Botschaft zum Bundesgesetz über das Vernehmlassungsverfahren (Vernehmlassungsgesetz, VlG)

04.010

Botschaft zum Bundesgesetz über das Vernehmlassungsverfahren (Vernehmlassungsgesetz, VlG)

vom 21. Januar 2004

Sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren,

mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen den Entwurf für ein Bundesgesetz über das Vernehmlassungsverfahren (Vernehmlassungsgesetz) mit dem Antrag auf Zustimmung. Gleichzeitig beantragen wir Ihnen, die folgenden parlamentarischen Vorstösse abzuschreiben:

2001 P 01.3326 Einsicht in die Stellungnahmen von Vernehmlassungsteil-

nehmerinnen und -teilnehmern (N 5.10.2001, Fässler)

2003 P 03.3510 Gegen den Wildwuchs bei Vernehmlassungen

(N 19.12.2003, Keller)

Wir versichern Sie, sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Her- ren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

21. Januar 2004 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Joseph Deiss Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

2003-2731 533

Übersicht

Das Vernehmlassungsverfahren hat sich in der Schweiz als wichtiger Teil des Rechtsetzungsverfahrens etabliert und als zentrales Instrument des Einbezugs der Kantone, der Parteien und der interessierten Kreise in die Meinungsbildung und Entscheidfindung des Bundes bewährt. Es ermöglicht dem Bund, die Öffentlichkeit über seine geplanten Vorhaben zu informieren und sie frühzeitig auf ihre sachliche Richtigkeit, Vollzugstauglichkeit und Akzeptanz hin zu überprüfen. Seit 1991 wird das Vernehmlassungsverfahren – abgesehen von der Grundsatz- bestimmung in der geltenden Bundesverfassung (Art. 147 BV) auf Verordnungsstufe geregelt. Diese Regelung erweist sich in verschiedener Hinsicht als anpassungs- bedürftig: Der Verfassungsgrundsatz über das Vernehmlassungsverfahren in Artikel 147 bedarf der Konkretisierung und Umsetzung auf Gesetzesstufe. Der Bundesrat künde- te diese Absicht bereits mit seiner Botschaft vom 20. November 1996 über eine neue Bundesverfassung an (BBl 1997 I 376 f.). Aufgrund des verfassungsrechtlich verankerten materiellen Gesetzesbegriffs sind grundlegende Bestimmungen zum Verfahren der Behörden zwingend im Gesetz zu regeln (Art. 164 Abs. 1 Bst. g BV). Wichtige Bestimmungen zum Vernehmlas- sungsverfahren müssen daher neu auf Gesetzesstufe geregelt werden. Sie sind mit anderen Worten von der bestehenden Verordnung auf Gesetzesstufe heraufzustufen. Damit wird auch dem von Seiten des Parlaments wiederholt – letztmals im Rahmen der Beratungen zum neuen Parlamentsgesetz – geäusserten Anliegen nach einer gesetzlichen Verankerung der Grundzüge des Vernehmlassungsverfahrens Rech- nung getragen. Das Vernehmlassungsverfahren als eines der zentralen Instrumente des kooperati- ven Föderalismus soll näher an den Vollzug herangeführt werden, um der besonde- ren Stellung der Kantone als Vollzugspartner des Bundes Rechnung zu tragen. In diesem Sinn soll das Vernehmlassungsverfahren zur angestrebten Verbesserung der Vollzugstauglichkeit von Bundesmassnahmen beitragen. Das Vernehmlassungsverfahren ist zu verwesentlichen und qualitativ zu stärken, indem bestehende Regelungslücken geschlossen und weniger bewährte Vorgaben angepasst werden. Schliesslich ist das Vernehmlassungsverfahren an neue Informations- und Kom- munikationsformen heranzuführen. Der vorliegende Gesetzesentwurf schafft den dazu erforderlichen Handlungsspielraum des Bundesrats.

Botschaft

1 Grundzüge der Vorlage

1.1 Ausgangslage

Die Bundesverfassung von 1874 (aBV) enthielt bloss punktuell garantierte Anhö- rungsrechte der Kantone und anderen Organisationen1. In der geltenden Bundesver- fassung von 1999 (BV) wurde neu eine Grundsatzbestimmung über das Vernehm- lassungsverfahren geschaffen (Art. 147 BV). Diese Bestimmung wurde bewusst offen ausgestaltet und die notwendige Präzisierung der Gesetzgebung überlassen. Der Bundesrat kündete daher bereits in seiner Botschaft vom 20. November 1996 über eine neue Bundesverfassung an, das Vernehmlassungsverfahren zu straffen und zu verwesentlichen (BBl 1997 I 376 f.). Artikel 164 Absatz 1 BV verankert den materiellen Gesetzesbegriff, wonach wichti- ge rechtsetzende Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen sind. Dazu gehören auch grundlegende Bestimmungen zum Vernehmlassungsverfahren (Art. 164 Abs. 1 Bst. g BV). Bislang wurde das Vernehmlassungsverfahren des Bundes ausschliesslich auf Verordnungsstufe geregelt2. Das entspricht den Vorga- ben der neuen Bundesverfassung nicht mehr. Seitens des Parlaments wurde wiederholt der Wunsch nach einer gesetzlichen Rege- lung der wichtigsten Bestimmungen zum Vernehmlassungsrecht geäussert. Das Anliegen des Parlaments nach vermehrter Transparenz im Vernehmlassungsrecht ist ernst zu nehmen. Im Rahmen der Beratungen zum neuen Parlamentsgesetz wurde daher seitens der Vertretung des Bundesrates eine gesetzliche Regelung in Aussicht gestellt. Das Vernehmlassungsverfahren als einzige öffentliche Phase des Rechtsetzungs- prozesses ist an zeitgemässe Informations- und Kommunikationsmethoden in der Gesellschaft anzupassen (Stichwort: elektronische Vernehmlassungen). Sehr oft laufen heute Behördenkontakte über elektronische Kommunikationsmittel. Bereits heute werden in der Praxis Vernehmlassungsunterlagen zunehmend in elektro- nischer Form zur Verfügung gestellt; vereinzelt sind Vernehmlassungsverfahren auch schon vollständig auf elektronischem Weg durchgeführt worden. Mit dem vorliegenden Gesetzesentwurf sollen die erforderlichen rechtlichen Grundlagen für diese Praxis geschaffen werden. Der Bund reagiert damit rechtzeitig und angemes- sen auf die Bedürfnisse der modernen Informations- und Kommunikations- gesellschaft, ohne dass auf die bisherige Form der Durchführung von Vernehmlas- sungen verzichtet wird. Die Bundeskanzlei wurde im Jahr 2001 beauftragt, die erforderliche Neuregelung

des Vernehmlassungsrechts an die Hand zu nehmen. Zur Begleitung der Vorarbeiten wurde eine interdepartementale Arbeitsgruppe eingesetzt, der neben Vertretungen aus den Departementen auch je ein Vertreter der Kantone, der Städte, der Gemein- den und der Wissenschaft sowie eine Vertretung der Generalsekretäre der vier

1 Art. 22bis, 27ter, 27quater, 27quinquies, 32, 34ter, 34sexies, 45bis aBV.

2 Verordnung vom 17. Juni 1991 über das Vernehmlassungsverfahren, SR 172.062.

Bundesratsparteien angehören3. Der Bundesrat fasste am 14. Juni 2002 einen Grundsatzbeschluss zur Neuregelung des Vernehmlassungsrechts und beauftragte die Bundeskanzlei unter Beizug der Arbeitsgruppe mit der Ausarbeitung eines Vernehmlassungsentwurfs. Gestützt auf den Auftrag des Bundesrats erarbeitete die Bundeskanzlei in Zusammenarbeit mit der Arbeitsgruppe in der Folge den Ver- nehmlassungsentwurf samt Erläuterungen. Der Bundesrat eröffnete dazu am 22. Januar 2003 das Vernehmlassungsverfahren. Das Ergebnis des Vernehmlas- sungsverfahrens wird unter Ziffer 1.4 dargestellt.

1.2 Zielsetzung der Neuregelung

Der gesetzlichen Neuregelung des Vernehmlassungsrechts wurden folgende Ziele zu Grunde gelegt:

Schaffung der erforderlichen gesetzlichen Grundlagen Der materielle Gesetzesbegriff (Art. 164 Abs. 1 Bst. g BV) verlangt eine gesetzliche Regelung der grundlegenden Bestimmungen zum Vernehmlassungsrecht. Mit der Revision des Vernehmlassungsrechts soll diese verfassungsrechtliche Vorgabe umgesetzt werden. Mit einer gesetzlichen Regelung wird gleichzeitig auch der grossen öffentlichen und praktischen Bedeutung des Vernehmlassungsverfahrens ausreichend Rechnung getragen.

Konkretisierung der verfassungsrechtlichen Grundsatzbestimmung Die Grundsatzbestimmung in Artikel 147 BV ist auf Gesetzesebene umzusetzen und zu präzisieren. Neben den Grundzügen des Verfahrens sind insbesondere der Gegenstand von Vernehmlassungsverfahren sowie der Adressatenkreis auf Gesetzesstufe zu konkretisieren.

Anpassung an neue Informations- und Kommunikationsformen Das Vernehmlassungsverfahren soll an veränderte gesellschaftliche Bedürfnisse in Bezug auf die Information und Kommunikation angepasst und der elektronische Behördenverkehr gefördert werden. Ziel ist ein schrittweiser Übergang zum elektro- nischen Vernehmlassungsverfahren.

Straffung und Verwesentlichung des Vernehmlassungsverfahrens Die Zuständigkeit zur Eröffnung von Vernehmlassungsverfahren wird bei zwei Behörden angesiedelt: Beim Bundesrat oder bei einer parlamentarischen Kommissi- on, falls die Vernehmlassungsvorlage auf dem Wege einer parlamentarischen Initia- tive erarbeitet wurde. Das Vernehmlassungsverfahren wird qualitativ gestärkt, indem es entsprechend den verfassungsrechtlichen Vorgaben des Artikels 147 BV

3 Der Arbeitsgruppe gehören neben der Bundeskanzlei (Vorsitz) je eine Vertretung des EDA, des EDI, des EJPD (vertreten durch das BJ), des VBS, des EVD sowie des UVEK an. Als externe Fachpersonen gehören der Arbeitsgruppe an: Prof. Dr. Kurt Nuspliger, Staatsschreiber der Kantons Bern (Vertretung der Kantone), Sigisbert Lutz, Generalsekre- tär Schweizerischer Gemeindeverband (Vertretung der Gemeinden), Dr. Urs Geissmann, Direktor Schweizerischer Städteverband (Vertretung der Städte), Reto Gamma, General- sekretär SPS (Vertretung der Bundesratsparteien), Prof. Ioannis Papadopoulos, Directeur de l’Institut d’Etudes Politiques et Internationales Université de Lausanne (Vertretung der Wissenschaft).

nur zu wichtigen Erlassen, wichtigen völkerrechtlichen Verträgen und anderen Vorhaben von grosser Tragweite eröffnet wird. Nicht nur die Regierung, sondern auch die Vernehmlassungsadressaten werden damit von Vernehmlassungen zu untergeordneten Belangen entlastet und können sich verstärkt auf das Wesentliche konzentrieren. Mit der Gewährleistung des Beizugs der Bundesverwaltung bei der Durchführung von Vernehmlassungen seitens des Parlaments, kann ausserdem ein wesentlicher Beitrag zu einem straffen, effizienten und fristgerechten Verfahren geleistet werden.

Schlanke gesetzliche Regelung Nur die grundlegenden Bestimmungen zum Vernehmlassungsverfahren werden gesetzlich geregelt. Dem Bundesrat verbleibt genügend Handlungsspielraum für die Weiterentwicklung und allfällige Anpassung der praktischen Handhabung des Vernehmlassungsverfahrens.

1.3 Vernehmlassungsentwurf (Teilrevision RVOG)

Der in die Vernehmlassung gegebene Gesetzesentwurf sah eine Neuregelung des Vernehmlassungsverfahrens im Rahmen einer Teilrevision des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG)4 vor. Der Entwurf enthielt Bestimmungen über den Zweck des Vernehmlassungsverfahrens, den Gegenstand, Form und Frist sowie zur Öffentlichkeit des Verfahrens und enthielt eine nicht abschliessende Aufzählung der vorgesehenen Ausführungsbestimmungen. Ferner sah der Entwurf eine Änderung des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 2002 (ParlG)5 vor, um sicher zu stellen, dass Vernehmlassungsverfahren des Parla- mentes nach denselben Regeln eröffnet und durchgeführt werden wie jene des Bundesrates.

