Beilage

Expertenbeizug in der Bundesverwaltung Bericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle zuhanden der Subkommission EJPD/BK der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates

16. Juni 2006

2006-2704 1675

Das Wichtigste in Kürze

Der angeblich stetig wachsende und wenig transparente Beizug externer Experten durch die Verwaltung gibt in Medien und Politik immer wieder Anlass zu Kritik. Ebenfalls im Raum steht der Vorwurf, dass die Verwaltung immer mit den gleichen Experten zusammenarbeiten und die Mandate nicht ausschreiben würde. Vor diesem Hintergrund hat die Geschäftsprüfungskommission des Ständerates die Parlamenta- rische Verwaltungskontrolle (PVK) mit einer breiten Bestandesaufnahme zu den Expertenmandaten der Bundesverwaltung beauftragt. Dabei sollte ein besonderes Augenmerk auf die Vergabepraxis gelegt werden. Die PVK hat deshalb bei den Dienststellen des ersten Kreises der Bundesverwaltung eine Vollerhebung der Expertenmandate des Jahres 2004 durchgeführt. Aufgrund einer parallel laufenden Querschnittsprüfung der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) zur Vergabe und Abwicklung von Dienstleistungsmandaten wurden aller- dings das Bundesamt für Gesundheit (BAG), das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV), das Bundesamt für Statistik (BFS) sowie die Generalsekretariate des VBS und des UVEK von der Erhebung ausgenommen. Insgesamt wurden der PVK von

50 Dienststellen Angaben zu den im Jahr 2004 laufenden Mandaten geliefert. Die

vertiefte Kontrolle der Daten bei fünf Dienststellen hat gezeigt, dass die Erhebung gemessen am Zahlungsvolumen etwa vier Fünftel des Expertenbeizugs der befragten Dienststellen abbildet und damit die bisher vollständigste Datengrundlage zum Expertenbeizug der zentralen Bundesverwaltung darstellt.

Leitfrage 1 (Kapitel 2 im Bericht) Welchen Umfang und welches Profil hat der Expertenbeizug beim Bund? In der Erhebung der PVK meldeten die befragten Dienststellen über 6100 Mandate, für welche im Jahre 2004 rund 490 Millionen Franken ausgegeben wurden. Berück- sichtigt man die angesprochenen Lücken in der vorliegenden Erhebung, dürfte die zentrale Bundesverwaltung im Jahre 2004 bei konservativer Schätzung rund 600 bis

700 Millionen Franken für Expertenmandate ausgegeben haben.

Die zehn Dienststellen mit dem umfangreichsten Expertenbeizug geben rund drei Viertel der in der Erhebung erfassten Mittel aus. Die Unterschiede zwischen den Departementen sind dabei gross: Das EJPD wendete im Jahr 2004 gut 12 Millionen für Expertenmandate auf. Die entsprechenden Zahlungen sind bei EDA, EFD und UVEK um die zehn Mal höher. Der relativ grösste Teil der erfassten Zahlungen, rund 160 Millionen Franken, wird für Informatikdienstleistungen ausgegeben. Ebenfalls grosses finanzielles Gewicht kommt Mandaten im Bereich der politikorientierten Forschung und Beratung zu (rund 144 Millionen Franken). Ein deutlich geringeres Gewicht haben Mandate im Bereich von Aus- und Weiterbildung sowie der Organisationsentwicklung. Noch geringer sind die Aufwendungen für Mandate im Bereich der Öffentlichkeitsarbeit.

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Im Bundesamt für Informatik fliessen die Mittel fast ausschliesslich in so genannte Personalstellungsverträge, die sich nur der Form nach von einer (befristeten) Anstellung unterscheiden. Die entsprechenden Ausgaben schlagen sich aber weder in den Personalausgaben noch in der Personalstatistik nieder. Die vorliegenden Daten erlauben keine Beurteilung der Zweckmässigkeit der Praxis im Bundesamt für Informatik und Telekommunikation (BIT). Die Grössenordnung der Personalstel- lung im BIT wirft aber Fragen auf, insbesondere im Hinblick auf die Wirtschaftlich- keit, sowie auf das Verhältnis zwischen den im Mandatsverhältnis Arbeitenden und den öffentlich-rechtlich angestellten Mitarbeitern im BIT. Für Mandate, die erst gegen Jahresende lanciert werden, richtet die Verwaltung im Vergleich zur Laufzeit überproportional hohe Zahlungen aus. Dies weist darauf hin, dass Expertenmandate dazu genutzt werden, allenfalls noch vorhandene Kreditreste aufzubrauchen. Es werden kurz vor Jahresende Mandate vergeben, in deren Rah- men Vorauszahlungen für erst im Folgejahr zu leistende Arbeiten gewährt werden (so genanntes «Dezemberfieber»). Diese Praxis ist nur in begründeten Ausnahme- fällen statthaft. Das Ausmass, welches sie in gewissen Dienststellen annimmt, ist zumindest erklärungsbedürftig. Das Profil der Auftragnehmer ist stark geprägt von kommerziellen Anbietern, wel- che vier Fünftel der Expertenmandate wahrnehmen und dafür rund zwei Drittel des jährlichen Zahlungsvolumens beanspruchen. Im Hinblick auf die Verteilung der Mittel zeigen sich deutliche Konzentrationstendenzen. Die 12 grössten der insgesamt über 2300 Auftragnehmer erhielten im Jahr 2004 rund einen Fünftel der gesamten Mittel. Die Hälfte der Mittel verteilte sich auf nur rund drei Prozent der Auftrag- nehmer. Verschiedene Dienststellen weisen zudem einen hohen Anteil an Folge- aufträgen auf, wobei häufig auch grössere Volumen (über 50 000 Franken) als Folgeaufträge vergeben werden. Im EJPD beanspruchten Folgeaufträge im Jahr

2004 über die Hälfte der Mittel.

Leitfrage 2 (Kapitel 3 im Bericht) Wie ist das Profil des Expertenbeizugs im Hinblick auf die vom Beschaffungs- recht angestrebte Stärkung des Wettbewerbs zu beurteilen? Die empirischen Ergebnisse zeichnen das Bild einer wenig wettbewerbsorientierten Vergabe von Expertenmandaten. Sechs von zehn Franken fliessen in Mandate, welche freihändig vergeben werden. Auch Mandate mit Auftragswerten über

50 000 Franken, welche im Grundsatz in einem Wettbewerbsverfahren zu vergeben

sind, werden gemessen am Zahlungsvolumen zu mehr als der Hälfte in freihändigen Verfahren vergeben. In sämtlichen Sachbereichen (ausser Informatikdienstleistungen) flossen im Jahr 2004 deutlich weniger als die Hälfte der Mittel in Mandate, bei deren Vergabe eine Wettbewerbslage geschaffen wurde. Vergleichsweise hoch ist die Wettbewerbsorien- tierung im EFD, wobei das Bild in diesem Departement stark von grossen, im Wett- bewerb vergebenen Mandaten im Informatik- und Organisationsbereich (NOVE-IT, NRM) geprägt ist. Sehr wenig Wettbewerb herrscht dagegen bei Vergaben im EJPD und im EDA, gering ist die Wettbewerbsorientierung auch im VBS und den unter- suchten Dienststellen des EDI. Auf der Ebene der einzelnen Dienststellen fällt auf,

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dass gerade die grössten Auftraggeber des Bundes wenig Wettbewerb schaffen. Zum Beispiel werden bei armasuisse nur rund 13 % des Zahlungsvolumens für Mandate über 50 000 Franken im Wettbewerb vergeben. Für eine insgesamt geringe Wettbewerbsaffinität der vergebenden Stellen spricht auch die auffällige Häufung von Mandaten, welche den Schwellenwert für eine wettbewerbliche Vergabe knapp unterschreiten. Ob dieser Befund auch als Abbild einer nicht statthaften Stückelung grosser, ausschreibungspflichtiger Mandate in mehrere «unterschwellige» Mandate zu lesen ist, lässt sich aufgrund der vorhande- nen Daten weder bestätigen noch widerlegen. Das etwas höhere Gewicht der wettbewerblichen Vergabe im Bereich der Informa- tikdienstleistungen sowie bei einigen Dienststellen ändert nichts am wenig wettbe- werbsfreundlichen Gesamtbild. Dieses Resultat entspricht sehr genau den Erkennt- nissen der Querschnittsprüfung der Finanzkontrolle. Die Finanzkontrolle beurteilte den Anteil freihändiger Vergaben in den fünf von ihr untersuchten Dienststellen (BAG, BFS, BSV, GS UVEK, GS VBS) als zu hoch. Zwar ist der hohe Anteil freihändiger Vergaben nicht mit einer systematischen Verletzung des Beschaffungsrechts gleichzusetzen. Der nicht ausreichend geklärte Geltungsbereich und die zahlreichen Ausnahmebestimmungen des Beschaffungs- rechts werden aber von der Verwaltung in einer Weise ausgelegt, welche die Beibe- haltung einer in ihren Augen bewährten und eingespielten Praxis erlaubt. Im Rah- men der vorliegenden Untersuchung haben sich die Dienststellen denn auch immer wieder auf den eingeschränkten Geltungsbereich und vor allem die Ausnahmerege- lungen des Beschaffungsrechts berufen, um freihändige Vergaben von Mandaten über den Schwellenwerten zu begründen. Im Rahmen dieser Untersuchung wurde das Vorliegen der entsprechenden Ausnahmetatbestände nicht geprüft. Die Eidge- nössische Finanzkontrolle moniert in ihrer Querschnittsprüfung aber, dass die Ausnahmeregelungen des Beschaffungsrechts zu grosszügig ausgelegt wurden. Insgesamt ist also festzuhalten, dass der Grundsatz einer wettbewerbsorientierten Vergabe beim Beizug externer Experten nicht in ausreichendem Masse gelebt wird. Nur leicht überspitzt ist die Formulierung, dass in weiten Teilen der Verwaltung in genauer Umkehrung des beschaffungsrechtlichen Grundsatzes wenn immer rechtlich möglich keine Wettbewerbslage geschaffen wird. Der unklare Geltungsbereich und die Ausnahmetatbestände im Beschaffungsrecht erleichtern diese Praxis. Konse- quenz: das Beschaffungsrecht ist für einen bedeutenden Teil der tatsächlichen Vergabe von Expertenmandaten nicht relevant. Die Tatsache, dass eine Minderheit von Dienststellen eine stark wettbewerbsorien- tierte Vergabepraxis ausweist, ist ein Indiz dafür, dass eine offensivere Interpreta- tion des Vergaberechts auch im Bereich von Expertenmandaten möglich ist. Der gleiche Schluss lässt sich aus der Untersuchung der EFK zur Vergabe von Manda- ten durch die Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA) ziehen. Ein internationaler Vergleich (Norwegen, Dänemark) hatte ergeben, dass in anderen Ländern vergleichbare Mandate in der Regel im Wettbewerb vergeben werden. Die Schaffung von Wettbewerb dürfte zudem in vielen Fällen Sinn machen, in denen dies aus rechtlicher Sicht nicht zwingend ist. Anstatt nach rechtlichen Gründen zu

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suchen, die für einen Ausschreibungs-Verzicht sprechen, müsste der Blick in Zukunft vermehrt auf die Vorteile des Wettbewerbs gerichtet werden. Die laufende Revision des Beschaffungsrechts kann hier sicher einen Beitrag leisten. Es ist aber zweifel- haft, ob der angesprochene Perspektivenwechsel allein mit rechtlichen Mitteln bzw. allein mit der Schaffung verbesserter normativer Grundlagen zu erreichen ist. Eher ins Auge zu fassen sind flexiblere Formen der Steuerung. Damit ist die Führungs- verantwortung der Departemente und Ämter angesprochen, denen die Verantwor- tung für den Einsatz externer Experten zukommt.

Leitfrage 3 (Kapitel 4 im Bericht) Wie ist die Zweckmässigkeit der Steuerungsaktivitäten zu beurteilen, welche die Departemente im Hinblick auf die Vergabepraxis der untergeordneten Dienststellen ergreifen? Die Verantwortung für die Umsetzung des Beschaffungsrechts bei der Vergabe von Expertenmandaten liegt nach den Regeln des allgemeinen Organisationsrechts bei den Departements- und Amtsleitungen. Die Bedeutung von Departements- und Amtsleitung ist vor allem für Mandate mit einem Volumen zwischen 50 000 und

248 950 Franken gross. Das Beschaffungsrecht verlangt hierfür eine wettbewerbli-

che Vergabe, sieht aber keine Rekursmöglichkeiten vor. Die vorliegende Untersuchung zeigt, dass die allermeisten Departemente die Verga- bepraxis der zugehörigen Ämter gar nicht oder nur schwach steuern. Am stärksten entwickelt ist die Wettbewerbsthematik im Bereich der normativen Vorgaben – immerhin vier Departemente haben Weisungen (oder zumindest eine Wegleitung) erlassen, in welchen die Vergabepraxis reguliert wird. Wesentlich schwächer ist dagegen die Umsetzung dieser Vorgaben, sowohl was die institutionelle Veranke- rung als auch die effektiv ergriffenen Massnahmen anbelangt. Einzig das VBS verfügt über eine zumindest im Ansatz vollständige und kohärente Steuerung. Die weitgehende Steuerungsabstinenz der Departemente spiegelt auch die im Rah- men der Gespräche zur vorliegenden Untersuchung vertretene Ansicht, wonach eine aktive Rolle der Departemente weder angemessen noch notwendig und angesichts knapper Personalressourcen auch nicht realistisch sei. Dabei fällt auf, dass die befragten Personen das Ausmass der Probleme (die hohen Anteile der freihändigen Vergabe) unterschätzen. Vor diesem Hintergrund muss aber in Frage gestellt wer- den, ob eine «Generaldelegation» der Verantwortlichkeiten geeignet ist, einer wettbewerbsorientierten Vergabe zum Durchbruch zu verhelfen. Zumal eine depar- tementale Steuerung der Vergabe mit geringem Aufwand und unter Wahrung der inhaltlichen Autonomie der Dienststellen durchaus realistisch erscheint. In diesem Zusammenhang stellt sich sogar die Frage, ob nicht innerhalb bestehender Prozesse (mit möglicherweise leicht angepassten Instrumenten) ein zweckmässiges und schlankes Controlling der Vergabe zu erreichen wäre. Angesichts der erheblichen Investitionen, welche in den letzten Jahren in informatikbasierte Führungsinstru- mente geflossen sind, wäre bezüglich des einzusetzenden Instrumentariums ein einheitliches Vorgehen der gesamten Bundesverwaltung zu prüfen. Allenfalls könn- ten mit einer bundesweit verbindlichen EDV-Standardlösung zur Erfassung und Verwaltung von Dienstleistungsaufträgen weit reichende Synergien gewonnen, die

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Prozesse über das Instrument effizient gesteuert und der Beschaffungsprozess durch das Kompetenzzentrum Beschaffung des Bundes besser unterstützt werden. In Frage käme etwa eine Lieferanten- und Vertragsdatenbank, wie sie von der Finanzkontrol- le in ihrem Bericht zur Querschnittsprüfung Dienstleistungsverträge empfohlen wird. Vermutlich führt kein Weg am zwar sparsamen, aber konsequenten Einsatz derartiger Instrumente vorbei, will man dem Wettbewerbsgedanken in der Vergabe von Expertenmandate in Zukunft die nötige Nachachtung verschaffen.

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Inhaltsverzeichnis

Das Wichtigste in Kürze 1676

1 Einleitung 1683

1.1 Untersuchungsfragen 1683

1.2 Vorgehen und Datengrundlage 1685

1.2.1 Vollerhebung von Expertenmandaten 1685

1.2.2 Kontrolle der gelieferten Daten 1687

1.2.2.1 Durchsicht der gelieferten Daten 1688

1.2.2.2 Vertiefte Prüfung bei fünf Dienststellen 1689

1.2.3 Zusammenfassende Würdigung der Datengrundlage 1692

2 Umfang und Profil des Expertenbeizugs 1692

2.1 Finanzielles Volumen der Mandate 1693

2.2 Inhalte von Expertenaufträgen 1695

2.3 Aufwand für Externe vs. Personalaufwand 1698

2.4 Vertragsdauer und Vertragsbeginn 1702

2.5 Profil der Auftragnehmer 1705

2.6 Zusammenfassende Würdigung 1710

3 Vergabepraxis 1711

3.1 Beschaffungsrecht des Bundes 1711

3.2 Vergabevolumen und Vergabeverfahren im Überblick 1713

3.3 Vergabe von Mandaten über 50 000 Franken 1715

3.4 Zusammenfassende Würdigung 1721

4 Steuerung durch Departemente 1724

4.1 Generelle Zuständigkeiten in der Umsetzung des Beschaffungsrechts

(Behördenarrangement) 1725

4.2 Steuerung der Departemente 1726

4.3 Zusammenfassender Vergleich 1731

Anhänge

1 Beispiele für Expertenmandate 1734

2 Liste der Vorgespräche 1737

3 Liste der Gesprächspartner im Rahmen der vertiefenden Kontrolle 1738

4 Liste der Gespräche mit den Departementen 1740

5 Mandate mit Auftragstyp «andere» nach Dienststellen 1741

6 Verteilung der Expertenmandate auf Departemente und Dienststellen 1742

7 Mandate ohne Angabe zum Vertragsende 1745

8 Vertragsvolumen und Vergabeverfahren (nur Mandate in

den Bereichen Öffentlichkeitsarbeit, Organisation und Ausbildung, politikorientierte Forschung und Beratung, Informatikdienstleistung) 1746

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9 Vergabeverfahren nach Dienststellen (nur Mandate mit einem

Vertragsvolumen von CHF 50 000 oder mehr) 1747

10 Zahlungen 2004 für Mandate mit Vertragsbeginn im Jahre 2005 1749

11 Abkürzungsverzeichnis 1750

12 Abkürzungsverzeichnis befragte Dienststellen 1751

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Bericht

1 Einleitung

Am 18. Mai 2005 beauftragte die Subkommission EJPD/BK der Geschäftsprüfungs- kommission des Ständerates die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) mit der Durchführung einer Untersuchung zum Beizug externer Experten in der Bun- desverwaltung. Dieser Auftrag ist vor dem Hintergrund einer kritischen Wahrnehmung des Exper- tenbeizugs in Politik und Medien zu sehen. Es ist die Rede von einer stetigen Zunahme und ungenügenden Kontrolle der Expertentätigkeit. Im Raum steht auch der Vorwurf, dass bestimmte Ämter über Jahre immer mit den gleichen Experten zusammenarbeiten und entsprechende Mandate nicht ausschreiben würden. Zudem werden Zweifel, sowohl an der Unabhängigkeit der Gutachten wie auch an deren Notwendigkeit und deren konkretem Nutzen, geäussert. Weiter wird moniert, dass die Externen zur Erfüllung von Daueraufgaben sowie zur Überbrückung von Perso- nalengpässen eingesetzt würden und damit de facto die restriktive Personalpolitik umgangen würde. Die Liste der kritischen, zum Teil auch polemischen Einwände gegen den angeblich überbordenden Beizug externer Experten durch die Verwaltung liesse sich noch weiter verlängern. Bereits die aufgeführten Kritikpunkte öffnen aber ein weites Spektrum von Fragen, welche den Rahmen dieser Untersuchung spren- gen. Die zuständige Subkommission sah sich deshalb gezwungen, die Fragestellung einzugrenzen. In den nächsten Abschnitten dieses ersten Kapitels stellen wir dar, welche Schwer- punkte die zuständige Subkommission basierend auf Variantenvorschlägen der PVK gesetzt hat und welche Leitfragen dieser Untersuchung zugrunde liegen. Anschlies- send erläutern wir das Vorgehen der Untersuchung und gehen dabei ausführlich auf die Datengrundlage der vorliegenden Untersuchung ein. In den folgenden drei Kapiteln werden dann die Ergebnisse der Untersuchung zu den drei Hauptfragen dargestellt.

1.1 Untersuchungsfragen

Die zuständige Subkommission entschied sich für eine thematisch eng fokussierte aber empirisch breit angelegte Untersuchung, welche ein möglichst vollständiges und fundiertes Gesamtbild zum Profil des Expertenbeizugs und zur Vergabepraxis der Bundesverwaltung liefern soll.1 Im Zentrum der vorliegenden Untersuchung stehen drei Hauptfragen:

1. Welchen Umfang und welches Profil hat der Expertenbeizug beim Bund?

Diese Frage zielt auf eine deskriptive Darstellung der von der Verwaltung erteilten Expertenmandate, welche Gegenstand des zweiten Kapitels ist.

1 Nicht behandelt werden damit Fragen nach Nutzung, Nutzen und Wirksamkeit der Exper- tenmandate.

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2. Wie ist das Profil des Expertenbeizugs im Hinblick auf die vom Beschaf-

fungsrecht angestrebte Stärkung des Wettbewerbs zu beurteilen? Diese Frage spricht die Vergabepraxis der Ämter an, welche wir im dritten Kapitel behandeln.

3. Wie ist die Zweckmässigkeit der Steuerungsaktivitäten zu beurteilen, welche

die Departemente im Hinblick auf die Vergabepraxis der untergeordneten Dienststellen ergreifen? Angesprochen ist hier die Aufsichts- und Führungsverantwortung der Depar- temente im Hinblick auf die Durchsetzung einer wettbewerbsorientierten Vergabepraxis. Wir werden diese Thematik im vierten Kapitel behandeln.

Die Gestaltung der vorliegenden Untersuchung als breit angelegte Bestandesauf- nahme drängt sich auf Grund des Mangels an aussagekräftigen Daten auf. Der Bundesrat gab in seinen Antworten auf verschiedene parlamentarische Vorstösse2 zumindest indirekt zu erkennen, dass er selber keine Übersicht über die aktuelle Praxis des Expertenbeizugs und dessen finanzielle Bedeutung besitzt. Das Fehlen einer transparenten Datengrundlage zum öffentlichen Beschaffungswesen (auch über den hier interessierenden Bereich des Expertenbeizugs hinaus) wurde von der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates aufgrund einer Untersuchung der PVK bereits im Jahr 2002 bemängelt.3 Eine Übersicht im Rahmen der Vorarbeiten zu dieser Untersuchung hat zudem deutlich gemacht, dass es für die gesamte Bun- desverwaltung keine Daten gibt, die das Phänomen des Expertenbeizugs hinreichend abbilden. Die vorliegende Untersuchung ist der erstmalige Versuch, Licht ins Dun- kel zu bringen und für die zentrale Bundesverwaltung (1. Kreis) Daten zum Aus- mass des Expertenbeizugs, zur Zusammensetzung der Auftragnehmerschaft und zum Stellenwert wettbewerblicher Elemente im Rahmen der Vergabe bereitzustellen. In jüngster Zeit und zum Teil parallel zur vorliegenden Untersuchung wurden andere Studien durchgeführt, die den oben angesprochenen Fragen zumindest für einzelne Dienststellen nachgehen: – Im Jahr 2005 publizierte die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) eine Wirksamkeitsprüfung zur Vergabe von Mandaten durch die Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA).4 – Parallel zur vorliegenden Untersuchung führte die EFK bei fünf Dienststel- len eine Querschnittsprüfung Dienstleistungsverträge durch.5 Untersucht wurden die folgenden Dienststellen: Bundesamt für Gesundheit (BAG), Bundesamt für Statistik (BFS), Bundesamt für Sozialversicherung (BSV), Generalsekretariat des Eidgenössischen Departements für Verteidigung,

2 Zu erwähnen sind beispielsweise:

– Interpellation Speck: Flut von Studien im Umwelt- und Energiebereich (2.10.2003); – Einfache Anfrage Schlüer: Interessenkonflikt von DEZA-Beratern (2.10.2003); – Interpellation Widmer: Auftragpraxis des Bundes gegenüber Beratungsfirmen (20.3.2003). 3 Die Liberalisierung des öffentlichen Beschaffungswesens in der Schweiz in juristischer und ökonomischer Hinsicht. Schlussbericht der Parlamentarischen Verwaltungskontroll- stelle vom 14. März 2002. 4 Eidg. Finanzkontrolle: Auftragsvergaben der Direktion für Entwicklung und Zusammen- arbeit. Wirtschaftlichkeitsprüfung. Oktober 2005. 5 Querschnittsprüfung Dienstleistungsverträge. Bericht der Eidg. Finanzkontrolle vom 31.1.2005 über die Prüfung der Beschaffung von Dienstleistungen in fünf Bundesämtern.

