Botschaft zur Aufhebung des Bundesgesetzes über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland

07.052

vom 4. Juli 2007

Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen einen Entwurf zur Aufhebung des Bun- desgesetzes über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland mit dem Antrag auf Zustimmung.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hoch- achtung.

4. Juli 2007 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Die Bundespräsidentin: Micheline Calmy-Rey Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

2007-0097 5743

Übersicht

Das Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, die sogenannte Lex Koller, soll aufgehoben werden. Dieses Gesetz erscheint in der heutigen Zeit nicht mehr notwendig. Die Gefahr einer Überfremdung des einhei- mischen Bodens, zu deren Bekämpfung die Gesetzgebung geschaffen worden ist, ist höchstens punktuell. Eine starke ausländische Nachfrage besteht lediglich noch nach Ferienwohnungen, und davon sind auch nur einige wenige Fremdenver- kehrsorte betroffen. Der Anwendungsbereich des Gesetzes ist deshalb im Laufe der Zeit stark eingeschränkt worden. Schon seit einiger Zeit können Personen im Aus- land auch dann betrieblich genutzte Grundstücke bewilligungsfrei erwerben, wenn sie selber kein Gewerbe darauf betreiben. Der Bewilligungspflicht unterliegt heute grundsätzlich nur noch der Erwerb von Ferienwohnungen und von Wohneigentum, das nicht selber genutzt wird. Der Ferienwohnungsbau hat in gewissen Gebieten ein hohes Ausmass erreicht. Er ist durch eine geringe Nutzungsintensität der nicht regelmässig vermieteten Ferienwohnungen und einen hohen Infrastrukturaufwand, welcher auf die Belegung während kurzen Spitzenzeiten ausgerichtet werden muss, gekennzeichnet. Ob die Ferienwohnungen sich in schweizerischen oder in ausländischen Händen befinden, spielt dabei keine Rolle. Zur Lösung dieses Problems sind deshalb raumplanerische Massnahmen weit besser geeignet als eine Sonderbehandlung von Personen im Ausland. Darum wird gleichzeitig mit der vorliegenden Botschaft dem Parlament auch eine Botschaft mit einem Entwurf zu einer entsprechenden Änderung des Raumplanungsgesetzes unterbreitet. Nach einer Aufhebung des Gesetzes könnten Personen im Ausland im Rahmen der Rechtsordnung Grundstücke uneingeschränkt auch als blosse Kapitalanlage erwerben. Die Aufhebung könnte deshalb aus gesamtschweizerischer Sicht volks- wirtschaftliche Impulse auslösen. Ausländische Direktinvestitionen in den Woh- nungsbau könnten Arbeitsplätze schaffen oder erhalten und das an verschiedenen Orten knappe Angebot an Mietwohnungen vergrössern. Damit die vorgeschlagenen raumplanerischen Massnahmen in den Kantonen und Gemeinden umgesetzt werden und wirksam greifen können, soll die Aufhebung des Bundesgesetzes über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland erst drei Jahre nach Inkrafttreten des revidierten Raumplanungsgesetzes erfolgen.