1.4 Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens

Am 22. Januar 2003 eröffnete der Bundesrat das Vernehmlassungsverfahren zum Entwurf für eine gesetzliche Neuregelung des Vernehmlassungsverfahrens (Teilrevi- sion RVOG) und beauftragte die Bundeskanzlei mit der Durchführung. Zur Stel- lungnahme eingeladen wurden die 26 Kantone (Regierungen), die in der Bundesver- sammlung vertretenen Parteien, das Schweizerische Bundesgericht und das Eid- genössische Versicherungsgericht, die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK), die gesamtschweizerischen Dachverbände der Städte, Gemeinden und Berggebiete sowie weitere interessierte Organisationen (total 86 Adressaten). Die Vernehmlas- sungsfrist dauerte bis zum 30. April 2003. Innert dieser Frist haben sich insgesamt

76 Organisationen zum Vernehmlassungsentwurf (im Folgenden: E-RVOG) ver-

nehmen lassen. Das Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens ist insgesamt positiv ausgefallen. Die Notwendigkeit einer gesetzlichen Neuregelung sowie das vorgeschlagene Rege- lungskonzept (schlanke Regelung auf Gesetzesstufe) waren unbestritten. Die dem

4 SR 172.010 5 SR 171.10; AS 2003 3543

Vernehmlassungsentwurf zu Grunde gelegte Zielsetzung einer Verwesentlichung und Straffung des Vernehmlassungsverfahrens wurde von den Vernehmlassungs- teilnehmenden deutlich begrüsst. Ebenso wurde die Absicht, das Vernehmlassungs- verfahren an zeitgemässe elektronische Informations- und Kommunikationsformen anzupassen, von der Mehrzahl der Vernehmlassenden unterstützt. Das Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens (Zusammenfassung der eingereichten Stellungnahmen) wurde im entsprechenden Bericht6 wertungsfrei dargestellt. Im Wesentlichen betrafen die eingereichten Stellungnahmen die folgenden Punkte:

Regelungsort (Teilrevision RVOG) Die vorgesehene «Heraufstufung» der (grundlegenden) Bestimmungen zum Ver- nehmlassungsverfahren respektive die Notwendigkeit von Gesetzesbestimmungen, welche mindestens die Grundzüge des Vernehmlassungsverfahrens regeln, wurde von keiner Seite bestritten. Die Mehrheit der teilnehmenden Kantone sowie ein Verband sprachen sich allerdings für eine Regelung in einem separaten Gesetz aus. Begründet wurde diese Auffassung im Wesentlichen damit, mit einem eigenen Gesetz werde der Bedeutung des Vernehmlassungsverfahrens angemessen Rech- nung getragen; ferner könnten die für den Bundesrat und die Verwaltung sowie die Bundesversammlung und die parlamentarischen Kommissionen geltenden Be- stimmungen in einem einzigen Erlass vereinigt werden. Nur in einem eigenen Erlass lasse sich die geforderte Transparenz, Übersichtlichkeit und Informationsfunktion einer gesetzlichen Regelung erreichen. Die Einbettung des Vernehmlassungsrechts in das RVOG wirke als Fremdkörper.

Zweck des Vernehmlassungsverfahrens Die Aufnahme eines Zweckartikels zum Vernehmlassungsverfahren (Art. 57b E-RVOG) war insgesamt unbestritten. Die im Vernehmlassungsentwurf vorge- schlagene Bestimmung wurde im Grundsatz begrüsst, mehrere Vernehmlassungs- teilnehmende schlugen indessen redaktionelle Änderungen (Ergänzungen, Strei- chungen, Neuformulierungen) vor. Insbesondere wurde von Seiten der Kantone kritisiert, die Verwendung des Begriffs «Mitwirkung» im Zusammenhang mit dem Vernehmlassungsverfahren sei unglücklich, da die verfassungsmässigen Mitwir- kungsrechte der Kantone (Art. 45 und 55 BV) klar über das Vernehmlassungs- verfahren hinausgingen.

Gegenstand von Vernehmlassungsverfahren Die im Präzisierung der «wichtigen Erlasse und anderen Vorhaben von grosser Tragweite sowie wichtigen völkerrechtlichen Verträgen», zu denen von Verfassungs wegen ein Vernehmlassungsverfahren durchzuführen ist (Art. 147 BV) gab zu relativ vielen Bemerkungen Anlass. Die im Vernehmlassungsentwurf vorge- schlagene offene Umschreibung mit einer nicht abschliessenden Aufzählung von «vernehmlassungspflichtigen» Vorhaben (Art. 57c E-RVOG) wurde von verschie- denen Seiten kritisiert, weil damit die erforderliche Präzisierung auf die Verord- nungsstufe verlagert und dem Bundesrat sowie den rechtsanwendenden Behörden ein zu grosser Ermessensspielraum eingeräumt werde. Die Mehrheit der Vernehm-

6 Bericht der Bundeskanzlei vom Juli 2003 über das Ergebnis des Vernehmlassungsverfah- rens zur gesetzlichen Neuregelung des Vernehmlassungsrechts des Bundes (Teilrevision des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz [RVOG]), publiziert unter

lassungsteilnehmenden verlangte dementsprechend bereits auf Gesetzesstufe eine präzisere Umschreibung. Die Kantone forderten zudem, das Gesetz sei dahin gehend zu ergänzen, dass zu Vorhaben, die in erheblichem Mass ausserhalb der Bundesver- waltung vollzogenen werden oder die Interessen oder Zuständigkeiten der Kantone betreffen, in jedem Fall ein Vernehmlassungsverfahren durchgeführt werde. Verein- zelt wurde die Beschränkung von Vernehmlassungen auf Vorhaben von grosser Tragweite als zu restriktiv erachtet. Die beispielhafte Aufzählung bestimmter «vernehmlassungspflichtiger» Vorhaben wurde im Grundsatz begrüsst, teilweise aber als unvollständig erachtet. Die diesbe- züglichen Änderungsvorschläge bezogen sich vor allem auf die vernehm- lassungspflichtigen Erlasse und völkerrechtliche Verträge.

Teilnahme und Adressatenkreis Während die gesetzliche Verankerung des allgemeinen Teilnahmerechts weitest- gehend unbestritten war, gab die Umschreibung des Kreises, welcher zur Stellung- nahme eingeladen wird, zu Bemerkungen Anlass (Art. 57e E-RVOG). Die Mehrheit der sich Äussernden stand der im Vernehmlassungsentwurf vorgeschlagenen Rege- lung nicht grundsätzlich ablehnend gegenüber, die dazu eingereichten (kritischen) Bemerkungen waren aber insgesamt kontrovers. Während ein Teil der Vernehmlas- sungsteilnehmenden verlangte, der Kreis der Vernehmlassungsadressaten sei zu erweitern, und in diesem Zusammenhang den Wunsch äusserten, künftig auf die Liste der ständig begrüssten Vernehmlassungsadressaten aufgenommen zu werden, äusserten andere Teilnehmer die Befürchtung, bei einer Ausdehnung des Adressa- tenkreises werde das Gewicht der Stellungnahmen verwässert. Im Zusammenhang mit der vorliegenden Regelung wurde auch vorgeschlagen, im Sinn einer Ergänzung zum Vernehmlassungsverfahren den verstärkten Einbezug der Bevölkerung bei besonderes wichtigen Themen im Rahmen von sog. «Volksdiskus- sionen», «Volksvernehmlassungen» oder in Form von sog. «Bürgerforen» vorzu- sehen. Einzelne Vernehmlasser verlangten eine Beschränkung des Teilnahmerechts auf Personen und Organisationen in der Schweiz, andere forderten eine aktivere Informationsstrategie der Behörden bei der Eröffnung von Vernehmlassungen. Schliesslich schlug das Schweizerische Bundesgericht eine Ergänzung vor, um zu präzisieren, in welchen Fällen das Bundesgericht zur Stellungnahme einzuladen sei. Mehrere Kantone hielten vorsorglich fest, dass die Einladung zur Stellungnahme weiterhin an die Kantonsregierungen zu richten sei. Keine Zustimmung fand die Formulierung, wonach die eingereichten Stellung- nahmen zur Kenntnis zu nehmen seien. Kritisiert wurde namentlich der Verzicht auf die gesetzliche Verankerung von Auswertungskriterien. Es wurde vorgeschlagen, Stellungnahmen nicht nur zur Kenntnis zu nehmen, sondern auch zu prüfen und zu gewichten. Mehrere Kantone hielten in diesem Zusammenhang fest, den Stellung- nahmen der Kantone sei besonderes Gewicht beizumessen, namentlich wenn es um Fragen des Vollzugs gehe.

Öffentlichkeitsprinzip Der Grundsatz der Öffentlichkeit des Vernehmlassungsverfahrens (Art. 57f E-RVOG) wurde nicht bestritten. Die vorgeschlagene Grundsatzregelung im Ver- nehmlassungsentwurf wurde denn auch mehrheitlich begrüsst, auch wenn verschie- dentlich Ergänzungen oder andere Formulierungen vorgeschlagen wurden, bei- spielsweise in Bezug auf den Zeitpunkt und die Art des Zugangs und der Publikation

von eingereichten Stellungnahmen. Nur vereinzelt wurde eine einschränkende Regelung für die Veröffentlichung der Stellungnahmen verlangt. Die vorgeschlagene Regelung, wonach das Öffentlichkeitsgesetz (BGÖ)7 im Zusammenhang mit Vernehmlassungsverfahren nicht zur Anwendung kommen soll, war unbestritten. Einzelne Vernehmlassungsteilnehmende schlugen eine Präzi- sierung vor, wonach die im BGÖ vorgesehenen Einschränkungen nicht auf das Vernehmlassungsverfahren anwendbar seien.

Form und Frist Die Regelung im Vernehmlassungsentwurf (Art. 57g E-RVOG) wurde im Grundsatz begrüsst. Im Zusammenhang mit der Form von Vernehmlassungen (Grundsatz der Schriftlichkeit) und dem Grundsatz der Gleichwertigkeit der Papierform und der elektronischen Vernehmlassung wurden vereinzelt Änderungen vorgeschlagen, um beispielsweise die freie Wahl zwischen den beiden Formen oder die Kostenlosigkeit der Vernehmlassungsunterlagen zu gewährleisten. Anlass zu kritischen Bemerkungen gaben dagegen die Regelung für konferenzielle Vernehmlassungsverfahren sowie die Bestimmung über die Verkürzung der «ordentlichen Vernehmlassungsfrist». Insbesondere die Möglichkeit konferenzieller Vernehmlassungen wurde kritisch bis ablehnend beurteilt, da solche Verfahren notwendigerweise selektiver und weniger transparent seien als schriftliche Ver- fahren. Dementsprechend verlangten mehrere Vernehmlassungsteilnehmer, dass der Ausnahmecharakter von konferenziellen Vernehmlassungen besonders hervorzu- heben sei, indem eine konferenzielle Vernehmlassung nur bei zeitlicher Dring- lichkeit durchgeführt werden kann. Was die Vernehmlassungsfrist anbelangt, so stimmte die Mehrheit der Teilneh- menden der Regelung im Vernehmlassungsentwurf (drei Monate) zu. Vereinzelt wurden längere Fristen oder eine differenzierte Regelung vorgeschlagen. Mehrere Vernehmlassungsteilnehmende verlangten eine restriktive Regelung für das Anset- zen einer verkürzten Frist. In diesem Zusammenhang wurde namentlich vorgeschla- gen, Fristverkürzungen ausschliesslich bei zeitlicher Dringlichkeit zuzulassen. Schliesslich regte ein Kanton an, in einem weiteren Absatz die Meinungsumfrage als neues Vernehmlassungsinstrument einzuführen.

Ausführungsbestimmungen Im Hinblick auf den Erlass von Ausführungsbestimmungen (Art. 57h E-RVOG) verlangten verschiedene Teilnehmende, zum betreffenden Verordnungsentwurf ebenfalls Stellung nehmen zu können, zumal die Beschränkung auf die wesentlichs- ten Grundzüge auf Gesetzesstufe und die Verwendung von offenen, teils unbe- stimmten Rechtsbegriffen dem Verordnungsgeber einen erheblichen Handlungs- spielraum eröffne.

Vernehmlassungsverfahren parlamentarischer Kommissionen Der in die Vernehmlassung gegebene Gesetzesentwurf sah neben der Ergänzung des RVOG die erforderliche Anpassung des Parlamentsgesetzes (neuer Art. 112a ParlG) vor, um sicherzustellen, dass die betreffenden Bestimmungen – wie von Verfassungs

7 Entwurf für ein Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeits- gesetz, BGÖ), BBl 2003 2047.

wegen vorgesehen8 – bei Vernehmlassungsverfahren des Parlaments ebenfalls zur Anwendung kommen. Die dafür vorgeschlagene Regelung, insbesondere die Veran- kerung der Pflicht und der Zuständigkeit der parlamentarischen Kommissionen zur Durchführung des Vernehmlassungsverfahrens zu Erlassen in Folge einer parlamen- tarischen Initiative stiess bei den Vernehmlassungsteilnehmern auf Zustimmung. Einzelne Vernehmlasser schlugen vor, die parlamentarischen Kommissionen zur Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens zu verpflichten, wenn sie wesentli- che Änderungen an bundesrätlichen Vorlagen vornähmen. Die weiteren Änderungs- vorschläge waren redaktioneller Natur.