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Bevölkerungsschutz und Sport (GS VBS), Generalsekretariat des Eidgenös- sischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (GS UVEK). Diese Studien leisten zwar einen Beitrag zur angestrebten breiten Bestandesaufnah- me, können aber nicht an deren Stelle treten. Wir haben uns deshalb für eine eigene Erhebung entschieden, werden bei deren Interpretation aber die Ergebnisse der vorliegenden Studien berücksichtigen.

1.2 Vorgehen und Datengrundlage

Die Grundlage für die angestrebte Bestandesaufnahme bildet eine breit angelegte Erhebung von Expertenmandaten in der Bundesverwaltung, welche wir im folgen- den Abschnitt (1.2.1) darstellen. Die von den Dienststellen im Rahmen der Voller- hebung gelieferten Daten wurden von der PVK vertieft geprüft. In Abschnitt 1.2.2 stellen wir das Prüfungsvorgehen und die Prüfungsergebnisse ausführlich dar. Dies soll dem Leser eine angemessene Interpretation der in den folgenden Kapiteln dar- gestellten Untersuchungsergebnisse ermöglichen. Keiner vertiefenden Erläuterung bedürfen dagegen die Gespräche, welche mit den zuständigen Personen auf Stufe Departement im Hinblick auf die Behandlung der dritten Leitfrage geführt wurden. Die im Zeitraum von Februar bis März 2006 befragten Personen sind im Anhang aufgeführt (Anhang 4).

1.2.1 Vollerhebung von Expertenmandaten

Der empirische Kern der Untersuchung besteht in einer Vollerhebung sämtlicher Expertenmandate in allen Departementen (inkl. Bundeskanzlei). Die PVK richtete Ende September 2005 ein Schreiben an die Departemente, in welchem diese aufge- fordert wurden, bei ihren Dienststellen die entsprechenden Daten zu erheben und in elektronischer Form an die PVK zu übermitteln. Dazu erhielten die Departemente neben einer ausführlichen Erläuterung ein Excel-File zur Eingabe der Daten.

Erfasste Dienststellen Grundsätzlich sollten alle Dienststellen des 1. Kreises der Bundesverwaltung erfasst werden.6 Um Doppelbelastungen zu vermeiden, musste allerdings bei jenen Dienst- stellen auf eine Erhebung verzichtet werden, in welchen die Eidgenössiche Finanz- kontrolle im Jahre 2005 eine vertiefende Querschnittsprüfung «Dienstleistungsver- träge» durchführte. Damit sind im EDI drei wichtige Dienststellen, welche sehr namhafte Beträge für Expertenmandate einsetzen, in der vorliegenden Untersuchung nicht berücksichtigt. Beim VBS und beim UVEK sind die «Erhebungslücken»

6 Nicht erhoben wurden also die Mandate von FLAG-Ämtern, Anstalten des Bundes oder der Betriebe des Bundes in Privatrechtsform (massgeblich war die institutionelle Stellung der Dienststellen am 1. Januar 2004).

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dagegen weniger bedeutend. Befragt wurden 50 Dienststellen, welche der PVK mehr als 6000 Expertenmandate meldeten.7 Erfasste Expertenmandate Die vorliegende Untersuchung versteht den Beizug externer Experten als Einkauf wissensintensiver Dienstleistungen. Die entsprechenden Mandate betreffen dabei, je nach Verwendungszweck, unterschiedlichste Inhalte. Sie können einerseits der inhaltlichen Gestaltung einer Politik dienen. So fliessen die Ergebnisse von Expertenmandaten oft direkt in die normativen Grundlagen einer Fachpolitik ein (z.B. Definition von Grenzwerten im Bereich der Luftreinhaltung, Früherkennung von Problemen, die eine Anpassung der Politik bedürfen). Häufig nutzt die Verwaltung Expertenmandate aber auch für die Erstellung von Vernehm- lassungsentwürfen zu Gesetzesrevisionen oder im Hinblick auf die Beantwortung parlamentarischer Vorstösse. Die Politikberatung kann aber auch einen vollzugs- orientierten, operativen Inhalt haben und direkt in die Gestaltung bestimmter Mass- nahmen einfliessen (z.B. Durchführung einer Informationskampagne). Der Einsatz externer Experten kann andererseits auch nach innen gerichtet sein und dazu dienen, die Leistungsfähigkeit der Verwaltung zu optimieren. Dabei kann es sich um Mandate der Organisationsberatung und -entwicklung handeln, welche sich mit der Konzeption und Umsetzung von Reorganisationen befassen. Auch der Ein- kauf von Aus- und Weiterbildungskursen oder Coachingleistungen ist hier einzuord- nen. Schliesslich dienen auch Informatikdienstleistungen der Verbesserung der verwaltungsinternen Prozesse. Vor dem Hintergrund der hier nur angedeuteten Vielfalt möglicher Experten- mandate, musste im Vorfeld der Erhebung geklärt werden, was als Expertenmandat gelten soll, was also von den Dienststellen im Rahmen der Erhebung zu erfassen war. Grundsätzlich wurde von den Dienststellen die Erfassung sämtlicher Dienstleis- tungsverträge verlangt, unabhängig davon, unter welcher Kreditrubrik diese in der Rechnung verbucht wurden. In der Erläuterung war eine Liste mit Ausnahmen nicht zu erfassender Mandate beigefügt. Die wichtigsten Ausnahmen umfassten Dienst- leistungen in direktem Zusammenhang mit Bauleistungen, Dienstleistungen in den Bereichen Gebäudeunterhalt und Reinigung, Transportleistungen (inkl. Post), Telekommunikationsleistungen, güternahe Informatikdienstleistungen (Installation, Konfiguration, Customizing)8, sowie reine Druck- und reine Übersetzungsmandate. Um den Erhebungsaufwand in Grenzen zu halten, wurde zudem eine zeitliche und finanzielle Einschränkung vorgenommen. Zentrales Kriterium für die Erfassung eines Mandats war, dass dafür im Jahr 2004 Zahlungen verbucht wurden. Einzig

7 Die Zählung der Dienststellen bezieht sich auf die Abgrenzung wie sie in der Staatsrech- nung verwendet wird (Dienststellennummern). Es ist darauf hinzuweisen, dass diese Einheiten von sehr unterschiedlicher Grösse sein können – so wird etwa die Gruppe armasuisse im VBS in einer Einheit zusammengefasst und das ganze EDA in lediglich 2 Einheiten differenziert. Umgekehrt werden vergleichsweise kleine Einheiten wie die Asylrekurs- oder die Spielbankenkommission separat aufgeführt. Eine Liste der befragten Einheiten und der Anzahl der jeweils gemeldeten Mandate, der entsprechenden Zahlungs- und Auftragsvolumina findet sich in Anhang 6). 8 Vgl. dazu auch: Weisungen über die Beschaffung von Gütern und Dienstleistungen im Bereich der Informatik- und Telekommunikationsmittel in der Bundesverwaltung vom 1.9.2003.

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wenn das Total aller für das Jahr 2004 verbuchten Zahlungen an einen Auftrag- nehmer weniger als 10 000 Franken betrug, konnte auf die Erfassung der Mandate dieses Auftragnehmers verzichtet werden. Graphik 1 verdeutlicht die Anwendung dieses finanziellen und zeitlichen Auswahlkriteriums (die im Rahmen der Erhebung erfassten Mandate sind grau unterlegt). Graphik 1 Finanzielle und zeitliche Abgrenzung der erfassten Mandate

Firma A CHF 20‘000 erfasste Zahlungen CHF 50‘000 CHF 50’000 erfasstes Vertragstotal CHF 50‘000 CHF 30‘000

CHF 5’000 Firma B erfasste Zahlungen CHF 11‘000 CHF 2’000 Erfasstes Vertragstotal CHF 11‘000 CHF 4’000 CHF 80‘000

CHF 10‘000 CHF 2‘000 Firma C erfasste Zahlungen CHF 14‘000 CHF 1‘000 CHF 3‘000 CHF 2’000 CHF 15‘000 erfasstes Vertragstotal CHF 50‘000 CHF 7‘000

Firma D CHF 2’000 CHF 8‘000 erfasste Zahlungen CHF 0 erfasstes Vertragstotal CHF 0 CHF 10‘000 CHF 7‘000

2003 2004 2005

Die Balken in der Graphik symbolisieren die Laufzeit der Mandate, die Zahlen in den Balken die in den jeweiligen Jahren verbuchten Zahlungen für diese Mandate. Quelle: PVK

Für Fälle, in denen die aufgeführten Kriterien keine letzte Klarheit schaffen konnten, wurden die Dienststellen explizit aufgefordert, eher ein Mandat zuviel als eines zu wenig aufzuführen.

1.2.2 Kontrolle der gelieferten Daten

Die gelieferten Daten wurden von der PVK durchgesehen. Zudem wurde im Januar 2006 in fünf Bundesämtern eine vertiefte Kontrolle durchgeführt. Nach der Bereini- gung der eingegangen Daten wertete die PVK Angaben zu insgesamt 6136 Manda- ten aus.

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1.2.2.1 Durchsicht der gelieferten Daten

Die Durchsicht der gelieferten Daten aller Dienststellen zeigte, dass ein Teil der Dienststellen gewisse der gewünschten Angaben nicht oder nur lückenhaft lieferten. Dies betrifft vor allem die Angaben zu den Stundensätzen oder die Kennzeichnung von Folgeaufträgen. Die fehlenden Angaben sind dabei nur zum Teil darauf zurück- zuführen, dass in den Verträgen keine entsprechenden Vereinbarungen fixiert wur- den (bzw. im Rahmen eines bestimmten Vertragsverhältnisses keinen Sinn machen). Wir werden im Rahmen der Präsentation der Ergebnisse entsprechende Lücken in die Interpretation einbeziehen und transparent machen, auf welchen Grundlagen die Analyse jeweils beruht. Weiter zeigte die Durchsicht der Daten, dass viele Dienststellen wie verlangt eher ein Mandat zu viel als eines zu wenig aufführten. Im Hinblick auf das Ziel einer möglichst kohärenten Datengrundlage sind dabei unterschiedliche Konstellationen zu unterscheiden:

1. Eine erste Gruppe bildeten Mandate, welche die oben genannten inhaltlichen

Kriterien eindeutig nicht erfüllten. Die PVK strich aus diesem Grund insge- samt rund 300 Mandate. Dabei handelte es sich vor allem um Mandate in Zusammenhang mit Bewachungs- und Sicherheitsaufgaben, aber auch Mie- ten, Catering, Beiträge an Kinderkrippen). Gestrichen wurden auch Mandate an andere Verwaltungseinheiten des 1. Kreises sowie (sehr wenige) Zahlun- gen an kantonale Verwaltungsstellen (Ausnahme: Zahlungen an kantonale Universitäten).

2. Eine besondere Schwierigkeit betrifft Mandate, welche ein ganzes Bündel

von Dienstleistungen (nicht nur «wissensintensive Dienstleistungen) enthal- ten, und welche anhand der oben erwähnten inhaltlichen Kriterien nur teil- weise als Expertenleistungen bezeichnet werden können. Solche Mandate ergeben sich vor allem in den Bereichen, wo die Verwaltung umfangreichere Vollzugsaufgaben an Externe vergibt, namentlich im Bereich der Entwick- lungszusammenarbeit (Mandate der DEZA, z.B. Swiss-Ukrainian Forest Development Project in Transcarpathia» oder «Programme pistes rurales – désenclavement à l’Est au Burkina Faso»).9 Gleich gelagerte Mandate finden sich in kleinerem Umfang auch beim BUWAL (z.B. Mandat für das Eidg. Gefahrengutinspektorat oder Leistungsvereinbarungen mit Lignum, Silviva) und in noch geringerem Umfang auch bei anderen Ämtern (für weitere Bei- spiele vgl. Anhang 1). In der Auswertung der Erhebungsergebnisse werden solche Mandate berücksichtigt. Insgesamt fallen darunter knapp 10 % der Mandate, in wel- che rund 25 % der gesamten Mittel fliessen. Den Löwenanteil machen dabei Mandate im Rahmen von Entwicklungsprogrammen der DEZA aus (knapp

100 Millionen Franken oder 80 % des Zahlungsvolumens dieser Kategorie,

vgl. auch Kapitel 2.1; sowie Anhang 5). Wo es angezeigt erscheint, werden

9 In ihrer Antwort auf die Erhebung spricht die DEZA von «Verträgen mit treuhänderischer Mittelverwaltung» und schreibt dazu: «Die Statistik enthält alle relevanten Angaben sämtlicher Aufträge, welche mit unserem Vertragssystem erfasst wurden. Bei der Gross- zahl handelt es sich nicht um reine Dienstleistungsmandate im engeren Sinn, sondern um komplexe, projektbezogene Aufträge (…). Ein Abgrenzung zu reinen Dienstleistungs- aufträgen war aus organisatorischen Gründen nicht möglich (…).»

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wir aber bei der Präsentation der Ergebnisse in den folgenden Kapiteln die Bedeutung solcher Mandate separat ausweisen.

1.2.2.2 Vertiefte Prüfung bei fünf Dienststellen

In fünf Ämtern wurde eine vertiefte Kontrolle der gelieferten Daten durchgeführt: im Bundesamt für Strassen (UVEK), im Bundesamt für Polizei (EJPD), im Bundes- amt für Berufsbildung und Technologie (EVD), und im Amt für Wissenschaft und Technologie aus der Gruppe armasuisse (VBS) sowie bei der Eidgenössischen Finanzverwaltung (EFD). Ziel dieser Kontrolle war eine Einschätzung der Qualität der gelieferten Daten aller Dienststellen. Ein wichtiges Auswahlkriterium10 waren deshalb die Abweichungen, welche sich aufgrund eines summarischen Vergleichs der im Rahmen der Erhebung gemeldeten Zahlungen und den entsprechenden Beträgen der Staatsrechnung erga- ben (Sammelrubrik 3180 Dienstleistungen und Honorare). Es wurden Dienststellen mit sehr grossen (BBT), grossen (BAP), mittleren (W+T/armasuisse, ASTRA) und geringen Abweichungen (EFV) berücksichtigt. Die vertiefte Prüfung erfolgte anhand von Buchhaltungsdaten sowie im Rahmen eines jeweils eintägigen Besuchs bei den geprüften Dienststellen. Sie umfasste im Wesentlichen die folgenden drei Elemente: – Detaillierter Vergleich der gelieferten Daten mit 10–12 Vertragsdossiers: Das Augenmerk lag hier auf der Übereinstimmung der Angaben in den Dos- siers mit den gelieferten Daten. – Detaillierter Vergleich mit Buchhaltungsdaten: Wir prüften die Überein- stimmung der gelieferten Angaben mit sämtlichen im Jahre 2004 unter der Sammelrubrik 3180 (Dienstleistungen Dritter) verbuchten Zahlungen.11 – Gespräche mit der Amtsleitung und mit den internen Projektverantwort- lichen: In den Gesprächen wurden allenfalls fehlende, unklare oder wider- sprüchliche Informationen aus dem Vergleich zwischen Erhebung und Ver- tragsdossiers besprochen. Ebenfalls diskutiert wurden die Definition und Vergabe des jeweiligen Expertenmandats (Gesprächspartner vgl. Anhang 3). Sehr gut waren die Ergebnisse der vertieften Überprüfung im Hinblick auf die Korrektheit der von den Ämtern zu den einzelnen Mandaten gelieferten Detail- informationen. Es zeigte sich, dass die Angaben in der Erhebung mit den entspre- chenden Daten in den Verträgen vollständig oder weitestgehend übereinstimmten. Die Angaben zur Vergabepraxis, die aufgrund der Vertragsdossiers nur sehr beschränkt überprüft werden konnten, wurden im Rahmen der Gespräche mit den zuständigen Projektleitern diskutiert. Auch hier wurden im Vergleich zu den Anga- ben der Erhebung keine Inkohärenzen festgestellt. Etwas kritischer sind die Resultate der vertieften Überprüfung aufgrund eines Ver- gleichs mit SAP-Buchhaltungsdaten, wie in Tabelle 1 dargestellt.

10 Weitere Auswahlkriterien waren die Departementszugehörigkeit und die Vollständigkeit und Klarheit der Detailinformationen zu den gelieferten Daten. 11 Die entsprechenden Buchhaltungszahlen aus SAP wurden uns von der EFK, im Falle des Amtes für Wissenschaft und Technologie von der Geschäftsleitung armasuisse zur Verfü- gung gestellt.

1689

Hervorragend ist die Übereinstimmung zwischen Erhebungs- und Buchhaltungsda- ten bei der Finanzverwaltung – hier ergeben sich keine relevanten Abweichungen. Noch gut ist auch die Übereinstimmung im Bundesamt für Strassen (ASTRA), wo knapp zehn Prozent der in der Buchhaltung ausgewiesenen, im Rahmen der vorlie- genden Erhebung relevanten Zahlungen nicht gemeldet wurden.12

Tabelle 1 Vergleich gemeldete Zahlungen mit Buchhaltungsdaten (nur Rubrik 3180)

Dienststelle Vertiefte Prüfung Buchhaltungsdaten

Relevante Zahlungen Gemeldete Zahlungen Anteil nicht gemäss SAP gemeldete Zahlungen (in 1000 CHF) (in 1000 CHF)

EFV 7 414 7 403 0% ASTRA 11 520 10 380 10 % W+T (armasuisse) 178 139 22 % BBT 349 278 26 % BAP 821 598 27 %

Erheblich sind die festgestellten Abweichungen bei W+T (armasuisse), beim Bun- desamt für Polizei (BAP) und dem Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (BBT). Rund ¼ der relevanten Zahlungen wurden hier nicht gemeldet. Bei W+T ist allerdings zu beachten, dass hier nur ein Mandat vergessen wurde, was sich ange- sichts der geringen Zahl der in dieser Rubrik erfassten Zahlungen sehr stark aus- wirkt. Beim Bundesamt für Polizei wurden einerseits Mandate in Zusammenhang mit Ausbildungen nicht erfasst. Andererseits wurden auch Verträge vergessen, welche vor 2004 begonnen haben und in der Vertragsablage im Jahr 2003 abgelegt waren (entspricht dem Fall des obersten Mandats von Firma C in Graphik 1).13 Die Abweichungen im Bundesamt für Berufsbildung und Technologie ergaben sich zum grössten Teil aus irrtümlicherweise nicht erfassten Mandaten (Rechtsberatung, Informatikdienstleistung und Schulung). Die Nachprüfung beim BBT machte noch ein weiteres erhebungstechnisches Problem deutlich. In den Erläuterungen zur Erhebung war vermerkt, dass Subventi- onsverträge, namentlich Verträge im Rahmen einer Übertragung öffentlicher Aufga- ben an Dritte, für welche eine explizite spezialgesetzliche Grundlage besteht, nicht aufgeführt werden müssen. Vor diesem Hintergrund hat das BBT sämtliche Ver- tragsverhältnisse, welche in Form einer Subvention entschädigt wurden, nicht gemeldet. Nicht erfasst wurden deshalb auch Mandate wie ein «Gutachten zum Forschungsstand in der Bildungsökonomie», eine «Studie zu Massnahmen im

12 Das ASTRA machte geltend, dass die Erhebung in die Zeit des Umzugs des Amtes fiel und sich in der Hektik einige Fehler eingeschlichen hätten. Neben kleineren Abweichun- gen aus nicht berücksichtigten Teil- bzw. Restzahlungen sind grössere Lücken in der Erhebung gemäss ASTRA darauf zurückzuführen, dass bei der Abfrage der Datenbank eine Zahlungskategorie nicht berücksichtigt wurde. 13 Das BAP macht zudem geltend, dass kurz vor der Erhebung grosse personelle Wechsel stattgefunden hatten und namentlich die Personen, welche das Vertragswesen betreut hatten, nicht mehr im Amt beschäftigt waren. Die nötigen Angaben konnten denn auch nur mit erheblichem Aufwand seitens des Amtes beigebracht werden.

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Bereich eContent als Querschnittaufgabe zwischen Bildung, Wirtschaft und Kultur», «Projekt Qtop-Netzwerkplattform» (Erstellen Newsletter, Berichte für Website, Aktualisierung Website etc.) oder «Bildungsökonomische Begleitung der Reformar- beiten in einzelnen Lehrberufen». Da im BBT Studien und Projekte in der Regel über Subventionen finanziert werden, ist der Expertenbeizug dieses Amtes in der Erhebung nur sehr unvollständig abgebildet.14 Wie ist nun dieses erhebungstechnische Problem im Hinblick auf die gesamte Erhe- bung zu bewerten? Zunächst ist festzuhalten, dass die BBT-Praxis, auch Mandate wie die oben aufgeführten in der Regel über Subventionen zu finanzieren, eine Ausnahme darstellen dürfte. Zudem zeigen die Untersuchungen in den anderen vier vertieft geprüften Dienststellen, dass Verträge, welche inhaltlich den angeführten Kriterien entsprechen, unabhängig von deren Rechtsnatur erfasst wurden (insbeson- dere Ressortforschungsmandate). Auch aus den Erhebungsresultaten selbst lässt sich herauslesen, dass die meisten befragten Dienststellen eine grosszügigere Erhebungs- praxis als das BBT gewählt haben. Insgesamt kann davon ausgegangen werden, dass die meisten Dienststellen alle Mandate angegeben haben, welche den Beizug exter- ner Expertise im Rahmen der Erfüllung von Vollzugsaufgaben betrifft. Die Konsequenzen des erhebungstechnischen Problems, welches anhand der vertief- ten Prüfung beim BBT festgestellt wurde, dürften sich also im Hinblick auf die Gesamtheit der untersuchten Dienststellen in engen Grenzen halten.

Weitere Ergebnisse der vertieften Prüfung Im Zuge der vertieften Überprüfung der Datengrundlage ergaben sich auch Hinwei- se auf offene Fragen, die in keinem direkten Zusammenhang mit der Fragestellung der vorliegenden Untersuchung stehen, angesichts ihrer potentiellen Bedeutung für die Transparenz und Aussagekraft der Rechnungslegung des Bundes aber doch Erwähnung verdienen:

1. Es zeigten sich namentlich erhebliche Unterschiede in der Qualität der

Datenerfassung der Ämter in SAP. Die in SAP erfassten «Belegtexte» waren bei einem Teil der Amtsstellen nicht aussagekräftig. Deren Bedeutung konnte erst aufgrund der Konsultation der entsprechenden Papierbelege eruiert werden (vor allem BAP, zum Teil auch ASTRA). Weiter stellten wir fest, dass in vie- len Fällen der gleiche Auftragnehmer im gleichen Amt unter verschiedenen Bezeichnungen und unterschiedlichen Kreditornummern geführt wird. Angesichts dieses Befunds drängt sich die Frage auf, inwieweit mit der aktuellen Praxis der Datenerfassung wesentliche Informations- und Steue- rungspotentiale verschenkt werden, die mit der bundesweiten Einführung neuer Informatikinstrumente geschaffen wurden.

2. Das BBT hat Zahlungen im Umfang von rund 1,4 Millionen Franken, wel-

che gegenüber der PVK als Subventionen bezeichnet wurden, unter einem Sachkredit (Sammelrubrik 3180) verbucht. Dies widerspricht der Systematik

14 Die Prüfung ergab, dass das BBT im Jahr 2004 rund 600 derartige Subventionsverträge mit einem Gesamtvolumen (Kostendach) von rund 18 Millionen Franken am Laufen hat- te. Viele dieser Mandate entsprechen inhaltlich einem Expertenmandat. In der Erhebung hatte das BBT 35 Mandate mit einem Volumen (Kostendach) von insgesamt 1,5 Millio- nen Franken angegeben. Da in der Vertragsdatenbank des BBT die entsprechenden Zah- lungen und weitere Angaben (z.B. zum Vergabeverfahren) nicht enthalten sind, wurde auf eine nachträgliche Berücksichtigung dieser Mandate in der Auswertung verzichtet.

1691

der Rechnungslegung des Bundes: gemäss der zuständigen Stelle der Finanzverwaltung dürfen unter einem Sachkredit keine Subventionen ver- bucht werden. Diese Praxis wurde auch in der Querschnittsprüfung der Finanzkontrolle moniert, was darauf hinweist, dass es sich hierbei um ein verbreitetes Problem handeln könnte.

