Botschaft betreffend Genehmigung des Beitritts der Schweiz zum Internationalen Zentrum für Migrationspolitikentwicklung (International Centre for Migration Policy Development)

03.034

vom 30. April 2003

Sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren,

wir unterbreiten Ihnen mit dieser Botschaft den Entwurf zum Bundesbeschluss betreffend Genehmigung des Beitritts der Schweiz zum Internationalen Zentrum für Migrationspolitikentwicklung (International Centre for Migration Policy Develop- ment – ICMPD) mit dem Antrag auf Zustimmung.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

30. April 2003 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Pascal Couchepin Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

2002-2571 3723

Übersicht

Am 1. Juni 1993 wurde durch einen österreichisch-schweizerischen Vertrag das in Wien domizilierte Internationale Zentrum für Migrationspolitikentwicklung (Inter- national Centre for Migration Policy Development – ICMPD) gegründet. Mit Ver- trag vom 26. April 1996, welcher von der Schweiz, der Republik Österreich und Ungarn unterzeichnet wurde, wurde das ICMPD in eine internationale Organisa- tion umgewandelt. Es entwickelt und fördert mit Hilfe seiner asyl- und migrations- spezifischen Sachkenntnis Langzeitstrategien in Migrationsfragen und stellt dazu einen wirkungsvollen Konsultationsmechanismus bereit. Des Weiteren bietet das ICMPD den europäischen Regierungen und Organisationen Dienstleistungen in den Bereichen Asyl und Migration an und setzt sich für die Bekämpfung der irregulären Migration ein. Zudem befasst es sich im Rahmen seiner Arbeit für den sog. Stabili- tätspakt und die Budapester Gruppe speziell mit der Migrationsproblematik in Mittel- und Südosteuropa mit dem Ziel, diverse Staaten dieser Region bei der Inte- gration in die europäischen Migrationsstrukturen zu unterstützen und damit zur verbesserten Steuerung unkontrollierter Migrationsbewegungen beizutragen. Nicht zuletzt hat ICMPD die Schweiz während und nach den kriegerischen Auseinander- setzungen in Bosnien und Herzegowina sowie in Kosovo insbesondere bei der Rückführung abgewiesener Asylsuchender und nicht mehr schutzbedürftiger Perso- nen aktiv unterstützt. Heute zählen Österreich, Ungarn, Slowenien, die Tschechi- sche Republik, Portugal, Schweden und die Schweiz zu den Mitgliedern des ICMPD. In Polen, Kroatien, der Slowakei und in Bulgarien sind die innerstaatli- chen Verfahren zum Beitritt im Gange. Die Schweiz war massgeblich am Zustandekommen und an der Gründung des ICMPD beteiligt. Seit dessen Gründung im Jahre 1993 hat die Schweiz als Mitglied von ICMPD die zahlreichen Tätigkeiten sowie die kontinuierliche Vergrösserung des Wirkungsfeldes des ICMPD laufend mitgestaltet. Es hat sich gezeigt, dass das ICMPD für die Schweiz eine wichtige Drehscheibe für Informations- und Dienst- leistungsvermittlung in Asyl- und Migrationsfragen darstellt sowie eine Einbindung in die politische Diskussion mit der EU, die Teilnahme an EU-Projekten und eine aktive Unterstützung bei der Lösung von praktischen Problemen, so z.B. im Bereich Rückkehr, ermöglicht.

Eine wirksame Asyl- und Migrationspolitik der Schweiz ist heute nur in enger Zusammenarbeit mit unseren europäischen Nachbarstaaten zu verwirklichen. Durch die Mitgliedschaft beim ICMPD hat die Schweiz die Gelegenheit, an zahlreichen EU-Projekten im Bereich Migration teilzunehmen. Zudem bietet das ICMPD der Schweiz eine internationale Plattform an, die es ihr erlaubt, sich aktiv am interna- tionalen Meinungsaustausch zu beteiligen und sich für ihre spezifischen Anliegen im Asyl- und Migrationsbereich auch ausserhalb der EU Gehör zu verschaffen. Nicht zuletzt tragen die gezielten und vom ICMPD bereitgestellten Informationen zu Heimat- oder Herkunftsstaaten von Asylsuchenden wesentlich zur Unterstützung und Effektivitätssteigerung von Asyl- und Wegweisungsverfahren bei.

Der Beitritt zu einer internationalen Organisation ist vom Parlament zu genehmi- gen. Gemäss Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 2 der Bundesverfassung (BV; RS 101) unterliegt der Vertrag vom 26. April 1996, auf dessen Grundlage das ICMPD als internationale Organisation etabliert worden ist, auch dem fakultativen Referendum. Bis anhin wurde der Vertrag dem Parlament nicht unterbreitet. Mit der vorliegenden Botschaft soll dies nun nachgeholt werden.

Botschaft

1 Allgemeiner Teil

1.1 Ausgangslage

Am 1. Juni 1993 wurde in einem österreichisch-schweizerischen Vertrag festgelegt, die Diskussion über das Thema der internationalen Migration, insbesondere der Ost- West-Migration, solle vertieft und die internationale Zusammenarbeit zwischen interessierten Regierungen in Zentral-, West- und Osteuropa verstärkt werden. Zu diesem Zweck wurde das in Wien domizilierte Internationale Zentrum für Migra- tionspolitikentwicklung (International Centre for Migration Policy Development – ICMPD) unter österreichischem Privatrecht gegründet. Mit Vertrag vom 26. April

1996 zwischen der Schweiz, der Republik Österreich und Ungarn wurde das

ICMPD als internationale Organisation konstituiert. Mit diesem Schritt wurde der steigenden Bedeutung der vom ICMPD behandelten Fragen und der zunehmenden Anerkennung der geleisteten Arbeit des ICMPD im Migrationsbereich durch die Mitgliedstaaten Rechnung getragen. Am 8. September 1999 wurde in Wien zwi- schen dem ICMPD und Österreich ein Sitzabkommen unterzeichnet, das die Immu- nitäten und Privilegien der Organisation regelt. Mitgliedstaaten des ICMPD sind zurzeit Österreich, Ungarn, Slowenien, die Tschechische Republik, Portugal, die Schweiz und Schweden. Polen, Kroatien, die Slowakei und Bulgarien sind Beitritts- kandidaten. Die Schweiz war massgeblich am Zustandekommen und der Gründung des ICMPD beteiligt. Die Mitgliedschaft der Schweiz beim ICMPD hat gezeigt, dass die diver- sen und weitreichenden Dienstleistungen des ICMPD der Schweiz eine Einbindung in die politische Diskussion mit der Europäischen Union (EU) sowie einen wichti- gen Informationsaustausch in Asyl- und Migrationsfragen auch mit Staaten ausser- halb der EU ermöglichen. Zudem erhält die Schweiz als Nicht-EU-Mitglied durch das ICMPD die Gelegenheit, ihre Anliegen im Asyl- und Migrationsbereich auf internationaler Ebene wirksam einzubringen. Nicht zuletzt unterstützt das ICMPD die Schweiz aktiv bei der Suche nach Lösungen verschiedener konkreter Probleme im Asyl- und Migrationsbereich. Die Zusammenarbeit mit dem ICMPD hat sich für die Schweiz als sehr wertvoll erwiesen. Seit dessen Gründung im Jahre 1993 hat die Schweiz als Mitglied von ICMPD den Auf- und Ausbau des ICMPD aktiv begleitet. Bis anhin wurde jedoch unterlassen, den Vertrag vom 26. April 1996, auf dessen Grundlage das ICMPD als internationale Organisation etabliert worden ist, dem Parlament zur Genehmigung zu unterbreiten. Die innerstaatlichen Kompetenzen für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge werden durch die Artikel 166 und 184 BV geregelt. Danach hat das Parlament die Genehmigung zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge zu erteilen. Mit der vorlie- genden Botschaft beantragt der Bundesrat dem Parlament die Genehmigung des Vertrages vom 26. April 1996, auf dessen Grundlage das ICMPD als internationale Organisation etabliert wurde.

