Botschaft zur Änderung des Strassenverkehrsgesetzes (Führerausweisentzug nach Widerhandlung im Ausland)

07.079

vom 28. September 2007

Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen einen Entwurf betreffend die Änderung des Strassenverkehrsgesetzes mit dem Antrag auf Zustimmung.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hoch- achtung.

28. September 2007 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Die Bundespräsidentin: Micheline Calmy-Rey Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

2007-1902 7617

Übersicht

Mit einem Urteil vom 14. Juni 2007 (6A.106/2006) hat das Bundesgericht fest- gestellt, dass das Strassenverkehrsgesetz keine ausreichende Grundlage für den Entzug des schweizerischen Führerausweises nach Verkehrsregelverletzungen im Ausland enthält. Somit ist es neu nicht mehr möglich, nach einem im Ausland ver- fügten Fahrverbot den schweizerischen Führerausweis zu entziehen. Dies ist der Verkehrssicherheit abträglich. So können schwere Verkehrsregelverletzungen wie krasse Geschwindigkeitsüberschreitungen oder Trunkenheitsfahrten, die im Ausland begangen werden, dort nicht entsprechend sanktioniert werden, weil sich der Täter oder die Täterin oft nur selten oder nur für kurze Zeit im Ausland aufhält. Zudem kann im Wohnsitzstaat des fehlbaren Lenkers oder der fehlbaren Lenkerin das mit einem Warnungsentzug verfolgte Ziel, die Bekämpfung von Rückfällen, nicht erreicht werden. Mit dem vorliegenden Entwurf einer Teilrevision des Strassenver- kehrsgesetzes soll deshalb die gesetzliche Grundlage für die Anordnung eines sol- chen Führerausweisentzugs geschaffen und damit die Fortsetzung der bisherigen, langjährigen kantonalen Praxis ermöglicht werden.

Botschaft

1 Grundzüge der Vorlage

1.1 Ausgangslage

Der Entzug des Führerausweises zu Warnungszwecken stellt eine präventive und erzieherische Massnahme im Interesse der Verkehrssicherheit dar. Die mit einem solchen Führerausweisentzug belegte Person soll angehalten werden, die Verkehrs- regeln inskünftig zu beachten, das heisst, die Verkehrssicherheit nicht durch einen Rückfall erneut zu gefährden. Nach konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts durften bisher auch im Ausland begangene Verkehrsdelikte für den Warnungsentzug des Führerausweises berücksichtigt werden.1 Das Bundesgericht begründete diese Praxis damit, dass die Aberkennung gegenüber einer nicht im Urteilsstaat wohn- haften Person nur eine beschränkte Wirkung habe und im Grunde nur eine zusätz- liche Massnahme im Wohnsitzstaat die beabsichtigte Warnungswirkung im vollen Umfang entfalten und damit die Verkehrssicherheit in der Schweiz garantieren könne.2 In einem Urteil aus dem Jahr 19973 hielt das Bundesgericht fest, die Wohn- sitzbehörde habe auch dann einen Entzug des schweizerischen Führerausweises zu prüfen, wenn im Ausland die Fahrberechtigung nicht aberkannt worden sei. Fünf Jahre später kam das Bundesgericht von dieser sehr weit gehenden Rechtsprechung wieder ab und hielt fest, ein Warnungsentzug des Führerausweises könne nur aus- gesprochen werden, wenn die Fahrberechtigung auch vom Tatortstaat aberkannt werde.4 In einem Urteil vom 14. Juni 20075 hat das Bundesgericht aber nun festge- stellt, dass das Strassenverkehrsgesetz keine ausreichende Grundlage für den Entzug des schweizerischen Führerausweises enthalte, wenn im Ausland wegen einer Ver- kehrsregelverletzung ein Fahrverbot verfügt wurde. Ein derart schwerer Eingriff müsse in einem formellen Gesetz geregelt sein. Somit dürfen nach der derzeitigen Rechtslage die für den Führerausweisentzug zuständigen Behörden nach Verkehrs- regelverletzungen im Ausland keinen Entzug des schweizerischen Führerausweises mehr verfügen.

