Evaluation Pro Helvetia. Bericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle zuhanden der Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur des Ständerats

Evaluation Pro Helvetia Bericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle zuhanden der Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur des Ständerats

vom 18. Mai 2006

2006-1921 9177

Das Wichtigste in Kürze

Beurteilung des Status quo Pro Helvetia ist ein wichtiger und erfolgreicher Träger der Kulturförderung des Bundes. Mit einem Jahresbudget von 33 Millionen Franken leistet die Stiftung einen wesentlichen Beitrag zur Förderung der Schweizer Kulturschaffenden. Sie fördert die Kulturvermittlung und leistet Bedeutendes für die kulturelle Repräsentation des Kleinstaates Schweiz in der Welt. Sie geht strategische Partnerschaften ein und kann namentlich ihre ausländischen Partner mitunter zu beträchtlichen Eigenleistungen motivieren. Die Stiftung zeichnet sich durch Unabhängigkeit, hohe Fachkompetenz und ein starkes Netzwerk aus. Sie besetzt eine wichtige Scharnierstelle zwischen der Kulturszene und der Politik. Der politische Druck, dem die Stiftung in letzter Zeit sichtbar ausgesetzt war, zeigt aus Sicht der vorliegenden Studie den Bedarf nach einer ausserhalb der Verwaltung angesiedelten Kulturförderinstanz des Bundes. Um ihren Auftrag optimal erfüllen zu können, benötigt Pro Helvetia nach unserem Verständnis einerseits einen präzisen kulturpolitischen Auftrag, andererseits aber auch die Freiheit, diesen selbständig nach Massgabe eigener Kriterien umzusetzen. Gerade weil sie über eine weit reichende und schützenswerte Unabhängigkeit in ihren Förderentscheiden verfügt, benötigt Pro Helvetia unseres Erachtens einen klaren Leistungsauftrag, dessen Erfüllung regelmässig überprüft wird. Vor diesem Hintergrund beurteilen wir die politische Steuerung der Stiftung durch das Depar- tement des Innern (EDI), den Bundesrat und das Parlament als relativ schwach. Der gesetzliche Auftrag der Stiftung ist weit reichend und vage; bei der Bestimmung der Förderschwerpunkte anlässlich der periodischen Verabschiedung des Kredit- rahmens von Pro Helvetia orientieren sich die zuständigen Behörden eng an den Eingaben der Stiftung und setzen wenig eigene inhaltliche Akzente. Auch die behördliche Aufsicht über die Aktivitäten und Leistungen der Stiftung muss als zurückhaltend oder gar passiv bezeichnet werden. Pro Helvetia hat in den letzten Jahrzehnten an Terrain verloren und verfügt heute nur noch über rund 12 % des gesamten Kulturförderbudgets des Bundes. Neben der Stiftung nehmen auch das Bundesamt für Kultur (BAK) und verschiedene Stellen des Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA) ähnliche Aufgaben wahr.

Auch wenn sich im Einzelnen eine einigermassen funktionierende Arbeitsteilung eingespielt haben mag, sind auf der Ebene des Bundes zu viele Akteure mit überlap- pendem Auftrag aktiv. Koordinationskosten, Transparenzmängel und das Risiko von Parallelaktionen sind die Folge. Auch in vertikaler Sicht besteht keine trennscharfe Arbeitsteilung zwischen Pro Helvetia und den in der öffentlichen Kulturförderung primär zuständigen Kantonen und Gemeinden. Der Subsidiaritätsgrundsatz funktioniert nur eingeschränkt; die Stiftung fördert Dinge, die auch dezentrale Instanzen fördern könnten, unternimmt aber mitunter in ihren exklusiven Zuständigkeitsfeldern zu wenig. Trotz Fort- schritten bestehen im föderalistischen Schweizer Kulturfördersystem immer noch

beträchtliche Informations- und Koordinationsdefizite zwischen den einzelnen Förderstellen. Die Aufbaustrukturen von Pro Helvetia sind erneuerungsbedürftig. Strategische und operative Aufgaben sind nicht klar getrennt. Die im Gesetz festgelegte Grösse und der Pluralismus des Stiftungsrats führen zwar zu breit abgestützten Förderentschei- den, erschweren aber ein rasches Agieren und eine zukunftsorientierte Strategiebil- dung. Auf der Ebene des Stiftungsrats wie der Geschäftsstelle haben die einzelnen Sparten einen dominierenden Einfluss. Diese neigen zur Besitzstandswahrung und zum Interessenausgleich und sind nicht durch eine gemeinsame Vision einer «neuen Pro Helvetia» geeint. Die strategische Führung der Stiftung ist vor diesen Hinter- grund eher schwach. Eine Folge davon ist, dass sich die Stiftung mit Prioritäten- setzungen schwer tut. Es fehlt an einer konzisen Förderstrategie, die in wenigen Worten ausdrückt, was Pro Helvetia in Abgrenzung zu anderen Instanzen fördert und was nicht. Das Portfolio wirkt überladen und umfasst neben dem Kerngeschäft der gesuchsbasierten Förderung, den stiftungseigenen Programmen und dem Betrieb von Aussenstellen zahlreiche Nebenaktivitäten, die mit erheblichem Per- sonalaufwand verbunden sind und teilweise über den ohnehin weit gefassten gesetz- lichen Auftrag der Stiftung hinausgehen. Die Ablaufstruktur der Förderung auf Gesuch hin ist ausgesprochen komplex. Auf den Ebenen der Geschäftsstelle und des Stiftungsrats sind je nach Art und Umfang der Gesuche unterschiedliche Instanzen zuständig, und ein einzelnes Gesuch wird unter Umständen von drei verschiedenen Instanzen beurteilt. Dass innerhalb der Geschäftsstelle unter Umständen jahrelang dieselben Personen über Gesuche ent- scheiden, beurteilen wir kritisch. Insgesamt erscheint uns die Gesuchsbeurteilung bei Pro Helvetia zwar sehr sorgfältig und professionell, aber trotz der in den letzten Jahren erzielten Verbesserungen immer noch umständlich und wenig effizient. Bei der deutschen Kulturstiftung des Bundes obliegt die Beurteilung sämtlicher Förder- gesuche einer externen Fachjury, deren Mitglieder nur mit einer bescheidenen Aufwandentschädigung entlöhnt werden, was mit ein Grund für die geringen Gemeinkosten der Stiftung ist. Verteilanalysen der auf Gesuch hin vergebenen Mittel von Pro Helvetia zeigen

eine stark diversifizierte Förderpraxis. Die durchschnittlichen Unterstützungsbei- träge pro Gesuch sind seit Längerem rückläufig, der Anteil der Kleingesuche sehr hoch. Die Stiftung neigt zu einer breiten Streuung ihrer Mittel auf viele Klein- projekte, obschon ihrer eigenen Einschätzung zufolge von einem stärker fokussierten Mitteleinsatz eigentlich bessere Resultate zu erwarten wären. Im Inland wird die deutsche Schweiz unterproportional gefördert, und über 60 % der Fördermittel auf Gesuchsbasis flossen im Jahr 2005 ins Ausland – eine Proportion, die von uns in Ermangelung von politischen Zielvorgaben nicht beurteilt werden kann. Die stiftungseigenen Programme sind ein probates Instrument, wenn die Stiftung nicht nur auf Gesuche reagieren, sondern wichtige Themen des kulturellen Lebens selbständig aufgreifen will. Während einige Programme, namentlich solche im Ausland, beträchtliche Resonanz erzeugen, weisen andere offenbar ein eher ungüns- tiges Kosten-Nutzen-Verhältnis auf. Der Einbezug externer Partner bei der Lancie-

rung neuer Programme ist verbesserungsbedürftig, und die Durchführung der Programme könnte noch vermehrt an Externe delegiert werden. Die Auslandarbeit der Stiftung erscheint insgesamt zweckmässig und erfolgreich. Allerdings bedarf das Konzept der Aussenstellen unseres Erachtens einer grundle- genden Überprüfung. Aufgrund unserer Umfrage erscheint das Modell fest instal- lierter Kulturzentren nach dem Muster des Centre Culturel Suisse in Paris (CCSP) veraltet, teuer und wenig effektiv. Zukunftsweisender ist hingegen das Modell klei- ner, flexibler Verbindungsbüros, die eng mit den in- und ausländischen Partnern vor Ort kooperieren und bei Bedarf verschoben werden können. Wir fragen uns, ob der Anspruch der Stiftung, auf allen Kontinenten mit einer Aussenstelle präsent zu sein, in Anbetracht der begrenzten Ressourcen sinnvoll und einer Schwerpunktbildung im geografischen Sinne dienlich ist.

Zwischenbilanz des internen Reformprozesses seit dem Jahr 2000 Pro Helvetia befindet sich seit einigen Jahren in einem intensiven Reformprozess, dessen Spielräume indessen bisher begrenzt waren: Die gesetzlichen Grundlagen der Stiftung werden erst jetzt im Zuge der Formulierung des Kulturförderungsgeset- zes (KFG) und des neuen Pro Helvetia-Gesetzes (PHG) angepasst, und die im geltenden Gesetz festgelegte Struktur des Stiftungsrates limitiert aus unserer Sicht die Reformfähigkeit der Stiftung. Trotz dieser ungünstigen Ausgangslage erzielte der bisherige Reformprozess eindeutige Verbesserungen. Der Stiftungsrat und andere Gremien wurden verkleinert, der Leitende Ausschuss aufgewertet, die Strukturen der Geschäftsstelle vereinfacht und stärker an Prozessen ausgerichtet. Die Administra- tion und das Finanzmanagement wurden professionalisiert, und eine neue Gesuchs- datenbank beschleunigt die Bearbeitung der Fördergesuche. Werden die Budgetwerte des laufenden Jahres eingehalten, sinkt die Gemeinkosten- quote der Stiftung von 39,6 % im Jahr 2001 auf 31,5 % im Jahr 2006, also um über acht Prozent, was angesichts der auch im Gesetz liegenden Effizienzblocker als Erfolg zu werten ist. Zu Recht weist Pro Helvetia zudem darauf hin, dass der Perso- nalaufwand namentlich im Bereich der stiftungseigenen Programme und der Aus- senstellen Kulturprojekten zugute kommt und einen Mehrwert schafft. Dennoch sind die Gemeinkosten von Pro Helvetia mit gut 30 % im Vergleich zu anderen Förderinstitutionen unseres Erachtens immer noch zu hoch. Während der administrative Aufwand im engen Sinne vertretbar ist, fällt hier neben dem weit reichenden Portfolio vor allem der hohe Projektbegleitungsaufwand (z.B. im Ge- suchsbereich) ins Gewicht, der durch die Niederschwelligkeit in der Förderung noch verstärkt wird. Trotz der erwähnten Verbesserungen, die im gegebenen Rahmen nicht selbstverständlich waren, blieb die Reform der vergangenen Jahre in vielem dem Status quo verhaftet, schöpfte den Spielraum des geltenden Gesetzes nicht aus oder zementierte in neueren Ausführungsbestimmungen gar dessen Strukturmängel. So wären etwa neue Wege bei der Gesuchsbearbeitung schon heute möglich, wie etwa der im Rahmen des Programms swixx durchgeführte Wettbewerb gezeigt hat.

Beurteilung der geplanten gesetzlichen Neuregelungen Die Vernehmlassungsentwürfe zum KFG und zum PHG bringen aus unserer Sicht einige klare Verbesserungen für die Kulturförderung des Bundes und Pro Helvetia, lassen aber auch viele Chancen ungenutzt und sollten unseres Erachtens gründlich überarbeitet werden. Positiv scheint uns, dass künftig über den Finanzrahmen und die Schwerpunkte der Stiftung in einer Zusammenschau mit anderen Kulturfördermassnahmen des Bundes entschieden wird, die Organisation der Stiftung flexibler wird, die Funktion der Arbeitsgruppen im Stiftungsrat an externe Fachkommissionen übergeht und die Rechtsweggarantie für Gesuchsteller in vereinfachter Form erhalten bleibt. Was die Rollenklärung zwischen Pro Helvetia und den anderen Kulturförderstellen des Bundes betrifft, liegen die Vernehmlassungsentwürfe deutlich unter den Erwar- tungen. Sie schreiben im Wesentlichen eine unübersichtliche, historisch gewachsene Praxis fest und hinterfragen nicht, ob der Bund tatsächlich fünf verschiedene Instan- zen braucht, die direkt oder indirekt die Kultur fördern. Es fehlt eine systematische Rollenteilung zwischen der Stiftung und dem BAK bzw. den betroffenen EDA- Stellen. Auch die vertikale Arbeitsteilung zwischen Pro Helvetia und den kantonalen und kommunalen Förderstellen wird in den Vernehmlassungsentwürfen nicht hinrei- chend geklärt. Neue Denkansätze, wonach die Stiftung entweder zu einer umfassen- den, auch die Filmförderung umfassenden Förderagentur des Bundes erweitert oder aber zu einer reinen Diffusions- und Austauschinstanz umgebaut würde, werden nicht weiter verfolgt. Kritisch beurteilen wir zudem den schwerfälligen Planungsmechanismus der Kultur- förderung des Bundes und der fehlende Einbezug des EDA in die Formulierung des Schwerpunktprogramms Kultur und den Leistungsauftrag an Pro Helvetia, das überkomplexe Aufsichtsregime über die Stiftung sowie die neuen Eingriffsmöglich- keiten des Bundesrates in die Aktivitäten der Stiftung. Schliesslich werden die Aufgaben und die Zusammensetzung der geplanten Fach- kommissionen in den Vernehmlassungsentwürfen nicht hinreichend geklärt. Ihr rein konsultativer Charakter wird betont. Entscheidet die Geschäftsstelle von Pro Hel- vetia letztlich eigenmächtig über alle Gesuche und Programme, wächst das Risiko von Routinen und Vergabekartellen. Ähnlich wie in der Filmförderung wäre etwa

denkbar, dass die Geschäftsstelle Förderentscheide, die von den Empfehlungen der Fachkommissionen abweichen, begründen muss. Aber auch ein Modell, wonach interdisziplinär zusammengesetzte Kommissionen über Fördermittel nicht nur beraten, sondern abschliessend entscheiden, hat sich in anderen Einrichtungen bewährt und erscheint uns auch für Pro Helvetia prüfenswert.

Das Wichtigste in Kürze 9178 Abkürzungsverzeichnis 9184

1 Einleitung 9185

1.1 Ausgangslage und Fragestellung 9185

1.2 Pro Helvetia im kulturpolitischen Kontext 9187

2 Studiendesign und Methodik 9189

2.1 Evaluationsgegenstand 9189

2.2 Vergleichsmassstäbe und Bewertungskriterien 9190

2.3 Arbeitsschritte und Methoden 9191

3 Pro Helvetia: Beurteilung des Status-quo 9191

3.1 Politikkonzept 9191

3.1.1 Gesetzlicher Auftrag der Stiftung 9192

3.1.2 Politische und finanzielle Steuerung 9193

3.1.3 Arbeitsteilung mit anderen Bundesstellen 9194

3.1.4 Arbeitsteilung mit Kantonen, Gemeinden und Privaten 9198

3.1.5 Organisationsstrukturen 9200

3.1.6 Ablaufstruktur der Gesuchsbearbeitung 9202

3.1.7 Einsprache- und Beschwerderecht 9204

3.1.8 Behördliche Aufsicht 9205

3.2 Umsetzungsaktivitäten und Outputs 9206

3.2.1 Portfolio und Förderstrategie 9206

3.2.2 Förderung auf Gesuchsbasis 9208

3.2.2.1 Verteilanalysen 9208

3.2.2.2 Prozessanalysen 9212

3.2.2.3 Umgang mit Einsprachen und Beschwerden 9213

3.2.3 Stiftungseigene Programme 9215

3.2.4 Bereich International 9216

3.2.4.1 Exkurs zum DEZA-finanzierten Kulturprogramm

Südosteuropa und Ukraine 9219

3.2.5 Koordination mit anderen Förderstellen in der Praxis 9220

3.2.6 Administration, Controlling, Evaluation 9222

3.2.7 Struktur und Entwicklung der Gemeinkosten 9222

3.3 Wirkungen 9226

4 Ex-ante Evaluation der Vernehmlassungsentwürfe zum KFG und PHG 9226

4.1 Ausgangslage 9226

4.2 Beurteilung der neuen Gesetzesentwürfe 9227

4.2.1 Gesetzlicher Auftrag der Pro Helvetia 9227

4.2.2 Politische und finanzielle Steuerung 9227

4.2.3 Arbeitsteilung mit anderen Bundesstellen 9230

4.2.4 Arbeitsteilung mit Kantonen, Gemeinden und Privaten 9231

4.2.5 Organisationsstruktur 9232

4.2.6 Förderinstrumente und Verfahren 9234

4.2.7 Behördliche Aufsicht 9235

5 Zusammenfassende Beurteilungen 9236

5.1 Bestandesaufnahme des Status quo 9236

5.1.1 Stärken von Pro Helvetia 9236

5.1.2 Positionierung und Steuerung der Pro Helvetia im

kulturpolitischen Umfeld 9237

5.1.3 Interne Strukturen, Verfahren und Prozesse 9238

5.1.4 Zwischenbilanz des internen Reformprozesses 9241

5.2 Beurteilung der geplanten gesetzlichen Neuregelung 9243

5.2.1 Summarisches Stärken-Schwächen-Profil der

Vernehmlassungsentwürfe 9243

5.2.2 Positionierung und Steuerung von Pro Helvetia im

kulturpolitischen Umfeld 9243

5.2.3 Interne Strukturen und Verfahren 9245

6 Empfehlungen 9246

6.1 Empfehlungen an den Gesetzgeber 9247

6.2 Empfehlungen an die Stiftung Pro Helvetia 9248

Literatur 9251

Anhänge

1 Übersicht Evaluationskonzept 9254

2 Liste der interviewten Personen 9255

Abkürzungsverzeichnis

BAK Budesamt für Kultur BV Bundesverfassung CCSP Centre Culturel Suisse, Paris DEZA Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit EDA Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten EDI Eidg. Departement des Innern EFK Eidg. Finanzkontrolle KBK Konferenz der Kulturbeauftragten der Kantone KFG Kulturförderungsgesetz, Vernehmlassungsentwurf und erläuternder Bericht vom Mai 2005 KKA Kompetenzzentrum für Kulturaussenpolitik KBK Konferenz der Kulturbeauftragten der Kantone KSK Konferenz der Schweizer Städte für Kulturfragen PH Pro Helvetia PHG Pro Helvetia-Gesetz nPHG Vernehmlassungsentwurf zur Totalrevision PHG PRS Präsenz Schweiz PVK Parlamentarische Verwaltungskontrolle SCP Schweizer Kulturprogramm Südosteuropa und Ukraine SNF Schweizerischer Nationalfonds zur Förderung der wissenschaftli- chen Forschung SR Stiftungsrat u. E. unseres Erachtens WBK-S Ständerätliche Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur

Bericht

1 Einleitung

1.1 Ausgangslage und Fragestellung

Pro Helvetia ist eine zentrale und traditionsreiche Einrichtung der bundesstaatlichen Kulturförderung. Im Jahre 1939 als Arbeitsgemeinschaft im Kontext der geistigen Landesverteidigung geschaffen, wurde Pro Helvetia nach dem Krieg in eine Stiftung öffentlichen Rechts umgewandelt und erhielt 1965 eine eigene gesetzliche Grund- lage. Mit einem Jahresetat von gegenwärtig rund 33 Millionen Franken1 fördert die Stiftung heute das künstlerische Schaffen in den verschiedensten Sparten, unterstützt Schweizer Kunstschaffende bei Auftritten im In- und Ausland, fördert die Kultur- vermittlung und den Kulturaustausch und initiiert eigene Programme zu kulturell relevanten Themen.2 Pro Helvetia befindet sich seit Ende der 1990er Jahre in einem intensiven und teilweise konflikthaften Reformprozess, der die Stiftung immer wieder in die Schlagzeilen brachte. Die Reform wurde neben anderen Impulsen auch durch kri- tische Vorstösse aus dem Parlament vorangetrieben, die die komplizierten Struk- turen, die langwierigen Abläufe und die Höhe der Gemeinkosten der Stiftung monierten.3 Nach harten internen Auseinandersetzungen, auf die wir hier nicht näher eingehen, wurde im Jahr 2002 zunächst eine neue Geschäftsordnung und eine neue Beitrags- verordnung beschlossen, wobei unter anderem der Stiftungsrat, der Leitende Aus- schuss und die Zahl der Abteilungen der Geschäftsstelle verkleinert wurden. Unter dem neuen Direktor, der im Jahr 2002 seine Tätigkeit aufnahm, startete die Stiftung im Zeitraum 2003/4 dann unter dem Titel Vision 70 eine zweite Reformetappe mit dem Ziel, die Strukturen und Abläufe der Geschäftsstelle zu verbessern und die Gemeinkosten der Stiftung zu senken. Ergänzend zu diesen internen Reformen wird schliesslich auf der Basis des neuen Artikels 69 der revidierten Bundesverfassung gegenwärtig der gesetzliche Rahmen der gesamten Kulturförderung des Bundes und somit auch von Pro Helvetia grund- legend erneuert. Mit dem neuen Kulturförderungsgesetz (KFG) will der Bund primär die Partnerschaften mit den Kantonen, Gemeinden und Privaten stärken, Schwer- punkte der Kulturförderung bilden sowie die Zuständigkeiten der verschiedene Kulturförderstellen des Bundes entflechten. Mit der Totalrevision des Pro Helvetia- Gesetzes (PHG) von 1965 sollen in erster Linie die Organisationsstrukturen der Stiftung modernisiert werden.4 Beide Gesetzesentwürfe wurden im Sommer 2005

gemeinsam in die Vernehmlassung geschickt. Die Analyse der Vernehmlassungser- gebnisse durch den Bundesrat ist nach Angaben des BAK5 vor der Sommerpause

2006 geplant, die definitiven Botschaften zuhanden des Parlaments sollen zirka

Ende 2006 vorliegen.

1 Budget 2005.

2 Pro Helvetia 2005a, 77.

3 Vgl. z.B. 00.1071 Einfache Anfrage Stump, 00.3321 Motion Zbinden, 01.3195 Interpella- tion Seiler.

4 Medienmitteilung des BAK vom 10. Juni 2005.

5 Telefonauskunft des BAK vom 24. April 2006.

Vor diesem Hintergrund, aber auch nach den geräuschvollen Auseinandersetzungen um eine von Pro Helvetia unterstützte Ausstellung des Schweizer Künstlers Thomas Hirschhorn in Paris, beauftragte die ständerätliche Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur (WBK-S) die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) im August 2005 mit einer Evaluation von Pro Helvetia. Die WBK-S möchte im Hin- blick auf die Beratungen über die künftige Pro Helvetia ergänzend zu den bundesrät- lichen Botschaften zum KFG/PHG über eine unabhängige Zweitmeinung verfügen. Die WBK-S erwartet von der PVK die Beantwortung folgender Leitfragen:

A. Beurteilung des Status quo

1. Wo liegen gegenwärtig die Stärken und Schwächen im Politikkonzept, in

den Umsetzungsaktivitäten und Outputs von Pro Helvetia?

2. Wie sind insbesondere die Positionierung und Steuerung von Pro Helvetia

im weiteren Umfeld der Kulturförderung des Bundes, aber auch im Hinblick auf die dezentralen Träger der Kulturförderung nach bisherigem Recht zu beurteilen?

3. Wie sind die gegenwärtigen Organisationsstrukturen, Verfahren und Pro-

zesse von Pro Helvetia zu beurteilen?

4. Wie sind die Stossrichtung und der Erfolg der internen Organisationsreform

seit dem Jahr 2000 zu beurteilen, und welche Erfolge erzielte die Reform namentlich hinsichtlich der angestrebten Effizienzsteigerungen?

B. Ex-ante-Beurteilung der geplanten gesetzlichen Neuregelungen

1. Lassen die Vernehmlassungsentwürfe zum KFG und zum PHG eine Verbes-

serung der konzeptionellen Schwächen des aktuellen Gesetzes und eine Bei- behaltung der festgestellten Stärken erwarten?

2. Ist namentlich der gesetzliche Auftrag der Stiftung in den Vernehmlassungs-

entwürfen angesichts der kulturpolitischen Ziele des Bundes sinnvoll defi- niert und klar abgegrenzt vom Auftrag anderer Träger der Kulturförderung?

3. Schaffen die in den Vernehmlassungsentwürfen skizzierten Strukturen und

Abläufe die Voraussetzung dafür, dass Pro Helvetia ihren gesetzlichen Auf- trag wirksam und effizient erfüllen kann? Bevor wir auf diese Fragen eingehen, zeigen wir kurz auf, wie sich Pro Helvetia im weiteren Kontext der Schweizer Kulturförderung situiert. Ziffer 2 zeigt unsere Methodik auf, Ziffer 3 enthält die Analyse des Status quo, Ziffer 4 die Ergebnisse der ex-ante-Analyse der gesetzlichen Neuregelungen, wobei wir uns auf Pro Helve- tia konzentrieren und nicht den Anspruch einer umfassenden Beurteilung des gesam- ten KFG-Entwurfs erheben. Auf der Grundlage der Schlussfolgerungen in Ziffer 5 präsentieren wir in Ziffer 6 unsere Empfehlungen an den Gesetzgeber und die Stif- tung Pro Helvetia.

1.2 Pro Helvetia im kulturpolitischen Kontext

Kunst und Kultur6 sind grundlegende Mittel der Identitätsbildung von Individuen und Gruppen. Sie dienen der Selbstvergewisserung, der Positionierung und gesell- schaftlichen Integration, was insbesondere auch in Zeiten der Globalisierung wichtig ist. Kulturförderung im engeren Sinne bezeichnet die finanzielle Unterstützung der Produktion und Verbreitung von Kunstwerken. In einem weiteren Sinne versteht man darunter ein System, das neben der Unterstützung des aktuellen Kunstschaffens ergänzende Ziele wie den erweiterten Zugang zur Kultur oder die nationale und internationale Verständigung mit kulturellen Mitteln verfolgt.7 Die Kulturförderung erfolgt durch öffentliche und private Instanzen. Das staatliche Engagement rechtfertigt sich dabei durch ein Marktversagen.8 Kulturelle und künst- lerische Leistungen erzeugen externe Effekte und haben oftmals den Charakter öffentlicher Güter, die von Märkten nicht im erwünschten Umfang bereitgestellt oder abgegolten werden. Im Jahr 2002 investierte die öffentliche Hand rund zwei Milliarden Franken in die Kulturförderung; diesen standen nur rund 370 Millionen Franken des privaten Sektors gegenüber, von denen wiederum gut die Hälfte auf Sponsoring entfiel.9 Optimistischen Schätzungen zufolge schütten private Stiftungen jährlich rund 100 Millionen Franken an Kulturschaffende aus, was lediglich rund

4 % der gesamten öffentlichen und privaten Kulturaufwendungen in der Schweiz

entspricht. Zumindest in den hier und heute geltenden fiskalischen Rahmenbedin- gungen kann das private das öffentliche Kulturengagement keinesfalls ersetzen.10 Ein staatliches Kulturengagement kostet nicht nur, sondern hat auch positive öko- nomische Effekte. Kulturelle Institutionen sind Standortfaktoren, erhöhen das Bil- dungsniveau und lösen beträchtliche Geldflüsse in der Wirtschaft und im Tourismus aus. Der Finanzierungsbotschaft Pro Helvetia 2004-7 zufolge11 fliessen aufgrund von Umwegrentabilitäten öffentliche Investitionen in Kulturinstitutionen zu zirka einem Drittel an den Staat zurück und lösen in der Privatwirtschaft ein Umsatzvo- lumen in zwei- bis dreifacher Höhe aus. Gemäss einer Studie von Avenir Suisse erzielte beispielsweise die private «Kreativwirtschaft» im Kanton Zürich im Jahr

2001 einen Gesamtumsatz von 8,3 Milliarden Franken und beschäftigte mit 36 700

Mitarbeitenden mehr als doppelt so viele Personen wie die im Kanton angesiedelte Maschinenindustrie.12

6 Nach der weitgefassten Definition der Unesco umfasst die Kultur «die Strukturen, Aus- drucksformen und Bedingungen des Lebens einer Gesellschaft und die verschiedenen Arten, mit denen sich das Individuum in dieser Gesellschaft zum Ausdruck bringt und erfüllt» (Fischer 2004, 20). Unter Kunst verstehen wir im engeren Sinne die Gestaltung des geistigen und seelischen Erlebens in Wort, Musik, Bild, Tanz, Gegenständen etc. (Fischer 2004, 23; PH 2005a, 38).

7 Pro Helvetia 2005a, 34 f.

8 Fischer 2004, 231 ff.

9 Pro Helvetia 2005a, 57; Fischer 2004, 46.

10 In anderen, z. B. vielen angelsächsischen Ländern wird die private Kulturförderung steuerlich begünstigt und hat gegenüber der öffentlichen Förderung ein entsprechend grösseres Gewicht.

11 Bundesrat 2003, 4892.

12 Held 2005,1. Unter Kreativwirtschaft verstehen die Autoren „Unternehmen, die sich auf erwerbswirtschaftlicher Basis mit der künstlerischen Produktion, ihrer Vermittlung und der medialen Verbreitung von entsprechenden Gütern und Dienstleistungen befassen.