1.2.3 Zusammenfassende Würdigung der Datengrundlage

Aufgrund der Vollerhebung aller Expertenmandate in der zentralen Bundesverwal- tung basiert die vorliegende Analyse auf der bisher umfassendsten Grundlage zu dieser Thematik. Insgesamt bilden die vorliegenden Daten einen guten Querschnitt des Expertenbeizugs im ersten Kreis der Bundesverwaltung ab und werden dem Anspruch an eine breite Bestandesaufnahme weitgehend gerecht. Gemessen an der finanziellen Bedeutung dürften im Rahmen der vorliegenden Erhebung mindestens

80 % der Expertenmandate der befragten Dienststellen erfasst sein.

Die grösste Ungenauigkeit ergibt sich in Zusammenhang mit der Abgrenzung des Untersuchungsgegenstands «Expertenmandat». Angesprochen sind Mandate, welche ein ganzes Bündel von Dienstleistungen (nicht nur «wissensintensive» Dienstleis- tungen) enthalten, welche anhand der oben erwähnten inhaltlichen Kriterien nur teilweise als Expertenleistungen bezeichnet werden können. Zum Teil werden im Rahmen solcher Mandate auch umfangreiche Mittel zur «treuhänderischen Verwal- tung» transferiert. Solche Mandate ergeben sich vor allem wenn die Verwaltung umfangreichere Vollzugsaufgaben an Externe vergibt (u.a. Entwicklungszusammen- arbeit). In der Auswertung der Erhebungsergebnisse werden diese finanziell zum Teil sehr bedeutenden Mandate berücksichtigt. Wo es angezeigt erscheint, werden wir aber bei der Präsentation der Ergebnisse in den folgenden Kapiteln die Bedeu- tung solcher Mandate separat ausweisen. Eine gewisse, begrenzte Unschärfe kann sich zudem daraus ergeben, dass unter Umständen ein Teil der Ämter nicht alle Expertenverträge erfasst hat, welche formal als Subvention behandelt wurden.

2 Umfang und Profil des Expertenbeizugs

Dieses Kapitel liefert eine Momentaufnahme zum Stand des Expertenbeizugs im Jahre 2004. Es orientiert sich an der ersten der eingangs aufgeführten Leitfragen der vorliegenden Untersuchung:

Welchen Umfang und welches Profil hat der Expertenbeizug beim Bund? Wir beginnen mit einem kurzen Überblick über das finanzielle Volumen des gesam- ten Expertenbeizugs und die Volumen der einzelnen Mandate. Weiter gehen wir auf die Inhalte der Mandate und die jeweils verrechneten Honoraransätze ein. Darauf stellen wir den Umfang des Expertenbeizugs den Personalaufwendungen gegenüber. Anschliessend analysieren wir das zeitliche Profil der Expertenmandate. Im Zentrum steht dabei der Zeitpunkt des Vertragsbeginns bzw. die Bedeutung von Mandaten welche erst kurz vor Abschluss des Rechnungsjahres lanciert werden («Dezember- fieber»). Schliesslich werden wir das Profil der Auftragnehmerschaft darstellen und

1692

dabei insbesondere die Frage beleuchten, wie die vorhandenen Mittel auf die Auf- tragnehmer verteilt sind.

2.1 Finanzielles Volumen der Mandate

Die Erhebung zeigt, dass die befragten Dienststellen im Jahr 2004 rund eine halbe Milliarde Franken für den Beizug externer Experten aufgewendet haben. Über die gesamte Laufzeit, die sich zum Teil über mehr als ein Rechnungsjahr erstreckt (vgl. dazu Graphik 1), weisen diese Mandate einen Auftragswert von insgesamt rund 900 Millionen Franken auf. Dies stellt eine konservative Schätzung der Aufwendun- gen der Verwaltung (1. Kreis) für Expertenmandate dar. Zieht man auch die im zweiten Kapitel erläuterten Grenzen der Datengrundlage in Betracht, dürften die effektiven Aufwendungen für Expertenmandate im Untersuchungsjahr eher im Bereich zwischen 600 und 700 Millionen Franken pro Jahr liegen.15 Die Aufwendungen unterscheiden sich von Departement zu Departement sehr. Das EJPD wendete im Jahr 2004 gut 12 Millionen für Expertenmandate auf. Bei EDA, EFD und UVEK summieren sich die entsprechenden Zahlungen in der Grös- senordnung auf das Zehnfache dieses Betrags (vgl. dazu auch absolute Beträge in Graphik 2). Die Mehrheit der Mandate (52 %) weist ein Volumen von weniger als 50 000 Franken auf, knapp vierzig Prozent der Mandate liegen zwischen 50 000 und

248 950 Franken und nur rund sieben Prozent der Mandate haben einen noch grösse-

ren Umfang. Etwas anders präsentiert sich die Lage, wenn man die finanzielle Bedeutung der Mandate betrachtet. In Mandate mit einem Volumen bis 50 000 Franken flossen nur knapp 16 % aller im Jahr 2004 verbuchten Zahlungen. Je rund 40 % der Zahlungen flossen dagegen in Mandate mit einem Gesamtvolumen zwischen 50 000 Franken und 248 950 Franken bzw. in Mandate mit einem Volu- men über 248 950 Franken.16 Graphik 2 zeigt diese Verteilung verschieden grosser Mandate in den einzelnen Departementen. Insgesamt weisen die Departemente recht ähnliche Profile auf. Auffallend ist das hohe finanzielle Gewicht grosser Mandate im EDA, welches vor allem auf Entwicklungsprojekte der DEZA zurückzuführen ist. Umgekehrt haben kleine Mandate mit einem Kostendach unter 50 000 Franken in

15 Die Schätzung beruht vor allem auf folgenden Überlegungen:

1. Die vertiefte Prüfung hat bei ausgewählten Dienststellen gezeigt, dass verschiedene Dienststellen in den Erhebungen Zahlungen im Umfang von rund 20 % des jährlichen Zahlungsvolumens nicht aufgeführt haben. Deshalb dürften die tatsächlichen Volu- men um insgesamt rund 100 Millionen Franken höher liegen als angenommen. 2. Die jährlichen Ausgaben für Dienstleistungsmandate der von der PVK nicht befragten Dienststellen (BAG, BFS, BSV, GS VBS, GS UVEK) liegen gemäss der Quer- schnittsprüfung der Eidg. Finanzkontrolle bei rund 150 Millionen Franken (Mittel aus einer mehrjährigen Betrachtung der Ausgaben für IT-Dienstleistungen aus Rubrik 4010 und der Dienstleistungen aus Rubrik 3180). Dieser Wert dürfte eine plausible, eher konservative Grobschätzung für den Umfang der Expertenmandate dieser Dienst- stellen darstellen. Zwar umfasst dieser Wert nicht bloss die Zahlungen für Experten- mandate, sondern für sämtliche externen Dienstleistungen. Es ist aber davon auszuge- hen, dass die befragten Dienststellen Expertenverträge im hier verwendeten Sinne auch aus anderen als den von der Finanzkontrolle berücksichtigten Krediten finanzie- ren. 16 Auf die Bedeutung der hier verwendeten Schwellenwerte werden wir im dritten Kapitel noch ausführlich zu sprechen kommen und dabei auch die Verteilung der Mandatsvolu- men aus beschaffungsrechtlicher Perspektive genauer analysieren.

1693

den berücksichtigten Dienststellen des EDI eine überdurchschnittlich grosse Bedeu- tung.

Graphik 2 Bedeutung von kleinen, mittleren und grossen Vertragsvolumen nach Departementen (Zahlungen 2004 in Mio. CHF)

EDA 12.7 24.8 88.0 4.7

EVD 5.0 16.1 19.0 1.0

VBS 10.8 31.9 20.4 2.8

EFD 21.0 78.9 14.2 2.5

UVEK 20.1 41.4 47.1 1.0

EJPD 2.9 6.8 2.8 0.0

BK 0.9 1.2 1.5 0.0

EDI 3.3 3.0 0.4 0.4

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Vertragsvolumen unter CHF 50'000 Vertragsvolumen CHF 50'000 bis CHF 248'950 über CHF 248'950 keine Angabe

Die Zahlen in den Balken geben den entsprechenden absoluten Betrag in Millionen Franken an. Das Total der Zahlungen verteilte sich in aufsteigender Reihenfolge wie folgt auf die Departe- mente: BK 3,6 Mio. CHF, EDI 7,1 Mio. CHF, EJPD 12,5 Mio. CHF, EVD 41,2 Mio. CHF, VBS 65,9 Mio. CHF, UVEK 109,6 Mio. CHF, EFD 116,6 CHF, EDA 130,2 Mio. CHF Quelle: PVK

Verteilung auf Dienststellen Graphik 3 zeigt, welche Dienststellen im Jahr 2004 am meisten für den Beizug externer Experten ausgegeben haben.17 An erster Stelle steht klar die DEZA, mit einem Aufwand von 123 Millionen Franken, was rund einem Viertel der entspre- chenden Ausgaben aller befragten Dienststellen entspricht. In diesem Betrag sind die Mandate der DEZA berücksichtigt, welche auch «treuhänderisch verwaltete Gelder» beinhalten (vgl. dazu Kapitel 1.2.2). Ohne diese Mandate liegt das Zahlungsvolumen der DEZA bei rund 30 Millionen Franken (vgl. auch Fussnote 19).

17 Eine Tabelle mit der Anzahl der Mandate pro Departement sowie der Anzahl der Mandate der diesbezüglich bedeutendsten Dienststellen findet sich in Anhang 5.

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Graphik 3 Verteilung der Zahlungen 2004 auf Dienstellen (in Mio. CHF)

andere Dienststellen, 112.6, 23% DEZA, 123.4, 26%

BAV, 14.1, 3%

Informatik VBS, 15.8, 3%

Secp, 19.8, 4% BIT, 76.8, 16%

BFE, 20, 4%

Verteidigung, 21, 4%

ASTRA, 21.3, 4% BUWAL, 38, 8% armasuisse, 23.9, 5%

Hinweis: Die erste Zahl nach der Beschriftung beinhaltet das finanzielle Volumen aller Zah- lungen im Jahre 2004 in Millionen Franken, die zweite Zahl den prozentualen Anteil am Total des gesamten in der Erhebung angegebenen Zahlungen im Jahr 2004. Quelle: PVK

Der zweite grosse Bezüger von Expertenleistungen in der zentralen Bundesverwal- tung ist das Bundesamt für Informatik und Telekommunikation: rund 16 % der Ausgaben des Bundes für Expertenleistungen gehen auf die Rechnung des Bundes- amtes für Informatik und Telekommunikation (BIT). Grosse finanzielle Bedeutung hat der Expertenbeizug auch in verschiedenen Ämtern des UVEK (ASTRA, BFE, BUWAL), im Staatssekretariat für Wirtschaft (EVD) sowie der Gruppen Verteidigung und armasuisse im VBS. Beim rund einem Viertel der aufgeführten Zahlungen des ASTRA handelt es sich um zweckgebundene Gel- der aus der Mineralölsteuer, welcher für Forschungsprojekte im Strassenbereich eingesetzt werden.

2.2 Inhalte von Expertenaufträgen

Wofür werden externe Experten beigezogen? Um diese Frage zu beantworten, hat die PVK die Mandate folgenden Kategorien zugeteilt (konkrete Beispiele für ent- sprechende Mandate sind im Anhang 1 zu finden): – Organisation/Ausbildung: Alle Mandate in Zusammenhang mit Organisati- ons- und Personalentwicklung sowie Aus- und Weiterbildung.

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– Informatikdienstleistungen: Sämtliche güterfremde Informatikdienstleistun- gen wie die Entwicklung von Informatikkonzepten oder die amtsspezifische (Weiter-) Entwicklung einer Software.18 – Politikorientierte Beratung und Forschung: Mandate, welche Grundlagen- informationen zu Gestaltung und Vollzug einer Politik bereitstellen, wie z. B. Vollzugskonzepte, Evaluationen, Wegleitungen oder Datenerhebung. Ebenfalls dieser Kategorie zugeordnet wurden externe Leistungen, welche die operative Umsetzung einer Politik unterstützen (z.B. Prüfungsexperten) sowie Ressortforschungsprojekte der Ämter. – Öffentlichkeitsarbeit: PR- und Kommunikationsmandate, welche die Umset- zung einer Politik begleiten sollen. – Andere: In dieser Kategorie sind folgende Mandate zusammengefasst: – Mandate, welche ein ganzes Bündel von Dienstleistungen (nicht nur «wissensintensive» Dienstleistungen) enthalten, und welche anhand der oben erwähnten inhaltlichen Kriterien nur teilweise als Experten- leistungen bezeichnet werden können. Solche Mandate ergeben sich vor allem in den Bereichen, wo die Verwaltung umfangreichere Vollzugsaufgaben an Externe vergibt, namentlich im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit (vgl. dazu auch Ausführungen in Kapitel 1.2.2.1).19 – Mandate die sich aufgrund unklarer Beschreibung des Auftragsgegens- tandes keiner der oben genannten Kategorien zuordnen lassen.

18 Zur Unterscheidung von güterfernen und güternahen Informatikdienstleistungen vgl. Weisungen über die Beschaffung von Gütern und Dienstleistungen im Bereich Informa- tik- und Telekommunikationsmittel in der Bundesverwaltung vom 1. September 2003 des Bundesamtes für Bauten und Logistik. 19 Wie bereits erwähnt, war die DEZA nicht in der Lage, Dienstleistungsmandate bzw. Dienstleistungsanteile auszuweisen. Wir haben aufgrund des Kurzbeschriebs des Auf- tragsgegenstands diejenigen Projekte ausgeschieden, welche (vermutlich) einen hohen Anteil an treuhänderisch verwalteten Mitteln aufweisen, und diese der Kategorie «ande- re» zugewiesen. Mandate, in denen aufgrund des Auftragsbeschriebs ein wesentlicher Anteil an Expertenleistungen enthalten sein dürfte, wurden den entsprechenden Katego- rien zugeordnet, am meisten der Kategorie «Politikorientierte Forschung und Beratung».

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Graphik 4 Inhalt der Mandate (Anzahl Mandate und Zahlungen 2004)

100% 518 90% 123

80%

2431 70%

60% 144 Andere

50% Pol. Beratung und Forschung

Informatiksdienstleistung 40% 1890 Organisation/Ausbildung 30% 160 Öffentlichkeitsarbeit 20%

923 10% 42

18 374 0% Zahlungsvolumen Anzahl Mandate

2004 (Mio. CHF)

Quelle: PVK

Graphik 4 zeigt, wofür die Expertenleistungen in Anspruch genommen werden. Am meisten Mandate werden im Bereich der politikorientierten Beratung und Forschung erteilt. Finanziell am bedeutendsten sind Dienstleistungen im Informatikbereich, wobei hier vor allem Mandate in Zusammenhang mit NOVE-IT, dem Neuen Rech- nungsmodell, sowie Informatikprojekte des VBS zu Buche schlagen. Mandate im Organisations- und Aus- und Weiterbildungsbereich sind zwar recht häufig, deren finanzielle Bedeutung ist aber vergleichsweise eher gering (rund 10 % der 2004 verbuchten Zahlungen). Finanziell stark ins Gewicht fallen auch die als «andere» kategorisierten Mandate. Der Löwenanteil fällt dabei auf Mandate im Rahmen der Entwicklungszusammenar- beit der DEZA (vgl. hierzu Kapitel 1.2.1 sowie Anhang 5). In der Erhebung wurden auch die in den verschiedenen Sachbereichen verrechneten Honoraransätze erfasst. Erhoben wurden nur die pro Mandat jeweils höchsten Ansätze. Die im Rahmen von grösseren Mandaten möglicherweise nach Teilauftrag oder Bearbeitenden differenzierten (tieferen) Ansätze werden damit vernachlässigt.

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Zu den Honoraransätzen liegen Angaben für ziemlich genau die Hälfte der gemelde- ten Mandate vor.20 Der Durchschnitt aller gemeldeten Höchstsätze beträgt rund

180 Franken pro Stunde. Der höchste gemeldete Stundensatz (inkl. MwSt.) betrug

524 Franken (für Abschlussarbeiten eines Informatikprojektes im Auftrag des Gene- ralsekretariats EFD). Es ist aber festzuhalten, dass nur vier Prozent der gemeldeten Höchstsätze 300 Franken pro Stunde überschreiten. Es zeigen sich deutliche Unter- schiede zwischen den verschiedenen Sachbereichen, in denen die Mandate liegen (vgl. Tabelle 2). Nicht ganz überraschend sind die Spitzensätze bei Mandaten im Bereich Organisation, Aus- und Weiterbildung am höchsten, gefolgt von Informa- tikdienstleistungen und politikorientierter Beratung und Forschung.

Tabelle 2 Höchste Stundensätze (inkl. Mehrwertsteuer) für verschiedene Arten von Mandaten

Auftragstyp N Mittelwert Maximum (CHF gerundet) (CHF)

Öffentlichkeitsarbeit 76 149 338 Organisation/Ausbildung 576 227 475 Informatikdienstleistung 1460 175 524 Pol. Beratung und Forschung 907 159 400 Andere 78 126 350

Insgesamt 3097 178 524

2.3 Aufwand für Externe vs. Personalaufwand

Der Expertenbeizug stellt im Grunde ein Outsourcing bestimmter Arbeiten dar. Im Idealfall erbringen die Externen diese Leistungen besser, schneller, günstiger oder flexibler als die Verwaltung. Inwieweit dies gegeben ist, lässt sich aufgrund der vorliegenden Daten nicht beurteilen. Die Daten erlauben aber doch eine grobe Einschätzung der Bedeutung des Expertenbeizugs im Vergleich zu den intern erbrachten «Expertenleistungen». Als Näherung dafür stellt Graphik 5 die Personal- ausgaben des Bundes (inkl. Arbeitgeberbeiträge für Sozialleistungen) den Aufwen- dungen für Expertenmandate gegenüber. Dieser Vergleich unterschätzt die Bedeu- tung von Expertenmandaten, weil längst nicht das gesamte Personal der betrachteten Dienststellen in Funktionen arbeitet, welche den hier diskutierten Expertentätigkei- ten entspricht. Umgekehrt ist darauf hinzuweisen, dass der Expertenbeizug auch

20 Die bei weitem überwiegende Mehrheit der entsprechenden Angaben stammt aus Manda- ten mit kommerziellen Anbietern (2846 Mandate) während nur zu 254 Mandaten mit übrigen Auftragnehmern entsprechende Daten vorliegen. Angesichts der hohen Anzahl der gemeldeten Mandate wurde dem Ersuchen von DEZA (876 Mandate) und BIT (1026 Mandate) und BFE (366 Mandate) entsprochen, auf die Erfassung der Honoraransätze zu verzichten. Ein weiterer Grund für fehlende Angaben kann auch darin liegen, dass gar keine Stundenansätze vereinbart wurden, etwa bei Pau- schalpreisen.

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Ressortforschungsleistungen umfasst, deren Externalisierung rechtlich vorgesehen ist. Der Vergleich zeigt, dass bezogen auf die Gesamtheit der befragten Dienststellen im Erhebungsjahr auf 12 Franken für Expertenmandate rund 88 Franken für Personal aufgewendet wurden. Bei einzelnen Ämtern ist die Bedeutung von Expertenmanda- ten aber wesentlich grösser. Dies gilt insbesondere für die DEZA und das BIT, welche mehr Geld für solche Mandate als für internes Personal aufwenden. Eine hohe Bedeutung hat der Expertenbeizug auch im Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL), beim Bundesamt für Energie (BFE), Informatikdienstleis- tungszentrum (ISC) und im GS EFD. Bei der Interpretation der dargestellten Daten sind folgende Besonderheiten zu beachten: – Die dargestellten Zahlungen für Expertenmandate der DEZA schliessen auch treuhänderisch verwaltete Mittel im Rahmen von Entwicklungspro- grammen ein. Schliesst man die entsprechenden Mandate von der Betrach- tung aus, ist der Stellenwert der Expertenmandate des DEZA im Verhältnis zu den Personalausgaben wesentlich geringer. – Bei ASTRA und BFE sind die hohen Werte von Forschungsmandaten beein- flusst, für welche beide Ämter jeweils explizite gesetzliche Aufträge haben. Lässt man die entsprechenden Mandate ausser Betracht, ist die Bedeutung der Expertenmandate im Vergleich zu den Personalkosten etwas geringer, aber noch immer gross (beim ASTRA werden in dieser Betrachtung auf

40 Franken für Expertenmandate rund 60 Franken für Personalkosten auf-

gewendet, beim BFE lautet das entsprechende Verhältnis 34 Franken zu

66 Franken).

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Graphik 5 Verhältnis von Personalausgaben und Zahlungen für Expertenmandate (Jahr 2004)

DEZA 123.4 50.5 25.0

BIT 76.8 64.0

BUWAL 38.0 2.0 41.0

ASTRA 21.3 22.9

BFE 20.0 27.8

ISC EVD 4.5 6.6

GS EFD 10.5 16.0

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Zahlungen Expertenmandate Personalausgaben zu Lasten Sachkredite Personalausgaben zu Lasten Personalkredit

Quellen: Personalausgaben zu Lasten Sachkrediten gemäss Zusatzdokumentation des Eidge- nössischen Personalamts zur Staatsrechnung 2004 vom März 2005. Personalkosten: Personal- ausgaben (inkl. Arbeitgeberbeiträge) aus Personalkrediten gemäss Staatsrechung 2004. Dargestellt sind die Dienststellen mit den im vorliegenden Vergleich höchsten Kosten für externe Experten (rund 40 % und mehr).

Personalstellung Eine besondere Form von Expertenmandaten stellt die so genannte Personalstellung dar. Im Rahmen eines Personalstellungsvertrags wird über eine längere Zeitspanne Personal zur Verfügung gestellt, welches nicht selbständig Leistungen erbringt, son- dern unter der Führung und Verantwortung des Auftraggebers steht und in der Regel die Infrastruktur (Arbeitsplatz, Informatikausrüstung etc.) des Auftraggebers in Anspruch nimmt. De facto kommt die Personalstellung einer Anstellung sehr nahe – man könnte sie auch als eine in die Form eines Mandats gekleidete (befristete) Anstel- lung bezeichnen. Die entsprechenden Aufwendungen gelten in der Rechnungslegung aber nicht als Personalaufwendungen und erscheinen auch nicht in der Zusatzdoku- mentation des Eidgenössischen Personalamts zu den Personalausgaben des Bundes. Die Ergebnisse der Erhebung legen den Schluss nahe, dass die Personalstellung nur bei wenigen Dienststellen eine grössere Bedeutung hat (grossmehrheitlich unter 5 % der Personalaufwendungen). Allerdings haben zahlreiche Dienststellen keine oder nur sehr unvollständige Angaben zur Frage der Personalstellung gemacht, weshalb die Bedeutung der Personalstellung für die gesamte Bundesverwaltung aufgrund der vorliegenden Resultate nicht umfassend beurteilt werden kann. Graphik 6 stellt die Verhältnisse in jenen Dienststellen dar, welche vollständige Angaben zur Personalstellung machen konnten und bei denen die Aufwendungen für Personalstellungsmandate mehr als 5 % der Personalkosten ausmachen. Es zeigt sich

1700

namentlich die Ausnahmestellung des BIT, welches mehr Mittel für Personal- stellung als für «reguläre» Anstellungsverträge aufwendet. Weiter reflektiert die Liste der aufgeführten Dienststellen die Konzentration von Personalstellungs- verhältnissen auf den Informatikbereich. Graphik 6 Dienststellen mit hohen Aufwendungen für Personalstellung 2004

66 BIT 77

47 ISC VBS 16

20 ISC EJPD 4

7 ISC EVD 2

39 EFV 2

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 Mio CHF

Personalstellung Personalausgaben (Personal- und Sachkredite)

Dargestellt sind nur jene Dienststellen, bei denen die Aufwendungen für Personalstellungs- mandate über 5 % der Personalausgaben (aus Personal- und Sachkrediten) beträgt. Quelle: PVK

Insgesamt zeigen die Ergebnisse, dass der Beizug externer Experten in verschiede- nen Dienststellen eine sehr hohe Bedeutung erreicht hat. Dies weist auf die Notwen- digkeit hin, die Entwicklung der Personalkosten (auch aus Sicht des Parlamentes) nicht isoliert von den Ausgaben für externe Mandate zu betrachten. Es gilt hier jeweils abzuwägen, – ob mit solchen Mandaten nicht ein Dauerbedarf abgedeckt wird, der unter Umständen über die Anstellung eigenen Personals wirtschaftlicher zu befriedigen wäre, – oder ob gerade die (befristete) Zusammenarbeit mit externen Spezialisten den Ämtern ermöglicht, wechselnde inhaltliche Prioritäten flexibel und effi- zient abzudecken.21

21 Das ASTRA und die Finanzverwaltung (Einführung NRM) haben im Rahmen der geführ- ten Gespräche betont, dass in ihren Fällen letzteres zutrifft. Das Astra geht zudem davon aus, dass entsprechende Projekte an Umfang und Bedeutung zunehmen, während die EFV nach Einführung des Neuen Rechnungsmodells die entsprechenden Aufwände herunter- fahren will.