1.2 Die beantragte Neuregelung

Mit der vorliegenden Revision soll die gesetzliche Grundlage dafür geschaffen werden, dass bei einer Verkehrsregelverletzung im Ausland der Führerausweis in der Schweiz entzogen werden kann. Dies unter der Voraussetzung, dass wegen der Verkehrsregelverletzung im Ausland ein Fahrverbot (Aberkennung der Fahrberech- tigung) verfügt wurde. Aus Gründen der Verkehrssicherheit ist es wichtig, Ausland- taten auch in der Schweiz verfolgen zu können. Oft kümmern sich Fahrzeuglenker und -lenkerinnen, die sich im Ausland aufhalten, weniger um die Verkehrsregeln, da bei einem Verstoss meist keine adäquate Sanktionierung erfolgen kann. So wirkt

1 z.B. BGE 102 Ib 59, 108 Ib 69, 109 Ib 304, 123 II 97, 123 II 464, 128 II 133, 129 II 168 3 BGE 123 II 464 4 BGE 128 II 133

zum Beispiel ein auch lange dauerndes Fahrverbot nicht bei Touristen, die sich nur kurze Zeit im betreffenden Staat aufhalten.

1.3 Ergebnisse des Anhörungsverfahrens

Bei den kantonalen Administrativmassnahmen-Behörden wurde vom 16. bis zum 26. Juli 2007 eine Anhörung durchgeführt. Auf die Durchführung einer Vernehmlas- sung nach Artikel 3 des Vernehmlassungsgesetzes (VlG)6 wurde verzichtet, weil die Thematik bereits im Rahmen einer im Jahr 2003 durchgeführten Vernehmlassung zur Diskussion gestellt wurde und die entsprechende Verordnungsänderung damals auf Zustimmung stiess, und weil mit der vorgeschlagenen Neuregelung lediglich die gesetzliche Grundlage für eine langjährige, auch vom Bundesgericht geschützte Praxis geschaffen wird. Zudem verbessert die Neuregelung die Rechtsstellung der betroffenen Motorfahrzeuglenker und -lenkerinnen, da die Entzugsbehörde bei der Festlegung der Entzugsdauer die konkreten Umstände des Einzelfalles berücksichti- gen muss. Dies wiederum kann zu einer Unterschreitung der Mindestentzugsdauer führen. In der Anhörung haben sich die 15 kantonalen Administrativmassnahmen- Behörden, die eine Stellungnahme abgegeben haben, sowie die KAMO (Konferenz für Administrativmassnahmen Ostschweiz und Fürstentum Liechtenstein) für diese Regelung ausgesprochen. Die Administrativmassnahmen-Behörden der Kantone Aargau und Zürich geben zu bedenken, dass die schweizerischen Behörden nur von einem Bruchteil der Ausland- taten Kenntnis erhalten und dadurch die Rechtsgleichheit in Frage gestellt ist. Die Anstrengungen des Bundes sollten sich daher nicht auf die Schaffung von besseren gesetzlichen Grundlagen beschränken, sondern vielmehr müsse alles unternommen werden, um wenigstens die europäischen Staaten oder allermindestens die Nachbar- staaten der Schweiz zu einer konsequenten und einheitlichen Meldung zu verpflich- ten. Dieses Anliegen ist berechtigt, kann aber nicht einseitig im Strassenverkehrs- gesetz, sondern muss staatsvertraglich geregelt werden. Via sicura, das Handlungs- programm für mehr Sicherheit im Strassenverkehr, sieht vor, dass sich die Schweiz aktiv für die einfache und effiziente grenzüberschreitende Ahndung von Widerhand- lungen einsetzt.