Weitere Bemerkungen Praktisch alle Vernehmlassungsteilnehmenden wiesen in ihren Stellungnahmen auf die lange Tradition und die besondere Bedeutung des Vernehmlassungsverfahrens im schweizerischen Staatswesen hin. Es war unbestritten, dass es sich um eine wichtige Phase im Gesetzgebungsprozess des Bundes und um ein bewährtes Instru- ment handelt. Im Weitern wurde zum Ausdruck gebracht, dass der Einbezug von Kantonen, Parteien und interessierten Kreisen im Rahmen des Vernehm- lassungsverfahrens im Hinblick auf die Prüfung der Praktikabilität und Akzeptanz als unverzichtbar erachtet wird. Von Seiten der Kantone wurde darüber hinaus die grosse Bedeutung des Vernehm- lassungsverfahrens im schweizerischen Föderalismus und seine wichtige Funktion im Hinblick auf die Vollzugstauglichkeit von Bundesvorhaben hervorgehoben. In diesem Zusammenhang wurde auf die spezielle Stellung der Kantone hingewiesen, denen als Gliedstaaten und föderalistische Partner des Bundes entscheidende Mit- verantwortung bei der Umsetzung und beim Vollzug von Bundesvorhaben zukom- me; dieser Stellung sei im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens Rechnung zu tragen. Schliesslich hielten mehrere Vernehmlassungsteilnehmer vorsorglich fest, dass Einschränkungen spezialgesetzlich geregelter Anhörungsrechte kritisch beurteilt würden und die Mitwirkung im bisherigen Rahmen zu gewährleisten sei.

1.5 Folgerungen für die Neuregelung

Gestützt auf das Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens legte der Bundesrat am 12. November 2003 das weitere Vorgehen fest und fasste mehrere Grundsatzbe- schlüsse im Hinblick auf die Ausarbeitung der Botschaft. Dabei bekräftigte der Bundesrat seine bereits früher geäusserte Absicht, das Vernehmlassungsverfahren in qualitativer und quantitativer Hinsicht zu verwesentlichen (vgl. BBl 1997 I 376 f.), was auch dem von Seiten des Parlaments zum Ausdruck gebrachten Willen ent- spricht (siehe AB N 1998 S. 57 ff.). Der Bundesrat fasste die folgenden Beschlüsse:

8 Artikel 147 BV als verfassungsrechtliche Grundsatznorm zum Vernehmlassungsverfahren gilt aufgrund seiner systematischen Stellung im allgemeinen Teil über die Bundesbehör- den für alle oberen Bundesbehörden; vgl. Thomas Sägesser (Hrsg.), Die Bundesbehörden, Bern 2000, S. 169 (Art. 147 Rz 88).

Regelungsort Im Interesse einer transparenten, benützer- und bürgerfreundlichen Regelung beschloss der Bundesrat, dass die neuen Bestimmungen zum Vernehmlassungsver- fahren in einem eigenständigen Gesetz erlassen werden sollen. Damit wird dem Anliegen zahlreicher Vernehmlassungsteilnehmer Rechnung getragen, welche die Regelung im Rahmen bestehender Gesetze kritisiert hatten.

Verwesentlichung des Vernehmlassungsverfahrens Das Vernehmlassungsverfahren soll effizienter werden und ist daher zu verwesentli- chen. Der Verwesentlichung als übergeordnetem Ziel dienen mehrere Massnahmen wie die Begrenzung des Gegenstandes von Vernehmlassungsverfahren auf wichtige Vorhaben, die Konzentration der Zuständigkeit zur Eröffnung von Vernehmlassun- gen bei Bundesrat und parlamentarischen Kommissionen (einschliesslich der Veran- kerung des Beizugs der Bundesverwaltung bei der Durchführung), eine moderate und objektivierte Ausdehnung der ständigen Vernehmlassungsadressaten sowie klare und angemessene Vorgaben hinsichtlich Form und Frist.

Gegenstand von Vernehmlassungsverfahren Gegenstand von Vernehmlassungen sind wichtige Erlasse, wichtige völkerrechtliche Verträge sowie andere Vorhaben von grosser Tragweite. Im Zusammenhang mit der Umschreibung des Gegenstandes von Vernehmlassungsverfahren sprach sich der Bundesrat für eine restriktive Regelung in Bezug auf Vorlagen von Expertengremien aus. Er legte fest, dass solche Vorlagen nur ausnahmsweise in die Vernehmlassung geschickt werden, wobei der Bundesrat seine Haltung zuhanden der Vernehm- lassungsteilnehmer darlegt.

Zuständigkeit Der Bundesrat bestätigte seinen bereits am 14. Juni 2002 gefassten Grundsatzbe- schluss, wonach Vernehmlassungsverfahren zu wichtigen Vorhaben künftig durch ihn eröffnet werden, sofern es sich nicht um einen von der zuständigen parlamentari- schen Kommission erarbeiteten Erlassentwurf handelt. Die Eröffnung eines Ver- nehmlassungsverfahrens durch ein Departement (oder Bundesamt) ist somit künftig ausgeschlossen. Die Departemente können aber im Rahmen von Anhörungen zu Vorhaben von untergeordneter Tragweite weiterhin selbständig die betroffenen Kreise zur Stellungnahme einladen.

Vernehmlassungsadressaten In Bezug auf die Präzisierung des Kreises der Vernehmlassungsadressaten sprach sich der Bundesrat für eine massvolle Erweiterung aus. Neben den Kantonen und Parteien sollen demnach zusätzlich auch die gesamtschweizerischen Dachverbände der Kantone, Städte, Gemeinden, Berggebiete und der Wirtschaft (Arbeitnehmer- und Arbeitgeberorganisationen) sowie im Einzelfall weitere interessierte Kreise zur Stellungnahme eingeladen werden.

Form und Frist Der Bundesrat legte fest, dass in begründeten Fällen, namentlich bei Dringlichkeit, ein Vernehmlassungsverfahren ganz oder teilweise konferenziell durchgeführt werden kann und dass die Vernehmlassungsfrist mindestens drei Monate beträgt, wobei Fristverkürzungen nur in dringenden Fällen zulässig sein sollen.

1.6 Umsetzung auf Verordnungsebene

Die schlanke Regelung auf Gesetzesstufe macht ausführende Bestimmungen auf Verordnungsebene unverzichtbar. Die erforderlichen Verordnungsbestimmungen werden im Rahmen einer Totalrevision der bestehenden Vernehmlassungs- verordnung vom 17. Juni 19919 erlassen. Aus Transparenzgründen wird im Gesetz selber (Art. 11) aufgeführt, in welchen Bereichen ergänzende Regelungen erlassen werden. In erster Linie betrifft dies die Einzelheiten zur Durchführung elektroni- scher Vernehmlassungen, zur Form und Ausgestaltung der Unterlagen sowie zur Einsichtnahme in Stellungnahmen und deren Aufbewahrung. Die betreffenden Ausführungsbestimmungen sollen in einen einzigen Erlass gekleidet werden. Die formell noch geltenden Richtlinien vom 6. Juni 1970 über das Vorverfahren der Gesetzgebung10 werden soweit sinnvoll in die neue Vernehmlassungsverordnung überführt und im Übrigen ersatzlos aufgehoben.

1.7 Verhältnis zu bestehenden spezialgesetzlichen

Anhörungsbestimmungen Das Bundesrecht enthält mehrere spezialgesetzlich verankerte punktuelle Anhö- rungsrechte. Diese spezialgesetzlichen Anhörungsbestimmungen wurden vor dem Inkrafttreten der heute geltenden Bundesverfassung erlassen und in der Praxis wie Vernehmlassungen gehandhabt. Angesichts der Grundsatzbestimmung des Artikels

147 BV kommt ihnen künftig nicht mehr dieselbe Bedeutung zu wie unter früherem

Verfassungsrecht. Mit der gesetzlichen Neuregelung des Vernehmlassungsrechts werden spezialgesetzlich verankerte Anhörungsrechte nicht generell ausser Kraft gesetzt. Sie sind jedoch im Lichte von Artikel 147 BV und seiner Ausführungsge- setzgebung auszulegen und anzuwenden. Das bedeutet, dass im Einzelfall festzule- gen ist, ob es sich um ein Vorhaben von grosser Tragweite handelt, das die Durch- führung eines Vernehmlassungsverfahrens erfordert, oder ob eine Anhörung der unmittelbar betroffenen Kreise angezeigt ist. Ob es sich um Anhörungsrechte han- delt, die über die vorliegende Gesetzgebung hinausgehend von Bedeutung sind, soll nicht abstrakt, sondern im jeweiligen Kontext untersucht werden. Auf eine generelle Anpassung aller bestehenden spezialgesetzlichen Anhörungsrechte im Rahmen der vorliegenden Gesetzesvorlage wird daher verzichtet. Gegen eine solche generelle Anpassung sprechen nicht nur Effizienz- und Kostenüberlegungen, sie ist auch aus rechtlichen Gründen nicht zwingend. Bestehende Anhörungsrechte sollen aber anlässlich von Total- oder Teilrevisionen der betreffenden Erlasse auf ihren selb- ständigen Gehalt hin überprüft werden. Zudem wird in Zukunft auf die Verankerung

9 SR 172.062

10 BBl 1970 I 993, 1976 II 949

von punktuellen Anhörungsrechten verzichtet. Eine Ausnahme gilt für die Artikel 39 Absatz 3 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG)11 und 47 Absatz 2 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG)12. Aufgrund ihrer Ent- stehungsgeschichte der geltenden Praxis handelt es sich um spezialgesetzlich gere- gelte Vernehmlassungsbestimmungen. Angesichts der vorgesehenen generellen Neuregelung des Vernehmlassungsrechts sind diese Spezialbestimmungen daher nicht mehr zwingend. Sie entsprechen im Übrigen auch nicht mehr der Konzeption des Artikels 147 BV, wonach nicht in jedem Fall, sondern nur bei wichtigen Vorha- ben ein Vernehmlassungsverfahren durchzuführen ist. Folglich können diese Bestimmungen aufgehoben werden (vgl. Art. 12). Die Durchführung von Vernehm- lassungsverfahren im Bereich des USG und des GSchG richtet sich somit nach den Bestimmungen des vorliegenden Vernehmlassungsgesetzes. Mit der Möglichkeit von Anhörungen zu Vorhaben von untergeordneter Tragweite (Art. 10) wird dem im USG geltenden Kooperationsprinzip weiterhin umfassend Rechnung getragen.

1.8 Erledigung parlamentarischer Vorstösse

Das Vernehmlassungsverfahren bildete in der Vergangenheit wiederholt Gegenstand von parlamentarischen Vorstössen, beispielsweise wenn es um die Frage der gesetz- lichen Regelung13, die Praxis bei Vernehmlassungen14 oder Möglichkeiten zur Verbesserung und Straffung des Verfahrens15 ging. Vereinzelt wurde auch die Abschaffung des Vernehmlassungsverfahrens verlangt (aber abgelehnt)16, eine Forderung, die heute angesichts der geltenden verfassungsrechtlichen Verankerung des Vernehmlassungsverfahrens allerdings obsolet ist. Im Weiteren wurde im

11 SR 814.01. Art. 39 Abs. 3 USG lautet wie folgt: «Vor Erlass der Verordnungen und bei der Vorbereitung völkerrechtlicher Vereinbarungen hört er die Kantone und die interes- sierten Kreise an. Das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation kann bei der Bestimmung der Höhe der vorgezogenen Entsorgungsge- bühr (Art. 32abis) auf die Anhörung verzichten.» 12 SR 814.20. Art. 47 Abs. 2 GSchG lautet wie folgt: «Vor dem Erlass von Ausführungsvor- schriften und bei der Vorbereitung völkerrechtlicher Vereinbarungen hört der Bundesrat die Kantone und die interessierten Kreise an.» 13 86.243 P Vernehmlassungsverfahren. Straffung (N 13.3.1989, Kommission des Nationa- rates). In der parlamentarischen Diskussion wurde in diesem Zusammenhang festgehal- ten: «Das Vorverfahren der Gesetzgebung, in dem die Vernehmlassungen geschehen, hat Einfluss auf die Tätigkeit der beiden Kammern, auf ihre Beratungen. Deshalb ist es zwei- fellos richtig, das Vernehmlassungsverfahren gesetzlich geregelten Grundzügen zu un- terstellen» (AB 1989 N 405, Votum Bäumlin).

