen Organisationen vorbringen. Er zieht es aber, wie dies die Kantone in der Vernehmlassung allgemein wünschten, vor, die Empfänger der eingezogenen Vermögenswerte über die Verwendung der ihnen zukommenden eingezogenen Vermögenswerte verfügen zu lassen und auf eine bun- desrechtliche Zweckbindung in einem Sharing-Gesetz zu verzichten. Der Bundesrat begründet dies wie folgt: a. Da die eingezogenen Vermögenswerte nicht allein aus dem Drogenhandel, sondern auch aus anderen Straftaten stammen (z.B. Waffenhandel, Beste- chung, Insiderdelikte und Pornografie), ist es fragwürdig, die eingezogenen Vermögenswerte allein für die Bekämpfung des Drogenhandels einzusetzen. Erhebungen der Eidgenössischen Finanzverwaltung haben ergeben, dass

1998 21 000 000 Franken eingezogen wurden, wovon aber nur 8 000 000

aus dem Drogenhandel stammten. 1999 wurden 30 000 000 Franken einge- zogen, davon 14 500 000 Franken aus dem Drogenhandel34. b. Drogengelder stehen zudem meistens in Verbindung mit anderen strafbaren Handlungen, so dass oft nicht leicht festzustellen ist, ob Gelder aus dem Drogenhandel stammen. Es stellt sich daher die Frage, wie Vermögenswerte, die der Verfügungsmacht einer kriminellen Organisation unterlagen und ge- stützt auf Artikel 59 Ziffer 3 StGB eingezogen wurden, zu behandeln sind, wenn der Drogenhandel nur einen Teil der illegalen Geschäfte der kriminel- len Organisation ausmachte. Es dürfte schwierig sein, hier nur die aus dem Handel mit Drogengeldern stammenden Vermögenswerte zur Bekämpfung des Drogenhandels einzusetzen, wie dies die Parlamentarische Initiative Gross und die Motion Heim verlangen. c. Im Weiteren darf nicht ausser Acht gelassen werden, dass die deliktischen Vermögenswerte oft durch komplizierte wirtschaftliche und finanzielle Transaktionen gewaschen werden und deren Einziehung nur dank Bereit- stellung aufwendiger polizeilicher und gerichtlicher Ressourcen möglich ist. Es erscheint daher legitim, den Empfängern der eingezogenen Vermögens- werte die Freiheit zu lassen, solche Gelder auch direkt oder indirekt für die Verstärkung ihres Strafverfolgungsapparates einzusetzen. d. Schliesslich widerliefe die Schaffung eines besonderen Fonds den finanzpoliti- schen Grundsätzen, wonach Bund und Kantonen bei der Verwendung ihrer Einnahmen ein gewisser Spielraum eingeräumt wird, und schränkte die für eine wirksame und wirtschaftliche Verwaltung erforderliche Flexibilität ein.

33 Règlement vaudois du 17 décembre 1997 concernant la constitution d’’un fonds pour la prévention et la lutte contre les toxicomanies (RSV 3.9). 34 Die Vermögenswerte aus dem Fall Arana de Nasser (s. Ziff. 1.1.2) sind in diesen Zahlen nicht enthalten.

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Wird auf eine Regelung der Zweckbindung verzichtet, so schliesst dies nicht aus, dass ausländischen Staaten deliktische Vermögenswerte aus der Bestechung ihrer Beamten oder ungetreuer Amtsführung derselben zu Lasten des ausländischen Staa- tes zurückerstattet werden. Solche Vermögenswerte werden dem «verletzten» Staat in der Regel bereits heute zurückerstattet, und der Bundesrat beabsichtigt nicht, die- se Praxis zu ändern (s. Ziff. 2.3.2).

1.3.5 Gesetzestechnische Umsetzung der Vorschriften

Die neue Regelung über die Teilung eingezogener Vermögenswerte betrifft das Strafgesetzbuch (StGB), das Bundesgesetz über die Bundesstrafrechtspflege (BStP), das Bundesgesetz über das Verwaltungsstrafrecht (VStrR) und das Rechtshilfegesetz (IRSG). Der Übersichtlichkeit halber drängt es sich auf, einen separaten Erlass aus- zuarbeiten, welcher die Fragen der Teilung eingezogener Werte abschliessend regelt. Das Einfügen der Teilungsbestimmungen in die verschiedenen Erlasse würde das Verständnis der Materie erschweren.

2 Besonderer Teil:

Erläuterungen zu den Gesetzesbestimmungen Das erste Kapitel des Gesetzesentwurfs umschreibt unter dem Titel «Allgemeine Be- stimmungen» den Gegenstand (Art. 1) und den Geltungsbereich des Gesetzes (Art. 2). Das zweite Kapitel ist der Teilung eingezogener Vermögenswerte im innerstaat- lichen Bereich gewidmet. Es bestimmt die begünstigten Gemeinwesen, die ihnen zustehenden Anteile (Art. 3–5, 9 und 10), die für die Verteilung zuständige Behörde und das Teilungsverfahren (Art. 6–8). Das dritte Kapitel regelt die Teilung der Ein- ziehungserlöse im internationalen Bereich. Es bezeichnet das Verfahren im Hinblick auf den Abschluss einer internationalen Teilungsvereinbarung (Art. 11–14) und sieht vor, wie der Anteil, welcher der Schweiz zusteht, innerstaatlich unter den Kantonen und dem Bund aufzuteilen ist (Art. 15).

2.1 Allgemeine Bestimmungen (1. Kapitel)

2.1.1 Anwendungsbereich (Art. 1)

Der Gesetzesentwurf bezweckt, die Teilung von eingezogenen Vermögenswerten unter den Kantonen, dem Bund und ausländischen Staaten zu regeln. Der Begriff «eingezogene Vermögenswerte» umfasst: a. Vermögenswerte, die als unrechtmässiger Vorteil eingezogen wurden (Art. 59 Ziff. 1 StGB); b. Ersatzforderungen, die an Stelle von einzuziehenden, aber nicht mehr vor- handenen Vermögenswerten treten (Art. 59 Ziff. 2 StGB);

459

c. Gegenstände, die einer Sicherungseinziehung unterliegen (Art. 58 StGB)35, falls sie nicht dem Berechtigten auszuhändigen sind36. Weiter beinhaltet der Begriff auch Zinsen und andere Erträge aus den Vermögens- werten, welche von der Beschlagnahme an bis zum Zeitpunkt des Teilungsentschei- des aufgelaufen sind.

2.1.2 Geltungsbereich (Art. 2)

2.1.2.1 Innerstaaliche Teilung (Abs. 1)

Absatz 1 sieht vor, dass eine Teilung von Vermögenswerten unter den betroffenen Kantonen und dem Bund stattfindet, wenn die Werte in Anwendung des Bundes- strafrechts – gestützt auf die Artikel 58 und 59 StGB oder analoge Bestimmungen des Bundesrechts37 – eingezogen wurden. Erfasst werden die strafrechtlichen, nicht aber die zivilrechtlichen Einziehungen (nicht also etwa die «Konfiskation» von Vermögen einer juristischen Person, deren Zweck unsittlich oder widerrechtlich ge- worden ist; Art. 57 Abs. 3 ZGB38) oder die durch eine Verwaltungsbehörde ausser- halb des Strafprozesses ausgesprochenen administrativen Einziehungen39. Ebenso sind die Einziehungen gemäss kantonalem Strafrecht ausgeschlossen. In diesem Bereich sind die Kantone zuständig zu bestimmen, wer über eingezogene Vermö- genswerte verfügen kann (Art. 335 StGB). Der Gesetzesentwurf regelt alle gestützt auf Bundesstrafrecht eingezogenen Vermögenswerte, und zwar unabhängig vom anwendbaren Verfahren. Die Einziehung kann im Rahmen eines kantonalen Straf- prozesses ausgesprochen worden sein, in welchem auch mehrere Kantone betroffen sein können. Ebenfalls erfasst werden aber auch Einziehungen, die in einem der Bundesstrafgerichtsbarkeit unterliegenden Verfahren (vgl. insbesondere Art. 340 und 340bis E-StGB [Effizienzvorlage]) oder in einem Verwaltungsstrafverfahren ausgesprochen werden.

35 Beispielsweise Feuerwaffen; ein Haus als Hilfsmittel für unerlaubten Nachrichtendienst (BGE 114 IV 98, JT 1989 IV 98); das einem Kuppler gehörende Hotel, dessen Appartements an Prostituierte vermietet sind (VPB 59.134).

36 Vgl. Niklaus Schmid, StGB 58, N 76, in: Schmid (Hrsg.), Kommentar Einziehung,

Organisiertes Verbrechen, Geldwäscherei, Bd. I, Zürich 1998. 37 Beispielsweise Art. 24 des Bundesgesetzes vom 3. Oktober 1951 über die Betäubungs- mittel und die psychotropen Stoffe (BetmG; SR 812.121); Art. 38 und 39 des Bundes- gesetzes vom 13. Dezember 1996 über das Kriegsmaterial (SR 514.51); Art. 10 des Bundesgesetzes vom 5. Oktober 1929 über die Spielbanken (SR 935.52). 38 SR 210. 39 Nicht zu verwechseln sind die durch den Gesetzesentwurf erfassten Einziehungen des Verwaltungsstrafrechts (Art. 1 VStrR) mit jenen des Verwaltungsrechts, die durch eine Administrativbehörde ausserhalb des Strafprozesses verfügt werden. Letztere werden mit verschiedenen Begriffen bezeichnet: Man spricht von Einziehung (durch eine Administrativbehörde), von Hinterlegung oder von (administrativer) Beschlagnahme. Solche Massnahmen sollen die öffentliche Sicherheit gewähren, können aber auch darauf abzielen, jeglichen unrechtmässigen Vorteil abzuschöpfen (vgl. z.B. Art. 28 des Bundes- gesetzes vom 9. Oktober 1992 über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände, SR 817.0; Art. 35 des Bundesgesetzes vom 25. März 1977 über explosionsgefährliche Stoffe, SR 941.41, und Art. 92 des Bundesgesetzes vom 21 Dezember 1948 über die Luftfahrt, SR 748.0). Siehe zum Ganzen: Denis Piotet, Les effets civils de la confiscation pénale, Bern 1995, S. 128 ff.