1.2 Geschichte und Entwicklung des ICMPD

Die Idee, das ICMPD zu gründen, geht auf ein von der Schweiz im Herbst 1992 initiiertes Treffen eines kleinen Kreises von Regierungsvertretern verschiedener europäischer Staaten zurück. In dieser Zeit hatte sich die Situation im Asylbereich in Westeuropa zugespitzt. Die Gründung neuer demokratischer Staaten in Zentral- und Osteuropa sowie die Massenvertreibungen während des Bürgerkrieges in Bosnien und Herzegowina (BiH) bewirkten eine erhebliche Zunahme der Migrationsbewe- gungen nach Westeuropa. Es wurde deutlich, dass die Frage der Migration nicht ausschliesslich auf nationaler Ebene angegangen werden kann, sondern intensiver internationaler Zusammenarbeit und eines internationalen Lastenausgleichs bedarf. Die Schweiz und die Republik Österreich sahen die Notwendigkeit einer internatio- nalen Unterstützung im Migrationsbereich. Ziel sollte sein, eine Plattform für eine informelle internationale Zusammenarbeit zwischen betroffenen Staaten zu schaffen und einen effektiven Dienstleistungsbetrieb zur internationalen Kooperation im Migrations- und Asylbereich bereitzustellen. Zu diesem Zweck wurde vorerst unter österreichischem Privatrecht ein Zentrum gegründet, für dessen Leitung ein ausge- wiesener Kenner der Migrationsprobleme gefunden werden konnte. Der Grün- dungsvertrag des ICMPD trat im Mai 1993 in Kraft. Auf Grund einer Steuergesetz- revision in Österreich im Jahre 1996 musste jedoch damit gerechnet werden, dass ICMPD als privatrechtliche Organisation rund die Hälfte seines Budgets in Form von Steuern, Abgaben und Sozialbeiträgen an den Fiskus abliefern musste. Zudem trat die Republik Ungarn im Jahre 1995 durch präsidentiellen Beschluss als Mitglied bei. Da der Gründungsvertrag des Jahres 1993 kein internationales Abkommen war und die vorerwähnten steuerlichen Änderungen eine schwere Belastung dar- stellten, wurde eine Klärung des Status des ICMPD unumgänglich. Die Lösung bestand darin, das ICMPD mit Vertrag vom 26. April 1996 in eine internationale Organisation umzuwandeln. Mit dem Abkommen zwischen dem ICMPD und der Republik Österreich über den Sitz des ICMPD gelangte das Zentrum schliesslich in den Genuss von Steuer- und Immunitätsprivilegien. Dieses Abkommen trat am 31. August 2000 in Kraft. Um die neuen Demokratien Ost- und Zentraleuropas in die Frage der europäischen Migration einzubeziehen und damit den Dialog über die wachsende illegale Migra-

tion zu stärken, haben sich die Gründungsmitglieder des ICMPD zudem zum Ziel gesetzt, die Zusammenarbeit mit Zentral- und Osteuropa zu fördern. An einer Minis- terkonferenz im Jahre 1993 in Budapest wurde deshalb beschlossen, dass das ICMPD die Funktion des Sektretariats des so genannten Budapester Prozesses übernimmt. Beim Budapester Prozess handelt es sich um ein europaweites Konsul- tativforum zur Bekämpfung der irregulären Migration. Gleichzeitig bezweckt der Budapester Prozess die Schaffung effizienter Strukturen im Bereich der legalen Migration in Europa (vgl. dazu Ziff. 2.2.2.1).

2 Besonderer Teil

2.1 Rechtliche Grundlagen und völkerrechtliche

Qualifikation des ICMPD

2.1.1 Rechtliche Grundlagen

Mit dem Gründungsvertrag vom 1. Juni 1993 zwischen der Republik Österreich und der Schweiz beabsichtigte man ursprünglich nicht die Schaffung einer internationa- len Organisation, sondern den Aufbau eines privatrechtlich organisierten Zentrums für den gegenseitigen Austausch technischer Dienstleistungen. So wurden vorerst die Aktivitäten des ICMPD im Rahmen der Ludwig Boltzmann-Gesellschaft, einer österreichischen Vereinigung zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung, durchgeführt. Nach dem Beitritt Ungarns am 8. September 1995 wurde der Grün- dungsvertrag von 1993, welcher am 30. April 1996 ablaufen sollte, mittels eines Zusatzvertrages um weitere acht Jahre verlängert. Dieser Verlängerungsvertrag wurde am 27. März 1996 durch die Schweiz, die Republik Österreich und Ungarn unterzeichnet. Laut Artikel 1 der Verlängerungsvereinbarung war vorgesehen, das ICMPD mit Hauptsitz in Wien als internationale Organisation zu etablieren. Mit einem weiteren Vertrag der gleichen Vertragsparteien vom 26. April 1996 wurde das ICMPD als internationale Organisation unter internationalem Recht gegründet und mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestattet. Durch den Sitzvertrag zwischen dem ICMPD und der Republik Österreich, welcher am 31. August 2000 in Kraft trat, wurden die durch den geänderten Gründungsvertrag geschaffene internationale Rechtspersönlichkeit des ICMPD sowie seine Rechtsfähigkeit durch die österreichi- sche Bundesregierung anerkannt. Durch diesen Vertrag wurde das ICMPD des Weiteren mit Privilegien ausgestattet; so wurde es beispielsweise grundsätzlich von Gerichtsbarkeit und Vollzugsmassnahmen sowie von Steuern befreit.

2.1.2 Weitere rechtliche Entwicklungen

Die im Gründungsvertrag von 1993 ursprünglich vorgesehene Befristung der Ver- tragsdauer soll mit einer im Frühjahr 2003 zu unterzeichnenden und auf den 30. April 2004 in Kraft tretenden Zusatzvereinbarung aufgehoben werden. Dies vor allem, weil die Mitgliedstaaten der Meinung sind, dass Steuerungsprozesse im Migrationsbereich eine langfristige Aufgabe darstellen, weil sich das Wirkungsfeld von ICMPD erheblich ausgedehnt hat und weil eine grössere Zahl von Staaten dem ICMPD beitreten wollen. Auf diesen Zeitpunkt hin wird das ICMPD – vorbehältlich eines anderweitigen Beschlusses der Mitgliedsstaaten – zu einer zeitlich unbe- schränkt tätigen internationalen Organisation. Die Kompetenz zum Abschluss der Zusatzvereinbarung liegt vorbehältlich der Genehmigung der Mitgliedschaft der Schweiz durch das Parlament beim Bundesrat (Art. 47bisb Abs. 3 Geschäftsver- kehrsgesetz, GVG)1.

1 SR 171.11

2.1.3 Völkerrechtliche Qualifikation des ICMPD

Mit Gutachten vom 1. Mai 20022 hat das Eidgenössische Departement für auswärti- ge Angelegenheiten, Direktion für Völkerrecht, festgestellt, dass der Gründungsver- trag einer internationalen Organisation zwei Arten von Bestimmungen enthalten muss. Zum einen muss er den Willen der Parteien, eine internationale Organisation zu gründen, zum Ausdruck bringen. Zum anderen werden im Gründungsvertrag Regeln über das Verbandsleben selbst und somit auch über die Rechtsbeziehungen innerhalb der internationalen Organisation und gegen aussen aufgestellt. Man spricht dabei von materiellen Vorschriften, welche dieselbe Rolle einnehmen wie eine Verfassung für einen Staat. Beide Voraussetzungen sind gemäss dem genannten Gutachten für den Gründungsvertrag des ICMPD als gegeben erachtet worden. Somit handelt es sich beim ICMPD um eine internationale Organisation im völker- rechtlichen Sinne.