14 99.5155 Fra Ausgrenzung von Vernehmlassungsadressaten (N 4.10.1999, Weigelt);

98.3311 Ip Keine Aushöhlung der demokratischen Institutionen durch den «Runden

Tisch» (N 25.6.1998, Frick); 91.3276 P Vernehmlassungsvorlagen. Angaben der finan- ziellen Konsequenzen für die Kantone (N 13.12.1991, Leuba). 15 94.3084 Ip Vernehmlassungsverfahren [Neue Formen von Vernehmlassungsverfahren für Vorhaben von erheblicher Tragweite] (N 7.3.1994, Camponovo); 93.3659 P Vernehmlas- sungsverfahren. Verbesserung (N 18.3.1994, Leuba); 86.243-1 P Vernehmlassungsver- fahren. Straffung (N 13.3.1989, Kommission des Nationarates). 16 96.421 Pa Iv Abschaffung des Vernehmlassungsverfahrens (N 21.3.1997 [Ablehnung], Dünki).

Zusammenhang mit Fragen zum Föderalismus oder zur Vollzugstauglichkeit von Bundesmassnahmen wiederholt Bezug auf das Vernehmlassungsverfahren genom- Das am 5. Oktober 2001 überwiesene Postulat von Nationalrätin Hildegard Fässler18 verlangt eine Erleichterung der Einsichtnahme in Stellungnahmen von Vernehmlas- sungsteilnehmenden, indem interessierten Kreisen auf Anfrage hin Kopien der Stellungnahmen zugestellt werden sollen. Mit der im vorliegenden Entwurf vorge- schlagenen Regelung für den Zugang zu den eingereichten Stellungnahmen (Art. 9) wird dem Anliegen der Postulantin vollumfänglich entsprochen. Das Postulat kann somit als erfüllt abgeschrieben werden. Ebenfalls als erfüllt abgeschrieben werden kann der am 2. Oktober 2003 von Natio- nalrat Robert Keller eingereichte und am 19. Dezember 2003 als Postulat überwie- sene Vorstoss19, der eine gesetzliche Regelung verlangt, damit nur Vorlagen, welche einer ersten Beratung im Bundesratskollegium unterzogen wurden, in die Vernehm- lassung gegeben werden. Der vorliegende Entwurf trägt dieser Forderung dadurch Rechnung, als einerseits die Zuständigkeit zur Eröffnung von Vernehmlassungsver- fahren vereinheitlicht und andererseits eine restriktive Regelung in Bezug auf Ver- nehmlassungen zu Vorlagen Dritter (Initiativtexte, Expertenvorlagen usw.) einge- führt werden. Indem Vernehmlassungsverfahren zu Vorhaben der Exekutive künftig immer durch den Bundesrat eröffnet werden und Vernehmlassungsverfahren zu Expertenvorlagen nur noch in begründeten Ausnahmefällen möglich sind, ist gewährleistet, dass die betreffenden Vorlagen einer ersten Beratung im Bundesrat unterzogen worden sind.

2 Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln

Titel Für das neue Bundesgesetz wird in Anlehnung an die bisherige Verordnung der Titel «Bundesgesetz über das Vernehmlassungsverfahren» (Kurztitel: «Vernehmlassungs- gesetz», VlG) vorgeschlagen. Es wird bewusst ein kurzer und naheliegender Titel gewählt, der die Auffindbarkeit des Erlasses erleichtert und damit zur Benutzer- freundlichkeit beiträgt.

17 02.3083 P Bundesverfassung. Umsetzung des Gemeinde-, Städte- und Berggebieteartikels (N 21.6.2002, Joder); 96.456 Pa Iv Verbesserung der Vollzugstauglichkeit von Massnah- men des Bundes (S 12.6.1997 [AB 1997 S 565–567]), Bericht der Staatspolitischen Kommission des Ständerates vom 15.2.1999 (BBl 1999 2761), Stellungnahme des Bun- desrates vom 31.3.1999 (BBl 1999 3411); Vollzug der Bundespolitiken: Zusammenarbeit von Bund und Kantonen und Berücksichtigung der kantonalen Stellungnahmen im Rah- men des Vernehmlassungsverfahren. Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates vom 10.11.1997 (BBl 1998 1965); Stellungnahme des Bundesrates vom

27.4.1998 (BBl 1998 3787).

18 01.3326 P Einsicht in die Stellungnahmen von Vernehmlassungsteilnehmerinnen und -teilnehmern (N 5.10.2001, Fässler).

19 03.3510 P Gegen den Wildwuchs bei Vernehmlassungen (N 19.12.2003, Keller).

Ingress Grundlage für die Neuregelung des Vernehmlassungsverfahrens bildet Artikel 147 BV, welcher mit dem vorliegenden Erlassentwurf auf Gesetzesstufe konkretisiert und präzisiert wird.

Art. 1 Absatz 1 hält fest, dass sich das Gesetz auf die Regelung der Grundzüge des Ver- nehmlassungsverfahrens beschränkt. Ausführende Bestimmungen werden auf Ver- ordnungsebene erlassen. Dadurch kann dem Verfassungsauftrag nachgelebt werden, wonach nur wichtige rechtsetzende Bestimmungen in der Form eines Bundesgeset- zes zu erlassen sind (Art. 164 Abs. 1 BV). Das Gesetz kann dadurch aber nicht nur von untergeordneten Detailnormen entlastet werden, sondern im Rahmen der zu erlassenden Ausführungsbestimmungen kann auch den praktischen Bedürfnissen und den sich ändernden Rahmenbedingungen flexibel Rechnung getragen werden. Absatz 2 regelt den sachlichen Geltungsbereich des Gesetzes. Es gilt nur für Ver- nehmlassungen des Bundes. Andere Formen und Instrumente für die Konsultation und Mitwirkung Dritter oder Diskussionen zwischen Bundesbehörden und Aussen- stehenden (z.B. «Runde Tische», Volksdiskussionen, Öffentlichkeitsforen) werden nicht geregelt, bleiben aber weiterhin möglich und zulässig. Das Gesetz will nur das praktisch und historisch bedeutsamste Instrument der Mitwirkung auf Bundesebene – die Vernehmlassungen – normieren. Sodann wird klargestellt, dass als Vernehm- lassungsverfahren im Sinn des Gesetzes nur jene betrachtet werden, die durch den Bundesrat oder eine parlamentarische Kommission eröffnet werden. Das ist sachlich gerechtfertigt: Artikel 147 BV richtet sich aufgrund seiner systematischen Stellung an alle obersten Bundesbehörden. Auf die Erwähnung des Bundesgerichtes wurde im vorliegenden Gesetz mangels praktischer Relevanz verzichtet (vgl. Erläuterungen zu Art. 12).

Art. 2 Zweck des Vernehmlassungsverfahrens ist es einerseits, die Öffentlichkeit über geplante Vorhaben des Bundes zu informieren, und andererseits ausserhalb der Bundesverwaltung stehende Kreise in den Meinungsbildungs- und Entscheid- findungsprozess des Bundes mit einzubeziehen. Das Vernehmlassungsverfahren hat demnach informativen und kooperativen Charakter. Die Stellungnahmen der Kanto- ne, der politischen Parteien und der interessierten Kreise geben dem Bund wichtige Hinweise auf die sachliche Richtigkeit und Vollzugstauglichkeit von geplanten Vorhaben und ermöglichen Rückschlüsse auf die politische Akzeptanz im Hinblick auf die Realisierung und Umsetzung der betreffenden Massnahmen. Ausserhalb der Bundesverwaltung vorhandenes Fachwissen kann einbezogen und genutzt werden. Das Vernehmlassungsverfahren hat besonders bei der Vorbereitung von Erlassen grosse praktische Bedeutung. Es ist die einzige öffentliche Phase im Vorverfahren der Gesetzgebung und stellt damit eine wichtige Etappe im Rechtsetzungsverfahren dar. Absatz 1 knüpft an den kooperativen Charakter des Vernehmlassungsverfahrens an und umschreibt den Zweck vorab aus der Sicht der Vernehmlassungsteilnehmenden, indem auf die Beteiligung der Kantone, der politischen Parteien und der interessier- ten Kreise an der Meinungsbildung und Entscheidfindung im Bund Bezug genom-

men wird. Die Umschreibung der konsultierten Kreise entspricht jener in Artikel

147 BV, der die Kantone und die politischen Parteien – neben den interessierten

Kreisen – ausdrücklich erwähnt. Gleichzeitig wird damit dem Umstand Rechnung getragen, dass die Bundesverfassung den Kantonen und den Parteien eine Sonder- stellung bei der Meinungs- und Willensbildung einräumt (Art. 45 und 55 BV sowie Art. 137 BV). Die vorliegende Bestimmung verwendet bewusst den Begriff «Betei- ligung», um das Vernehmlassungsverfahren klar abzugrenzen von den umfassende- ren verfassungsrechtlich vorgesehenen Mitwirkungsrechten der Kantone (Art. 45 und 55 BV). Absatz 2 umschreibt den Zweck aus der Sicht des Bundes. Für ihn liegt der Zweck des Einbezugs von ausserhalb der Bundesverwaltung stehenden Kreisen in erster Linie darin, Aufschluss über die sachliche Richtigkeit, die Vollzugstauglichkeit und die Akzeptanz der geplanten Vorhaben zu erhalten. Seine Vorhaben können dadurch besser politisch verankert werden, was ihnen auch mehr Wirkung verleiht. Mit der Überprüfung der sachlichen Richtigkeit im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens wird zum Ausdruck gebracht, dass die vorgesehenen Massnahmen nötig, zweckmäs- sig und inhaltlich überzeugend sein müssen. Eine besondere Bedeutung kommt auch dem Aspekt der Vollzugstauglichkeit zu. Die Erwähnung dieses Aspekts trägt der Tatsache Rechnung, dass Vollzugsaspekte in erster Linie im Rahmen des Vernehm- lassungsverfahrens geprüft werden: Die Kantone als wichtigste Vollzugsorgane des Bundesrechts (Art. 46 BV) haben Gelegenheit, in ihren Stellungnahmen auf Voll- zugsprobleme aufmerksam zu machen. Die politische Akzeptanz geplanter Vorha- ben des Bundes ist angesichts der Referendumsmöglichkeit in der schweizerischen Demokratie von erheblicher Bedeutung für den Bundesgesetzgeber.

Art. 3 Die vorliegende Bestimmung umschreibt den Gegenstand eines Vernehmlassungs- verfahrens und legt damit fest, in welchen Fällen von Gesetzes wegen ein Ver- nehmlassungsverfahren durchzuführen ist. Die in Artikel 147 BV verwendeten Begriffe der «wichtigen Erlasse» und der «anderen Vorhaben von grosser Trag- weite» sowie der «wichtigen völkerrechtlichen Verträge» werden auf Gesetzesstufe präzisiert, indem Absatz 1 die drei wichtigsten Anwendungsfälle verankert. Für alle anderen Fälle gibt Absatz 2 eine Richtlinie vor. In Absatz 1 werden diejenigen Erlasse und völkerrechtlichen Verträge aufgeführt, die von Gesetzes wegen als wichtig im Sinn von Artikel 147 BV anzusehen und daher zwingend einem Vernehmlassungsverfahren zu unterziehen sind. Es handelt sich um die bereits nach der bisherigen Praxis häufigsten Fälle, in denen ein Ver- nehmlassungsverfahren durchgeführt wird. Buchstabe a nennt als erstes Verfassungsänderungen. Die konkrete Vernehm- lassungsvorlage umfasst den Entwurf des betreffenden Bundesbeschlusses samt Erläuterungen. Ob die betreffende Vorlage eine Teil- oder eine Totalrevision der Verfassung betrifft, spielt für die Pflicht zur Durchführung eines Vernehmlassungs- verfahrens keine Rolle. Ebenfalls unerheblich ist, ob die Vorlage von der Bundes- verwaltung oder einer parlamentarischen Kommission ausgearbeitet worden ist. Ver- nehmlassungsverfahren zu Volksinitiativen sind in Änderung zum bisherigen Recht (Art. 1 Abs. 3 Vernehmlassungsverordnung), aber in Nachvollzug zur bisherigen Praxis, in Zukunft ausgeschlossen. Zum einen handelt es sich nicht um eine Vorlage des Bundesrates oder einer parlamentarischen Kommission, weswegen bereits aus