460

Der zweite Satz von Absatz 1 weist darauf hin, dass der Gesetzesentwurf auf die re- lativ seltenen Einziehungen gestützt auf das Militärstrafgesetz (Art. 41 ff. MStG40) nicht anwendbar ist. Es besteht kein Anlass, den 1988 gesetzlich eingeführten Aus- gleich41 zu ändern, wonach die Kantone zwar die Kosten des Vollzuges von Strafen und Massnahmen zu tragen haben (Art. 215 MStP42), im Gegenzug aber das Total der eingezogenen Bussen (ebenso wie die eingezogenen Vermögenswerte) behalten dürfen (Art. 211 MStP). Hervorzuheben ist schliesslich, dass der Gesetzesentwurf keine Anwendung findet, wenn Vermögenswerte einem Geschädigten oder Dritten zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes ausgehändigt werden, denn in solchen Fällen wird gar keine Einziehungsmassnahme angeordnet (Art. 59 Ziff. 1 Abs. 1 in fine StGB; für den Fall, dass Dritte oder Geschädigte Rechte geltend machen, s. Art. 9 des Geset- zesentwurfs, Ziff. 2.2.3.1).

2.1.2.2 Internationale Teilung (Abs. 2)

Der Gesetzesentwurf regelt die Teilung von Vermögenswerten zwischen der Schweiz und ausländischen Staaten auch dann, wenn die Werte im Rahmen eines internationalen Rechtshilfeverfahrens in Strafsachen eingezogen werden. Die Be- stimmungen sind sowohl bei aktiver internationaler Teilung (wenn die Einziehung nach schweizerischem Recht verfügt wurde) als auch bei passiver internationaler Teilung (wenn die Einziehung nach ausländischen Recht verfügt wurde) anwendbar (s. Ziff. 1.3.2.1). Das Gesetz soll auch Anwendung finden, wenn das ausländische Recht nicht eine Einziehung, sondern eine vergleichbare Massnahme vorsieht. Diese Verdeutlichung erlaubt es, den verschiedenen Formen der Überführung von delikti- schen Werten in Staatsbesitz gestützt auf ausländisches Recht Rechnung zu tragen. In den Vereinigten Staaten beispielsweise stellt die selbstständige Einziehung ein Verfahren zivilrechtlicher Natur dar («civile forfeiture») 43. In Deutschland wird demgegenüber oft auf eine Vermögensstrafe erkannt44. Entscheidend ist, dass es sich um eine Strafsache im Anwendungsbereich des Rechtshilfegesetzes handelt. Die internationale Teilung eingezogener Vermögenswerte stellt das Prinzip, wonach ausländische Rechtshilfeersuchen in der Regel unentgeltlich ausgeführt werden

40 SR 321.0.

41 Vgl. Botschaft des Bundesrates vom 25. Mai 1988 über ein zweites Paket von

Massnahmen zur Neuverteilung der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen (BBl 1988 II 1333 ff., S. 1402). 42 SR 322.1. 43 Zur Einziehung gestützt auf das amerikanische Recht vgl. Jürg-Beat Ackermann, Geldwäscherei - Money Laundering, Diss. Zürich 1992, S. 315 ff.; Niklaus Schmid, Strafverfahren und Strafrecht in den Vereinigten Staaten; Eine Einführung, 2. Aufl., Heidelberg 1993, S. 178. 44 § 43a des deutschen Strafgesetzbuches gibt, falls das Gesetz auf diese Vorschrift verweist, dem Gericht die Möglichkeit, neben einer Freiheitsstrafe von mehr als zwei Jahren auf Zahlung eines Geldbetrages zu erkennen, dessen Höhe durch den Wert des Vermögens des Täters begrenzt ist (Vermögensstrafe).

461

(Art. 31 Abs. 1 IRSG), nicht in Frage45. Eingezogene Vermögenswerte, die dem Rechtshilfe leistenden Staat ausgehändigt werden, stellen nicht etwa eine Entschädi- gung für die entstandenen Aufwendungen dar, sondern eine Beteiligung am Erfolg der internationalen Zusammenarbeit.

2.2 Teilung zwischen Kantonen und Bund (2. Kapitel)

2.2.1 Festsetzung der Anteile (1. Abschnitt)

2.2.1.1 Minimalbetrag (Art. 3)

Aus verfahrensökonomischen Überlegungen ist vorgesehen, ein Teilungsverfahren gemäss Artikel 4–10 des Entwurfes erst ab einem bestimmten Einziehungsbetrag durchzuführen. Damit soll verhindert werden, dass Teilungsverfahren in Bagatell- fällen (Einziehungsfälle mit geringen Beträgen) eingeleitet werden und womöglich die Kosten den Einziehungsbetrag übersteigen. Im Vorentwurf wurde dieser Betrag auf 500 000 Franken festgesetzt. Auf Grund der in der Vernehmlassung geäusserten Befürchtungen46, dass der Gesetzesentwurf damit zum toten Buchstaben verkommen könnte, schlägt der Bundesrat vor, den Mindestbetrag auf 100 000 Franken herabzu- setzen. Liegt der Bruttobetrag der Einziehung unter 100 000 Franken, so gelten die allgemeinen Bestimmungen: Nach Artikel 381 StGB verfügen die Kantone über die auf Grund des Strafgesetzbuches verhängten Einziehungen, und in den vom Bundes- strafgericht beurteilten Straffällen fallen die eingezogenen Vermögenswerte an den Bund (vgl. Ziff. 1.1.3.1.2).

2.2.1.2 Nettobetrag (Art. 4)

2.2.1.2.1 Netto- oder Bruttoprinzip? Die eingezogenen Vermögenswerte sollen in erster Linie dazu dienen, die im Rah- men der Strafverfolgung entstandenen Kosten zu ersetzen (vgl. Ziff. 1.3.1). Dieser Zweck kann auf zweierlei Arten erreicht werden. Erstens kann der gesamte Betrag der eingezogenen Werte den Teilungsregeln unterworfen werden, wobei, um den höheren Auslagen und den Strafvollzugskosten jenes Gemeinwesens Rechnung zu tragen, welches das Verfahren geleitet hat, dessen Anteil entsprechend erhöht wird (Bruttoprinzip). Oder es bildet lediglich der Nettoerlös nach Abzug der Verfahrens- und Strafvollzugskosten Gegenstand der Teilung (Nettoprinzip). Das Bruttoprinzip weist zwar den Vorteil der Einfachheit auf. Die Anwendung des Nettoprinzips drängt sich aber aus Billigkeitsgründen auf. Die Verfahrenskosten sind in der Tat oft sehr hoch und variabel und machen nicht selten einen beträcht- lichen Teil des Einziehungsbetrages aus. Es wäre stossend, wenn der Anteil des verfahrensführenden Gemeinwesens, welches die gesamten Kosten zu tragen hat,

45 Zu berücksichtigen ist, dass der Bundesrat bestimmt, unter welchen Voraussetzungen die Auslagen ganz oder teilweise dem ersuchenden Staat auferlegt werden können (vgl. Art. 12 der Verordnung vom 24. Februar 1982 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen, IRSV, SR 351.11). 46 ZH, ZG, VD, VS, NE, AG; LPS, CSP, SVP.

462

geringer wäre als die Anteile der Rei-sitae-Kantone und des Bundes. Das Netto- prinzip findet im Übrigen auch im Ausland Anwendung.

2.2.1.2.2 Abzug der Kosten (Abs. 1) Absatz 1 nennt abschliessend jene Arten von Kosten, die von den Vermögenswerten abgezogen werden können:

a. Die Barauslagen Als Barauslagen gelten die tatsächlichen Aufwendungen für notwendige Unter- suchungshandlungen. Der Gesetzesentwurf zählt beispielhaft die Kosten für (münd- liche oder schriftliche) Übersetzung, Vorführung, Gutachten, Ausführung von Rechtshilfeersuchen und amtliche Verteidigung auf47. Auf Wunsch verschiedener Vernehmlasser48 erwähnt der Bundesrat auch die Kosten der Telefonüberwachung, welche bedeutend sein können. Nicht abziehbar sind demgegenüber: – Fixkosten wie Löhne von Polizeibeamten und Gehälter der Amtspersonen, welche am Einziehungsverfahren beteiligt gewesen sind; – die Gerichtskosten, da sie schematisch und nach kantonal unterschiedlichen Kriterien festgelegt werden.

b. Die Kosten für die Untersuchungshaft Die Untersuchungshaft ist hier in einem weiten Sinn zu verstehen (vgl. Art. 110 Ziff. 7 StGB). Sie umfasst die Untersuchungshaft im eigentlichen Sinn, die Sicher- heitshaft, die Auslieferungshaft und die Einweisung in eine Heil- oder Pflegeanstalt zur Begutachtung49. Es sollen die tatsächlichen Kosten der Untersuchungshaft aller Beschuldigter erfasst werden, deren Delikte die Grundlage der Einziehung bildeten.

c. Zwei Drittel der voraussichtlichen Kosten für den Vollzug von unbedingten Freiheitsstrafen Die Kosten des Strafvollzugs sind im Zeitpunkt des Teilungsentscheides noch nicht bekannt. Sie hängen unter anderem von der Wahl der Vollzugsanstalt, von der Anordnung besonderer Massnahmen und vom Zeitpunkt der bedingten Entlassung ab. Um die Vollzugskosten aber wenigstens schätzen zu können, können die Tarife der interkantonalen Straf- und Massnahmenvollzugskonkordate50 beigezogen wer- den. Da die bedingte Entlassung der Regelfall ist, werden im Gesetzesentwurf der Einfachheit halber nur zwei Drittel der Strafvollzugskosten berücksichtigt. Weiter sind nur die Vollzugskosten der unbedingt ausgesprochenen Strafen abziehbar. Die Berücksichtigung der Kosten, welche durch den Widerruf des bedingten Strafvoll-

47 Vgl. die Aufzählungen in Art. 14 und 23 des Konkordates vom 5. November 1992 über die Rechtshilfe und die interkantonale Zusammenarbeit in Strafsachen (SR 351.71). 48 TG, BE, NE. 49 Vgl. Stefan Trechsel, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Kurzkommentar, 2. Aufl., Zürich 1997, Rz. 2 ff. zu Art. 69. 50 Concordat sur l’’exécution des peines et mesures concernant les adultes et les jeunes adultes dans les cantons romands et du Tessin; Strafvollzugskonkordat der Nordwest- und Innerschweiz; Strafvollzugskonkordat der Ostschweiz.