2.2 Zweck und Wirkungsfeld des ICMPD

2.2.1 Zweck

Artikel 2 des Gründungsvertrages von 1993 sieht vor, dass das ICMPD sich mit aktuellen und potenziellen Migrationsströmen in europäische Zielländer befasst. Dabei setzt sich das ICMPD laut Artikel 1 des Gründungsvertrages zum Ziel, eine umfassende und nachhaltige Migrationspolitik zu fördern sowie eine Dienstleis- tungsfunktion im Bereich Migration für die Mitgliedstaaten einzunehmem. Im Vordergrund steht dabei die Auseinandersetzung mit den politischen Aspekten der Migration. Das Zentrum setzt sich zum Ziel, mit Hilfe seiner weitreichenden Sach- kenntnis Langzeitstrategien in Migrationsfragen zu entwickeln und zu fördern. Weiter befasst es sich mit Asylfragen, mit illegaler Migration, mit Projekten in Zusammenhang mit Grenzkontrollen, der Rückkehr von abgewiesenen Asylsuchen- den, Visaharmonisierung, Länderinformationsprojekten sowie mit Massnahmen gegen Schleppertätigkeiten. Ein weiteres Ziel des ICMPD ist die Entwicklung und Förderung einer gesamteuropäischen Zusammenarbeit in Migrationsfragen. Auf diese Weise soll im Rahmen des Budapester Prozesses (vgl. dazu Ziff. 2.2.2.1) sichergestellt werden, dass Staaten in Zentral-, Ost- und Südosteuropa in die euro- päische Asyl- und Migrationspolitik miteinbezogen werden. Schliesslich sieht Artikel 6 des Gründungsvertrages vor, dass die Mitgliedstaaten die Produkte des ICMPD, beispielsweise Migrationsstudien, in Anspruch nehmen können und Dienstleistungen bis hin zu operativen Aufgaben in Auftrag geben können.

2 Gutachten des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten, Direktion für Völkerrecht, «Völkerrechtliche Qualifikation des ICMPD» vom 1. Mai 2002.

2.2.2 Wirkungsfeld

2.2.2.1 Sekretariat des Budapester Prozesses

Eines der wichtigen Ziele des ICMPD ist die Förderung der Zusammenarbeit zwi- schen europäischen Staaten zur Bekämpfung der irregulären Migration. Dabei sollen insbesondere die Staaten in Zentral- und Osteuropa, welche selber in hohem Masse von Migrationsströmen betroffen sind, als gleichwertige Partner in den europäischen Migrationsdialog einbezogen werden. Deshalb gehört zu den wesentlichen Aufga- ben des ICMPD die Führung des Sekretariats des Budapester Prozesses. Der Buda- pester Prozess geht auf eine Ministerkonferenz im Jahre 1993 in Budapest zurück, welche sich mit Fragen der illegalen Migration befasste. Um die Befolgung der von der Ministerkonferenz verabschiedeten Empfehlungen zu überwachen, wurde im Jahre 1994 der Budapester Prozess gegründet und das ICMPD mit dessen Sekreta- riat beauftragt. Beim Budapester Prozess handelt es sich um ein Konsultativforum, in welchem heute 43 Staaten (alle europäischen Staaten, inklusive die zentral-, ost- und südost- europäischen Staaten) vertreten sind. Des Weiteren sind auch zehn internationale Organisationen Mitglied, so u.a. das Hochkommissariat der Vereinten Nationen für die Flüchtlinge (UNHCR), die internationale Organisation für Migration (IOM) und Europol. Ziel des Budapester Prozesses ist es, wirksame Massnahmen gegen die irreguläre Migration zu entwickeln und deren Umsetzung zu begleiten sowie im Bereich der legalen Migration effiziente staatliche Strukturen zu schaffen. Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) sowie die EU-Kommission erblickten im Budapester Prozess auf Grund der stetigen Zunahme der unkontrol- lierten Wanderungsbewegungen in ganz Europa ein geeignetes Instrument zur Förderung der Migrationskontrolle. Dies auch auf Grund des flexiblen und infor- mellen Charakters der Zusammenarbeit der Staaten im Rahmen des Prozesses. So fand im Jahre 1997 eine weitere Ministerkonferenz in Prag statt, an welcher die Staaten 55 Empfehlungen, so u.a. zu Rechtsvereinheitlichung betreffend Massnah- men gegen das Schlepperwesen, zur Harmonisierung der Visumspolitik, zum Infor- mationsaustausch im Bereich der illegalen Migration, zu Vereinbarungen über die Rückkehr von ausländischen Personen in den Heimatstaat sowie zu Massnahmen gegen das organisierte Verbrechen, verabschiedeten. Zur Umsetzung dieser Emp- fehlungen wurden in der Folge verschiedene Arbeitsgruppen eingesetzt. Eine

Arbeitsgruppe befasst sich beispielsweise mit der Frage der Rechtsvereinheitlichung in Bezug auf Massnahmen gegen das Schlepperwesen. Eine weitere Arbeitsgruppe, an welcher auch die Schweiz beteiligt ist, befasst sich mit der Harmonisierung der Visumspolitik. Auf Grund erhöhter Migrationsströmungen im Balkan wurde im Februar 1999 zudem eine weitere Arbeitsgruppe zur Verhinderung illegaler Migra- tion in Südosteuropa gebildet. Die Arbeitsgruppe erarbeitete u.a. Vorschläge für Massnahmen gegen das Schlepperwesen und zur Verbesserung der Sicherheit von Landes-, Meeresgrenzen oder Flughäfen in dieser Region. Ebenso wurden länder- spezifische Arbeitsgruppen gebildet, die sich ganz konkret der Zusammenarbeit im Migrationsbereich widmeten (etwa mit Moldawien oder Albanien).

Bei all den Tätigkeiten des Budapester Prozesses hat das ICMPD nicht nur in orga- nisatorischer, sondern auch in inhaltlicher Hinsicht eine wichtige Funktion über- nommen. So hat es seit 1995 über 70 zwischenstaatliche Konferenzen, so auch die überaus bedeutsame Ministerkonferenz in Prag im Jahre 1997, organisiert und koordiniert. Des Weiteren hat es im Auftrag des Budapester Prozesses zu Handen der verschiedenen Konferenzen und Arbeitsgruppen Berichte verfasst. Durch seine Tätigkeit beim Budapester Prozess hat das ICMPD einen wesentlichen Beitrag dazu geleistet, dass auch Staaten, welche nicht in die EU-Strukturen für die Bekämpfung irregulärer Migration eingeschlossen sind, von einer in diesem Bereich wirksamen Plattform profitieren können. Dies ist insbesondere für die Schweiz als Nicht-EU- Mitglied von grosser Bedeutung. Das Frühjahr 2003 bietet für die am Budapester Prozess teilnehmenden Staaten die Gelegenheit einer Standortbestimmung und Neuausrichtung. An der geplanten Ministerkonferenz in Athen werden die Schwerpunkte der künftigen Zusammen- arbeit und der Diskussionen im Migrationsbereich verabschiedet und die seit der letzten Konferenz in Prag zutage getretenen Entwicklungen evaluiert.

2.2.2.2 Südosteuropa und der Stabilitätspakt

Auf Grund der Bildung neuer demokratischer Staaten sowie der beiden Bürgerkriege in BiH und Kosovo kamen in den vergangenen Jahren die grössten Migrationsströ- me in ganz Europa aus Südosteuropa. Darum hat sich das ICMPD bereits seit seiner Gründung im Jahre 1993 eingehend mit dieser Region befasst. Die Tätigkeiten des ICMPD in Südosteuropa sind wesentlich durch seine Aktivitä- ten im Rahmen des sog. Stabilitätspaktes aber auch der Budapester Gruppe bestimmt. Der Stabilitätspakt für Südosteuropa wurde im Jahre 1999 mit dem Ziel gegründet, diverse Staaten dieser Region, so Albanien, BiH, Kroatien, Mazedonien und die Bundesrepublik Jugoslawien, schrittweise in die europäischen Strukturen zu integrieren. Mitglieder des Stabilitätspaktes sind neben den Südosteuropäischen Staaten Bulgarien, Ungarn, Rumänien, Moldawien und die Türkei sowie alle EU-Mitgliedstaaten, Japan, Norwegen, Russland, die Schweiz und die USA sowie wichtige internationale Organisationen. Im Rahmen seiner Tätigkeiten für den Stabilitätspakt hat das ICMPD Kooperations- abkommen mit Albanien, BiH, Bulgarien, Kroatien, Ungarn, Mazedonien, Slowe- nien und der Türkei abgeschlossen und Vertretungen in Zagreb, Sarajevo, Skopje und Tirana eingerichtet. Zudem hat es verschiedene Berichte veröffentlicht u.a. über die Kosovo-Krise und die Wahlen in BiH. Eine der wesentlichsten Tätigkeiten des ICMPD in Südosteuropa war die Unterstüt- zung der Rückkehr ehemaliger Kriegsflüchtlinge in ihren Heimat- oder Herkunfts- staat. Zu diesem Zweck hat das ICMPD in den Jahren 1994 bis 1997 zahlreiche internationale Treffen organisiert, unter anderem auch mit der Beteiligung des UNHCR. Mit dem Ziel, die wirtschaftliche Reintegration im bürgerkriegsversehrten BiH zu erleichtern und damit die freiwillige Rückkehr ehemaliger bosnischer Kriegsflüchtlinge zu fördern, hat es sodann mit Unterstützung der EU-Kommission in drei Projekten bosnische Kleinunternehmer in Betriebswirtschaftslehre ausgebil- det, bei der Errichtung von Kleinunternehmen finanziell unterstützt und über alle wesentlichen Aspekte ihrer Rückkehr informiert. Mit Hilfe dieser Projekte konnte