1.4 Rechtsvergleich: internationale Abkommen und

europäisches Recht Die Schweiz hat am 10. Mai 1978 das Europäische Übereinkommen vom 3. Juni

19767 über die internationalen Wirkungen des Entzuges des Führerausweises für

Motorfahrzeuge ratifiziert. Das Abkommen regelt hauptsächlich Verfahrensfragen. Namentlich verpflichtet es die Unterzeichnerstaaten nicht, sondern ermächtigt sie nur, bei einer Mitteilung eines Vertragsstaates über die Anordnung eines Führeraus- weisentzugs auf dessen Gebiet ebenfalls eine entsprechende Massnahme mit Gel- tung für das eigene Territorium anzuordnen. Von den Nachbarstaaten der Schweiz, in denen die Inhaber und Inhaberinnen eines schweizerischen Führerausweises die

6 SR 172.061 7 SR 0.741.16

meisten Widerhandlungen begehen, haben das Abkommen einzig das Fürstentum Liechtenstein und Italien ratifiziert.8 Das Übereinkommen vom 8. November 19689 über den Strassenverkehr ermächtigt seine Vertragsstaaten, ausländischen Motorfahrzeugführern und -führerinnen nach Widerhandlungen gegen die Verkehrsvorschriften die Fahrberechtigung für ihr Hoheitsgebiet abzuerkennen und die ausländische Behörde, die den Führerausweis ausgestellt hat, von dieser Aberkennung zu benachrichtigen. Dieses Übereinkommen ist zurzeit in 67 Staaten in Kraft, darunter in allen Nachbarstaaten der Schweiz. In der Schweiz wird die entsprechende Bestimmung des Übereinkommens so umge- setzt, dass die kantonale Behörde, welche die ausländische Fahrberechtigung für das schweizerische Territorium aberkannt hat, die entsprechende Verfügung der betrof- fenen Person sowie der zuständigen ausländischen Behörde direkt zustellt. In den wenigen Fällen, in denen eine Benachrichtigung der betroffenen Person nicht mög- lich ist, erfolgt eine Zustellung auf dem Umweg über das Eidgenössische Depar- tement für auswärtige Angelegenheiten. Die EU-Richtlinie über den Führerschein vom 20. Dezember 200610 regelt insbe- sondere die Erteilung, nicht aber den Entzug des Führerausweises. Demgegenüber haben bereits am 17. Juni 1998 die damals 15 Mitgliedstaaten der EU das Überein- kommen über den Entzug der Fahrerlaubnis11 unterzeichnet. Dieses Übereinkom- men beruht auf dem Grundsatz, dass ein in einem anderen Mitgliedstaat begangener Verstoss gegen die Strassenverkehrsvorschriften vom Wohnsitzstaat der betroffenen Person vollstreckt wird. Damit soll der Entzug der Fahrerlaubnis in allen Mitglied- staaten wirken, die das Übereinkommen ratifiziert haben. Das Übereinkommen ist zwar mangels genügender Ratifikation noch nicht in Kraft getreten. Eine beschränkte Anwendung ist jedoch schon vorher in denjenigen Mitgliedstaaten möglich, die bei der Notifizierung über ihre innerstaatliche Ratifizierung erklären, das Übereinkommen gegenüber den Mitgliedstaaten anwenden zu wollen, die eine Erklärung gleichen Inhalts abgegeben haben. Diese Regelungen sind allerdings nicht Ein Vergleich mit einigen europäischen Staaten zeigt, dass Auslandtaten im Wohn- sitzstaat der betroffenen Motorfahrzeuglenker und –lenkerinnen unterschiedlich gehandhabt werden. Während zum Beispiel in Österreich, Norwegen und Griechen-

land ein im Ausland ausgesprochenes Fahrverbot den Entzug der Lenkberechtigung im Inland nach sich zieht, verzichten Belgien und Holland auf eine solche Mass- nahme.