463

zuges entstehen, wäre mit einem unverhältnismässigen Aufwand verbunden. Der Gesetzesentwurf verzichtet des Weiteren darauf, die Kosten für den Massnahmen- voll- zug zum Abzug zuzulassen, da diese mit Blick auf die unbestimmte Dauer der Massnahme schwierig zu schätzen sind. Artikel 10 sieht vor, dass die kantonalen Behörden einen bei den Strafvollzugskosten eingesparten Betrag, sofern dieser

10 000 Franken übersteigt, dem Bundesamt für Justiz (BJ) aushändigen müssen und

dieses die Summe den betroffenen Gemeinwesen entsprechend dem ursprünglichen Teilungsentscheid überweist (vgl. Ziff. 2.2.3.2).

d. Die Kosten für die Verwaltung der eingezogenen Vermögenswerte Abzugsfähig sind beispielsweise die Kosten für die Aufbewahrung eines Goldbe- standes oder von Waffen, die Unterhaltskosten eines Gebäudes oder Bankgebühren.

e. Die Kosten für die Verwertung der eingezogenen Vermögenswerte und für die Eintreibung von Ersatzforderungen Die Verwertungs- und Eintreibungskosten bestehen im Einzelnen aus dem Gut- achterhonorar (für Schätzungen) und den Kosten für die Versteigerung, den freihän- digen Verkauf oder für die Schuldbetreibung. Die unter den Buchstaben a–e aufgezählten Kosten können nur abgezogen werden, wenn sie voraussichtlich nicht einbringlich sind. Die Abzugsmöglichkeiten sollten jedoch grosszügig gehandhabt werden, da die kantonalen Behörden verpflichtet sind, die ihnen nachträglich erstatteten Kosten, sobald sie 10 000 Franken über- steigen, dem BJ auszuhändigen, welches dann deren Teilung vornimmt (Art. 10; vgl.

Ziff. 2.2.3.2).

2.2.1.2.3 Abzug der Verwendungen zu Gunsten Geschädigter (Abs. 2) In gewissen Fällen hat der Richter dem Geschädigten die eingezogenen Vermö- genswerte als Ersatz für den durch die Straftat erlittenen Schaden zuzusprechen51. Ebenso wie bei den Kosten wäre es ungerecht, wenn der Urteilskanton diese Ver- wendungen allein zu tragen hätte und der Erlös der eingezogenen Werte ungeachtet dieser Belastung zwischen den betroffenen Gemeinwesen geteilt würde. Folglich präzisiert Absatz 2, dass vom Teilungsbetrag auch jene eingezogenen Vermögens- werte abziehbar sind, welche dem Geschädigten in Anwendung von Artikel 60 Ab- satz 1 Buchstaben b und c StGB zugesprochen werden.

51 Art. 60 StGB darf nicht mit Art. 59 Ziff. 1 Abs. 1 letzter Satzteil StGB verwechselt werden. Art. 60 StGB setzt einen entzogenen, entwendeten, verschwundenen oder nicht wieder erlangbaren Gegenstand voraus und basiert auf dem Grundsatz, dass der Schädiger dem Geschädigten nur eine Forderung, welche den Schaden ersetzt, schuldet. Im Fall von Art. 59 Ziff. 1 Abs. 1 letzter Satzteil StGB gehört der Gegenstand dem durch die strafbare Handlung Verletzten und ist ihm zurückzugeben.

464

2.2.1.3 Teilungsschlüssel (Art. 5)

2.2.1.3.1 Grundsatz (Abs. 1) Der Nettobetrag der Einziehungen ist nach Absatz 1 wie folgt aufzuteilen: – Das Gemeinwesen (ein Kanton oder der Bund), dessen Behörde die Einzie- hung verfügt hat, erhält 5/10 der eingezogenen Werte. – Den Kantonen, in denen sich die eingezogenen Werte befanden (Rei-sitae- Kantone), stehen 2/10 der in den jeweiligen Kantonen gelegenen Werte zu. – Der Bund erhält einen fixen Anteil von 3/10. Weitere Kantone, beispielsweise jene, die Rechtshilfe oder administrative Unterstüt- zung geleistet haben, nehmen an der Teilung nicht teil. Sie werden aber für ihre Verfahrenskosten nach den Regeln über die Rechtshilfe entschädigt52.

2.2.1.3.2 Begründung der Quoten Das Modell mit festen Quoten besticht durch die einfachen Teilungskriterien. Die Quoten sind so gewählt, dass im Hinblick auf die Förderung der Zusammenarbeit und die Vermeidung positiver Kompetenzkonflikte übers Ganze gesehen ein gewis- ser Ausgleich erreicht wird.

2.2.1.3.2.1 Quote des Gemeinwesens, welches die Einziehung verfügt hat Der Anteil des Gemeinwesens, welches die Einziehung verfügt hat, bedarf keiner weiteren Begründung. Es hat den grössten Arbeitsaufwand, weshalb es auch den grössten Anteil erhalten soll.

2.2.1.3.2.2 Quote des Bundes Obwohl fast alle Vernehmlasser den Anteil des Bundes von 3/10 als zu hoch ein- schätzen, beantragt der Bundesrat, diesen beizubehalten. Diese Quote findet ihre Be- rechtigung im Wesentlichen in der Unterstützung, welche der Bund den Kantonen bei der Bekämpfung der Kriminalität bietet. In der Tat nimmt das BJ im Bereich der

52 Nach Art. 14 und 23 des Konkordats vom 5. November 1992 über die Rechtshilfe und die interkantonale Zusammenarbeit in Strafsachen werden Kosten für Übersetzungen, Dolmetscher, Vorladungen, Expertisen, wissenschaftliche Arbeiten und Gefangenentransporte vom Grundsatz der Unentgeltlichkeit des Rechtshilfeverfahrens nicht erfasst.

465

internationalen Rechtshilfe eine wichtige Rolle ein53. Die verschiedenen Zentral- stellen für die Bekämpfung des organisierten Verbrechens beim Bundesamt für Polizei (BAP)54, welche die Aufgabe haben, ein kriminalpolizeiliches Analyse-, Koordinations- und Ermittlungszentrum zu betreiben, unterstützen die Kantone ebenfalls bei der Bekämpfung des organisierten Verbrechens55. Schliesslich leisten auch elektronische Datenbanken des Bundes den Kantonen schnelle und wirkungs- volle Hilfe56. Der dem Bund zukommende Anteil von 3/10 soll es diesem indirekt erlauben, einen Teil der ihm durch die Effizienzvorlage erwachsenen Mehrkosten zu kompensieren. Ab dem 1. Januar 2002 muss nämlich der Bund in den Bereichen des organisierten Verbrechens und der Wirtschaftskriminalität die Straftaten von internationaler oder interkantonaler Bedeutung verfolgen und beurteilen. In diesen Fällen erhält der Bund zwar zum Vornherein 5/10 der eingezogenen Vermögenswerte, weil er die Ein- ziehung angeordnet hat, doch setzen die neuen Zuständigkeiten eine weitgehende Verstärkung des Strafverfolgungsapparates des Bundes voraus (Bundesanwaltschaft, gerichtspolizeiliche Behörden und Untersuchungsrichter). Zudem wird die Schaf- fung des Bundesstrafgerichts nach ersten Schätzungen jährliche Betriebskosten von über 100 Millionen Franken verursachen. Dies bestärkt den Bundesrat, am Bundes- anteil von 3/10 festzuhalten. Damit entspricht der Bundesrat sinngemäss auch der Motion «Abgeltung von Kosten durch die Kantone für die Übernahme der Straf- verfolgung durch den Bund»57, welche vom Ständerat in ein Postulat umgewandelt wurde und für die vom Bund zusätzlich übernommenen Aufgaben eine Entschädi- gung durch die Kantone fordert.