für einige hundert Kleinunternehmer und deren Familienangehörige die Rückkehr nach BiH in wirtschaftlicher Hinsicht wesentlich erleichtert werden. Auf Grund dieser wertvollen Erfahrung wurde im Jahre 2000 ein viertes Projekt gleichen Inhalts auch für die Rückkehr von ehemaligen Kriegsvertriebenen nach Kosovo lanciert. Aktive Mithilfe bei der Umsetzung des Dayton Friedensabkommens vom 21. November 1995 hat das ICMPD durch Vereinbarungen mit der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) und der IOM geleistet. Ziel der Vereinbarungen war die aktive Beteiligung bosnischer Kriegsflüchtlinge, welche sich im Ausland aufhielten, an den in ihrem Heimatland zwischen 1996 und 1998 stattfindenden Wahlen. Zu diesem Zweck stellte das ICMPD die logistische Infra- struktur für die Beteiligung der in Europa und in Übersee lebenden Vertriebenen zur Verfügung. Durch spezielle ICMPD-Radio-Stationen, welche vom UNHCR und der Schweiz finanziert worden sind, konnten kosovarische Flüchtlinge, welche sich während der Bürgerkriegszeit in Albanien aufhielten, in den Jahren 1998 bis 1999 Informationen über die aktuelle Lage in Kosovo erhalten. Ziel dieser Einrichtung war, eine spätere Rückkehr der Flüchtigen zu sichern und vermehrte illegale Migra- tionsbewegungen nach Westeuropa zu verhindern. Eine weitere wichtige Tätigkeit des ICMPD im Rahmen des Stabilitätspaktes ist die Entwicklung effizienter Grenzkontrollsysteme zur Bekämpfung der illegalen Migra- tion. In Albanien, BiH, Bulgarien, Kroatien, Mazedonien, Rumänien und der Türkei hat das ICMPD gemeinsam mit den Behörden der genannten Staaten verschiedene Massnahmen zur Verbesserung der Kontrollsysteme getroffen. So hat es beispiels- weise Flughäfen in Albanien und Rumänien auf ihre Sicherheit hin untersucht oder mit finanzieller Unterstützung durch die EU in diversen Staaten, so BiH, Kroatien und Mazedonien Seminare für Beamte zur Umsetzung der EU-Standards im Bereich Grenzkontrollen und Migration durchgeführt. Mit dem Ziel, den gegenseitigen Informationsaustausch zwischen Aufnahme- und Herkunftsstaaten zu verbessern und damit die Asylbehörden bei einer effizienten und raschen Durchführung von Asyl- und Wegweisungsverfahren zu unterstützen hat das ICMPD gemeinsam mit dem UNHCR und der SFOR im Jahre 1997 das «Repatriation Information Centre» in Bosnien und Herzegovina (RIC) aufgebaut.

Beim RIC handelte es sich um eine Informationszentrale hinsichtlich aller Fragen im Bereich von Rückführungen und der Rückkehr bosnischer Staatsangehöriger nach BiH. Dieses Informationsnetzwerk – das wichtigste in und über BiH – wurde vom ICMPD in Sarajevo betrieben. Durch die Aufbereitung von Grundlageninforma- tionen über die aktuelle Lage in Bosnien konnte die Kenntnis über die kommunale Infrastruktur vor Ort wesentlich verbessert werden. Dadurch wurden Hilfeleistungen vereinfacht und die Asylbehörden in den Aufnahmestaaten bei einer raschen und effizienten Entscheidfindung wesentlich unterstützt. Auf Grund der überaus positiven Erfahrungen mit dem RIC wurde auf ausdrückli- chen Wunsch der Schweiz hin im März 2000 ein ähnliches Informationsprojekt im Kosovo lanciert. Das «Source Country Information System»-Kosovo (SCIS- Kosovo) ist Teil des vom ICMPD betriebenen Informationsprojektes «Source Country Information Systems» (SCIS) und wird organisatorisch von ICMPD und der internationalen Organisation für Migration (IOM) getragen. Es beliefert Auf- nahmestaaten mit Informationen aus Herkunftsregionen mit dem Ziel, einen einheit- lichen und ordentlichen Rückführungsprozess nach Kosovo zu ermöglichen. Die

diversen Anfragen der am Projekt beteiligten Staaten und Organisationen (so z.B. Österreich, Belgien, Grossbritannien, Dänemark, Niederlande, Deutschland, Schwe- den, Norwegen, IOM und die EU) werden von der SCIS-Kosovo-Zentrale in Wien an die entsprechenden SCIS-Zweigstellen der diversen Gemeinden in Kosovo wei- tergeleitet. Die Anfragen dürfen von den Projektbeteiligten nur unter Wahrung und in Übereinstimmung mit den innerstaatlichen datenschutzrechtlichen Bestimmungen übermittelt werden. Die Informationsbeschaffung zuhanden von Behörden, die mit Visums-, Asyl-, Familienzusammenführungs- und Rückkehrfragen betraut sind, wird seit einiger Zeit gestützt auf Aufträge interessierter Staaten und der Europäischen Kommission ausgeweitet auf eine Reihe von Staaten, aus denen irreguläre Migra- tionsbewegungen nach Europa festgestellt werden. Neben den genannten Tätigkeiten hat das ICMPD auch in jüngerer Zeit intensiv mit dem Stabilitätspakt zusammengearbeitet. So hat sich im Jahre 2000 die Arbeitsgrup- pe «Südosteuropa» des Budapester Prozesses (siehe Ziff. 2.2.2.1) mit dem Stabili- tätspakt zusammengeschlossen und eine gemeinsame Task Force zur Bekämpfung irregulärer Migrationsbewegungen durch vermehrte Kontrolle der Landesgrenzen in Südosteuropa einberufen. Dem ICMPD wurde das Sekretariat der Task Force über- tragen. Ein weiteres Projekt zur Bekämpfung der illegalen Migration wurde im Juni dieses Jahres lanciert mit dem Zweck, das Grenzkontrollsystem in Zusammenarbeit mit den albanischen Grenzbehörden in Albanien zu verbessern.