1.5 Umsetzung

Der Vollzug des Strassenverkehrsgesetzes erfolgt durch die Kantone. Mit der bean- tragten Neuregelung wird der Entzug des schweizerischen Führerausweises nach einem Fahrverbot im Ausland auf Gesetzesstufe geregelt. Die Neuregelung bringt keine tief greifenden Änderungen der bisherigen Praxis, so dass die Umsetzung gewährleistet ist.

8 Liechtenstein am 27. Januar 1983, Italien am 24. Mai 1985

9 SR 0.741.10

10 Richtlinie 2006/126/EG, ABl. L 403 vom 30.12.2006, S. 18

11 ABl. C 216 vom 10. Juli 1998, S. 1

2 Erläuterungen zur Neuregelung

Absatz 1 legt fest, welche Voraussetzungen für einen Entzug des Führerausweises nach einer Widerhandlung im Ausland erfüllt sein müssen. Erstens muss die Fahrberechtigung für das Gebiet des Tatortstaates von einer dort zuständigen Behörde rechtskräftig aberkannt worden sein (Bst. a); die Tat muss demnach eine gewisse Schwere aufweisen. Es genügt nicht, wenn eine Geld- oder Freiheitsstrafe ausgesprochen wurde und zusätzlich je nach den in den ausländischen Staaten angewandten Registrierungssystemen noch Punkte eingetragen oder von einem Punktekonto abgezogen wurden. Zweitens muss die Widerhandlung, wäre sie in der Schweiz begangen worden, nach den Bestimmungen des Strassenverkehrsgesetzes als mittelschwer oder schwer qualifiziert werden, also den Entzug des Lernfahr- oder Führerausweises zur Folge haben (Bst. b). Führt zum Beispiel ein Lenker oder eine Lenkerin in einem Staat, in dem ein Blutalkoholgrenzwert von 0,2 Promille gilt, ein Motorfahrzeug mit einer Blutalkoholkonzentration von 0,3 Promille, hat dies trotz eines dort allfällig aus- gesprochenen Fahrverbotes keine Auswirkungen auf die Fahrberechtigung in der Schweiz. Die Neuregelung verzichtet aus Gründen der rechtsgleichen Behandlung darauf, im Ausland begangene Widerhandlungen in der Schweiz zusätzlich massnahmerecht- lich zu sanktionieren, wenn sie nach Artikel 16a SVG12 nur leicht sind. Diese Milde- rung gegenüber der bisherigen Praxis lässt sich namentlich damit begründen, dass die schweizerischen Entzugsbehörden in vielen Fällen von den zuständigen auslän- dischen Behörden über im Ausland als leicht eingestufte Widerhandlungen gar nicht informiert werden. Absatz 2: Die Anordnung des Führerausweisentzugs aufgrund eines im Ausland verfügten Fahrverbotes darf jedoch nicht zu einer Doppelbestrafung führen. Absatz 2 verpflichtet deshalb die kantonalen Entzugsbehörden, bei der Festlegung der Ent- zugsdauer die Auswirkungen des ausländischen Fahrverbotes auf die betroffene Person angemessen zu berücksichtigen. So ist beispielsweise darauf zu achten, für welche Dauer das Fahrverbot angeordnet wurde, ob und wie lange die Massnahme im Ausland beim Verfügen der inländischen Massnahme noch andauert, ob sich die beiden Massnahmen im Vollzug zeitlich überlappen oder ob die betroffene Person auf das Führen von Motorfahrzeugen im Ausland angewiesen ist. Es wird darum

möglich sein, bei der Anordnung der inländischen Massnahme die in den Artikeln 16b und 16c SVG13 vorgeschriebenen Mindestentzugsdauern zu unterschreiten. Es kann der Praxis überlassen werden, hier dem Einzelfall gerecht werdende Lösungen zu finden. Auch für Führerausweisentzüge aufgrund von Widerhandlungen im Ausland gilt das am 1. Januar 200514 in Kraft getretene Kaskadensystem der Artikel 16b und 16c SVG. Danach kommt bei einem Rückfall eine höhere (bei Auslandtaten unter- schreitbare) Mindestentzugsdauer zur Anwendung, und zwar unabhängig davon, ob