In der föderalistischen Staatsordnung der Schweiz ist die Kulturförderung in erster Linie eine Aufgabe der Kantone. Obschon der Bund im Laufe des 20. Jahrhunderts immer mehr kulturrelevante Aktivitäten entfaltete, fehlte hierzu lange eine allge- meine Verfassungsgrundlage;13 diese wurde nach jahrzehntelangen Diskussionen erst 1999 im Rahmen der Totalrevision der BV geschaffen. Ergänzend zu den schon älteren speziellen Verfassungsbestimmungen zu den Landessprachen und zum Film ermöglicht Artikel 69 BV dem Bund, kulturelle Bestrebungen von gesamtschweize- rischem Interesse zu unterstützen sowie Kunst und Musik, insbesondere im Bereich der Ausbildung, zu fördern. Trotz dieser erweiterten Bundeskompetenz bleibt die öffentliche Kulturförderung in erster Linie eine kantonale Aufgabe, was auch anhand der Geldflüsse sichtbar wird: Aus Abbildung 1 geht hervor, dass die Kantone und Gemeinden zusammen über 80 % der gegenwärtig rund zwei Milliarden Franken, die die öffentliche Hand jähr- lich für die Kulturförderung aufwendet, bestreiten. Innerhalb des Bundes sind neben der Pro Helvetia im Laufe der vergangenen Jahrzehnte weitere Akteure der Kultur- förderung hinzugekommen; der Anteil der Pro Helvetia an den gesamten Kulturför- deraufwendungen des Bundes beträgt heute lediglich rund 12 %, und der Anteil der Stiftung am Gesamttotal der Kulturaufwendungen von Bund, Kantonen und Gemeinden liegt unter 2 %. Diese Grössenordnungen gilt es im Auge zu behalten, wenn über die Rolle des Bundes und speziell von Pro Helvetia in der öffentlichen Kulturförderung nachgedacht wird. Die Zweckmässigkeit einer ausserhalb der Verwaltung angesiedelten, unabhängigen Kulturstiftung des Bundes wird in dieser Studie nicht in Frage gestellt. Aus unserer Sicht ist es wichtig, die Zuständigkeiten für die Rahmenbedingungen der Kultur- politik von jenen der konkreten Kulturförderung institutionell zu trennen; für das eine ist sinnvollerweise die Verwaltung, für das andere eine unabhängige Förder- agentur zuständig. Nicht ob der Bund die Stiftung Pro Helvetia betreiben soll, son- dern wie er dies am besten tut, ist somit die Frage, auf die wir im Folgenden einge- hen.

13 Kessler 1993, 149.

Abbildung 1

Zusammensetzung der öffentlichen Kulturförderung in der Schweiz, in Millionen Franken

Quelle: Pro Helvetia 2005a, 73, basierend auf verschiedenen Quellen aus den Jahren 2002,

2004 und 2005.14

2 Studiendesign und Methodik

2.1 Evaluationsgegenstand

Jede öffentliche Politik lässt sich vereinfachend in folgende drei Ebenen gliedern: – Das Politikkonzept umfasst das der Politik zugrunde liegende Handlungs- programm. Es beschreibt die Ziele und Instrumente der Politik und definiert die Rollen und Kompetenzen der Vollzugsakteure. – Die Umsetzungsaktivitäten bezeichnen alle strategischen und operativen Handlungen, die der Realisierung der Politikziele dienen. Ihre Resultate werden als Outputs bezeichnet – im Falle von Pro Helvetia beispielsweise Förderbeiträge oder eigene Kulturprojekte. – Die Wirkungen umfassen alle Effekte, die die Outputs bei den einzelnen Adressaten und in der Gesellschaft als Ganzes auslösen, in unserem Fall z. B. die Entstehung neuer Kunstwerke oder der Kulturaustausch. Gemäss der WBK-S soll sich die vorliegende Untersuchung auf das Politikkonzept und die Umsetzungsaktivitäten sowie die Outputs der Stiftung konzentrieren. Die Wirkungen von Pro Helvetia sind nicht Gegenstand dieser Studie und werden nur

14 Diese Zahlen (z. B. zu PRS) stellen teilweise Schätzungen dar. Bewusst unberücksichtigt bleiben im Diagramm die öffentlichen Aufwendungen für Fach- und Hochschulen im Bereich der Kunst; diese sind den Bildungsbudgets zugeordnet.

am Rande thematisiert. Unsere Studie nimmt ausserdem bewusst keine inhaltliche Bewertung einzelner Projekte vor, die von Pro Helvetia unterstützt werden.

2.2 Vergleichsmassstäbe und Bewertungskriterien

Unsere Analyse beruht auf folgenden Vergleichsmassstäben:

1. Vorher-Nachher-Vergleich: Pro Helvetia ist eine Organisation im Wandel. Die

vorliegende Untersuchung dokumentiert diesen, indem sie folgende drei Zeitschnitte vornimmt: – Anfang 2000: Pro Helvetia zu Beginn der im Rahmen der Förderperiode 2000–2003 gestarteten Organisationsreform15 – Anfang 2006: Situation heute, im Zustand einer weit fortgeschrittenen inter- nen Organisationsreform – 2007/8: Hypothetische Situation einer Pro Helvetia nach Verabschiedung der neuen Gesetze KFG/PHG gemäss den Vernehmlassungsvorlagen. Dieser Vorher-Nachher-Vergleich ermöglicht es uns, die Reformbemühungen von Pro Helvetia der letzten Jahre zu würdigen und die geplanten gesetzlichen Regelun- gen mit dem heute geltenden Gesetz zu vergleichen.

2. Soll-Ist-Vergleich: Diese zeitliche Betrachtung wird durch einen Soll-Ist-

Vergleich ergänzt. Dabei vergleichen wir den vorgefundenen Ist-Zustand mit ent- sprechenden Sollwerten, die wir namentlich aus folgenden Grundlagen herleiten: – Gesetzliche Vorgaben und Ausführungsbestimmungen: Das PHG, die Bei- tragsverordnung, die Geschäftsordnung und weitere Erlasse enthalten diverse Bestimmungen zum Auftrag, den Strukturen und Verfahrensweisen der Stiftung. – Andere Förderinstitutionen: Da, wo es Sinn macht, setzen wir Pro Helvetia in Bezug zu «best practices» vergleichbarer Förderinstitutionen im In- und Ausland. Beigezogen werden hier namentlich die deutsche Kulturstiftung des Bundes in Halle an der Saale sowie der Schweizerische Nationalfonds (SNF). – Fachliteratur zum Stiftungsmanagement: Natürlich stützen wir uns bei der Bewertung von Pro Helvetia auch auf Vorgaben aus der Fachliteratur, namentlich aus der Forschungsrichtung zur Good Governance in Stiftungen, die sich in den letzten Jahren entwickelt hat.16

15 Uns ist bewusst, dass Pro Helvetia schon vor diesem Zeitpunkt bedeutende interne Reformvorhaben durchgeführt hat, die indessen ausserhalb unseres Untersuchungszeit- raums liegen. 16 Vgl. z. B. Rüegg-Stürm u.a., 2004 oder Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), 2003. Wichtige Bewertungsgrundlagen entnehmen wir auch dem Swiss Foundation Code oder den Vor- gaben der ZEWO 2005.

2.3 Arbeitsschritte und Methoden

Die empirischen Untersuchungen zur vorliegenden Studie mussten in der kurzen Zeit von rund drei Monaten abgewickelt werden. Die wesentlichen Schritte waren:

1. Konsolidierung der Leitfragen und eines Evaluationsdesigns auf der Basis

von explorativen Interviews mit 12 Schlüsselpersonen innerhalb und ausser- halb Pro Helvetia.

2. Strukturierte Leitfadeninterviews mit 19 Personen, davon 7 ausserhalb und

12 innerhalb Pro Helvetia.

3. Workshop mit 7 Kulturschaffenden aus verschiedenen Sparten.

4. Systematisierung und Verdichtung aller Interviewprotokolle in zwei internen

Auswertungsberichten und systematische Inhaltsanalyse dieser Berichte.

5. Inhaltsanalysen stiftungsinterner Dokumente und Daten (Jahresberichte,

Strategiepapiere, Gesuchsdatenbank Absidion, Buchhaltungsdaten) sowie Einsichtnahme in Projektdossiers, Manuale der Stiftung und Rekurse vor Ort.

6. Inhaltsanalysen amtlicher Dokumente, der Fachliteratur und von Referenz-

materialien von Vergleichsfällen. Eine schematische Übersicht des Untersuchungskonzepts befindet sich in Anhang 1, die Liste der angehörten Personen in Anhang 2. Eine Auswahl der analysierten Dokumente ist im Literaturverzeichnis aufgelistet. Unsere Beurteilungen beruhen somit auf empirischen Umfragedaten aufgrund von Interviews innerhalb und ausserhalb von Pro Helvetia, aber auch auf umfangreichen Dokumentenanalysen. Unsere Bewertungskriterien entnehmen wir den gesetzlichen Grundlagen, der Fachliteratur und dem Quervergleich mit anderen Institutionen. Gleichzeitig bestreiten wir nicht, dass die vorliegende Studie – wie jede Bewertung – ein Stückweit auch die spezifische Sichtweise der Autoren widerspiegelt.

3 Pro Helvetia: Beurteilung des Status-quo

3.1 Politikkonzept

In dieser Ziffer präsentieren wir unsere Untersuchungsergebnisse zum konzep- tionellen Handlungsrahmen der Pro Helvetia, der primär durch das PHG von 1965 definiert ist. Weitere wichtige konzeptionelle Grundlagen der Stiftung sind die Geschäftsordnung und die Beitragsverordnung, die im Jahr 2002 vom Stiftungsrat erlassen und vom Bundesrat bzw. vom Eidgenössischen Departement des Innern (EDI) genehmigt wurden.

3.1.1 Gesetzlicher Auftrag der Stiftung

Das PHG erteilt Pro Helvetia einen vierfachen Auftrag;17 sie soll – das schweizerische Geisteserbe erhalten und die kulturelle Eigenart des Lan- des unter besonderer Berücksichtigung der Volkskultur wahren; – das schweizerische kulturelle Schaffen gestützt auf die in den Kantonen und in den Sprachgebieten frei wirkenden Kräfte fördern; – den Austausch kultureller Werte zwischen den Sprachgebieten und Kultur- kreisen fördern; – die kulturellen Beziehungen mit dem Ausland pflegen, insbesondere durch Werbung um das Verständnis für schweizerisches Gedanken und Kulturgut.

Beurteilungen Unserer Analyse zufolge ist der gesetzliche Auftrag von Pro Helvetia weit gefasst und vage, was in der Praxis Vor- und Nachteile hat. Es ermöglicht der Stiftung, eigene Akzente zu setzen und verlangt gleichzeitig nach einer konzisen Förderstra- tegie. Angesichts begrenzter Mittel ist das Setzen von Prioritäten durch die Stiftung unabdingbar. Der Auftrag von Pro Helvetia ist sowohl gegenüber anderen Bundes- stellen als auch gegenüber den Kantonen unklar abgegrenzt. Wir gehen darauf in den Ziffern 3.1.3 und 3.1.4 näher ein. Die vage Formulierung des Stiftungsauftrags bietet viel Spielraum für Interpreta- tionen, der von den verschiedenen Anspruchsgruppen unterschiedlich genutzt wird. Es entstehen politische Angriffsflächen, da unterschiedliche Bewertungsmassstäbe verwendet werden. Dieses Problem liesse sich entschärfen, wenn die politischen Behörden den Rahmenkredit der Stiftung an einen Leistungsauftrag knüpften, was aber heute nicht ausreichend der Fall ist (vgl. Ziff. 3.1.2). Es versteht sich von selbst, dass dieser Leistungsauftrag der Stiftung lediglich Leitplanken vorgeben und ihre Autonomie in strategischen und operativen Förderentscheiden respektieren soll – diese Autonomie stellt ja gerade eine Stärke der institutionellen Stellung von Pro Helvetia dar. Die verschiedenen Rechtsgrundlagen von Pro Helvetia setzen bei der Definition des Stiftungsauftrags unterschiedliche Akzente, was das ohnehin unscharfe Aufgaben- profil der Stiftung zusätzlich verwischt. So interpretiert etwa das PHG von 1965 die Kulturpräsenz im Ausland stark im Sinne der unilateralen Landeswerbung, während jüngere Erlasse den wechselseitigen Kulturaustausch und -kontakt mit dem Ausland unterstreichen.18 Der Zweckartikel des PHG ist sprachlich veraltet und erinnert an den Kontext der geistigen Landesverteidigung, in dem die Stiftung gegründet wurde.

17 Artikel 2 Absatz 1 PHG.

18 Bundesrat 1965, 1439; Beitragsverordnung Artikel 1; Bundesrat 2003, 4896.

3.1.2 Politische und finanzielle Steuerung

Die Finanzierung von Pro Helvetia erfolgt über ein vom Bund gewährtes Stiftungs- vermögen von 100 000 CHF sowie über jährliche Bundesbeiträge, deren Umfang in der Regel alle vier Jahre festgelegt werden.19 Seit der Periode 1981–83 entscheidet das Parlament auf der Basis einer vom EDI erarbeiteten Finanzierungsbotschaft über den Rahmenkredit von Pro Helvetia in der kommenden Förderperiode. Grundlage dieser Botschaft ist eine Eingabe der Stiftung zuhanden des EDI, in welcher die Stiftung ihre Ziele und ihren Finanzbedarf für die kommende Periode darstellt. Die Finanzierungsbotschaft selbst enthält eine Beurteilung der Stiftungsaktivitäten der auslaufenden Förderperiode, strategische Leitlinien und einen Finanzrahmen für die kommende Vierjahresperiode.

Beurteilungen In unserer Umfrage wird die politische und finanzielle Steuerung der Stiftung mittels vierjährlichem Zahlungsrahmen mehrheitlich als angemessen beurteilt. Der Vierjah- resturnus entspricht auch der Praxis in anderen grossen Stiftungen des Bundes.20 Vereinzelt wird kritisiert, die jährliche Überprüfung der Vierjahreskredite durch das Parlament sei den langfristigen Vorhaben der Stiftung nicht angemessen und mache sie politisch unnötig angreifbar. Während die Ansprüche an die Stiftung stetig steigen, halten die verfügbaren För- dermittel nicht Schritt oder werden sogar zurückgefahren. Die Meinung der befrag- ten Mitarbeitenden, die Mittel von Pro Helvetia seien gemessen am Auftrag zu knapp, ist vor diesem Hintergrund nachvollziehbar. Andere Personen weisen darauf hin, die Ausstattung der Stiftung sei mit jener ähnlicher Einrichtungen im Ausland durchaus vergleichbar. Die sich öffnende Schere zwischen Ansprüchen und Mitteln erfordert u. E. in erster Linie ein begrenztes Portfolio, eine selektive Förderstrategie und gezielte strategische Partnerschaften bei herausragenden Einzelvorhaben. Ein grosser Nachteil der bisherigen Steuerung ist gemäss Umfrage die fehlende Koordination der politischen und finanziellen Planung der Pro Helvetia mit jener anderer Bundesstellen mit Kulturaufgaben. Das Parlament ist mit unterschiedlichen Finanzierungsvorlagen im Kulturbereich konfrontiert, die inhaltliche Überschnei- dungen aufweisen, aber nicht gemeinsam unterbreitet werden. Vereinzelt wird kritisiert, die politischen Führungsinstanzen hätten zu wenig Ein- fluss auf die Förderschwerpunkte und -inhalte der Stiftung. Unsere Analyse bringt uns hier zu einem anderen Schluss: Im Rahmen der Finanzierungsbotschaften haben der Bundesrat, das EDI und das Parlament schon heute die Möglichkeit, die Ziele der Stiftung in einer Förderperiode zu spezifizieren und entsprechende Schwer- punkte zu setzen, machen von dieser Möglichkeit aber nur wenig Gebrauch. Die bundesrätlichen Finanzierungsbotschaften 2000/3 und 2004/7 halten sich eng an die entsprechenden Eingaben der Stiftung und setzen wenige eigene Akzente.21 Die

19 Artikel 3 Absatz 1 PHG.

20 z. B. dem SNF.

21 In der Botschaft 2000/3 akzentierte der Bundesrat etwa den Auftrag der Förderung der Verständigung im Inland und den Kulturaustausch mit dem Ausland; in der Botschaft 2004/7 kürzte der Bundesrat die Eingabe der Stiftung um fast 25 % und verzichtete auf zwei seitens der Stiftung vorgeschlagene Schwerpunkte. Vgl. Bundesrat 1999 und 2003 und NZZ vom 30.5.2003, 15.

Formulierung der Handlungsschwerpunkte von Pro Helvetia bleibt sehr allgemein, und es werden keine überprüfbaren Wirkungsziele definiert. In diesem Sinne kritisieren auch verschiedene Teilnehmer unserer Umfrage nament- lich die strategische Rolle der Fachbehörde BAK als zu passiv. Das Amt nehme seinen kulturpolitischen Gestaltungsauftrag22 gegenüber der Stiftung zu wenig wahr. Auch das Parlament macht von seinen strategischen Steuerungsmöglichkeiten wenig Gebrauch. So passierte etwa die Finanzierungsbotschaft von Pro Helvetia 2004/723 den Ständerat praktisch diskussionslos, und auch im Nationalrat konzentrierte sich die Debatte vorwiegend auf die angemessene Höhe des Rahmenkredits, und die zu fördernden Inhalte wurden nur am Rande angesprochen – bspw. in der Forderung nach einer verstärkten Unterstützung der Volkskultur. Vor diesem Hintergrund lokalisieren wir ein allfälliges Steuerungsproblem der Stiftung nicht primär auf der konzeptionellen Ebene, sondern auf der Ebene der Umsetzung seitens der verant- wortlichen Behörden, namentlich des BAK. Wir möchten an dieser Stelle präzisieren, dass eine aktive strategische Führung und Erfolgskontrolle von Pro Helvetia durch die verantwortlichen Behörden und eine weit reichende Unabhängigkeit der Stiftung bzgl. der Umsetzung ihres Auftrags für uns keinen Widerspruch, sondern vielmehr zwei Seiten einer Medaille darstellen. Die Stiftung braucht klare kulturpolitische Leitplanken, innerhalb derer sie frei von fallspezifischer Einflussnahme agieren kann. Und sie braucht – auch zu ihrer eige- nen Legitimation! – ein professionelles strategisches Controlling, das die Erfüllung ihres kulturpolitischen Leistungsauftrags regelmässig überprüft.

3.1.3 Arbeitsteilung mit anderen Bundesstellen

Pro Helvetia war während Jahrzehnten die einzige namhafte Bundesinstitution für kulturelle Fragen. Sie vergab Subventionen an kulturelle Organisationen, förderte Kulturschaffende auf Gesuchsbasis und führte eigene Projekte durch.24 Inzwischen nehmen mehrere weitere Bundesstellen mit teilweise namhaften Budgets eigene Kulturförderaufgaben im engen oder zumindest im weiteren Sinne wahr:25 – Das im Jahr 1975 geschaffene BAK verfügt über ein Budget von 210 Millio- nen Franken.26 Das BAK ist die Fachbehörde für kulturpolitische Grundsatz- fragen. Es soll die Rahmenbedingungen für ein unabhängiges Kulturschaffen und ein vielfältiges Kulturangebot sicherstellen, das kulturelle Erbe erhalten und den kulturellen Austausch sowie die Verständigung zwischen den Sprach- und Kulturgemeinschaften fördern. Unter anderem ist das BAK bei der Rechtsetzung im Kulturbereich federführend, fördert das kulturelle Schaffen und unterstützt Institutionen, die der Sammlung, Erhaltung und Vermittlung von Kulturgut dienen. Mit einem Jahresbudget von 35,5 Millio- nen Franken (2005) ist die Filmförderung direkt beim BAK angesiedelt.

22 Vgl. Artikel 6 Absatz 3a der Organisationsverordnung EDI.

23 03.043 Amtliches Bulletin Nationalrat vom 25.9.03 bzw. Ständerat vom 16.12.03.

24 So organisierte die Stiftung beispielsweise die Landesausstellung von 1964.

25 Im Folgenden vgl. die einschlägigen Bundesgesetze, die Organisationsverordnungen EDI

26 Budget 2005.

– Die Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA) ist die Ent- wicklungshilfeagentur des Bundes. Mit 2,9 Millionen Franken pro Jahr27 informiert die DEZA mittels Kulturveranstaltungen im Inland über ihren Auftrag, sensibilisiert die Bevölkerung für die Realitäten in Entwicklungs- ländern und stellt Kulturschaffenden aus diesen Ländern im Sinne des Kulturaustauschs Präsentationsmöglichkeiten zur Verfügung. Für sozio- kulturelle Projekte im Ausland stehen der DEZA jährlich weitere 8,9 Millio- nen Franken zur Verfügung. – Die im Jahr 2000 geschaffene Präsenz Schweiz (PRS) verfügt über einen Jahresetat von 10,3 Millionen Franken, wovon grob geschätzt rund 1,5 Mil- lionen Franken indirekt für Kulturprojekte wirksam werden.28 Im Sinne der Landeswerbung soll PRS landeskundliche Informationen vermitteln, im Ausland Verständnis und Sympathie für die Schweiz wecken und deren Vielfalt und Attraktivität zur Geltung bringen. Zu diesem Zweck arbeitet PRS mit verschiedenen privaten und öffentlichen Partnern zusammen. In ihrer eigenen Wahrnehmung ist PRS keine Kulturförderstelle, sondern hat als Querschnittorgan die Aufgabe, ein Gesamtbild der Schweiz darzustellen. Insofern Kultur aber ein wichtiger Imagefaktor ist und PRS die Präsenz Schweizer Kulturinstitutionen und Kulturschaffender im Ausland unter- stützt, halten wir es aber gerechtfertigt, sie der Kulturförderlandschaft des Bundes im weiteren Sinne zuzurechnen.29 – Mit einem Jahresbudget von 1,5 Millionen Franken30 unterstützt schliesslich auch das Kompetenzzentrum für Kulturaussenpolitik (KKA)31 die Kultur- arbeit der Schweizer Aussenvertretungen und hat den Auftrag, deren Wirk- samkeit, Qualität und Kohärenz sicherzustellen. Das KKA wirkt bei der Ausbildung des Botschaftspersonals mit und führt auf Antrag der Aussen- vertretungen kulturelle Projekte vor Ort durch.32 Zusätzlich entwickelt das KKA proaktiv eigene Kulturprojekte und bietet diese den Aussenvertretun- gen an. Schliesslich unterstützt das KKA im Rahmen des departementalen Informationsauftrags nach Artikel 1 Absatz 2d der Organisationsverordnung des EDA auch kulturelle Aktivitäten im Inland.

Beurteilungen Mehrere Interviewpartner der PVK bedauern, dass Pro Helvetia ihre privilegierte Stellung im Bereich der Kulturförderung in den letzten Jahrzehnten eingebüsst hat und andere Bundesstellen, vor allem das jüngere BAK, zunehmend in den Kompe- tenzbereich der Stiftung expandierten.33 Für diese Entwicklung ist Pro Helvetia einigen Befragten zufolge mitverantwortlich, da sie es verpasst habe, mittels einer

27 Budget 2005, ohne Personal- und sonstige Betriebskosten.

28 Budget 2005, ohne Personal- und sonstige Betriebskosten. Die heutige PRS ging aus der vormaligen Koordinationskonferenz für die Präsenz der Schweiz im Ausland hervor.

29 Vgl. sinngemäss auch Bundesrat (2003) bzw. Vernehmlassungsentwurf KFG/PHG.

30 Budget 2005, ohne Personal- und sonstige Betriebskosten.

31 Schaffung 2004, hervorgegangen aus der ehemaligen Sektion «Kultur und UNESCO» in der Politischen Abteilung III der Politischen Direktion des EDA. 32 Zum Beispiel Ausstellungen. Das KKA kann Projektanträge der Aussenvertretungen abändern oder zurückweisen, wenn sie den Richtlinien des Departements nicht entspre- chen. 33 Die in Abbildung 1 gezeigten Finanzdaten zeigen dies eindrücklich: Das Budget des BAK ist sechsmal grösser als jenes der Pro Helvetia.

pro-aktiven Strategie ihre Position zu festigen und ihre Interessen in der Politik nicht genügend wirksam gewahrt habe. Die Stiftung habe an politischem Rückhalt verlo- ren, betonen verschiedene Befragte. Das gegenwärtige System der Kulturförderung des Bundes ist historisch gewachsen und weist Überschneidungen auf. Entsprechend unklar und unzweckmässig ist aus der Sicht mehrerer Interviewpartner die Arbeitsteilung zwischen der Pro Helvetia und anderen Instanzen, wie anhand folgender Beispiele kurz illustriert werden soll:34 a. Schnittstelle Pro Helvetia – BAK Im Bereich der bildenden Künste etwa veranstaltet das BAK Wettbewerbe, verleiht Preise, bietet Ateliers im Ausland, unterstützt Projekte im Bereich Neue Medien oder beschickt internationale Ausstellungen mit Schweizer Beiträgen. Pro Helvetia unterstützt ebenfalls die Produktion und Diffusion von Werken der bildenden Kunst und räumt der Förderung der Neuen Medien ihrerseits einen hohen Stellenwert ein. Im Bereich Tanz lancierten Pro Helvetia und das BAK zusammen mit weiteren Förderstellen ein gemeinsames Projekt mit dem Ziel, die Rahmenbedingungen und die Qualität des Tanzes in der Schweiz zu verbessern. Im Bereich Film obliegt die Produktionsförderung dem BAK, die Promotion und die Vermittlung bestehender Filmwerke werden von beiden Institutionen unterstützt, beispielsweise durch die gemeinsame Finanzierung des Promotionsvereins SWISS FILMS. Im Bereich Literatur unterstützte Pro Helvetia mittels Verlagsprämien bis vor kur- zem («Denkpause 2005») den Absatz von Schweizer Büchern im Ausland, das BAK unterstützt die Auftritte von Schweizer Verlagen an ausländischen Buchmessen. b. Schnittstelle Pro Helvetia – DEZA Zwischen der DEZA und Pro Helvetia bestehen Überschneidungen im Bereich des Kulturaustauschs und des kulturellen Dialogs mit Entwicklungs- und Transforma- tionsländern. Die DEZA unterstützt z. B. Veranstaltungen im Inland, die das Kultur- schaffen in Entwicklungsländern darstellen (z. B. Filmfestivals, Musik- oder Litera- turveranstaltungen). Pro Helvetia fördert ihrerseits Entwicklungsländer, indem sie Koproduktionen sowie deren Verbreitung im In- und Ausland unterstützt. Gemein- sam finanzieren die beiden Organisationen den Südkulturfonds, der Produktionen von Kunstschaffenden aus Afrika, Lateinamerika und Asien sowie entsprechende Veranstaltungen in der Schweiz alimentiert.

Die Arbeitsteilung zwischen der DEZA und Pro Helvetia war von Schnittstellen- problemen und Doppelfinanzierungen geprägt, die Zuständigkeiten wurden aber in einer im Jahr 2003 geschlossenen Vereinbarung geregelt.35 Diese scheint in der Praxis zu funktionieren, ist jedoch für Aussenstehende ausgesprochen komplex, wie folgendes Beispiel zeigt:

34 Neben den Interviewprotokollen stützen sich die folgenden Ausführungen auch auf die die Internetseiten und Jahresberichte der betroffenen Organisationen, auf die einschlä- gigen Rechtserlasse und Vereinbarungen und die Publikation Pro Helvetia 2005a. 35 «Vereinbarung über die Kompetenz- und Arbeitsteilung zwischen Pro Helvetia und DEZA».

– Die DEZA unterstützt Veranstaltungen in der Schweiz, welche die Vielfalt des Kulturschaffens aus den Ländern des Südens darstellen und deren Präsenz in der Schweiz stärken. – Pro Helvetia unterstützt im In- und Ausland Koproduktionen von inländi- schen Kulturschaffenden mit solchen aus dem Süden, inklusive deren Aus- wertung im In- und Ausland. Wird eine solche Koproduktion im Rahmen einer der oben genannten Veranstaltungen gezeigt, fällt sie in die Zuständig- keit der DEZA. – Gemischte Veranstaltungen, die schwergewichtig die Südkultur präsentie- ren, werden von der DEZA, Veranstaltungen, die schwergewichtig die Kul- tur aus Industrieländern präsentieren, von Pro Helvetia unterstützt. – Ausnahmen von den genannten Regeln sind nach gegenseitiger Absprache möglich. Im Auftrag und mit Mitteln der DEZA realisiert Pro Helvetia ausserdem das Kultur- programm Südosteuropa und Ukraine (SCP), das in den Zielländern kulturelle Aufbauarbeit leistet. Wir gehen in Ziffer 3.2.4 nochmals darauf ein. c. Schnittstelle Pro Helvetia – PRS Die Zusammenarbeit zwischen Pro Helvetia und PRS wird in einer im Jahr 2001 geschlossenen Vereinbarung geregelt, die die Zuständigkeiten der beiden Institutio- nen klar absteckt.36 Sie sieht vor, dass PRS Auslandsprojekte von etablierten Schweizer Kulturschaffenden unterstützt, wenn diese für die Auftragserfüllung von PRS von Bedeutung sind und keine anderweitige Unterstützung erfahren. Im Falle einer Zusammenarbeit konzentriert sich PRS auf die Bereitstellung der Plattform und die Promotion des Anlasses, währenddem Pro Helvetia für die künstlerischen Inhalte zuständig ist. Mehrere Personen im Rahmen unserer Umfrage halten daran fest, dass Landeswer- bung und internationaler Kulturaustausch verschiedene Dinge sind, die institutionell getrennt werden müssen, auch wenn sich im Einzelfall sinnvolle strategische Part- nerschaften ergeben mögen. Die Eingliederung der Auslandaktivitäten von Pro Helvetia in eine unter dem Titel der Landeswerbung tätige Managementgesellschaft, wie sie das Staatssekretariat für Wirtschaft neulich skizziert hat,37 beurteilen sie deshalb verständlicherweise mit grösster Skepsis. d. Schnittstelle Pro Helvetia – KKA Das KKA unterstützt den Kulturauftritt der Aussenvertretungen im Ausland, Pro Helvetia versteht sich ihrerseits als Partner für Kulturprojekte der Botschaften, deren

Gesuche einen wichtigen Impuls für die Aussenaktivitäten der Stiftung darstellen. Diese offenkundige Parallelstruktur führte zu Spannungen, auf welche die zuständi- gen Departemente EDI und EDA im Sommer 2005 mit einer Vereinbarung reagier- ten.38 Demzufolge wenden sich die Aussenvertretungen für grössere Projekte an Pro Helvetia, für kleinere an das KKA.39 Die Einzelheiten sind in separaten Ausfüh-

36 «Vereinbarung zwischen PRS und PH betreffend die Regelung der Zusammenarbeit und der Kompetenzzuteilung zwischen den beiden Organisationen». 37 Vgl. das Szenario «Integration erweiterter Kernbereich» in der Studie des SECO 2005.