formalen Gründe eine Vernehmlassung zu einer Volksinitiative nicht konzept- konform wäre. Zum andern unterliegen Volksinitiativen dem Verbot behördlicher Abänderung. Die Mitwirkung im Rahmen einer Vernehmlassung hätte damit offen- sichtlich keinen Zweck, da die Volksinitiative so wie sie lautet unterbreitet werden muss. Hingegen ist es nicht ausgeschlossen, behördliche Gegenentwürfe zu Volks- initiativen einer Vernehmlassung zu unterbreiten, sofern dies aufgrund der geltenden Behandlungsfristen für Volksinitiativen (vgl. Art. 74 BPR20) nicht ausgeschlossen ist. Buchstabe b knüpft an den materiellen Gesetzesbegriff von Artikel 164 Absatz 1 BV an. Zu Vorlagen mit grundlegenden Bestimmungen findet somit stets ein Vernehm- lassungsverfahren statt. In aller Regel bilden daher Verordnungen des Bundesrates nicht Gegenstand eines Vernehmlassungsverfahrens, da sie von Verfassung wegen keine grundlegenden Bestimmungen beinhalten dürfen (vgl. aber die Ausführungen zu Abs. 2). Diese Fokussierung des Vernehmlassungsverfahrens auf die wichtigen und grundlegenden Normen unseres Staates ist ein Mittel für die praktische Umset- zung der angestrebten Verwesentlichung des Vernehmlassungsverfahrens. Nach Buchstabe c findet zu völkerrechtlichen Verträgen dann ein Vernehm- lassungsverfahren statt, wenn sie aufgrund ihrer Wichtigkeit dem Referendum unterliegen oder wesentliche Interessen der Kantone betreffen. Damit werden einer- seits völkerrechtliche Verträge erfasst, mit denen der Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften beschlossen wird und die demzufolge dem obligatorischen Referendum nach Artikel 140 Absatz 1 Buch- stabe b BV unterstehen. Andererseits findet ein Vernehmlassungsverfahren statt zu völkerrechtlichen Verträgen, welche wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthal- ten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert und die deshalb dem fakultativen Staatsvertragsreferendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV21 unterstehen. Von der Pflicht zur Durchführung eines Vernehmlas- sungsverfahrens ausgenommen sind hingegen grundsätzlich die in den Ziffern 1 und

2 von Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d BV genannten Kategorien völkerrechtlicher

Verträge (unbefristete und unkündbare sowie völkerrechtliche Verträge, welche den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen), da es sich dabei in aller Regel nicht um wichtige Verträge im Sinn von Artikel 147 BV handelt22. Ein Ver- nehmlassungsverfahren findet aber in jedem Fall statt, wenn wesentliche kantonale Interessen betroffen sind. Diese Voraussetzung knüpft an die Regelung im Bundes- gesetz vom 22. Dezember 1999 über die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpo- litik (BGMK; siehe Art. 4 Abs. 2)23 an und trägt dem Bestreben des Bundes Rech- nung, die Kantone als wichtige Vollzugspartner des Bundes bei der Vorbereitung aussenpolitischer Entscheide frühzeitig und möglichst umfassend einzubeziehen. Das Kriterium der wesentlichen Interessen der Kantone ist namentlich dann gege- ben, wenn wichtige Vollzugsaufgaben der Kantone betroffen sind (Art. 1 Abs. 2 BGMK). Zu völkerrechtlichen Verträgen, die nicht dem Referendum unterliegen und die keine wesentlichen Interessen der Kantone betreffen, findet kein Vernehm-

20 Bundesgesetz vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte, SR 161.1.

21 Fasssung gemäss Bundesbeschluss vom 4. Oktober 2002 über die Änderung der

Volksrechte (BBl 2002 6485, angenommen in der Volksabstimmung vom 9.2.2003 (BBl 2003 3111), in Kraft getreten am 1.8.2003 (AS 2003 1949). 22 Beispiele: Übereinkommen über die Aufgaben der internationalen Studiengruppe für Jute von 2001 (sog. «Jute-Übereinkommen»; BBl 2002 1595); Abkommen zwischen der Schweiz und Frankreich über Grenzbereinigungen (BBl 1997 III 909). 23 SR 138.1

lassungsverfahren statt. Dazu gehören Verträge, die der Bundesrat in eigener Kom- petenz abschliessen kann (vgl. Art. 7a Abs. 1 RVOG)24. Absatz 2 dient als «Auffangnorm» für Vorhaben, die zwar nicht unter die in Absatz 1 Buchstaben a–c aufgeführten Gegenstände fallen, bei denen sich aber die Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens aufgrund ihrer politischen Trag- weite im Einzelfall gleichwohl rechtfertigt. Dies ist der Fall bei Vorhaben von grosser politischer, finanzieller, wirtschaftlicher, ökologischer, sozialer oder kultu- reller Tragweite sowie bei Vorhaben, die in erheblichem Mass ausserhalb der Bun- desverwaltung vollzogen werden. Dazu gehören auch Verordnungen mit erheblicher politischer Bedeutung oder wichtigen Ausführungsbestimmungen, beispielsweise im Ausländer- und Asylbereich25, im Bereich Strassenverkehr26, zur Preisbekannt- gabe27 oder im Bereich der beruflichen Vorsorge28. Im Unterschied zu Verfassungs- änderungen (Bst. a), grundlegenden Gesetzesbestimmungen (Bst. b) und wichtigen völkerrechtliche Verträgen (Bst. c) ist somit nach der Konzeption des Absatz 2 stets die besondere Tragweite der Vorlage oder die Vollziehung ausserhalb der Bundes- verwaltung darzulegen, und zwar sowohl im Antrag an den Bundesrat wie auch in der Vernehmlassungsvorlage. Absatz 3 regelt die Vernehmlassungen zu Expertenvorlagen. Unter Expertenvorlagen sind Erlassentwürfe, Berichte und dergleichen zu verstehen, welche im Unterschied zu den übrigen Vernehmlassungsvorlagen die Haltung des Expertengremiums wie- dergeben, jedoch nicht zwingend mit der Auffassung des Bundesrates übereinzu- stimmen brauchen. Der Bundesrat hat an seiner Sitzung vom 12. November 2003 beschlossen, Vernehmlassungen zu Expertenvorlagen nur ausnahmsweise zuzulas- sen, nämlich dann, wenn sich das als unerlässlicher Zwischenschritt im Hinblick auf das weitere Vorgehen im Rahmen einer umfangreichen Vorlage aufdrängt. Der Bundesrat wird durch die Haltung des Expertengremiums selbstverständlich nicht gebunden und legt seine Haltung, sofern abweichend, dar. Auf diese Weise soll eine echte Mitwirkung in Kenntnis der Regierungshaltung ermöglicht werden. Es gilt zu verhindern, dass die Entscheidungsfreiheit des Bundesrates mittels Vernehmlassun- gen zu Expertenvorlagen faktisch beschränkt wird. Die vorliegende Bestimmung kommt sowohl dem mehrfach geäusserten Anliegen der Vernehmlassungsadressaten

entgegen, welche aus Entlastungsgründen eine zahlenmässige Beschränkung der Vernehmlassungen fordern. Sie entspricht auch dem Anliegen der Motion Keller vom 3. Oktober 2003 (03.3510), welche der Bundesrat bereit war, als Postulat entgegenzunehmen. Schliesslich ist festzuhalten, dass mit der jetzigen Regelung die geltende Bestimmung des Artikels 1 Absatz 3 der Vernehmlassungsverordnung

24 Beispiele: Abkommen zwischen dem Schweizerischen Bundesrat und der Regierung der Republik Moldova über den grenzüberschreitenden Personen- und Güterverkehr auf der Strasse (SR 0.741.619.565; AS 2002 1105), Abkommen zwischen dem Schweizerischen Bundesrat und der Regierung der Slowakischen Republik über die gegenseitige Aufhe- bung der Visumpflicht (SR 0.142.116.902; AS 2002 1146), Luftverkehrsabkommen zwi- schen dem Schweizerischen Bundesrat und der Demokratischen Bundesrepublik Äthio- pien (SR 0.748.127.193.41; AS 2003 3495).

25 Beispiele: Verordnung über die Integration von Ausländerinnen und Ausländer

(VIntA, SR 142.205), Verordnung über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (BVO, SR 823.21). 26 Beispiele: Verkehrszulassungsverordnung (VZV), SR 741.51, Verkehrsregelnverordnung (VRV), SR 741.11.

27 Beispiel: Preisbekanntgabeverordnung (PBV), SR 942.211.

28 Beispiel: Verordnung zur beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVV 2), SR 831.441.1.

(ausnahmsweise Vernehmlassungsverfahren zu Expertenvorlagen) ihrem Sinn und Zweck nach auf die Gesetzesebene heraufgestuft wird. Damit kann ihr vermehrt Nachachtung verschafft werden.

Art. 4 Absatz 1 verankert das Recht jeder Person und jeder Organisation, sich an einem Vernehmlassungsverfahren zu beteiligen und eine Stellungnahme einzureichen. Dieses Recht besteht unabhängig von der Nationalität sowie vom Sitz bzw. Wohn- sitz der Betreffenden und kommt natürlichen und juristischen Personen in gleichem Mass zu. In Absatz 2 werden diejenigen Vernehmlassungsteilnehmenden aufgeführt, die zur Stellungnahme eingeladen werden. Die in den Buchstaben a–d näher umschriebenen Kategorien geben die bisherige Praxis wieder. Ihnen werden mit der Einladung auch die Vernehmlassungsunterlagen zugestellt. Die übrigen Teilnehmerinnen und Teil- nehmer werden über die Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens mit der Bekanntmachung im Bundesblatt sowie im Internet informiert und können die Unterlagen bei der zuständigen Verwaltungsstelle verlangen. Wie in der Verfassung vorgegeben (vgl. Art. 45 und 147 BV), nennt Buchstabe a als Vernehmlassungsadressaten die Kantone. Die vorliegende Bestimmung ist bewusst offen formuliert, denn es ist Sache des kantonalen Staatsrechts festzulegen, wer kantonsintern für die Ausarbeitung der Stellungnahme zuständig ist und welche Behörden allenfalls daran beteiligt werden. In der Praxis wird die bisherige Rege- lung weitergeführt, wonach die Einladungsschreiben an die kantonalen Regierungen zu richten sind (Art. 6 Abs. 1 Vernehmlassungsverordnung). Die ausdrücklich Erwähnung der Parteien in Buchstabe b entspricht den verfas- sungsrechtlichen Vorgaben (vgl. Art. 137 und 147 BV). Mit der Präzisierung «in der Bundesversammlung vertretenen Parteien» wird bisheriges Recht weitergeführt (vgl. Art. 4 Abs. 1 Vernehmlassungsverordnung). Buchstabe c erwähnt die gesamtschweizerischen Dachverbände der Kantone, Gemeinden, Städte und Berggebiete. Die vorliegende Präzisierung der in Artikel 147 BV genannten Kategorie der «interessierten Kreise» trägt der verfassungsrechtlich gebotenen Rücksichtnahme auf die Gemeinden, Städte und Berggebiete (Art. 50 Abs. 2 und 3 BV) Rechnung. Die betreffenden Dachverbände werden bei Vernehm- lassungsverfahren des Bundes somit wie die Kantone und die Parteien automatisch zur Stellungnahme eingeladen. Buchstabe d nennt in Weiterführung der bisherigen Praxis die gesamt- schweizerischen Dachverbände der Wirtschaft. Es handelt sich – wie bei Buchstabe

c – um eine Präzisierung der in Artikel 147 BV verwendeten offenen Formulierung «interessierte Kreise». Der Beizug der Wirtschaftsverbände im Rahmen von Ver- nehmlassungsverfahren war schon unter früherem Verfassungsrecht punktuell vorgesehen (z.B. Art. 32 Abs. 3 aBV) und sollte nach dem Willen des Gesetzgebers unter der geltenden BV unverändert beibehalten werden (AB 1998 N 62, Votum Koller).

