Parlamentarische Initiative. Berufsunfallverhütungsmassnahmen. Ausnahme von der Merhwertsteuerpflicht. Bericht der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrates

02.413

Parlamentarische Initiative Berufsunfallverhütungsmassnahmen Ausnahme von der Mehrwertsteuerpflicht Bericht der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrates

vom 25. Mai 2004

Sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren,

wir unterbreiten Ihnen gemäss Artikel 21quater Absatz 3 des Geschäftsverkehrsgeset- zes (GVG) den vorliegenden Bericht. Gleichzeitig erhält der Bundesrat Gelegenheit zur Stellungnahme.

Die Kommission beantragt, dem beiliegenden Gesetzesentwurf zuzustimmen.

25. Mai 2004 Im Namen der Kommission Der Präsident: Fulvio Pelli

2004-1363 4969

Bericht

1 Entstehungsgeschichte

Nationalrat Triponez reichte am 18. März 2002 in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfes eine Parlamentarische Initiative zur Änderung des Bundesgesetzes über die Mehrwertsteuer ein. Er verlangte, dass in die Liste der Steuerausnahmen, nach Artikel 18 des Mehrwertsteuergesetzes (MWSTG), auch die durch die SUVA voll- zogenen Massnahmen zur Verhütung von Berufsunfällen und Berufskrankheiten aufgenommen werden. Die Kommission für Wirtschaft und Abgaben (WAK) des Nationalrates prüfte die Initiative am 18. Februar 2003 und beantragte, Folge zu geben. Der Nationalrat beschloss am 23. September 2003 stillschweigend, der Initiative Folge zu geben und beauftragte die WAK mit der Ausarbeitung eines Gesetzentwurfes. Der Entwurf des Gesetzestextes wurde in der Kommission am 25. Mai 2004 einstimmig gutgeheis- sen.

2 Grundzüge der Vorlage

2.1 Handlungsbedarf

Nach der von der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Mehrwertsteuer vertretenen Rechtsauffassung galt die Verhütung von Berufsunfällen und die Berufskrankheitenprophylaxe unabhängig davon, ob sie durch ein Durchführungsorgan des Arbeitsgesetzes oder durch die SUVA betrieben wurde, als hoheitliche Aufgabe. Die aus den Prämienzuschlägen stammenden Umsätze dieser Vollzugsorgane waren deshalb von der Mehrwertsteuer ausgenom- men. Ende 1998 änderte die ESTV ihre Praxis; sie stellte sich im Wesentlichen auf den Standpunkt, dass im Bereich der Verhütung von Berufsunfällen und Berufs- krankheiten zwischen der vom Bundesrat nach Artikel 85 Absatz 2 des Bundesge- setzes vom 20. März 1981 über die Unfallversicherung (UVG; SR 832.20) bestellten Koordinationskommission (Eidgenössische Koordinationskommission für Arbeits- sicherheit, EKAS) und der SUVA, nicht aber der Durchführungsorgane des Arbeits- gesetzes ein der Mehrwertsteuerpflicht unterliegender Leistungsaustausch stattfinde. Da sich die durch das UVG bestimmte Rechtsordnung inhaltlich nicht geändert hat, ist eine Änderung der Steuererhebungspraxis nicht akzeptabel; sie führt zu Folgen, die vom Gesetzgeber nicht erwünscht sind. Der Prämienzuschlag der Berufsunfallversicherung (BUV) als eine zweckgebundene öffentlich-rechtliche Abgabe wird zusätzlich mit einer Umsatzsteuer belastet. Da die Mehrwertsteuer von der SUVA nicht weiter überwälzt werden kann, stehen ihr weniger Mittel zur Erfüllung des gesetzlichen Präventionsauftrages zur Verfügung. Die ESTV betrachtet offenbar nur die Anteile, die den Durchführungsorganen des Arbeitsgesetzes (EAI und KAI) aus dem Prämienzuschlag vergütet werden, als von der Mehrwertsteuer ausgenommene Leistungen zwischen Gemeinwesen und trifft damit eine rechtliche Unterscheidung, die aus der Sicht der mit dem Prämienzu- schlag belasteten Arbeitgebenden kaum verständlich ist. Durch die Ergänzung von