38 EDI/EDA, 2005: Bases et procédures de la collaboration en matière culturelle

à l’étranger.

39 Der Schwellenwert liegt bei 10 000 Franken Projektbudget.

rungsbestimmungen geregelt, die wiederum verschiedene Ausnahmen enthalten. Ungelöst in diesem komplizierten Setting bleibt der Widerspruch, dass das KKA gemäss seinem Auftrag die Kohärenz des Kulturauftritts der Schweizerischen Aus- senstellen sicherstellen soll, für deren grössere Kulturprojekte jedoch gar nicht mehr zuständig ist. Zahlreiche von uns befragte Personen halten das KKA als Dienstleister für Kulturprojekte der Schweizerischen Aussenvertretungen gar nicht für nötig – grössere Projekte seien durch Pro Helvetia, kleinere auf der Grundlage eines Glo- balkredits durch die Aussenvertretungen selbst durchzuführen.

Tabelle 1

Aufgabenüberschneidungen Pro Helvetia mit anderen Bundesstellen

Partnerorganisation Überschneidungsbereich

BAK Kulturschaffende im Inland unterstützen Kulturprodukte im In- und Ausland vermitteln den Kulturaustausch im In- und Ausland unterstützen DEZA das Kulturschaffen in Entwicklungsländern unterstützen den Kulturdialog mit Entwicklungsländern fördern PRS die Schweiz im Ausland repräsentieren und ihr Image u. a. mit kulturellen Mitteln fördern KKA die Schweizer Aussenvertretungen bei der kulturellen Repräsentation im Ausland unterstützen Quelle: PVK 2006

In der täglichen Praxis haben sich zwischen Pro Helvetia und anderen Bundesstellen mit Kulturaufgaben zwar teilweise pragmatische Arbeitsteilungen ergeben, auf die wir in Ziffer 3.2.6 nochmals kurz eingehen. Dies ändert aber u. E. nichts daran, dass in der Kulturförderung des Bundes zu viele Akteure mit teilweise überlappendem Auftrag tätig sind. Die Folge sind erhöhte Koordinationskosten, das Risiko von Parallelaktionen, fehlende Transparenz und Erschwernisse bei der bereichsübergrei- fenden politischen Steuerung der Kulturaktivitäten des Bundes.40

3.1.4 Arbeitsteilung mit Kantonen, Gemeinden und

Privaten Wenngleich der Bund mit Artikel 69 BV im Bereich der Kultur mehr Kompetenzen erhält, bleibt diese in erster Linie eine Aufgabe der Kantone. Dem Bundesrat zufolge gilt für die Kulturförderung weiterhin der Grundsatz der (doppelten) Subsidiarität:

40 Die betroffenen Stellen der Bundesverwaltung sind mit dieser Darstellung nicht oder nur sehr eingeschränkt einverstanden. Für sie bewährt sich insgesamt die aktuelle Rollen- teilung in der Bundeskulturförderung, allenfalls sind punktuelle Optimierungen nötig.

Eine öffentliche Kulturförderung findet nur statt, wenn die private nicht ausreicht, und der Bundesstaat greift nur ein, wenn die unteren Staatsebenen überfordert sind.41 In den vergangenen 40 Jahren haben die meisten Kantone und viele Städte eigene Kulturförderinstitutionen geschaffen, wobei die Förderung der Museen, der Musik sowie Theater und Tanz im Vordergrund steht.42 Zusammengerechnet betrug das Kulturbudget sämtlicher Kantone im Jahr 2002 gemäss Abbildung 1823 Millionen Franken, das der Städte und Gemeinden insgesamt 873 Millionen Franken, wobei die Ausgaben pro Kopf variieren und vor allem in den urban geprägten Regionen vergleichsweise hoch sind.43 Zwecks besserer Koordination haben sich bereits 1970 mehrere Städte zur Konferenz Schweizer Städte für Kulturfragen (KSK) zusammen- geschlossen, und im Jahr 1986 bildete sich unter dem Dach der Konferenz der Kantonalen Erziehungsdirektoren die Konferenz der Kulturbeauftragten der Kantone (KBK). Zusätzlich zu diesen öffentlichen Institutionen existieren in der Schweiz rund 1500 private Kulturstiftungen, die teils selber kulturelle Aktivitäten entfalten, teils Kultur- schaffende auf Gesuchsbasis unterstützen. Waren frühe Stiftungen in der Tradition des Mäzenatentums oftmals von privaten Gönnern eingerichtet, gründeten seit den 1950er Jahren vermehrt auch grosse Unternehmungen eigene Kulturstiftungen. Die Anzahl der Stiftungen ist im Ländervergleich zwar gross, doch verfügen die meisten von ihnen über relativ geringe Vermögen.

Beurteilungen Die föderalistische Ausgangslage und die im Vergleich zu den kumulierten Mitteln der Kantone und Gemeinden bescheidenen Mittel der Pro Helvetia würde u. E. eine präzisere Definition des Auftrags der Bundesstiftung in Abgrenzung zu den dezen- tralen44 Förderstellen erfordern. Ähnlich wie auf der Ebene Bund bleibt aber auch die Rollenteilung zwischen Pro Helvetia und den Förderstellen der Kantone, Gemeinden und Privaten im Gesetz unklar. Das PHG45 hält lediglich fest, dass die Bundesstiftung das kulturelle Schaffen, gestützt auf die in den Kantonen frei wir- kenden Kräfte, fördert und ihre Aufgaben in Zusammenarbeit mit den bestehenden kulturellen Institutionen löst, deren Tätigkeiten sie zu koordinieren sucht. Nur wenn für die Erfüllung bestimmter Aufgaben derartige Institutionen fehlen oder nicht ausreichen, soll die Stiftung eigene Aktionen durchführen. Vor diesem Hintergrund überrascht es nicht, dass der viel zitierte Grundsatz der Subsidiarität im Zusammen- spiel von Pro Helvetia und den dezentralen Kulturförderstellen in der Praxis nur eingeschränkt funktioniert, wie in der Umsetzungsziffer 3.2.6 noch genauer zu zeigen sein wird.

41 Bundesrat 2003, 4890. Vgl. auch Kessler 1993, 130.

42 Im Folgenden stützen wir uns neben anderen Quellen insbes. auf die nützliche Übersicht in Pro Helvetia 2005a. 43 So gab z. B. die Stadt Genf im Jahr 2002 pro Kopf 890 Franken aus, Lugano 422 Franken und St.Gallen 197 Franken. Im Kanton Basel Stadt fliessen rund 5 % der Steuereinnah- men inden Kulturbereich. 44 D. h. in Abgrenzung zum Bund die privaten, kommunalen und kantonalen Förderstellen.

45 Artikel 2 Absatz 1b und Absatz 2 PHG.

3.1.5 Organisationsstrukturen

Das PHG regelt die Organisation der Stiftung nur in groben Zügen. Es bestimmt die vier Organe der Stiftung, regelt deren Wahlprozedere und Amtsdauer, bestimmt die Grösse und gewisse Anforderungen an die Zusammensetzung des Stiftungsrates und regelt die Aufsicht der Stiftung. Auf der Grundlage der Bestimmungen des PHG spezifizierte die Stiftung – auch auf der Basis der gelebten Organisation – im Rahmen der Geschäftsordnung von 2002 eine neue Struktur. Interessanterweise wurden dabei gewisse Bestimmungen der noch jungen Geschäftsordnung im Rahmen der jüngsten internen Reform Vision 70 per Januar 2005 bereits wieder geändert. Dieser stark von der neuen Direktion initiierte jüngste Umbau der Geschäftsstelle ist eine Übergangslösung bis zum Inkrafttreten des neuen PHG und zielt insbesondere auf die Vereinfachung von Abläufen, mehr Prozessorientierung und mehr Kohärenz.46 Wir versuchen im Fol- genden, den aktuellsten Stand der Organisationsstruktur wieder zu geben.47

Abbildung 2 Organigramm der PH

Stiftungsrat

Stiftungsrat Visuelle Künste / Film Musik Literatur und Gesellschaft Theater / Tanz

Leitender Ausschuss Koordinationsgruppe des Stiftungsrates

Geschäftsstelle Administration Direktion Kommunikation

Koordinationsgruppe der Finanzen und Controlling Geschäftsstelle

Personal Förderung

International Programme Film – in Visuelle Literatur und Informatik Zusammenarbeit Musik Theater Tanz Künste Gesellschaft mit Swiss Films

Techn. Dienst

Quelle: PVK 2006

– Der Stiftungsrat ist das oberste Organ der Stiftung. Seine gegenwärtig

25 Mitglieder sollen die Sprachgebiete, Kulturkreise und Zweige des kultu-

rellen Lebens angemessen repräsentieren und werden auf Antrag des EDI vom Bundesrat für eine Amtsdauer von vier Jahren gewählt. Das Plenum des Stiftungsrats trifft sich mindestens zweimal im Jahr. Es bestimmt die Leit- linien der Stiftungstätigkeit und verabschiedet zuhanden des EDI die perio- dische Finanzierungseingabe und den Jahresbericht. Der Stiftungsrat wählt aus seiner Mitte den Leitenden Ausschuss, die thematischen Arbeitsgruppen der Stiftung, den Direktor und weitere Verantwortungsträger der Stiftung. – Der Leitende Ausschuss besteht derzeit aus sieben Mitgliedern des Stif- tungsrats; er sorgt für die Umsetzung der vom Stiftungsrat festgelegten Leit- linien. Er erarbeitet u. a. die Finanzierungseingabe zuhanden des EDI,

46 Pro Helvetia 2004a. Das Papier wurde vom Stiftungsrat verabschiedet und vom BAK gegengelesen.

47 Vgl. Geschäftsordnung und Pro Helvetia 2004a.

überwacht die Erfüllung des Jahresprogramms und entscheidet über Förder- gesuche ab einer bestimmten Grössenklasse sowie über gewisse stiftungsei- gene Programme. Der Leitende Ausschuss sorgt für eine regelmässige Eva- luation der Stiftungstätigkeit und wählt das Personal der Geschäftsstelle, soweit es nicht vom Stiftungsrat gewählt wird. – Der Stiftungsrat ist in vier fachspezifische Arbeitsgruppen und eine Koordi- nationsgruppe gegliedert. Die Arbeitsgruppen behandeln innerhalb ihrer Sachgebiete grössere Beitragsgesuche, entwickeln stiftungseigene Vorhaben und sorgen zusammen mit der Geschäftsstelle für deren Umsetzung. Darüber hinaus unterstützen die Arbeitsgruppen den Leitenden Ausschuss in ihrem Sachbereich bei der Formulierung von Förderschwerpunkten, Jahrespro- gramm und Voranschlag und evaluieren die Tätigkeiten der Abteilungen der Geschäftsstelle. – Die Geschäftsstelle führt die Beschlüsse des Stiftungsrats und seiner Aus- schüsse aus. Im Rahmen der strategischen Vorgaben kann sie kleinere För- dergesuche selbständig unterstützen bzw. entsprechende stiftungseigene Programme entwickeln und umsetzen. Nach den neuesten Reorganisationen im Rahmen der Vision 70 besteht die Geschäftsstelle heute aus der Direktion mit ihren Stabsdiensten sowie den drei Bereichen International, Programme und Förderung, wobei Letztere wiederum in fünf thematische Abteilungen (plus Angliederung von SWISS FILMS) sowie eine bereichsübergreifende Koordinationsgruppe gegliedert ist.

Beurteilungen Das PHG macht Pro Helvetia hinsichtlich der Vertretung der Kunstsparten und Landesteile zwar folgenreiche Vorschriften, lässt wesentliche Fragen der Organisa- tion aber auch offen. Vor diesem Hintergrund können wir der oft gehörten Kritik, das Gesetz presse die Stiftung in ein viel zu enges Korsett, nicht vorbehaltlos zu- stimmen. Der Stiftungsrat hätte im geltenden Rechtsrahmen die Möglichkeit gehabt, Pro Helvetia eine modernere Struktur zu geben, hat diese Freiheit aber unseres Erachtens nur unzureichend genutzt. Stattdessen wurden gewisse Strukturprobleme der Stiftung in der Geschäftsordnung sogar noch zementiert.48 Unsere Umfrage fördert folgende zentralen Strukturprobleme der Stiftung zutage: – Strategische und operative Aufgaben sind nicht sauber getrennt;49 das Personal der Geschäftsstelle ist vom Stiftungsrat bzw. vom Leitenden Aus- schuss zu wählen, was den Spielraum des Direktors empfindlich ein- schränkt.50 Statt sich auf die strategische Führung der Stiftung zu konzen- trieren, entscheiden die Mitglieder des Stiftungsrates und sogar des Leitenden Ausschusses zudem über einzelne, finanziell bedeutende Förder- gesuche; obschon mit der Aufwertung des Leitenden Ausschusses im Jahr

2002 Fortschritte erzielt wurden, sind die Ebene der strategischen Führung

und der Fachexpertise noch nicht hinreichend getrennt.

48 Bspw. ist es u. E. nicht zwingend, dass die Mitglieder des Stiftungsrates über Förderge- suche entscheiden. 49 Ein externer Interviewpartner mit langjähriger Sektorerfahrung betont, dass lange vor Antritt des heutigen Führungspersonals der Stiftung seitens der Geschäftsstelle auch klei- nere Entscheidungen an den Stiftungsrat delegiert wurden.

50 Diese Wahlkompetenz ist allerdings im PHG selbst (Art. 10) geregelt.

– Die im PHG definierte Grösse des Stiftungsrates und seine geografischen und thematischen Repräsentationserfordernisse tragen zwar zu einer breiten Abstützung der Förderentscheide bei, machen den Stiftungsrat aber auch zu einem schwerfälligen, unflexiblen Organ, das in beträchtlichem Masse vom Sparten- und Besitzstandsdenken seiner Mitglieder geprägt ist; dem obersten Stiftungsorgan fehlt der grossen Mehrheit unserer Interviewpartner zufolge die Sicht aufs Ganze, und es tendiert zur Erhaltung des Status quo. Die Auf- wertung des Leitenden Ausschusses im Rahmen der internen Reform hat dieses Problem zwar ein Stückweit entschärft, aber auch zu Spaltungsten- denzen zwischen dem Leitenden Ausschuss und dem restlichen Stiftungsrat geführt. – Die Spartenstruktur im Stiftungsrat und der Geschäftsstelle, die in der Geschäftsordnung noch zementiert wurde, begünstigt unproduktive Rivali- täten zwischen den Sparten und die Bildung von «Achsen» zwischen den Abteilungsleitern und den zuständigen Arbeitsgruppen-Mitgliedern; sich auf diese berufend, können die Abteilungsleiter die Vorgaben der Direktion mitunter wirksam umgehen, was die Durchsetzung von operativen Entschei- dungen erschwert. Die jüngste Organisationsreform der Geschäftsstelle im Rahmen der Vision 70 zielt u. E. insgesamt in die richtige Richtung; mit der Schaffung der drei Bereiche Förde- rung, Programme und International reflektiert das Organigramm erstmals die Kern- prozesse und Produkte der Stiftung. Im Bereich Administration sind die zentralen Dienste zweckmässig zusammengefasst. Andererseits werden zwischen den neuen Bereichen auch neue Rivalitäten und Schnittstellenprobleme sichtbar, und es besteht nach wie vor eine Tendenz zur organisatorischen Überkomplexität, wie wir in Ziffer

3.2.1 ff. genauer aufzeigen werden. Weitergehende Schritte wie eine Synchroni-

sierung der Entscheidungsprozesse zwischen den Bereichen Förderung und Pro- gramme, eine Klärung der Entscheidkompetenzen im Bereich International oder eine noch weiter gehende Reduktion der Anzahl Abteilungen der Geschäftsstelle waren nicht mehrheitsfähig, was gemäss Pro Helvetia auch daran liegt, dass das EDI eine Änderung der Geschäftsordnung vor der Verabschiedung der neuen Gesetzesgrund- lage von Pro Helvetia nicht wünschte. Allerdings weisen wir darauf hin, dass auch die realisierten Reformen der Vision 70 de facto teilweise über den Rahmen der geltenden Geschäftsordnung hinausgehen.

3.1.6 Ablaufstruktur der Gesuchsbearbeitung

Nach Artikel 11a PHG ordnet die Stiftung das Verfahren für die Beurteilung von Fördergesuchen in einem Reglement. Auf dieser Grundlage erliess der Stiftungsrat im Sommer 2002 die vom Bundesrat genehmigte neue Beitragsverordnung Pro Helvetia. Diese regelt die einzelnen Beitragsarten und hält fest, dass kein Rechts- anspruch auf Unterstützungsbeiträge besteht. Sie umschreibt, welche allgemeinen Voraussetzungen für den Erhalt von Förderbeiträgen erfüllt sein müssen und gibt zwecks einer klaren Abgrenzung von anderen Förderstellen recht genaue Leitplan- ken an, was die Stiftung in den einzelnen Sparten zu fördern beabsichtigt. Artikel 5 Absatz 3 der Beitragsverordnung hält fest, dass die Stiftung Projekte im Inland nur dann unterstützt, wenn sie auch von anderen Geldgebern unterstützt werden. Ferner sind die Zuständigkeiten und das Verfahren der Gesuchsbeurteilung in der Beitrags-

verordnung und in der Geschäftsordnung genau geregelt, wie Abbildung 3 schema- tisch illustriert.

Abbildung 3 Entscheidungskompetenzen für Gesuchsbeurteilung

bis 20 000 CHF 5 Abteilungen der Geschäfts- stelle 20 000 – 200 000 CHF 4 Arbeits- gruppen des Stiftungsrats

monothematisch Leitender Ausschuss

Gesuch

interdisziplinär bis 50 000 CHF Koord.gruppe Geschäftsstelle

50 000 – 200 000 Koord.gruppe

CHF Stiftungsrat

Leitender Ausschuss

Quelle: PVK 2006

Beurteilung Ähnlich wie bei den Aufbaustrukturen ist der Stiftungsrat vom Gesetz her bei der Bestimmung der Ablaufstruktur der Gesuchsbearbeitung relativ frei und hat ledig- lich die Verfahrensgarantien der Artikel 10 und 29–38 des Verwaltungsverfahrens- gesetzes zu beachten. Die in der Beitragsverordnung und in der Geschäftsordnung festgehaltenen Ver- fahrensbestimmungen sind im Resultat ausgesprochen komplex, wie Abbildung 3 aufzeigt. Die Aussenstellen nicht mitgerechnet, gibt es allein auf der Ebene der Geschäftsstelle und des Stiftungsrats 12 verschiedene Kompetenzzentren, die – je nach Inhalt und Umfang der Gesuche – für deren Beurteilung zuständig sind. Vor allem bei den finanziell umfangreicheren Anträgen und solchen aus dem Ausland wird ein einzelnes Gesuch unter Umständen von drei verschiedenen Instanzen

beurteilt; diese Zuständigkeitsordnung ist aus unserer Sicht einer effizienten Gesuchsbeurteilung abträglich. Dass der Stiftungsrat bzw. seine Unterorgane über die finanziell gewichtigeren Gesuche entscheidet, ist u. E. nicht unproblematisch, denn in der gegenwärtigen Struktur sind dessen Mitglieder in hohem Masse Regionen- und Spartenvertreter, was der unabhängigen Gesuchsbeurteilung eher abträglich sein dürfte. Im Gegensatz zu den auf der Ebene der Geschäftsstelle getroffenen Entscheiden entsteht auf diese Weise ausserdem gerade bei den finanziell gewichtigsten Gesuchen eine Kontroll- lücke, da der Stiftungsrat die Unabhängigkeit seiner eigenen Entscheidungspraxis trotz Ausstandsregeln nur begrenzt kontrollieren kann. Nach Angaben der Stiftung lagen im Jahr 2005 fast 88 % der unterstützten Förder- gesuche unter dem Schwellenwert von 20 000 Franken51 und somit im Entschei- dungsbereich der Geschäftsstelle.52 Dies ist unter dem Aspekt der oben kritisierten Doppelrolle des Stiftungsrats zwar positiv zu werten; andererseits ist es u. E. prob- lematisch, wenn ein kleiner Kreis fest angestellter Mitarbeiter der Geschäftsstelle unter Umständen jahrelang über so viele Gesuche entscheidet. Es besteht die Gefahr, dass sich Routinen einstellen und individuelle Vorlieben über Gebühr zum Tragen kommen. Wir gehen auf diesen Punkt in der Prozessanalyse in Ziffer 3.2.2.2 noch- mals ein. Insgesamt wirken die Zuständigkeitsordnung und das Verfahren der Gesuchsbeurtei- lung von Pro Helvetia auf uns kompliziert und wenig effizient. Bei der deutschen Kulturstiftung des Bundes etwa entscheidet eine externe, interdisziplinär besetzte Fachjury über sämtliche Fördergesuche. Anträge auf Förderung werden von der Geschäftsstelle thematisch geordnet und an die Jury weitergeleitet, die jeweils zweimal jährlich nach einem Ausschlussverfahren und ohne Einsprachemöglichkeit über die Gesuche entscheidet. Die Jury setzt sich aus Fachleuten (Kunstschaffende, Kulturveranstalter) verschiedenster Bereiche zusammen; ihre Mitglieder entscheiden nach rein fachlichen Kriterien, werden alle drei Jahre ausgetauscht und bekommen für ihre Arbeit lediglich eine bescheidene Aufwandpauschale. Nicht zuletzt aufgrund dieses Verfahrens weist die deutsche Kulturstiftung sehr tiefe Gemeinkosten aus.

3.1.7 Einsprache- und Beschwerderecht

Gegen Entscheide von Gesuchen bis 20 000 Franken kann bei der zuständigen Arbeitsgruppe des Stiftungsrats Einsprache erhoben werden. Einsprachentscheide und alle anderen Verfügungen der Stiftungsorgane können ausserdem mit Beschwerde bei der Rekurskommission für die Stiftung Pro Helvetia angefochten werden, deren Entscheide endgültig sind.53

51 Vgl. Tabelle 3.

52 Von der Fördersumme her betrachtet, entschied die Geschäftsstelle im Jahr 2005 jedoch nur über rund 48 % der gesprochenen Mittel. 53 Art. 21 f. Beitragsverordnung in Verbindung mit 11a PHG. Die Möglichkeit der Ein- sprache für kleinere Gesuche wurde im Rahmen der Beitragsverordnung im Jahre 2002 neu eingeführt.

Beurteilungen Unsere Interviewpartner beurteilen das Einsprache- und Beschwerderecht unter- schiedlich. Die einen halten es für verzichtbar, die anderen – aus Gründen des Rechtsschutzes der Gesuchsteller und der Legitimation der Stiftung – für unabding- bar. Auch die zweite Gruppe hält den geltenden Schutz jedoch mehrheitlich für zu umfangreich und verweist auf die administrativen Aufwände, die er verursacht.54 Die Beitragsverordnung und die Wegleitung für Gesuchsteller enthalten zudem abweichende Angaben über den genauen Gegenstand der Einsprachen.55 Die Einführung der informelleren Einsprachemöglichkeit für Kleingesuche reduziert womöglich die Anzahl formeller Beschwerden gegen Pro Helvetia, wobei die Rekurskommission schon vor der Einführung der Einsprachemöglichkeit eine geringe Anzahl Beschwerden verzeichnete (vgl. Ziff. 3.2.2.3). Die aktuelle Regelung sieht indessen für Kleingesuche einen umfassenderen Schutz als bei den finanziell grösseren Gesuchen vor, was unlogisch erscheint. Abgewiesene Einspracheent- scheide zu Kleingesuchen können theoretisch an die Rekurskommission weiter gezogen werden, während die auf der Ebene Stiftungsrat gefällten Entscheide zu finanziell gewichtigeren Gesuchen ohne Einsprachemöglichkeit direkt vor der viel restriktiver urteilenden Rekurskommission angefochten werden müssen. In der Praxis umgehen manche Gesuchsteller diese Bestimmung, indem sie auch in diesen Fällen Einsprache erheben. Dass Pro Helvetia auf diese Einsprachen eintritt, wider- spricht u. E. den rechtlichen Bestimmungen.56 Wie die Akteure die Möglichkeiten der Einsprache und Beschwerde in der Praxis nutzen, stellen wir in Ziffer 3.2.2.3 genauer dar.

3.1.8 Behördliche Aufsicht

Pro Helvetia steht unter der Aufsicht des EDI und unter der Oberaufsicht des Bun- desrates. Die Aufsicht soll überprüfen, ob die Stiftung die Bestimmungen des PHG und der Geschäftsordnung einhält und ob sie ihre finanziellen Mittel dem Stiftungs- zweck entsprechend einsetzt. Das EDI bzw. das BAK als zuständige Fachbehörde genehmigen jährlich das Jahresprogramm, den Voranschlag, den Jahresbericht und die Jahresrechnung der Stiftung. Revisionsorgan ist die Eidgenössische Finanz- kontrolle (EFK). Sie prüft jährlich die Buchführung und die Jahresrechnung auf Übereinstimmung mit den gesetzlichen Vorschriften. Im Rahmen ihrer Revisionen äussert sich die EFK auch über das Finanzmanagement und das Controlling von Pro Helvetia.57

54 Ein Interviewpartner der Geschäftsstelle gibt an, dass Begründungen für abschlägig beantwortete Gesuche bis zu 5 % seiner Arbeitszeit in Anspruch nehmen. Dieser Auf- wand liegt allerdings deutlich über den Durchschnittswerten gemäss Ziffer 3.2.2.3. 55 Vgl. den Status der interdisziplinären Gesuche gemäss Wegleitung, die in der Verordnung unerwähnt sind. 56 Gemäss Art. 11a Abs. 2 PHG und Art. 22 Beitragsverordnung sind Verfügungen von Gremien des Stiftungsrats bei der Rekurskommission anzufechten.

57 Eidgenössische Finanzkontrolle 1999–2005.

Beurteilungen Wie in Ziffer 3.1.2 bereits ausgeführt, haben die zuständigen Behörden aus unserer Sicht einerseits die selbständige Auftragserfüllung von Pro Helvetia zu respektieren, ihr andererseits aber auch klare kulturpolitische Zielvorgaben zu machen und perio- disch deren Erfüllungsgrad zu bilanzieren. In diesem Sinne erachten wir die behörd- liche Aufsicht über Pro Helvetia derzeit als unzureichend. Angesichts der Autono- mie der Stiftung ist es natürlich richtig, dass das BAK von einer inhaltlichen Kontrolle einzelner Förderentscheide absieht;58 hingegen fehlt seitens des BAK auch eine fundierte Kontrolle der Erfüllung des gesetzlichen Stiftungsauftrags und der Einhaltung der Geschäftsordnung im Sinne von Artikel 13 PHG. Eine Tätigkeits- bilanz der Stiftung im Rahmen der jährlichen Genehmigung des Jahresberichts oder im Rahmen der vierjährlichen Finanzierungsbotschaften zuhanden des Parlaments erfolgt jeweils ausgesprochen summarisch in wenigen Zeilen.59 Die Aufsichtsorgane tun damit der Stiftung, die seit einigen Jahren mit einem fortschreitenden Vertrau- ensverlust seitens der Politik zu kämpfen hat, letztlich keinen Gefallen. Auch gemäss unserer Umfrage ist die behördliche Kontrolle über Pro Helvetia eher oberflächlich und beruht vielfach auf Vertrauen. Die Aufsicht des BAK wird von mehreren Befragten als reaktiv, kriseninduziert und teilweise passiv geschildert. Mit seinem jetzigen Dispositiv wäre das Amt nicht in der Lage, allfällige Begünstigun- gen zwischen Stiftungsmitgliedern und Gesuchstellern aufzudecken, Stichproben von Gesuchsvorgängen werden nicht durchgeführt. Es fehlt an Strategien und Instrumenten, aber auch an Datengrundlagen und personellen Ressourcen für eine systematische Aufsicht über die Stiftung.

3.2 Umsetzungsaktivitäten und Outputs

Nachdem wir in Ziffer 3.1 den konzeptionellen Handlungsrahmen von Pro Helvetia dargestellt haben, möchten wir im Folgenden zeigen, mit welchen Strategien und Prozessen die Stiftung in diesem Rahmen agiert und welche Outputs daraus resul- tieren.

3.2.1 Portfolio und Förderstrategie

Pro Helvetia erfüllt ihren Auftrag in erster Linie mittels gesuchsbasierter Finanz- hilfen, stiftungseigener Programme und des Betriebs eines Aussenstellennetzes. In der neuen Organisationsstruktur sind diese «Kernprodukte» folgerichtig in drei Geschäftsbereichen abgebildet. Bevor wir auf deren Aktivitäten eingehen, schicken wir ein paar allgemeine Beobachtungen zum Portfolio und zur Förderstrategie von Pro Helvetia voraus.

58 Vgl. Aktennotiz des BAK vom 7.11.2005 zuhanden der PVK.

59 In der Finanzierungsbotschaft 2004/7 erachtet der Bundesrat (2003, S. 4902 und 4909) den gesetzlichen Auftrag und die inhaltlichen Schwerpunkte der ablaufenden Periode weitgehend als erfüllt; in der Finanzierungsbotschaft 2000/2003 kritisiert der Bundesrat (1999, S. 7824) zwar, die Stiftung habe ihren gesetzlichen Auftrag in der ablaufenden Periode nicht vollumfänglich erfüllt, erklärt dies aber ausschliesslich mit fehlenden Mitteln.