12 SR 741.01 13 SR 741.01 14 AS 2004 2849

die erste, die zweite oder beide Widerhandlungen im Ausland begangen wurden. Dies ergibt sich aus Sinn und Zweck des geltenden Kaskadensystems, das Rückfall- täter und -täterinnen strengeren Sanktionen unterwirft. Deshalb hat die Entzugs- behörde, die eine Massnahme ins Register der Administrativmassnahmen einträgt, nach der Verordnung vom 18. Oktober 200015 über das automatisierte Administra- tivmassnahmen-Register unter anderem anzugeben, ob die der Massnahme zugrunde liegende Widerhandlung als leicht, mittelschwer oder schwer beurteilt wurde16. Daraus ist ersichtlich, welche Mindestentzugsdauer bei einer erneuten Widerhand- lung zur Anwendung kommen soll. Die Neuregelung hat keinen Einfluss auf den Sicherungsentzug, der nach Arti- kel 16d SVG bei fehlender Fahreignung eines Motorfahrzeuglenkers oder einer Motorfahrzeuglenkerin verfügt wird. Dies ist dann der Fall, wenn die körperliche und geistige Fähigkeit der betroffenen Person nicht mehr zum sicheren Führen von Motorfahrzeugen ausreicht, wenn die Person an einer die Fahreignung ausschlies- senden Sucht leidet oder wenn ihr die charakterliche Eignung zum Führen von Motorfahrzeugen fehlt. Ergeben sich aufgrund von im Ausland begangenen Wider- handlungen Zweifel an der Fahreignung, soll die zuständige schweizerische Behörde – wie bisher – die erforderlichen Massnahmen in der Schweiz treffen können, und zwar unabhängig davon, ob im Ausland die Fahrberechtigung aberkannt wurde oder nicht.

3 Auswirkungen

3.1 Auswirkungen auf den Bund

Auf den Bund hat die Vorlage weder finanzielle noch personelle Auswirkungen.

3.2 Auswirkungen auf die Kantone

Bis zum Entscheid des Bundesgerichts haben die Kantone die Praxis des Führeraus- weisentzugs nach einem Fahrverbot im Ausland auf die Verkehrszulassungsver- ordnung17 gestützt. Mit der Verankerung auf Gesetzesstufe kommen keine neuen Aufgaben auf sie zu. Die finanziellen Aufwendungen werden wie bisher durch die Auferlegung von Gebühren beim Erlass der Entzugsverfügungen gedeckt.

3.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Die Vorlage hat auf die Volkswirtschaft keine Auswirkungen.

15 SR 741.55

16 Art. 8 Bst. f Ziff. 9 ADMAS-Register-Verordnung

17 SR 741.51

4 Verhältnis zur Legislaturplanung

Die Vorlage ist im Bericht über die Legislaturplanung 2003–200718 nicht angekün- digt, da der dringende Handlungsbedarf erst nach dem Entscheid des Bundesgerichts vom 14. Juni 2007 entstand. Damit die Praxis des Führerausweisentzugs nach einem Fahrverbot im Ausland so schnell wie möglich wieder aufgenommen werden kann, wird diese Änderung dem Parlament separat und nicht zusammen mit einer grösse- ren SVG-Revision unterbreitet.

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungsmässigkeit

Die vorgeschlagene Änderung stützt sich auf die gleiche Verfassungsbestimmung, auf die sich das Gesetz schon bisher stützt (Art. 82 BV19).

5.2 Erlassform

Die Vorlage betrifft ausschliesslich die Gesetzesform. Nach Artikel 164 Absatz 1 BV20 müssen alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in Gesetzesform erge- hen.

18 BBl 2004 1149

19 SR 101 20 SR 101