Buchstabe e nennt allgemein diejenigen Adressaten, die einzelfallweise je nach Adressatenkreis wird wie bisher für jede einzelne Vernehmlassung durch das zuständige Departement in Absprache mit der Bundeskanzlei festgelegt. Absatz 3 hält fest, dass die Bundeskanzlei zur Sicherstellung einer einheitlichen Praxis und im Sinn einer unterstützenden Massnahme eine Liste der ständig begrüss- ten Vernehmlassungsadressaten nach den Buchstaben a–d führt. Diese Zuständigkeit umfasst auch die Pflicht zur Bewirtschaftung der betreffenden Liste. Die Bundes- kanzlei führt bereits heute eine Liste, auf welcher neben den Kantonen und der in der Bundesversammlung vertretenen Parteien die gesamtschweizerischen Arbeit- nehmer- und Arbeitgeberorganisationen sowie weitere gesamtschweizerische Spit- zenverbände der Wirtschaft aufgeführt werden. Künftig werden auf dieser Liste zusätzlich die gesamtschweizerischen Dachverbände der Kantone (Konferenz der Kantonsregierungen), der Gemeinden, Städte und Berggebiete (Schweizerischer Gemeindeverband, Schweizerischer Städteverband und Schweizerische Arbeits- gemeinschaft für Berggebiete) aufgeführt. Von diesen Vernehmlassungsadressaten sind diejenigen gesamtschweizerischen Gremien (z.B. Erziehungsdirektoren- konferenz, Justiz- und Polizeidirektorenkonferenz usw.) und Organisationen (z.B. Schweizerischer Strassenverkehrsverband, Kontaktstelle Umweltschutz [Dachver- band von Umweltorganisationen] usw.) zu unterscheiden, die sich einem spezifi- schen Themenbereich widmen. Solche Gremien werden in Weiterführung der bishe- rigen Praxis dann zur Stellungnahme eingeladen, wenn sie im Einzelfall vom Inhalt der Vorlage betroffen sind (vgl. unten Bst. e). Für das Bundesgericht und das Eidgenössische Versicherungsgericht (EVG) gilt eine Sonderregelung: Nach dem Verfahrensprotokoll aus dem Jahr 199829 sind das Bundesgericht und das EVG im Rahmen von Vernehmlassungsverfahren des Bun- des in erster Linie zu Fragen des Rechtsmittelverfahrens und des Weiterzugs zu begrüssen und somit nicht als ständige Adressaten zu betrachten. In der neuen Aus- führungsverordnung zum Vernehmlassungsgesetz wird dies ausdrücklich rechts- satzmässig verankert. In Umkehrschluss zu Absatz 3 führen die Departemente die Listen nach Absatz 2 Buchstabe e. Diese Lösung ist sachgerecht: Die Auswahl der Vernehmlasser, welche

im Einzelfall begrüsst werden, erfordert spezifische Kenntnisse über den Inhalt der betreffenden Vorlage und den Kreis der Interessenten. Dieses Fachwissen ist im betreffenden Departement angesiedelt.

Art. 5 Nach früherer Praxis wurden Vernehmlassungsverfahren zu Erlassen der Verfas- sungs- und Gesetzesstufe sowie zu Verordnungen von «besonderer politischer Tragweite» durch den Bundesrat, jene zu den übrigen Verordnungen und Vorhaben durch das zuständige Departement eröffnet (vgl. Art. 3 Abs. 1 und 2 Vernehmlas-

29 Verfahrensprotokoll vom 1. Mai 1998 zwischen dem Bundesrat und den Bundesgerichten bei Vernehmlassungen zu Gesetzen im allgemeinen und betreffend die Stellung der Bun- desgerichte im besonderen. Ziff. 3 des Verfahrensprotokolls hält fest, dass das Bundesge- richt (inkl. Eidg. Versicherungsgericht) im Rahmen eines Vernehmlassungsverfahrens insbesondere dann begrüsst wird, wenn es um die Frage des Weiterzugs an das Bundesge- richt geht. Fragen zu bestimmten inhaltlichen Punkten einer Vorlage sind dem Bundesge- richt gesondert zu unterbreiten.

sungsverordnung). Diese Abgrenzung hat in der Vergangenheit immer wieder zu Unklarheiten geführt, die sich letztlich in einer stetig wachsenden Zahl von depar- tementalen Vernehmlassungsverfahren manifestiert haben30. Um eine einheitliche Praxis und eine Übersicht über alle Vernehmlassungsverfahrenen des Bundes ge- währleisten zu können, hat der Bundesrat deshalb bereits am 14. Juni 2002 im Sinn eines Grundsatzbeschlusses festgehalten, dass bei allen wichtigen Vorhaben die Eröffnung eines Vernehmlassungsverfahrens in seiner Zuständigkeit liegt. Diesen Beschluss hat der Bundesrat am 12. November 2003 im Hinblick auf die Ausarbei- tung des vorliegenden Gesetzesentwurfs bestätigt. Die vorliegende Bestimmung setzt diesen Beschluss um. Nach Absatz 1 beschliesst der Bundesrat auf Antrag des zuständigen Departements oder der Bundeskanzlei über die Eröffnung eines Vernehmlassungsverfahrens. Dem Beschluss geht das übliche verwaltungsinterne Verfahren (Ämterkonsultation, Mitberichtsverfahren) voraus. Absatz 2 regelt den Fall, dass Urheberin des Vernehmlassungsentwurfs eine parla- mentarische Kommission ist. In gesetzlicher Ausprägung des Gewaltenteilungs- prinzips soll gegenüber der Öffentlichkeit und den Vernehmlassungsadressaten deutlich erkennbar sein, dass es sich um eine parlamentarische Vorlage und nicht um eine Vorlage der Regierung handelt. Die Möglichkeit des Beizugs der Bundesver- waltung (Art. 68 ParlG) zur Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens bleibt wie bisher gewährleistet31 (vgl. Art. 6 Abs. 2). Nach Absatz 3 gibt die Bundeskanzlei alle vom Bundesrat oder einer parlamentari- schen Kommission eröffneten Vernehmlassungsverfahrens öffentlich bekannt. Damit wird sichergestellt, dass sich die interessierte Öffentlichkeit über sämtliche auf Bundesebene eröffneten Vernehmlassungsverfahren informieren kann und dass die Mitteilung in gleicher Weise und durch dieselbe Stelle erfolgt. Wie bisher erfolgt die Mitteilung der Eröffnung eines Vernehmlassungsverfahrens nach dem Beschluss der zuständigen Behörde im Bundesblatt (BBl) wie auch im Internet unter Angabe des wesentlichen Inhalts der Vorlage, der Vernehmlassungsfrist und der Stelle für den Bezug der Vernehmlassungsunterlagen. Die öffentliche Bekanntmachung ist Voraussetzung der Wahrnehmung des Teilnahmerechts (vgl. Art. 4 Abs. 1).

Art. 6 Von der Eröffnung (Art. 5) – das heisst dem Entscheid, dass ein Ver- nehmlassungsverfahren durchgeführt wird – ist die Durchführung eines Vernehm- lassungsverfahrens zu unterscheiden. Unter Durchführung sind die Verfahrens- schritte vom Versand der Vernehmlassungsunterlagen bis zur Zusammenstellung der eingereichten Stellungnahmen und die Vorbereitung des Entscheids zum weiteren Vorgehen zu verstehen. Die vorliegende Bestimmung regelt, wer für diese Schritte zuständig ist.

30 So wurden zwischen 2000 bis August 2003 insgesamt 120 Vernehmlassungen und ver- nehmlassungsähnliche Anhörungsverfahren auf Departements- oder Ämterstufe durchge- führt. Im gleichen Zeitraum wurden zusätzlich 96 durch den Bundesrat eröffnete Ver- nehmlassungsverfahren durchgeführt. 31 Vgl. Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats vom 1. März 2001 zur Parlamentarischen Initiative 01.401 Parlamentsgesetz (ParlG), BBl 2001 3467 ff.; Stel- lungnahme des Bundesrats vom 22. August 2001, BBl 2001 5428.

Absatz 1 hält fest, dass die Vorbereitung und Durchführung eines Vernehmlas- sungsverfahrens einschliesslich seiner Auswertung dem zuständigen Departement oder bei Vernehmlassungsverfahren der Bundeskanzlei dieser obliegen. Die einzel- nen Verfahrensschritte und das Vorgehen nach Ablauf der Vernehmlassungsfrist werden auf Verordnungsstufe geregelt. Absatz 2 bezieht sich auf Vernehmlassungsverfahren, welche durch die zuständige parlamentarische Kommission zu einem von ihr selber erarbeiteten Erlassentwurf eröffnet werden (vgl. Art. 5 Abs. 2). Nach der vorliegenden Konzeption liegt die Zuständigkeit für die Eröffnung und Durchführung des Vernehmlassungsverfahrens bei der zuständigen parlamentarischen Kommission, welche indessen für die Durch- führung Dienststellen der Bundesverwaltung beiziehen kann. Damit wird der Beizug der Bundesverwaltung bei Vernehmlassungsverfahren parlamentarischer Kommis- sionen gesetzlich besonders verankert. Es handelt sich um eine Ausprägung der allgemeinen Bestimmung von Artikel 155 zweiter Satz BV und Artikel 68 ParlG. Diese Spezialregelung ist insofern gerechtfertigt, als dem Vernehmlassungs- verfahren anerkanntermassen grosse Bedeutung zukommt und seine Durchführung nicht durch Ressourcenschwierigkeiten erschwert werden soll. Das gute Zusam- menwirken von Bundesverwaltung und Parlamentsdiensten bei der Durchführung ermöglicht ein straffes, effizientes und fristgerechtes Verfahren. Der Beizug von Dienststellen der Bundesverwaltung kann für den Versand der Vernehmlas- sungsunterlagen und für die Zusammenstellung der eingereichten Stellungnahmen erfolgen. Hingegen obliegt die eigentliche Auswertung (Gewichtung) der ein- gereichten Stellungnahmen der zuständigen Kommission, welche auch über das weitere Vorgehen entscheidet. Artikel 112 Absatz 2 ParlG erweist sich damit als anpassungsbedürftig. Er ist auch inhaltlich nicht überzeugend, da der Beizug der Bundesverwaltung bei der Durchführung von Vernehmlassungsverfahren keinen Auftrag an den Bundesrat voraussetzt, sondern im Einvernehmen mit dem zuständi- gen Departement oder der Bundeskanzlei erfolgt (Art. 68 Abs. 2 ParlG).

Art. 7 Nach Absatz 1 ist ein Vernehmlassungsverfahren grundsätzlich schriftlich durchzu- führen. Das entspricht der bisherigen Praxis. Der Begriff der Schriftlichkeit umfasst sowohl die Papierform als auch die elektronische Form, das heisst moderne Kom- munikationsmittel wie namentlich Internet, E-Mail oder CD-ROM. Der Bundesrat hat sich im Rahmen seines Grundsatzbeschlusses vom 14. Juni 2002 für einen schrittweisen Übergang zu elektronischen Vernehmlassungsverfahren ausgespro- chen. In einer ersten Phase sind zunächst die erforderlichen rechtlichen und techni- schen Voraussetzungen zu schaffen, damit Vernehmlassungsverfahren auch in elektronischer Form durchgeführt werden können. Während dieser Übergangsphase bestehen die Papierform und die elektronische Form bei Vernehmlassungsverfahren gleichwertig und parallel nebeneinander. Die Publikation der Eröffnung, die Einla- dung an die Vernehmlassungsadressaten und die Bereitstellung der Vernehmlas- sungsunterlagen erfolgen demnach sowohl in Papier- als auch in elektronischer Form, ebenso können die Teilnehmenden ihre Stellungnahmen weiterhin sowohl in Papierform als auch elektronisch (per E-Mail) einreichen. Eine Neuerung ergibt sich insofern, als die Vernehmlassungsunterlagen einschliesslich der Zusammenstellung der Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens vermehrt in elektronischer Form (als sog. Download-Dokumente) zur Verfügung gestellt, auf Anfrage hin aber weiterhin

auch in der Papierfassung zugestellt werden. Diese technischen Fragen werden nicht im Gesetz, sondern auf Verordnungsstufe geregelt. Nach Absatz 2 sind konferenzielle Vernehmlassungen weiterhin zulässig, allerdings – was sich als Umkehrschluss aus Absatz 1 ergibt – nur ausnahmsweise und in begründeten Fällen, namentlich bei Dringlichkeit. Dies war beispielsweise der Fall beim Entlastungsprogramm 2003, zu dem im Frühsommer 2003 ein konferenzielles Vernehmlassungsverfahren durchgeführt wurde32. Der Entscheid, ob ein Vernehm- lassungsverfahren schriftlich, ganz oder teilweise konferenziell durchgeführt wird, obliegt der für die Eröffnung zuständigen Behörde (Bundesrat oder zuständige parlamentarische Kommission). Die bisherige Praxis, wonach von konferenziellen Vernehmlassungen ein Protokoll zu erstellen ist, wird beibehalten und im Grundsatz auf Gesetzesstufe verankert. Sowohl das Protokoll als auch die dazu eingereichten Stellungnahmen sind öffentlich. Nach Absatz 3 beträgt die Vernehmlassungsfrist in der Regel drei Monate. Dies entspricht im Wesentlichen der bisherigen Regelung (vgl. Art. 5 Abs. 1 Vernehmlas- sungsverordnung). Die Vernehmlassungsfrist ist unter Berücksichtigung von Ferien- und Feiertagen sowie Inhalt und Umfang der Vorlage angemessen zu verlängern. Eine Verkürzung der Frist ist nur ausnahmsweise und nur bei begründeter Dring- lichkeit zulässig. Mit dieser Regelung wird einem wiederholt geäusserten Anliegen der Vernehmlassungsteilnehmenden entsprochen.