Botschaft

1 Allgemeiner Teil

1.1 Erlasse vor dem geltenden Bundesgesetz von 1983

Der Grundstückerwerb in der Schweiz durch Personen im Ausland entwickelte sich nach dem Zweiten Weltkrieg so stark, dass er durch einen auf fünf Jahre befristeten Bundesbeschluss vom 23. März 19611 (sog. Lex von Moos) – mit Wirkung ab 1. April 1961 – einer Bewilligungspflicht unterstellt wurde. Zuständig für die Ertei- lung der Bewilligungen waren die Kantone. Dem Bund kam keine qualifizierte Aufsicht zu. Dieser Bundesbeschluss wurde, unter gleichzeitiger Verschärfung einzelner Bestimmungen, zweimal um je fünf Jahre verlängert.2 Schwerwiegende Störungen der internationalen Währungsverhältnisse zwangen den Bundesrat, mit einem notrechtlichen Bundesratsbeschluss vom 26. Juni 1972 (sog. Lex Celio) u.a. auch die Anlage ausländischer Gelder in inländischen Grundstücken grundsätzlich zu verbieten.3 Ausgenommen von diesem Verbot blieb namentlich der Grundstückerwerb zum Betrieb eines Gewerbes. Zudem konnten in Härtefällen Ausnahmebewilligungen für den Erwerb von Ferienwohnungen erteilt werden. Nachdem sich die Währungslage stabilisiert hatte, wurde der währungspolitisch motivierte Bundesratsbeschluss auf den 31. Januar 1974 aufgehoben. Im Laufe des Jahres 1971 nahm die Zahl der Bewilligungen stark zu, obwohl die Lex von Moos im Zusammenhang mit den Verlängerungsbeschlüssen verschärft worden war. Der Bundesrat beauftragte deshalb das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement, eine umfassende Revision vorzubereiten. Das Parlament stimm- te dem Entwurf des Bundesrats am 21. März 19734 zu. Er brachte im Wesentlichen eine strengere Erfassung der Umgehungsgeschäfte, eine Verschärfung der Voraus- setzungen für den Erwerb von Ferienwohnungen und Wohneinheiten in Appart- hotels (d.h. Ferienwohnungen, die dem Hotelbetreiber für eine bestimmte Zeit zur hotelmässigen Bewirtschaftung zur Verfügung gestellt werden müssen) und eine Verstärkung der Bundesaufsicht in Form eines Beschwerderechts der Bundesver- waltung auch gegen erstinstanzliche kantonale Verfügungen. Der revidierte Bundes- beschluss (sog. Lex Furgler) wurde auf den 1. Februar 1974 in Kraft gesetzt und zweimal um fünf bzw. zwei Jahre verlängert.5

1 Bundesbeschluss vom 23. März 1961 über die Bewilligungspflicht für den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (AS 1961 203; BBl 1960 II 1261)

2 AS 1965 1239, 1970 1199; BBl 1964 II 1249, 1969 II 1385

3 Bundesratsbeschluss vom 26. Juni 1972 betreffend Verbot der Anlage ausländischer Gelder in inländischen Grundstücken (AS 1972 1062; vgl. dazu auch BBl 1972 II 380)

4 AS 1974 83; BBl 1972 II 1241

5 AS 1977 1689, 1982 1914; BBl 1977 I 45, 1982 I 1069

1.2 Das geltende Bundesgesetz von 1983

1.2.1 Zweck und Grundzüge des Gesetzes

Am 16. Dezember 1983 beschloss das Parlament, den mehrmals verlängerten Bun- desbeschluss von 1961 in ein unbefristet geltendes Bundesgesetz (sog. Lex Fried- rich) überzuführen. Dieses trat am 1. Januar 1985 in Kraft.6 Zweck des Gesetzes ist die Beschränkung des Grundstückerwerbs in der Schweiz durch Personen im Ausland, um die Überfremdung des einheimischen Bodens zu verhindern. Eckpunkte waren: – freier Erwerb von Grundeigentum für niedergelassene Ausländerinnen und Ausländer, ausgenommen in der Nähe wichtiger militärischer Anlagen; – Bewilligungspflicht für den Erwerb von Hauptwohnungen durch in der Schweiz wohnhafte Ausländerinnen und Ausländer; – Bewilligungs- und Kontingentierungssystem für den Erwerb von Ferien- wohnungen und Wohneinheiten in Apparthotels; – Bewilligungspflicht für den Erwerb von Grundstücken, die der Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit des Unternehmens des Erwerbers dienen (sogenannte Betriebsstätte-Grundstücke); – Verbot der blossen Kapitalanlage in Grundstücken (ausgenommen Personal- vorsorge, Versicherungen, sozialer Wohnungsbau, Anteile an Immobilienan- lagefonds mit regelmässigem Markt). Zuständig für die Erteilung einer Bewilligung ist eine Behörde des Kantons, in dem das Grundstück liegt. Die Bewilligung kann nur aus Gründen erteilt werden, die das Gesetz und gegebenenfalls das kantonale Recht vorsehen.