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Die hier angesprochenen Fragen stellen sich in verschärfter Form, wenn die Mittel in Personalstellungsverträge fliessen, welche einer ordentlichen Anstellung sehr nahe kommen (so genannte Personalstellung). Mit diesem im Informatikbereich (BIT) verbreiteten Mittel werden Arbeitskräfte mobilisiert, für welche der Bund den Arbeitsplatz zur Verfügung stellt und die keine eigentliche Auftragsverantwortung wahrnehmen. Die vorliegenden Daten erlauben keine Beurteilung der Zweckmäs- sigkeit der Praxis im BIT. Die Grössenordnungen der Personalstellung im BIT werfen aber entsprechende Fragen auf, insbesondere im Hinblick auf die Wirtschaft- lichkeit, sowie auf das Verhältnis zwischen den im Mandatsverhältnis Arbeitenden und den öffentlich-rechtlich angestellten Mitarbeitern im BIT. Da die entsprechen- den Ausgaben nicht in Zusammenhang mit den Personalkosten ausgewiesen werden, ergeben sich auch Fragen im Hinblick auf die parlamentarische Steuerung der Per- sonalausgaben.

2.4 Vertragsdauer und Vertragsbeginn

Die durchschnittliche Dauer eines Mandats (Vertragsbeginn bis Vertragsende) beträgt fast genau ein Jahr, der längste Vertrag erstreckte sich über fast zehn Jahre. Diese Werte ergeben sich auf der Basis von 5566 Mandaten, für die entsprechend auswertbare Daten vorliegen. Zu beachten ist insbesondere, dass für 313 Mandate wohl der Vertragsbeginn angegeben werden konnte, aber kein Vertragsende. Für solche Mandate wurden im Jahr 2004 Zahlungen von knapp 19 Millionen Franken verbucht.22 Die entsprechenden Mandate konzentrieren sich auf wenige Dienststel- len (vgl. dazu Anhang 7). Interessanter als die Mandatsdauer ist der Zeitpunkt des Vertragsbeginns. Für die Verwaltungseinheiten des 1. Kreises der Bundesverwaltung bestehen Anreize, die vom Parlament genehmigten Kredite möglichst aufzubrauchen (kein Übertrag auf das Folgejahr, Gefahr von Kürzungen bei nicht ausgeschöpften Krediten). Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob gegen Jahresende gehäuft Experten- mandate vergeben werden, um allenfalls noch bestehende Kreditreste aufzubrau- chen. Im Jargon wird dieses Phänomen auch als Dezemberfieber bezeichnet.

193 oder gut 4 % der insgesamt 4346 im Jahr 2004 lancierten Mandate wurden erst

im Dezember 2004 gestartet. Die Anzahl der Mandate mit Vertragsbeginn im Dezember 2004 (im Folgenden «Dezembermandate») liegt damit zwar höher als im Durchschnitt der anderen Monate, aber wesentlich tiefer als die Zahl der im Januar lancierten Mandate. Wichtiger zur Beurteilung der Frage, ob die Dezembermandate der Kreditausschöp- fung dienen, ist deren finanzielles Gewicht. Insgesamt ist dieses zwar gering: nur knapp 2,7 % des gesamten Zahlungsvolumens gingen an Dezembermandate. Zu beachten ist aber, dass die Mandate, welche erst im Dezember ausgelöst werden gemessen an der kurzen im Rechnungsjahr noch verbleibenden Laufzeit ein über- proportional hohes Zahlungsvolumen auslösen. Graphik 7 stellt diesen Zusammen- hang dar. Dargestellt werden die pro Tag effektiver Laufzeit im Jahr 2004 ausgelös- ten Zahlungen. Ein Beispiel: Ein Mandat, mit Vertragsbeginn am 1. April 2004 und

22 Für einen Teil dieser Mandate vermerkten die Ämter, dass der Vertag jährlich erneuert werde.

1702

Vertragsende am 30. April 2004 Zahlungen von insgesamt 30 000 Franken ergibt Tageskosten von 1000 Franken. Die Graphik zeigt, dass die pro Tag Laufzeit ausgelösten Kosten bereits für im November lancierte Mandate deutlich ansteigt und im Dezember den Höchstwert erreicht. Dieser liegt bei Mandaten mit Vertragsbeginn Dezember mit rund 2500 Franken pro Tag der effektiven Laufzeit 5-mal höher als bei Mandaten mit Ver- tragsbeginn vor November 2004. Dezembermandate verbrauchen also im Verhältnis zu ihrer kurzen Laufzeit sehr viel Geld. In geringerem Masse gilt dies auch für Novembermandate – das Dezemberfieber scheint also in abgeschwächter Form bereits im November auszubrechen.

Graphik 7 Durchschnittliche tägliche Zahlungen (in CHF) pro Mandat abhängig vom Monat des Vertragsbeginns

3000

2500

2000

1500

1000

500

0

Nov 04 Jan 04 und Feb 04 Mrz 04 Apr 04 Mai 04 Jun 04 Jul 04 Aug 04 Sep 04 Okt 04 Dez 04 älter

Dargestellt sind die Tageskosten im Durchschnitt aller Mandate mit Beginn im entsprechenden Monat (N= 5723 Mandate, zu denen vollständige Angaben zum Vertragsbeginn vorliegen und deren Vertragsbeginn vor dem 1. Januar 05 liegt). Quelle: PVK

Betrachten wir nun die gleiche Fragestellung auf Stufe der einzelnen Dienststellen. Grundlage von Graphik 8 sind die Kosten, welche ein Mandat pro Tag Laufzeit im Jahre 2004 ausgelöst hat. Es vergleicht die durchschnittlichen pro Tag ausgelösten Zahlungen aller Mandate (weisse Säule) mit den entsprechenden Zahlungen für Dezembermandate (dunkle Säule). Der Extremwert stammt hier vom Bundesamt für Veterinärwesen, welches für ein Mandat mit Vertragsbeginn am 30.12.2004 Zahlun- gen von 50 000 Franken zu Lasten der Rechnung 2004 verbucht hat (die Zahlungen pro Tag der Laufzeit im Jahre 2004 entsprechen also 25 000 Franken, wie Graphik 8 zeigt). Auch die anderen aufgeführten Ämter weisen im Verhältnis zur Laufzeit

1703

überproportional hohe Zahlungen für Dezembermandate aus. Diese Dienststellen dürften mindestens für einen Teil der Dezembermandate eigentliche Vorauszahlun- gen (für erst im Folgejahr zu erbringende Leistungen) gewährt haben. Vorauszah- lungen sind nur in begründeten Ausnahmefällen möglich. Gemäss Weisung 380.30.1 aus dem Handbuch für Rechnungsführer ist die Leistung von Vorauszahlungen zwecks Ausschöpfung von Budgetkrediten nicht gestattet.23

Graphik 8 Vergleich der Zahlungen für Dezembermandate mit Zahlungen aller Mandaten (durchschnittliche Zahlungen pro Tag und Mandat in CHF)

ISC V BS

BUWA L

DSP

BBT

BWG

BFF

BK

Seco

DEZA

BA ZL

GS EFD

armasuisse

BV ET

0 5000 10000 15000 20000 25000

Dezembermandate Alle Mandate

In die Graphik wurden Dienststellen aufgenommen, die höhere Werte für Dezembermandate als der Durchschnitt der befragten Dienststellen aufweisen. Quelle: PVK

23 Die Begründungen für die getätigten Vorauszahlungen wurden im Rahmen der vorliegen- den Untersuchung nicht überprüft. Vgl. zu diesem Themenkomplex auch ausführlicher den Bericht zur Querschnittsprüfung Dienstleistungsverträge der Eidg. Finanzkontrolle. Es ist an dieser Stelle auch darauf hinzuweisen, dass neben der Vergabe neuer Mandate am Jahresende auch andere Möglichkeiten bestehen, vorhandene Kreditreste aufzubrau- chen – etwa mit Vorauszahlung von Leistungen im Rahmen laufender Mandate, welche sich auf mehrere Rechnungsjahre erstrecken. Die vorliegenden Daten erlauben keine Überprüfung der entsprechenden Praxis.

1704

15 Dienststellen verbuchten im Jahre 2004 sogar Zahlungen für Mandate, die erst im Jahr 2005 begonnen haben (insgesamt 39 Mandate, Zahlungen im Umfang von gut

5 Millionen Franken, vgl. auch Anhang 10).

Fassen wir zusammen: Die vorliegenden Ergebnisse zeigen deutliche Indizien dafür, dass im Dezember Mandate lanciert werden, um Kreditreste auszuschöpfen. Manda- te, die im Dezember 2004 lanciert wurden, weisen überdurchschnittlich hohe «Tageskosten» auf. Einzelne Dienststellen wenden im Verhältnis zur Laufzeit sogar sehr hohe Zahlungen für solche Dezembermandate auf. In diesen Dienststellen werden also nicht aufgebrauchte Kredite zur Finanzierung von Vorauszahlungen im Rahmen von Dezembermandaten verwendet.

2.5 Profil der Auftragnehmer

Wie aus Tabelle 3 ersichtlich ist, ging im Jahr 2004 der grösste Teil der Aufträge an kommerzielle Anbieter (4/5 der Aufträge mit rund zwei Dritteln des Zahlungsvolu- mens). Mit grossem Abstand an zweiter Stelle folgen Non-Profit-Organisationen (NPO), vor den als eigene Kategorie ausgewiesenen Forschungsinstitutionen (vor allem der ETH-Bereich, kantonale Universitäten und Fachhochschulen). Relativ wenige Aufträge gehen an Betriebe des Bundes (v.a. RUAG) und Auftragnehmer, die keiner der genannten Kategorien zugeordnet werden konnten.

Tabelle 3 Verteilung der Mandate auf Typen von Auftragnehmern

Auftragnehmer Anzahl Mandate Zahlungsvolumen 2004

Anzahl % Mio. CHF %

Kommerzieller Anbieter 4898 80 % 324 66 % Forschungsinstitutionen 713 12 % 52 11 % Non Profit Organisationen 382 6% 80 16 % Bundesbetriebe 59 1% 12 3% andere 84 1% 19 4%

Total 6136 100 % 487 100 %

Betrachten wir die Frage, welche Mandate an welche Arten von Auftragnehmern gehen. Wie Graphik 9 zeigt, gehen Zahlungen für Mandate in den Bereichen Öffent- lichkeitsarbeit, Organisationsentwicklung, Aus- und Weiterbildung sowie Informatik fast ausschliesslich an kommerzielle Unternehmen (inkl. Einzelpersonen). Sehr gemischt ist demgegenüber die Auftragnehmerschaft bei Mandaten der politikorien- tierten Forschung und Beratung. Hier spielen neben kommerziellen Anbietern auch Forschungsinstitutionen (in erster Linie Forschungsanstalten des Bundes, ETHs und kantonale Universitäten) und andere nicht gewinnorientierte Organisationen (NPO) eine wichtige Rolle.

1705

Graphik 9 Zahlungsvolumen 2004 nach Mandatsinhalt und Art des Auftragnehmers

A ndere 36 13 63 11

Pol. Beratung u.Forschung 81 35 12 9 7

Inf ormatikdienstleistung 156

Organisation/A usbildung 37

Öf f entlichkeitsarbeit 14

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180

Zahlungen 2004 (Mio CHF)

Privatwirtschaft Forschungsinstitutionen (inkl. ETH-Bereich) Non Profit Organisationen Unternehmen des Bundes Andere

Quelle: PVK

Betrachten wir nun die grossen Auftragnehmer. Der grösste Auftragnehmer erhielt im Jahr 2004 Zahlungen im Umfang von knapp 20 Millionen Franken. An die zwölf grössten Auftragnehmer flossen im selben Zeitraum je mindestens fünf Millionen Franken. Diese Auftragnehmer erhielten im Jahre 2004 zusammen über 100 Millio- nen Franken oder rund einen Fünftel aller Zahlungen des Bundes. Dabei dominieren Firmen, welche IT-Aufträge (NOVE-IT, Neues Rechnungs- modell) bearbeiten sowie Entwicklungsorganisationen, welche ganze Programme bzw. grosse Entwicklungsprojekte für die DEZA abwickeln (die entsprechenden Zahlungen schliessen dabei einen gemäss DEZA nicht ausscheidbaren Teil treuhän- derisch verwalteter Mittel ein). Gut vertreten ist auch der ETH-Bereich (inkl. For- schungsanstalten). Die höchsten Zahlungen für ein einzelnes Mandat flossen im Jahr

2004 für einen Vertrag zum Outsourcing der Bürokommunikation (6,76 Mio. CHF,

Auftraggeber: Generalsekretariat EVD). Kommen wir zurück auf eine globale Betrachtung: Graphik 10 stellt im Überblick dar, wie sich das Zahlungsvolumen des Jahres 2004 auf alle Auftragnehmer verteilt. Es zeigt sich, dass die Konzentration der Mittel auf wenige Auftragnehmer relativ stark ist. So beanspruchen die 3 % grössten Auftragnehmer rund die Hälfte der gesamten Mittel (56 von insgesamt 2207 Auftragnehmern). Umgekehrt teilen sich zwei Drittel der Auftragnehmer gerade einmal 10 % des Auftragsvolumens.24

24 Die Konzentration ist etwas schwächer, wenn die (in der Regel umfangreichen) Mandate, die neben Expertenleistungen auch wesentliche andere Leistungen umfassen, nicht be- rücksichtigt werden (v. a. Entwicklungsprojekte der DEZA, Mandate mit Nähe zur Voll- zugsdelegation, vgl. Kapitel1.2.2.1).

1706

Graphik 10 Verbuchung der Zahlungen für externe Experten in der Rechnung 2004 (in Mio. CHF)

100%

90%

80%

70%

Zahlungen 2004 kumuliert 60%

50%

40%

30%

20%

10%

0% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Auftragnehmer kumuliert

Total 2339 Auftragnehmer, an welche 2004 Zahlungen von insgesamt 487 Millionen Franken flossen. Quelle: PVK

Diese Konzentration des Zahlungsvolumens auf relativ wenige Auftragnehmer gibt Vermutungen Nahrung, wonach bei vielen Dienststellen eigentliche Hoflieferanten die Szene beherrsche würden. Einmal im Amt verankert, würden diese laufend mit weiteren Aufträgen alimentiert. Um diese These zu überprüfen, wäre die Erfassung von Daten über mehrere Jahre notwendig. Deshalb lässt sich die Frage nach den Hoflieferanten aufgrund der vorliegenden Daten nicht endgültig klären. Immerhin lassen sich aus den Daten Hinweise auf die mögliche Bedeutung des Phänomens gewinnen.

1707

Graphik 11 Anteil Zahlungen aus Folgeaufträgen am Total der Zahlungen 2004 (Departemente)

EDA 4.8 123.5

UVEK 17.7 20.4

EFD 19.9

EDI 1.2 0.4

BK 1.0

VBS 17.9 15.8

EVD 11.4 12.1

EJPD 6.7

Bund 80.6 173.8

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Folgeauftrag keine Angabe, ob Folgeauftrag

Die auf der rechten Seite gestrichelt dargestellten Balken zeigen den Anteil von Zahlungen aus Mandaten, zu welchen die befragten Dienststellen keine Angaben darüber gemacht haben, ob es sich um einen Folgeauftrag handelt oder nicht. Je grösser dieser Balken, umso weniger verlässlich ist die Aussage zur finanziellen Bedeutung von Folgeaufträgen. Dies schränkt insbesondere die Aussagekraft der Ergebnisse im EDA ein. Vom DEZA liegen keine Angaben dazu vor, ob es sich bei den gemeldeten Mandaten um Folgeaufträge handelt oder nicht. Quelle: PVK

Graphik 11 will zeigen, welche finanzielle Bedeutung Folgeaufträge in den ver- schiedenen Departementen haben. Dazu wird das Zahlungsvolumen für Folgeman- date ins Verhältnis zum gesamten Zahlungsvolumen der befragten Dienststellen gestellt. Die Graphik zeigt, dass jeder sechste Expertenfranken in einen Folgeauftrag fliesst. Diesbezüglich sind die Unterschiede zwischen den Departementen gross. Im EJPD fliesst über die Hälfte des Zahlungsvolumens in Folgeaufträge. In der Bun- deskanzlei sowie in VBS und EVD beträgt der entsprechende Wert rund ein Drittel des gesamten Volumens. In den beiden letztgenannten Departementen ist dies ein Minimalwert, liegen doch zu mehr als 20 % der Zahlungen dieser Departemente keine Angaben darüber vor, ob es sich beim entsprechenden Mandat um ein Folge- mandat handelt oder nicht. Keine Einschätzung der Bedeutung von Folgeaufträgen ist aufgrund der weitgehend fehlenden Angaben beim EDA möglich. Graphik 12 illustriert den gleichen Sachverhalt noch etwas differenzierter auf Stufe einzelner Dienststellen. Berücksichtigt sind jene 12 Dienststellen, welche mehr als

40 % der 2004 verbuchten Zahlungen in Folgeaufträge investierten. Die Graphik

zeigt auch, dass es sich bei den Folgemandaten nicht nur um Kleinaufträge handelt.

1708

Im Gegenteil: bei verschiedenen Dienststellen ist die Bedeutung von Folgemandaten mit einem Vertragsvolumen von über 50 000 Franken gross. Bei den aufgeführten Dienststellen bestehen zumindest Indizien für das Vorliegen eigentlicher Hoflieferantenverhältnisse. Anteile von rund zwei Dritteln oder mehr wie beim GS EDA, Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung (IMES)25 oder dem Bundesamt für Bevölkerungsschutz (BABS) sind auf jeden Fall erklärungsbedürftig. Besonders gilt dies für die beiden letztgenannten Stellen, wel- che in bedeutendem Masse Folgeaufträge mit grösseren Vertragsvolumen (über

50 000 Franken) vergeben.

Graphik 12 Anteil Zahlungen aus Folgeaufträgen am Zahlungsvolumen 2004 (ausgewählte Dienststellen, in 1000 CHF)

BLW 589 600

armasuisse 10'143 249

BFF 494 65

BJ 618 291

EPA 2'516 626

BPV 113 279

BAZL 3'671 1'135

ISC EJPD 2'106 127

ISC EDA 719

BABS 2'698 647

GS EDA 1'885 2'216

IMES 2'206 80

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Vertragsvolumen über 50'000 CHF Vertragsvolumen unter 50'000 CHF (oder unbekannt)

Die Zahlen in den Balken stehen für die entsprechenden Beträge in 1000 Franken. Quelle: PVK

25 Über die Hälfte der IMES-Zahlungen für Folgeaufträge gehen an ein Mandat zur Aus- länderbefragung, welches das IMES mit Bundesamt für Statistik kofinanziert (formeller Vertragspartner ist das BFS). Auch wenn man diesen Auftrag ausser Betracht lässt, ist der Anteil der Folgeaufträge im IMES hoch.

1709

Die vorliegenden Ergebnisse können aus folgenden Gründen nicht als Beweis für das Vorliegen problematischer Hoflieferantenverhältnisse gelten: – Erstens wäre dazu die Erfassung von Daten über mehrere Jahre notwendig, während wir uns hier nur auf eine Momentaufnahme stützen können. – Zweitens ist zu beachten, dass die wiederholte Berücksichtigung gleicher Auftragnehmer nicht zwingend negativ zu bewerten ist. Wenn sichergestellt ist, dass die betreffenden Auftragnehmer die wirtschaftlich günstigste Leis- tung erbringen, ist wenig gegen diese Praxis vorzubringen. Dies kann namentlich dann der Fall sein, wenn der zu Grunde liegende Erstauftrag im Wettbewerbsverfahren vergeben wurde und eine inhaltlich zwingende Ver- bindung mit dem Erstauftrag gegeben ist (im Erstauftrag erarbeitetes Vor- wissen/Lösung bildet Grundlage für Folgeauftrag). Für die Bewertung der im vorliegenden Kapitel gefundenen Hinweise (nicht Bewei- se) für Hoflieferantenverhältnisse ist deshalb auch zentral, welche Rolle der Wett- bewerb bei der Vergabe der Mandate gespielt hat. Die Frage nach den Vergabever- fahren und deren Wettbewerbsorientierung ist Gegenstand des folgenden, dritten Kapitels.

2.6 Zusammenfassende Würdigung

Am Anfang dieses Kapitels stand die Frage nach dem Umfang und dem Profil des Expertenbeizugs in der Bundesverwaltung. Es hat sich gezeigt, dass die befragten Dienststellen im Jahr 2004 für etwas mehr als

6000 laufende Mandate knapp 500 Millionen Franken ausgaben. Es wurde argumen-

tiert, dass diese Zahlen die tatsächliche Zahl der Expertenmandate eher unterschätzt und die zentrale Bundesverwaltung (1. Kreis) jährlich mindestens 600 bis 700 Mil- lionen Franken für Expertenmandate aufwenden dürfte. Die zehn Dienststellen mit dem umfangreichsten Expertenbeizug geben dabei rund drei Viertel der gesamten Mittel aus. Am meisten Mittel werden für Informatikdienstleistungen ausgegeben, gefolgt von Mandaten im Bereich der politikorientierten Beratung und Forschung. Ein deutlich geringeres Gewicht haben Mandate im Bereich von Aus- und Weiterbildung sowie Organisationsentwicklung. Noch geringer sind die Aufwendungen für Mandate im Bereich der Öffentlichkeitsarbeit. Im Durchschnitt wurden pro Dienststelle im Jahr 2004 auf 12 Franken für Exper- tenmandate rund 88 Franken für Personalkosten aufgewendet. Bei einzelnen Ämtern ist die relative Bedeutung von Expertenmandaten aber wesentlich grösser. Es stellt sich bei diesen Dienststellen die aufgrund der vorliegenden Daten nicht zu beant- wortende Frage, ob mit solchen Mandaten ein Dauerbedarf abgedeckt wird, der unter Umständen über die Anstellung eigenen Personals wirtschaftlicher zu befriedi- gen wäre oder ob gerade die (befristete) Zusammenarbeit mit externen Spezialisten den Ämtern ermöglicht, wechselnde inhaltliche Prioritäten flexibel und effizient abzudecken. Zentral ist diese Frage namentlich im BIT, welches mehr Geld für externe Mandate als für internes Personal aufwendet. Der Grossteil der Mittel fliesst beim BIT in Mandate, welche einer befristeten Anstellung sehr nahe kommen, aber im Rahmen der Rechnungslegung nicht als Personalkosten ausgewiesen werden (so genannte Personalstellung).

1710

Verschiedene Dienststellen schlossen im Dezember Mandate ab, die im Vergleich zur im Rechnungsjahr verbleibenden Laufzeit überproportional hohe Zahlungen auslösten. Offenbar werden Expertenmandate also dazu genutzt, allenfalls noch vorhandene Kreditreste aufzubrauchen («Dezemberfieber»). Angesichts der im geltenden Regime herrschenden Anreize mag diese Praxis nicht wirklich überra- schen (Jährlichkeitsprinzip). Das Ausmass, welches sie in gewissen Dienststellen annimmt, erscheint aber erklärungsbedürftig. Das Profil der Auftragnehmer ist stark geprägt von kommerziellen Anbietern, wel- che vier Fünftel der Expertenmandate wahrnehmen und dafür rund zwei Drittel des jährlichen Zahlungsvolumens beanspruchen. Im Hinblick auf die Verteilung der Mittel zeigen sich deutliche Konzentrationstendenzen. Die 12 grössten der insge- samt über 2300 Auftragnehmer erhielten im Jahr 2004 rund einen Fünftel der gesamten Mittel. Die Hälfte der Mittel verteilte sich auf nur rund drei Prozent der Auftragnehmer. Verschiedene Dienststellen weisen zudem einen hohen Anteil an Folgeaufträgen aus, wobei häufig auch grössere Volumen (über 50 000 Franken) als Folgeaufträge vergeben werden. Im EJPD beanspruchten Folgeaufträge im Jahr

2004 über die Hälfte der Mittel. Die Bewertung dieser Befunde muss auch in

Betracht ziehen, welche Rolle der Wettbewerb bei der Vergabe der entsprechenden Mandate gespielt hat. Diese Frage steht im Zentrum des nächsten Kapitels.