Art. 8 Die Bestimmung stellt klar, dass die eingereichten Stellungnahmen zur Kenntnis zu nehmen und auszuwerten sind. Damit wird die bisherige Praxis verankert. Die Kenntnisnahme durch die zuständige Behörde erfolgt im Rahmen der Zusammen- stellung der Vernehmlassungsergebnisse (Ergebnisbericht). Darin wird der wesent- liche Inhalt der Stellungnahmen in zusammenfassender Form dargestellt. Der Anspruch auf Kenntnisnahme steht allen Vernehmlassungsteilnehmenden in gleicher Weise zu. Er wird erfüllt, indem alle eingereichten Stellungnahmen, die sich zur Sache äussern, im Ergebnisbericht zuhanden des Bundesrats oder der zuständigen parlamentarischen Kommission zusammenfassend dargestellt werden. Hingegen besteht kein Anspruch auf individuelle Beantwortung oder spezifische Berücksichti- gung einzelner Stellungnahmen im Rahmen der Auswertung. Bei der Auswertung handelt sich um den internen Meinungsbildungsprozess, bei welchem die Stellung- nahmen im Hinblick auf das weitere Vorgehen durch die zuständige Behörde gewichtet werden. Ebenso wenig sind Eingaben, die sich nicht zur Sache äussern, zu berücksichtigen oder öffentlich zugänglich zu machen. Die Einzelheiten zur Einrei- chung und Behandlung von Stellungnahmen sind auf Verordnungsstufe zu regeln (vgl. Art. 11 Bst. c). In Bezug auf die Auswertung (Gewichtung) der eingereichten Stellungnahmen hat sich der Bundesrat in der Vergangenheit gegen die rechtsatzmässige Verankerung allgemeingültiger Kriterien ausgesprochen, da es sich um eine Beurteilung handelt, die vor allem politischen Charakter hat und daher einen gewissen Ermessens-

32 Neben den zur konferenziellen Vernehmlassung eingeladenen Kreisen wurde den weite- ren interessierten Kreisen Gelegenheit gegeben, sich schriftlich zu äussern. Die Ergebnis- se der konferenziellen Vernehmlassung sind unter www.efd.admin.ch publiziert.

spielraum bedinge33. Der Bundesrat hat die Departemente indessen angehalten, im Hinblick auf die Verbesserung der Vollzugstauglichkeit von Bundesmassnahmen den Stellungnahmen der Kantone besondere Bedeutung beizumessen, soweit es um Fragen des Vollzugs geht34.

Art. 9 Dem Vernehmlassungsverfahren als einziger öffentlicher Phase bei der Vorberei- tung wichtiger Vorhaben, insbesondere im Vorverfahren der Gesetzgebung, ist das Öffentlichkeitsprinzip inhärent. Mit der vorliegenden Bestimmung wird dieser Grundsatz für das Vernehmlassungsverfahren gesetzlich verankert. Es handelt sich um eine zentrale Bestimmung, zumal auf Verfassungsebene auf die Verankerung des Öffentlichkeitsprinzips verzichtet und diese Kompetenz an den Gesetzgeber dele- giert wurde. Das Öffentlichkeitsprinzip gilt für alle Vernehmlassungsverfahren, also auch für solche parlamentarischer Kommissionen. Nach Absatz 1 sind die Vernehmlassungsunterlagen, die Stellungnahmen, die Zu- sammenstellung der Vernehmlassungsergebnisse sowie die Protokolle von konferen- ziellen Vernehmlassungsverfahren öffentlich zugänglich. Als Vernehmlassungs- unterlagen gelten nur jene Dokumente, die in die Vernehmlassung gegeben werden. Hingegen besteht kein Anspruch auf Einsichtnahme in Unterlagen, die nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit der Durchführung eines Vernehmlassungs- verfahrens erstellt worden sind (beispielsweise Grundlagenmaterial, Vorstudien, Vorentwürfe u. dgl.). Die Bestimmung äussert sich auch nicht zur Frage des Ein- sichtsrechts in Unterlagen des Ämterkonsultations- oder des Mitberichtsverfahrens und überlässt diese Regelung abschliessend dem Bundesgesetz über die Öffentlich- keit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ)35. Inhalt und Umfang der Ver- nehmlassungsunterlagen werden in der Verordnung näher umschrieben. Absatz 2 regelt den Zugang zu den eingereichten Stellungnahmen. Er erfolgt durch die Gewährung der Einsichtnahme vor Ort, die Abgabe von Kopien auf Verlangen oder die Veröffentlichung in elektronischer Form. In zeitlicher Hinsicht wird die bisherige Praxis, welche sich auf einen Beschluss der Generalsekretärenkonferenz vom 24. Februar 1995 stützt, weitergeführt. Demnach werden die Stellungnahmen in der Regel zugänglich gemacht, sobald die über das weitere Vorgehen entscheidende Behörde (Bundesrat, zuständige parlamentarische Kommission) vom Vernehmlas- sungsergebnis Kenntnis genommen hat. Die Zusammenstellung der Vernehm- lassungsergebnisse kann aber auch schon vorher zugänglich gemacht werden, sofern dadurch die freie Entscheidfindung der zuständigen Behörde nicht beeinträchtigt

wird. Die entsprechenden Bestimmungen werden auf Verordnungsstufe erlassen.

33 Stellungnahme des Bundesrates vom 27. April 1998 zum Bericht der Geschäftsprüfungs- kommission des Ständerates vom 10. November 1997. Vollzug der Bundespolitiken: Zusammenarbeit von Bund und Kantonen und Berücksichtigung der kantonalen Stellung- nahmen im Rahmen der Vernehmlassungsverfahren, BBl 1998 IV 3787 ff., hier 3791 f. 34 Stellungnahme des Bundesrates vom 31. Mai 1999 zum Bericht der Staatspolitischen Kommission des Ständerates vom 15. Februar 1999. Parlamentarische Initiative Rhinow (96.456) Verbesserung der Vollzugstauglichkeit von Massnahmen des Bundes, BBl 1999 III 3411 ff., hier: 3412. 35 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsge- setz) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963; Entwurf Öffentlichkeitsgesetz, BBl 2003 2047.

Die technische Aufbereitung im Hinblick auf die Veröffentlichung ist aus urheber- rechtlichen36 Gründen im Gesetz selber vorzusehen. Mit der vorliegenden Bestim- mung wird die erforderliche gesetzliche Grundlage geschaffen, damit die zuständige Behörde die eingereichten Stellungnahmen veröffentlichen und in den erwähnten Formen öffentlich zugänglich machen darf. Mit der Einreichung der Stellungnahmen in Kenntnis der vorliegenden Bestimmungen und der darin vorgesehenen Behand- lungsmöglichkeiten stimmen die betreffenden Urheberinnen und Urheber der Veröf- fentlichung und der weiteren Verwendung (Erstellen und Abgabe von Kopien, technische Aufbereitung im Hinblick auf die Veröffentlichung) zu37. Absatz 3 stellt klar, dass das BGÖ auf das Vernehmlassungsverfahren keine Anwen- dung findet. Das Öffentlichkeitsprinzip als Wesensmerkmal des Vernehm- lassungsverfahrens soll umfassend gelten, deshalb machen die im BGÖ vor- gesehenen Einschränkungen hier keinen Sinn. Überwiegende private oder öffent- liche Interessen, die dem Zugang zu den Vernehmlassungsunterlagen, den Ergebnissen des Vernehmlassungsverfahrens oder den eingereichten Stellung- nahmen entgegenstehen könnten, sind nicht denkbar. Mit der vorliegenden spezial- gesetzlichen Verankerung des Öffentlichkeitsprinzips wird daher im Sinn einer Spezialnorm klargestellt, dass das BGÖ bei Vernehmlassungsverfahren nicht zur Anwendung kommt.

Art. 10 Die Verfassung schreibt vor, dass ein Vernehmlassungsverfahren nicht zu jeder untergeordneten Angelegenheit, sondern nur zu wichtigen Erlassen, wichtigen völkerrechtlichen Verträgen und anderen Vorhaben von grosser Tragweite eröffnet wird (Art. 147 BV). Dahinter steht die Idee, Verwaltung und Adressaten zu entlasten und ihnen eine Konzentration auf wesentliche Vorlagen zu ermöglichen. Die Durch- führung eines Vernehmlassungsverfahrens ist mit einem hohen Aufwand für sämtli- che Beteiligten verbunden. Nach dem Grundsatzbeschluss des Bundesrates eröffnet er selber Vernehmlassungsverfahren. Die vorliegende Bestimmung stellt aber klar, dass die Departemente zu Vorhaben von untergeordneter Tragweite weiterhin exter- nes Fachwissen einholen und in die Meinungsbildung einbeziehen. Von dieser Möglichkeit wird namentlich im Hinblick auf das im Umweltschutzgesetz geltende Kooperationsprinzip Gebrauch gemacht, wenn von Seiten der Kantone und der Wirtschaft Interesse an der Ausarbeitung von Detailvorschriften besteht. Absatz 1 hält den Grundsatz fest, dass das Departement oder die Bundeskanzlei die betroffenen Kreise anhören kann. Damit wird sichergestellt, dass sich die unmittel- bar Betroffenen weiterhin zu Vorhaben von untergeordneter Tragweite äussern können, auch wenn es sich nicht um ein Vernehmlassungsvorlage handelt. Vorhaben von untergeordneter Tragweite können beispielsweise technische Verordnungen38

36 Bundesgesetz vom 9. Oktober 1992 über das Urheberrecht und verwandte Schutzrechte (Urheberrechtsgesetz, URG), SR 231.1. 37 Vgl. hierzu die Stellungnahme des Eidg. Institut für Geistiges Eigentum (IGE) vom

8.2.2002 an die Bundeskanzlei, mit Hinweis auf die Stellungnahme des IGE vom

26.9.2001 an das Bundesamt für Justiz.

38 Beispiele: Verordnung über den Schutz vor nichtionisierenden Strahlen (NISV),

SR 814.710; Verordnung über die technischen Anforderungen an Strassenfahrzeuge (VTS), SR 741.41; Verordnung über das Verfahren zur Überweisung des Mehrwert- steuer-Ertragsteils an den Ausgleichsfonds der AHV, SR 641.203.2, Verordnung über die Sicherheit von Druckgeräten, SR 819.121 usw.

sein, welche weder von grosser Tragweite im Sinn von Artikel 3 sind noch in erheb- lichem Mass ausserhalb der Bundesverwaltung vollzogen werden und daher nicht die Durchführung eines breit angelegten Vernehmlassungsverfahrens rechtfertigen. In erster Linie werden die spezifisch betroffenen Kreise, beispielsweise Fachverbän- de, Berufs- oder Standesorganisationen, kantonale oder kommunale Fachstellen usw., angehört. Im Unterschied zum Vernehmlassungsverfahren werden somit nicht zwingend alle in Artikel 4 Absatz 2 aufgeführten Adressaten (Kantone, politische Parteien, gesamtschweizerische Dachverbände) oder sämtliche potenziellen Interes- sierten begrüsst, sondern die spezifisch betroffenen Kreise. Absatz 2 hält fest, dass das Ergebnis einer Anhörung öffentlich zugänglich zu machen ist. Auf diese Weise können sich die Interessierten über das Resultat infor- mieren. Anders als beim Vernehmlassungsverfahren, wo das Öffentlichkeitsprinzip umfassend gilt (vgl. Art. 9), bezieht sich bei Anhörungen der Anspruch lediglich auf die Offenlegung des Ergebnisses. Die übrigen Dokumente, namentlich der betref- fende Entwurf, ist im Rahmen des BGÖ zugänglich. Diese Regelung ist sachgerecht und praktikabel, weil sich Anhörungen lediglich an einen begrenzten Kreis richten und Vorhaben von untergeordneter Tragweite betreffen.