2.2.1.3.2.3 Quote des Rei-sitae-Kantons Der Anteil des Rei-sitae-Kantons lässt sich aus verschiedenen Gründen recht- fertigen. Vorerst wirkt der Rei-sitae-Kanton oft am Strafverfahren mit, indem er Informationen und Beweismittel über die Vermögen, welche voraussichtlich ein- gezogen werden, liefert (beispielsweise mittels Durchführung einer Hausdurch- suchung). Ausserdem hat er unter Umständen ein Verfahren gegen den Finanz- intermediär wegen Verdachts auf Geldwäscherei und mangelnde Sorgfalt bei Finanzgeschäften zu eröffnen (Art. 305bis und 305ter StGB). Insbesondere aber weist der Rei-sitae-Kanton oft einen rechtlich begründeten Gerichtsstand auf, der es ihm

53 Das BJ nimmt die Ersuchen des Auslands entgegen, stellt die schweizerischen Ersuchen (Art. 17 Abs. 2 IRSG) und behandelt die Auslieferungsgesuche. Seit Änderung des IRSG vom 4. Oktober 1996 kann das BJ ebenfalls vorsorgliche Massnahmen anordnen (Art. 18 Abs. 2 IRSG). Ferner kann es über die Zulässigkeit der Rechtshilfe oder deren Ausführung entscheiden (a), wenn das Ersuchen Erhebungen in mehreren Kantonen erfordert, (b) wenn die zuständige kantonale Behörde nicht in der Lage ist, innerhalb angemessener Frist einen Entscheid zu fällen, oder wenn es sich (c) um komplexe und besonders bedeutende Fälle handelt (Art. 79a IRSG). 54 Zentralstellen für die Bekämpfung des organisierten Verbrechens, des unerlaubten Betäubungsmittelhandels, der Falschmünzerei, des Mädchenhandels, der Verbreitung unzüchtiger Veröffentlichungen; Nationales Zentralbüro; Meldestelle für Geldwäscherei. 55 Vgl. Bundesgesetz vom 7. Oktober 1994 über kriminalpolizeiliche Zentralstellen des Bundes (SR 360). 56 Vgl. beispielsweise die Verordnung vom 1. Dezember 1986 über den Erkennungsdienst (SR 172.213.57).

57 Motion der Finanzkommission des Nationalrates vom 7. November 2000 (00.3601)

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erlauben würde, die Werte namentlich gestützt auf Artikel 305bis StGB oder Artikel

24 BetmG einzuziehen. Mit der Zuteilung eines Anteils von 2/10 am Einziehungser-

lös soll verhindert werden, dass er zwecks Konfiskation der deliktischen Werte ein eigenes Verfahren eröffnet und damit das gegen den Urheber der Vortat eröffnete Verfahren konkurrenziert.

2.2.1.3.3 Teilungsschlüssel im Falle einer Zusammenarbeit von Bund und Kantonen (Abs. 2) Wurde das Strafverfahren vom Bund und einem Kanton je zu einem Teil geleitet58, sieht Absatz 2 vor, dass die Quote von 5/10 für das Gemeinwesen, welches die Ein- ziehung verfügt hat, unter ihnen zu gleichen Teilen aufzuteilen ist. Diese Bestim- mung findet insbesondere Anwendung, wenn der Bundesrat59 in Bundesstrafsachen die Strafverfolgung kantonalen Behörden überträgt (Art. 18 BStP). Sie findet zudem Anwendung bei der Übertragung einer Verwaltungsstrafsache an kantonale Behör- den (Art. 21 VStrR) oder wenn der Bundesanwalt auf Grund seiner Oberaufsicht Ermittlungen betreffend den Handel mit Betäubungsmitteln anordnet (Art. 259 BStP und Art. 29 BetmG). Die Überweisung einer Verwaltungsstrafsache und eine gestützt darauf erfolgende Teilung im Sinne von Absatz 2 sind in folgenden zwei Fallkonstellationen denkbar: – Das der zuständigen Verwaltung übergeordnete Departement hält die Vor- aussetzungen einer Freiheitsstrafe oder einer freiheitsentziehenden Mass- nahme für gegeben (Art. 21 Abs. 1 VStrR); oder – die von der Strafverfügung der Verwaltung betroffene Person verlangt die Beurteilung durch ein Gericht (Art. 21 Abs. 2 VStrR). Erschöpft sich die Verfahrensbeteiligung einer gerichtspolizeilichen Behörde des Bundes, der Meldestelle für Geldwäscherei oder anderer Bundesbehörden darin, Informationen weiterzuleiten, so rechtfertigt dies die Anwendbarkeit von Absatz 2 noch nicht. Diese Mithilfe wird bereits mit dem Teilbetrag von 3/10, welcher dem Bund generell zusteht, abgedeckt (vgl. Ziff. 2.2.1.3.2.2).

2.2.1.3.4 Sonderfall der Ersatzforderungen (Abs. 3) Gestützt auf Artikel 59 Ziffer 2 Absatz 3 StGB kann die Untersuchungsbehörde im Hinblick auf die Durchsetzung einer Ersatzforderung Vermögenswerte der betroffe- nen Person beschlagnahmen. Diese Bestimmung ist insbesondere dann nützlich, wenn der Beweis des deliktischen Ursprungs der Vermögenswerte nicht erbracht werden kann60. Absatz 3 erster Satz stellt den Kanton, in dem im Hinblick auf die Durchsetzung ei- ner Ersatzforderung Vermögenswerte beschlagnahmt wurden, dem Rei-sitae-Kanton

58 Das Strafverfahren unterteilt sich grundsätzlich in die drei Abschnitte Ermittlung (Polizei), Untersuchung (Untersuchungsbehörde) und Beurteilung (Gericht).

59 Gemäss Effizienzvorlage ist der Bundesanwalt zuständig (Art. 18 Abs. 1 BStP).

60 Vgl. zu Art. 59 Ziff. 2 Abs. 3: Niklaus Schmid, Art. 59, N. 171 ff., in: Schmid (Hrsg.), Kommentar, Einziehung, Organisiertes Verbrechen, Geldwäscherei, Bd. I, Zürich 1998.

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gleich. Die beschlagnahmten Vermögenswerte hängen oft mit der strafbaren Hand- lung zusammen und es wäre stossend, den Kanton, in dem diese Werte liegen, einzig auf Grund des Umstandes, dass der strenge Beweis ihres deliktischen Ursprungs nicht erbracht werden kann, von der Teilung auszuschliessen. Absatz 3 erster Satz soll verhindern, dass im Urteilskanton an Stelle einer möglichen Einziehung auf eine Ersatzforderung erkannt wird und die Beschlagnahme nach Artikel 59 Ziffer 2 Ab- satz 3 StGB angeordnet wird, um den Kanton, in dem die Vermögenswerte liegen, von der Teilung auszuschliessen. Wenn die beschlagnahmten Vermögenswerte die Ersatzforderungen nur teilweise decken oder gar keine Beschlagnahme angeordnet wurde, sind jene 2/10 der Ersatz- forderung, für deren Inkasso nicht auf beschlagnahmte Vermögenswerte zurückge- griffen werden konnte, unter den anderen beteiligten Gemeinwesen aufzuteilen, und zwar im Verhältnis der ihnen bereits nach Absatz 1 Buchstaben a und b zustehenden Anteile (vgl. Ziff. 2.2.1.3.6, Bst. f).

2.2.1.3.5 Abweichende Vereinbarungen (Abs. 4) Absatz 4 ermächtigt die betroffenen Kantone und den Bund, über ihre Anteile Ver- einbarungen zu treffen, welche von den Absätzen 1–3 abweichen. Diese Abmachun- gen können einzelfallweise erfolgen oder genereller Natur sein und von allen oder nur einem Teil der Verfahrensbeteiligten getroffen werden. Hat beispielsweise der Rei-sitae-Kanton wesentlich am Einziehungsverfahren mitgewirkt, kann der verfah- rensführende Kanton diese Unterstützung belohnen. Er kann mit ihm vereinbaren, dass beide Kantone – ausgehend von 7/10 des Nettoerlöses, welche ihnen gesamthaft zustehen – je 35/10 erhalten. Der Anteil des Bundes bliebe nach Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe b unangetastet bei 3/10, wenn der Bund bei dieser Vereinbarung nicht be- teiligt wird.

2.2.1.3.6 Beispiele Mit einigen Beispielen sollen die wichtigsten von Artikel 5 erfassten Anwendungs- fälle veranschaulicht werden: a. Die eingezogenen Vermögenswerte betragen 10 Millionen (Franken) und befanden sich im Kanton X, welcher das gesamte Strafverfahren geleitet hat. Berechnung der Teilung: Kanton X: (5/10 von 10 Mio) + (2/10 von 10 Mio) = 7 Millionen Bund: (3/10 von 10 Mio) = 3 Millionen b. Im Kanton X wurden 5 Millionen, im Kanton Y 3 Millionen und im Kanton Z

2 Millionen beschlagnahmt. Das Verfahren wurden vom Kanton X geleitet.

Berechnung der Teilung: Kanton X: (5/10 von 10 Mio) + (2/10 von 5 Mio) = 6 Millionen Kanton Y: (2/10 von 3 Mio) = 0,6 Millionen Kanton Z: (2/10 von 2 Mio) = 0,4 Millionen Bund: (3/10 von 10 Mio) = 3 Millionen

468

c. Im Kanton X befanden sich 4 Millionen, im Kanton Y 6 Millionen. Der Bund leitete das gesamte Verfahren. Berechnung der Teilung: Kanton X: (2/10 von 4 Mio) = 0,8 Millionen Kanton Y: (2/10 von 6 Mio) = 1,2 Millionen Bund: (5/10 von 10 Mio) und (3/10 von 10 Mio) = 8 Millionen d. Im Kanton X befanden sich 4 Millionen, im Kanton Y 6 Millionen. Der Bund leitete die Ermittlungen und überwies Untersuchung sowie Beurtei- lung dem Kanton X. Berechnung der Teilung: Kanton X: (2/10 von 4 Mio) + (1/2 von 5/10 von 10 Millionen) = 3,3 Millio- nen Kanton Y: (2/10 von 6 Mio) = 1,2 Millionen Bund: (3/10 von 10 Mio) + (1/2 von 5/10 von 10 Mio) = 5,5 Millionen e. Der Bund führte die Ermittlungen durch, delegierte anschliessend das Ver- fahren an den Kanton X, welcher auf eine Ersatzforderung von 10 Millionen erkannte. Berechnung der Teilung: Kanton X: (1/2 von 5/10 von 10 Mio) = 2,5 Millionen Bund: (3/10 von 10 Mio) + (1/2 von 5/10 von 10 Mio) = 5,5 Millionen Teilung des Anteils von 2/10 des Rei-sitae-Kantons unter dem Kanton X und dem Bund: Kanton X: (2,5/8 von 2 Mio) = 0,625 Millionen Bund: (5,5/8 von 2 Mio) = 1,375 Millionen Total: Kanton X: 3,125 Millionen Bund: 6,875 Millionen f. Der Kanton X erkennt auf eine Ersatzforderung von 10 Millionen. Diese wird bis in Höhe von 4 Millionen durch eine Beschlagnahmung im Kanton Y sichergestellt; der Restbetrag der Forderung ist auf dem gewöhnlichen Weg einzutreiben. Berechnung der Teilung: aa. Teilung des Betrages von 4 Millionen (sichergestellt durch die Beschlagnahme): Kanton X: (5/10 von 4 Mio) = 2 Mio Kanton Y: (2/10 von 4 Mio) = 0,8 Mio Bund: (3/10 von 4 Mio) = 1,2 Mio bb. Teilung des nicht sichergestellten Betrages von 6 Millionen: Kanton X: (5/10 von 6 Mio) = 3 Mio Bund: (3/10 von 6 Mio) = 1,8 Mio Teilung des Anteils von 2/10 (= 1,2 Mio) des (nicht vorhandenen) Rei- sitae-Kantons: Kanton X: (5/8 von 1,2 Mio) = 0,75 Mio Bund: (3/8 von 1,2 Mio) = 0,45 Mio