3 Vergabepraxis

Dieses Kapitel analysiert die Vergabepraxis der Bundesverwaltung, zu welcher bisher nur sehr partielle Informationen vorliegen. Die eingangs in diesem Zusam- menhang formulierte Leitfrage lautet:

Wie ist die Vergabepraxis der Bundesverwaltung im Hinblick auf die vom Beschaf- fungsrecht im Grundsatz angestrebte Stärkung des Wettbewerbs zu beurteilen?

Zu Beginn möchten wir die relevanten Eckpunkte des Beschaffungsrechts in Erinne- rung rufen (Abschnitt 4.1). Anschliessend stellen wir einige Kenngrössen zur Ver- gabepraxis der Bundesverwaltung dar (Abschnitt 4.2). Weiter gehen wir näher auf die Praxis der Verwaltung bei grösseren Mandaten ein, die in der Regel im Wettbe- werb zu vergeben sind (Abschnitt 4.3). Im letzten Abschnitt versuchen wir die Ergebnisse dieser deskriptiven Analysen vor dem Hintergrund des beschaffungs- rechtlichen Ziels einer wettbewerbsorientierten Vergabe zu beurteilen. Dabei werden wir auch die Aussagen aus den Departementsgesprächen, die Ergebnisse der vertie- fenden Prüfungen der PVK bei fünf Dienststellen und die Resultate der Quer- schnittsprüfung der EFK bei weiteren fünf Dienststellen einfliessen lassen.

3.1 Beschaffungsrecht des Bundes

Das Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) hält in Artikel 57 ausdrücklich fest, dass die Verwaltung Externe zur Beratung beiziehen kann. Im Rahmen der verfügbaren personellen und finanziellen Mittel liegt es grundsätzlich im Ermessen der Departemente und der verantwortlichen Dienststellen, inwieweit sie externe Hilfe in Anspruch nehmen oder die entsprechenden Aufgaben selbstän- dig erledigen wollen (vgl. dazu Kapitel 4.1). Allerdings sind die Dienststellen bei

1711

der Vergabe entsprechender Mandate an das Beschaffungsrecht des Bundes gebun- den. Dieses ist im Wesentlichen im Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswe- sen vom 16. Dezember 1994 (BoeB)26 und der entsprechenden Verordnung (VoeB)27 vom 11. Dezember 1995 verankert.28 Hauptsächlicher Ansatzpunkt des Beschaffungsrechts ist die Regulierung des Vergabeverfahrens. Es soll Wettbewerb geschaffen werden, um eine wirtschaftlich günstige Leistungserbringung zu errei- chen. Gefragt ist also nicht die billigste Lösung, sondern ein optimales Verhältnis zwischen den Kosten und den erbrachten Leistungen. Im Idealfall gelangt die Ver- waltung so in den Genuss einer besseren und günstigeren externen Leistung, als sie jeder andere Anbieter oder die Verwaltung selber hätte erbringen können. Die Anforderungen des Beschaffungsrechts an das Vergabeverfahren sind abhängig vom Wert des jeweiligen Auftrags. Grundsätzlich gilt, dass Dienstleistungen mit einem Gesamtbetrag von über 248 950 CHF (exkl. MwSt.)29 im Handelsamtsblatt öffentlich auszuschreiben und einem Wettbewerbsverfahren zu vergeben sind, welches die entsprechenden Normen der Welthandelsorganisation (WTO) erfüllt. Gemäss VoeB sind zudem für Dienstleistungsaufträge, deren Wert zwischen 50 000 CHF und 248 950 CHF liegen, mindestens 3 Offerten in einem Einladungsverfahren einzuholen. Nur wenn der Auftragswert unter 50 000 CHF liegt, dürfen in der Regel solche Aufträge freihändig, also auch ohne Einholung von Konkurrenzofferten, vergeben werden. Nun gelten das Vergaberecht und die entsprechenden Schwellenwerte nicht überall und ausnahmslos. Im Gegenteil: bereits der Anwendungsbereich ist so unklar defi- niert, dass in der Praxis immer wieder Abgrenzungsprobleme entstehen.30 Zudem sind im Gesetz (Art. 3 BoeB) und vor allem in der Verordnung (insbes. Art. 13 VoeB) zahlreiche Ausnahmetatbestände aufgeführt, in denen trotz überschreiten der Schwellenwerte auf eine WTO-Ausschreibung bzw. das Einholen von Konkurrenz- offerten verzichtet werden kann. Vor diesem Hintergrund stellt die vorliegende Untersuchung bewusst nicht die Rechtmässigkeit der Vergabepraxis ins Zentrum. Um diese zu klären, müsste bei jeder nicht wettbewerblichen Vergabe geprüft werden, ob das Vergaberecht im entsprechenden Fall tatsächlich nicht anwendbar ist und/oder einer der im Vergabe- recht explizit genannten Ausnahmetatbestände gegeben ist. Dies ist im Rahmen der vorliegenden Bestandesaufnahme nicht möglich.

26 SR 172.056.1 27 SR 172.056.11 28 Es handelt sich dabei um die rechtliche Umsetzung von Verpflichtungen, die sich aus dem Übereinkommen GATT/WTO über das öffentliche Beschaffungswesen (SR 0.632.231.422) ergeben. Die Verordnung regelt darüber hinaus auch Beschaffungen, welche die WTO-Schwellenwerte nicht erreichen und deshalb nicht unter das Überein- kommen fallen. 29 Verordnung über die Anpassung der Schwellenwerte im öffentlichen Beschaffungswesen für das Jahr 2004 vom 13. Oktober 2003 (SR 172.056.12).

30 Unterstellt sind die Dienstleistungen gemäss einer Liste im Annex zum WTO-

Übereinkommen. In der Praxis ist es oft schwierig zu entscheiden, ob eine bestimmte Dienstleistung unter die Begriffe der Liste fällt oder nicht. Die WTO-Liste gilt nur für Beschaffungen über dem Schwellenwert von 248 950 Franken. Welche Dienstleistungen unter die Bestimmungen der VoeB für Beschaffungen unter dem WTO-Schwellenwert fallen, ist in Gesetz und Verordnung nicht geklärt. Die Klärung des Geltungsbereichs ist Gegenstand der laufenden Revision des Beschaffungsrechts.

1712

Wir konzentrieren uns deshalb im Folgenden auf die Behandlung der Frage, inwie- weit das Wettbewerbsprinzip in der Vergabepraxis der Bundesverwaltung tatsäch- lich zum Tragen kommt.

3.2 Vergabevolumen und Vergabeverfahren

im Überblick Graphik 13 gibt einen Überblick zum finanziellen Stellenwert der wettbewerbsorien- tierten Vergabe. Sie zeigt welche Mittel im Jahre 2004 für unterschiedlich vergebene Mandate flossen. Nur etwa drei von zehn Franken wurden für Mandate verwendet, die in einem Wettbewerbsverfahren vergeben wurden. Hingegen flossen sechs von zehn Franken in freihändig vergebene Mandate. Die Feststellung einer stark von der freihändigen Vergabe geprägten Praxis gilt selbst unter Ausschluss der Mandate, die keiner der oben genannten Kategorien von Expertenmandaten (Öffentlichkeitsarbeit, politikorientierte Forschung und Beratung, Organisation und Ausbildung) zugeordnet werden können und unter Umständen nicht ausschliesslich Expertenleistungen beinhalten. Selbst unter Ausschluss der nicht eindeutig zuordenbaren Mandate gehen noch rund die Hälfte (49 %) der Mittel in freihändig vergebene Mandate. Umgekehrt machen die befragten Dienststellen nur für 43 von hundert Franken eine wettbewerbliche Vergabe geltend.

Graphik 13 Zahlungsvolumen 2004 in Abhängigkeit vom Vergabeverfahren

Keine Angabe ; 35; 7%

W TO-Verfahren gescheitert; 15; 3% W TO-Verfahren; 82; 17%

Andere Form des W ettbewerbs; 63; 13%

Freihändige Vergabe; 291; 60%

WTO-Verfahren gescheitert: nachdem ein WTO-Verfahren nicht zum Vertragsschluss geführt hatte, wurde das Mandat freihändig vergeben. Quelle: PVK

1713

Diese globale Betrachtung berücksichtigt allerdings die im Vergaberecht wichtigen Schwellenwerte nicht – sie vernachlässigt insbesondere die Tatsache, dass Mandate unter 50 000 Franken freihändig vergeben werden können. Graphik 14 ist in dieser Hinsicht differenzierter. Sie zeigt, dass bei Mandaten im Umfang von 50 000 bis

248 950 Franken, bei denen gemäss Beschaffungsrecht in der Regel Konkurrenzof-

ferten einzuholen sind, über die Hälfte des Vertragsvolumens freihändig vergeben werden. Sogar noch höher liegt der entsprechende Wert bei Mandaten, welche über dem WTO-Schwellenwert liegen. Gegen zwei Drittel der Zahlungen flossen hier in freihändig vergebene Mandate. Unter Ausschluss der Mandate, die keiner der oben genannten Kategorien von Expertenmandaten (Öffentlichkeitsarbeit, politikorientierte Forschung und Beratung, Organisation und Ausbildung) zugeordnet werden können, zeigt sich ein etwas wettbewerbsorientierteres Bild (vgl. dazu Anhang 8). Es bleibt aber bei der Feststel- lung, dass bei Mandaten über dem WTO-Schwellenwert mehr als die Hälfte der Zahlungen in freihändig vergebene Mandate fliessen. Bei Mandaten, die unter dem WTO-Schwellenwert aber über dem Schwellenwert für eine wettbewerbliche Ver- gabe liegen, gehen 48 % in freihändig vergebene Mandate. Diese Ergebnisse für die gesamte Bundesverwaltung (1. Kreis) entsprechen Befun- den, welche die Eidgenössische Finanzkontrolle im Rahmen ihrer Querschnittsprü- fung bei BAG, BFS, BSV, GS-UVEK und GS-VBS gemacht hat. Diese Dienststel- len vergaben von Januar 2004 bis Juli 2005 zwischen 43 % und 67 % des Auftragsvolumens freihändig. Graphik 14 Zahlungsvolumen 2004 für Expertenmandate in Abhängigkeit vom Vergabeverfahren und Auftragsvolumen

grös s er als 248'950 CHF 47.7 13.9 124.1 7.7

Vertragsvolumen von 50'000 bis 248'950 39.4 44.3 104.3 16.1 CHF

unter 50'000 CHF 9.5 4.2 57.2 5.7

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Zahlungen 2004

W TO-Verfahren anderes W ettbewerbsverfahren freihändige Vergabe keine Angabe

WTO-Verfahren: inklusive freihändige Vergaben nach gescheitertem Wettbewerbsverfahren. Die Zahlen in den Balken geben den Betrag in Millionen Franken an, der auf die entsprechen- den Vergabeverfahren entfällt. Nicht berücksichtigt sind im Diagramm Mandate, für welche keine Angaben zum gesamten Auftragsvolumen vorliegen und für die im Jahr 2004 Zahlungen von insgesamt 12,5 Millionen Franken geleistet wurden. Quelle: PVK

1714

3.3 Vergabe von Mandaten über 50 000 Franken

In diesem Abschnitt (3.3) beschäftigen wir uns nur mit Mandaten mit einem Volu- men von 50 000 Franken und mehr, also mit jenen Aufträgen, welche in der Regel eine Vergabe in einem Wettbewerbsverfahren verlangen (WTO-Ausschreibung oder Einholen von Konkurrenzofferten). Graphik 15 zeigt die Vergabepraxis in Abhängigkeit der jeweiligen Mandatsinhalte. Am meisten Wettbewerb schafft die Bundesverwaltung bei der Vergabe von Infor- matikdienstleistungen – gut 50 % der Zahlungen gingen hier an Mandate, welche im Wettbewerbsverfahren vergeben wurden.31 In allen anderen Typen fliessen weniger, zum Teil deutlich weniger als die Hälfte der Mittel in Mandate bei deren Vergabe eine Wettbewerbslage geschaffen wurde.

Graphik 15 Vergabeverfahren und Vertragsinhalte (Zahlungsvolumen 2004 aus Verträgen mit Auftragswert von über 50 000 Franken)

Andere 20.1 90.1 4.2

Pol. Beratung und Forschung 33.7 73.0 6.0

Organisation/Ausbildung 10.3 12.1 2.6

Öffentlichkeitsarbeit 5.1 4.8 1.4

Informatikdienstleistung 76.1 48.3 9.6

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Anteil an Zahlungen 2004 Wettbewerb freihändige Vergabe keine Angabe

Die Zahlenwerte in den Balken zeigen den absoluten Betrag in Millionen Franken (gerundet). Wettbewerb: WTO-Verfahren oder anderes Wettbewerbsverfahren, inkl. freihändige Vergaben nach gescheitertem WTO-Verfahren Quelle: PVK

31 Eine mögliche Erklärung für dieses Ergebnis liegt in der stärkeren Zentralisierung der Vollzugsorganisation in der Informatikbeschaffung (vgl. dazu Kapitel 4.1).

1715

Graphik 16 vergleicht die Vergabe von Mandaten über 50 000 Franken in den De- partementen. Es zeigt sich, dass in fünf Departementen jeweils mehr als die Hälfte der Mittel in freihändig vergebene Mandate fliessen. Am wenigsten wettbewerbsori- entiert ist die Vergabe in EJPD und EDA. Im EJPD gegen sogar nur 10 % der entsprechenden Zahlungen an wettbewerblich vergebene Mandate. Wesentlich wettbewerbsorientierter ist die Praxis dagegen in der Bundeskanzlei und im Finanz- departement. Das Bild des EDA ist geprägt vom hohen Zahlungsvolumen der DEZA, welches zum grössten Teil an freihändige Mandate geht.32 In der aggregierten Darstellung geht unter, dass die Dienststellen des «restlichen» EDA für fast 90 % der im Jahr

2004 verbuchten Zahlungen nicht in der Lage waren, Angaben zum Vergabeverfah-

ren der entsprechenden Mandate zu liefern (bezogen auf Mandate über 50 000 Fr.). Beim UVEK ist zu berücksichtigen, dass hier auch zahlreiche Forschungsaufträge, welche in einem Antragsverfahren bewilligt wurden, unter der freihändigen Vergabe subsumiert sind (betrifft vor allem die Ämter ASTRA, BFE und zum Teil BUWAL vgl. dazu folgenden Abschnitt). Der vergleichsweise höhere Anteil der wettbewerblichen Vergabe im EVD ist fast ausschliesslich auf das hohe Gewicht der wettbewerblichen Vergabe im Informatik- bereich zurückzuführen. Bei den übrigen Mandaten (Öffentlichkeitsarbeit, For- schung und Beratung etc.) fliessen nur rund 10 % der EVD-Mittel in Mandate aus wettbewerblichen Vergaben. Das relativ wettbewerbsorientierte Bild des EFD ist ebenfalls stark geprägt vom hohen Gewicht der wettbewerblichen Vergabe im Informatikbereich, sowie von Mandaten in Zusammenhang mit der Einführung des Neuen Rechnungsmodells (neben Informatikmandaten wurden hier auch gewichtige Mandate im Bereich Organisation, Aus- und Weiterbildung wettbewerblich verge- ben).

32 Die weitgehend freihändige Vergabepraxis der DEZA wurde bereits in einer im Frühjahr 2005 publizierten Wirksamkeitsprüfung der Finanzkontrolle moniert. Die Studie zeigte zudem auf, dass andere, mit der Schweiz vergleichbare Kleinstaaten im Bereich der Ent- wicklungszusammenarbeit eine wesentlich wettbewerbsorientiertere Vergabepolitik prak- tizieren.

1716

Graphik 16 Vergabeverfahren und Vertragsinhalte (Zahlungsvolumen 2004 aus Verträgen mit Auftragswert von über 50 000 Franken)

Total 145.4 228.4 23.8

EJPD 1.0 5.9 2.7

EDA 18.9 91.1 2.8

VBS 12.8 28.4 11.2

EDI 0.9 2.3 0.3

UVEK 34.9 48.9 4.8

EVD 16.0 17.2 1.9

EFD 58.4 34.5

BK 2.5 0.2

0% 20% 40% 60% 80% 100% Ante il an Zahlunge n 2004

W ettbewerb freihändige Vergabe keine Angabe

Die Zahlenwerte in den Balken zeigen den absoluten Betrag in Millionen Franken (gerundet). Wettbewerb: WTO-Verfahren oder anderes Wettbewerbsverfahren, inkl. freihändige Vergaben nach gescheitertem WTO-Verfahren. EDA: fast ausschliesslich Mandate der DEZA, zu den übrigen Dienststellen des EDA waren fast keine Angaben zum Vergabeverfahren verfügbar. Quelle: PVK

Graphik 17 zeigt die Vergabepraxis jener Dienststellen, welche im Jahr 2004 die höchsten Aufwendungen für Expertenmandate verzeichnen im Vergleich mit der übrigen Bundesverwaltung. Neun der zehn grössten Auftraggeber des Bunds verge- ben einen (deutlich) kleineren Teil des Auftragsvolumens in Wettbewerbsverfahren

1717

als die restliche Bundesverwaltung.33 Einzig das BIT zeichnet sich durch einen etwas höheren Anteil wettbewerblicher Vergaben aus. Bei der Interpretation der Daten zum ASTRA und zum BFE in Graphik 17 ist zu beachten, dass hier auch zahlreiche Forschungsmandate die Resultate beeinflussen, welche in einem speziellen Verfahren vergeben werden. Diese Verfahren können, müssen aber nicht wettbewerbliche Elemente enthalten und sind in der Graphik als freihändige Vergaben dargestellt. Lässt man die entsprechenden Mandate ausser Betracht, erhöht sich der Anteil der wettbewerblichen Vergabe im BFE auf rund 35 Prozent, im ASTRA bleibt er fast genau auf dem gleichen Niveau von rund 25 %.34 Anzufügen bleibt, dass auf Stufe der einzelnen Dienststellen das ganze Spektrum vorkommt – von beinahe vollständiger Wettbewerbsorientierung bis zu völliger Wettbewerbsabstinenz. Im Anhang finden sich detaillierte Angaben zur Vergabe- praxis aller befragten Dienststellen (Anhang 9).

33 Selbst wenn man in Betracht zieht, dass das Resultat der restlichen Bundesverwaltung wesentlich durch die wettbewerbsorientierte Praxis der Generalsekretariate EFD und EVD bei deren grossen Informatikprojekten beeinflusst wird, bleibt der Befund, dass sich die grossen Auftraggeber des Bundes keineswegs durch eine überdurchschnittliche Wett- bewerbsorientierung auszeichnen. 34 Bei diesem Verfahren können Anträge für Forschungsprojekte beim Amt oder bei einem von diesem bestimmten Gremium eingereicht werden. Bewertet man dieses Verfahren als wettbewerblich, erreicht der Anteil der wettbewerblichen Vergaben im ASTRA rund die Hälfte des Zahlungsvolumens.

1718

Graphik 17 Vergabeverfahren und Dienststellen (Zahlungsvolumen 2004 aus Verträgen mit Auftragswert von über 50 000 Franken)

armasuisse 2.8 18.7

DEZA 18.6 91.1

Seco 4.1 11.7 1.8

ASTRA 4.5 13.6

BFE 4.4 10.9 1.4

Gruppe Verteidigung 3.6 4.3 4.7

BAV 3.7 7.5 0.6

ISC VBS 5.5 3.0 5.6

BUW AL 15.4 13.0 2.5

BIT 37.5 26.0

Übrige Ämter 45.3 28.6 6.3

0% 20% 40% 60% 80% 100% Ante il an Zahlunge n 2004

W ettbewerb freihändige Vergabe keine Angabe

Die Zahlenwerte in den Balken zeigen den absoluten Betrag in Millionen Franken (gerundet). Insgesamt betrug das Zahlungsvolumen der aufgeführten Dienststellen im Jahr 2004 rund 208 Millionen Franken. Einzeln dargestellt sind diejenigen Dienststellen mit den absolut höchsten Zahlungsvolumen 2004. Wettbewerb: WTO-Verfahren oder anderes Wettbewerbsverfahren, inkl. freihändige Vergaben nach gescheitertem WTO-Verfahren. Quelle: PVK

Betrachten wir noch die Vergabe in Abhängigkeit der jeweiligen Auftragnehmer. Graphik 18 zeigt ganz deutlich, dass der Wettbewerb allenfalls bei Vergaben an kommerzielle Anbieter im Quervergleich etwas häufiger spielt. Bei Vergaben an Forschungsinstitutionen, Non-Profit-Organisationen und Bundesbetrieben ist der Wettbewerb dagegen unbedeutend, wenn nicht gar inexistent. Es liegt zwar auf der Hand, dass besonders Mandate, welche sich nicht für eine wettbewerbliche Vergabe eignen, häufig an solche Institutionen gehen. Es erscheint aber zumindest zweifel- haft, ob dies freihändige Vergaben im vorliegenden Ausmass rechtfertigt.

1719

Graphik 18 Vergabeverfahren und Auftragnehmer (Zahlungsvolumen 2004 aus Verträgen mit Auftragswert von über 50 000 Franken)

andere 16.6

Bundesbetrieb 11.4

NPO 12.0 59.5

Forschungsinstitution 12.5 31.9

Kommerzieller Anbieter 120.3 109.0 19.5

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Wettbewerb freihändig keine Angabe

Quelle: PVK

Für das Vorherrschen einer Haltung, die den Wettbewerb wenn möglich meidet, spricht Graphik 19. Die Graphik bestätigt die oft gehörte These, dass die Dienststel- len das Vertragsvolumen möglichst knapp unter die Schwellenwerte des Beschaf- fungsrechts legen, um keine wettbewerbliche Vergabe bzw. kein WTO-konformes Verfahren durchführen zu müssen. Die Anzahl der vergebenen Mandate steigt just vor dem Schwellenwert für die freihändige Vergabe (CHF 50 000) an und fällt dann abrupt ab. Die Zahl der Mandate mit einem Umfang von 40 000 bis 50 000 Franken ist doppelt so gross wie die Zahl der Mandate im Bereich von 50 000 bis 60 000 Franken. Ein ganz ähnliches Bild zeigt sich auch um den in einem WTO-Verfahren massgebenden Schwellenwert von 248 950 Franken. Ob dieser Befund auch als Abbild einer nicht statthaften Stückelung grosser, ausschreibungspflichtiger Manda- te in mehrere «unterschwellige» Mandate zu lesen ist, lässt sich aufgrund der vor- handenen Daten nicht beurteilen.

1720

Graphik 19 Auftragsvolumen pro Mandat (Mandate bis CHF 500 000)

Die Graphik berücksichtigt nur Mandate mit einem Kostendach von höchstens 500 000 Fran- ken (exkl. MwSt.). Nicht dargestellt sind insgesamt 234 Mandate mit grösserem Volumen und 239 Mandate, bei denen die befragten Dienststellen keine Vertragsvolumen angaben. Quelle: PVK

3.4 Zusammenfassende Würdigung

Das vorliegende Kapitel stellte sich der Leitfrage, wie das Profil des Expertenbei- zugs im Hinblick auf die vom Beschaffungsrecht im Grundsatz angestrebte Stärkung des Wettbewerbs zu beurteilen sei. Die empirischen Ergebnisse zeichnen das Bild einer wenig wettbewerbsorientierten Vergabe von Expertenmandaten. Den grösseren Teil der verfügbaren Mittel vergibt die Bundesverwaltung in freihändigen Verfahren. Dieser Befund gilt auch dann, wenn man finanziell gewichtige Mandate ausklammert, die nicht ausschliesslich Expertenleistungen umfassen (betrifft vor allem Mandate im Rahmen der Entwick- lungszusammenarbeit). Die wenigen Beispiele von Dienststellen, die von diesem Muster abweichen und die etwas höhere Orientierung am Wettbewerb im Bereich der Informatikdienstleistun- gen ändern wenig am Gesamtbild.