Beurteilungen Neben dem Kerngeschäft der gesuchsbasierten Förderung, den eigenen Programmen und dem Betrieb von Aussenstellen betreibt Pro Helvetia zahlreiche weitere Aktivi- täten. Sie betreut z. B. im Auftrag der DEZA das Kulturprogramm Südosteuropa und Ukraine,60 sitzt in diversen Gremien, Kommissionen und Jurys, ist kulturpolitisch aktiv, betreibt nicht weniger als sechs verschiedene Publikationsgefässe und erbringt umfangreiche Beratungsleistungen. Bis im Jahr 2005 war die Stiftung auch in der (sozio-)kulturellen Basisarbeit in Städten und Regionen aktiv und unterstützte den Kunstimport.61 Obschon in letzter Zeit gewisse Bereiche und Aktivitäten abgestossen wurden, wirkt das Portfolio von Pro Helvetia immer noch überladen und zu wenig auf das Kern- geschäft im oben definierten Sinne fokussiert. Nach eigenen Angaben62 verwendete die Stiftung im Jahr 2003 insgesamt fast 40 % ihrer personellen Ressourcen für Beratungs-, Informations- und Vernetzungsaktivitäten, die nicht unmittelbar mit der Bearbeitung von Gesuchen oder stiftungseigenen Programmen zu tun hatten. Gemäss unseren internen Umfrageergebnissen lassen sich diese Aufwände kaum reduzieren, wenn die Stiftung ihren Status als Kompetenzzentrum halten will. Diese Auffassung können wir nicht teilen. Auch wenn die Stiftung eine wichtige Infor- mationsdrehscheibe und ein bedeutender Know-how-Träger ist, ist nach unserer Einschätzung der Aufwand für Beratungs- und Informationsleistungen zu hoch. Auch nach einem halben Jahrzehnt interner Reformen fehlt Pro Helvetia eine bün- dige Strategie, die auf wenigen Seiten ausdrückt, wie sich die Stiftung im kulturpo- litischen Umfeld positioniert und welche primären Ziele sie verfolgt. Es bestehen zwar verschiedene strategische Statements – z. B. in den Finanzierungseingaben, in den Dokumenten zur Vision 70 oder im Bereich der Auslandarbeit. Diese Elemente sind aber nicht zu einer bündigen Gesamtstrategie zusammengefügt und ihr Stellen- wert für die Gesamtorganisation bleibt unklar. In einem Leitbild wie «Sätze und Gegensätze» kommt die für Pro Helvetia typische Ambivalenz in strategischen Fragen bereits im Titel zu Ausdruck. Vieles wirkt überkomplex, vorläufig und nicht immer kohärent. So enthält z. B. die Beitragsverordnung relativ klare Angaben dazu, welche allgemeinen Förderkriterien Pro Helvetia anwendet und was sie in den

einzelnen Sparten unterstützt. Diese Fördergrundsätze sind jedoch mit jenen in der Anleitung an Gesuchsteller auf der Homepage der Stiftung nicht deckungsgleich.63 Auch zwischen der Richtlinie zum Ablauf der strategischen Planung stiftungseigener Vorhaben und die entsprechenden Anleitungen im Rahmen des etwa zeitgleich verabschiedeten Manuals für die Aussenstellen sehen wir Inkohärenzen. Wir betrachten diese als Indiz für einen stark dezentralen, von einzelnen Sparten und Bereichen geprägten Strategiebildungsprozess und für eine eher schwache strate- gische Führung seitens des Stiftungsrates.

60 Vgl. Ziffer 3.2.4.

61 Zum Portfolio vgl. auch Holland 2002, 166 ff.

62 Bundesrat 2003, S. 4995.

63 www.pro-helvetia.ch Æ Förderung Æ Grundsätze.

3.2.2 Förderung auf Gesuchsbasis

Werk- und Projektbeiträge auf Gesuch hin sind das finanziell gewichtigste Förderin- strument von Pro Helvetia. In diesem Ziffer möchten wir einige Verteilmuster der gesuchsbasierten Fördermittel aufzeigen. Ausserdem analysieren wir die internen Abläufe des Förderprozesses sowie den praktischen Umgang mit Einsprachen und Beschwerden bei negativen Gesuchsentscheiden.

3.2.2.1 Verteilanalysen

Im Jahr 2005 behandelte die Stiftung nicht weniger als 3050 Unterstützungsgesuche in ihrem herkömmlichen Aufgabengebiet. Dazu kamen noch rund 1050 weitere Gesuche, die seitens des SCP bzw. SWISS FILMS behandelt wurden. Insgesamt richtete die Stiftung im Jahr 2005 auf Gesuch hin Fördermittel von 16,6 Millionen Franken aus.64

Beurteilungen 37 % der von Pro Helvetia im Jahr 2005 geförderten Projekte fanden in der Schweiz statt, der Rest in allen Regionen der Welt. Von den Mitteln her betrachtet, blieben

39 % der Fördersumme im Inland, der Rest floss ins Ausland. Da entsprechende

Vorgaben seitens der Politik fehlen, können wir die Angemessenheit dieses Verhält- nisses nicht bewerten. Interessant ist, dass je nach politischem Standpunkt der Anteil der ins Ausland fliessenden Gelder als zu hoch oder aber als zu tief erachtet wird. Solche Ambivalenzen könnten künftig vermieden werden, indem die angestrebten Proportionen der Förderung im Inland bzw. Ausland im Leistungsauftrag an die Stiftung festgehalten werden. Was die Verteilung der Mittel im Inland im Jahr 2005 betrifft, fanden 59 % in der Deutschschweiz, 25 % in der Westschweiz, 8 % in der italienischen Schweiz und

2 % in der rätoromanischen Schweiz statt. 6 % der unterstützen Projekte betrafen

mehr als eine Region. Wie schon in Vorjahren waren die Minderheitenregionen gegenüber der Deutschschweiz im Jahr 2005 begünstigt. Anhand von Daten aus dem Jahr 2004 zeigt Abbildung 4 die relativen Anteile an Fördermitteln nach Sprach- regionen.

64 Im Folgenden stützen wir uns auf den Jahresbericht 2005 von Pro Helvetia, die Rechnung 2004 gemäss Finanzplanung 2003-8 vom 12.12.2005 sowie verschiedene Verteilanalysen von Pro Helvetia zuhanden der PVK. Aufgrund statistischer Zuordnungsprobleme wei- chen die präsentierten Zahlen je nach Datengrundlage teilweise erheblich voneinander ab.

Abbildung 4

Anteile Fördermittel Inland auf Gesuchsbasis, 2004, nach Regionen

2.5 2.0

Relativer Anteil an den Fördermitteln 2.0 1.4 1.5 1.1 1.0 1.0 0.7

0.5

0.0

Italienische Schweiz Französische Schweiz Deutsche Schweiz Gesamtschweizerischer Rätoromanische

Schweiz

Durchschnitt

Quelle: PVK auf der Basis von Daten von Pro Helvetia

Was die Verteilung der Fördermittel im Inland nach Sparten betrifft, so flossen im Jahr 200465 ähnlich wie in den Vorjahren die meisten Mittel in den Bereich Litera- tur, gefolgt von den Bereichen Theater, Musik, Tanz und Film; auf die visuellen Künste entfallen lediglich gut 10 % der Mittel, was eventuell auf die starke Stellung des BAK in diesem Bereich zurückführbar ist. Auffallend gering ist der Förderanteil der interdisziplinären Projekte; während einige Kulturschaffende im Rahmen unse- rer Umfrage hier fehlende Fördergefässe kritisieren, erklärt Pro Helvetia diese tiefe Quote mit fehlender Nachfrage – im Jahr 2005 wurde nach Angaben der Stiftung das für interdisziplinäre Projekte reservierte Budget nur zur Hälfte ausgeschöpft!

65 Für 2005 liegen uns in dieser Frage keine Daten vor. Die vorliegenden Daten erlauben keine Aufschlüsselung der ins Ausland fliessenden Mittel nach Sparten.

Tabelle 2

Fördermittel im Inland auf Gesuchsbasis, 2004, nach Sparten

Sparte Fördermittel in Tausend CHF in %

Literatur 2028 23,9 Theater 1544 18,2 Musik 1351 15,9 Tanz 1206 14,2 Film 1007 11,9 Visuelle Künste 890 10,5 Interdisziplinär 453 5

Total 8479 100 Quelle: PVK auf der Basis von Daten von Pro Helvetia

Die Quote der von Pro Helvetia bewilligten Gesuche ist seit Jahren rückläufig. Sie lag im Jahr 2005 wie schon im Vorjahr bei 47 % und ist damit mit anderen Schwei- zer Förderinstitutionen wie dem Nationalfonds vergleichbar. Nicht zuletzt infolge wachsender Gesuchszahlen ist auch der durchschnittliche Förderbetrag pro Gesuch in den letzten Jahrzehnten ständig gesunken und betrug im Jahr 2005 17 800 CHF.66 Ganz anders die deutsche Kulturstiftung des Bundes, die Gesuche zwar restriktiver gutheisst, diese im Unterstützungsfall aber viel grosszügiger fördert.67 Unsere Ana- lyse wird durch die Umfrageergebnisse bestätigt, wonach immer mehr Gesuchsteller mit immer weniger Fördermittel unterstützt werden. Während vor allem die befrag- ten Kulturschaffenden diese «Giesskannenförderung» angesichts der ungenügenden Unterstützung durch andere Förderstellen begrüssen, kritisieren andere Befragte die zu grosse Diversität und vermissen Schwerpunkte sowie Förderung von Exzellenz. Wir neigen der zweiten Auffassung zu; der relativ bescheidene Anteil von Pro Helvetia am Total der schweizerischen Kulturförderung legt einen stärker fokussier- ten Mitteleinsatz nahe. Die Stiftung selbst macht in vielen Fällen die Erfahrung, dass «die konzentrierte, aber auf einige Jahre beschränkte Förderung von einzelnen Erfolg versprechenden Projekten bessere Resultate zeitigt und nachhaltiger wirkt als die breite Streuung der Mittel auf viele kleine Projekte».68 Diese Einsicht hat sich aber in der Förderstrategie bisher nicht niedergeschlagen. Sinngemäss zeigt auch Tabelle 3 den auffallend grossen Anteil kleiner Förder- beträge. Im Jahr 2005 förderte Pro Helvetia fast 70 % aller unterstützen Gesuche mit maximal 10 000 CHF. Auf diese Vielzahl von Gesuchen entfielen zusammengezählt jedoch nur knapp 25 % der gesamten Fördersumme dieses Jahres. Da Bagatellge- suche nicht nach einem vereinfachten Verfahren abgewickelt werden können (z. B.

66 Vorläufige Daten aufgrund des Finanzreportings der Geschäftsstelle per 30.6.2005 zuhanden des Leitenden Ausschusses. 67 Anerkennungsquote 12,4 %, durchschnittlicher Förderbetrag 100 000 Euro pro Gesuch im Jahr 2005.

68 Pro Helvetia 2005a, 26.

ohne Einsprachemöglichkeiten), ist die Bearbeitung von Kleingesuchen gemessen am Fördervolumen mit überproportionalem Aufwand verbunden.

Tabelle 3 Fördermittel 2005 auf Gesuchsbasis, nach Grössenklassen

Gesuchsumfang in CHF Anzahl Gesuche in % Förderbeträge in % in Tausend CHF

0 – 2500 298 23,5 500 3 2501 – 5000 303 23,9 1 200 7,2 5001 – 10 000 281 22,2 2 300 13,9 10 001 – 20 000 230 18,1 3 900 23,5 20 001 – 50 000 125 9,9 4 200 25,3 50 001 – 200 000 28 2,2 2 700 16,2

Total 1268 100 16 600 100 Quelle: PVK auf der Basis von Pro Helvetia 2006, 12. Die grau markierten Gesuche werden von den Arbeitsgruppen des Stiftungsrats bzw. vom Leitenden Ausschuss, der Rest von der Geschäftsstelle entschieden.

Die Kritik, dass ein eingeschränkter Kreis von «Stammkunden» von den Förder- mitteln der Stiftung profitiert,69 lässt sich anhand des verfügbaren Zahlenmaterials nicht solide überprüfen. Analysen von Gesuchsdaten von Pro Helvetia zuhanden der PVK zeigen, dass rund ein Fünftel jener Gesuchsteller, die im Jahr 2004 finanziell unterstützt wurden, bereits in den Jahren 2001–2003 einmal bzw. mehrfach70 Bei- träge von Pro Helvetia erhalten hatten. Den von uns befragten Insidern zufolge ist der Pool der Beitragsempfänger der Stiftung begrenzt – insbesondere in den Berei- chen Tanz und Literatur ist der Anteil der «Stammkunden» offenbar recht hoch. Ergänzend zu diesen Datenanalysen ergibt unsere Umfrage, dass Pro Helvetia ten- denziell einen engen, elitären Kunstbegriff hat und die publikumswirksame Breiten- kultur zu wenig fördere, was ihre Attraktivität als Partnerin für die Schweizer Bot- schaften einschränke.71 Neben den Stars haben es offenbar auch die Szenenneulinge bei der Stiftung nicht einfach; nicht nur die befragten Kulturschaffenden fordern in diesem Zusammenhang mehr Mut zum Risiko und die Einrichtung von Förder- gefässen, die sich speziell an Newcomer mit grossem Potenzial richten.

69 Vgl. z.B. ecos 2005, 33.

70 Die Datenlage lässt eine genauere Zählung, wie viel mal ein Gesuchsteller im genannten Zeitraum unterstützt wurde, nicht zu. Pro Helvetia weist zudem darauf hin, dass die Gesuchsteller nicht immer mit den gefördertern Kunstschaffenden identisch sind (z. B. wenn Kulturförder- oder Ausbildungsinstitutionen als Antragsteller. 71 Dies sei sogar ein Grund für den Aufbau von Parallelstrukturen im EDA, mutmassen zwei Befragte.

3.2.2.2 Prozessanalysen

Für die Abwicklung der Fördergesuche ist auf der Ebene der Geschäftsstelle ein eigener Bereich mit rund 22 Vollzeitstellen zuständig.72

Beurteilungen Unsere Umfrage bescheinigt Pro Helvetia insgesamt einen sachkundigen und pro- fessionellen Umgang mit Fördergesuchen.73 Mehrere Personen kritisieren allerdings, die Gesuchsbeurteilung sei nicht immer transparent und teilweise stark von den persönlichen Vorlieben der Mitarbeitenden der Geschäftsstelle und des Stiftungsrats geprägt.74 Trotz einer stärker prozessorientierten Organisation gibt es in den Abtei- lungen offenbar immer noch eine Tendenz zum Schubladendenken und Koordina- tionsdefizite bei bereichsübergreifenden Projekten. Einzelne Gesuchsteller monieren mangelnde Szenenkenntnis des Stiftungspersonals oder unplausible Begründungen bei negativen Gesuchsentscheiden,75 während andere Befragte hier deutlich positiver urteilen. Der Vorwurf, der Beziehungsfaktor spiele für die Förderentscheide der Pro Helvetia eine wichtige Rolle,76 kann in dieser Studie weder eindeutig bestätigt noch widerlegt werden. Gemäss der Konzeptanalyse in Ziffer 3.1.6 schaffen die geltende Geschäfts- und Beitragsverordnung diesbezüglich nicht die besten Voraussetzungen. In der Praxis wird Unabhängigkeit und Rechtsgleichheit der Gesuchsbeurteilung seitens unserer Gesprächspartner unterschiedlich beurteilt. Für die einen begünstigen die Überschaubarkeit der Kulturszene, die manchmal langjährige Bekanntschaft zwi- schen Förderern und Geförderten sowie fehlende Rotationen der Mitarbeiter der Geschäftsstelle die Entstehung von Vergabekartellen.77 Andere Befragte verweisen hingegen auf bestehende Ausstandsregeln, Doppelunterschriften sowie Einsprache- und Beschwerdemöglichkeiten, die das Risiko von Begünstigungen minierten. Die vom Gesetz verlangte Berücksichtigung aller Sprachgruppen und Kulturkreise bewirkt, dass in schätzungsweise 5–30 % der Fälle neben sachlichen Kriterien auch politische Überlegungen in die Förderentscheide einfliessen.78 Der Stiftungsrat verteidigt die Interessen der Sprachminderheiten, hat aber auf die Einführung eines Quotensystems auf der budgetären Ebene verzichtet, was im Rahmen unserer Umfrage begrüsst wird. Gemäss der Konzeptanalyse in Ziffer 3.1.6 schaffen die geltenden Zuständigkeitsre- geln und Ablaufstrukturen keine optimalen Voraussetzungen für eine rasche Ge- suchsbearbeitung. Diese erweist sich denn auch in der Praxis als schwerfällig und wenig effizient. In unserer Umfrage wird mehrfach – auch seitens einiger Mitar-

beitender der Stiftung selbst – kritisiert, es fehle an einer Entscheidungskultur, und

72 Dies sind über 30 % der gesamten Personalressourcen der Stiftung (ohne Mitarbeitende des SCP).

73 Vgl. sinngemäss auch die Studie von ecos 2005, 32.

74 Demgegenüber zeichnen sich die Mitarbeitenden des SNF unseren Recherchen zufolge durch ein hohes Dienstleistungsbewusstsein gegenüber dem Forschungsplatz Schweiz aus. 75 Die befragten Mitarbeiter der Stiftung verweisen indessen zu Recht auf die Mehrauf- wände bei ausführlichen Begründungen.

76 Vgl. sinngemäss die Studie von ecos 2005, 28.

77 Die Rotation der Gesuchsevaluator/innen wird durch die Spartenstruktur verunmöglicht. 78 Solche Überlegungen sind gemäss Umfrage in 5–30 % der Gesuchsentscheide relevant.

die Abläufe seien trotz Verbesserungen immer noch zu wenig standardisiert79 und von einer gewissen Behäbigkeit. Auch unsere eigenen Analysen zeigen, dass zwi- schen den verschiedenen Beurteilungsinstanzen80 aufwändige Absprachen und Schriftwechsel erfolgen, die dem Gesuchsumfang nicht immer angemessen sind. Stichproben von Einzeldossiers ergaben beispielsweise, dass für den Entscheid eines Kleinstgesuchs unter 1700 CHF innerhalb der Stiftung sieben Briefe und fünf E-Mails ausgetauscht wurden, während in einem anderen Fall ein Betrag von

140 000 CHF relativ rasch gesprochen wurde.

Erfreulicherweise haben das interne Reformprogramm Vision 70 und die Einführung der Gesuchsdatenbank Absidion die Standardisierung und Effizienz der Gesuchs- abwicklung nachweislich verbessert. Internen Liegestatistiken zufolge haben die Fristen zwischen Gesuchseingang und Beschlussbrief trotz personellen Einsparun- gen seit 2003 klar abgenommen und betragen heute bei Entscheidungen auf der Stufe Geschäftsstelle zirka zwischen 15 und 30 Tagen, bei Entscheidungen, die auch Mitglieder des Stiftungsrates betreffen, gut 80 Tage. Trotz dieser Fortschritte sind die Gesuchsbearbeitungsaufwände bei Pro Helvetia immer noch deutlich höher als in vergleichbaren Einrichtungen. Wir kommen in Ziffer 3.2.6 unter dem Aspekt der Gemeinkosten nochmals auf diesen Punkt zurück.

3.2.2.3 Umgang mit Einsprachen und Beschwerden

Wie in Ziffer 3.1.7 dargestellt, können unzufriedene Gesuchsteller Einsprache bei der zuständigen Arbeitsgruppe des Stiftungsrates bzw. Beschwerde bei der Rekurs- kommission Pro Helvetia erheben.

Beurteilungen a) Einsprachen Pro Helvetia behandelte in den letzten Jahren rund 60 Einsprachen pro Jahr.81 Das «Damoklesschwert» der Einsprache schafft für die Stiftung Begründungszwänge und Mehraufwände. Allein bei der Geschäftsstelle generiert eine Einsprache Auf- wände von bis zu zehn Arbeitsstunden. Andererseits fördern Einsprachen die Trans- parenz. Manche abgewiesene Gesuchsteller ziehen ihre Einsprache zurück, wenn die Stiftung ihre Entscheidung näher begründet. Einsprachen haben oft den Charakter eines Zweitversuchs: Die Gesuchsteller modi- fizieren ihren Antrag aufgrund der abschlägigen Antwort und reichen ihn nochmals ein. Diese Praxis ist bei anderen Fördereinrichtungen unbekannt und wird von uns kritisch beurteilt. Sie schafft Mehraufwand verzerrt in gewisser Weise die Chancen- gleichheit der Gesuchstellenden. Eine Einsprache hat u. E. den Sinn, die Korrektheit eines Entscheids zu einem unveränderten Gesuch nochmals überprüfen zu lassen und die entscheidungsrelevanten Kriterien offen zu legen.

79 In diesem Sinne kritisiert auch die EFK (2004) in ihrem Revisionsbericht 2003 die mangelnde Einheitlichkeit und Strukturschwächen der analysierten Dossiers. 80 Sachbearbeitung, Fachbearbeitung, Abteilungsleitung, Arbeitsgruppe des Stiftungsrats. 81 Durchschnittswert, errechnet von der PVK aufgrund der Einsprachestatistik der PH zwischen Juni 2003 und Oktober 2005. Dazu kommen die in der Datenbank Absidion nicht enthaltenen Einsprachen, die per Telefon oder E-Mail auf informelle Weise abge- wickelt werden.

Dazu kommt, dass die Erfolgsquote von Einsprachen gegen negative Entscheide der PH mit 44 % erstaunlich hoch ist.82 Diese grosse Kulanz signalisiert für uns eine geringe Distanz zwischen der Stiftung und den Gesuchstellern.83 Pro Helvetia rela- tiviert damit die Qualität ihrer eigenen Entscheide und signalisiert den Gesuchstel- lern, dass Einsprachen sich lohnen. Aus den Interviews mit Mitarbeitern der Geschäftsstelle geht aber auch hervor, dass die Stiftung bei abschlägigen Förder- entscheiden manchmal stark unter Druck gesetzt wird – manchmal von hochrangi- gen Vertretern des EDI persönlich. b) Beschwerden In den Jahren 1982–2004 gingen bei der Rekurskommission Pro Helvetia trotz steigender Gesuchszahlen im Durchschnitt lediglich rund 13 Beschwerden pro Jahr ein.84 Die Quote der gutgeheissenen Beschwerden lag in den letzten Jahren nach Angaben der Rekurskommission bei knapp 9 %,85 wobei manchmal auch erhebliche Formfehler seitens der Stiftung zu korrigieren waren. Es fällt auf, dass die Erfolgs- quote bei Beschwerden viel tiefer liegt als bei Einsprachen. Zum Vergleich: Bei der Eidgenössischen Rekurskommission für Forschungsförderung liegt diese Quote bei rund 14 %.86 Der durchschnittliche Aufwand für die Bearbeitung einer Beschwerde beträgt bei der Rekurskommission durchschnittlich rund fünf Stunden, wobei kom- plexe Fälle Aufwände von bis zu 50 Stunden verursachen können;87 die Verfahrens- dauer bei Beschwerden variiert nach Angaben der Rekurskommission je nach Fall zwischen wenigen Tagen und mehreren Monaten. Obschon das Gesetz der Rekurskommission umfassende Kognition einräumt, greift diese nur im Notfall in das Ermessen der Vorinstanz ein und beschränkt sich in der Regel darauf, den Entscheid der Stiftung auf Verletzung von Bundesrecht88 zu prüfen. Diese Zurückhaltung wird damit begründet, dass für die Gewährung von Beiträgen von Pro Helvetia kein Rechtsanspruch besteht und die Förderung eines Gesuchs von der Qualität konkurrierender Gesuche abhängt. Da die Rekurskommis- sion nur Einzelentscheide beurteilt, kann sie nicht in das Ermessen der Vorinstanz eingreifen, ohne Widersprüche in deren System der Beitragsgewährung hineinzu- tragen. Dies leuchtet zwar ein, andererseits enttäuscht die Rekurskommission auf diese Weise regelmässig die Erwartungen der Gesuchsteller, die in 60–80 % der

Fälle die inhaltliche Angemessenheit eines Entscheides von Pro Helvetia rügen. Dass diese von der Rekurskommission nicht überprüft wird, geht jedoch aus der Beitragsverordnung oder der Wegleitung für Gesuchsteller nicht hervor.

82 Bei den (seltenen) Einsprachen gegen positiv beurteilte Gesuche, in denen es um Höhe des Unterstützungsbeitrags geht, liegt die Erfolgsquote sogar noch viel höher. 83 Pro Helvetia identifiziere bzw. solidarisiere sich mitunter zu stark mit den Gesuchstellern, meinen zwei Interviewpartner.

84 Das Minimum lag dabei bei vier (Jahr 1995), das Maximum bei 26 (Jahr 2000)

Beschwerden. Diese und folgende Angaben gemäss Aktennotiz der Rekurskommission zuhanden der PVK vom 8.12.2005. 85 Angaben der Rekurskommission für den Zeitraum 2001–2004; der Prozentsatz dürfte jenem der Vorjahre entsprechen. 86 Zahlen gemäss Telefongespräch vom 16.1.2006 mit dem Präsidenten der Rekurskommis- sion, Prof. Dr. Fritz Rapp, Universität Basel. 87 Dazu kommen noch die Aufwände bei der Geschäftsstelle bei Beschwerden, die zwischen 4–15 Stunden pro Fall betragen. 88 Einschliesslich des Missbrauchs des Ermessens und unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts.

3.2.3 Stiftungseigene Programme

Wenn für die Erfüllung von Stiftungsaufgaben bestehende Institutionen nicht ausrei- chen, führt Pro Helvetia eigene Vorhaben (so genannte Programme) durch. Themen- programme dienen der kulturellen Verständigung im Inland und greifen Fragen auf, die für das kulturelle Selbstverständnis der Schweiz wichtig sind. Länderprogramme dienen dem kulturellen Austausch zwischen der Schweiz und einem anderen Land oder einer Weltregion. Pro Jahr werden 2–3 Programme gestartet, Ende 2005 liefen parallel 11 Programme. Das Themenprogramm swixx zeigt beispielsweise auf, wie künstlerische Produktionen aus dem Mix kreativer Kräfte unterschiedlichster Her- kunft in der Schweiz entstehen. Aktuelle Beispiele für Auslandaktivitäten sind etwa das Programm 0406 SWISS CONTEMPORARY ARTS IN JAPAN rund um die Weltausstellung 2005 im japanischen Aichi oder der 150 Anlässe umfassende Schweizer Länderbeitrag an den internationalen Kulturtagen in Nordrhein-Westfalen im Jahr 2004.89 Das Budget der Programme90 betrug im Jahr 2005 einschliesslich Personal- und sonstiger Betriebskosten 3,3 Millionen CHF; mit 10 % des Gesamtaufwands der Stiftung im vergangenen Jahr ist das Budget dieses Bereichs vergleichsweise bescheiden,91 allerdings wächst es seit 2001 jährlich um rund 10 %. Im Rahmen des Reformprozesses wurde innerhalb der Geschäftsstelle ein eigener Bereich «Pro- gramme» mit heute neun Mitarbeitenden eingerichtet.

Beurteilungen Die Frage der Programme polarisiert im Rahmen unserer Umfrage stark. Für die einen sind sie eine unnötige Intervention in die Kulturszene, dienen vor allem der Profilierung der Stiftung und haben nach aussen wenig Wirkung. Für die andern sind sie im Gegenteil unverzichtbar, wenn Pro Helvetia nicht nur auf eingehende Gesu- che reagieren, sondern wichtige Frage des kulturellen Lebens proaktiv angehen will. Wir schliessen uns der zweiten Auffassung an, teilen aber die Meinung, dass die Kompetenzen und Bedürfnisse der dezentralen Förderstellen sowie auch der Kultur- szene selbst bei der Entwicklung der Programme besser berücksichtigt werden sollten. Anstatt selbst als Produzentin aufzutreten, könnte die Stiftung sich auf die Lancierung von Programmen konzentrieren und deren Realisierung vermehrt an externe Partner delegieren, bei deren Auswahl noch mehr als bisher Wettbewerbs- modelle zur Anwendung kommen könnten. Aufbaustruktur und Zuständigkeiten innerhalb des relativ kleinen Bereichs Pro- gramme erscheinen uns überkomplex. Unter der Bereichsleitung agieren die drei Sparten Entwicklung, Programmarbeit und Backoffice, wobei sich die Sparte Pro- grammarbeit wiederum in einen nationalen und einen internationalen Bereich glie- dert. Zwischen den Bereichen Programme und Förderung bestehen unserer Umfrage zufolge Rivalitäten, was vor dem Hintergrund der angespannten Budgetsituation nachvollziehbar ist.

89 An den Vorbereitungen der erwähnten Programme wirkte auch der Dienst International mit, und ihre Durchführung erfolgte in Zusammenarbeit mit PRS.

90 Jahr 2005; inklusive Personal- und sonstiger Betriebsaufwände.

91 Zum Vergleich: Die deutsche Kulturstiftung des Bundes investierte im Jahr 2005 über die Hälfte ihres Gesamtaufwands in stiftungseigene Programme.

Da Programme seitens der Geschäftsstelle mehr Initiative und Begleitung erfordern, ist der Personalaufwand hier deutlich höher als im Bereich der gesuchsbasierten Förderung. Vor allem die Themenprogramme sind personalintensiv, während die Impulse für Länderprogramme oft von den im Ausland tätigen Partnerorganisationen von Pro Helvetia (z. B. PRS, Botschaften, Regierungen der Zielländer) kommen und diese oft auch an der Umsetzung und Finanzierung eines Vorhabens massgeblich beteiligt sind. Insgesamt ist die Durchführung der Länderprogramme aus unserer Sicht effizient, während sich zumindest bei gewissen Themenprogrammen92 bezüg- lich Aufwand und Nutzen Fragen stellen. Das Vergabeverfahren des Programms swixx hat u. E. für die künftige Gestaltung des Bereichs Förderung Vorbildcharakter.93 Anstatt der üblichen aufwändigen Prozedur wurden die Förderbeiträge hier im Rahmen eines Wettbewerbsverfahrens vergeben.94 Trotz hoher Qualität verursachte die Gesuchsbeurteilung einen lediglich geringen Aufwand. Dieses Wettbewerbsverfahren mit einer externen Jury ist aus unserer Sicht sowohl für den Programmbereich als auch für den Bereich Förderung zukunftsweisend.