469

cc. Total: Kanton X: 5,75 Mio Kanton Y: 0,8 Mio Bund: 3,45 Mio

2.2.2 Teilungsverfahren, Rechtsmittel und Vollstreckung

(2. Abschnitt)

2.2.2.1 Zuständigkeit für den Teilungsentscheid:

dezentrales oder zentrales System? Entsprechend dem Vorschlag der Expertenkommission und dem praktisch einhelli- gen Ergebnis der Vernehmlassung61 schlägt der Bundesrat vor, den Teilungsent- scheid in allen Fällen, seien sie international oder innerstaatlich, eidgenössisch oder kantonal, einer Bundesbehörde zu übertragen (zentrales System). Es wäre auch möglich, den Entscheid über die Teilung der Einziehungserlöse jenem Kanton zu übertragen, dessen Behörde die Einziehung verfügt hat, wobei der Entscheid sowohl dem Strafrichter als auch einer Verwaltungsbehörde (Strafvollzugsbehörde oder Finanzbehörde) übertragen werden könnte (dezentrales System). Angesichts des technischen Charakters des Teilungsentscheids erscheint es sachgerecht, den Ent- scheid einer Bundesbehörde zu übertragen, und nicht 27 verschiedenen kantonalen Behörden. Mit der Bezeichnung einer Bundesbehörde wird zudem eine einheitliche Rechtsanwendung gewährleistet und vermieden, dass sich die Staatsanwälte ver- schiedener Kantone vor einem kantonalen Gericht über die Teilung der Einzie- hungserlöse streiten. Die Vernehmlasser haben sich kaum geäussert, welche Bundesbehörde als zuständig erklärt werden könnte. In Frage kommen verschiedene Ämter des Bundes, das BJ, die Bundesanwaltschaft oder die Finanzverwaltung. Der Gesetzesentwurf sieht vor, diese Aufgabe dem BJ zu übertragen62. Das BJ dürfte am besten geeignet sein, über die Teilung zu entscheiden, hängt doch die Mehrzahl der Teilungsfälle mit Verfah- ren der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen zusammen, in welchen ihm bereits eine Reihe von Befugnissen und Pflichten zukommt (Art. 17 IRSG).

2.2.2.2 Teilungsverfahren (Art. 6)

Absatz 1 sieht vor, dass Entscheide über die Einziehung von Vermögenswerten zehn Tage nach Eintritt der Rechtskraft dem BJ mitzuteilen sind. Die Mitteilung ist obli- gatorisch, wenn der Bruttobetrag der Einziehungen mindestens 100 000 Franken beträgt (vgl. Art. 3; Ziff. 2.2.1.1). Bezieht sich die Einziehung auf eine bewegliche oder unbewegliche Sache, haben die zuständigen Behörden der Kantone oder des Bundes den Wert der eingezogenen Sache zu schätzen. Ergibt die Schätzung, dass

61 BE, LU, BS, BL, AR, GR, NE, JU, TG; FDP; Konferenz der kantonalen Polizeikomman- danten der Schweiz.

62 Der Vorentwurf spricht vom BAP, doch wurde dessen für Rechtshilfe zuständige

Abteilung für internationale Angelegenheiten im Rahmen der Reorganisation des BAP ins BJ überführt.

470

der Bruttoerlös offensichtlich weniger als 100 000 Franken beträgt, kann die Mit- teilung des Einziehungsentscheides unterbleiben. Absatz 2 bestimmt, dass das Gemeinwesen, welches die Einziehung verfügt hat, dem BJ innert der von diesem gesetzten Frist die für den Teilungsentscheid notwendigen Angaben einreicht, namentlich die Liste der abziehbaren Kosten (Art. 4 Abs. 1), allfälliger Verwendungen zu Gunsten Geschädigter (Art. 4 Abs. 2) und jener Ge- meinwesen, die voraussichtlich Anspruch auf einen Anteil an den eingezogenen Vermögenswerten haben (Rei-sitae-Kantone). Es ist dem BJ überlassen, die Frist unter Würdigung der Komplexität und der Wichtigkeit des Verfahrens zu setzen. Die zuständigen Behörden der Kantone oder des Bundes haben dem BJ die eingezo- genen Vermögenswerte auszuhändigen. Das BJ kann gestützt auf Absatz 3 die hier- zu erforderlichen Anweisungen geben. Absatz 4 gibt den Beteiligten die Möglichkeit, sich zur Sache zu äussern (vgl. Art. 30 VwVG63). Das BJ hat gemäss dieser Bestimmung den zuständigen kantonalen Be- hörden sowie der Bundesanwaltschaft oder der zuständigen Verwaltungsbehörde des Bundes (in Angelegenheiten, welche in die Zuständigkeit von Bundesverwaltungs- behörden fallen) eine Frist zur Stellungnahme zu setzen, um Stellung zu nehmen, Beweismittel vorzulegen oder Beweisantrag zu stellen. Übersteigt der Bruttobetrag der Einziehungen 10 Millionen Franken, hat das BJ ge- mäss Absatz 5 zusätzlich die Eidgenössische Finanzverwaltung zu konsultieren. Nach Absatz 6 setzt das BJ verfügungsweise die Beträge fest, die den betroffenen Kantonen und dem Bund zustehen. Entsprechend allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsverfahrens ist der Teilungsentscheid als solcher zu bezeichnen, zu be- gründen und mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen (Art. 35 VwVG). Absatz 7 verweist auf das Verwaltungsverfahrensgesetz. Anwendbar sind insbeson- dere die Artikel 20–24 VwVG betreffend Fristen, Artikel 35 betreffend Begründung und Rechtsmittelbelehrung und Artikel 44 ff. VwVG über das Beschwerdeverfahren.

2.2.2.3 Rechtsmittel (Art. 7)

Gemäss Vorentwurf sind die Teilungsentscheide des BJ mit Verwaltungsbeschwerde beim Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement anfechtbar, dessen Entscheide der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht unterliegen. In der Ver- nehmlassung wurde geltend gemacht, dass diese Regelung der Reform der Bundes- rechtspflege zuwiderlaufe, welche das Bundesgericht entlasten wolle. Es wurde daher vorgeschlagen, auf einen Weiterzug an das Bundesgericht zu verzichten oder höchstens den Weiterzug an eine neu zu bildende unabhängige eidgenössische Rekurskommission vorzusehen und so eine Sachverhaltsüberprüfung entfallen zu lassen (Art. 105 OG64). Der Bundesrat zieht aber die in Artikel 7 Absatz 1 vorge- schlagene Regelung des Rechtsweges vor, weil bei Streitigkeiten zwischen Bund und Kantonen ein letztinstanzlicher Entscheid einer Bundesverwaltungsbehörde äusserst problematisch wäre. Die bestehenden Rekurskommissionen sind für die hier zu treffenden Entscheide kaum geeignet, und es erschiene auch wenig sinnvoll, zu

63 SR 172.021 64 SR 173.110

471

einem Zeitpunkt, in welchem ein neues Bundesverwaltungsgericht geschaffen wer- den soll65, allein für die hier in Frage stehenden Fälle eine neue eidgenössische Rekurskommission zu schaffen. Zur Beschwerde berechtigt sind nach Absatz 2 allein die durch den Teilungsent- scheid berührten Kantone, die ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung haben (Art. 48 VwVG; s. Verweis in Art. 6 Abs. 6 des Gesetzesent- wurfes). Den Bundesbehörden steht kein Beschwerderecht zu. In Bundesangelegen- heiten hört das BJ vor Erlass des Teilungsentscheides die Bundesanwaltschaft oder die zuständige Verwaltungsbehörde des Bundes an. Allfällige Meinungsverschie- denheiten sind verwaltungsintern zu lösen. Private werden durch den Entscheid über die Teilung eingezogener Vermögenswerte nicht berührt.

2.2.2.4 Vollstreckung des Teilungsentscheides (Art. 8)

Nach Eintritt der Rechtskraft des Teilungsentscheids überweist das BJ den berech- tigten Kantonen und dem Bund ihre Anteile.