1721

Dieser Befund entspricht sehr genau den Ergebnissen der Querschnittsprüfung, welche die Finanzkontrolle bei fünf im Rahmen der vorliegenden Untersuchung nicht berücksichtigten Dienststellen der zentralen Bundesverwaltung durchgeführt hat. Der Anteil der freihändigen Vergaben beträgt in den von der EFK untersuchten Dienststellen gemessen am Auftragsvolumen zwischen 43 und 67 Prozent. Bei einer früheren Untersuchung zur Vergabepraxis des DEZA (vgl. Kapitel 1.1) hatte die EFK, ebenfalls in Übereinstimmung mit der vorliegenden Untersuchung, einen noch höheren Anteil freihändiger Vergaben identifiziert. Die EFK beurteilt den Anteil freihändiger Vergaben aufgrund ihrer vertieften Quer- schnittsprüfung «Dienstleistungsmandate» als zu hoch. Die vorliegende Untersu- chung zeigt, dass die von der EFK bei verschiedenen Dienststellen monierten hohen Anteile freihändiger Vergaben sich nicht auf einzelne Dienststellen beschränken sondern im 1. Kreis der Bundesverwaltung weit verbreitet sind. Dieses Ergebnis wirft unweigerlich die Frage auf, weshalb sich bei der Vergabe von Expertenmandaten trotz eines im Grundsatz wettbwerbsorientierten Beschaffungs- rechts keine entsprechende Praxis durchsetzen konnte. Zunächst ist festzuhalten, dass der hohe Anteil freihändiger Vergaben nicht ohne weiteres mit einer systematischen oder bewussten Verletzung des Beschaffungs- rechts gleichzusetzen ist. Zutreffender ist die Diagnose, dass das Beschaffungsrecht aufgrund eines eingeschränkten bzw. unklaren Geltungsbereichs und zahlreicher Ausnahmetatbestände für einen grossen Teil des Expertenbeizugs gar nicht greift oder zumindest so interpretiert wird, dass es nicht greift. Das Beschaffungsrecht verlangt im Grundsatz zwar eine wettbewerbliche Vergabe, sieht aber auch für grosse Mandate eine ganze Reihe von Ausnahmetatbeständen vor. Schon in der schriftlichen Erhebung wurde bei vielen freihändig vergebenen Mandaten auf Artikel 13 VoeB verwiesen, welcher im jeweiligen Fall eine freihän- dige Vergabe zulasse. Auch im Rahmen der Nachprüfung und bei den Departe- mentsgesprächen wurden mit Verweis auf das Beschaffungsrecht immer wieder Gründe für das Abweichen von der wettbewerblichen Vergabe bei Volumen über den Schwellenwerten vorgebracht, namentlich: – es gibt nur einen Auftragnehmer, der den Auftrag überhaupt ausführen kann, auf dem Markt gibt es keine Alternativen; – der Auftrag ist so dringend, dass kein Konkurrenzverfahren durchgeführt werden kann; – um die Anschlussfähigkeit an eine bereits erbrachte Leistung zu gewährleis- ten, muss der bisherige Auftragnehmer berücksichtigt werden; – es dürfen nur Auftragnehmer zugelassen werden, welche eine Sicherheits- überprüfung bestanden haben (Bundesamt für Polizei, armasuisse). Ob diese Gründe jeweils tatsächlich gegeben und durch das Beschaffungsrecht gedeckt waren, konnte und sollte im Rahmen der vorliegenden Untersuchung nicht überprüft werden. Angesichts der Häufigkeit freihändiger Vergaben scheinen aber gewisse Zweifel berechtigt. Die Eidgenössische Finanzkontrolle stellte im Rahmen ihrer Querschnittsprüfung in fünf Dienststellen fest, dass die Ausnahmeartikel

1722

gemäss Artikel 13 VoeB zum Teil zu grosszügig angewendet wurden.35 Auch in den Gesprächen mit Verwaltungsvertretern im Rahmen der vorliegenden Untersuchung wurde wiederholt geäussert, dass wer ein Expertenmandat nicht ausschreiben wolle, in aller Regel auch eine passende Bestimmung im Beschaffungsrecht finde, mit der sich eine freihändige Vergabe begründen lasse (Ausschluss aus Geltungsbereich oder Ausnahmetatbestand). Diese in der vorliegenden Erhebung festgestellte, nicht sehr wettbewerbsorientierte Praxis wird auch als legitim betrachtet, weil das Beschaffungsrecht den besonderen Umständen von Expertenmandaten nicht genügend Rechnung trage. Insbesondere wird angeführt – dass eine offene Ausschreibung nach WTO zu langwierig, kompliziert und das Verhältnis zwischen Aufwand und Ertrag ungünstig sei. Es wurden auch Fälle zitiert, in denen ein externer Experte engagiert werden musste, um die Verwaltung bei der Vergabe nach WTO zu beraten. – dass die Veranstaltung eines Einladungsverfahrens in vielen Fällen eine rei- ne Farce wäre, da die betroffene Verwaltungsstelle die möglichen Anbieter bereits kenne und oft bereits klare Präferenzen bezüglich des zu wählenden Auftragnehmers habe (weil man mit ihm gute Erfahrungen gemacht habe, weil man von den Fähigkeiten einer Person überzeugt ist etc.).36 Ein Einla- dungsverfahren lasse sich auch aufgrund objektiver Kriterien so steuern, dass am Schluss der gewünschte Auftragnehmer zum Handkuss komme. Vor diesem Hintergrund sehen die befragten Personen auf Stufe der Amtsleitung die herrschende Vergabepraxis als verbesserungsfähig an. Es wurde zu Protokoll gege- ben, dass «sicher», «wahrscheinlich» oder «vermutlich» ein grösserer Teil der Mandate in Konkurrenzverfahren vergeben werden könnte und dass man in jüngster Zeit Fortschritte in dieser Richtung erzielt habe und/oder immer wieder auf eine wettbewerbliche Vergabe hinwirke. Der Handlungsbedarf scheint also erkannt, auch wenn das Ausmass des Problems eher unterschätzt wird. Die meisten Befragten auf Stufe der Amtsleitung wie auch der Departemente schätzten den Anteil der wettbe- werblichen Vergaben deutlich höher ein als dieser aufgrund der vorliegenden Erhe- bung tatsächlich ist. Insgesamt ist also festzuhalten, dass der Grundsatz einer wettbewerbsorientierten Vergabe beim Beizug externer Experten nicht in ausreichendem Masse gelebt wird. Vielerorts scheint eher eine an bewährten Gewohnheiten orientierte Haltung domi- nant, welche wettbewerbliche Verfahren in den meisten Fällen als eine nutzlose Erschwernis ansieht. Nur leicht überspitzt ist die Formulierung, dass in weiten Teilen der Verwaltung in genauer Umkehrung des beschaffungsrechtlichen Grund- satzes wenn immer rechtlich möglich keine Wettbewerbslage geschaffen wird. Der unklare Geltungsbereich und die Ausnahmetatbestände im Beschaffungsrecht erleichtern diese Praxis. Konsequenz: das Beschaffungsrecht ist für einen bedeuten- den Teil der tatsächlichen Vergabe von Expertenmandaten nicht relevant.

35 Die Finanzkontrolle stellte darüber hinaus auch fest, dass Begründungen für freihändige Vergaben oft nicht dokumentiert waren, und die freihändigen Vergaben über dem WTO- Schwellenwert nicht wie vorgeschrieben im Schweizerischen Handelsamtsblatt veröffent- licht waren. 36 In Gesprächen wurden auch Vergleiche mit privaten Kaufentscheiden vorgebracht, z.B.: «Bin ich mit meinem Garagisten zufrieden, hole ich mir für den nächsten Service auch nicht drei Konkurrenzofferten ein.»

1723

Die Tatsache, dass eine kleine Minderheit von Dienststellen eine stark wettbewerbs- orientierte Vergabepraxis ausweist, ist ein Indiz dafür, dass eine offensivere Inter- pretation des Vergaberechts auch im Bereich von Expertenmandaten möglich ist. Der gleiche Schluss lässt sich aus der Untersuchung der EFK zur Vergabe von Mandaten durch die DEZA ziehen. Ein internationaler Vergleich (Norwegen, Dänemark) hatte ergeben, dass in anderen Ländern vergleichbare Mandate in der Regel im Wettbewerb vergeben werden. Die Schaffung von Wettbewerb kann also auch in Fällen Sinn machen, in denen dies aus rechtlicher Sicht nicht zwingend ist. Anstatt nach rechtlichen Gründen zu suchen, die für einen Ausschreibungs-Verzicht sprechen, müsste der Blick in Zukunft vermehrt auf die Vorteile des Wettbewerbs gerichtet werden. Die laufende Revision des Beschaffungsrechts kann hier sicher einen Beitrag leisten (vor allem im Hinblick auf die Klärung des Geltungsbereichs). Es ist aber zweifelhaft, ob der angesprochene Perspektivenwechsel allein mit recht- lichen Mitteln bzw. allein mit der Schaffung verbesserter normativer Grundlagen zu erreichen ist. Eher ins Auge zu fassen sind flexiblere Formen der Steuerung. Damit ist die Führungsverantwortung der Departemente und Ämter angesprochen, denen die Verantwortung für den Einsatz externer Experten zukommt. Die entsprechende Steuerungspraxis der sieben Departemente ist Gegenstand des nächsten Kapitels.

4 Steuerung durch Departemente

Die Leitfrage des folgenden Kapitels lautet:

Wie ist die Zweckmässigkeit der Steuerungsaktivitäten zu beurteilen, welche die Departemente im Hinblick auf die Vergabepraxis der untergeordneten Dienststellen ergreifen?

Diese Frage fokussiert auf die Vergabepraxis. Die aus politischer Sicht ebenso bedeutende Frage nach der inhaltlichen Steuerung von Expertenmandaten wird nicht oder nur am Rande behandelt. Um Antworten auf die gestellte Frage zu finden, werden wir zunächst darlegen, welche Aktivitäten die verschiedenen Departemente bzw. deren Generalsekretariate im Hinblick auf die Steuerung, Koordination und Kontrolle der Vergabe von Exper- tenmandaten ergreifen. Anschliessend werden wir versuchen, die Zweckmässigkeit dieser Massnahmen zu beurteilen. Grundlage der folgenden Ausführungen bilden Gespräche mit den zutändigen Per- sonen in den Generalsekretariaten der Departemente (vgl. Anhang 4) sowie eine Analyse der Dokumente, auf welche die Departemente und die Dienststellen im Rahmen der Erhebung verwiesen haben. Vorab stellen wir aber einige grundsätzliche Überlegungen zum generellen organisa- tionsrechtlichen Kontext (Zuständigkeiten in der Umsetzung des Beschaffungs- rechts) an.

1724

4.1 Generelle Zuständigkeiten in der Umsetzung

des Beschaffungsrechts (Behördenarrangement) Um die Einhaltung eines wettbewerbsorientierten Vergabeverfahrens sicherzustel- len, sieht das Beschaffungsrecht eine relativ komplexe, je nach Art der Beschaffung differenzierte Vollzugsorganisation vor. Für die Beschaffung von Dienstleistungen sind hier vor allem folgende Organe zu erwähnen: – Die Beschaffungskommission des Bundes (BKB) ist ein interdepartementales Strategie- und Koordinationsorgan des Bundes. Sie ist dem EFD unterstellt und deren Sekretariat ist dem BBL angegliedert. Zu den Aufgaben der BKB gehören unter anderem der Erlass von Empfehlungen zur Beschaffungspoli- tik des Bundes, die Koordination unter den Beschaffungsstellen des Bundes und der Erlass von allgemeinen Geschäftsbedingungen, Musterverträgen und Rahmentarifen. Die Beschaffungskommission vergibt aber weder Aufträge noch ist sie eine Aufsichtsbehörde. Die Anwendung und Durchsetzung der von ihr verabschiedeten Richtlinien liegt grundsätzlich in der Führungsver- antwortung der Ämter und Departemente. – Das Kompetenzzentrum Beschaffungswesen Bund (KBB) wurde im Rahmen einer Trennung von strategischen und operativen Tätigkeiten aus dem Sekre- tariat der BKB ausgegliedert. Die KBB arbeitet auf Mandat der BKB und soll die Verwaltung im Rahmen von Beschaffungen mit folgenden Angebo- ten unterstützen: (Rechts-) Beratung, Rechtsvertretung, Aus- und Weiterbil- dung sowie administrative Unterstützung. – Rekurse gegen Beschaffungsentscheide sind an die Eidgenössische Rekurs- kommission für das öffentliche Beschaffungswesen (BRK) zu richten, welche erst- und letztinstanzlich entscheidet. Rekurse sind aber nur gegen Beschaf- fungsverfahren im Geltungsbereich des Beschaffungrechts möglich, welche den Schwellenwert für eine Vergabe nach WTO-Regeln erreichen (248 950 Franken). Vor dem Hintergrund des im 2. Kapitel dargestellten Profils der Expertenmandate ist der Rekurs also für einen bedeutenden Teil der von der Verwaltung vergebenen Mandate ausgeschlossen. Was die Beschaffung von Dienstleistungen angeht, hat sich im Informatikbereich das am stärksten zentralisierte Regime herausgebildet.37 Hier ist die Beschaffung (der Einkauf) weitgehend beim Bundesamt für Bauten und Logistik (BBL) zentrali- siert. Einzig bei güterfremden Beschaffungen unter dem WTO-Schwellenwert können die Dienststellen selber beschaffen (wobei auch hier relativ detaillierte, bundesweite Vorgaben auf Verordnungs- und Weisungsstufe zu berücksichtigen sind).38 Will eine Dienststelle andere Informatikdienstleistungen selber beschaffen, braucht es dafür eine schriftliche Vereinbarung mit dem BBL.

37 Von Bedeutung sind hier insbesondere folgende Rechtsgrundlagen:

Verordnung über die Informatik und Telekommunikation in der Bundesverwaltung vom 26. September 2003 (SR 172.010.58). Weisungen über die Beschaffung von Gütern und Dienstleistungen im Bereich Informa- tik- und Telekommunikationsmittel in der Bundesverwaltung vom 1. September 2003. Verordnung des Informatikrats des Bundes über die Standardisierung von Informatikpro- dukten in der Bundesverwaltung (Standardisierungsverordnung) vom 25. März 2002. 38 Ausnahmen gelten auch für einen Teil der Beschaffungen von Informatikdienstleistungen im VBS.

1725

Für die anderen in der vorliegenden Untersuchung angesprochenen Dienstleistungs- bereiche bestehen keine zentralen und vergleichbar aktiven Organe, welche bundes- weit gültige Vorgaben beschliessen und auch durchsetzen. Zwar sind Fachstellen bezeichnet, die Rahmentarife und Musterverträge für Dienstleistungen genehmigen, an welchen sich die Verwaltung beim Abschluss von Beraterverträgen zu orientieren hat (Art. 58 VoeB). Die entsprechende Reglementierung geht aber wesentlich weni- ger weit. Umso stärker stehen hier nach den Regeln des allgemeinen Organisations- rechts die Departements- und Amtsleitungen bei der Umsetzung des Beschaffungs- rechts in der Verantwortung.39 Insgesamt stellt der Vollzug des Beschaffungsrechts also in starkem Masse auf die Führungsverantwortung der Linie ab. Die Bedeutung von Departements- und Amts- leitung für die Durchsetzung des Beschaffungsrechts ist bei Mandaten unterhalb des WTO-Schwellenwertes besonders gross, weil das Beschaffungsrecht keine Rekurs- möglichkeiten vorsieht, mit der verwaltungsexterne Akteure die Verwaltung bei der Vergabe unterschwelliger Mandate zur Einhaltung des Beschaffungsrechts zwingen könnten.40 Deshalb stellen wir im Folgenden dar, wie diese Verantwortung in den einzelnen Departementen wahrgenommen (oder delegiert) wird. Dabei konzentrie- ren wir uns auf Beschaffungen ausserhalb des Informatikbereichs, weil die Depar- temente hier eine grössere Steuerungsautonomie aufweisen.

4.2 Steuerung der Departemente

In diesem Abschnitt beschreiben wir die Steuerungsaktivitäten der Departemente und deren Bewertung aus Sicht der im Rahmen der Departementsgespräche befrag- ten Personen.

EDA Im EDA wurde 1999 eine Departementsweisung «Öffentliches Beschaffungswesen/ Dienstleistungsaufträge» erlassen. Die Weisung legt starkes Gewicht auf die Schaf- fung einer Wettbewerbslage (nach Möglichkeit auch für Mandate unter 50 000 Fr.) und die Beachtung des Wirtschaftlichkeitsaspekts. Die Verantwortung für Definition und Vergabe externer Mandate liegt bei den Dienststellen. Die Gesetzmässigkeit jeder geplanten Auftragsvergabe muss aber aufgrund einer Änderung der Weisung vom Juni 2002 dem Rechtsdienst der Direktion für Ressourcen und Aussennetz (DRA) geprüft und bestätigt werden. Eine Kopie jeden Vertrags muss zudem dem Finanzdienst zugestellt werden. Die Weisung verlangt von der Finanzabteilung auch das Führen einer Vertragsdatenbank und definiert die zu erfassenden Merkmale. Die Art der Vergabe wird dabei nicht erfasst. Entsprechend hat der Finanzchef im EDA auch keine Übersicht über die Anzahl und die finanzielle Bedeutung der in den verschiedenen Verfahren vergebenen Mandate.

39 Art. 3, 8, 36, 37 RVOG (SR 172.10), Art. 11, 21, 24 RVOV (SR 172.10.1).

40 Im Rahmen der von der PVK geführten Gespräche wurde verschiedentlich die Ansicht geäussert, dass die Anreize eher schwach sind, gegen Vergabeentscheide zu rekurrieren oder gar gegen eine unterlassene Ausschreibung vorzugehen. Diese Frage kann hier nicht vertieft werden, es ist aber doch darauf hinzuweisen, dass es vor allem im Bereich der Informatikdienstleistungen auch schon zu (erfolgreichen) Rekursen gegen Vergaben des Bundes gekommen ist.

1726

In der Umsetzung der Weisung prüft der Rechtsdienst nicht nur die Verträge, son- dern steht auch zur Beratung im Rahmen von Auftragsvergaben zur Verfügung. Ein zentraler Mechanismus zur Durchsetzung der Weisung besteht zudem darin, dass der Finanzdienst Zahlungen an externe Dienstleister nur noch auslöst, wenn der entspre- chende Vertrag im Finanzdienst vorliegt und der formellen Prüfung standhält.41 Nach anfänglichen Schwierigkeiten hat sich diese Praxis inzwischen gemäss Aus- kunft des Finanzchefs des EDA eingespielt. Es müssten heute kaum mehr Zahlungen aufgrund des Fehlens eines korrekten schriftlichen Vertrags verweigert werden. Der Finanzchef des EDA beurteilt das Instrumentarium als angemessen und sieht diesbezüglich keinen Handlungsbedarf. Die restriktive Praxis des Finanzdienstes, welche anfänglich auf grosse Widerstände gestossen sei, habe sich bewährt. Der Finanzchef kann sich kein statistisches Bild über die Vergabepraxis im Departement (ohne DEZA) machen, sieht diesbezüglich aber keinen Handlungsbedarf. Die genannte Weisung und das geschilderte Prozedere gelten allerdings nicht für die DEZA, welche über eigene Weisungen verfügt.42 Auch Informatikdienstleistungen sind vom Geltungsbereich der Weisung ausgenommen, wobei auf die entsprechen- den bundesweit geltenden Weisungen des BIT verwiesen wird.

EDI Das EDI hat den Abschluss von Verträgen für externe Dienstleistungen (ohne Informatikdienstleistungen) in einer Weisung geregelt, welche letztmals im Oktober

1998 überarbeitet wurde. Die Weisung formuliert als Zielsetzung «eine Normierung

bzw. ein koordiniertes und abgestimmtes Vorgehen bei der Festsetzung von Berater- honoraren und Entschädigungen an Experten/innen und Beauftragte». Die Weisung legt starkes Gewicht auf die formal korrekte Abwicklung der Vertragsverhältnisse (Tarife, Spesen, Sozialleistungen, Rechnungsstellung etc.). Die Schaffung einer Wettbewerbslage ist in der Weisung zwar angesprochen, allerdings nicht sehr prominent. Es wird lediglich in einer Passage für Mandate ab 50 000 Franken die Formulierung einer Offertenanfrage mit genauem Anforderungsprofil/Pflichtenheft verlangt. In der Regel sind auf dieser Basis zwei bis drei Offerten einzuholen. Im EDI gelten amtsspezifische Schwellenwerte (zwischen 30 000 Franken und

150 000 Fr.). Ab diesen Beträgen müssen Verträge mit externen Dienstleistern dem

Departementscontroller vorgelegt werden. Dieser führt eine grobe formale Kontrolle der Verträge durch (Kostendach, Spesenregelung, Honorarsätze, Vertragsdauer, Datum der Unterschrift). Bei formalen Unzulänglichkeiten und in Rücksprache mit dem Fachreferenten des Departements auch bei inhaltlichen Bedenken, interveniert der Departementscontrol- ler bei der zuständigen Dienststelle. Solche Interventionen kommen pro Jahr in zwei, drei Fällen vor. Interveniert der Departementscontroller nicht innerhalb von fünf Tagen, kann der Vertrag durch das Amt unterzeichnet werden. Die Dienststellen

41 Die Voraussetzungen für ein solches Prozedere sind im EDA besonders günstig, weil die Direktion für Ressourcen und Aussennetz die Zahlungen für sämtliche Dienststellen (aus- ser der DEZA) zentral abwickelt. In den anderen Departementen erfolgt die Zahlungsab- wicklung in der Regel dezentral, über die Finanzdienste der Ämter. 42 Die Vergabepraxis der DEZA wurde von der Eidg. Finanzkontrolle in einer im Jahre 2005 veröffentlichten Wirtschaftlichkeitsprüfung umfassend untersucht (Auftragsverga- ben der Direktion für Entwicklungszusammenarbeit. Wirtschaftlichkeitsprüfung. EFK, 2005).

1727

sind in jedem Fall gehalten, dem Departementscontroller nach Abschluss des Ver- tragsverhältnisses ein Evaluationsformular zuzustellen. Die Vergabeverfahren werden vom Departementscontroller nicht systematisch ange- schaut. Es ist aber auch schon zu Interventionen des Departementes gekommen, wenn eine Dienststelle mehrfach den gleichen Auftragnehmer berücksichtigt hat. Das Departement sieht seine Rolle eher darin, die Dienststellen generell darauf aufmerksam zu machen, dass das Beschaffungsrecht des Bundes einzuhalten sei – eine eigentliche Kontrolle des Vergaberechts sei angesichts der Ausnahmetatbestän- de nicht realistisch. Insgesamt kann der Departementscontroller für das gesamte Vertragswesen (Expertenmandate und weitere externe Mandate) rund 10–12 Arbeitstage pro Jahr aufwenden. Der Departementscontroller schätzt, dass rund ein Viertel der Mandate über 50 000 Franken in einem freihändigen Verfahren vergeben werden (inkl. die in der vorlie- genden Untersuchung nicht berücksichtigten Dienststellen). Gemäss der vorliegen- den Erhebung und der Querschnittsprüfung der EFK liegt der entsprechende Wert rund doppelt so hoch. Die im EDI befragten Personen sehen aber im Hinblick auf das entsprechende Steuerungsinstrumentarium keinen grösseren Handlungsbedarf. Die gegenwärtige Lösung belässt die Verantwortung bei den Ämtern, was gerade angesichts der grossen Aufgabenvielfalt im EDI besonders wichtig sei.