Der Unterschied zwischen Vernehmlassungsverfahren und Anhörungen lässt sich schematisch wie folgt darstellen:

Vernehmlassungsverfahren Anhörung

Eröffnung Bundesrat oder zuständige parlamen- Departement oder tarische Kommission Bundeskanzlei Gegenstand Wichtige Erlasse, Vorhaben von grosser Vorhaben von unterge- Tragweite, wichtige völkerrechtliche ordneter Tragweite Verträge im Sinne von Art. 3 VlG (z.B. technische Verord- nungen) Adressaten Gemäss Art. 4 Abs. 2 Bst. a–d VlG Unmittelbar betroffene Kreise Öffentlich- Vernehmlassungsunterlagen, Offenlegungspflicht keitsprinzip Stellungnahmen und Ergebnisbericht bezüglich Ergebnis sind öffentlich. (Unterlagen sind im Rahmen des BGÖ zugänglich) Zweck Einbezug der Kantone, der Parteien Einbezug von spezifi- und der interessierten Kreise in die schem Fachwissen Meinungsbildungs- und Entscheid- Information der direkt findung des Bundes betroffenen Kreise Information der Öffentlichkeit über Beschaffung von Grund- geplante wichtige Vorhaben des Bundes lagen-informationen

Art. 11 Aus Gründen der Transparenz und der Informationsfunktion des Gesetzes werden die wichtigsten auf Verordnungsstufe zu regelnden Bereiche im Gesetz selber erwähnt. Vorgesehen ist der Erlass einer einzigen Verordnung. Weitere bestehende Regelungen zum Vernehmlassungsverfahren (beispielsweise die Richtlinien von

1970 über das Vorverfahren der Gesetzgebung39 oder das Verfahrensprotokoll von

1998 über die Begrüssung des Bundesgerichts im Rahmen von Vernehmlas-

sungen40) werden soweit sinnvoll in die Verordnung überführt und können ersatzlos aufgehoben werden. Gemäss Buchstabe a sind auf Verordnungsstufe die erforderlichen Bestimmung im Hinblick auf die Durchführung des Vernehmlassungsverfahrens in elektronischer Form zu erlassen. Dies betrifft beispielsweise die Einzelheiten zur Verwendung elektronischer Informations- und Kommunikationsmittel sowie die Archivierung der elektronischen Dokumente sowie die Anforderungen für die Bereitstellung der Vernehmlassungsunterlagen in elektronischer Form und die technische Aufbereitung der Stellungnahmen.

39 BBl 1970 I 993, 1976 II 949

40 Verfahrensprotokoll vom 1. Mai 1998 zwischen dem Bundesrat und den Bundesgerichten bei Vernehmlassungen zu Gesetzen im allgemeinen und betreffend die Stellung der Bun- desgerichte im besonderen.

Nach Buchstabe b wird auf Verordnungsstufe umschrieben, welche Dokumente die Vernehmlassungsunterlagen im Einzelnen mindestens umfassen und in welchen Formen und Sprachen sie bereitzustellen sind. Buchstabe c stellt klar, dass auf Verordnungsstufe die Einzelheiten zur Einreichung und Behandlung der Stellungnahme zu regeln sind. Es geht namentlich um die Veröffentlichung, die Archivierung und die technische Bearbeitung im Hinblick auf die Zusammenstellung der Vernehmlassungsergebnisse. In der Verordnung wird in diesem Zusammenhang auch geregelt, innert welcher Frist und in welcher Form die Zusammenstellung der Vernehmlassungsergebnisse, die Auswertung der Stellung- nahmen im Hinblick auf das weitere Vorgehen sowie die Veröffentlichung der Ergebnisse von Vernehmlassungsverfahren zu erfolgen hat. Auf die rechtsatz- mässige Verankerung generell-abstrakter Auswertungs- und Gewichtungskriterien wird hingegen verzichtet. Solche Kriterien werden weiterhin im Rahmen der verwal- tungsinternen Arbeitshilfen für die Praxis (Handbuch zum Vernehmlassungs- verfahren, Gesetzgebungsleitfaden) dargestellt. Gemäss Buchstabe d wird der Bundesrat in der Verordnung schliesslich Bestim- mungen erlassen, welche die Koordination und Planung der Vernehmlassungs- verfahren gewährleisten. Damit wird eines der Hauptanliegen der Vernehmlassungs- adressaten umgesetzt.

Art. 12 Artikel 147 BV gilt aufgrund seiner systematischen Stellung im allgemeinen Teil über die Bundesbehörden (5. Titel) für alle obersten Bundesbehörden (Bundes- versammlung, Bundesrat, Bundesgericht). Daraus folgt, dass nicht nur der Bundes- rat, sondern auch die Bundesversammlung und die Bundesgerichte bei der Vorberei- tung wichtiger Vorhaben ein Vernehmlassungsverfahren durchzuführen haben. Das neue Vernehmlassungsgesetz findet auf Vernehmlassungen von Bundesrat und von parlamentarischen Kommissionen Anwendung. Eine Anwendung auf das Bundesge- richt wurde im Rahmen der Vorarbeiten geprüft, nach Rücksprache mit den Gene- ralsekretariaten des Bundesgerichts und des Eidgenössischen Versicherungsgerichts angesichts der fehlenden praktischen Relevanz aber als nicht erforderlich erachtet. Gemäss dem Entwurf des neuen Bundesgerichtsgesetzes (BGG)41 erlässt das Bun- desgericht keine wichtigen Erlasse im Sinne von Artikel 147 BV (seine Rechtset- zungsbefugnisse sind auf Erlasse ohne erhebliche Tragweite beschränkt), so dass Vernehmlassungsverfahren des Bundesgerichts nicht mehr denkbar sind und sich entsprechende Regelungen erübrigen. Die bisherige Fassung von Artikel 112 Absatz 2 ParlG sieht vor, dass die für die Ausarbeitung eines Erlassentwurfs zuständige parlamentarische Kommission «den Bundesrat beauftragen, zum Vorentwurf samt erläuterndem Bericht ein Vernehmlas- sungsverfahren durchzuführen». Die Gründe für eine Aufhebung dieser Bestimmung wurden im Rahmen dieser Botschaft bereits erläutert (vgl. die Ausführungen zu Art. 6). Mit dem neuen Absatz 2 von Artikel 112 ParlG wird der erforderliche Bezug zwischen dem Parlamentsgesetz und dem Vernehmlassungsgesetz geschaffen. Dieser Bestimmung kommt indessen mehr als rein informative Funktion zu, indem

41 Vgl. Botschaft vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4202 ff., sowie den zugehörigen Entwurf für ein Bundesgesetz über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG), BBl 2001 4480.

sie durch den Verweis auf das Vernehmlassungsgesetz auch die Gleichwertigkeiten von Vernehmlassungen des Bundesrates und solcher parlamentarischer Kommissio- nen betont. Zur Aufhebung der Artikel 39 Absatz 3 USG und 47 Absatz 2 GSchG wird auf die Ausführungen in Ziffer 1.7 der vorliegenden Botschaft verwiesen.

3 Auswirkungen

3.1 Auswirkungen auf den Bund

Für den Bund ergeben sich unmittelbar aus der vorliegenden Neuregelung des Ver- nehmlassungsverfahrens keine finanziellen oder personellen Auswirkungen. Mit der angestrebten Verwesentlichung des Vernehmlassungsverfahrens, deren Ziel nicht zuletzt eine Beschränkung der Anzahl Vernehmlassungsverfahren ist, und dem vermehrten Einsatz elektronischer Informations-, Kommunikations- und Archi- vierungsmittel dürfte der administrative Aufwand mittelfristig eher sinken.

3.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

Unmittelbare finanzielle oder personelle Auswirkungen für die Kantone und Gemeinden sind mit der vorliegenden Neuregelung des Vernehmlassungsverfahrens nicht verbunden. Immerhin sollten die angestrebte Reduktion der Anzahl Vernehm- lassungsverfahren und der vermehrte Einsatz zeitgemässer Informations- und Kom- munikationsmedien dazu beitragen, den administrativen Aufwand zu senken. Mit dem Einbezug der gesamtschweizerischen Dachverbände von Kantonen, Gemein- den, Städten sowie der Berggebiete als ständige Vernehmlassungsadressaten wird sichergestellt, dass diese bei sämtlichen Vernehmlassungsverfahren des Bundes begrüsst werden, und ein Anreiz zur vermehrten Einreichung von koordinierten und konsolidierten Stellungnahmen besteht. Dieser institutionalisierte Einbezug soll zur Verbesserung der Vollzugstauglichkeit von Bundesmassnahmen (vgl. dazu BBl

1998 1965 und 3787) und zur Umsetzung der allgemeinen Mitwirkungs- und Anhö-

rungsrechte der Kantone (Art. 45 BV) sowie der Gemeinden, Städte und Berggebiete (Art. 50 BV) beitragen.

3.3 Andere Auswirkungen

Auswirkungen auf die Volkswirtschaft und die Aussenpolitik sind mit der vorliegenden Neuregelung nicht verbunden. In Bezug auf die Mitwirkung der Kan- tone bei der Vorbereitung von aussenpolitischen Entscheiden ist zu beachten, dass für die Anhörung vor der Aufnahme von Verhandlungen des Bundes in erster Linie die einschlägigen spezialgesetzlichen Bestimmungen gelten und ergänzend (für die erneute Begrüssung nach Abschluss der Verhandlungen) die vorliegenden Rege- lungen zum Vernehmlassungsverfahren zur Anwendung kommen (vgl. Art. 4

42 Siehe auch BBl 1998 1163, hier 1169 f.

Entsprechend seinem Zweck soll das Vernehmlassungsverfahren dazu beitragen, die Information der Öffentlichkeit und damit die Transparenz geplanter Massnahmen des Bundes zu stärken. Mit der Verankerung der wichtigsten Funktionen – sachliche Richtigkeit, Vollzugtauglichkeit und Akzeptanz – werden gleichzeitig die wesent- lichsten Prüfungskriterien im Hinblick auf die Auswertung von Vernehmlas- sungsverfahren umschrieben, was den Nutzen des Vernehmlassungsverfahrens für die durchführenden Behörden und die Qualität der Auswertung verbessert. Mit der angestrebten Straffung und Verwesentlichung soll der Stellenwert des Vernehmlas- sungsverfahrens im Meinungsbildungs- und Entscheidfindungsprozess erhöht wer- den. Durch die Konzentration auf wichtige Vorhaben wird nicht nur der Aufwand für die Bundesbehörden, sondern vor allem auch für die Vernehmlassungs- teilnehmenden gesenkt. Insgesamt soll die vorliegende Neuregelung des Vernehm- lassungsverfahrens dazu beitragen, die frühzeitige Überprüfung der Realisierbarkeit wichtiger Vorhaben des Bundes zu verbessern, um gestützt auf die entsprechenden Ergebnisse allenfalls erforderliche Anpassungen vorzunehmen. Das Instrument «Vernehmlassungsverfahren» wird somit gezielter als bisher eingesetzt.

4 Legislaturplanung

Die Neuregelung des Vernehmlassungsrechts ist in der Legislaturplanung 1999–

2003 nicht vorgesehen. Es ist jedoch vorgesehen, die Vorlage in der Legis-

laturplanung 2003–2007 anzukündigen. Der Regelungsbedarf ergibt sich im Übrigen unmittelbar aus der BV: Bereits in der parlamentarischen Beratung zu Artikel 147 BV (damals Art. 138) wurde auf die Notwendigkeit einer Präzisierung dieser Be- stimmung auf Gesetzesstufe hingewiesen (AB 1998 N 59–62). Zudem sind nach Artikel 164 Absatz 1 BV alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen, wozu insbesondere grundlegende Bestimmungen über die Organisation und das Verfahren der Bundesbehörden – und damit über das Vernehmlassungsverfahren – zählen (Bst. g). Die bestehende Regelung des Ver- nehmlassungsverfahrens auf Verordnungsstufe genügt den verfassungsmässigen Vorgaben nicht mehr und bedarf daher einer Neuregelung.

5 Rechtliche Grundlage

5.1 Verfassungsmässigkeit

Die Zuständigkeit der Bundesversammlung zum Erlass von Gesetzesbestimmungen zum Vernehmlassungsverfahrens stützt sich auf Artikel 173 Absatz 2 BV. Die Umsetzung von Artikel 147 BV auf Gesetzesstufe erfolgt unter Berücksichtigung der allgemeinen verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Gesetzgebung (Art. 164 BV). Artikel 147 BV, der im Sinn einer Grundsatzbestimmung die Pflicht zur Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens zu wichtigen Erlassen und anderen Vorhaben von grosser Tragweite sowie zu wichtigen völkerrechtlichen Verträgen verankert, ist aufgrund von Artikel 164 Absatz 1 Buchstabe g BV auf Gesetzesstufe umzusetzen und insbesondere im Hinblick auf die Umschreibung des Gegenstands («wichtige Erlasse und völkerrechtliche Verträge» sowie «andere Vorhaben von grosser Tragweite»), des Adressatenkreises und der Frist zu präzi- sieren.

5.2 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Nach Artikel 182 Absatz 1 BV erlässt der Bundesrat rechtsetzende Bestimmungen in Form der Verordnung, soweit er durch Verfassung oder Gesetz dazu ermächtigt ist. Mit Artikel 11 des vorliegenden Entwurfs wird dem Bundesrat die erforderliche Ermächtigung erteilt. Im Rahmen einer beispielhaften Auflistung der wichtigsten Gegenstände wird präzisiert, welche Aspekte der Bundesrat auf Verordnungsstufe regelt. Soweit es sich dabei um reine Vollzugsbestimmungen handelt, ergibt sich die Regelungszuständigkeit des Bundesrats unmittelbar aus seiner Vollzugskompetenz (Art. 182 Abs. 2 BV).