2.2.3 Besondere Bestimmungen (3. Abschnitt)

2.2.3.1 Änderung der Einziehungsverfügung (Art. 9)

Artikel 9 behandelt die Folgen allfälliger Änderungen von Teilungsentscheiden. Es sind Fälle denkbar, wo Geschädigte oder Dritte erst nach dem Erlass des Teilungs- entscheides Ansprüche auf die eingezogenen Vermögenswerte geltend machen kön- nen. Zudem kann die verurteilte Person nach einer Wiedereinsetzung in den frühe- ren Stand oder in einem Revisionsverfahren freigesprochen und die sie betreffende Einziehungsverfügung aufgehoben werden. In solchen Fällen kann das Gemeinwe- sen, welches die Rückerstattung vornehmen musste, von den anderen Gemeinwesen im Verhältnis der diesen bei der Verteilung zugeteilten Beträge entsprechend ihrer Quoten eine Rückerstattung verlangen, und zwar bis zu jenem Betrag, welcher dem freigesprochenen Verurteilten beziehungsweise den Geschädigten oder Dritten zu- rückerstattet werden musste.

2.2.3.2 Spätere Teilung abgezogener Beträge (Art. 10)

Artikel 4 sieht vor, dass die voraussichtlich nicht gedeckten Verfahrenskosten und die Verwendungen zu Gunsten Geschädigter von den eingezogenen Vermögens- werten abgezogen werden können (vgl. Ziff. 2.2.1.2). Werden diese Kosten und Verwendungen nachträglich erstattet, ist dieser Betrag unter den an der Teilung be- teiligten Gemeinwesen aufzuteilen. In diesem Sinn ordnet Artikel 10 Absatz 1 an,

65 Nach dem Entwurf eines Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsgericht, welches in den eidgenössischen Räten beraten wird, unterliegen Teilungsentscheide der Ver- waltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesverwaltungsgericht, mit Weiterzugsmöglich- keit an das Bundesgericht. Vgl. Botschaft des Bundesrates vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4202.

472

dass die Behörden der Kantone oder des Bundes, welchen nachträglich die Kosten oder Verwendungen zu Gunsten Geschädigter erstattet werden, diesen Betrag dem BJ auszuhändigen haben, wenn er 10 000 Franken übersteigt. Dasselbe gilt, wenn sich bei den Strafvollzugskosten eine Einsparung ergibt, namentlich im Falle des Todes oder der Flucht des Verurteilten. Der Minimalbetrag von 10 000 Franken, ab welchem die Rückerstattungspflicht wirksam wird, soll verhindern, dass sich das BJ mit Bagatellfällen zu befassen hat. Dabei spielt es keine Rolle, ob dieser Betrag dem Gemeinwesen auf einmal oder durch verschiedene Rückzahlungen zugekommen ist. Absatz 2 erläutert, dass das BJ die erstatteten Beträge entsprechend dem Schlüssel, welcher im ursprünglichen Teilungsentscheid festgelegt wurde, aufteilt. Geteilt wird nur der Nettobetrag, und das Gemeinwesen kann die Inkassokosten abziehen.

2.3 Teilung zwischen Staaten (3. Kapitel)

2.3.1 Grundsätze (Art. 11)

Absatz 1 ermächtigt schweizerische Behörden, internationale Teilungsvereinbarun- gen abzuschliessen, unbesehen davon, ob die Einziehung durch schweizerische (aktive internationale Teilung) oder durch ausländische Behörden (passive inter- nationale Teilung) ausgesprochen wurde (vgl. Ziff. 1.3.2). Im Gegensatz zur Teilung in innerstaatlichen Verfahren ist für die Teilung zwischen Staaten kein Minimal- betrag vorgesehen. Eine Teilungsvereinbarung kann demnach auch einen Betrag von weniger als 100 000 Franken beinhalten, weil ein entsprechendes Angebot eines ausländischen Staates nicht zum Vornherein ausgeschlagen werden soll. Die inner- staatliche Teilung erfolgt dann in Anwendung der Artikel 4 und 6 - 10 des Gesetzes- entwurfes. Für den Fall, dass in einem Strafverfahren Vermögenswerte in Zusammenarbeit mit einem ausländischen Staat eingezogen werden, bestimmt Absatz 2, dass sich die Schweiz vor dem Abschluss eines Teilungsvertrages in der Regel davon überzeugen muss, dass der Grundsatz der Gewährung des Gegenrechts durch den ausländischen Staat gewährleiset ist. Die Gewährung von Gegenrecht kann Ergebnis einer gene- rellen Abmachung mit dem ausländischen Staat sein oder sich aus dem ausländi- schen Recht ergeben. Absatz 3 bestimmt, dass ausländische Staaten keinen Anspruch auf einen Anteil an eingezogenen Vermögenswerten besitzen. Ihnen steht weder ein Rechtsmittel gegen die Verweigerung der Teilung der Vermögenswerte zu noch können sie die Höhe des ihnen zugesprochenen Anteils anfechten66.

2.3.2 Verhandlungen mit ausländischen Behörden

(Art. 12) Sobald eine Teilung mit einem ausländischen Staat in Betracht kommt, müssen die Behörden der Kantone oder des Bundes das für die Verhandlungen mit den auslän- dischen Behörden zuständige BJ informieren (Abs. 1).

66 Vgl. Art. 1 Abs. 4 IRSG.

473

Absatz 2 schreibt vor, dass das BJ vor der Aufnahme von Verhandlungen die zu- ständige Direktion des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegen- heiten informiert sowie die Behörden der betroffenen Kantone und – in Bundesan- gelegenheiten – die Bundesanwaltschaft oder die zuständige Verwaltungsbehörde des Bundes anhört und die zuständige Direktion des EDA informiert. Betroffen sind jene Kantone, die gestützt auf Artikel 15 Anspruch auf einen Anteil an den eingezo- genen Werten haben (in Fällen der aktiven internationalen Teilung ist dies der Kan- ton, der die Einziehung verfügt hat oder anordnen wird; in Fällen der passiven inter- nationalen Teilung handelt es sich um den Kanton, der Rechtshilfe geleistet hat; wurden die Werte in der Schweiz beschlagnahmt, kommt zusätzlich der Rei-sitae- Kanton in Frage). Entsprechend der heute geltenden Praxis bestimmt Absatz 3, dass die Vereinbarung in der Regel einen Teilungsschlüssel vorzusehen hat, welcher den an der Strafver- folgung beteiligten Staaten gleich grosse Quoten zuweist. Davon kann in begründe- ten Fällen abgewichen werden, namentlich wenn die Lage der Vermögenswerte, die Art der Anlassdelikte, die Bedeutung der von den beteiligten Staaten geleisteten Beiträge an die Strafuntersuchung, die zwischen der Schweiz und dem ausländi- schen Staat herrschenden Gepflogenheiten oder Zusicherungen der Gegenseitigkeit sowie der internationale Kontext oder die Bedeutung der Verletzung ausländischer Interessen dies nahelegen. Stammen die eingezogenen Vermögenswerte aus Fällen der Bestechung ausländischer Beamter oder ungetreuer Amtsführung zu Lasten ausländischer Staaten, haben die schweizerischen Behörden diese bis anhin dem «verletzten» Staat zurückerstattet. Der Bundesrat beabsichtigt nicht, diese Praxis zu ändern, da solche Gelder aus moralischen Gründen nicht behalten werden dürfen. Der Entwurf des Sharinggesetzes hält ausdrücklich fest, dass die eingezogenen Vermögenswerte dem geschädigten Staat zurückerstattet werden können. In gewis- sen Fällen, namentlich im Verkehr mit korrupten Régimes, kann es allerdings sinn- voll sein, dass die Verhandlungen über die Teilungsvereinbarung auch die Art der Rückerstattung umfassen. Dabei kann beispielsweise vorgesehen werden, dass die Gelder einer internationalen Organisation zu überweisen sind. Diese können den Staaten helfen, ihre Schuldenlast zu vermindern oder ihnen die Gelder auf andere Weise sinnvoll zukommen zu lassen, zum Beispiel für ein konkretes Entwick- lungshilfeprojekt, welches mit interessierten Partnern koordiniert werden könnte (s. Ziff. 1.3.2.2).

2.3.3 Abschluss der Teilungsvereinbarung (Art. 13)

Absatz 1 erteilt die Kompetenz zum Abschluss der internationalen Teilungsverein- barungen dem BJ. Übersteigt der Bruttobetrag der eingezogenen oder einzuziehen- den Vermögenswerte indessen 10 Millionen Franken, so hat das BJ die Genehmi- gung des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements einzuholen, welches vorgängig das Eidgenössische Finanzdepartement anhört (Abs. 1 zweiter Satz). Der Gesetzesentwurf verwendet die Formulierung «eingezogene oder einzuziehende Vermögenswerte», weil Teilungsvereinbarungen oft vor Erlass der Einziehungsver- fügung geschlossen werden. Absatz 2 hält fest, dass das BJ in Fällen von politischer Bedeutung vor Abschluss der Teilungsvereinbarung eine Stellungnahme der zuständigen Direktion des De-

474

partements für auswärtige Angelegenheiten einzuholen hat. Eine vergleichbare Ver- pflichtung besteht auf Grund von Artikel 3 IRSV bereits im Bereich der Rechtshilfe. Sind schweizerische Behörden zur Einziehung der Vermögenswerte zuständig (bei- spielsweise gestützt auf Art. 24 BetmG oder Art. 305bis StGB), so ist gemäss Ab- satz 3 die Zustimmung der betroffenen Kantone (welche gestützt auf die Art. 5 und

15 Abs. 1 Anspruch auf einen Anteil haben) sowie in Bundesangelegenheiten der

Bundesanwaltschaft oder der zuständigen Verwaltungsbehörde des Bundes einzu- holen, denn auf Grund der internationalen Vereinbarung wird ihnen ein Teil der eingezogenen Werte weggenommen. Im Fall von Meinungsverschiedenheiten zwischen dem BJ und den betroffenen Behörden der Kantone oder des Bundes ent- scheidet der Bundesrat endgültig, da es sich um Fragen politischer Natur handelt.