Artikel 18 MWSTG soll die Gleichbehandlung der Vollzugsorgane gewährleistet und Rechtssicherheit für die Zukunft geschaffen werden. Die Praxis der ESTV belastet und entfremdet Mittel, die als zweckgebundene Abga- ben ausschliesslich zur Finanzierung der dem Schutz von Leben und Gesundheit der Arbeitnehmenden am Arbeitsplatz dienenden Durchführungsaufgaben zu verwenden sind. Damit die SUVA diese Aufgaben auch in Zukunft im gleichen Ausmass erfül- len kann, müsste entweder der Bundesrat zur Kompensation der Mehrwertsteuer den Prämienzuschlag erhöhen oder die SUVA müsste ihre Leistungen entsprechend reduzieren, was weder im Interesse der Arbeitgebenden noch im Interesse der Arbeitnehmenden läge. Mit der Ergänzung des MWSTG in Artikel 18 durch eine neue Ziffer 26 wird bezweckt, den bisher selbstverständlichen und unbestrittenen Rechtszustand einer möglichst transparenten Finanzierung der Aufwendungen für die Verhütung von Unfällen und Berufskrankheiten wieder herzustellen. Der über die UVG-Versicherer erhobene Prämienzuschlag, der als öffentlich-rechtliche Abgabe gegenüber den Prämienschuldnern zwangsweise durchgesetzt werden kann, ist weiterhin ungeschmälert für den vom Gesetzgeber vorgesehenen Zweck zu verwenden.

2.2 Vorschlag der Kommission

Die Kommission beantragt, den Artikel 18 des MWSTG, der die Liste der Steuer- ausnahmen enthält, mit der vorgeschlagenen Ziffer 26 zu ergänzen und die Mass- nahmen zur Verhütung von Berufsunfällen und Berufskrankheiten, soweit sie direkt von den Durchführungsorganen des Arbeitsgesetzes und von der SUVA wahrge- nommen werden, von der Mehrwertsteuer auszunehmen.

3 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen

Die Mehrwertsteuer ist eine allgemeine Konsumsteuer und muss deshalb umfassend sein und alle Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen im Inland gleichmässig erfassen. Damit der Grundsatz der Allgemeinheit der Besteuerung, der auch ein Privilegierungsverbot beinhaltet und eine Konkretisierung des Gebotes der rechtsgleichen Behandlung darstellt, nicht gefährdet wird, sollen Ausnahmen von der Steuer möglichst restriktiv zugelassen werden. Dies hat auch das Bundesgericht in mehreren Urteilen festgehalten (vgl. BGE 124 II 193 ff. und 372 ff.). Diesem Grundsatz entsprechend waren schon nach der Verordnung des Bundesrates vom 22. Juni 1994 über die Mehrwertsteuer (MWSTV) im Prinzip alle Leistungen steu- erbar. Ausnahmen von der Steuer mussten ausdrücklich vorgesehen werden. Dies war insbesondere im Artikel 14 MWSTV geschehen, der die von der Steuer ausge- nommenen Umsätze abschliessend aufzählte. Auch das von den eidgenössischen Räten am 2. September 1999 verabschiedete MWSTG, das am 1. Januar 2001 in Kraft getreten ist, sieht vor, dass grundsätzlich sämtliche Leistungen unabhängig von der Person des Leistungserbringers steuerbar sind (Art. 5 in Verbindung mit Art. 18 MWSTG). Der Gesetzgeber hat sich bei den Beratungen des MWSTG verschiedentlich dafür ausgesprochen, Ausnahmen von der Steuer gemäss Artikel 18 MWSTG restriktiv zu handhaben, weil solche Ausnahmen dem System der Mehr- wertsteuer wiedersprechen und Wettbewerbsverzerrungen zur Folge haben können.