EJPD Seit März 2004 gilt im EJPD eine Wegleitung für das Vertragswesen, welche expli- zit auch Verträge umfasst, welche nach dem Subventionsgesetz abgeschlossen wurden. Die Wegleitung ist sehr ausführlich und gründlich, die Umsetzung des Beschaffungsrechts prägt den Text. Die Wegleitung verankert auch ein eigentliches Vertragscontrolling. Danach haben die Verwaltungseinheiten des EJPD dem Bereich Finanzen und Controlling des Departements per 31. Dezember jeweils sämtliche laufenden Dienstleistungsverträge und Subventionen auf einem vorgegebenen For- mular (Excel-Liste) zu melden. Im Formular wird auch nach der Ausschreibung des entsprechenden Mandats gefragt. Für Verträge mit einem Volumen von mehr als

30 000 Franken wird zudem eine schriftliche Erfolgskontrolle unter Verwendung

eines entsprechenden Formulars verlangt. Mit dem Wechsel des Departementsvorstehers wurde Anfang 2004 für vier Monate ein Regime eingeführt, bei welchem sämtliche Verträge dem Departementsvorsteher vorgelegt werden mussten (allgemeiner Genehmigungsvorbehalt). Das Departement stellt in Ergänzung zur Wegleitung auch weitere Hilfsmittel für die Abwicklung externer Mandate bereit (etwa einen Mustervertrag, eine Checkliste, Raster zur Beurteilung von Angeboten). Es gibt aber keine ex-ante Kontrolle der Rechts- oder Budgetkonformität der Verträge. Die entsprechende Verantwortung liegt bei den Ämtern. Die Umsetzung des Vertragscontrollings geniesst im EJPD angesichts des grossen Umbaus in der departementalen Organisation (insbesondere Aufgabenteilung zwi- schen Generalsekretariat und Dienststellen in den Bereichen Personal und Finanzen) nur zweite Priorität und konnte nach Bekunden der Verantwortlichen im General- sekretariat nicht mit dem nötigen Nachdruck verfolgt werden. Namentlich werden keine eigentlichen Kontrollen über die Einhaltung der Wegleitung durchgeführt. Man hat eine aktivere Rolle des Generalsekretariats geprüft, aber darauf verzichtet, weil sich herausstellte, dass dafür rund zwei Stellen aufzuwenden wären. Bis

1728

Februar 2005 lag noch keine Übersicht oder Auswertung zu den eingegangenen Meldungen aus dem Vertragscontrolling vor. Dementsprechend konnten die Ge- sprächspartner im EJPD keine verlässlichen Aussagen zur Vergabepraxis im Depar- tement machen. Die geäusserten Einschätzungen zum Anteil der freihändigen Ver- gaben waren unterschiedlich, aber durchwegs unter den in der vorliegenden Untersuchung festgestellten Werten. Das Generalsekretariat EJPD prüfte zum Zeit- punkt der Gespräche den Handlungsbedarf in diesem Bereich. Bis im Sommer 2006 soll das Controlling grundsätzlich überdacht werden (Identifikation der zentralen Steuerungsgrössen, Entscheid über modifizierte Steuerung oder evtl. gänzlichen Verzicht auf Vertragscontrolling).

VBS Im VBS gilt seit dem Jahr 1999 eine Weisung über den Abschluss von Dienstleis- tungsaufträgen. Die Weisung wurde mehrmals überarbeitet und vereinfacht, letzt- mals im Dezember 2004. Die Weisung erhält im Anhang einen verbindlichen Modellprozess für die Abwicklung von Dienstleistungsaufträgen. Die Linie hat die entsprechenden Zuständigkeiten in ihrem Bereich zuzuweisen und diese dem Gene- ralsekretariat mitzuteilen. Im Quervergleich mit den anderen Departementen ist die Weisung des VBS auch in ihrer aktuellen, entschlackten Form die umfassendste Regelung. Sie misst insbeson- dere dem Wettbewerbsprinzip vergleichsweise stärkeres Gewicht bei – als einzige Weisung verlangt sie explizit bei der Festlegung von Honoraren den Wettbewerb spielen zu lassen. Die Weisung verlangt zudem von allen Departementsbereichen die Schaffung einer Fachstelle für Dienstleistungsaufträge. Sie verlangt auch eine jährli- che Meldung der Mandate des Berichtsjahrs mit einem Kostendach ab 10 000 Fran- ken an den Personalbereich im Generalsekretariat. Die Berichterstattung erfolgt jährlich und umfasst namentlich auch differenzierte Angaben zum gewählten Vergabeverfahren (inkl. Begründung für freihändige Ver- gaben bei Überschreiten der Schwellenwerte). Die zuständige Stelle im Generalsek- retariat VBS wertet die Berichte der Ämter aus, berichtet der Departementsleitung (inkl. Departementschef) und stellt Anträge. Nach Ansicht der Verantwortlichen schafft dieses System Anreize für die wettbewerbliche Vergabe: niemand wolle im Quervergleich und vor dem Departementsvorsteher schlecht dastehen. Diesbezüglich seien stetige, aber langsame Fortschritte erkennbar – das Ziel sei aber noch nicht erreicht. Es fällt auch auf, dass die Einschätzung der Verantwortlichen zur Vergabepraxis im Departement (namentlich zum Anteil der freihändigen Verga- ben) den Ergebnissen der vorliegenden Untersuchung sehr nahe kommt.

EFD Das EFD verfügt für über keine departementsspezifischen Regelungen zum Beizug externer Experten. Entsprechend gibt es auch kein systematisches Controlling zur Vergabe und Abwicklung von Dienstleistungsaufträgen der untergeordneten Dienst- stellen. Der Finanzchef des Departements führt aber seit 2004 eine Liste der Manda- te, welche das Departement in Auftrag gegeben hat. Ziel ist es, auf dieser Grundlage ein Reporting aller Dienststellen des EFD einzuführen. Dies entspreche auch einem Anliegen des Departementschefs. Gegenwärtig beschränkt das Departement seine Kontroll- und Steuerungsaktivitäten bezüglich externe Mandate seiner Dienststellen auf die grossen Brocken, v.a. im Informatikbereich. Ausgewählte Projekte begleitet der Finanzchef des Departements intensiv (Einsitz in Leitungsgremien).

1729

Der Finanzchef äussert die Ansicht, dass im EFD vergleichsweise stärker zentrali- sierte Führungs- und Kontrollinstrumente verankert seien, was sich auch auf das Vertragsmanagement der Dienststellen positiv auswirke (Zahlungskontrolle, Nach- träge, Dezemberfieber). Er sieht im eigenen Departement aber auch Handlungsbe- darf. Er glaubt, dass auch in der Vergabe und Abwicklung von Dienstleistungsman- daten Skaleneffekt zu erzielen sei und eine gewisse Zentralisierung des Controllings nicht nur (aber auch) im Hinblick auf die Stärkung des Wettbewerbs durchaus Sinn mache. Im EFD sei denn auch geplant, die bei IT-Projekten bereits eingeführte Praxis auf andere Projektarten anzuwenden und durch ein entsprechendes Control- ling auf Departementsstufe zu flankieren.

EVD Das EVD verzichtet bewusst auf die Anwendung spezifischer Steuerungsinstrumen- te im Bereich von Dienstleistungsmandaten. Folgerichtig bestehen keine entspre- chenden departementsinternen Weisungen, Wegleitungen oder ähnliches. Aus Sicht des Departementes werden Expertenmandate wie jedes andere Geschäft behandelt und im Controlling abgebildet. Gegenstand des Controllings ist die Ausschöpfung des Zahlungskredits gemäss Sachrubrik des Budgets – diesbezüglich sei das Depar- tement sehr restriktiv und schreite ein, wenn sich Kreditüberschreitungen abzeich- nen. Wie in der Geschäftsordnung des Departements ausdrücklich festgelegt, sind die Dienststellen im Rahmen der entsprechenden Budgets in der Vergabe von Exper- tenmandaten frei. Sie tragen auch die Verantwortung für die Konformität der Man- date mit dem Beschaffungsrecht und der Politik von Departement und Bundesrat. Das Departement interveniert also nur, wenn sich Überschreitungen der Kredite abzeichnen. Im Ausnahmefall kann ein Mandat auch auf politische Intervention des Departementsvorstehers hin überprüft werden. Schliesslich gingen auch schon Prüfungsaufträge an die EFK, welche die Mandatsvergabe bestimmter Ämter unter- suchte. Diese Massnahmen sind aber nicht spezifisch für Dienstleistungsmandate, sondern können auch andere Geschäfte betreffen. Insgesamt ist festzuhalten, dass das Departement über keine spezifischen Steuerungsinstrumente verfügt, um die Vergabepraxis der einzelnen Dienststellen zu beeinflussen. Zur Vergabepraxis der Dienststellen des EVD befragt, vermuten die Vertreter des Departements grössere Unterschiede zwischen den Ämtern. Wie in anderen Depar- tementen liegen die Schätzungen der Befragten im EVD zum Anteil der freihändi- gen Vergaben am Finanzvolumen sehr deutlich unter den im dritten Kapitel darge- stellten Werten. Die Verantwortlichen auf Stufe Departement halten die gegenwärtige Praxis für angemessen und sehen keinen Handlungsbedarf. Die Vergabe liege klar in der Verantwortung der Ämter und eine verstärkte departementale Steuerung in diesem Bereich würde auch zu viele Ressourcen binden.

UVEK Mit Ausnahme des Informatikbereichs liegen die Kompetenzen für Personal- und Finanzentscheide (im Rahmen der entsprechenden Budgetvorgaben) in den Händen der Ämter. Zentral gesteuert werden einzig ausgewählte und politische wichtige Geschäfte. Das Departement hat bisher aber keine spezifischen Vorgaben (Weglei- tungen, Weisungen) erlassen oder andere Massnahmen ergriffen, um die Vergabe von Expertenmandaten in den untergeordneten Dienststellen zu steuern (oder gar deren Wettbewerbsorientierung zu fördern).

1730

Nach Ansicht des Finanzchefs im Departement werden einige Ämter des UVEK von aussen immer wieder mit der Thematik konfrontiert. Auf äusseren Druck (Prüfungen der Eidg. Finanzkontrolle, Anfragen der Finanzdelegation, zum Teil auch parlamen- tarische Vorstösse) hätten einige Ämter in den letzten Jahren bezüglich Transparenz im Bereich von Expertenmandaten grosse Fortschritte gemacht. Dieses Vertrags- controlling auf Amtsstufe weise in die richtige Richtung. Der Finanzchef des Depar- tements ist der Meinung, dass der Anteil der freihändig vergebenen Mittel insgesamt zu hoch ist (obwohl er den Anteil freihändigen Vergaben tiefer einschätzt als er in der vorliegenden Erhebung ausgewiesen wird). Der Finanzchef des Departementes anerkennt aber durchaus einen gewissen Handlungsbedarf und ist offen für eine stärkere instrumentelle Steuerung im Bereich der Vergabe von Expertenmandaten. Insbesondere könnte aus der Sicht des UVEK mit einer bundesweit verbindlichen EDV-Standardlösung zur Erfassung und Verwaltung von Dienstleistungsaufträgen weitreichende Synergien gewonnen, die Prozesse über das Instrument effizient gesteuert und der Beschaffungsprozess durch das Kompetenzzentrum Beschaffung des Bundes besser unterstützt werden.

4.3 Zusammenfassender Vergleich

Tabelle 4 fasst die Ergebnisse und die Ausführungen des vorhergehenden Abschnitts zusammen und versucht, Antworten auf die eingangs gestellte Frage nach der Zweckmässigkeit der Steuerungsaktivitäten der Departemente zu formulieren. Die Tabelle führt grundlegende Elemente einer zweckmässigen Steuerung auf. In Anlehnung an die einschlägige politik- und verwaltungswissenschaftliche Literatur gehen wir davon aus, dass eine kohärente Steuerung auf einer normativen Grund- lage, einer institutionellen Verankerung und vor allem auch auf konkreten Steuerungsmassnahmen beruht.43 – Die normativen Grundlagen sollten die Steuerungsziele (im vorliegenden Fall: Wettbewerbsorientierung) und entsprechende Massnahmen konkretisie- ren. – Bezüglich der institutionellen Verankerung erwarten wir, dass die Umset- zung der Steuerungsmassnahmen im Pflichtenheft einer Person (oder einer Organisationseinheit) steht und dafür entsprechende zeitliche Ressourcen zur Verfügung stehen. – Konkrete Steuerungsmassnahmen sollten dabei sowohl Unterstützungsange- bote (z.B. Beratung, Musterverträge etc.) – wie auch eine minimale Kontrolle (Berichterstattung/Controlling der Verga- bepraxis) beinhalten. Wir haben analysiert, in welchem Masse die aufgeführten Elemente in der Steue- rungspraxis der Departemente verankert sind. Die Übersicht in Tabelle 5 macht deutlich, dass viele Departemente gemessen an den dargestellten Kriterien die Ver- gabepraxis der zugehörigen Ämter gar nicht oder nur schwach steuern.

43 Knoepfel, P. et al.: Analyse et pilotage des politiques publiques. Genf/Basel/München 2001.

1731

Am stärksten entwickelt ist die Wettbewerbsthematik im Bereich der normativen Vorgaben – immerhin vier Departemente haben Weisungen (oder zumindest eine Wegleitung) erlassen, in welchen die Vergabepraxis reguliert wird. In den Weisun- gen von EDA und VBS wird dabei die Schaffung von Wettbewerb sogar stark betont. Wesentlich schwächer ist dagegen die Umsetzung dieser Vorgaben, sowohl was die institutionelle Verankerung als auch die effektiv ergriffenen Massnahmen anbelangt. Nimmt man die aufgeführten Eckpunkte als Massstab, verfügt einzig das VBS über eine zumindest im Ansatz vollständige und kohärente Steuerung. Bemerkenswert ist hier insbesondere die institutionelle Verankerung sowohl im Departement aber auch bei den dezentralen Einheiten (Fachstellen). Bei den anderen Departementen bleibt die Steuerung in Ansätzen stecken. Drei Departemente halten sich sogar vollständig aus der Vergabepraxis ihrer Ämter heraus.

Tabelle 4 Übersicht zur Steuerung des Expertenbeizugs durch die Departemente

Normative Institutionelle Begleitung Kontrolle Vorgaben Verankerung

EDA (ohne DEZA) ● { { – EDI { { – – EJPD { – – { VBS ● ● –* ● EFD – – – – EVD – – – – UVEK – – ● vorhanden, Betonung der wettbewerbsorientierten Vergabe { vorhanden, eher geringer Stellenwert der wettbewerbsorientierten Vergabe – gar nicht oder in nur schwacher Form vorhanden * entsprechende Massnahmen werden von den Fachstellen der untergeordneten Dienst- stellen wahrgenommen.

Zusammenfassend (Tabelle 4) kann gesagt werden, dass die Departemente in ihrer überwiegenden Mehrheit nicht über eine zweckmässige Steuerung verfügen. Dieses Resultat spiegelt auch die in Gesprächen vertretene Ansicht, dass eine (stärkere) departementale Steuerung der Vergabepraxis im Rahmen einer dezentralen Füh- rungsstruktur weder angemessen noch notwendig ist. Die Durchsetzung einer ange- messenen Vergabepraxis liegt aus dieser Sicht in der Verantwortung der Ämter und würde in den Departementen nur (sowieso nicht vorhandene) Ressourcen binden. Angesichts der Ergebnisse muss aber doch sehr in Frage gestellt werden, ob eine «Generaldelegation» der Verantwortlichkeiten geeignet ist, einer wettbewerbsorien- tierten Vergabe zum Durchbruch zu verhelfen. Eine Folge dieser «Steuerungsabsti- nenz» ist auch, dass die Verantwortlichen auf Stufe Departement nicht in der Lage sind, sich ein zutreffendes Bild von der Vergabepraxis in ihren Ämtern zu machen. Insbesondere wird der Anteil der wettbewerblichen Vergaben zum Teil massiv

1732

überschätzt. Es entsteht der Eindruck, dass auf Stufe Departement die hier diskutier- te Problematik unterschätzt wird. Mit Bestimmtheit rangiert die Durchsetzung einer stärkeren Wettbewerbsorientierung in den meisten Departementen weit hinten in der Prioritätenliste. Die im zweiten und dritten Kapitel dargestellten hohen Volumen von Expertenman- daten werfen auch die Frage auf, ob eine aktivere Rolle der Departemente – trotz Mehraufwand – angemessen wäre. Wie das Beispiel des VBS zeigt, welches der Erfüllung der hier postulierten Minimalanforderungen an eine zweckmässige Steue- rung am nächsten kommt, scheint eine departementale Steuerung der Vergabe mit geringem Aufwand und unter Wahrung der inhaltlichen Autonomie der Dienststellen möglich. Der Verantwortliche im VBS sieht Fortschritte in der Vergabepraxis der VBS-Dienststellen und führt diese massgeblich auf die geschilderten Massnahmen zurück. Weil die Strategie des Departementes in der hier geschilderten Form erst ab Mai 2004 umgesetzt wurde, die Erhebungsgrundlage aber in wesentlichen Teilen auch die Praxis vor Mai 2004 betrifft, werden allenfalls erzielte Fortschritte in den vorliegenden Resultaten nicht abgebildet. Es stellt sich sogar die Frage, ob nicht innerhalb bestehender Prozesse (mit mögli- cherweise leicht angepassten Instrumenten) eine zweckmässige und schlanke Steue- rung der Vergabe zu erreichen wäre. Angesichts der erheblichen Investitionen, welche in den letzten Jahren in informatikbasierte Führungsinstrumente geflossen sind, wäre bezüglich des einzusetzenden Instrumentariums ein einheitliches Vorge- hen der gesamten Bundesverwaltung zu prüfen. Wie weiter oben angesprochen, könnten mittels einer bundesweit verbindlichen EDV-Standardlösung zur Erfassung und Verwaltung von Dienstleistungsaufträgen weit reichende Synergien gewonnen, die Prozesse über das Instrument effizient gesteuert und der Beschaffungsprozess durch das Kompetenzzentrum Beschaffung des Bundes besser unterstützt werden. In Frage käme etwa eine Lieferanten- und Vertragsdatenbank, die auf bereits weitge- hend verfügbaren SAP-Modulen aufbauen könnte und von der Finanzkontrolle in ihrem Bericht zur Querschnittsprüfung Dienstleistungsverträge empfohlen wird. Vermutlich führt kein Weg am zwar sparsamen aber konsequenten Einsatz derarti- ger Instrumente vorbei, will man dem Wettbewerbsgedanken in der Vergabe von Expertenmandate in Zukunft die nötige Nachachtung verschaffen.

1733

Anhang 1

Beispiele für Expertenmandate

– Öffentlichkeitsarbeit: – Unterstützung Kommunikation / PR für eVanti.ch – Überarbeitung bestehendes Kommunikationskonzept im Bereich Mar- kenpersönlichkeit und Zielgruppenkommunikation – SwissTraffic, Periodika des BAV – Durchführung NAQUA spez. Kampagnen – Gestaltung Agrarbericht des BLW für das Jahr 2004 – Organisation de la journée romande de l’énergie 2004 à Delémont – Information an die Gemeinden über die energetischen Nutzung organi- scher Abfälle in Gemeinden – Organisation/Ausbildung: – Führungsentwicklung J3/5 «Führen und vernetzen» – Ausbildungsveranstaltungen: Organisation und Kommunikation im Sekretariat (5 Kurse); Serviceorientiertes Kundenverhalten A+B – Coaching der Geschäftsleitung … – Organisationsentwicklung Personalabteilung – Unterstützung und Beratung des Projektmanagements «OCTN» – Konzeption und Beratung zur Umsetzung «Reform kaufmännische Grundausbildung» für den Lehrlingsbereich BFF – Beratung bei der Optimierung des «Prozessorientierten Management- systems Armeeapotheke» – Kursorganisation zum Thema «Parler en public» vom 17.–18.6.2005 – Beratungsunterstützung des Fachbereiches bei der Politischen Abtei- lung IV zur Gewährleistung eines funktionierenden operativen Betrie- bes im Bereich Controlling, Finanzbuchhaltung und Haushaltsmanage- ment/Rubriken, Kreditstatistik und 3-Jahres-Planung – Medientraining «Überzeugend auftreten» für Direktion, Bereichsleitung und StellvertreterInnen – Outplacements – Organisationsberatung/Informationsfluss und E-Mail-Management – Begleitung Reorganisationsprojekt im SBF – Politikorientierte Beratung und Forschung: – Evaluation Strategiealternativen für die Exportförderung des Bundes – Water Sector Central Asia – Mandate for Backstopping and Facilitation – Evaluation Export-Offensiven Nachbarländer – Unterstützung des Vollzugs der Verordnung über Belastung des Bodens namentlich in den Bereichen Aus- und Weiterbildung bodenkundlicher Baubegleiter, Grundlagenerarbeiter – Mikrozonierungsstudie in der Schweiz

1734

– Rechtsgutachten über den Interpretationsspielraum von Artikel 21 AZG sowie den Zeitrahmen für die Wiederherstellung des AZG-konformen Zustandes – Best Practice – Marktordnung, -transparenz und -regelung zugunsten der Durchsetzung energieeffizienter Lösungen am Markt – Geometrie der Parkierungsanlagen – Richtlinien «Anprall von Schweren Lastfahrzeugen» – Liste Rouge Insectes du bois – Windenergie und schweizerischer Wasserkraftpark – Szenarien zur Umsetzung des Verlagerungsziels. Grundlagen für das neue Güterverkehrsgesetz – Monetarisierung Gesundheitskosten – Wirtschaftlichkeitsanalyse BAHN2000 und Anschluss an das europäi- sche Eisenbahnhochgeschwindigkeitsnetz – Statistik erneuerbare Energien: Leitungsbudget 2000 – Dauerhaftere Kunstbauten bei geringem Unterhalt – Studienrealisierung zur Weiterführung der Arbeit für eine neue Memo- politik in der Schweiz – Dynamische Eindringtiefe zur Beurteilung von Gussasphalt – Evaluation der Wirkung der energieEtikette für Haushaltgeräte – Schätzung der Zahl der Sans-Papiers im Kanton Genf – Dienstleistung als Luftfahrtexperte Expertenvertrag auf Mandatsbasis im Aufsichtsbereich – Informatikdienstleistungen – SAP-Entwicklung SHAB Publikation Nr.141 25.07.2003 WTO-314 – Security Audit von ch.ch – Applikatorische Unterstützung bei Nutzung von EFIM – Glasfasermessungen an verschiedenen Standorten in der Schweiz – Projektleitung und Beratung im Projekt eDossier – Fabasoft/Mandat Qualitätssicherung (QS) zu Eldoradoprojekten – Evaluation Software HAZUS-MH der FEMA – Erstellung einer Spezifikation ADESSO – Stellvertretung FileMaker Support – Personalstellung für Mitarbeit im Bereich NT Services – Lösung erarbeiten für Stammdatenverwaltung – Aufbau KAVOR GeVer EVD/EFD Systemplattform – Andere – Vertretung und Wahrung der konsularischen Interessen der Schweiz in Taiwan – Durchführung des Projekts «Beitrag zum Wiederaufbau des Katasters im Kosovo» – holz 21 Programmleitung / Koordination Westschweiz – Jahresvertrag 2004 zum Rahmenvertrag Mandat Biomasse

1735

– Mandat zur Umsetzung der schweizerischen Aktivitäten gemäss Jahresplan 2004 im Projekt National CFE Consumption Phase-Out Plan for India focussing on the Refrigeration Service Sector – Participation des jardins botaniques suisses au réseau international de jardins botaniques. – Leitung des Programms «Energiewirtschaftliche Grundlagen» – IEA-PVPS – Vertretung CH – Modell-Lehrgang Nachhaltige Entwicklung – SWISSTIMBER, Exportplattform für die Schweizer Holzkette – SDC Support to Primary Health Care Reform in Tajikistan – von Silviva im Auftrag des BUWAL zu erbringenden Leistungen und deren Finanzierung – Betrieb der Schweizerischen Koordinationsstelle für Fledermausschutz; Periode 2004 bis 2005 – Leistungsvereinbarung für die Bereiche Umweltkompetenzen, Weiter- bildung, etc. – Aufsicht Ballonmaterial – Eidgenössisches Gefahrengutinspektorat – Informations- und Beratungsdienst Holzenergie Schweiz – Beratungsstelle Vollzug Baustellen und Arbeitsgeräte – Führung des Schw. Seeschiffsregister – die von der SUB/FEE im Auftrag des BUWAL zu erbringenden Leis- tungen und deren Finanzierung