3.2.4 Bereich International

Der Bereich International verfügte im Jahr 2005 einschliesslich Personal- und sons- tiger Betriebskosten über ein Budget von 5,5 Millionen CHF. Mit diesen Mitteln betreibt Pro Helvetia ein Netz von Aussenstellen, das gegenwärtig aus folgenden Einrichtungen besteht: – drei Kulturzentren in Paris (CCSP), New York und Rom – drei Verbindungsbüros in Warschau, Kairo und Kapstadt; im Januar 2007 wird ein Verbindungsbüro in Delhi eröffnet, und der Aufbau einer Aussen- stelle in China ist geplant – ebenfalls zu erwähnen sind die acht Geschäftsstellen des DEZA-finanzierten Kulturaufbauprogramms in Südosteuropa (SCP) in Kiew, Bukarest, Belgrad, Sarajevo, Pristina, Sofia, Skopje und Tirana. Wir gehen auf das SCP in einem separaten Exkurs ein. Das Auslandengagement der Pro Helvetia umfasst jedoch weit mehr als die Eigenak- tivitäten der Aussenstellen. Ein Grossteil der Auslandaktivitäten der Stiftung erfolgt aufgrund von Fördergesuchen (z. B. von Botschaften) oder im Rahmen von Länder- programmen der Zürcher Zentrale. Beispielhafte aktuellere Aktivitäten des Bereichs International sind etwa der Beitrag des CCSP an der Ausstellung Paris Photo 2004, die Vorbereitungen für das Austauschprogramm Schweiz-Südafrika, welches die Aussenstelle Kapstadt anlässlich der zehnjährigen Demokratisierung Südafrikas

92 Vgl. z. B. das sehr personalintensive und gemäss Umfrage mässig erfolgreiche Programm Gallerie 57/34.6 km. 93 Pro Helvetia, 2005: swixx – Bericht an den Leitenden Ausschuss zum Projektwettbewerb, Zürich (nur deutsch verfügbar).

94 Die aufgrund einer Ausschreibung eingegangenen Projekteingaben wurden von der

Geschäftsstelle zusammengefasst und von einer Jury in einem zweitägigen Verfahren bewertet. Von den 214 eingereichten Projekten wurden 16 ausgezeichnet; da es sich um einen Wettbewerb handelte, bestand gegenüber den Juryentscheiden keine Rekursmög- lichkeit.

lancierte, oder das im Rahmen einer externen Evaluation95 positiv gewürdigte Grossprojekt Suiza en Arco 03.

Abbildung 5 Aussenstellennetz der Pro Helvetia

Quelle: Pro Helvetia gemäss Internetauftritt (Stand Ende 2005)

Beurteilungen Unsere Interviewpartner beurteilen die Arbeit mit Aussenstellen insgesamt mehr- heitlich als erfolgreich und zweckmässig, kritisieren aber teilweise auch deren Konzeption und geografische Lage. Zukunftsweisend erscheinen insbesondere kleine, mobile Verbindungsbüros, die mit der Zentrale mittels eines Leistungsauf- trags verbunden sind, eng mit den Partnern vor Ort (z. B. den Botschaften) zusam- menarbeiten und bei Bedarf verschoben werden können. Demgegenüber kritisieren mehrere Gesprächspartner das Konzept der fest installierten Kulturzentren nach dem Muster des CSSP als veraltet, zu kostspielig und letztlich wenig effektiv. Allein das

95 Landert Farago & Partner 2004.

CCSP beanspruchte im Jahr 2005 fast 40 % des gesamten Budgets des Bereichs International, und dies, obwohl zum westlichen Nachbarland enge Beziehungen bestehen und Schweizer Kulturschaffende sich hier besser als anderswo zurecht- finden. Auf der Basis von Gesuchen haben im Jahr 2004 gemäss Analysen der Förderdaten- bank Absidion weit über 50 Länder von den Förderaktivitäten der Stiftung profitiert. Interessanterweise werden jedoch in den Ländern mit Aussenstellen nur zirka 34 % der gesamten im Ausland gesprochenen Fördermittel ausgeschüttet, während fast zwei Drittel in andere Länder fliessen.96 Dass die Aussenstellen die ihnen zuge- dachte Funktion als «Kulturhubs» wahrnehmen und hinreichend zur Schwerpunkt- bildung der Auslandaktivitäten der Stiftung beitragen, muss vor diesem Hintergrund noch genauer nachgewiesen werden. Ein vom Stiftungsrat im Jahr 2004 verabschiedetes Strategiepapier97 enthält zwar einige sehr plausible Grundsätze, zeugt aber auch von den Schwierigkeiten, eine klare und einfache Auslandstrategie zu definieren. Es wird zu wenig klar, welches Gewicht verschiedene Ziele wie der Kulturaustausch, die Landesrepräsentation oder der ausländische Marktzugang Schweizer Kulturschaffender für die Auslandstrategie der Stiftung haben. Ähnlich wie die Förderung im Inland weist auch die Aussen- strategie u. E. zu wenige Schwerpunkte auf. Obwohl derzeit rund 80 % der im Ausland eingesetzten Projektmittel in Europa verbleiben, plant die Stiftung abgese- hen von Ozeanien längerfristig in allen grossen Kulturräumen der Welt mit einer Aussenstelle präsent zu sein. Ob sich ganze Kontinente mit einer einzigen Aussen- stelle abdecken lassen und ob diese Strategie einer Schwerpunktsetzung im geogra- fischen Sinne dienlich ist, wird in unserer Umfrage bezweifelt. Auf der operativen Ebene der Geschäftsstelle beobachten wir gewisse Schnittstel- lenprobleme zwischen den Bereichen International, Förderung und Programme. Insbesondere Auslandvorhaben berühren oft mehrere Bereiche und erfordern die doppelte Zustimmung der zuständigen Stellen, was die Prozesse verlangsamt. Dazu kommt, dass die Finanzierungs- und Steuerungsinstrumente extrem kompliziert sind und dazu noch je nach Region variieren, wie folgendes Beispiel illustriert:98 Die Kulturzentren in Paris und New York leiten die Gesuche an die zuständigen

Fachabteilungen der Schweizer Zentrale weiter. Während das ISR in Rom Gesuche aus Italien selbst bearbeitet, gehen die Italien betreffenden Gesuche aus der Schweiz an den Hauptsitz in Zürich und werden dort nach Rücksprache mit dem ISR zulasten der Abteilungsbudgets bearbeitet. Das Verbindungsbüro in Polen leitet Gesuche aus seinem Wirkungsgebiet an die zuständige Fachabteilung am Hauptsitz weiter und verfügt über einen Programmkredit «für eigene Vorhaben, multinationale Projekte, Koproduktionen und Austauschprojekte sowie für Vorhaben, die zusätzliche Beglei- tung erfordern oder Komponenten aufweisen, die die Fachabteilungen nicht beur- teilen können».

96 In dieser Betrachtung sind allerdings die Eigenaktivitäten der Aussenstellen nicht berück- sichtigt.

97 Pro Helvetia 2004: Strategien der Auslandarbeit.

98 Pro Helvetia, 2005: Merkblätter zur Finanzierung von Gesuchen und Vorhaben der Aussenstellen bzw. zur Ko-Finanzierung von Projekten der Aussenstellen durch den Hauptsitz.

Bei den stiftungseigenen Vorhaben ist zu unterscheiden zwischen Initiativen der Zentrale im Ausland, Initiativen der Aussenstellen mit Co-Finanzierung der Zürcher Zentrale und Eigeninitiativen der Aussenstellen, wobei in der letztgenannten Kate- gorie zu unterscheiden ist, ob die Initiative unter oder über 20 % des Jahresbudgets liegt. Wie bei den Gesuchen gelten auch hier je nach Projektart unterschiedliche Verantwortlichkeiten für die Aussenstellen, den Hauptsitz und die Veranstalter. Die detaillierten Vorgaben der Zürcher Zentrale werden indessen von den Aussen- stellen zum Teil gar nicht eingehalten. Mehrere Interviewpartner haben den Ein- druck, dass die Aussenstellen eine beträchtliche Eigendynamik aufweisen und nicht optimal in eine Gesamtstrategie eingebunden sind. Auch das Reporting der Aussen- stellen an die Zentrale war bis vor kurzem nur rudimentär und wenig standardisiert. Sinngemäss stellte bereits die EFK (2005 und Vorjahre) Lücken im Controlling der Aussenstellen fest.99 Insgesamt entsteht der Eindruck, dass die Zentrale den Aussenstellen zwar ein Eigenleben zugesteht, dieses aber mit einem dichten Regelwerk zu kontrollieren versucht. Der im umfangreichen Aussenstellen-Manual skizzierte mehrstufige Planungszyklus wirkt ausgesprochen schwerfällig und komplex, zumal die meisten Aussenstellen klein sind und über Projektbudgets von wenigen Hunderttausend Franken pro Jahr verfügen.

3.2.4.1 Exkurs zum DEZA-finanzierten Kulturprogramm

Südosteuropa und Ukraine Neben ihren eigenen Auslandaktivitäten betreibt Pro Helvetia seit 1999 im Auftrag und mit Mitteln der DEZA das Schweizer Kulturprogramm Südosteuropa und Ukraine (SCP). Das SCP leistet in einem entwicklungspolitischen Sinne Aufbau- arbeit für die lokalen Kulturszenen der südosteuropäischen Transformationsländer. Es unterstützt lokale Partnerorganisationen und Kulturschaffende mit Beiträgen und fördert Kooperationsprojekte, die auf den Aufbau und die Stärkung von kulturellen Organisationen zielen. Eine neulich erschienene Evaluation100 würdigt das Programm positiv und kommt zum Schluss, dass es einen Beitrag zur Aufbauarbeit und zur Stärkung der Zivil- gesellschaft der Zielländer leistet. Sowohl Pro Helvetia als auch die DEZA betonen, das SCP erzeuge sinnvolle Synergien, und erlaube es beiden Institutionen, von der Erfahrung und dem Beziehungsnetz der Partnerorganisation zu profitieren. Ohne die Berechtigung und den Erfolg des Programms in Frage zu stellen, halten wir dennoch fest, dass das SCP primär entwicklungspolitische Ziele verfolgt, die streng genom- men über den ohnehin weit gefassten gesetzlichen Auftrag von Pro Helvetia gemäss Artikel 2 PHG hinausgehen.101 Ausserdem erfolgt die Deckung der Gemeinkosten des SCP nach Angaben von Pro Helvetia gegenwärtig zu ungunsten der Stiftung.

99 Den vierseitigen Jahresbericht des CCSP zum Geschäftsjahr 2004 erachten wir als sehr oberflächlich und wundern uns, dass er von der Zentrale so akzeptiert wurde. 100 Landry 2006. Vgl. auch die positive Würdigung eines früheren DEZA-Mandats der Stiftung in den sogenannten Visegradländern Osteuropas (Internationales Archiv für Kulturanalysen, 2003). 101 Auch Artikel 13 der Beitragsverordung («Förderung des Dialogs mit den Ländern des Südens») deckt dieses Engagement u. E. nicht ab.

3.2.5 Koordination mit anderen Förderstellen

in der Praxis Nachdem wir im Rahmen der Konzeptanalyse bereits festgestellt hatten, dass der gesetzliche Auftrag von Pro Helvetia von jenem anderer Kulturförderstellen unscharf abgegrenzt ist, möchten wir nun aufzeigen, wie die Koordination zwischen den Partnerorganisationen in der Praxis funktioniert.

Beurteilungen a) Ebene Bund Auf der Ebene des Bundes wurden zur Erleichterung der täglichen Arbeit zwischen den Akteuren ein Instrumentarium von interdepartementalen Vereinbarungen (vgl. Ziff. 3.1.3) und Koordinationsplattformen geschaffen. Die Koordination der Aktivi- täten des BAK, der Pro Helvetia, der DEZA, von PRS und des KKA erfolgt zum einen in der viermal jährlich tagenden Arbeitsgruppe Pentapartite. Diese kann den Interviews und unserer Analyse von Sitzungsprotokollen zufolge eine koordinie- rende Wirkung entfalten. Zusätzlich bestehen bilaterale oder trilaterale Koordina- tionsgefässe, etwa zwischen Pro Helvetia und der DEZA oder zwischen dem BAK, Pro Helvetia und dem KKA. Trotz unklarer Aufgabenprofile und teilweise hyperkomplexer Zuständigkeitsrege- lungen scheint unseren Interviews zufolge die praktische Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Förderstellen des Bundes einigermassen zu funktionieren, wenn- gleich mehrere Gesprächspartner einräumen, dass die Koordination aufwändig sei und die Bündelung gewisser ähnlich gelagerter Aufgaben unter einem Dach effizien- ter wäre. Die Kooperation zwischen Pro Helvetia und BAK wird je nach betrof- fenem Bereich als gut oder aber als spannungsvoll und von Rivalitäten geprägt beschrieben.102 Die praktische Zusammenarbeit zwischen Pro Helvetia und PRS schildern beide Seiten als positiv, jene zwischen Pro Helvetia und DEZA – von kleineren Ausnahmen abgesehen – ebenfalls. Der Kontakt zwischen Pro Helvetia und dem KKA war bis zur Regelung der Zuständigkeiten durch die betroffenen Departementsspitzen sehr belastet, hat sich seither aber normalisiert. Während sich gemäss KKA die interdepartementale Vereinbarung bewährt, führt sie aus Sicht von Pro Helvetia zu zusätzlichen Komplikationen. So würden etwa in wachsender Zahl eher künstlerisch ausgerichtete Gesuche im Zuständigkeitsbereich des KKA, die den eher politisch ausgerichteten Förderkriterien des EDA nicht entsprechen, an Pro Helvetia weiter geleitet, was den administrativen Aufwand erhöhe. b) Ebene Kantone, Gemeinde, Private Zur Verbesserung der vertikalen Koordination nimmt Pro Helvetia an den Sitzungen der KSK und der KBK103 beobachtend teil. Unter Mitwirkung der Pro Helvetia wurde ausserdem im Jahr 2001 mit dem Forum Kultur und Ökonomie eine gemein- same Plattform verschiedener Kulturfinanzierer geschaffen.

102 Je nach Interviewpartner variiert die Beurteilung des Verhältnisses zwischen Pro Helvetia und dem BAK erheblich.

103 Vgl. dazu Ziffer 3.1.4.

Trotz gewisser Verbesserungen und Erfolge104 beklagen sowohl Pro Helvetia als auch gewisse dezentrale Förderstellen immer noch erhebliche Probleme mit dem Informationsaustausch; vieles erfahre man erst im Nachhinein. Kulturschaffende reichen ihre Gesuche oftmals gleichzeitig bei verschiedenen Instanzen ein, wobei verschiedene Formulare zur Anwendung kommen. Dadurch erhöht sich der Bear- beitungsaufwand, und die einzelnen Förderer sind über die Entscheide ihrer Partner- organisationen nicht informiert. Technisch gesehen könnte man das von Pro Hel- vetia eingerichtete System Absidion als landesweite Förderdatenbank betreiben. Dies scheitert jedoch am Datenschutzgesetz und wird insbesondere von den Kultur- schaffenden abgelehnt, die von zu viel Koordination in der Kulturförderung eine Einschränkung der künstlerischen Vielfalt befürchten. Unabhängig von den Problemen mit dem Informationsaustausch verweisen beide Seiten darauf, dass die koordinierte Förderung in einem föderalistischen System oftmals an unterschiedlichen Strategien und Fachurteilen scheitere und überdies mit erheblichem Aufwand verbunden sei.105 Vor diesem Hintergrund und angesichts ihres bescheidenen Anteils an sämtlichen öffentlichen und privaten Kulturfördermit- teln kann die Stiftung ihren gesetzlichen Koordinationsauftrag gemäss Artikel 2 Absatz 2 PHG nur sehr begrenzt einlösen. Aus Sicht des befragten Stiftungsperso- nals variieren die Koordinationserfolge je nach Sparte und Kanton; aus der Sicht einiger dezentraler Förderer tritt Pro Helvetia manchmal hoheitlich auf, bezieht die Bedürfnisse der dezentralen Stellen in ihrer strategischen Planung zu wenig ein und stimmt sich in der konkreten Praxis zu wenig mit diesen ab.106 Mehrere Gesprächspartner ausserhalb der Stiftung kritisieren,107 Pro Helvetia halte sich nicht konsequent an den Grundsatz der Subsidiarität bzw. habe diesen für ihre Praxis nicht eindeutig ausgelegt. Die Stiftung unterstütze Vorhaben, die andere genauso gut fördern könnten, unternehme aber da, wo sie allein zuständig sei, teil- weise zu wenig. Das Resultat sei zu viel Nebeneinander und dass «alle ein bisschen alles machen». Im Sinne einer «aktiven Subsidiarität» solle die Bundesstiftung nicht primär die Förderbeiträge der Kantone und Gemeinden ergänzen,108 sondern sich auf die Kulturvermittlung und den Austausch konzentrieren, die durch die dezentra-

len Förderstellen kaum wahrgenommen würden.109

104 Vgl. etwa die erfolgreichen Versuche mit harmonisierten Gesuchsformularen.

105 So war etwa das unter diesem Aspekt vorbildliche Tanzprogramm von Pro Helvetia mit einem erheblichen Koordinationsaufwand verbunden, der bei den Förderen in Form erhöhter Gemeinkosten zu Buche schlug. 106 Z. B. mangelnde Koordination mit den Kantonen und Städten beim Pilotprojekt «Primäre Jazzförderung», unausgeschöpfte Synergien bei Städtepartnerschaften, ausländischen Künstlerateliers oder Einladungen ausländischer Kulturschaffender in die Schweiz. 107 Die befragten Mitarbeitenden von Pro Helvetia finden hingegen mehrheitlich, die Stiftung befolge den Subsidiaritätsgrundsatz.

108 Artikel 5 Absatz 3 Beitragsverordnung.

109 Die befragten Kulturschaffenden hingegen begrüssen die ergänzende Produktionsförde- rung durch Pro Helvetia, da die Beiträge der Kantone, Gemeinden und Privaten oft nicht ausreichten.

3.2.6 Administration, Controlling, Evaluation

Die Stabsdienste der Direktion umfassen die Bereiche Kommunikation und Admi- nistration; in Letzterem sind der Finanzdienst, das Personalwesen, die Informatik und der technische Dienst zusammengefasst.

Beurteilungen Im Bereich der Administration erzielte die Stiftung in den letzten Jahren grosse Fortschritte. Verschiedene Unterstützungsdienste der Stiftung waren zu Beginn des Untersuchungszeitraums ungenügend ausgestattet und zu wenig in die Gesamtor- ganisation integriert. Hier wurden in den vergangenen Jahren grosse Rückstände aufgeholt und teilweise ganze Stabsstrukturen neu aufgebaut. Erfreulicherweise wurde das Finanzmanagement der Stiftung stark verbessert, und mit der Einführung der Gesuchsdatenbank Absidion wurde im Jahr 2003 ein wichtiger Schritt hin zu mehr Effizienz, Standardisierung und Koordination bei der Abwicklung der Förder- gesuche gemacht. Dies sowie Anpassungen im Aussenstellennetz und in der internen Logistik ermöglichte die Senkung der Gemeinkosten, auf die wir in Ziffer 3.2.7 noch genauer eingehen werden. Das strategische und das operative Controlling110 haben gerade in letzter Zeit deut- liche Fortschritte gemacht, die aber noch weiter ausgebaut werden können. Es fehlt an einer periodischen Überprüfung, ob die Ziele der Stiftung erreicht werden und ob der Mittelfluss den strategischen Prioritäten der Stiftung entspricht. Der im Rahmen der ersten Reformetappe im Jahr 2002 geschaffene interne Evaluationsdienst wurde inzwischen bereits wieder geschlossen. Die Datenbank Absidion sieht eine Selbst- evaluation abgeschlossener Projekte vor, die entsprechenden Felder werden aber von den Projektverantwortlichen offenbar nicht ausgefüllt. Auch bei der Transparenz der Stiftung wurden im Rahmen der internen Reform u. E. Fortschritte gemacht. Beim Reporting vermissen wir immer noch gewisse einfache Kennzahlen, die mit der Datenbank Absidion mit geringem Aufwand generiert werden könnten: z. B. eine genauere geografische Aufschlüsselung der ins Ausland fliessenden Mittel, die Entwicklung der durchschnittlichen Förderbeträge pro Projekt oder die Verteilung der Mittel nach Fördergesuchen und stiftungseigenen Program- men.

3.2.7 Struktur und Entwicklung der Gemeinkosten

Immer wieder – auch im Rahmen unserer Umfrage – wird kritisiert, die Kostenstruk- tur von Pro Helvetia sei ungünstig, da der Verwaltungsapparat der Stiftung auf Kosten der Kulturprojekte zu viele Mittel verbrauche. Tabelle 5 zeigt die Kosten- struktur der einzelnen Bereiche und die jeweiligen Gemeinkostenanteile im Jahr

2005. Die Gemeinkosten gliedern sich in der Terminologie von Pro Helvetia in

Personalkosten und sonstige Betriebskosten (Infrastrukturen, Logistik etc.).

110 Unter strategischem Controlling verstehen wir vereinfachend die Unterstützung des Managements bei der strategischen Planung und der Strategieumsetzung. Das operative Controlling überprüft demgegenüber die laufende Geschäftstätigkeit und vergleicht sie mit den entsprechenden Sollwerten.

Tabelle 4 Kostenstellenrechnung 2005, in Tausend CHF

Kostenstelle Projektaufwand Personalaufwand sonstiger Total Betriebsaufwand

Förderung 15 463 2712 68 18 243 Programme 2 368 947 33 3 348 International 2 735 1788 930 5 453 Kommunikation 1 175 660 22 1 857 Direktion und 226 2210 1195 3 631 Administration Stiftungsrat 0 233 73 306

Total Aufwendungen 21 967 8550 2321 32 838 Quelle: Pro Helvetia Finanzreporting 2001-2005, vor Umlage Produktionskosten, vom 15. Mai 2006

Beurteilungen Die gesamten Personal- und Betriebskosten betrugen im Jahr 2005 10,8 Millionen Franken bzw. 32,9 % des entsprechenden Bundesbeitrags von 33 Millionen CHF. Werden die Budgetwerte des laufenden Jahres eingehalten, sinkt diese Gemeinkos- tenquote von 39,6 % auf im Jahr 2001 auf 31,5 % im Jahr 2006, also um über acht Prozent. Dies stellt einen beachtlichen Erfolg dar. Ermöglicht werden diese Effi- zienzsteigerungen durch Schliessungen bzw. Konzentrationen der Aussenstellen in Mittelosteuropa und in Italien, die Auslagerung des Filmdienstes an Swiss Films, die Einführung der Gesuchsdatenbank Absidion sowie weitere Rationalisierungen, deren Effekte zum Teil noch nicht voll zum Tragen kommen. Im Rahmen der Vision

70 wurde der Personalbestand zwischen 2003 und 2005 mittels Auslagerungen und

Streichungen von 72,4 auf 55,5 Stellen (ohne SCP-Personal) reduziert, was einem Abbau von 23 % in nur drei Jahren entspricht. Im Vergleich der einzelnen Förderbereiche in Tabelle 6 zeigt sich, dass gemessen am jeweiligen Projektaufwand vor allem die stiftungseigenen Programme und der Bereich International einen vergleichsweise hohen Gemeinkostenanteil aufweisen. Dies erklärt sich in erster Linie dadurch, dass diese Bereiche eigene Projekte durch- führen und im Falle der Aussenstellen eigene Infrastrukturen betreiben, während sich der Personalaufwand im Bereich Förderung primär auf die Evaluation und Administration von Gesuchen beschränkt.

Tabelle 5 Kostenstruktur nach Förderbereichen, Jahr 2005

Förderbereich Gesamtaufwand Projektaufwand Personal- und sonstiger Betriebsaufwand in 1000 CHF in % des gesamten Bereichsaufwands

Förderung 18 243 15 463 2780 15,2 Programme 3 348 2 368 980 29,3 International 5 453 2 735 2718 49,8 Quelle: Pro Helvetia Finanzreporting 2000–2005, vom 15. Mai 2006

Es ist zwar u. E. richtig, den Produktions- und Projektbegleitungsaufwand der Stif- tung als Gemeinkosten auszuweisen, aber es ist fairerweise auch darauf hinzuwei- sen, dass insbesondere die in den Bereichen Programme und International anfallen- den Gemeinkosten direkt oder indirekt in kulturelle Projekte fliessen und einen kulturpolitischen Mehrwert schaffen. Vor diesem Hintergrund unterscheidet die Stiftung auf Anregung der EFK in ihrer jüngsten Jahresrechnung erstmals zwischen direkten Projektaufwänden, Produk- tions- und Administrationskosten. Tabelle 7 zeigt die entsprechenden Aufwände und ihre Entwicklung in Zweijahresabständen seit 2001.

Tabelle 6

Kostenverteilung 2001–2005, nach Umlage der Produktionskosten, in %

Jahr 2001 2003 2005

Aufwand in TCHF in % in TCHF in % in TCHF in %

Direkter Projektaufwand 19 187 61,3 22 352 63,8 21 967 66,9 Produktionskosten 6 591 21,1 7 166 20,5 5 684 17,3 Gesamte Projektkosten 25 778 82,4 29 518 84,3 27 652 84,2 Administrations- kosten 5 517 17,6 5 502 15,7 5 186 15,8

Total Kosten 31 295 100 35 020 100 32 838 100 Quelle: Pro Helvetia Finanzreporting 2000–2005, vom 15. Mai 2006

Es zeigt sich, dass im Laufe der letzten Jahre die Quote der Produktions- und Admi- nistrationskosten gesenkt und der Anteil des direkten Projektaufwands im Gegenzug gesteigert werden konnte, was eine positive Entwicklung darstellt.

111 Projektaufwand ohne Heimfälle.

Auch die transparentere Darstellung der Kostenstrukturen beurteilen wir positiv. Das Finanzreporting war zu Beginn unseres Untersuchungszeitraums im Jahr 2000 unbefriedigend und hat sich in den letzten Jahren stark verbessert. In der neuen Darstellung wird allerdings die Unterscheidung zwischen Administrativ- und Pro- duktionskosten nicht vollständig klar. Die Administrativkosten umfassen im Wesentlichen die Bearbeitungsaufwände der gesuchsbasierten Förderung (Gesuchs- adminstration etc.), die Produktionskosten jene der stiftungseigenen Programme, des Bereichs International sowie der Kulturinformation. Diese produktorientierte Dar- stellung hat den Nachteil, dass sie die jeweiligen Overheadkosten pro Bereich nicht deutlich aufzeigt. So ist z. B. nicht nachvollziehbar, warum in der Jahresrechung

2005112 sämtliche Personal- und Betriebsaufwände der Bereiche Programme und

International als Produktionskosten verbucht werden, ohne dass ein entsprechender Overhead-Anteil als Administrationskosten ausgewiesen wird.113 Einen alternativen Ansatz zur transparenten Darstellung der Gemeinkosten gemein- nütziger Organisationen bietet die ZEWO-Stiftung,114 die folgende drei Aufwand- kategorien unterscheidet: Der administrative Aufwand stellt die Grundfunktionen der Organisation sicher und leistet einen lediglich indirekten Beitrag zur Erreichung der Organisationsziele. Im Sinne von Fixkosten fällt er unabhängig von der Durchfüh- rung konkreter Projekte an. Unter den Projektbegleitungsaufwand fallen Kosten für die Planung, Selektion, Begleitung und Kontrolle von Projekten. Der direkte Pro- jektaufwand umfasst Aufwendungen, die von den Zielgruppen direkt erfahren wer- den und einen direkten Beitrag an die Erreichung der Organisationsziele leisten. Sie fallen sofort weg, wenn ein Projekt nicht durchgeführt wird. Insgesamt halten wir fest, dass dank interner Reformen die Gemeinkosten von Pro Helvetia in den letzten Jahren nachweislich gesenkt werden konnten, was sehr erfreulich ist. Auch ist zu würdigen, dass ein beträchtlicher Teil der ausgewiesenen Gemeinkosten direkt oder indirekt kulturellen Projekten zu gute kommt. Mit budge- tierten 31,5 % für 2006 ist die Gemeinkostenquote der Stiftung verglichen mit anderen Förderinstitutionen jedoch immer noch vergleichsweise hoch. So ist der Gemeinkostenanteil der gesuchsbasierten Förderung bei Pro Helvetia schätzungs- weise mehr als doppelt so hoch wie jener der deutschen Kulturstiftung des Bun- des.115 Wir haben weiter oben bereits aufgezeigt, dass die Strukturen und Entschei- dungsprozesse in der gesuchsbasierten Förderung, aber auch bei den Programmen und im Bereich International teilweise sehr komplex sind und ihre Effizienz noch weiter gesteigert werden kann. Auf diese Weise liesse sich der Projektbegleitungs- aufwand reduzieren. Auch die festgestellte Niederschwelligkeit in der Förderpraxis und das weit reichende Portfolio mit seinen zahlreichen Nebenprodukten haben auf das Gemeinkostenniveau der Stiftung einen negativen Effekt.

112 Pro Helvetia 2006, 16.

113 So zeigen etwa die Erfahrungen der DEZA, dass die Durchführung von Regionalpro- grammen im Ausland mit beträchtlichen Overheadkosten verbunden sind (Reisespesen, Koordination etc.). 114 ZEWO 2005, 5. 115 Die deutsche Stiftung wies im Jahr 2005 Gemeinkosten von 6 % aus, wobei hier der Aufwand für die stiftungseigenen Programme unberücksichtigt ist und die Stiftung keine eigenen Aussenstellen betreibt. Diese Gemeinkostenquote entspricht somit ungefähr jener des Bereichs Förderung bei Pro Helvetia, die im Jahr 2004 14,7 % betrug.