2.3.4 Vollstreckung der Teilungsvereinbarung (Art. 14)

Die eidgenössischen oder kantonalen Behörden, welche die Vermögenswerte be- schlagnahmt oder eingezogen haben, händigen diese dem BJ aus (Abs. 1). Das BJ überweist dem ausländischen Staat den ihm zustehenden Anteil und teilt den Rest- betrag in Anwendung von Artikel 15 unter den Kantonen und dem Bund auf. Insbe- sondere wenn das Einziehungsverfahren nur einen Kanton betrifft, kann das BJ die- sen beauftragen, dem ausländischen Staat den ihm zustehenden Anteil direkt zu überweisen. Absatz 2 betrifft Fälle, in denen sich die Vermögenswerte im Ausland befinden. Der Anteil, welcher der Schweiz zusteht, ist dem BJ zu überweisen, welches alsdann die innerstaatliche Aufteilung vornimmt.

2.3.5 Innerstaatliche Aufteilung (Art. 15)

Absatz 1 regelt die innerstaatliche Aufteilung, wenn die Vermögenswerte durch schweizerische Behörden eingezogen wurden (aktive internationale Teilung). Die Aufteilung des schweizerischen Anteils richtet sich unabhängig von dessen Höhe67 nach Artikel 5. Das Gemeinwesen (Kanton oder in Bundesangelegenheiten der Bund), welches die Einziehung verfügt hat, erhält 5/10, der Bund 3/10 und die rest- lichen 2/10 die Rei-sitae-Kantone. Befinden sich die Vermögenswerte im Ausland, findet Absatz 3 Anwendung. Absatz 2 behandelt die innerstaatliche Aufteilung in Fällen der Einziehung durch eine ausländische Behörde (passive internationale Teilung). Der Anteil von 5/10, welcher nach Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe a dem Gemeinwesen zusteht, welches die Einziehung verfügt hat, wird zu gleichen Teilen unter allen Gemeinwesen auf- geteilt, die mit dem ausländischen Staat zusammengearbeitet haben. Hat das BJ gestützt auf Artikel 79 IRSG eine einzige Behörde mit der Ausführung eines Rechtshilfeersuchens beauftragt, weil Ermittlungen in mehreren Kantonen erforder- lich waren, so erhält das entsprechende Gemeinwesen den Teilbetrag von 5/10. Führte demgegenüber der Bund die Rechtshilfehandlungen aus (Bundesanwalt-

67 Im Gegensatz zur Teilung in innerstaatlichen Verfahren ist für die internationale Teilung kein Minimalbetrag vorgesehen.

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schaft, Verwaltungsbehörde des Bundes), so stehen ihm die 5/10 zu. Dabei werden ausschliesslich Hilfeleistungen berücksichtigt, die nicht durch das BJ, sondern durch eine andere zuständige Bundesbehörde erbracht wurden. Denn die Ausführung von Auslieferungsgesuchen, die Weiterleitung von Gesuchen und andere Rechtshilfe- handlungen sowie die Ausführung von Rechtshilfe gestützt auf Artikel 79a IRSG werden bereits mit der Quote von 3/10 abgegolten (vgl. Ziff. 2.2.1.3.2.2). Absatz 3 handelt vom Fall, wo sich die Vermögenswerte im Ausland befinden. In solchen Situationen ist die Quote von 2/10, welcher nach Artikel 5 Absatz 1 Buch- stabe c den Rei-sitae-Kantonen zukommen würde, unter den anderen beteiligten Gemeinwesen im Verhältnis der ihnen bereits zustehenden Anteile aufzuteilen. Die- se Bestimmung ist bei der aktiven und passiven internationalen Teilung anwendbar. Absatz 4 regelt das Verfahren. Das BJ entscheidet über die innerstaatliche Auftei- lung. Nach Abzug der Kosten und Verwendungen (Art. 4) und nach Anhörung der zuständigen Behörden der betroffenen Gemeinwesen (Art. 6) bestimmt es die An- teile, welche den betroffenen Kantonen und dem Bund zustehen. Die betroffenen Kantone können die Verfügung des BJ beim Eidgenössischen Justiz- und Polizeide- partement und alsdann beim Bundesgericht anfechten (Art. 7). Die Bestimmungen über die Vollstreckung des Teilungsentscheides (Art. 8), die Änderung der Einzie- hungsverfügung (Art. 9) und die spätere Teilung abgezogener Beträge (Art. 10) sind sinngemäss anwendbar.

2.4 Schlussbestimmungen (4. Kapitel)

2.4.1 Änderungen des geltenden Rechts (Art. 16)

Vgl. Ziff. 2.4.3.

2.4.2 Übergangsbestimmungen (Art. 17)

2.4.2.1 Teilung unter den Kantonen und dem Bund (Abs. 1)

Auf Grund des Rückwirkungsverbots ist neues Recht nur auf Tatbestände anwend- bar, die sich nach seinem Inkrafttreten verwirklicht haben, während das alte Recht die zeitlich weiter zurückliegenden Tatbestände regelt. In Anwendung dieses Grund- satzes sieht Absatz 1 vor, dass der Gesetzesentwurf für die innerstaatliche Teilung gilt, wenn der Einziehungsentscheid nach Inkrafttreten des Gesetzes in Rechtskraft erwächst. Das alte Recht regelt Verfahren, bei denen der Einziehungsentscheid vor Inkrafttreten des Gesetzesentwurfes rechtskräftig wurde.

2.4.2.2 Teilung zwischen Staaten (Abs. 2)

Anknüpfungspunkt im internationalen Bereich ist der Zeitpunkt des Abschlusses der Teilungsvereinbarung mit dem Ausland. Dementsprechend bestimmt Absatz 2, dass in internationalen Teilungsverfahren der Gesetzesentwurf für die internationale und innerstaatliche Teilung gilt, wenn die Teilungsvereinbarung nach Inkrafttreten des

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Gesetzes unterzeichnet wird, selbst wenn der Einziehungsentscheid bereits vor In- krafttreten des Gesetzes rechtskräftig geworden ist. Folgende Konstellationen sind denkbar:

Teilungsvereinbarung Teilungsvereinbarung vor Inkrafttreten des Gesetzes nach Inkrafttreten des Gesetzes

Rechtskräftiger (schweizeri- Gesetz nicht anwendbar Gesetz anwendbar scher oder ausländischer) Einziehungsentscheid vor Inkrafttreten des Gesetzes Rechtskräftiger (schweizeri- Gesetz nicht anwendbar Gesetz anwendbar scher oder ausländischer) Einziehungsentscheid nach Inkrafttreten des Gesetzes

2.4.3 Änderungen des geltenden Rechts (Anhang)

2.4.3.1 Strafgesetzbuch

2.4.3.1.1 Gerichtsstand bei selbstständiger Einziehung (Art. 350bis StGB) Die Artikel 346 ff. StGB, welche die örtliche Zuständigkeit regeln, sind bei selbst- ständiger Einziehung nicht anwendbar68. Eine selbstständige Einziehung liegt vor, wenn die in der Schweiz liegenden Vermögenswerte eingezogen werden, ohne dass eine Strafverfolgung gegen eine bestimmte Person eingeleitet wurde oder wenn die Strafverfolgung nicht zu einem Urteil geführt hat. Letzteres kann der Fall sein, wenn der Täter unbekannt, gestorben oder schuldunfähig ist, das Verfahren aus Gründen der Zweckmässigkeit eingestellt oder das Delikt im Ausland begangen wurde. Grundsätzlich sind in diesen Fällen für die Einziehung die Behörden jenes Kantons zuständig, in dem die Werte liegen. Befinden sich die Werte in mehreren Kantonen, ist jeder Kanton nur zuständig, die auf seinem Gebiet liegenden Werte einzuziehen, was zu praktischen Problemen führen kann69. Um diese Gesetzeslücke zu füllen, schlägt der Bundesrat einen neuen Artikel 350bis StGB vor. Absatz 1 dieser Bestimmung sieht vor, dass selbstständige Einziehungen am Ort durchzuführen sind, an dem sich die einzuziehenden Gegenstände oder Vermögenswerte befinden. Absatz 2 stellt den Grundsatz des forum praeventionis auf: Befinden sich die einzuziehenden Gegenstände und Vermögenswerte in mehre- ren Kantonen und hängen sie auf Grund der gleichen strafbaren Handlung oder der gleichen Täterschaft zusammen, so sind die Behörden des Ortes zuständig, wo die Strafverfolgung zuerst angehoben wurde.

68 Vgl. Niklaus Schmid, Art. 59, N 159, in: Schmid (Hrsg.), Kommentar Einziehung, Organisiertes Verbrechen, Geldwäscherei, Bd. I, Zürich 1998. 69 Vgl. Niklaus Schmid, Art. 59, N. 138 f., in: Schmid (Hrsg.), Kommentar Einziehung, Organisiertes Verbrechen, Geldwäscherei, Bd. I, Zürich 1998; derselbe, Das neue Einziehungsrecht nach StGB Art. 58 ff., ZStrR 113 (1995) 321 ff., S. 361.

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2.4.3.1.2 Verfügungsrecht (Art. 381 Abs. 3 StGB) Artikel 381 StGB bestimmt, dass über die auf Grund dieses Gesetzes verhängten Bussen, Einziehungen und verfallen erklärten Geschenke und andern Zuwendungen die Kantone verfügen. In den vom Bundesstrafgericht beurteilten Straffällen verfügt darüber der Bund. Mit dem neuen Absatz 3 werden in Artikel 381 StGB die Be- stimmungen des Gesetzesentwurfes über die Teilung eingezogener Vermögenswerte vorbehalten. Artikel 381 StGB ist daher künftig nur noch für Bussen sowie für Einziehungen mit weniger als 100 000 Franken Bruttoerlös, die im Rahmen eines Einziehungsverfahrens ohne internationale Teilungsvereinbarung verfügt wurden, anwendbar. In allen anderen Fällen gilt das neue Gesetz.