2.2.2.3 Weitere Tätigkeiten des ICMPD

Gestützt auf Artikel 1 des Gründungsvertrages von 1993 bezweckt das ICMPD, eine realistische und langfristige europäische Migrationspolitik zu fördern. Diese Aufga- be nimmt es wahr, indem es die Mitgliedstaaten u.a. in Migrationsfragen berät und entsprechende Berichte und Studien verfasst. Daneben engagiert es sich auch aktiv an multilateralen Foren, die sich mit migrationspolitischen Fragen auseinanderset- zen. Die vom ICMPD im Bereich Migration durchgeführten Projekte sowie die Führung des Sekretariats des Budapester Prozesses (siehe Ziff. 2.2.2.1) sind weitere wichtige Tätigkeiten, mit welchen das ICMPD einen aktiven Beitrag zur europäi- schen Migrationspolitik leistet. Im Rahmen seiner Tätigkeit beim Budapester Prozess erkannte das ICMPD bereits sehr früh, dass europäische Grenzkontrollbehörden von Staaten, welche nicht Mit- glieder der EU und dem Schengener Abkommen von 1985 und 1990 sind, über kein der EU analoges Zusammenarbeits- und Kooperationsforum verfügen. Hier setzt das ICMPD deshalb an und fördert mit seinen Aktivitäten die zwischenstaatliche Kooperation in europäischen Grenzkontrollfragen, mit dem langfristigen Ziel, ille- galen Migrationsbewegungen wirksam zu entgegnen. Ein Forum, für welches das ICMPD als Sekretariat Dienstleistungen im Bereich von Grenzkontrollfragen erbringt, ist die «International Border Police Conference» (IBPC), an welcher auch die Schweiz regelmässig teilnimmt. Die IBPC ist ein Forum bestehend aus Vertre- tern der Grenzkontrollbehörden von circa 35 europäischen Staaten, welche sich mit strategischen und praktischen Fragen in den Bereichen des Drogen- oder Waffen- handels, des Schlepperwesens oder anderer grenzkrimineller Tätigkeiten auseinan- dersetzt. Durch Ausbildung von EU-Kandidatenstaaten in den Bereichen der

EU- und Schengenergrenzkontrollen leistet das ICMPD überdies einen wichtigen Beitrag zur Umsetzung der EU/Schengen-Standards in Zentral- und Südosteuropa. Eine weitere wichtige Tätigkeit von ICMPD ist die Vermittlung von Informationen an Mitglied- oder Nichtmitgliedstaaten. Das ICMPD vergleicht Länder in Bezug auf ihre innerstaatliche Migrationspolitik, verfolgt Migrationstendenzen und -trends und wertet diese aus, führt Rechtsvergleiche in den Bereichen Ausländer- und Asylrecht durch und trägt länderspezifische Informationen über Herkunftsländer von Asylsu- chenden zusammen. Darüber hinaus sammelt es auch statistische Daten im Migra- tions- und Asylbereich und wertet diese aus. Zudem ist das ICMPD mit der Organisation und der Koordination von internatio- nalen Konferenzen im Migrationsbereich betraut. So hat es im Jahre 2000 wegen des wachsenden Zustromes von Angehörigen der Roma eine Konferenz organisiert und geleitet, an der 16 Regierungen, 14 internationale Organisationen und die wichtig- sten europäischen Roma-Vereinigungen vertreten waren. Nicht zuletzt fördert das ICMPD im Interesse der Mitgliedstaaten die Kooperation mit und zwischen internationalen Organisationen, z.B. dem UNHCR, der IOM, dem «Intergovernemental Consultations on Asylum, Refugee and Migration» (IGC) und der OECD. Seit Herbst 2002 hat das ICMPD zudem Beobachterstatus bei der UNO.

2.3 Bedeutung der Teilnahme für die Schweiz

Die Schweiz war massgeblich am Zustandekommen, an der Gründung und Ent- wicklung des ICMPD beteiligt. Seit der Gründung von ICMPD im Jahre 1993 hat die Schweiz als Mitglied von ICMPD die diversen Tätigkeiten sowie die kontinuier- liche Vergrösserung seines Wirkungsfeldes laufend mitverfolgt und mitgestaltet. Es hat sich gezeigt, dass das ICMPD für die Schweiz insbesondere von grosser Bedeu- tung ist, weil es – in Visums-, Asyl- und Wegweisungsfragen wertvolle Informationen vermit- telt, – sie in die politische Diskussion mit der EU einbindet und ihr eine Teilnahme an EU-Projekten im Migrationsbereich ermöglicht, – in Krisensituationen und bei der Bekämpfung der illegalen Migration aktiv hilft, Lösungen zu suchen.

2.3.1 Vermittlung von Informationen

in Asyl- und Wegweisungsfragen Im Januar 2000 haben das ICMPD und die IOM auf Ersuchen der Schweiz hin gemeinsam das Informationsprojekt SCIS-Kosovo aufgebaut. Das SCIS-Kosovo orientiert sich an den besonderen Informationserfordernissen im Zusammenhang mit der Rückkehr abgewiesener Asylsuchender nach Kosovo. Zugang zum SCIS- Kosovo haben nur offizielle Regierungsstellen und NGO. Neben dem Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) und anderen Bundesstellen (Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit und seco) sind in der Schweiz alle kantonalen Rückberatungsstel- len bzw. Fremdenpolizeibehörden angeschlossen.

Die Schweiz, welche seit April 2000 mit dem SCIS-Kosovo zusammenarbeitet, stellt monatlich rund 120 Anfragen. Von Januar bis Mitte November 2002 gingen beim SCIS-Kosovo insgesamt 965 Anfragen ein. In den meisten Fällen geht es um die Überprüfung der Identität und/oder Ethnie von ausländischen Personen sowie um medizinische Anfragen, bezüglich Einrichtungen, Erhältlichkeit von Medikamenten und Behandlungsmöglichkeiten. Da im Bereich der Rückkehr abgewiesener Asylsu- chender sowie in Bezug auf Minderheiten in Kosovo weiterhin Abklärungsbedarf besteht, wird das SCIS-Kosovo voraussichtlich bis Mitte des Jahres 2003 weiterge- führt. Das SCIS ermöglicht den schweizerischen Ausländer- und Asylbehörden eine neu- trale, rasche, effiziente und problem- sowie ortsspezifische Informationsvermittlung in Asyl- und Wegweisungsfragen. Durch die Bereitstellung gezielter Informationen unterstützt es die schweizerischen Asyl- und Ausländerbehörden bei einer effizien- ten und raschen Entscheidfindung in Asyl- und Wegweisungsverfahren. Die benö- tigten Informationen können binnen kurzer Zeit (zwischen fünf und zehn Tagen) aus irgendeinem Ort in Kosovo beschafft werden. Dies trägt wesentlich zur Beschleuni- gung von Asyl- und Ausländerverfahren bei. Zudem können andere Informations- quellen vor Ort, z.B. eine schweizerische Vertretung, von den Dienstleistungen des SCIS profitieren. Auch in Ländern, in denen die Schweiz keine eigenen Vertretun- gen unterhält, könnte das SCIS einen entsprechenden Informationsbedarf decken. Auf Grund der gemeinsamen Interessenlage zwischen den am Projekt beteiligten Staaten und Organisationen ist durch das SCIS eine Synergien schaffende und vor allem partnerschaftlich finanzierte Zusammenarbeit gewährleistet. So beteiligte sich die Schweiz im Jahre 2002 lediglich mit 100 000 Euro an einem Gesamtbudget von circa 1 047 000 Euro, während die restlichen 900 000 Euro von den übrigen Betei- ligten getragen wurden. Nicht zuletzt können konkrete Informationen über die Lage vor Ort die Bereitwilligkeit zur freiwilligen Rückkehr abgewiesener Asylsuchender fördern. Durch ihre Mitgliedschaft beim ICMPD kann sich die Schweiz auf Grund der guten Erfahrungen mit Kosovo aktiv bei der Förderung und Planung von weiteren SCIS- Projekten beteiligen und ihre spezifischen Anliegen in Bezug auf wichtige Her-

kunftsländer von Asylsuchenden wirksam einbringen. So sind beispielsweise weitere Informationsnetzwerke für Sri Lanka und Afghanistan geplant, welche voraussicht- lich im Frühjahr/Sommer 2003 operationell werden sollen. Ein SCIS-Projekt für Westafrika, welches für die Schweiz wegen der Zunahme von Asylgesuchen aus dieser Region ebenfalls von Bedeutung wäre, befindet sich zur Zeit ebenfalls in Planung. Schliesslich ist auch ein SCIS-Projekt für die Maghreb-Staaten geplant.