3.3 Wirkungen

Eine empirisch abgesicherte Wirkungsmessung der Aktivitäten von Pro Helvetia ist nicht Gegenstand dieses Mandats. Wir beschränken uns hier auf eine Zusammenfas- sung unserer Umfragergebnisse und auf Sekundäranalysen bestehender Studien. Unsere Interviewpartner sind fast einhellig der Meinung, dass Pro Helvetia eine bedeutende Instanz zur Wahrung der kulturellen Vielfalt und zur Kulturvermittlung im Inland ist. Völlig unbestritten ist in der Umfrage, dass Pro Helvetia einen wesent- lichen Beitrag an den Kulturaustausch mit dem Ausland leistet. Aus Sicht unserer Interviewpartner erfüllt die Stiftung somit ihren gesetzlichen Auftrag. Wenn auch teilweise der etwas elitäre Kunstbegriff der Stiftung kritisiert wird, sind die Befrag- ten dennoch mehrheitlich der Ansicht, Pro Helvetia behalte das Anliegen des Steuerzahlers nach einem attraktiven Kulturangebot im Auge. Kritisch beurteilt wird die begrenzte Wirkung der vielen positiv beantworteten Bagatellgesuche, das Kosten-Nutzen-Verhältnis gewisser stiftungseigener Pro- gramme und – unter dem Stichwort der Diffusion – die manchmal ungenügende Verwertung von bestehenden Werken und Projekten. Gestützt auf eine repräsentative Umfrage unter Kulturschaffenden kommt eine Studie von ecos116 zum Schluss, dass die Förderentscheide von Pro Helvetia nur begrenzte «Domino-Effekte» bei anderen Förderstellen mit sich bringen. Bei Aus- lands- und Austauschprojekten sei Pro Helvetia zwar relevant oder sogar ausschlag- gebend für die Unterstützung anderer Förderer. In der Produktionsförderung im Inland billigen jedoch nur einzelne Förderer Pro Helvetia einen gewissen Einfluss auf ihre Entscheide zu.

4 Ex-ante Evaluation der Vernehmlassungsentwürfe

zum KFG und PHG

4.1 Ausgangslage

Vor dem Hintergrund der Status quo-Analyse in Ziffer 3 stellen wir in den folgenden Ziffern die Ergebnisse unserer ex-ante Evaluation der Entwürfe des KFG und des total revidierten Pro Helvetia-Gesetzes (nPHG) vor. Unsere Analyse stützt sich dabei auf die Vernehmlassungsentwürfe vom Sommer 2005. Wir beschränken uns auf jene Gesetzesbestimmungen, die für die Arbeit der Pro Helvetia relevant sind. Wie in Ziffer 1 bereits dargelegt, will der Bund mit dem KFG in erster Linie die Zusammenarbeit mit den Kantonen und Privaten stärken, Schwerpunkte bei der Kulturförderung bilden und die Aufgaben und Zuständigkeiten der verschiedenen Bundesstellen mit Kulturaufgaben entflechten. Innerhalb dieses Rahmengesetzes verfolgt die Totalrevision des PHG in erster Linie das Ziel, die Organisationsstruk- turen der Pro Helvetia zu modernisieren.

116 ecos 2005, 25.

4.2 Beurteilung der neuen Gesetzesentwürfe

4.2.1 Gesetzlicher Auftrag der Pro Helvetia

Das KFG bezweckt, «das Kunstschaffen, die Aus- und Weiterbildung im Bereich der Künste, den Zugang zur Kultur, den Kulturaustausch, die Kulturvermittlung und die Bewahrung des kulturellen Erbes zu fördern sowie die kulturelle Vielfalt und den Zusammenhalt der Schweiz zu stärken».117 Artikel 5–15 listen die einzelnen Handlungsbereiche des Bundes auf, wobei Pro Helvetia für folgende Aufgabenfelder zuständig ist: Sie soll – die Herstellung von einzelnen Kunstwerken in allen Sparten ausser dem Film unterstützen (Kunstschaffen nach Art. 5 KFG); – bestehende Werke mit dem Ziel betreuen, diese dem Publikum näher zu bringen und ggf. in den Markt einzuführen (Kulturvermittlung nach Art. 12 KFG); – die Vielfalt des Landes erlebbar machen und den inneren Zusammenhalt der Schweiz fördern, die Schweizer Kulturen im Ausland vorstellen und den interkulturellen Dialog mit dem Ausland pflegen (Kulturaustausch nach Art. 13 KFG).

Beurteilungen Wie schon im geltenden PHG ist der gesetzliche Auftrag von Pro Helvetia auch im neuen KFG sehr weit gefasst; die Stiftung ist weiterhin sowohl in der Kreations- förderung als auch in der Vermittlung und im Kulturaustausch tätig; der relativ bescheidene Anteil der Stiftung am gesamten «Kuchen» der Schweizer Kulturför- derung legt u. E. eine stärkere Fokussierung des Stiftungsauftrags nahe – beispiels- weise im Bereich der Kulturdiffusion, wie es in der Studie von ecos118 und auch seitens einiger Interviewpartner der PVK skizziert wird. Ein anderes Szenario wäre, Pro Helvetia konsequent zu einer Produktionsförderungsinstanz des Bundes auszu- bauen, wozu unter anderem auch die ganze Filmförderung gehören würde. Solche Ansätze werden im KFG aber nicht weiter verfolgt; es enthält u. E. keine Leitlinien, die eine Schärfung des Aufgabenprofils der Stiftung im Vergleich zum Status quo erlauben würden. Dies hängt auch mit der u. E. nach wie vor unklaren Aufgaben- teilung der Kulturförderstellen des Bundes zusammen (vgl. Ziff. 4.2.3). Weiter fällt auf, dass alle der Stiftung übertragenen Aufgaben im KFG-Vernehm- lassungsentwurf mit einer Kann-Bestimmung versehen sind: Der Auftrag der Kul- turstiftung des Bundes wird damit zur blossen Möglichkeit verflüchtigt.

4.2.2 Politische und finanzielle Steuerung

Analog zu anderen Sektoren119 sieht das KFG eine Mehrjahresplanung für die Kulturförderung des Bundes vor. Der Bundesrat unterbreitet dem Parlament alle vier Jahre ein Schwerpunktprogramm Kultur, das die Prioritäten des Bundes definiert. Auf dieser Grundlage und gestützt auf das Reporting über die ablaufende Förder-

117 Artikel 1 Absatz 1 KFG.

118 ecos 2004, 29.

119 z. B. Bildung, Forschung, Technologie oder Entwickungszusammenarbeit.

periode bewilligt das Parlament den jeweils vierjährigen Zahlungsrahmen per ein- fachem Bundesbeschluss. Das EDI präzisiert die Schwerpunktprogramme per Ver- ordnung in vierjährlichen Förderungskonzepten, wobei es die Kantone, Städte und weitere interessierte Kreise vorher anhört. Die Feinsteuerung von Pro Helvetia auf der Grundlage der Förderungskonzepte erfolgt auf der Basis eines ebenfalls vierjährlichen Leistungsauftrags, der durch das EDI erteilt wird. Gestützt auf den Leistungsauftrag erarbeitet Pro Helvetia eine Geschäftsplanung und unterbreitet dem EDI das Jahresprogramm, den Voranschlag, den Jahresbericht und die Rechnung jährlich zur Genehmigung. Schematisch stellt sich der Planungszyklus von Pro Helvetia im Kontext des KFG wie folgt dar: Abbildung 6 Planungszyklus von Pro Helvetia im Kontext des KFG

Zahlungsrahmen (Parlament)

Schwerpunktprogramm Förderungskonzepte (EDI, BR) (EDI)

Rechenschafts- Leistungsauftrag PH legung (EDI, BR) Geschäfts- und (EDI) Jahresplanung (PH, EDI)

Evaluation Umsetzung (PH, EDI) Jahresplanung (PH)

Quelle: PVK 2006

Beurteilungen Die Grundidee einer umfassenden Planung, Finanzierung und Rechenschaftslegung der Kulturförderung des Bundes stösst in unserer Umfrage auf breite Zustimmung. Über die Schwerpunkte und Mittel von Pro Helvetia wird auf diese Weise nicht mehr isoliert, sondern in einer sinnvollen Zusammenschau mit anderen Kultur- fördermassnahmen des Bundes (Museen, Film, Kulturgüterschutz etc.) entschieden. Regelmässige Kulturdebatten im Parlament und seinen Kommissionen stärken die Legitimation der Stiftung und können ihr richtungweisende Impulse geben. Der Anspruch einer ganzheitlichen Planung und Steuerung der Kulturförderung des Bundes wird mit dem neuen KFG aber nicht vollständig eingelöst. In den Schwer- punktprogrammen – dem zentralen Steuerungsmechanismus des KFG – sind die

kulturrelevanten Aktivitäten der EDA-Dienststellen ausdrücklich nicht enthalten.120 Nach Artikel 23 Absatz 1 KFG erarbeitet das BAK eine umfassende Kulturpolitik des Bundes und setzt diese um; inwiefern die Ziele der Kulturaussenpolitik in diese Planung einfliessen, bleibt unklar. Gerade der Auftrag an Pro Helvetia, die einen Grossteil ihrer Aktivitäten im Ausland bestreitet, bedürfte unseres Erachtens auch einer aussenpolitischen Fundierung. Der in Abbildung 6 skizzierte Planungszyklus erscheint im Vergleich zu anderen Politikbereichen121 recht schwerfällig und aufwändig. Nachdem in einem mehrstufi- gen Prozess das Schwerpunktprogramm und die Förderungskonzepte, der Leistungs- auftrag und die Jahresplanung von Pro Helvetia endlich definiert sind, hat die Stif- tung kaum Zeit, ihre strategischen Vorgaben umzusetzen, ehe der Evaluations- und Reportingprozess beginnt und die Grundlagen für die nächste Finanzierungsperiode zu erarbeiten sind. Im Gegensatz zu anderen Kulturförderern verfügt Pro Helvetia bereits heute über einen periodisch erneuerten Zahlungsrahmen mit entsprechenden inhaltlichen Leit- planken; eine präzisere politische Steuerung der Stiftungsaktivitäten mittels Schwer- punkten oder Wirkungszielen wäre schon nach heutigem Recht möglich (vgl. Abschnitt 3.1.2). Das Kernproblem der politischen Steuerung von Pro Helvetia liegt u. E. nicht an den fehlenden Gestaltungsmöglichkeiten von EDI, Bundesrat und Parlament, sondern darin, dass diese Behörden ihre Gestaltungsmöglichkeiten unge- nügend nutzen. Die Einführung eines engmaschigen Steuerungsmechanismus der Stiftung beurteilen wir vor diesem Hintergrund skeptisch.122 Ein Schwerpunktpro- gramm Kultur und ein klarer, periodisch überprüfter Leistungsauftrag genügen aus unserer Sicht für die Steuerung der Stiftung vollauf, die ergänzenden Förderungs- konzepte scheinen uns unnötig. Anders als das von einem liberalen Geist geprägte PHG folgen die Vernehmlas- sungsentwürfe hinsichtlich Pro Helvetia unterschwellig einem etatistischen, von starken Kontrollbedürfnissen geprägten Paradigma. Nicht zu Unrecht bezeichnet Swiss Foundations die neue Pro Helvetia in ihrer Vernehmlassungsantwort als «Hybrid zwischen Stiftung und Bundesanstalt».123 Zwar hält der Entwurf des nPHG in Artikel 5 Absatz 4 ausdrücklich fest, dass die Stiftung ihre Aufgaben politisch

unabhängig erfüllt. Dennoch werden die Gestaltungsräume der Stiftung – je nach dem, wie detailliert die geplanten Förderungskonzepte des EDI ausgestaltet sein werden124 – unter Umständen beträchtlich eingeschränkt. Auch in organisatorischer Hinsicht gehen wichtige strategische Kompetenzen wie die Wahl des Direktors oder die Regelung der Arbeitsweise der Stiftung vom Stif- tungsrat an den Bundesrat bzw. das EDI über, und der Bundesrat kann dem Stif- tungsrat und sogar der Geschäftsstelle direkte Aufträge erteilen.

120 Vernehmlassungsentwurf KFG, erläuternder Bericht, 22.

121 Z. B. Forschungsförderung, SNF 2005a.

122 Eine «Affäre Hirschhorn» liesse sich mehreren Interviewpartnern zufolge auch mit einer engmaschigen Steuerung nicht vermeiden; dazu sei ein bewussteres Management poli- tischer Risiken auf der Ebene Stiftungsrat und Fachbehörde (BAK) nötig. Beim SNF hat sich in diesem Zusammenhang ein Issue Management mit dem Ziel bewährt, sensible Themen frühzeitig zu erkennen.

123 SwissFoundations 2005, 3.

124 Die Konzepte definieren gemäss erläuterndem Bericht des Vernehmlassungsentwurfs KFG (S. 23) für jede Sparte die jeweiligen Ziele, Teilziele, Instrumente und Förder- kriterien.

Zusammenfassend spüren wir im KFG-Entwurf seitens des EDI gegenüber Pro Helvetia ein gewisses Misstrauen und den Anspruch, sich mehrfach abzusichern. Dies ist aus unserer Sicht keine optimale Ausgangslage für eine neue Pro Helvetia. Wie in Ziffer 3 bereits ausgeführt, sollte die politische Steuerung der Stiftung u. E. über einen griffigen Leistungsauftrag erfolgen, der der Stiftung klare kulturpoli- tische Leitplanken vorgibt und dessen Erfüllung regelmässig überprüft wird. Inner- halb dieses Rahmens sollte die Stiftung jedoch selbständig über das «Wie» ihrer Auftragserfüllung entscheiden können.

4.2.3 Arbeitsteilung mit anderen Bundesstellen

Das KFG erhebt den Anspruch, die aktuellen Überschneidungen in der bundesstaat- lichen Kulturförderung zu bereinigen und zuständigen Stellen «eindeutige Zustän- digkeitsbereiche zuzuweisen».125 In diesem Sinne sollen namentlich auch die Auf- gaben von Pro Helvetia klarer von jenen des BAK und der betroffenen Dienste des EDA abgegrenzt werden.

Beurteilungen Gemäss unseren Interviews und Dokumentenanalysen löst das KFG den Anspruch einer klaren und systematischen Arbeitsteilung zwischen den Kulturförderstellen des Bundes eindeutig nicht ein, sondern schreibt lediglich eine historisch gewachsene Praxis fest. Die Botschaft arrondiert die Territorien der zahlreichen Kulturförder- stellen des Bundes, ohne kritisch zu hinterfragen, ob es all diese Akteure überhaupt braucht und wo möglicherweise mittels Fusionen Kosten gespart und Synergien geschaffen werden könnten. Wir beschränken uns im Folgenden auf die für Pro Helvetia relevanten Schnittstellen. a) Schnittstelle Pro Helvetia – BAK Der sinnvolle Grundgedanke des KFG, dass sich das politiknahe BAK auf regulative und strategische Funktionen konzentriert und die kulturnähere Pro Helvetia sich um die konkrete Kulturförderung anhand einzelner Projekte kümmert, wird nicht konsequent verfolgt. Obschon z. B. die Unterstützung des Kunstschaffens gemäss Artikel 5 KFG der Stiftung obliegt, ist das BAK weiterhin für die Filmförderung zuständig.126 Auch in anderen Sparten, namentlich den visuellen Künsten, kann das BAK weiterhin die künstlerische Produktion unterstützen; beispielsweise, indem es Wettbewerbe durchführt, herausragende Leistungen mit Preisen würdigt oder aus- gewählte Kunstschaffende zur Teilnahme an wichtigen Biennalen einlädt. Auch beim Kulturaustausch und der Kulturvermittlung – neben der Kreationsförde- rung gemäss Artikel 12 und 13 KFG klare Domänen von Pro Helvetia – zeichnen sich Überschneidungen mit dem BAK ab: So kann das Bundesamt nach Artikel 9 KFG Kunstfeste veranstalten, die für den Zusammenhalt des Landes wichtig sind, und es kann kulturelle Projekte127 von gesamtschweizerischem Interesse unterstüt-

125 Vernehmlassungsentwurf KFG, erläuternder Bericht, 8.

126 Das Argument, dass der Film aufgrund seiner eigenen Verfassungsgrundlage in Arti- kel 71 BV eine Sonderstellung einnimmt, wirkt auf uns nicht sonderlich überzeugend. Eher geht es um die Wahrung von Interessensphären im politisch besonders bedeutsamen Filmsektor.

127 Z. B. Buchprojekte.

zen. Pro Helvetia ist für die Kulturvermittlung im Allgemeinen, das BAK gemäss Artikel 11 KFG für den Kulturzugang für Kinder und Jugendliche zuständig. Unter dem Titel Kulturaustausch kann neben Pro Helvetia auch das BAK Tätigkeiten unterstützen, «welche in die verschiedenen Kulturen, ihre Geschichten, Formen und Ausdrucksweisen einführen und den Austausch unter den Kulturen verstärken».128 Abgrenzungsprobleme in der Praxis scheinen geradezu vorprogrammiert. b) Schnittstelle PH – Dienststellen EDA Auch die derzeit unklare Arbeitsteilung zwischen Pro Helvetia und den Dienststellen des EDA werden im KFG nicht oder nur scheinbar gelöst. So bleibt z.B die DEZA, die über ein Kulturbudget von mehreren Millionen Franken verfügt und deren Kommunikationsauftrag im Inland Überschneidungen mit Pro Helvetia aufweist, im KFG unerwähnt. Was den Kulturauftritt der Auslandvertretungen betrifft, so schreibt Artikel 25 Absatz 3 KFG die Vereinbarung zwischen dem EDI und dem EDA fest, wonach sich die Vertretungen bei der Planung bedeutender kultureller Anlässe an Pro Helve- tia und bei kleineren Projekten an die Politische Direktion des EDA wenden. Unsere Analysen in Ziffer 3.1.3 haben aber gezeigt, dass das innerhalb der Politischen Direktion zuständige KKA auf diese Weise seinem Auftrag, die Kohärenz des Kulturauftritts der Botschaften zu sichern, kaum nachkommen kann. Verwirrlich ist in diesem Zusammenhang auch, dass die Politische Direktion gemäss Artikel 25 Absatz 1 KFG auch diejenigen kulturellen Anlässe der Auslandsvertretungen beauf- sichtigt, über die Pro Helvetia abschliessend entscheidet.129 Dies, obwohl die Auf- sicht über Pro Helvetia dem EDI obliegt (vgl. auch Ziff. 4.2.7).

4.2.4 Arbeitsteilung mit Kantonen, Gemeinden und

Privaten Gemäss Artikel 69 Absatz 1 BV sind primär die Kantone für die Kulturförderung zuständig. In diesem Sinne soll der Bund sich vorab auf Aufgaben gesamtschweize- rischer Bedeutung konzentrieren und subsidiär die Förderung der Kantone, Gemein- den und Privaten ergänzen und unterstützen.130

Beurteilungen Dieser an sich sinnvolle Grundsatz wird in den weiteren Ausführungen zum KFG jedoch wieder relativiert. Dem Vernehmlassungsentwurf zufolge131 verfügt der Bund insbesondere in der Förderung des Kunstschaffens in allen Sparten über eine parallele Kompetenz zu den Kantonen und muss seine Förderungsmassnahmen nicht an einem gesamtschweizerischen Interesse ausrichten. Für Pro Helvetia, die auf Seiten des Bundes gemäss Artikel 5 KFG massgeblich für die Unterstützung des Kunstschaffens verantwortlich ist, lässt sich aus diesen Bestimmungen aus unserer Sicht kein klares Aufgabenprofil in Abgrenzung zu den Kantonen und anderen dezentralen Förderstellen ableiten. Gerade auch angesichts der im Vergleich zu den

128 Artikel 14 Absatz 1 KFG; Vernehmlassungsentwurf KFG, erläuternder Bericht, 20.

129 Vernehmlassungsentwurf KFG, erläuternder Bericht, 29.

130 Artikel 1 Absatz 2 KFG und Vernehmlassungsentwurf, erläuternder Bericht, 12.

131 Vernehmlassungsentwurf KFG, erläuternder Bericht, 12.

Kantonen und Gemeinden bescheidenen Mittel der Stiftung wäre hier ein spezifi- scheres Auftragsprofil für Pro Helvetia wünschenswert. In den Bereichen der Kulturvermittlung und des Kulturaustauschs hat sich der Bund – und somit auch Pro Helvetia – dem KFG-Vernehmlassungsentwurf zufolge132 an einem «gesamtschweizerischen Interesse» auszurichten. Dieses bleibt begrifflich aber sehr vage und kann vieles bedeuten: Beispielsweise ein Ausschluss einer ledig- lich regional orientierten Förderung, die Beachtung überregionaler Anliegen, der Ausgleich und die Verständigung zwischen den Regionen oder der Austausch mit dem Ausland. Sofern das Gesetz hier nicht klarer wird, ist zumindest auf der Ebene der Stiftung im Rahmen einer künftigen Förderstrategie genauer zu definieren, was unter «gesamtschweizerischem Interesse» konkret zu verstehen ist. Was die Koordination betrifft, soll der Bund die Kantone, Städte und weitere inte- ressierte Kreise bei der Definition der kulturpolitischen Schwerpunktprogramme und Förderungskonzepte einbeziehen und deren kulturelle Leistungen und Bedürfnisse in seinen Förderaktivitäten berücksichtigen. Die Fördermassnahmen des Bundes sollen dem Vernehmlassungsentwurf zufolge wenn möglich nach einem gemeinsam auf- gestellten, aber getrennt umgesetzten Konzept richten. In unserer Umfrage wird teilweise kritisiert, dies sei zu unverbindlich. Griffige Vollzugsbestimmungen vor- ausgesetzt, haben diese Bestimmungen im KFG u. E. aber dennoch das Potenzial, die vertikale Kohärenz der Förderaktivitäten der verschiedenen Staatsebenen im Vergleich zum Jetztzustand zu verbessern und die Wirksamkeit des Mitteleinsatzes zu steigern.

4.2.5 Organisationsstruktur

Pro Helvetia bleibt im Entwurf des neuen PHG eine Stiftung öffentlichen Rechts und ist in ihrer Organisation und Betriebsführung selbständig.133 Ihre drei Organe sind der Stiftungsrat, die Geschäftsstelle und die Revisionsstelle. – Der Stiftungsrat ist das Strategieorgan der Stiftung. Seine Mitgliederzahl wird von heute 25–35 auf neun reduziert; er legt die Führungsinstrumente fest, beschliesst die strategische Ausrichtung der Stiftung und kontrolliert deren Umsetzung. – Die Geschäftsstelle ist das ausführende Organ der Stiftung. Sie setzt die Strategien des Stiftungsrates um und entscheidet in Abweichung zum bishe- rigen Recht namentlich über alle Gesuche und stiftungseigenen Programme. – Eine vom Bundesrat näher zu bezeichnende Revisionsstelle prüft die Rech- nungsführung der Stiftung, die Berichterstattung über die Einhaltung von Leistungsauftrag und Jahresprogramm sowie die Funktionsfähigkeit der Steuerungssysteme der Stiftung. Sie erstattet dem Stiftungsrat und dem EDI Bericht.

132 Vernehmlassungsentwurf KFG, erläuternder Bericht, 12.

133 Artikel 1 Absatz 1 und 2 nPHG.

Anstelle der bisherigen Arbeitsgruppen sieht das neue Gesetz die Schaffung von Fachkommissionen vor, die nicht nur für Pro Helvetia, sondern gleichzeitig auch für das BAK tätig sein sollen. Die Fachkommissionen beraten den Stiftungsrat und die Geschäftstelle in fachlicher Hinsicht, wobei ihre Meinungsäusserung dem Vernehm- lassungsentwurf zufolge rein konsultativen Charakter hat.134

Beurteilungen Ingesamt erachten wir auf der Basis unserer Umfragen und Dokumentenanalysen die neue Organisationsstruktur der Stiftung eindeutig als Fortschritt zum Status quo. Die nach aktuellem Recht bestehende Vermischung von strategischen und geschäfts- führenden Aufgaben auf der Ebene des Stiftungsrats wird behoben. Dieser beurteilt keine Fördergesuche mehr und kann sich künftig auf die strategische Führung der Stiftung konzentrieren.135 Der Direktor erhält im Gegenzug mehr operative Kom- petenzen, beispielsweise bei der Rekrutierung des Geschäftsstellenpersonals. Die Verkleinerung des Stiftungsrats auf neun Mitglieder dürfte dessen Handlungs- fähigkeit und Effizienz eindeutig steigern. Die Chancen für eine prägnante Förder- strategie, einen fokussierten Mitteleinsatz und eine rechtzeitige Anpassung der Stiftungsstrukturen an neue Umstände werden dadurch verbessert. Allerdings kann ein Stiftungsrat dieser Grösse nicht mehr beanspruchen, ein sämtliche Regionen und Sparten vertretendes „Kulturparlament“ zu sein, wie es der Vernehmlassungsentwurf nPHG suggeriert.136 Dies ist aber nicht so gravierend, da die Diversität des Kultur- lebens auch auf der Ebene der Fachkommissionen abgebildet werden kann. Mit der Schaffung von Fachkommissionen wird die Ebene der strategischen Füh- rung der Stiftung von jener der fachlichen Expertise getrennt. Dies dürfte der unab- hängigen Beurteilung von Fördergesuchen nur dienlich sein. Ausserdem wird damit die in unserer Umfrage verschiedentlich kritisierte Spartenstruktur im Stiftungsrat aufgehoben, was eine ganzheitlichere strategische Führung der Stiftung ermöglichen dürfte und auch neue Möglichkeiten für die Organisation der Geschäftsstelle eröff- net. Vor diesem Hintergrund scheint es aber diskutabel, dass der künftige Stiftungsrat aus «verwaltungs- und politikunabhängigen Fachleuten» bestehen soll.137 Unsere Umfrage zeigt, dass der Stiftungsrat von Pro Helvetia in den vergangenen Dekaden stark an politischem Rückhalt und Einfluss verloren hat. Deshalb sollte der Stif- tungsrat im Sinne eines «Interfaces» einen direkten Draht zur Politik haben, wäh- rend die fachlich-kuratorische Dimension vor allem auf der Ebene der Fachkom- missionen und der Geschäftsstelle repräsentiert sind. Die Fachkommissionen nehmen in den Entwürfen zum KFG/nPHG eine potenziell

wichtige Stellung ein, ihre Rolle ist aber nur rudimentär beschrieben. Der Vernehm- lassungsentwurf zum KFG betont deren rein konsultativen Charakter, was der Klä- rung bedarf. Entscheidet die Geschäftsstelle letztlich eigenmächtig über alle För- dergesuche, wächst die in Ziffer 3.1.6 geschilderte Gefahr von Routinen und Vergabekartellen. In den von uns untersuchten Vergleichsfällen hat sich ein Modell bewährt, in dem externe Fachkommissionen nicht nur beraten, sondern selber über

134 Vernehmlassungsentwurf nPHG, erläuternder Bericht, 37.

135 Eine ähnliche Konstruktion hat sich etwa beim SNF bewährt.

136 Artikel 8 Absatz 2 nPHG.

137 Vernehmlassungsentwurf nPHG, erläuternder Bericht, 36.

Gesuche und Programme entscheiden, währenddem der Geschäftsstelle primär eine administrative Rolle zukommt. Dieses Jurymodell pflegt z. B. mit Erfolg und tiefen Gemeinkosten die deutsche Kulturstiftung des Bundes, und es kommt in etwas abgewandelter Form auch beim Schweizerischen Nationalfonds zur Anwendung.138 Sollte im Fall Pro Helvetia die Entscheidkompetenz über Gesuche gemäss dem Vernehmlassungsentwurf bei der Geschäftsstelle verbleiben, so wären zumindest die Empfehlungen der Fachkommissionen öffentlich zugänglich zu machen, und für die Geschäftsstelle wären in Anlehnung an das Verfahren bei der Filmförderung139 bei abweichenden Entscheidungen Begründungspflichten vorzusehen. Nach Artikel 26 Absatz 2 KFG begutachten die Fachkommissionen nur Förderge- suche nach Artikel 5–15. Die stiftungseigenen Programme sind der Begutachtung durch die Fachkommissionen somit entzogen. Da nach dem Vernehmlassungsent- wurf nPHG auch der Stiftungsrat hier keine Kompetenzen mehr hat, wird künftig die Geschäftsstelle Pro Helvetia allein über die stiftungseigenen Programme entschei- den; dies beurteilen wir – auch angesichts der kontroversen Beurteilung der Pro- gramme im Rahmen unserer Umfrage – skeptisch.140 Einerseits gewinnt die Stiftung in mancher Hinsicht an organisatorischen Freiheiten, andererseits muss der Stiftungsrat von Pro Helvetia gewisse organisatorische Kom- petenzen an die übergeordneten Behörden abgeben, wie wir bereits in Ziffer 4.2.2 kritisch vermerkt haben. Die Stichworte sind: Wahl des Direktors durch den Bun- desrat, direkte Aufträge des Bundesrates an den Stiftungsrat und die Geschäftsstelle, Regelung der Arbeitsweise und Organisation der einzelnen Stiftungsorgane und der Fachkommissionen durch den Bundesrat bzw. das EDI.

4.2.6 Förderinstrumente und Verfahren

Im Gegensatz zum geltenden PHG werden die Instrumente, mit denen Pro Helvetia ihre Aufgaben erfüllt, im neuen Gesetz expliziter genannt. Ähnlich wie bisher reali- siert die Stiftung ihren Auftrag, indem sie erstens auf Fördergesuche eintritt. Das Verfahren richtet sich dabei nach den allgemeinen Bestimmungen des Verwaltungs- verfahrensgesetzes,141 wobei im KFG im Sinne der Effizienz gewisse Vereinfachun- gen geplant sind. So sollen etwa negative Gesuchsentscheide anstatt mittels formel- ler Verfügung mit einfachem Schreiben mitgeteilt werden. Die Gesuchsteller können gegen Bezahlung eine begründete und anfechtbare Verfügung verlangen.142 Neu ist im Beschwerdeverfahren die Rüge der Unangemessenheit unzulässig. Dies wird materiell damit begründet, dass Finanzhilfen im Kulturbereich in hohem Masse auf Werturteilen beruhen und durch ein Gericht nur bedingt kontrolliert werden können. Im Jahr 2007 wird die bisherige Rekurskommission Pro Helvetia im neuen Bun- desverwaltungsgericht aufgehen.

138 Beim SNF entscheidet der Nationale Forschungsrat – in aller Regel gestützt auf externe Gutachten – über die Fördergesuche.