1736

Anhang 2

Liste der Vorgespräche

Tschumi Walter Leiter Finanz- und Reisedienst, Parlamentsdienste Gisiger Hanspeter Leiter Finanzen, Generalsekretariat des Eidgenössichen Finanzdepartements Baumgartner Urs Chef Stabssektion, Finanz- und Rechnungswesen, Eidgenössische Finanzverwaltung Vogt Elisabeth Geschäftsleiterin der Beschaffungskommission des Bundes, BBL Gerber-Gebert Manuela Rechtsdienst Kompetenzzentrum Beschaffungswesen Bund, Bundesamt für Bauten und Logistik Della Valle Nicoletta Chefin Inspektorat, Generalsekretariat, Eidg. Justiz- und Polizeidepartement Brêchet Christian Stv. Chef Finanzen und Controlling, Generalsekretariat, Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement Fontana Armin Prozessleiter KLR und Qualitätssicherung, Finanzen und Controlling, Generalsekretariat, Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement (bis 31.12.2005) Hofmeister Albert Leiter Inspektorat, Generalsekretariat, Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport

1737

Anhang 3

Liste der Gesprächspartner im Rahmen der vertiefenden Kontrolle Bundesamt für Polizei Schoch Ernst Sektionschef, Sektion Finanzen, Direktion BAP Lobsiger Adrian Stabchef BAP Blöchlinger Kurt Hauptabteilungsleiter Bundeskriminalpolizei Joder Walter Fachspezialist Informatik, Abteilung Ermittlungen Forensik, Informatik Pulver Jürg Leiter Kommunikation/Stv. Stabschef, Stabsstelle Kom- munikation, psychologischer Fachdienst Verdon Jean-Bernard Sektionschef, Auftragsplanung + Einkauf, ISC EJPD Fontana Armin Finanzchef/Finanzcontroller (seit dem 1. Januar 2006), BAP Wissenschaft und Technologie, armasuisse Thévenaz Daniel Direktor Wissenschaft und Technologie (W+T), armasuisse Kropf Rudolf Stv. Rüstungschef, Vizedirektor, Führung BA/VD Schmid Konrad Stv. Abteilungschef, Luftfahrt und Elektronik Marques Ivano Spezialist, Wissenschaft + Kooperationen Metzger Markus Spezialist Systemanalyse, OR Systemanalyse Sibilia Riccardo Leiter IT/IO, Command and Control Laboratory Brühlmann Ralph Fachbereichsleiter, OR Systemanalyse Luginbühl Reto Projektleiter SUME/Stv. Fachbereichsleiter, Munition und Explosivstoffe Rubin Gaston Fachbereichsleiter, Ballistik und Detonik

Eidgenössische Finanzverwaltung Siegenthaler Peter Direktor EFV Saurer Peter Stv. Direktor EFV Gilgen Kneubühl Maria Direktionsassistentin, Direktionssekretariat EFV Gasser Andreas Projektleiter NRM Wettstein Gérard Projektleiter NFA Burkhalter Beat Leiter Zentrales Rechnungswesen und Berichterstattung, Abteilung Finanz- und Rechnungswesen Willi Hans-Ulrich Hypothekarspezialist, Abteilung Finanz- und Rechnungswesen Halbeis Marcel Leiter Anlage- und Schuldendienst und Stellvertreter Vermögens- und Schuldenverwaltung

1738

Bundesamt für Berufsbildung und Technologie Renold Ursula Direktorin BBT Wolffers Felix Leiter Ressourcenmanagement Graf Irene Stv. Leistungsbereichsleiterin, Ressourcenmanage- ment/Finanzen Berger Karin Sachbearbeiterin, Ressourcenmanagement/Finanzen von Allmen Eliane Direktionsassistentin, Direktionsstab Schwarz Franziska Leiterin Engineering Bachofner Thomas Leiter Enabling Sciences Hotz Beat Leiter/Vizedirektor, Innovationspolitik & BFT- Controlling Barmettler Hugo Stv. Leistungsbereichsleiter, Berufsbildung/Institutio- nelle Partner und Private Dick Gaby Sachbearbeiterin Life Sciences

Bundesamt für Strassen Dieterle Rudolf Direktor Burgunder Willi Stv. Direktor Gantenbein Andreas Vizedirektor Reist Rosemarie Leiterin Finanzen

1739

Anhang 4

Liste der Gespräche mit den Departementen EDA Kühni Fritz Chef Finanzen Direktion für Ressourcen und Aussennetz

EDI Thévoz Lagast Barbara Leiterin Geschäftsplanung und Koordination Lehmann Walter R. Departementscontroller Stv. Leiter Dienst für Finanz- und Wirtschaftsfragen

EJPD Brêchet Christian Stv. Chef Finanzen und Controlling, GS EJPD Elsener Marc Strat. Unternehmenscontroller Departement, Controlling und KLR Werz Bernard Stv. Chef Inspektorat und besondere Aufgaben

VBS Ruchti Cornelia Leiterin Bereich Personalrecht

EFD Gisiger Hanspeter Leiter Finanzen

EVD Hubacher Ulrich Stellvertretender Generalsekretär Meyer Marco Stellvertreter Ressortleiter Finanzen und Logistik

UVEK Müller Kaspar Leiter Finanzen und Controlling

1740

Anhang 5

Mandate mit Auftragstyp «andere» nach Dienststellen Dienststelle Anzahl Zahlungs- Mandate volumen 2004 (Mio. CHF)

202 Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit 267 97,0

810 Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft 91 9,0

704 Staatssekretariat für Wirtschaft 22 6,9

525 Verteidigung 31 3,2

805 Bundesamt für Energie 35 2,2

803 Bundesamt für Zivilluftfahrt 10 1,0

201 Departement für auswärtige Angelegenheiten

(GS, Staatssekretariat, PD, DV, RK, DRA) 16 1,0

506 Bundesamt für Bevölkerungsschutz 5 0,5

802 Bundesamt für Verkehr 6 0,4

806 Bundesamt für Strassen 9 0,3

612 Sekretariat der Bankenkommission EBK 1 0,3

804 Bundesamt für Wasser und Geologie 10 0,2

614 Eidgenössisches Personalamt 1 0,2

585 Informatik VBS 1 0,2

415 Bundesamt für Flüchtlinge 1 0,2

812 Bundesamt für Raumentwicklung 4 0,1

402 Bundesamt für Justiz 2 0,1

725 Bundesamt für Wohnungswesen 2 0,0

611 Eidgenössische Finanzkontrolle 1 0,0

601 Eidgenössische Finanzverwaltung 1 0,0

306 Bundesamt für Kultur 1 0,0

Total 517 123,0

1741

Anhang 6

Verteilung der Expertenmandate auf Departemente und Dienststellen Departe- Dienststelle (Nr. und Bezeichnung) Zahlungen 2004 Auftragstotal/ ment Kostendach

Anzahl Volumen Anzahl Volumen Mandate (Mio. CHF) Mandate (Mio. CHF)

BK 104 Schweizerische Bundeskanzlei 56 3,6 56 6,8

EDA 201 Departement für auswärtige Ange- 153 5,6 113 4,5 legenheiten (alle Dienststellen ausser Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit)

202 Direktion für Entwicklung und 876 123,4 875 189,0

Zusammenarbeit

285 Informatikdienstleistungszentrum 17 1,2 8 0,8

EDA

EDA Total 1046 130,2 996 194,3

EDI 301 Generalsekretariat EDI 6 0,2 6 0,4

303 Eidg. Büro für die Gleichstellung 45 0,7 42 1,1

von Frau und Mann

305 Schweizerisches Bundesarchiv 16 1,1 14 1,1

306 Bundesamt für Kultur 65 2,7 65 4,6

321 Bundesamt für Militärversicherung 4 0,3 2 0,0

327 Bundesamt für Bildung und Wis- 39 1,3 38 1,9

senschaft (BBW), Staatssekretariat für Bildung und Forschung (SBF) und Schweizerischer Wissenschafts- und Technologierat (SWTR)

385 Informatikdienstleistungszentrum 15 0,8 15 1,1

des Departementes des Innern

EDI Total 190 7,1 182 10,2

EFD 600 Generalsekretariat EFD 98 10,5 98 90,8

601 Eidg. Finanzverwaltung 210 9,9 209 11,8

605 Eidg. Steuerverwaltung ESTV 34 4,4 34 5,9

606 Eidg. Zollverwaltung 32 5,0 29 7,7

609 Bundesamt für Informatik und 1026 76,8 1026 81,5

Telekommunikation

611 Eidg. Finanzkontrolle 34 1,2 22 1,7

612 Sekretariat der Bankenkommis- 7 0,7 0,0

sion EBK

614 Eidg. Personalamt 151 6,7 135 7,0

620 Bundesamt für Bauten und Logistik 20 0,6 16 0,8

622 Bundesamt für Privatversicherungen 26 0,8 20 0,6

EFD Total 1638 116,6 1589 207,8

1742

Departe- Dienststelle (Nr. und Bezeichnung) Zahlungen 2004 Auftragstotal/ ment Kostendach

Anzahl Volumen Anzahl Volumen Mandate (Mio. CHF) Mandate (Mio. CHF)

EJPD 401 Generalsekretariat EJPD 25 1,9 25 2,2 (inkl. Bundesanwaltschaft)

402 Bundesamt für Justiz 36 1,9 35 2,7

403 Bundesamt für Polizei 16 0,7 16 1,0

404 Bundesamt für Zuwanderung, 16 2,5 16 3,2

Integration und Auswanderung

413 Institut suisse de droit comparé 2 0,1 2 0,0

415 Bundesamt für Flüchtlinge 37 1,2 37 1,9

416 Schweizerische Asylrekurs- 5 0,1 3 0,0

kommission

417 Eidg. Spielbankenkommission 2 0,1 2 0,2

485 Informatik Service Center EJPD 58 4,0 58 4,1

EJPD Total 197 12,5 194 15,4

EVD 701 Generalsekretariat 43 9,0 43 32,8

704 Staatssekretariat für Wirtschaft 183 19,8 172 39,7

706 Bundesamt für Berufsbildung und 35 1,4 34 1,5

Technologie

708 Bundesamt für Landwirtschaft 50 2,8 43 4,4

720 Bundesamt für Veterinärwesen 48 2,8 45 5,1

724 Bundesamt für wirtschaftliche 3 0,2 2 0,6

Landesversorgung

725 Bundesamt für Wohnungswesen 23 0,7 22 1,4

785 Informatikdienstleistungszentrum 55 4,5 55 4,7

EVD Total 440 41,2 416 90,2

UVEK 802 Bundesamt für Verkehr 141 14,1 140 61,5

803 Bundesamt für Zivilluftfahrt 133 9,5 120 9,2

804 Bundesamt für Wasser und Geologie 123 5,2 122 11,9

805 Bundesamt für Energie 366 20,0 366 60,6

806 Bundesamt für Strassen 356 21,3 356 67,7

810 Bundesamt für Umwelt, Wald und 545 38,0 544 93,3

Landschaft

812 Bundesamt für Raumentwicklung 65 1,5 65 3,2

UVEK Total 1729 109,6 1713 307,3

1743

Departe- Dienststelle (Nr. und Bezeichnung) Zahlungen 2004 Auftragstotal/ ment Kostendach

Anzahl Volumen Anzahl Volumen Mandate (Mio. CHF) Mandate (Mio. CHF)

VBS 506 Bundesamt für Bevölkerungsschutz 73 5,1 73 6,7

507 Direktion für Sicherheitspolitik 6 0,2 6 0,3

525 Verteidigung 380 21,0 303 19,9

540 armasuisse 218 23,9 206 35,1

585 Informatik VBS 163 15,8 163 17,9

VBS Total 840 65,9 751 79,9

Total alle Dienstellen 6136 486,7 5897 911,9

1744

Anhang 7

Mandate ohne Angabe zum Vertragsende Dienststelle Zahlungen 2004 (in CHF) Anzahl Mandate

802 BAV 7 422 011 24 806 ASTRA 3 513 170 69 201 GS EDA 2 872 911 80 803 BAZL 2 513 902 62

525 Vtg 965 296 47

Weitere Dienststellen 1 549 060 31

1745

Anhang 8

Vertragsvolumen und Vergabeverfahren (nur Mandate in den Bereichen Öffentlichkeitsarbeit, Organisation und Ausbildung, politikorientierte Forschung und Beratung, Informatikdienstleistung)

über Schwellenwert für WTO- 39 6 50 4 Verfahren

Vertragsvolumen über Schwellenwert für 38 42 89 15 freihändige Vergabe

unter Schwellenwert für 9 4 51 6 freihändige Vergabe

0% 20% 40% 60% 80% 100% Zahlungen 2004

W TO-Verfahren anderes W ettbewerbsverfahren freihändige Vergabe keine Angabe

WTO-Verfahren: inklusive freihändige Vergaben nach gescheitertem Wettbewerbsverfahren. Die Zahlen in den Balken geben den Betrag in Millionen Franken an, der auf die entsprechen- den Vergabeverfahren entfällt. Nicht berücksichtigt sind im Diagramm Mandate, für welche keine Angaben zum gesamten Auftragsvolumen vorliegen. Quelle: PVK

1746

Anhang 9 Vergabeverfahren nach Dienststellen (nur Mandate mit einem Vertragsvolumen von CHF 50 000 oder mehr) Dienststelle Wett- frei- keine Total bewerb händig Angabe

104 BK Anzahl Mandate 17 5 0 22

Zahlungen (in 1000 CHF) 2 501 216 0 2 717

201 GS EDA Anzahl Mandate 1 0 24 25

Zahlungen (in 1000 CHF) 102 0 2 289 2 390

202 DEZA Anzahl Mandate 98 334 2 434

Zahlungen (in 1000 CHF) 18 647 91 078 306 110 031

285 ISC EDA Anzahl Mandate 2 0 5 7

Zahlungen (in 1000 CHF) 157 0 187 344

301 GS EDI Anzahl Mandate 1 0 0 1

Zahlungen (in 1000 CHF) 129 0 0 129

303 EBG Anzahl Mandate 0 2 0 2

Zahlungen (in 1000 CHF) 0 37 0 37

305 BAR Anzahl Mandate 2 3 0 5

Zahlungen (in 1000 CHF) 126 569 0 696

306 BAK Anzahl Mandate 3 13 2 18

Zahlungen (in 1000 CHF) 187 1 196 174 1 557

327 BBW Anzahl Mandate 6 3 2 11

Zahlungen (in 1000 CHF) 250 198 108 555

385 ISC EDI Anzahl Mandate 1 4 0 5

Zahlungen (in 1000 CHF) 230 275 0 505

401 GS EJPD Anzahl Mandate 1 12 0 13

Zahlungen (in 1000 CHF) 314 1 004 0 1 318

402 BJ Anzahl Mandate 1 5 8 14

Zahlungen (in 1000 CHF) 163 510 682 1 355

403 fedpol Anzahl Mandate 0 0 7 7

Zahlungen (in 1000 CHF) 0 0 623 623

404 IMES Anzahl Mandate 0 10 2 12

Zahlungen (in 1000 CHF) 0 1 028 1 339 2 367

415 BFF Anzahl Mandate 1 9 1 11

Zahlungen (in 1000 CHF) 12 768 15 796

417 ESBK Anzahl Mandate 0 2 0 2

Zahlungen (in 1000 CHF) 0 144 0 144

485 ISC EJPD Anzahl Mandate 5 18 0 23

Zahlungen (in 1000 CHF) 516 2 444 0 2 960

506 BABS Anzahl Mandate 6 22 3 31

Zahlungen (in 1000 CHF) 904 2 330 480 3 714

507 DSP Anzahl Mandate 0 1 0 1

Zahlungen (in 1000 CHF) 0 17 0 17

525 Vtg Anzahl Mandate 17 22 39 78

Zahlungen (in 1000 CHF) 3 615 4 302 4 716 12 633

540 Arma Anzahl Mandate 15 112 3 130

Zahlungen (in 1000 CHF) 2 818 18 693 380 21 891

585 ISC VBS Anzahl Mandate 34 27 37 98

Zahlungen (in 1000 CHF) 5 459 3 022 5 593 14 075

600 GS EFD Anzahl Mandate 22 25 0 47

Zahlungen (in 1000 CHF) 7 118 2 289 0 9 406

1747

Dienststelle Wett- frei- keine Total bewerb händig Angabe

601 EFV Anzahl Mandate 48 11 0 59

Zahlungen (in 1000 CHF) 5 886 641 0 6 526

605 ESTV Anzahl Mandate 26 4 1 31

Zahlungen (in 1000 CHF) 3 902 258 217 4 377

606 EZV Anzahl Mandate 2 19 0 21

Zahlungen (in 1000 CHF) 1 013 3 627 0 4 640

609 BIT Anzahl Mandate 341 231 0 572

Zahlungen (in 1000 CHF) 37 488 25 962 0 63 450

611 EFK Anzahl Mandate 7 0 0 7

Zahlungen (in 1000 CHF) 462 0 0 462

614 EPA Anzahl Mandate 15 16 0 31

Zahlungen (in 1000 CHF) 2 483 1 390 0 3 873

620 BBL Anzahl Mandate 0 3 0 3

Zahlungen (in 1000 CHF) 0 206 0 206

622 BPV Anzahl Mandate 0 1 0 1

Zahlungen (in 1000 CHF) 0 113 0 113

701 GS EVD Anzahl Mandate 12 8 0 20

Zahlungen (in 1000 CHF) 7 839 466 0 8 305

704 Seco Anzahl Mandate 35 61 17 113

Zahlungen (in 1000 CHF) 4 108 11 743 1 767 17 618

706 BBT Anzahl Mandate 0 8 1 9

Zahlungen (in 1000 CHF) 0 765 60 825

708 BLW Anzahl Mandate 2 18 0 20

Zahlungen (in 1000 CHF) 157 1 560 0 1 717

720 BVET Anzahl Mandate 4 29 0 33

Zahlungen (in 1000 CHF) 335 2 084 0 2 419

724 BWL Anzahl Mandate 0 0 1 1

Zahlungen (in 1000 CHF) 0 0 120 120

725 BWO Anzahl Mandate 2 6 0 8

Zahlungen (in 1000 CHF) 146 249 0 395

785 ISC EVD Anzahl Mandate 23 4 0 27

Zahlungen (in 1000 CHF) 3 412 346 0 3 758

802 BAV Anzahl Mandate 32 20 8 60

Zahlungen (in 1000 CHF) 3 684 7 505 585 11 774

803 BAZL Anzahl Mandate 24 14 0 38

Zahlungen (in 1000 CHF) 3 027 3 778 0 6 805

804 BWG Anzahl Mandate 58 1 0 59

Zahlungen (in 1000 CHF) 3 469 72 0 3 542

805 BFE Anzahl Mandate 39 156 16 211

Zahlungen (in 1000 CHF) 4 380 10 859 1 443 16 683

806 ASTRA Anzahl Mandate 38 204 3 245

Zahlungen (in 1000 CHF) 4 480 13 612 235 18 328

810 BUWAL Anzahl Mandate 120 120 12 252

Zahlungen (in 1000 CHF) 15 380 12 999 2 488 30 867

812 ARE Anzahl Mandate 13 2 0 15

Zahlungen (in 1000 CHF) 451 42 0 493

Total Anzahl Mandate 1 074 1 565 194 2 833 Zahlungen (in 1000 CHF) 145 351 228 399 23 807 397 558

1748

Anhang 10

Zahlungen 2004 für Mandate mit Vertragsbeginn im Jahre 2005 Dienststelle Anzahl Mandate Zahlungsvolumen CHF

Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit 10 3 193 700 Bundesamt für Zivilluftfahrt 4 488 502 armasuisse 4 319 909 Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft 4 295 000 Eidg. Finanzkontrolle 1 270 877 Informatikdienstleistungszentrum 1 110 998 Bundesamt für Kultur 3 91 686 Bundesamt für Verkehr 2 71 520 Bundesamt für Bevölkerungsschutz 1 70 500 Verteidigung 2 57 169 Staatssekretariat für Wirtschaft 3 57 125 Staatssekretariat für Bildung und Forschung 1 49 000 Eidg. Personalamt 1 42 000 Schweizerisches Bundesarchiv 1 17 200 Bundesamt für Flüchtlinge 1 14 319

Insgesamt 39 5 149 505

1749

Anhang 11 Abkürzungsverzeichnis BKB Beschaffungskommission des Bundes BoeB Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen BRK Eidg. Rekurskommission für das öffentliche Beschaffungswesen BUWAL Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft CHF Schweizerfranken DRA Direktion für Ressourcen und Aussennetz GATT Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen KBB Kompetenzzentrum für das öffentliche Beschaffungswesen des Bundes MwSt Mehrwertsteuer NPO Non-Profit-Organisation NRM Neues Rechnungsmodell Bund PVK Parlamentarische Verwaltungskontrolle RVOG Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz RVOV Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung SR Systematische Sammlung VoeB Verordnung vom 11. Dezember 1995 über das öffentliche Beschaf- fungswesen WTO Welthandelsorganisation

1750

Anhang 12

Abkürzungsverzeichnis befragte Dienststellen Abkürzung Nr. Staatsrechnung, Bezeichnung

BK 104 Schweizerische Bundeskanzlei GS EDA 201 Departement für auswärtige Angelegenheiten (alle Dienststel- len ausser Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit) DEZA 202 Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit ISC EDA 285 Informatikdienstleistungszentrum EDA GS EDI 301 Generalsekretariat EDI EBG 303 Eidg. Büro für die Gleichstellung von Frau und Mann BAR 305 Schweizerisches Bundesarchiv BAK 306 Bundesamt für Kultur BAMV 321 Bundesamt für Militärversicherung BBW 327 Bundesamt für Bildung und Wissenschaft (BBW) Staatssekre- tariat für Bildung und Forschung (SBF) und Schweizerischer Wissenschafts- und Technologierat (SWTR) ISC EDI Informatikdienstleistungszentrum des Departementes des Innern GS EJPD 401 Bundesanwaltschaft

401 Generalsekretariat EJPD

BJ 402 Bundesamt für Justiz BAP 403 Bundesamt für Polizei IMES 404 Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung SIR 413 Institut suisse de droit comparé BFF 415 Bundesamt für Flüchtlinge ARK 416 Schweizerische Asylrekurskommission ESBK 417 Eidg. Spielbankenkommission ISC EJPD 485 Informatik Service Center EJPD BABS 506 Bundesamt für Bevölkerungsschutz DSP 507 Direktion für Sicherheitspolitik Vtg 525 Verteidigung Arma 540 armasuisse ISC VBS 585 Informatik VBS GS EFD 600 Generalsekretariat EFD EFV 601 Eidg. Finanzverwaltung ESTV 605 Eidg. Steuerverwaltung ESTV

1751

Abkürzung Nr. Staatsrechnung, Bezeichnung

EZV 606 Eidgenössische Zollverwaltung BIT 609 Bundesamt für Informatik und Telekommunikation EFK 611 Eidg. Finanzkontrolle EBK 612 Sekretariat der Bankenkommission EBK EPA 614 Eidg. Personalamt BBL 620 Bundesamt für Bauten und Logistik BPV 622 Bundesamt für Privatversicherungen GS EVD 701 Generalsekretariat Seco 704 Staatssekretariat für Wirtschaft BBT 706 Bundesamt für Berufsbildung und Technologie BLW 708 Bundesamt für Landwirtschaft BVET 720 Bundesamt für Veterinärwesen BWL 724 Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung BWO 725 Bundesamt für Wohnungswesen ISC EVD 785 Informatikdienstleistungszentrum BAV 802 Bundesamt für Verkehr BAZL 803 Bundesamt für Zivilluftfahrt BWG 804 Bundesamt für Wasser und Geologie BFE 805 Bundesamt für Energie ASTRA 806 Bundesamt für Strassen BUWAL 810 Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft ARE 812 Bundesamt für Raumentwicklung

1752

Impressum Christoph Bättig, PVK (Projektleitung) Sabin Weyermann, Weyermann & Partner, Heimberg (Prüfungen bei Dienststellen) Pauline Morard, Stagiaire PVK (wissenschaftliche Assistenz) Norina Frey, Stagiaire PVK (wissenschaftliche Assistenz) Hedwig Heinis, PVK (Textredaktion und Berichtslayout)

Dank Die PVK dankt allen Interviewpartnern für ihre Gesprächsbereitschaft. Ein beson- derer Dank geht an die im Rahmen der Untersuchung vertieft geprüften Dienststel- len, welche die Untersuchung konstruktiv unterstützt haben. Besonders bedanken möchte sich die PVK auch bei der Eidg. Finanzkontrolle, welche die Untersuchung tatkräftig unterstützt und hierfür spezifische Vergleichsdaten aufbereitet hat.

Originalsprache des Berichts: deutsch

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