2.3.2 Teilnahme an der europäischen Migrationsdiskussion

und an EU-Migrationsprojekten

2.3.2.1 Entwicklungen innerhalb der EU

Der am 1. Mai 1999 in Kraft getretene Vertrag von Amsterdam (EGV3) sieht die Schaffung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts vor, in welchem

3 Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom 2. Oktober 1997, in Kraft seit Mai 1999 (ABl. C 340 vom 30. November 1997).

neben Gütern, Dienstleistungen und Kapital auch Personen frei zirkulieren können. Als Teilaspekt dieser Entwicklung entsteht ein einheitlicher Asyl- und Flüchtlings- raum. Der EGV sieht verschiedene Massnahmen zur Harmonisierung der Bestim- mungen im Asylbereich vor. Diese sollen bis 2004 umgesetzt werden. Neben diesen Massnahmen ist das Dubliner Übereinkommen zur Bestimmung des für die Behandlung eines Asylgesuches zuständigen Staates4 ein weiteres wichtiges Element zur Schaffung eines gemeinsamen Asylsystems. Der EGV sieht vor, dass die bisher völkerrechtliche Zusammenarbeit zwischen den EU-Staaten im Rahmen des Dubli- ner Übereinkommens ins Gemeinschaftsrecht überführt werden soll. Verbunden mit dem Übereinkommen sind zahlreiche Instrumente zu dessen Umset- zung und Weiterentwicklung. Zu nennen sind die EURODAC-Verordnungen, welche den Vergleich von Fingerabdrücken zur effizienten Anwendung des Über- einkommens regeln. Auch das Schengener Durchführungsübereinkommen vom 19. Juni 19905 und dessen Weiterentwicklung (Schengener Acquis) enthalten Beschlüsse und Richtlinien mit Relevanz im Asyl- und Migrationsbereich, insbe- sondere in Bezug auf Rückkehr und Visumspolitik. Die Verhandlungen mit der EU über eine Assoziierung der Schweiz mit Schen- gen/Dublin laufen seit dem 11. Juli 2002. Als Verhandlungsgrundlage im Bereich «Dublin» wird die Veordnung «Dublin II» dienen, die das Dubliner Übereinkommen ins Gemeinschaftsrecht überführen soll. In den nächsten Monaten wird die EU die erste Etappe bei der Konstruktion einer gemeinsamen Asylpolitik abschliessen. Grundlagen dazu bilden die Fortschritte bei der Definition des Flüchtlingsstatus, die Verordnung Dublin II, welche das Dubliner Abkommen ablöst und die Richtlinie über die Mindestaufnahmebedingungen für Asylsuchende. Noch offen sind dazu die definitive Bereinigung des Flüchtlingsbegriffs, die Rechte von Flüchtlingen, die Entscheide über den ersatzweisen Schutz sowie der Richtlinie über den Mindest- standard beim Asylverfahren.

2.3.2.2 Enge Zusammenarbeit zwischen dem ICMPD

und der EU Wegen der wichtigen Rolle der EU in Migrationsfragen, so insbesondere der Zusammenarbeit zwischen den EU-Mitgliedstaaten in den Bereichen Justiz und Inneres, hat das ICMPD seit seiner Gründung eine enge Zusammenarbeit mit den wichtigsten EU-Organen und dem jeweiligen EU-Präsidentschaftsstaat angestrebt. So hat es im Auftrag der EU – und auch von ihr finanziert – diverse Projekte durch- geführt, insbesondere in den Bereichen Aufnahme und Rückkehr von Flüchtlingen oder Ausbildung in Grenzkontrollfragen. Es hat beispielsweise im Jahre 2001 ein Seminar über die effektive Verwendung von Informationen über Heimat- und Her- kunftsländer in den Asylverfahren der EU-Kandidatenstaaten durchgeführt (sog. «Odysseus»-Projekt). Auch führt das ICMPD Projekte aus, welche von der EU-«High level working group on Asylum and Migration» finanziert werden, so

4 Übereinkommen über die Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaften gestellten Asylantrages – Dubliner Übereinkommen (ABl. C 254 vom 19. August 1997).

5 Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen vom 14. Juni

1985 (ABl. L 239 vom 22. September 2000).

z.B. ein Projekt zur Angleichung des albanischen Grenzkontrollsystems an EU-Standards oder das bereits erwähnte SCIS-Projekt in Sri Lanka (siehe Ziff. 2.3.1). Zu erwähnen ist auch ein Seminar zur Einführung in die EU-Politik in den Bereichen Migration, Asyl- und Grenzkontrolle im Frühjahr 2000 in der Türkei, das das ICMPD durchgeführt hat und von der Europäischen Kommission finanziert worden ist. Ein wichtiges Anliegen des Budapester Prozesses ist es, die Zusammenarbeits- mechanismen zwischen den EU-Mitgliedstaaten, welche im Rahmen der EU-Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres vereinbart wurden, auch den Nicht-EU-Mitgliedstaaten Europas zu öffnen. Auf Grund der aktiven Mitwirkung des ICMPD beim Budapester Prozess sowie dessen Tätigkeiten im Bereich Grenz- kontrolle (siehe Ziff. 2.2.2.1.) hat die EU dem ICMPD auch die Durchführung mehrerer Projekte in den Bereichen Grenzkontrolle und Ausbildung von EU- Kandidatenstaaten übertragen. So beispielsweise die Ausbildungsprogramme über die Schengener Grenzkontrolle im Jahre 1999 sowie Visaausbildungsprojekte für EU-Kandidatenstaaten in den Jahren 2001 und 2002. Parallel dazu hat das ICMPD zahlreiche EU-Projekte im Zusammenhang mit der Flüchtlingssituation in BiH durchgeführt, wie z.B. Rückkehrprojekte, Studien über Informationen im Heimat- oder Herkunftsstaat sowie Untersuchungen betreffend die Migration von Angehöri- gen der Roma. Weil eine umfassende Rückkehrpolitik als ein fester Bestandteil einer EU-Migrationspolitik gesehen wird und bis anhin keine umfassende Studie zu diesem Thema seitens der EU verfasst wurde, arbeitete das ICMPD im Januar 2002 im Auftrag des European Refugee Fund (ERF) eine Studie aus über die Rückkehr- politik der EU und die Praxis der verschiedenen europäischen Staaten betreffend vertriebene Personen unter vorläufigem Schutz, Personen, deren internationaler Schutz nicht mehr gegeben ist, und abgewiesene Asylsuchende6. Trotz seiner engen Zusammenarbeit mit der EU handelt es sich bei ICMPD um eine internationale Organisation, welche ausserhalb der EU-Strukturen tätig ist. Die enge Zusammenarbeit mit der EU wird deshalb auch im Falle der Osterweiterung der EU aufrechterhalten bleiben. Zudem befasst sich ICMPD auch mit Staaten, welche nicht in absehbarer Zeit der EU beitreten werden, so z.B. mit Moldawien, Bulgarien und Rumänien.

2.3.2.3 Vorteile für die Schweiz durch ihre Mitarbeit

beim ICMPD Im Asyl- und Migrationsbereich sind die Vereinheitlichungsbestrebungen innerhalb der EU für die Schweiz von höchster Bedeutung. Eine wirksame Asyl- und Migra- tionspolitik ist heute nur in enger Zusammenarbeit mit unseren europäischen Nach- barstaaten möglich. Da bei der Festlegung von asyl- und migrationspolitischen Strategien davon auszugehen ist, dass die Schweiz der EU vorläufig nicht beitreten wird, bleibt zurzeit alleine der Weg über die laufenden bilateralen Verhandlungen. Um eine weitergehende Isolation der Schweiz im Migrationsbereich zu vermeiden,

6 Study on comprehensive EU return policies and practices for displaced persons under temporary protection, other persons whose international protection has ended, and rejected asylum-seekers, prepared by ICMPD for the European Refugee Fund, Final report, January 2002.