Das Bundesgesetz vom 20. März 1981 über die Unfallversicherung (UVG; SR 832.20) ordnet in seinem 6. Titel (Art. 81 ff.) die Massnahmen, die zur Verhü- tung von Berufsunfällen und Berufskrankheiten zu ergreifen sind. Artikel 82 Absatz 1 UVG verpflichtet zunächst die Arbeitgeber, zur Verhütung von Berufs- unfällen und Berufskrankheiten alle Massnahmen zu treffen, die nach der Erfahrung notwendig, nach dem Stand der Technik anwendbar und den gegebenen Verhältnis- sen angemessen sind. Die Arbeitnehmer sind dabei zur Mitwirkung heranzuziehen (Art. 82 Abs. 2 UVG) und verpflichtet, den Arbeitgeber in der Durchführung der Vorschriften über die Verhütung von Berufsunfällen und Berufskrankheiten zu unterstützen (Art. 82 Abs. 3 UVG). Wie sich im Weiteren aus Artikel 83 Absatz 1 UVG ergibt, erlässt der Bundesrat nach Anhören der unmittelbar beteiligten Arbeit- geber- und Arbeitnehmerorganisationen Vorschriften über technische, medizinische und andere Massnahmen zur Verhütung von Berufsunfällen und Berufskrankheiten in den Betrieben. Was den Vollzug der in Frage stehenden Bestimmungen anbe- langt, ordnet Artikel 85 Absatz 1 UVG an, dass die Durchführungsorgane des Bun- desgesetzes vom 13. März 1964 über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (Arbeitsgesetz; SR 822.11) und die SUVA die Bestimmungen über die Verhütung von Berufsunfällen und Berufskrankheiten zu vollziehen haben. Der Bundesrat regelt dabei die Zuständigkeit und die Zusammenarbeit dieser Durchführungsorgane. Er hat ihre sachlichen, fachlichen und personellen Möglichkeiten zu berücksichti- gen. Das Arbeitsgesetz sieht in Artikel 41 Absatz 1 vor, dass der Vollzug des Gesetzes und der Verordnungen, unter Vorbehalt von Artikel 42, den Kantonen obliegt. Diese haben u.a. die zuständigen Vollzugsbehörden zu bestimmen; es handelt sich dabei um die kantonalen Arbeitsinspektorate (KAI). Gemäss Artikel 42 Absatz 4 des Arbeitsgesetzes steht dem Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) für die Durchfüh- rung seiner Aufgaben die Eidgenössische Arbeitsinspektion mit je einem Sitz in Lausanne und Zürich (früher: Eidgenössische Arbeitsinspektorate) zur Verfügung. Das Seco kann ferner besondere Fachinspektorate oder Sachverständige heranzie- hen. Damit die Durchführungsorgane die Bestimmungen über die Verhütung von Berufs- unfällen und Berufskrankheiten erfüllen können, hat der Bundesrat, gestützt auf

Artikel 87 Absatz 1 UVG, einen Zuschlag zur Prämie für die obligatorische Versi- cherung der Berufsunfälle und Berufskrankheiten festgesetzt (Prämienzuschlag; vgl. auch Art. 92 Abs. 1 UVG). Absatz 2 dieser Bestimmung regelt, dass der Prämienzu- schlag von den Versicherern zu erheben und von der SUVA zu verwalten ist. Letzte- re hat darüber eine gesonderte Rechnung zu führen, welche der Genehmigung des Bundesrates bedarf. Absatz 3 von Artikel 87 UVG schreibt denn ausdrücklich vor, dass der Prämienzuschlag dazu dient, die Kosten zu decken, die den Durchführungs- organen aus der Tätigkeit zur Verhütung von Berufsunfällen und Berufskrankheiten entstehen. Nach Artikel 85 Absatz 2 UVG bestellt der Bundesrat eine als Eidgenössische Koordinationskommission für Arbeitssicherheit (EKAS) bezeichnete Kommission von neun bis elf Mitgliedern und wählt einen Vertreter der SUVA zum Vorsitzen- den. Die Kommission setzt sich je zur Hälfte aus Vertretern der Versicherer und der Durchführungsorgane des Arbeitsgesetzes zusammen. Die EKAS hat, wie sich aus Artikel 85 Absatz 3 UVG ergibt, als zentrales Organ insbesondere die Arbeit der Durchführungsorgane zu koordinieren.

Wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, sind es einerseits die kantona- len Arbeitsinspektorate und die Eidgenössische Arbeitsinspektion, anderseits die SUVA, welchen der Vollzug der Bestimmungen über die Verhütung von Berufsun- fällen und Berufskrankheiten übertragen ist. Dabei erfüllen sie öffentlich-rechtliche Aufgaben, nämlich unter anderem die Aufsicht über Betriebe und Anlagen, was die Verhütung von Berufsunfällen und Berufskrankheiten anbelangt, die Förderung der Gesundheitsvorsorge, die Durchführung von Kampagnen auf diesem Gebiet sowie Beratungen. Mehrwertsteuerrechtlich handelt es sich bei den von den genannten Vollzugsorganen besorgten Aufgaben um einen Leistungsaustausch. Die kantonalen Arbeitsinspekto- rate und die Eidgenössische Arbeitsinspektion sowie die SUVA erbringen Dienst- leistungen, und zwar gegen Entgelt, weil die Leistungserbringer hiefür aus den Mitteln des Prämienzuschlages entschädigt werden. Solche entgeltlich erbrachten Dienstleistungen stellen einen Umsatz im Sinne des Artikels 5 Buchstabe b in Ver- bindung mit Artikel 7 des Bundesgesetzes vom 2. September 1999 über die Mehr- wertsteuer (MWSTG; SR 641.20) dar. Allerdings stellt sich die Frage, ob das MWSTG Gründe kennt, die eine Besteuerung dieser Umsätze ausschliessen. a) Soweit die Vollzugsaufgaben durch die Eidgenössische Arbeitsinspektion und die kantonalen Arbeitsinspektorate wahrgenommen werden, hat man es mit einem Leistungsaustausch zwischen Gemeinwesen zu tun. In diesem Fall unterliegen die Leistungen unter den Voraussetzungen des Artikels 23 Absatz 1 Satz 1 MWSTG nicht der Steuer. b) Anders verhält es sich im Falle der SUVA. Denn diese Institution ist als öf- fentlich-rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit (Art. 61 UVG) eine so genannte übrige Einrichtung des öffentlichen Rechts im Sinne des Artikels 23 Absatz 1 Satz 1 MWSTG. Da sie indessen im Ausmass von jähr- lich mehr als 25 000 Franken steuerbare Leistungen auch an Nichtgemein- wesen erbringt, wird sie nach geltendem Recht für die Umsätze aus Mass- nahmen zur Verhütung von Berufsunfällen steuerpflichtig. Selbst wenn die SUVA hiefür keinen Auftrag von der EKAS erhielte, würde dies nichts an der Steuerbarkeit der in Frage stehenden Leistungen der SUVA ändern. Denn wie sich aus Artikel 8 MWSTG ausdrücklich ergibt, liegen Umsätze