139 Artikel 25 Filmförderungsverordnung vom 20.12.2002 (SR 443.113).

140 Aus Sicht von Pro Helvetia sollten die Programme vom Stiftungsrat verabschiedet werden. 141 Verwaltungsverfahrensgesetz vom 20.12.1968, SR 172.021, insbes. Artikel 19.

142 Artikel 20 Absatz 4 KFG.

Während im geltenden PHG die stiftungseigenen Programme nur am Rande erwähnt sind, schafft Artikel 5 nPHG eine explizitere Rechtsgrundlage für stiftungseigene Vorhaben, die die Stiftung alleine oder mit Dritten verwirklichen kann. Schliesslich kann Pro Helvetia ihren Auftrag auch mit nichtfinanziellen Dienstleistungen (Bera- tung, Empfehlungen etc.) erfüllen. Unter dem Titel des Kulturaustauschs schafft Artikel 13 Absatz 3 KFG neu eine explizite Rechtsgrundlage für die Führung von Kultureinrichtungen in Ländern, mit denen die Schweiz einen besonderen Austausch pflegt.

Beurteilungen Das Instrumentarium, mit dem Pro Helvetia ihre Aufgaben erfüllen soll, entspricht der bisherigen Praxis und erscheint zweckmässig. Wie die Stiftung die einzelnen Instrumente gewichtet, obliegt dem Stiftungsrat und soll im Rahmen der Rechen- schaftslegung der Stiftung transparent aufgezeigt werden. Unsere Analysen in Ziffer 3.2.5 haben aufgezeigt, dass Kulturschaffende ihre Gesu- che im dezentralisierten schweizerischen Kulturfördersystem oftmals gleichzeitig bei mehreren Förderstellen einreichen und dass Datenschutzbestimmungen die Förderstellen beim Austausch von Informationen behindern. Um die Effizienz und die Kohärenz der Förderaktivitäten der verschiedenen Förderstellen zu verbessern, könnte im KFG eine partielle Aufhebung des Geheimnisschutzes gemäss Daten- schutzgesetz geprüft werden. Die Vereinfachung des Rechtswegs bei abschlägigen Gesuchen und die Einführung einer moderaten Kostenpflicht bei Einsprachen erscheinen uns vor dem Hintergrund unserer Feststellungen in Ziffer 3.2.2.3 vertretbar.

4.2.7 Behördliche Aufsicht

Wie bisher steht Pro Helvetia auch nach dem neuen Gesetz unter der Aufsicht des EDI. Die Aufsicht überprüft die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben, die rechtmäs- sige Verwendung der Stiftungsmittel und die Einhaltung des Leistungsauftrages.143 Angesichts der in Artikel 5 Absatz 4 nPHG postulierten Unabhängigkeit von Pro Helvetia hat die Aufsicht dem Vernehmlassungsentwurf zufolge bezüglich der Frage der Zweckmässigkeit der Aufgabenerfüllung zurückhaltend zu sein. Bei der Aufsicht nach Artikel 17 nPHG handelt es sich also nicht um eine Zweckmässigkeitskontrolle im Einzelfall, sondern um eine allgemeine Rechtsaufsicht – die Stiftung entscheidet ausdrücklich «in eigener Kompetenz, was als förderungswürdig zu gelten hat».144 Unabhängig von der Rechtsaufsicht des EDI untersteht Pro Helvetia wie bisher der Finanzaufsicht der Eidgenössischen Finanzkontrolle. Diese überprüft die Rechnung der Pro Helvetia stichprobenweise auf ihre Ordnungs- und Rechtmässigkeit sowie auf ihre Wirtschaftlichkeit.

143 Artikel 17 nPHG.

144 Vernehmlassungsentwurf nPHG, erläuternder Bericht, 36 und 39.

Beurteilungen Anstelle einer ganzheitlichen Struktur sieht das neue Gesetz u. E. eine zu grosse Zahl von internen und externen Kontrollstellen für Pro Helvetia vor. Dies führt zu Doppelspurigkeiten und behindert eine ganzheitliche Kontrollstrategie. Über die Erfüllung des Leistungsauftrages der Pro Helvetia wachen beispielsweise der Stiftungsrat (Art. 8 Abs. 5 nPHG), die Revisionsstelle (Art. 11 Abs. 2 nPHG) sowie das EDI (Art. 17 Abs. 2 nPHG). Bei kulturellen Anlässen im Ausland hat zusätzlich das EDA eine Aufsichtsfunktion (Art. 25 Abs. 1 KFG). Im Bereich der Rechnungs- und Wirtschaftlichkeitskontrolle der Pro Helvetia tragen gleichzeitig der Stiftungs- rat, die Revisionsstelle, das EDI und die Eidgenössische Finanzkontrolle eine gesetzliche Verantwortung. Dieses Regime der mehrfachen Verantwortlichkeiten ist u. E. nicht effizient und führt letztlich zu einer Fragmentierung der Aufsicht. Namentlich die Funktion der geplanten Revisionsstelle nach Artikel 11 nPHG bleibt im Vernehmlassungsentwurf unklar.

5 Zusammenfassende Beurteilungen

5.1 Bestandesaufnahme des Status quo

5.1.1 Stärken von Pro Helvetia

Trotz erheblichen politischen Druckversuchen erweist sich Pro Helvetia als unab- hängige Organisation, die Rückgrat hat und sich nicht instrumentalisieren lässt. Sie nimmt eine wichtige Scharnierfunktion zwischen der Kulturszene und der Politik wahr und ist in der Kulturszene präsent. Die Stiftung verfügt über einen ausgewiesenen Sachverstand, arbeitet sehr profes- sionell und stützt ihre Förderentscheide gut ab. Sie ist im Inland wie im Ausland mit Finanzhilfen, eigenen Programmen und weiteren Dienstleistungen aktiv und verfügt über ein starkes landesweites und internationales Netzwerk. Sie geht wenn nötig strategische Partnerschaften ein und kann ihre Partner – vor allem im Ausland – teilweise zu beträchtlichen Eigenleistungen motivieren. Pro Helvetia ist föderalistisch abgestützt, in allen Landesteilen gut verankert und ist aufgrund ihrer historischen Verwurzelung, aber auch ihrer aktuellen Leistungen im In- und Ausland sichtbar und bekannt. Pro Helvetia leistet einen wichtigen Beitrag zur Förderung der Schweizer Kultur- schaffenden und zur Verbreitung ihrer Werke innerhalb und ausserhalb der Schweiz. Sie fördert die kulturelle Vielfalt des Landes und die Kulturvermittlung zwischen den Landesteilen. Ihr Beitrag zum Kulturaustausch mit dem Ausland ist unangefoch- ten, und sie leistet Bedeutendes für die Repräsentation des Kleinstaates Schweiz in der Welt. Eine wesentliche Stärke von Pro Helvetia ist aus der Sicht der vorliegenden Studie auch, dass es sie überhaupt gibt. Jüngere Tendenzen der Kulturinstrumentalisierung und die Pressionen, denen Pro Helvetia in letzter Zeit verstärkt ausgesetzt war, zeigen u. E. die Notwendigkeit einer unabhängigen Förderinstitution des Bundes. Die politisch-strategische Ebene der Kulturförderung und die konkrete Förderung einzelner Projekte sind unseres Erachtens zwei institutionell zu trennende Dinge.

Einen «unfriendly takeover» der Stiftung durch das BAK, wie ihn einige politische Gruppierungen befürworten, beurteilen wir deshalb mit Skepsis.

5.1.2 Positionierung und Steuerung der Pro Helvetia

im kulturpolitischen Umfeld Mit einem Jahresbudget von 33 Millionen Franken ist Pro Helvetia nach wie vor ein wichtiger Akteur der Kulturförderung des Bundes, aber es ist auch nicht zu leugnen, dass die Stiftung in den letzten Jahrzehnten an Terrain und politischem Rückhalt verloren hat. Ihr Anteil an der gesamten öffentlich-rechtlichen Kulturförderung von Bund, Kantonen und Gemeinden liegt heute unter zwei Prozent. Mit dem BAK, der DEZA, Präsenz Schweiz und dem KKA traten auf der Ebene des Bundes verschie- dene Akteure auf den Plan, die ähnlich lautende Aufgaben wie Pro Helvetia wahr- nehmen. Diese Entwicklung war seitens der Stiftung teils kaum beeinflussbar, teils hätte die Stiftung ihr Terrain mittels einer proaktiven Strategie aber auch besser verteidigen können.

Politische und finanzielle Steuerung Die politische und finanzielle Steuerung von Pro Helvetia erfolgt primär über einen gesetzlich verankerten Stiftungsauftrag, der indessen sehr breit und vage definiert ist. Pro Helvetia verfügt über ein unantastbares Stiftungsvermögen und über perio- disch ausgerichtete Bundesbeiträge. Im Rahmen der Finanzierungsbotschaft hätten das EDI, der Bundesrat und das Parlament bereits heute die Möglichkeit, der Stif- tung inhaltliche Leitplanken und Schwerpunkte vorzugeben, machen von dieser Möglichkeit aber wenig Gebrauch und richten ihre Vorgaben stark an den Finan- zierungseingaben der Stiftung aus. Die politische Steuerung der Stiftung erfolgt in hohem Masse bottom-up. Das Parlament ist mit einer Vielzahl von kulturrelevanten Botschaften konfrontiert, die aber nicht gleichzeitig unterbreitet werden. Eine kulturpolitische Debatte, in der über den Auftrag und die Mittel von Pro Helvetia in einer Zusammenschau mit anderen Fördermassnahmen des Bundes entschieden wird, fehlt gegenwärtig.

Arbeitsteilung Ebene Bund Die Arbeitsteilung zwischen den verschiedenen Kulturförderstellen des Bundes ist historisch gewachsen und weist Überschneidungen auf. In der Unterstützung des Kunstschaffens ist neben Pro Helvetia namentlich das BAK tätig, wobei allein die dem Bundesamt unterstellte Filmförderung über ein grösseres Budget verfügt als die gesamte Pro Helvetia. Im Bereich der Kulturvermittlung und des Kulturaustauschs bestehen ebenfalls Überschneidungen zwischen der Stiftung und dem BAK, aber auch mit verschiedenen Dienststellen des EDA. Zwar haben die betroffenen Bun- desstellen in der täglichen Praxis einigermassen funktionierende Koordinations- mechanismen entwickelt. Dies ändert aber u. E. nichts daran, dass in der Kulturför- derung des Bundes zu viele Akteure mit überlappenden Aufgaben tätig sind. Die Folgen sind beträchtliche Koordinationskosten, das Risiko von Parallelaktionen und unproduktive Rivalitäten, fehlende Transparenz nach aussen und Erschwernisse bei der bereichsübergreifenden politischen Steuerung der Kulturaktivitäten des Bundes.

Arbeitsteilung Ebene Kantone, Gemeinden, Private Ähnlich wie auf der Ebene des Bundes ist der gesetzliche Auftrag von Pro Helvetia auch gegenüber jenem der kantonalen und kommunalen Förderstellen nur unscharf abgegrenzt. Gemäss unserer Umfrage befolgt Pro Helvetia den Grundsatz der Subsi- diarität nicht konsequent; sie fördert teilweise Dinge, die auch dezentrale Stellen fördern könnten, unternimmt aber in den Bereichen der Diffusion und des Kultur- austauschs mitunter zu wenig. Der Grundsatz der Stiftung, im Inland nur solche Projekte zu fördern, die auch von anderen Institutionen unterstützt werden, setzt bei den kantonalen und kommunalen Förderstellen womöglich falsche Anreize und kann dazu führen, dass diese sich schrittweise aus ihrer Verantwortung zurückziehen. Trotz unbestrittener Fortschritte bestehen im föderalistischen schweizerischen För- dersystem immer noch Informations- und Koordinationsdefizite zwischen Pro Hel- vetia und den kantonalen, kommunalen und privaten Förderstellen, die teils auf Datenschutzregeln, teils auf mangelnden Willen zur Koordination bzw. den damit verbundenen Aufwand zurückgeführt werden. Während aus Sicht der Kulturschaf- fenden zuviel Koordination zu einem Verlust der künstlerischen Vielfalt führt, wünschen sich andere Interviewpartner mehr Kohärenz und Transparenz im schwei- zerischen Fördersystem, beispielsweise mittels einheitlicher Gesuchsformulare, einer landesweiten Förderdatenbank und einer landesweiten Kulturstatistik.

Behördliche Aufsicht Die behördliche Aufsicht über Pro Helvetia muss insgesamt als schwach bezeichnet werden. Gerade die Unabhängigkeit der Stiftung bzgl. der Art und Weise der Auf- tragserfüllung macht es erforderlich, dass die verantwortlichen Behörden einen klaren Leistungsauftrag an Pro Helvetia richten und dessen Erfüllung regelmässig überprüfen – nicht im Sinne einer Einmischung in einzelne Förderentscheide, son- dern im Sinne einer periodischen Bilanz über Erfüllung des gesetzlichen Auftrags und die Einhaltung der in der Geschäftsordnung festgehalten Verfahrensbestim- mungen, wie sie auch von Artikel 13 PHG verlangt werden. Mit Verweis auf die Autonomie von Pro Helvetia im Bereich der Förderentscheidungen auferlegen sich die zuständigen Aufsichtsorgane, namentlich das BAK, jedoch eine allzu grosse Zurückhaltung. Vieles beruht auf Vertrauen, eine fundierte Erfolgskontrolle der Stiftungsaktivitäten im Rahmen der periodischen Finanzierungsbotschaften findet nicht statt.

5.1.3 Interne Strukturen, Verfahren und Prozesse

Aufbaustruktur Die gegenwärtige Aufbaustruktur von Pro Helvetia führt zu einer breiten Abstützung der Förderentscheidungen, weist aber auch eindeutige Schwächen auf. Diese sind teils durch das PHG bedingt, und wurden teils in den Ausführungsbestimmungen noch verstärkt. Auf der Führungsebene sind strategische und operative Aufgaben nicht klar getrennt. Die Mitglieder des Stiftungsrats nehmen auch geschäftsführende Aufgaben wahr, indem sie beispielsweise das Personal der Geschäftsstelle rekru- tieren und über einzelne Gesuche entscheiden.

Der Stiftungsrat repräsentiert durch seine Grösse und Zusammensetzung zwar die kulturelle Vielfalt des Landes, ist dadurch aber auch schwerfällig und vom «Gärtchendenken» der einzelnen Sparten geprägt. Die nach wie vor relativ starre Spartenstruktur bewirkt, dass die strategische Führung von Pro Helvetia durch den Stiftungsrat relativ schwach ist; dieser neigt zur Status-quo-Erhaltung und zur Aus- balancierung interner Interessen, tut sich mit Prioritätensetzungen schwer und ist offenbar auch nach einem fünfjährigen Reformprozess nicht durch eine gemeinsame Vision von Pro Helvetia geeint.

Strategie und Portfolio Der fehlende Sinn fürs Ganze zeigt sich etwa bei der Stiftungsstrategie. Pro Helvetia verfügt zwar über verschiedene Teilstrategien, aber man vermisst eine Gesamtstra- tegie, die auf wenigen Seiten festhält, wie sich die Stiftung im Umfeld positioniert, welche primären Ziele sie verfolgt und mit welchen Mitteln sie dies tut. Obwohl verschiedene Nebenaktivitäten in den letzten Jahren bereits abgestossen wurden, wirkt das Portfolio von Pro Helvetia immer noch überladen. Neben dem Kerngeschäft der gesuchsbasierten Förderung und eigener Programme betreut die Stiftung beispielsweise im Auftrag der DEZA in Südosteuropa ein Kulturprogramm mit entwicklungspolitischem Fokus, das eigentlich über ihren gesetzlichen Auftrag hinausgeht. Die Stiftung betreibt mehrere Publikationsgefässe, sitzt in diversen Kommissionen, ist kulturpolitisch aktiv, bietet Kulturschaffenden ihr Netzwerk an und erbringt umfangreiche Beratungsleistungen. Dies ist unter dem Vernetzungsas- pekt positiv zu würdigen, ist aber auch mit erheblichem Aufwand verbunden und erhöht die Gemeinkosten der Stiftung.

Ablaufstruktur bei Fördergesuchen Die Zuständigkeiten für Sachentscheide über Fördergesuche sind komplex; je nach Geschäftsstelle, der Aussenstellen oder des Stiftungsrates zuständig. Ein einzelnes Gesuch wird unter Umständen von drei verschiedenen Instanzen beurteilt. Dass die Mitglieder des Stiftungsrats über die finanziell gewichtigsten Projekte entscheiden, ist nicht unproblematisch, da sie in hohem Masse Regionen- und Spartenvertreter und in ihrem Urteil nicht immer unabhängig sind. Da die meisten Gesuche unter 20 000 CHF liegen, entscheidet indessen in den meisten Fällen die Geschäftsstelle. Auch dies ist diskutabel, da unter Umständen jahrelang dieselben Sachbearbeiter zuständig sind, was das Risiko von Routinen und Vergabekartellen erhöht. Die mit Pro Helvetia vergleichbare deutsche Kulturstiftung des Bundes arbeitet demgegen- über mit einer externen Fachjury, die in einem Ausschlussverfahren periodisch über die Gesuche entscheidet. Die Mitglieder der interdisziplinär besetzten Jury werden alle drei Jahre ausgetauscht und erhalten lediglich eine bescheidene Aufwandent- schädigung. Nicht zuletzt aufgrund dieses Verfahrens weist die Kulturstiftung des Bundes Gemeinkosten von lediglich 6 % auf. Das PHG und die Beitragsverordnung ermöglichen Einsprachen und Beschwerden gegen die Entscheide von Pro Helvetia. Diese schaffen Rechtssicherheit und Trans- parenz, generieren aber auch Mehraufwand. Paradoxerweise ist der Schutz bei finanziell kleineren Gesuchen besser als bei grösseren, da bei Letzteren keine Ein- sprachemöglichkeit, sondern nur die Möglichkeit der formellen Beschwerde bei der Rekurskommission Pro Helvetia besteht, die relativ restriktiv urteilt und im Gegen- satz zum Einspracheverfahren die inhaltliche Angemessenheit der Entscheide nicht

überprüft. Einsprachen haben oft den Charakter eines Zweitversuchs mit einer modifizierten Gesuchseingabe, und ihre Erfolgsquote ist mit 44 % erstaunlich hoch – die Stiftung relativiert damit die Qualität ihrer eigenen Entscheide und signalisiert u. E. eine zu grosse Identifikation mit den Gesuchstellern. Gesuchsbasierte Förderung Verteilanalysen zeigen eine nach Regionen und Sparten stark diversifizierte Förder- praxis; darin spiegelt sich der Auftrag an die Stiftung, die verschiedenen Sprach- gebiete und Kulturkreise des Landes zu berücksichtigen und neben der Förderung im Inland auch den kulturellen Austausch mit dem Ausland zu pflegen. Andererseits liesse das Gesetz durchaus mehr Schwerpunkte in der Förderung zu. Auffallend gering ist der Anteil interdisziplinärer Projekte, was aber nach Angaben von Pro Helvetia primär mit der schwachen Nachfrage der Gesuchstellenden erklärt werden muss. Die Zahl der eingehenden Gesuche hat seit den 1970er Jahren zirka um den Fak- tor 10 zugenommen. Da die verfügbaren Fördermittel nicht Schritt halten und die Quote der bewilligten Gesuche mit 47 % immer noch relativ hoch ist, sinken die durchschnittlichen Förderbeiträge pro Gesuch. Im Sinne der Giesskannenförderung neigt Pro Helvetia zur breiten Streuung der Mittel auf viele kleine Projekte,145 obschon gemäss eigener Aussage der Stiftung mit einem fokussierten Mitteleinsatz bessere Resultate erzielbar wären. Es fehlen Schwerpunkte, und die Förderung von Exzellenz ist schwach ausgeprägt. Die beobachtete Niederschwelligkeit wirkt sich auch negativ auf die Gemeinkosten aus, da die Bearbeitung von Kleingesuchen gemessen am Fördervolumen mit überproportionalem Aufwand verbunden ist. Die oft gehörte Kritik, dass von der Förderung durch Pro Helvetia immer wieder dieselben Gesuchsteller profitieren, wird in unserer Umfrage teilweise bestätigt, kann aufgrund unserer Datenanalysen statistisch jedoch nicht verifiziert werden. Auch bezüglich des «Beziehungsfaktors» bei der Gesuchsbeurteilung ergibt sich kein eindeutiges Bild. Einerseits schaffen die Zuständigkeiten und Verfahren keine optimalen Voraussetzungen für eine unabhängige Gesuchsbeurteilung, andererseits beugen Doppelunterschriften und Ausstandsregeln «Mauscheleien» vor. Mit der Einführung der Förderdatenbank Absidion und anderen Reformschritten

konnte die Effizienz im Gesuchsbereich in den letzten Jahren deutlich verbessert werden. Trotzdem sind die Entscheidungsprozesse immer noch zu wenig standardi- siert, erfordern teilweise aufwändige Schriftwechsel und sind auch im Vergleich zu anderen Fördereinrichtungen mit relativ hohem Aufwand verbunden.

Aussenstellen Die Arbeit mit Aussenstellen wird in unserer Umfrage mehrheitlich als zweckmässig und erfolgreich beurteilt. Allerdings bedarf deren Konzeption und geografische Lage einer kritischen Überprüfung. Es wird nicht ganz klar, welches Gewicht Kriterien wie der Kulturaustausch, die Landesrepräsentation oder der ausländische Marktzu- gang Schweizer Kulturschaffender für die Standortentscheide der Stiftung haben, und man kann sich fragen, ob die aktuelle Lage und Ausstattung der Aussenstellen einer zeitgemässen Strategie durchwegs entsprechen. So beansprucht etwa allein das CCSP fast 40 % des Budgets des Bereichs International, obschon enge Beziehungen

145 Vgl. auch Holland 2002, 173 f.

zum westlichen Nachbarstaat bestehen und Schweizer Kulturschaffende sich hier besser als anderswo zurechtfinden. Im Rahmen unserer Umfrage wird das Konzept der fest installierten Kulturzentren verschiedentlich als veraltet, kostspielig und letztlich wenig effektiv beurteilt. Zukunftsweisend erscheinen hingegen kleine, mobile Verbindungsbüros, die eng mit den Partnern vor Ort zusammenarbeiten und bei Bedarf verschoben werden können. Die geplante Auslandkooperation zwischen Pro Helvetia und dem Staatssekretariat für Bildung und Forschung ist in diesem Sinne sehr zu begrüssen. Das Ziel der Stiftung, längerfristig in allen Erdteilen vertreten zu sein, ist ambitiös, und man kann diskutieren, ob es einer vermehrten Schwerpunktbildung im geografischen Sinne dienlich ist. Auf der operativen Ebene des Bereichs International beobachten wir gewisse Schnittstellenprobleme mit den Bereichen Förderung und Programme und teilweise hyperkomplexe Verfahrensregeln. Die Zentrale gesteht den Aussenstellen zwar ein Eigenleben zu, versucht dieses aber gleichzeitig mit einem dichten und wenig effi- zienten Regelwerk zu kontrollieren.

Stiftungseigene Programme Während einige Interviewpartner die stiftungseigenen Programme für eine unnötige Intervention in die Kulturszene halten, sind sie für andere im Gegenteil unabdingbar, wenn die Stiftung nicht nur auf Gesuche reagieren, sondern wichtige Themen des kulturellen Lebens proaktiv aufgreifen will. Wir neigen der zweiten Auffassung zu. Während einige Programme, namentlich solche im Ausland, beträchtliche Resonanz erzeugen und Eigenmittel von Projektpartnern mobilisieren können, weisen andere offenbar ein eher ungünstiges Kosten-Nutzen-Verhältnis auf. Im Rahmen unserer Umfrage wird teilweise kritisch vermerkt, Pro Helvetia halte sich bei der Lancierung von Programmen nicht immer an das Subsidiaritätsprinzip, lasse sich mitunter zu stark von eigenen Vorlieben leiten, beziehe die Kulturszene bzw. andere Förder- stellen zu wenig in die Programmentwicklung ein und könnte die Durchführung der Programme noch vermehrt an externe Partner delegieren.

5.1.4 Zwischenbilanz des internen Reformprozesses

Nachdem die Strukturen von Pro Helvetia während Jahrzehnten an neue Herausfor- derungen kaum angepasst wurden, droht die Reform der Stiftung seit Ende der 1990er Jahre im Gegenteil zu einer ewigen Geschichte zu werden, die beträchtliche Ressourcen bindet, das Personal verunsichert und teilweise auch das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Stiftung erschüttert. Verschiedene Interviewpartner bezeichnen die Stiftung mittlerweile als reformmüde, und eine neuere Mitarbeiterbefragung, die allerdings in einer Phase intensiven Sparens stattfand, verweist im Vergleich mit anderen öffentlichen Stellen auf eine unterdurchschnittliche Personalzufrieden- heit.146

146 Link Institut, 2005. Gemäss unserer eigenen Umfrage steigt die Stimmungskurve der Mitrabeitenden seit einem Tiefpunkt im Jahr 2001 trotz der sparbedingten Verunsiche- rungen wieder an.

Gemäss unserer Umfrage wurde der Reformprozess politisch verkehrt aufgeschient. Der Bundesrat und das EDI erstrebten Ende der 1990er Jahre rasche Effizienzsteige- rungen im Rahmen des geltenden Gesetzes. Die Reform musste also an den internen Hebeln ansetzen, obschon gewisse Effizienzblocker eindeutig im Gesetz angelegt sind und obschon unklar war, welche Aufgaben und Ziele die «neue» Pro Helvetia nach der Revision der Rechtsgrundlagen dereinst haben würde. Zu Recht kritisieren deshalb verschiedene Gesprächspartner, die bisherigen Reformen hätten sich zu sehr mit der eigentlich nachrangigen Frage nach den passenden Strukturen und zu wenig mit den prioritären Fragen der Positionierung, des Auftrags und der Ziele der Stif- tung befasst.147 Was das Change Management betrifft, so kritisieren verschiedene Befragte einer- seits den fehlenden Reformwillen bei verschiedenen Mitgliedern des Stiftungsrates, andererseits eine Tendenz zum Aktivismus und eine gewisse Sprunghaftigkeit bei einzelnen Exponenten des Wandels: Dem Reformprozess fehle teilweise die klare Linie, und er sei intern nicht gut verankert und kommuniziert worden, heisst es.148 Andere Interviewpartner bedauern, dass die internen Konflikte im Zuge der Reform teilweise öffentlich ausgefochten wurden, was dem Ansehen von Pro Helvetia geschadet und den Blick auf ihre sehr gute inhaltliche Arbeit verstellt habe. Trotz dieser nicht optimalen Voraussetzungen erzielte der interne Reformprozess der letzten Jahre einige klare Verbesserungen. Die Verkleinerung des Stiftungsrats, des Leitenden Ausschusses und der Anzahl Abteilungen der Geschäftsstelle zielte u. E. in die richtige Richtung. Der Leitende Ausschuss wurde zu einem strategischen Managementorgan aufgewertet, das Finanzmanagement bzw. -reporting wurde ver- bessert und die Administration modernisiert. Die Strukturen und Abläufe der Geschäftsstelle wurden gestrafft, und der produktorientierte Aufbau der Geschäft- stelle mit den Bereichen Förderung, Programme und International ist zweckmässig, wenn auch noch nicht alle Schnittstellen geklärt sind und das Prozessmanagement noch verbessert werden kann. Auf der anderen Seite war die bisherige Reform in mancher Hinsicht an der Erhal- tung des Status quo orientiert, was sicher auch damit zu tun hat, dass die im Gesetz festgelegte Struktur des Stiftungsrats keine günstigen Voraussetzungen für zukunfts-

orientierte Reformen schafft. Es überrascht deshalb nicht, dass die bisherige Reform die Erneuerungsmöglichkeiten im Rahmen des geltenden Rechts nicht ausschöpfte. Die Fokussierung des Portfolios und der Förderstrategie, eine grundlegende Über- prüfung des Aussenstellenkonzepts, der gänzliche Rückzug des Stiftungsrats aus der Gesuchsbeurteilung, der vermehrte Einsatz von Wettbewerbsverfahren nach dem Muster von swixx oder eine noch weitergehende Vereinfachung der internen Struk- turen und Abläufe in der Geschäftsstelle – all dies wäre auch im altrechtlichen Rahmen möglich gewesen, wurde aber vom Stiftungsrat offenbar nicht wirklich gewünscht. Die Reformanstrengungen der letzten Jahre bewirkten Effizienzsteigerungen, die sich erfreulicherweise auch in sinkenden Gemeinkosten bemerkbar machen. Trotz schwieriger Kontextbedingungen, für die sie nicht verantwortlich ist, gelang es der Stiftung, den Gemeinkostenanteil an den Gesamtausgaben aufgrund von Restruktu-

147 Vergleiche dazu der auch in der Privatwirtschaft bewährte Grundsatz «Structure Follows Strategy». 148 Bspw. betreffend Stellenabbau oder Schliessung von Aussenstellen. Die Direktion und der Leitende Ausschuss der Stiftung teilen dieses Umfrageergebnis nicht.

rierungen und Rationalisierungen seit 2001 um rund acht Prozent zu senken, was ein beachtlicher Erfolg darstellt. Mit budgetierten 31,5 % im Jahr 2006 ist die Gemein- kostenquote von Pro Helvetia indessen gemessen an vergleichbaren Fördereinrich- tungen immer noch sehr hoch. Wir führen dies insbesondere auf den hohen Projekt- begleitungsaufwand (Gesuchsadministration etc.), die Niederschwelligkeit in der Förderpraxis sowie das umfassende Portfolio der Stiftung (zahlreiche Nebenpro- dukte) zurück, während der Verwaltungsaufwand im engeren Sinne durchaus ver- tretbar ist.

5.2 Beurteilung der geplanten gesetzlichen Neuregelung

Unsere Beurteilung der gesetzlichen Neuregelungen bezieht sich auf das nPHG und auf die Pro Helvetia betreffenden Teile des KFG. Da die definitiven Botschaften des Bundesrates erst zirka Ende 2006 vorliegen werden, müssen wir unsere Ausführun- gen auf die Vernehmlassungsentwürfe abstützen.