1.2.2 Der Erwerb von Ferienwohnungen

Nach der Lex Friedrich müssen alle Bewilligungen für Ferienwohnungen und Wohneinheiten in Appartshotels an das kantonale Kontingent angerechnet werden. Von einem Kanton nicht gebrauchte Einheiten können auf das folgende Jahr über- tragen werden. Im Anhang 1 zur Verordnung vom 1. Oktober 19847 setzte der Bundesrat für die Jahre 1985 und 1986 je ein gesamtschweizerisches Kontingent von

2000 Einheiten fest. Für 1987 und 19888 wurden je 1800 Einheiten, für 1989 und

19909 je 1600 Einheiten und für 1991 und 199210 je 1420 Einheiten vorgesehen, um

Artikel 11 des Gesetzes Rechnung zu tragen, der eine schrittweise Herabsetzung der Kontingente verlangte. Für die Jahre 1993 bis 2002 verzichtete der Bundesrat ange- sichts der angespannten wirtschaftlichen Lage in der Schweiz, die insbesondere auch die Bauwirtschaft stark betraf, auf eine weitere Herabsetzung der Höchstzahl. 1996 ergänzte der Bundesrat auf Wunsch der grossen Fremdenverkehrskantone Artikel 9

6 Bundesgesetz vom 16. Dezember 1983 über den Erwerb von Grundstücken durch Perso- nen im Ausland; BewG (SR 211.412.41; AS 1984 1148; BBl 1981 III 585)

7 Verordnung vom 1. Oktober 1984 über den Erwerb von Grundstücken durch Personen

im Ausland; BewV (SR 211.412.411; AS 1984 1164) 8 AS 1986 1566 9 AS 1988 1998 10 AS 1990 1880

der Verordnung insoweit, als die von einem Kanton bis Ende Oktober des folgenden Jahres nicht gebrauchten Kontingentseinheiten auf diejenigen Kantone übertragen werden können, die bis zu diesem Zeitpunkt ihr laufendes Jahreskontingent bereits ausgeschöpft haben.11 Durch diese Massnahme konnte dem grossen Nachfragedruck nach Ferienwohnungen in den Kantonen Wallis, Tessin und Waadt weitgehend entgegengekommen werden, ohne dass die jährliche gesamtschweizerische Zahl der Kontingentseinheiten überschritten wird.

1.2.3 Die Gesetzesänderung von 1997

Am 30. April 1997 beschloss das Parlament im Rahmen des sogenannten Investi- tionsprogramms über konjunkturpolitische Massnahmen12, mit einer begrenzten Änderung der Lex Friedrich ausländischen Investoren die Schaffung neuer Produk- tions- und Dienstleistungsbetriebe und den Erwerb von entsprechend genutzten Grundstücken zu ermöglichen. Diese Änderung (sog. Lex Koller) trat am 1. Oktober

1997 in Kraft.13 Seither können Personen im Ausland Grundstücke, die der Aus-

übung einer wirtschaftlichen Tätigkeit eines Unternehmens dienen, nicht nur bewil- ligungsfrei erwerben, wenn sie diese für ihre eigenen Unternehmen nutzen. Viel- mehr können sie solche Grundstücke auch als reine Kapitalanlage erwerben und einem Dritten für eine Geschäftstätigkeit vermieten oder verpachten (Art. 2 Abs. 2 Bst. a). Ebenfalls von der Bewilligungspflicht befreit wurde der Erwerb einer Hauptwohnung, d.h. einer von einem Ausländer oder einer Ausländerin selbst genutzten Wohnung an seinem oder ihrem schweizerischen Wohnsitz (Art. 2 Abs. 2 Bst. b). Zugleich wurden die Bestimmungen über die militärische Sicherheit auf- gehoben.

1.2.4 Auswirkungen des Freizügigkeitsabkommens

mit der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten von 1999 und der Änderung des EFTA-Übereinkommens von 2001 Die Lex Koller wurde am 8. Oktober 199914 an das Freizügigkeitsabkommen vom 21. Juni 199915 mit der Europäischen Gemeinschaft (EG) und ihren Mitgliedstaaten sowie am 14. Dezember 200116 an die Änderung vom 21. Juni 200117 des EFTA- Übereinkommens angepasst. Diese Anpassungen sind am 1. Juni 2002 in Kraft getreten. Dadurch sind Staatsangehörige der EG- und EFTA-Mitgliedstaaten, die ihren Wohnsitz in der Schweiz haben, für jeglichen Grundstückerwerb (Art. 5 Abs. 1 Bst. a) und EG- und EFTA-Grenzgänger für den Erwerb einer Zweitwohnung in der