wie namentlich Dienstleistungen auch dann vor, wenn sie von Gesetzes wegen erfolgen. Und die SUVA hat gestützt auf Artikel 85 Absatz 1 UVG, mithin von Gesetzes wegen die Massnahmen zur Verhütung von Berufsun- fällen zu ergreifen. Ferner ist festzustellen, dass die SUVA im Zuge der Erfüllung dieses gesetzlichen Auftrages nicht Leistungen in Ausübung hoheitlicher Gewalt erbringt. Denn sie steht dabei nicht in einem Leistungs- austauschverhältnis mit den Betrieben, die sie kontrolliert oder berät. Diese Betriebe leisten nämlich der SUVA hiefür nicht einen Betrag oder eine Gebühr als Gegenleistung für die Massnahmen der SUVA; vielmehr erfüllt die SUVA – wie schon erwähnt – einen gesetzlichen Auftrag und wird hie- für mittels eines Teils des Ertrages aus den Prämienzuschlägen entschädigt. Ein Leistungsaustauschverhältnis besteht daher zwischen der SUVA und dem Bund. In Würdigung dieser Rechtslage braucht es eine neue Ausnahmebestimmung, um die SUVA beim Vollzug der Bestimmungen über die Verhütung von Berufunfällen und Berufskrankheiten den anderen Vollzugsorganen mehrwertsteuerlich gleichzustel- len.

Gemäss der vorgeschlagenen neuen Ziffer 26 zu Artikel 18 des MWSTG ist dem- nach der aus dem Prämienzuschlag nach Artikel 87 des Bundesgesetzes vom 20. März 1981 über die Unfallversicherung finanzierte Vollzug der Bestimmungen über die Verhütung von Berufsunfällen und Berufskrankheiten von der Steuer aus- zunehmen, soweit er direkt von den Durchführungsorganen des Arbeitsgesetzes vom 13. März 1964 und von der SUVA wahrgenommen wird.

4 Finanzielle Auswirkungen

Die Nichtbesteuerung der Leistungen, welche die SUVA gestützt auf Artikel 85 Absatz 1 UVG auf dem Gebiet der Verhütung von Berufsunfällen und Berufskrank- heiten zu erbringen hat, hätte einen Steuerausfall von jährlich zwischen 4 und

5 Millionen Franken zur Folge.

5 Verhältnis zum europäischen Recht

Was das Verhältnis der vorgeschlagenen Ausnahmebestimmung zum europäischen Recht anbelangt, ist Folgendes festzuhalten. Die 6. Richtlinie des Rates der EG vom 17. Mai 1977 (77/388/EWG) zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mit- gliedstaaten über die Umsatzsteuern listet die Umsätze, die von der Steuer ausge- nommen sind, im Artikel 13 auf. Der in diesem Artikel enthaltene Katalog kennt keine derartige Steuerausnahme. Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe a in Verbindung mit Anhang H der 6. EG-Richtlinie sieht für Umsätze, die Gegenstand der vorliegenden Parlamentarischen Initiative sind, ferner auch nicht einen ermässigten Steuersatz vor.

6 Verfassungsmässigkeit

Die vorliegende Ergänzung des MWSTG stützt sich auf Artikel 130 BV, der dem Bund die Kompetenz zur Erhebung der Mehrwertsteuer gibt.