5.2.1 Summarisches Stärken-Schwächen-Profil der

Vernehmlassungsentwürfe Die Vernehmlassungsentwürfe zum KFG und zum nPHG bringen unseres Erachtens im Vergleich zur heutigen Rechtsgrundlage von Pro Helvetia einige klare Verbes- serungen. Positiv ist namentlich, dass über die inhaltlichen Schwerpunkte und die Mittel von Pro Helvetia künftig nicht mehr isoliert, sondern in einer Zusammen- schau mit anderen Kulturfördermassnahmen des Bundes entschieden wird. Das geplante Schwerpunktprogramm Kultur des Bundes und ein daraus abgeleiteter Leistungsauftrag an Pro Helvetia, dessen Erfüllung regelmässig überprüft wird, stärken die Legitimation der Stiftung und können ihr richtungweisende Impulse geben. Ein Fortschritt ist auch, dass Pro Helvetia insgesamt an organisatorischer Freiheit gewinnt, der Stiftungsrat kleiner und damit agiler wird, strategische und operative Führungsaufgaben klar getrennt werden und mit den externen Fachkommissionen eine vom Stiftungsmanagement unabhängige Expertenebene geschaffen wird. Diesen erfreulichen Verbesserungen des gesetzlichen Status quo stehen in den Vernehmlassungsentwürfen des KFG und des nPHG jedoch einige erstzunehmende Schwächen entgegen, die wir im Folgenden wie folgt zusammenfassen möchten:

5.2.2 Positionierung und Steuerung von Pro Helvetia

im kulturpolitischen Umfeld Arbeitsteilung Ebene Bund Ein wesentliches Ziel des neuen KFG besteht darin, bisherige Überschneidungen in der bundesstaatlichen Kulturförderung zu bereinigen und den verschiedenen Trägern eindeutige Zuständigkeitsbereiche zuzuweisen. Der KFG-Vernehmlassungsentwurf löst diesen Anspruch aus unserer Sicht indessen nicht ein, sondern schreibt im Wesentlichen eine unübersichtliche, historisch gewachsene Praxis fest. Er verzichtet

auf eine systematische Rollenspezifikation und überprüft auch nicht, ob der Bund tatsächlich fünf verschiedene Stellen mit kulturbezogenen Aufgaben braucht. Namentlich was teilweise von Rivalitäten geprägte Verhältnis zwischen Pro Helvetia und dem BAK betrifft, stellt der Vernehmlassungsentwurf des KFG eine verpasste Chance dar. Der sinnvolle Grundgedanke,149 dass sich das politiknahe BAK auf strategische und institutionelle Aufgaben konzentriert und die «szenennähere» Pro Helvetia sich um die konkrete Kulturförderung anhand von Einzelprojekten kümmert, wird nicht konsequent verfolgt. In einigen Sparten, namentlich beim ressourcenintensiven Film und den visuellen Künsten, ist das BAK weiterhin in der Unterstützung des Kunstschaffens aktiv. Auch ein denkbares Alternativszenario, demzufolge sich Pro Helvetia ganz aus der Unterstützung des Kunstschaffens zurückzieht und sich auf die Vermittlung bestehender Kunstwerke und den kulturel- len Austausch spezialisiert, wird im KFG nicht konsequent verfolgt – auch in diesen klassischen Domänen der Stiftung wird das BAK dem Vernehmlassungsentwurf zufolge künftig tätig sein. In der Praxis zeichnet sich die Fortsetzung diffiziler Kompetenzabgrenzungen ab, die man mit dem neuen Gesetz ja gerade überwinden will. Auf die Aufgabenteilung zwischen der DEZA und Pro Helvetia geht der KFG- Entwurf nicht ein, und hinsichtlich der Rollenteilung zwischen Pro Helvetia und dem KKA schreibt er einen suboptimalen Kompromiss fest, der das dahinter liegende konzeptionelle Problem nicht löst. Dieses besteht darin, dass das KKA die Kohärenz des Kulturauftritts der Aussenvertretungen sicherstellen soll, über deren grössere Kulturvorhaben aber Pro Helvetia abschliessend entscheidet. Verschiedene von uns befragte Personen bezweifeln, dass es das KKA als eigenständigen Initiator und Träger von Kulturprojekten überhaupt braucht. Grössere Projekte sollten von Pro Helvetia, kleinere von den Auslandvertretungen selbst durchgeführt werden.

Arbeitsteilung Ebene Kantone und Gemeinden Im föderalistischen System der Schweiz bleibt die öffentliche Kulturförderung auch nach der Erweiterung entsprechender Bundeskompetenzen in Artikel 69 BV primär eine Aufgabe der Kantone und Gemeinden. Vor dieser Ausgangslage und gemessen an dem vergleichsweise schmalen Budget von Pro Helvetia dürfte man vom KFG eine Spezifizierung des Auftrags der Stiftung in Abgrenzung zur Kulturförderung der Kantone und Gemeinden erwarten. Aber auch die Rollenteilung zwischen der Stiftung und den dezentralen Kulturförderstellen bleibt im Vernehmlassungsentwurf in der Schwebe, und der Anspruch des KFG, die Zusammenarbeit der Staatsebenen in der Kulturförderung zu regeln, wird nicht umfassend eingelöst. Bei der Unterstüt- zung des Kunstschaffens nach Artikel 5 KFG postuliert der Vernehmlassungsent- wurf auf der Basis von Artikel 69 BV eine parallele Kompetenz des Bundes zu den Kantonen und schliesst somit eine klare Rollenteilung aus. Bei der Kulturvermitt- lung und dem Kulturaustausch kann der Bund (und somit auch Pro Helvetia) im Sinne des Subsidiaritätsprinzips nur unter der Bedingung eines «gesamtschweizeri- schen Interesses» tätig werden; dieses bleibt jedoch unbestimmt und kann vieles bedeuten.

149 Vgl. z.B. Holland 2002, 177.

Politische und finanzielle Steuerung Eine Stärke des neuen KFG ist sicherlich, dass über die Schwerpunkte und Mittel von Pro Helvetia nicht mehr isoliert, sondern zusammen mit anderen Bereichen der Kulturförderung des Bundes entschieden wird. Der vom KFG erhobene Anspruch einer bereichsübergreifenden Planung der kulturellen Förderungstätigkeit des Bun- des wird aber nicht umfassend eingelöst, fehlt doch in den vorgesehenen Schwer- punktprogrammen der gesamte EDA-Bereich. Gerade die Aktivitäten von Pro Hel- vetia, deren Mittel im Jahr 2005 zu 60 % ins Ausland flossen, bedürften neben einer inländischen auch einer aussenpolitischen Handlungsgrundlage. Das vorgesehene Planungsinstrumentarium wirkt zwar systematisch, aber auch schwerfällig und aufwändig. Nachdem in einem mehrstufigen Planungsprozess das Schwerpunktprogramm Kultur des Bundes und die Förderungskonzepte des EDI, der Leistungsauftrag sowie die interne Planung von Pro Helvetia endlich verab- schiedet sind, hat die Stiftung kaum Zeit, die strategischen Vorgaben umzusetzen, ehe der Reportingprozess beginnt und die Grundlagen für die nächste Finanzie- rungsperiode zu erarbeiten sind. Für eine präzise politische Steuerung von Pro Helvetia reicht aus unserer Sicht ein bereichsübergreifendes Schwerpunktprogramm Kultur, ein daraus abgeleiteter Leistungsauftrag und dessen regelmässige Überprü- fung durch die Aufsichtsorgane aus, die ergänzenden Förderungskonzepte scheinen uns unnötig. Kritisch beurteilen wir auch, dass der Bundesrat und das EDI dem Vernehmlassungsentwurf KFG/PHG zufolge auch bei der Wahl des Direktors von Pro Helvetia und bei der Festlegung der Arbeitsweise der Stiftung neue Einfluss- möglichkeiten erhalten und der Stiftung direkte Aufträge erteilen können. Dadurch wird die Unabhängigkeit der Stiftung unnötig beschnitten.

Erfolgskontrolle und Aufsicht Es ist zwar begrüssenswert, dass der Erfolgskontrolle von Pro Helvetia künftig mehr Beachtung geschenkt werden soll. Die Vernehmlassungsentwürfe sehen jedoch nicht weniger als fünf interne oder externe Instanzen vor, die die Aktivitäten der Stiftung beaufsichtigen. Neben dem Stiftungsrat, der Revisionsstelle und dem EDI sind auch das EDA und die Eidgenössische Finanzkontrolle mit entsprechenden Aufgaben betraut. Dies schafft Doppelspurigkeiten und Mehraufwand und behindert letztlich eine ganzheitliche Aufsichtsstrategie gegenüber der Stiftung.

5.2.3 Interne Strukturen und Verfahren

Die neue Organisationsstruktur von Pro Helvetia gemäss dem Vernehmlassungsent- wurf nPHG beurteilen wir gemessen am rechtlichen Status quo eindeutig als Verbes- serung. Die Stiftung gewinnt an organisatorischer Freiheit; die strategische und die operative Handlungsebene sind nun klar getrennt. Der Stiftungsrat konzentriert sich auf die strategische Führung der Stiftung, während der Direktor im Gegenzug mehr operative Kompetenzen erhält. Die Verkleinerung des Stiftungsrats dürfte dessen Handlungsfähigkeit, Effizienz und Innovationsbereitschaft eindeutig steigern, allerdings kann ein Stiftungsrat von neun Mitgliedern nicht beanspruchen, ein alle Regionen und Sparten vertretendes Kultur- parlament zu sein.

Mit der Einrichtung der Fachkommissionen wird ausserhalb der strategischen und operativen Führung eine externe Expertenebene eingeführt. Auf diese Weise wird die von uns als problematisch erachtete Spartenstruktur des Stiftungsrates aufgeho- ben, was der Überwindung des Besitzstandsdenkens in diesem Gremium und einer ganzheitlicheren Stiftungsstrategie, in der auch interdisziplinäre Projekte gebührend Platz haben, sehr zuträglich sein dürfte. Die Rolle der Fachkommissionen wird im KFG jedoch nicht hinreichend geklärt. Der Vernehmlassungsentwurf betont deren rein konsultative Rolle. Entscheidet die Geschäftsstelle letztlich eigenmächtig über alle Fördergesuche und Programme, wächst das Risiko von Handlungsroutinen und Verfilzungen zwischen Förderern und Geförderten. Gemäss einem in anderen Förderinstitutionen erfolgreich prakti- zierten Modell haben externe Jurys nicht nur Beratungsfunktion, sondern entschei- den selber über die Gesuche, während eine verschlankte Geschäftsstelle nur noch für die Gesuchsadministration und die stiftungseigenen Programme zuständig ist. Der Entwurf sagt auch nichts über die Rolle der Fachkommissionen bei den stif- tungseigenen Programmen, deren Bedeutung künftig noch zunehmen könnte und über die die Geschäftsstelle gemäss Vernehmlassungsentwurf im Alleingang ent- scheiden könnte. Das Instrumentarium, mit dem Pro Helvetia ihre Aufgaben erfüllen soll, erscheint zweckmässig und ist im Gegensatz zum geltenden Recht in den Vernehmlassungs- entwürfen expliziter dargestellt. Gemessen am heutigen PHG akzentuiert das nPHG die stiftungseigenen Programme, und Artikel 13 Absatz 3 KFG schafft neu eine explizite Rechtsgrundlage für die Führung von Kultureinrichtungen im Ausland. Die Vereinfachung des Rechtswegs und die Einführung einer moderaten Kosten- pflicht bei Einsprachen bei negativ beurteilten Gesuchen erscheint uns als sinnvoller Kompromiss, der die Rechtsweggarantie der Gesuchsteller sicherstellt und gleich- zeitig die Bearbeitungskosten von Pro Helvetia senkt.

6 Empfehlungen

Auf der Grundlage unserer Status quo-Analyse und der Beurteilung der geplanten gesetzlichen Neuregelungen formulieren wir abschliessend einige Handlungsemp- fehlungen. Diese richten sich primär an den Gesetzgeber; wie schon die ex ante- Analyse in Ziffer 4 beschränken sich auch unsere Empfehlungen zum KFG auf die für Pro Helvetia relevanten Bestimmungen. Um Erwartungssicherheit zu schaffen, ist Pro Helvetia nach einem langjährigen Reformprozess nun möglichst bald die Verabschiedung einer verbindlichen neuen Rechtsgrundlage zu wünschen, die die Stiftung in der schweizerischen Kulturförder- landschaft klar positioniert, ihre fachliche und betriebliche Unabhängigkeit im Rahmen eines eindeutigen kulturpolitischen Leistungsauftrags respektiert, den frei- heitlichen Geist des bestehenden Gesetzes bewahrt und gleichzeitig dessen organi- sationsbezogenen Schwächen überwindet.

6.1 Empfehlungen an den Gesetzgeber

1. Wir sind der Meinung, dass die Entwürfe zum KFG und zum nPHG für eine

«neue Pro Helvetia» einige klare Vorteile bringen. Sie lassen aber auch viele Fragen offen, lassen viele Chancen ungenutzt und sollten deshalb noch einmal gründlich überarbeitet werden.

2. Sämtliche Aufgaben, die Pro Helvetia gemäss dem KFG zu erfüllen hat, sind

mit einer Kann-Bestimmung versehen. Wir empfehlen, den Status und den Auftrag der Stiftung im KFG verbindlicher festzuhalten.

3. Das Vollzugsregime der Kulturförderung des Bundes gemäss KFG schreibt

im Wesentlichen die bisherige Situation fort. Wir empfehlen, noch einmal zu prüfen, ob der Bund neben Pro Helvetia tatsächlich noch vier weitere Stellen braucht, die im engeren oder weiteren Sinne die Kultur fördern.

4. Unabhängig von der Zahl der Förderstellen des Bundes empfehlen wir, die

Rollenteilung zwischen Pro Helvetia und anderen Bundesstellen, insbeson- dere dem BAK, zu systematisieren. Denkbar wäre etwa, dass sich das BAK konsequent aus der Einzelförderung zurückzieht und Pro Helvetia die gesamte Unterstützung des Kunstschaffens des Bundes inklusive Film über- nimmt. Einem anderen Szenario zufolge würde sich Pro Helvetia ganz aus der Produktionsförderung zurückziehen und sich vollständig auf Vermitt- lungs- und Diffusionsaufgaben konzentrieren.

5. Angesichts der begrenzten Mittel empfehlen wir, dass sich Pro Helvetia auf

Kulturförderungsaufgaben im engeren Sinne konzentriert und entwicklungs- politische Aktivitäten, in denen kulturelle Mittel zum Einsatz kommen, der DEZA überlässt. Die Notwendigkeit des KKA als eigenständiger Träger von Kulturprojekten des Bundes ist zu prüfen.

6. In Anbetracht der föderalistischen Ausgangslage empfehlen wir, den Auftrag

von Pro Helvetia präziser von den finanziell viel bedeutenderen Aktivitäten der Kantone und Gemeinden abzugrenzen. Das KFG sollte expliziter dar- legen, wie der Bund auf der neuen Verfassungsgrundlage von Artikel 69 BV den Subsidiaritätsgrundsatz in der Kulturförderung auslegt; insbesondere sollte er klären, wo er eine parallele Förderkompetenz zu den Kantonen beansprucht und wie er den Begriff des «gesamtschweizerischen Interesses» konkret auslegt.

7. Angesichts der beträchtlichen Probleme mit dem Informationsaustausch

zwischen Pro Helvetia und anderen Kulturförderstellen könnten im Rahmen des KFG die Vor- und Nachteile einer partiellen Aufhebung des Geheimnis- schutzes gemäss Datenschutzgesetz geprüft werden.

8. Wir empfehlen, dass neben dem EDI auch das EDA an der Erarbeitung des

Schwerpunktprogramms Kultur des Bundes und des darauf fussenden Leis- tungsauftrags an Pro Helvetia aktiv beteiligt wird.

9. Die politische Steuerung von Pro Helvetia erfolgt primär über das Schwer-

punktprogramm Kultur des Bundes sowie einen griffigen Leistungsauftrag. Eine zusätzliche Steuerungsebene mittels spartenspezifischer Förderkon- zepte erscheint überflüssig. Politische Interventionen auf der Ebene von einzelnen Förderentscheiden sind zu vermeiden.

10. Wir empfehlen, jenseits des Leistungsauftrags auf zusätzliche bundesrätliche

Eingriffsmöglichkeiten in die Aktivitäten der Stiftung zu verzichten. Für die Wahl des Direktors sowie die Regelung der Arbeitsweise und Organisation von Pro Helvetia soll wie bisher der Stiftungsrat verantwortlich sein, und der Bundesrat soll der Geschäftsstelle keine direkten Aufträge erteilen können.

11. Wir empfehlen, die Anzahl der internen und externen Kontrollstellen von

Pro Helvetia zu reduzieren und deren Rollen und Aufgaben zu präzisieren.

12. Damit die Erfüllung des Leistungsauftrags von Pro Helvetia seriös überprüft

werden kann, sind im Rahmen der Kulturstatistik nach Artikel 22 KFG sei- tens des BAK entsprechende Wirkungsindikatoren zu bestimmen und Daten aufzubereiten.

13. Gemäss unserer Studie ist die Einführung von Fachkommissionen ausser-

halb der strategischen und operativen Führungsebene von Pro Helvetia unabdingbar. Wir empfehlen deshalb, die Kann-Bestimmung in Artikel 26 Absatz 1 KFG durch eine verbindlichere Formulierung zu ersetzen.

14. Wir empfehlen, die Rollen und Kompetenzen der Fachkommissionen zu

präzisieren. Dabei ist ein in anderen Förderinstitutionen bewährtes Modell zu prüfen, demzufolge die Fachkommissionen abschliessend über Förder- gesuche entscheiden. Eine interdisziplinäre Zusammensetzung der Fach- kommissionen fördert ganzheitliche Sichtweisen und bereichsübergreifende Projekte.

15. Sollten die Fachkommissionen eine rein beratende Funktion haben, empfeh-

len wir, Vorkehrungen gegen eine zu grosse Machtfülle der Geschäftsstelle bei der Gesuchsentscheidung zu treffen. Z.B. könnte man die Empfehlungen der Fachkommissionen öffentlich machen oder die Geschäftsstelle im Sinne der Filmförderungsverordnung dazu verpflichten, abweichende Entschei- dungen zu begründen.

16. Die Lancierung stiftungseigener Programme obliegt gemäss den aktuellen

Entwürfen allein der Geschäftsstelle. Wir empfehlen, den Fachkommissio- nen (oder eventuell dem Stiftungsrat) auch hier eine aktivere Rolle zuzu- schreiben.

6.2 Empfehlungen an die Stiftung Pro Helvetia

Die vorliegende Studie und die daraus abgeleiteten Empfehlungen stehen in einem gesetzgeberischen Zusammenhang und richten sich nur in zweiter Linie an die Stiftung selbst. Infolge der noch ausstehenden Gesetzesgrundlage haben unsere Empfehlungen an Pro Helvetia zudem zwangsläufig provisorischen Charakter und sollten u. E. teilweise erst nach der Verabschiedung des neuen KFG/PHG umgesetzt werden.

1. Wir empfehlen der Stiftung, auf der Basis des neuen gesetzlichen Auftrags

eine knappe und einfache Förderstrategie zu formulieren. Das Portfolio kon- zentriert sich auf das Kerngeschäft, das – je nach Ausgestaltung des neuen Gesetzes – in der gesuchsbasierten Förderung, in eigenen Programmen und im Betrieb von Aussenstellen besteht.

2. Wir empfehlen Pro Helvetia, den Subsidiaritätsgrundsatz neu auszulegen

und zu präzisieren, wo sie die Kulturförderung der Kantone und Städten ergänzt und wo sie eine parallele Kompetenz zu diesen hat. Im Sinne ihres Diffusionsauftrags achtet die Stiftung auf eine optimale Verwertung geför- derter Projekte. Sie verbessert den Informationsaustausch mit den dezentra- len Förderstellen und bezieht diese vermehrt in ihre strategische Planung ein.

3. Auf der Grundlage in den letzten Jahren gesammelten Erfahrungen gibt sich

die Geschäftsstelle einfache und durchlässige Strukturen. Die jetzige Gliede- rung mit den Abteilungen Förderung, Programme und International plus der Direktion mit ihren Stabsdiensten ist dabei eine plausible Ausgangslage, wobei bestehende Schnittstellenprobleme zu klären sind.

4. Je nach dem, welche Rolle die Fachkommissionen einnehmen werden, ist zu

überprüfen, ob es die Spartenstruktur innerhalb der Geschäftsstelle über- haupt noch braucht bzw. ob die Anzahl Abteilungen weiter reduziert werden könnte. Die neuen Strukturen sollten eine vermehrte Rotation zwischen den Mitarbeitenden der einzelnen Bereiche ermöglichen.

5. Die immer noch komplizierten Entscheidungsprozesse in den Bereichen

Förderung, Programme und International werden weiter vereinfacht und standardisiert; die Gesuchseingabe erfolgt elektronisch, und die Formulare der einzelnen Förderstellen werden wenn möglich vereinheitlicht.

6. Aufgrund weiterer Prozessstandardisierungen und Effizienzsteigerungen

können die Projektbegleitungsaufwände und damit die Gemeinkosten weiter gesenkt werden. Wir empfehlen die Einführung einer tätigkeitsbezogenen Zeiterfassung für alle Mitarbeitenden, die zeigt, an welchen Kostenstellen welche Aufwände anfallen.

7. Das im Rahmen des Programms swixx praktizierte Wettbewerbsverfahren

zeigt, wie man den Bereich Förderung rationell organisieren könnte. Die Gestehungskosten könnten gesenkt werden, wenn sich Pro Helvetia mehr am Jurymodell ausrichten würde.

8. Auf der Basis einer neuen Rollenteilung zwischen Stiftungsrat und

Geschäftsstelle werden das strategische und das operative Controlling wei- terentwickelt. Es ist jederzeit sichtbar, in welche Sparten und Regionen die Stiftungsmittel fliessen, und die Übereinstimmung dieser Geldflüsse mit den strategischen Zielen wird periodisch überprüft.

9. Anstatt immer weniger Mittel an immer mehr Gesuchsteller zu verteilen,

empfehlen wir Pro Helvetia, bei der gesuchsbasierten Förderung vermehrt Schwerpunkte zu setzen und die Zweckmässigkeit von unteren Schwellen- werten für Förderbeiträge zu prüfen. Sie vermeidet «Stammkunden» und beschränkt sich auf eine konzentrierte, auf einige Jahre limitierte Förderung vielversprechender Projekte. Sie fördert auch interdisziplinäre Projekte und Newcomer mit grossem Potenzial.

10. Die Stiftung hält sich bei der Definition von eigenen Programmen konse-

quenter an den Subsidiaritätsgrundsatz und bezieht externe Partner verstärkt in die Themenentwicklung ein. Die Durchführung der Programme wird vermehrt an externe Partner delegiert, und es kommen wenn möglich Wett- bewerbsverfahren zum Einsatz.

11. Wir empfehlen Pro Helvetia, ihre Aussenstrategie und die Zweckmässigkeit

der traditionellen Kulturzentren zu überprüfen. Anstelle von dauerhaft instal- lierten Zentren in ohnehin leicht zugänglichen Ländern könnte die Stiftung vermehrt mit beweglichen Verbindungsbüros arbeiten, die sich nach Mass- gabe neuer geografischer Schwerpunkte leicht verschieben lassen.

12. Unabhängig davon empfehlen wir Pro Helvetia, im Ausland vermehrt Syn-

ergien mit anderen Stellen (Botschaften, städtische Künstlerateliers etc.) zu nutzen. So ist z. B. die geplante Kooperation von Pro Helvetia mit dem Staatssekretariat für Bildung und Forschung zu begrüssen.

13. Die Steuerung der Aussenstellen bedarf dringend der Vereinfachung und der

Standardisierung. Die Eigenaktivitäten der Aussenstellen werden mittels eines Leistungsauftrags/Globalbudgets seitens der Zürcher Zentrale gesteu- ert. Die Behandlung der Fördergesuche aus dem Ausland wird auf der Basis von Absidion vereinheitlicht und analog zu den inländischen Gesuchen durch die Zentrale abgewickelt. Das Reporting der Aussenstellen ist zu verbessern, und der durch die einzelnen Aussenstellen geschaffene Mehr- wert wird kritisch beobachtet.

14. Wir empfehlen, die bereits erzielten Fortschritte im Bereich der Kosten-

transparenz weiter auszubauen und insbesondere die Zusammensetzung der Administrations- und Projektbegleitungsaufwände in allen Förderbereichen klar auszuweisen und über längere Zeiträume hinweg verfolgbar zu machen.

Literatur

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Vernehmlassungsantwort der SPS, Bern.

Studienzentrum Kulturmanagement der Universität Basel (SKM) und Zentrum für Kulturmanagement Zürcher Hochschule Winterthur, 2005: Stellungnahme im Rah- men der Vernehmlassung zu den Entwürfen KFG und PHG, Basel und Winterthur. SwissFoundations, 2005: Stellungnahme von SwissFoundations zum KFG und PHG, Basel und Zürich. ZEWO, 2005: Die Kostenstruktur gemeinnütziger Organisationen, Methodik zur Berechnung des administrativen Aufwands, Zürich.

Anhang 1

Übersicht Evaluationskonzept

Explorative Interviews

Leitfragen, Checklisten, Fragebogen für weitere Untersuchungen

Bestandesaufnahme Ex-Ante

Interne Sicht Externe Sicht Referenzmaterial Stellungnahmen

Interviews mit Interviews mit Interviews mit Interviews mit PH MitarbeiterInnen Partnern der PH PH und anderen anderen Stiftungen Dokumenten- Dokumenten- Dokumenten- Dokumenten- analyse analyse analyse analyse Datenanalyse Workshop mit Analyse offizieller Kulturschaffenden Stellungnahmen

Synthese der Ergebnisse, auf der Basis der Leitfragen der WBK-S

Anhang 2

Liste der interviewten Personen

Annoni, Mario, Präsident (seit Anfang 2006), Pro Helvetia Benz-Steffen, Erica, stellvertretende Direktorin, Pro Helvetia Bitterli Mucha, Rosie, Chefin Abteilung Kultur, Stadt Luzern Braunschweig, Yves, Mitglied des Leitenden Ausschusses, Pro Helvetia Buchmann, Pius, Präsident der Eidg. Rekurskommission für die Stiftung, Pro Hel- vetia Bürer, Margrit, ehem. Leiterin Bereich Programme, Pro Helvetia de Perrot, Anne-Catherine, Leiterin Administration, Pro Helvetia Erni, Marianna, Mitarbeiterin visuelle Künste, Pro Helvetia Francke, Lavinia, Referentin des Vorstands, Kulturstiftung des Bundes, Halle an der Saale Gartmann, Thomas, Leitung Musik, Pro Helvetia Gilgen, Urs, Mitarbeiter Abteilung Medien und Kommunikation, DEZA Guyot, Alexandre, stv.Leiter des Kompetenzzentrums für Kulturaussenpolitik, EDA Hoby, Jean-Pierre, Direktor Kulturpflege, Stadt Zürich Höchli, Daniel, Direktor, Schweizerischer Nationalfonds Holland, Andrew, Leitung Tanz, Pro Helvetia Jaggi, Yvette, Präsidentin (bis Ende 2005), Pro Helvetia Jauslin, Jean-Frédéric, Direktor, Bundesamt für Kultur Kaufmann, Manuel, Mitarbeiter Kultur & Gesellschaft, Pro Helvetia Keller, Rolf, Leiter Studienzentrum Kulturmanagement, Universität Basel Knüsel, Pius, Direktor, Pro Helvetia Laely, Thomas, Leitung Bereich International, Pro Helvetia Leupin, Rahel, Mitarbeiterin Theater, Pro Helvetia Matyassy, Johannes, Chef der Geschäftsleitung, Präsenz Schweiz Mosimann, Peter, Mitglied des Leitenden Ausschusses, Pro Helvetia Raschèr, Andrea, Leiter Recht und Internationales, Bundesamt für Kultur Ritter, Danielle, stv. Leiterin Geistes- und Sozialwiss., Schweizerischer National- fonds Schubiger, Benno, Geschäftsführer, Binding Stiftung Schwarzenbach, Sabina, Leiterin Kommunikation, Pro Helvetia Vater, Matthias, Leitung Finanzen, Controlling, Pro Helvetia

von Passavant, Christina, Mitarbeiterin Stellwerk Entwicklungsmanagement Luzern Wasserfallen, François, Vorsteher des Amtes für Kultur, Kanton Bern

Zusätzlich führte die PVK am 2. November 2005 in Bern einen halbtätigigen Work- shop mit sieben nicht namentlich genannten Kulturschaffenden und -veranstaltern durch, mit dem Ziel, deren «Geschichte» mit Pro Helvetia und ihre Vision einer idealen Pro Helvetia zu erfassen.

Impressum Daniel Janett, PVK (Projektleitung) Dr. Pierre Walther, Walther Consulting (evaluationswissenschaftliche Beratung, wissenschaftliche Mitarbeit) Dr. Rolf Keller, Studienzentrum Kulturmanagement Universität Basel (kulturwis- senschaftliche Beratung und Qualitätskontrolle) Dr. Nicolas Grosjean, PVK (wissenschaftliche Mitarbeit) Catherine von Graffenried (Organisation eines Workshops mit sieben Kulturschaf- fenden) Norina Frey (wissenschaftliche Assistenz, Übersetzungskontrolle) Hedwig Heinis (Textredaktion und Berichtslayout)

Dank Die PVK dankt allen Interviewpartnern für ihre Gesprächsbereitschaft. Ein besonderer Dank geht an die Direktion und die Mitarbeitenden der Geschäfts- stelle der Pro Helvetia, die die vorliegende Untersuchung konstruktiv unterstützt und die von uns gewünschten Informationen stets rasch und umfassend zur Ver- fügung gestellt haben.

Originalsprache des Berichts: deutsch