2.4.3.2 Bundesgesetz über internationale Rechtshilfe

in Strafsachen 2.4.3.2.1 Aushändigung von Gegenständen und Vermögenswerten (Art. 59 Abs. 8 und Art. 74a Abs. 7 IRSG) Artikel 59 Absatz 1 IRSG sieht vor, dass beim Verfolgten gefundene deliktische Vermögenswerte dem ausländischen Staat auszuhändigen sind, wenn die Vorausset- zungen der Auslieferung gegeben sind. Die schweizerischen Behörden können die Vermögenswerte nur zurückbehalten, wenn eine der in Absatz 4 abschliessend auf- gezählten Voraussetzungen erfüllt ist70. Mit dem vorgeschlagenen neuen Absatz 8 kann das BJ Werte, welche die Schweiz auf Grund einer internationalen Teilungs- vereinbarung zugesprochen erhält, ebenfalls verbindlich zurückbehalten. Analog zu Artikel 59 IRSG regelt Artikel 74a IRSG die Herausgabe von delikti- schen Vermögenswerten unabhängig von der Auslieferung eines Verfolgten. Dem- entsprechend ist diese Bestimmung mit einem Absatz 7 zu ergänzen, welcher den gleichen Inhalt hat wie der vorgeschlagene Artikel 59 Absatz 8 IRSG.

2.4.3.2.2 Stellvertretende Strafverfolgung. Kosten (Art. 93 Abs. 2 IRSG) Übernimmt die Schweiz die Strafverfolgung, so bestimmt Artikel 93 Absatz 2 IRSG, dass die Kantone über bezahlte Geldbussen, eingezogene Gegenstände oder verfal- lene Beträge verfügen. Diese Bestimmung wird künftig nur noch für Einziehungen von weniger als 100 000 Franken und ohne internationale Teilungsvereinbarung

70 Gemäss dieser Bestimmung können Gegenstände oder Vermögenswerte, die aus der

strafbaren Handlung herrühren, in der Schweiz zurückbehalten werden, wenn: a. der Geschädigte seinen gewöhnlichen Aufenthalt in der Schweiz hat und sie ihm zurückzugeben sind; b. eine Behörde Rechte daran geltend macht; oder c. eine an der strafbaren Handlung nicht beteiligte Person, deren Ansprüche vom ersuchenden Staat nicht sichergestellt sind, glaubhaft macht, sie habe an diesen Gegen- ständen oder Vermögenswerten in der Schweiz oder, sofern sie ihren gewöhnlichen Aufenthalt in der Schweiz hat, im Ausland gutgläubig Rechte erworben.

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sowie für Bussen gelten. Die anderen Fälle werden gestützt auf den Vorbehalt in Artikel 93 Absatz 2 IRSG unter den Anwendungsbereich des Sharing-Gesetzes fal- len. Um der per 1. August 1994 in Kraft getretenen Revision des Einziehungsrechts Rechnung zu tragen, hat der Bundesrat den Begriff «Verfall», der heute vom Begriff «Einziehung von Vermögenswerten» umfasst wird71, weggelassen (vgl. Art. 59 StGB in der ursprünglichen Fassung).

2.4.3.3 Änderungen in weiteren Bundesgesetzen

Der Gesetzesentwurf ist anwendbar, wenn Vermögenswerte gestützt auf das Bun- desstrafrecht eingezogen werden (Ziff. 2.1.2.1). Folglich finden Bestimmungen an- derer Bundesgesetze, welche das Verfügungsrecht über eingezogene Vermögens- werte regeln, indem sie die Werte den Kantonen oder dem Bund zuweisen, nur noch Anwendung, wenn die Vermögenswerte ausserhalb internationaler Vereinbarungen eingezogen werden und den Betrag von 100 000 Franken nicht erreichen. Namentlich betroffen sind das Kriegsmaterialgesetz72, das Atomgesetz73 und das Güterkontrollgesetz74, welche vorsehen, dass eingezogene Gegenstände sowie ein allfälliger Verwertungserlös dem Bund verfallen. Künftig sollen diese Vermögens- werte zwischen Kantonen und Bund aufgeteilt werden.

3 Auswirkungen

3.1 Finanzielle Auswirkungen für Bund und Kantone

Die finanziellen Auswirkungen der Vorlage hängen stark von jenen der Effizienz- vorlage, das heisst der neuen Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Kantonen (Art. 340bis E-StGB) ab, was zuverlässige Aussagen über die finanziellen Auswir- kungen schwierig macht. Laut Erhebungen der Eidgenössischen Finanzverwaltung haben die Kantone in den Jahren 1998 und 1999 ungefähr 21 beziehungsweise

30 Millionen Franken eingezogen, der Bund rund 4 Millionen Franken. In Zukunft

wird nun der Bund für die Strafverfolgung in den Bereichen der organisierten Kri- minalität und der Wirtschaftskriminalität zuständig sein; von den entsprechenden Einziehungserlösen wird er 2/10 den Rei-sitae-Kantonen abgeben müssen und erhält damit einen Anteil von 3/10 aus den in diesen Bereichen bisher kantonalen Einzie- hungserlösen. Demzufolge dürften die Einziehungserlöse des Bundes insgesamt zu-

71 Vgl. die Botschaft des Bundesrates vom 30. Juni 1993 über die Änderung des

Schweizerischen Strafgesetzbuches und des Militärstrafgesetzes (Revision des Einziehungsrechts, Strafbarkeit der kriminellen Organisation, Melderecht des Financiers), BBl 1993 277, S. 308. 72 Art. 38 und 39 des Bundesgesetzes vom 13. Dezember 1996 über das Kriegsmaterial (SR 514.51). 73 Art. 36b und 36c des Bundesgesetzes vom 23. Dezember 1959 über die friedliche Ver- wendung der Atomenergie (SR 732.0).

74 Art. 17 des Bundesgesetzes vom 13. Dezember 1996 über die Kontrolle zivil und

militärisch verwendbarer Güter sowie besonderer militärischer Güter (SR 946.202).

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nehmen, indes in keiner Weise die zusätzlichen Kosten von geschätzt jährlich

100 Millionen Franken decken können, welche dem Bund aus der Effizienzvorlage

erwachsen werden. (Die geplanten Ausgaben für das Projekt „EffVor“ werden sich 2005, nach Abschluss der ersten 4 Aufbaujahre der Bundesressourcen [Bundeskri- minalpolizei, Bundesanwaltschaft, Untersuchungsrichteramt], in der Grössenord- nung von Fr. 100 Mio. bewegen. Eine genauere Prognose der Kostenentwicklung wird erst nach Inkrafttreten der Gesetzesvorlage [vorgesehen per 1.1.2002], gestützt auf die ersten Erfahrungen und im Zusammenhang mit der rollenden Planung vor- genommen werden können). Auf der anderen Seite werden die Einziehungserlöse der Kantone abnehmen, da sie in den Bereichen der organisierten Kriminalität und der Wirtschaftskriminalität nicht mehr zur Strafverfolgung zuständig sind. Dafür wird ihnen in diesen Bereichen weniger Aufwand erwachsen, und als Rei-sitae- Kantone werden sie einen Anteil von 2/10 erhalten. Dazu werden weitere 2,5/10 hin- zukommen, wenn sie am Einziehungsverfahren teilgenommen haben. Aus dem Gesetzesentwurf ergibt sich für die Kantone kein zusätzlicher Aufwand, und es erwachsen ihnen auch keine zusätzlichen Kosten. Die Mehrbelastung des Bundes dürfte gering ausfallen. Die zusätzliche Arbeit (nach Schätzungen im Um- fang von 3 Arbeitsstellen) wird auf Grund seiner neuen Zuständigkeiten bei der innerstaatlichen Aufteilung der Einziehungserlöse beim BJ anfallen.

3.2 Auswirkungen auf die Informatik

Die Vorlage zeitigt keine besonderen Auswirkungen auf die Informatik.

3.3 Volkswirtschaftliche Auswirkungen

Die Vorlage regelt die Teilung eingezogener Vermögenswerte zwischen Bund und Kantonen und zeitigt daher keine Auswirkungen auf die Privatwirtschaft.

4 Legislaturplanung

Die Vorlage ist im Bericht über die Legislaturplanung 1999–2003 vom 1. März

2000 angekündigt (in R 25, «Ausbau der Bekämpfung der organisierten Kriminali-

tät», BBl 2000 2303 und 2339)75.

5 Verhältnis zum europäischen Recht

Diesbezüglich wird auf die in Ziffer 1.1.4 gemachten Ausführungen verwiesen.

75 BBl 2000 2276, 2303.

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6 Verfassungsmässigkeit

Die Befugnis des Bundes, über die Teilung von Vermögenswerten unter Kantonen und Bund zu legiferieren, lässt sich auf Artikel 123 Absatz 1 der neuen Bundesver- fassung abstützen, sei dies in seiner heutigen Fassung76, sei es in der Fassung ge- mäss Justizreform77. Danach ist die Gesetzgebung auf dem Gebiet des Strafrechts Sache des Bundes. Diese Verfassungsbestimmung räumt dem Bund nicht nur die Zuständigkeit ein, die Einziehung an sich, sondern auch deren Auswirkungen und insbesondere das Verfügungsrecht über die eingezogenen Vermögen zu regeln. Für die Teilung zwischen der Schweiz und ausländischen Staaten ergibt sich die Rechtsetzungsbefugnis des Bundes aus Artikel 54 der neuen Bundesverfassung, wonach die auswärtigen Angelegenheiten Sache des Bundes sind.

11634

76 Bundesverfassung von 18. April 1999 (SR 101).

77 Der Bundesbeschluss vom 8. Oktober 1999 über die Reform der Justiz wurde am

12. März 2000 von Volk und Ständen angenommen und wird mit dem neuen Bundesgesetz über das Bundesstrafgericht in Kraft treten (vgl. BBl 2001 4202).

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