ist aber eine Zusammenarbeit mit internationalen Organisationen wie dem ICMPD unerlässlich. Denn gerade im Asyl- und Migrationsbereich ist die Schweiz auf internationale und europäische Zusammenarbeit angewiesen. Ihre Mitgliedschaft beim ICMPD ermöglicht der Schweiz eine aktive Teilnahme an zahlreichen EU-Projekten in Asyl- und Migrationsfragen (siehe Ziff. 2.3.2), an welchen sie ohne eine solche und als Nicht-EU-Mitglied kaum teilnehmen könnte. Dadurch kann die Schweiz ihre spezifischen Anliegen auf europäischer Ebene einbringen und sich in Asyl- und Migrationsfragen Gehör verschaffen. Die enge Zusammenarbeit des ICMPD mit der EU, insbesondere mit der Europäischen Kom- mission, gibt der Schweiz zudem die Möglichkeit, eines gegenseitigen informellen Meinungsaustausches ausserhalb des formellen EU-Rahmens und der EU- Strukturen. Dadurch kann die Schweiz indirekt bei der Ausformulierung der euro- päischen Migrationspolitik mitwirken und damit auf Gebiete, welche auch für sie von Interesse sind (z.B. den Abschluss von Rückübernahmeabkommen), Einfluss nehmen. Ganz besonders im Bereich der Rückkehr von abgewiesenen Asylsuchenden ist die Schweiz auf eine multilaterale Zusammenarbeit angewiesen. Durch ihre Teilnahme beim ICMPD nimmt die Schweiz an europäischen Diskussionen teil, pflegt infor- melle Kontakte zu Partnerstaaten im Bereich Rückkehr und baut diese auf. Eine solche aktive Teilnahme am europäischen Diskurs stärkt das Vertrauensverhältnis zwischen der Schweiz und ihren Verhandlungspartnern im Asyl- und Migrationsbe- reich und bereitet damit den Weg zur weiteren Zusammenarbeit vor. Aus diesen Gründen ist eine Mitgliedschaft der Schweiz beim ICMPD auch in Zukunft eine sinnvolle und wichtige Unterstützung bei ihrer laufenden Annäherung an eine europäische Asyl- und Migrationspolitik.

2.3.3 Aktive Lösungssuche in Krisensituationen und bei

der Bekämpfung der irregulären Migration Nach dem Bürgerkrieg in BiH unterstützte das ICMPD die Schweiz aktiv bei der Suche nach Lösungen insbesondere in den Bereichen Rückkehr und Reintegration der bosnischen Kriegsflüchtlinge (siehe dazu Ziff. 2.2.2.2). Auch während der Kosovokrise hat es die Schweiz unterstützt (siehe dazu Ziff. 2.2.2.2 sowie

Ziff. 2.3.1). So hat es auf Wunsch der Schweiz in den Jahren 1994 und 1995 meh-

rere Treffen zwischen Vertretern der mazedonischen Regierung und Regierungsver- tretern der wichtigsten Aufnahmestaaten organisiert. Gegenstand der Unterredungen war die Frage der Rückkehr abgewiesener Asylsuchender via Mazedonien nach Kosovo; dies auf Grund der damaligen Weigerung der serbischen Behörden, Perso- nen aus dem Kosovo zurückzunehmen bzw. heimreisen zu lassen. Mit Beginn des Konflikts in Kosovo im Jahre 1998 hat das ICMPD die Schweiz und andere wich- tige Aufnahmestaaten zudem regelmässig über die Entwicklungen der Situation vor Ort, so insbesondere über die zu erwartenden Flüchtlingsströme der albanischen Bevölkerung, informiert. Wöchentliche Berichterstattungen, die regelmässige Liefe- rung von Hintergrundsberichten sowie die Organisation von zahlreichen zwischen- staatlichen Zusammenkünften mit betroffenen Staaten waren weitere Dienstleistun- gen des ICMPD. Durch diese Unterstützung hat das ICMPD einen wichtigen Beitrag zur administrativen Handhabung der Kosovo-Krise in den Aufnahmestaaten gelei-

stet. Schliesslich hat das ICMPD auf ausdrücklichen Wunsch der Schweiz das Informationsnetzwerk SCIS-Kosovo (siehe dazu Ziff. 2.3.1) aufgebaut. Auch im Rahmen des Budapester Prozesses hat das ICMPD zur Bekämpfung irre- gulärer Migration in vielfältiger Weise praktische Hilfestellung geleistet (siehe dazu auch Ziff. 2.2.2.1). Weil die Migrationsströme aus den Nachbarländern der EU- Kandidatenstaaten zunehmen, wird der Budapester Prozess auch vermehrt Probleme im Bereich der Migrationskontrolle in Russland, der Ukraine und Moldawien ange- hen. So wurde im Mai 2002 beschlossen, eine Arbeitsgruppe zum Thema Migration für Moldawien einzusetzen. Der Grund für die wachsenden Migrationsströme aus Moldawien liegt in der gegenwärtig schlechten wirtschaftlichen Situation mit einer Arbeitslosenrate von rund 75 Prozent. Erhöhte irreguläre Migrationsströme, Men- schenhandel und andere gravierende Probleme sind die Folge. Im Rahmen der Arbeitsgruppe soll mit den moldawischen Behörden ein nationaler Aktionsplan erarbeitet werden. Dieser soll eine Erhebung über die aktuelle Lage Moldawiens im Migrationsbereich (Asyl, reguläre/irreguläre Migration, Rückübernahme, Grenz- kontrollsystem etc.) umfassen und gleichzeitig Empfehlungen für die Umsetzung von Massnahmen enthalten. Das ICMPD wurde damit beauftragt, das erwähnte Projekt zu begleiten. Weitere länderspezifische Arbeitsgruppen sind für Russland und die Ukraine geplant. Wie wertvoll, effizient und praxisorientiert die Unterstützung ist, die das ICMPD in politischen Krisenzeiten seinen Mitgliedstaaten leistet, hat sich in den Aufnah- mestaaten während der beiden Kriege in BiH und Kosovo gezeigt. Das Beispiel der für Moldawien eingesetzten Arbeitsgruppe macht deutlich, dass mit diesem Ansatz Probleme im Bereich der Migration wirksam und in Zusammenarbeit mit den Behörden der Herkunfts- oder Transitstaaten angegangen und Lösungen erarbeitet werden können. Wegen des Tschetschenienkonflikts und der mangelnden wirt- schaftlichen Stabilität Russlands steigt die Zahl der Asylsuchenden aus Russland in der Schweiz und in anderen europäischen Staaten kontinuierlich an7. Dasselbe gilt für die Ukraine, wo vor allem die schlechte Wirtschaftslage zu einer Emigration von jährlich 5000 bis 6000 Personen nach Westeuropa führt. Eine allfällige Konzentra- tion des Augenmerks des Budapester Prozesses auf die genannten Regionen ist

deshalb auch für die Schweiz von einiger Bedeutung. Deshalb ist eine Genehmigung ihrer Mitgliedschaft durch das Parlament für die Schweiz entscheidend. Denn nur durch eine solche kann die Schweiz im Rahmen der Bekämpfung der irregulären Migration aktiv auf die Bildung weiterer Schwer- punkte hinwirken, so beispielsweise in Westafrika.

3 Finanzielle und personelle Auswirkungen

Das ordentliche Einkommen des ICMPD setzt sich zusammen aus den Beiträgen der Mitgliedstaaten, aus den Beiträgen anderer Staaten an den Budapester Prozess, aus dem Einkommen aus der Projekttätigkeit des ICMPD sowie anderen Einkommens- quellen. Die Mitgliederbeiträge machten in den vergangenen Jahren nur rund einen Drittel des ordentlichen Budgets aus, sodass das ICMPD zur Finanzierung seiner

7 Wurden im Jahre 1998 noch 174 Asylgesuche in der Schweiz eingereicht, wurden im Jahre 2001 bereits schon 461 Asylgesuche russischer Staatsangehöriger verzeichnet.

Basisinfrastruktur auf ein hohes Finanzvolumen aus Projekten angewiesen war. Als weitaus grösster Beitragszahler hat sich daher in den letzten Jahren die Europäische Kommission erwiesen, die über Projektfinanzierungen aus verschiedenen Quellen eine enge und intensive Beziehung zum ICMPD geschaffen hat (so beispielsweise im Bereich des Programmes «Odysseus», Projekte zur Angleichung des albanischen Grenzkontrollsystems an EU-Standards und weitere Migrationsprojekte im Bereiche der Programme «Phare» und «Argo», Projekte zur Heranführung von Kandidaten- ländern an EU-Standards und zur Erhöhung der Wirksamkeit der Steuerungsinstru- mentarien im Migrationsbereich, das bereits erwähnte SCIS-Projekt in Sri Lanka (siehe Ziff. 2.3.1) und Afghanistan, Projekte zur Erhebung des Ist-Zustandes der Migrationsstrukturen in zahlreichen zentral- und osteuropäischen Ländern sowie zahlreiche Ausbildungs- und Trainingsseminare). Im Bereiche des ordentlichen Budgets gehört die Schweiz neben Schweden und Österreich entsprechend ihrer Finanzkraft zu den wichtigen Beitragszahlern. Daneben richtet sie weitere Beiträge aus zur Finanzierung von Projekten, die entweder von ihr in Auftrag gegeben wur- den oder für deren Durchführung ein besonders starkes schweizerisches Interesse besteht, wie z.B. die Beschaffung von Informationen in Herkunftsstaaten. So hat sich die Schweiz im Jahre 2001 mit einer Gesamtsumme von rund 526 000 Euro beteiligt, was 18 Prozent des Gesamteinkommens ausmacht (vgl. Beilage, ICMPD Einkommen 1993–2001). Die Beiträge der Schweiz an das ordentliche Budget waren seit 1997 gleichbleibend und beliefen sich auf 145 300 Euro pro Jahr. Die Gesamtbeteiligung der Schweiz für das Jahr 2002 wird sich voraussichtlich auf

167 331 Euro belaufen. Dieser Beitrag setzt sich aus dem ordentlichen jährlichen

Beitrag der Schweiz sowie aus 21 981 Euro aus Projektbeiträgen (z.B. Beitrag an die Budapester Gruppe) zusammen. Zusätzlich zu den genannten Beiträgen stellt die Schweiz seit dem 1. April 2002 dem ICMPD einen Schweizer Staatsangehörigen als Stellvertretenden Generaldirektor zur Verfügung. Die Besetzung dieser hohen Position gewährleistet eine enge schweizerische Interessenwahrung in der Organisa- tion und eine Fokussierung der Tätigkeit auf zentrale Elemente der Migrationssteue- rung. Für die kommenden Jahre ist mit einem leicht erhöhten ordentlichen Budget zu rechnen. Innerhalb dieses Budgets wird ein besseres Gleichgewicht zwischen Mit- gliederbeiträgen und Beiträgen über Projektfinanzierungen angestrebt. Zum einen wird damit der erhöhten Nachfrage nach den Dienstleistungen und Produkten und dem erweiterten Wirkungsfeld des ICMPD Rechnung getragen, zum andern die Finanz- und Organisationsstruktur der Organisation dauerhaft stabilisiert. Die ent- sprechenden Reformen sind Ausfluss eines von den Mitgliedstaaten getragenen und gesteuerten Strategieprozesses, der eine Konzentration der Aktivitäten auf Prozesse zur Unterstützung der Kernkomptenzen des staatlichen Migrationsmanagements in den Mitgliedstaaten vorsieht. Die Erhöhung der Finanzierung des Budgets durch Mitgliederbeiträge wird in erster Linie durch die Gewinnung neuer Mitgliedstaaten erreicht werden und in zweiter Linie durch die Umsetzung eines Kostenverteiler- schlüssels entsprechend denjenigen anderer internationaler Organisationen innerhalb und ausserhalb des UNO-Systems. In Anbetracht der zahlreichen Leistungen, die das ICMPD erbringt sowie des gros- sen Nutzens, den die Schweiz v.a. im Informationsbereich sowie auf internationaler Ebene aus ihrer Mitgliedschaft zieht, erscheint der Mitteleinsatz insgesamt als gerechtfertigt und ihre Mitgliedschaft sinnvoll und notwendig. Die für die Schweiz entstehenden Ausgaben sind im Budget des Bundesamtes für Flüchtlinge im Berei-

che der internationalen Zusammenarbeit enthalten. Da die Schweiz als Mitglied von ICMPD schon bisher Beitragszahlungen getätigt hat, entstehen keine zusätzlichen Aufwendungen. Eine Erhöhung der Budgetrubrik 450.3600 ist nicht erforderlich. Zusätzliches Personal ist nicht erforderlich.

4 Legislaturplanung

Die Vorlage ist im Bericht über die Legislaturplanung 1999–2003 (BBl 2000 2302) nicht ausdrücklich aufgeführt. Sie entspricht aber dem Inhalt von Ziel 2 (Ausbau der aussen- und sicherheitspolitischen Präsenz in den Bereichen Friedensförderung, Schutz der Menschenrechte, Entwicklungszusammenarbeit – verbesserte Stellung und Wahrnehmung der Schweiz im internationalen Umfeld). In den Zielen des Bundesrates des Jahres 2003 ist unter der Zielnummer 19 ein Beitritt der Schweiz zum ICMPD aufgeführt.

5 Verhältnis zum europäischen Recht

Wie unter der Ziffer 2.3.2 dargelegt, besteht zwischen dem ICMPD und der EU bzw. EG und ihren Organen eine enge Zusammenarbeit. Das ICMPD führt zudem regelmässig Projekte im Auftrag der Europäischen Kommission durch. Mit Öster- reich und Schweden sind schliesslich zwei EU-Mitgliedstaaten am ICMPD beteiligt; weitere Mitglieder sind EU-Beitrittskandidaten. Die Mitgliedschaft der Schweiz beim ICMPD ist somit grundsätzlich mit dem bestehenden Recht der EU bzw. EG vereinbar.

6 Verfassungsmässigkeit

Nach Artikel 54 Absatz 1 BV8 sind die auswärtigen Angelegenheiten Sache des Bundes. Die Zuständigkeit der Bundesversammlung zur Genehmigung von völker- rechtlichen Verträgen ergibt sich aus Artikel 166 Absatz 2 BV.

7 Erlassform

Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d BV werden völkerrechtliche Verträge dem fakultativen Referendum unterstellt, wenn sie unbefristet und unkündbar sind, den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen oder eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung herbeiführen. Mit Gutachten vom 1. Mai 2002 hat das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten, Direktion für Völker- recht, festgestellt, dass es sich bei ICMPD um eine internationale Organisation im völkerrechtlichem Sinne handelt. Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 2 BV ist deshalb auf ICMPD anwendbar. Die Vorlage unterliegt demzufolge dem fakultati- ven Staatsvertragsreferendum.

8 SR 101

Beilage : ICMPD Einkommen 1993–2001 in EURO

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Total

Schweiz 232.262 231.972 193.455 181.682 162.860 336.403 368.597 578.476 526.072 2 811.779 Österreich 36.336 54.505 60.318 97.454 83.210 262.058 240.184 232.553 549.851 1 616.469 Ungarn 14.389 27.034 30.595 31.831 33.139 35.319 53.064 225.371 Slowenien 16.787 18.314 21.438 23.294 79.833 Tschechien 10.901 11.329 22.230 Polen 17.078 32.993 49.418 99.489 Schweden 49.490 88.806 37.863 53.560 52.252 178.339 73.400 260.192 793.902 Norwegen 22.529 25.944 24.418 23.764 29.069 56.200 181.924 Niederlande 22.747 322.595 27.252 372.594 Finnland 8.721 16.642 19.186 15.043 5.000 64.592 Dänemark 25.435 14.317 14.171 33.211 58.625 145.759 Deutschland 93.675 67.368 254.355 734.718 1 150.116 Belgien 24.781 24.786 49.567 USA 4.796 21.729 26.525 UK 6.541 129.349 135.890 Portugal 9.157 5.643 14.800 Liechtenstein 21.075 22.826 43.901 Australien 4.364 4.364 Kroatien 16.206 16.206 EU 18.532 3.343 373.175 1098.159 1148.231 404.788 210.664 3 256.892 Priv. Fondation 1.235 1.889 47.528 61.045 63.661 21.656 54.024 251.038 IOM 1.090 17.587 41.708 60.385 OSZE 78.123 2.253 80.376 UNHCR 991.984 859.574 191.784 6.831 4.333 2 054.506 Andere 6.323 53.051 123.544 36.336 79.940 97.004 396.198

Total 268.598 338.292 377.389 470.557 1903.446 3007.783 2758.662 1956.933 2873.046 13 954.706