11 AS 1996 2117

12 BBl 1997 II 1221, insbes. 1244 und 1262

13 AS 1997 2086

14 AS 2002 701; BBl 1999 6128

15 Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einer- seits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (SR 0.142.112.681; AS 2002 1527 1529; BBl 1999 6128)

16 AS 2002 685; BBl 2001 4963

17 Änderung vom 21. Juni 2001 des Übereinkommens zur Errichtung der Europäischen Freihandelsassoziation (SR 0.632.31; AS 2003 2684 2685; BBl 2001 4963)

Region des Arbeitsortes (Art. 7 Bst. j) von der Bewilligungspflicht befreit worden. Darüber hinaus waren keine Anpassungen erforderlich, insbesondere auch nicht im Bereich der Ferienwohnungen.

1.2.5 Die Gesetzesänderungen von 2002 und 2004

Am 22. März 2002 beschloss das Parlament in Umsetzung einer parlamentarischen Initiative erstmals eine Lockerung im Bereich der Ferienwohnungen, ohne aber dabei das Bewilligungs- und Kontingentierungssystem in Frage zu stellen.18 Diese Änderung trat am 1. September 2002 in Kraft. Übertragungen von Ferienwohnungen von Ausländern an Ausländer sind seither zwar immer noch bewilligungspflichtig, aber nicht mehr der Kontingentierung unterstellt, sofern dem Veräusserer für den Erwerb der Ferienwohnung schon eine Bewilligung erteilt wurde (Art. 9 Abs. 4 Bst. a). Ebenfalls nicht mehr kontingentierungspflichtig sind die sogenannten Härte- fälle (Art. 8 Abs. 3). Somit werden Kontingentseinheiten für Veräusserungen von Ferienwohnungen von Schweizern an Ausländer frei. Das hat indessen nur für die Kantone Waadt und Wallis praktische Auswirkungen, da heute nur diese Kantone ihr jährliches Kontingent inklusive Zusatzkontingent (Art. 9 Abs. 3 ff. der Verord- nung) vollumfänglich ausschöpfen. Gleichzeitig wurde die in Artikel 11 Absatz 2 des Gesetzes dem Bundesrat auferlegte Pflicht zur schrittweisen Herabsetzung der gesamtschweizerischen Höchstzahl der jährlichen Bewilligungskontingente für Ferienwohnungen aufgehoben und stattdessen eine oberste Limite von 1500 Ein- heiten festgelegt, in deren Rahmen der Bundesrat die kantonalen Kontingente bestimmt. Er setzte hierauf im Anhang 1 zur Verordnung die jährliche gesamt- schweizerische Höchstzahl auf 1400 Einheiten fest19, was faktisch gegenüber der bisherigen Höchstzahl von 1420 Einheiten eine geringe Erhöhung bedeutete, weil die Veräusserungen unter Ausländern und die Härtefälle nicht mehr an das Kontin- gent anzurechnen sind. Zurzeit beträgt diese Höchstzahl wiederum 1420, weil ein Kanton nachträglich in seinem Einführungsgesetz zur Lex Koller den Bewilligungs- grund «Ferienwohnungen» eingeführt und der Bundesrat ihm hierauf 20 Kontin- gentseinheiten zugeteilt hat.20 Eine letzte Lockerung der Lex Koller beschloss das Parlament am 8. Oktober

2004.21 Als Hauptpunkt wurde der Erwerb von Anteilen an börsenkotierten Wohn-

immobiliengesellschaften durch Personen im Ausland von der Bewilligungspflicht ausgenommen (Art. 4 Abs. 1 Bst. e). Zudem wurden Erwerber, die bereits Mit- oder Gesamteigentum an einem Grundstück haben, für den Erwerb weiterer Anteile an diesem von der Bewilligungspflicht befreit. Ferner unterliegen eingesetzte Erben mit schutzwürdigen Beziehungen zum geerbten Grundstück nicht mehr der Veräus- serungspflicht (Art. 7 Bst. c und Art. 8 Abs. 2).

18 AS 2002 2467; BBl 2002 1052 und 2670

19 AS 2002 2469 20 AS 2006 93

21 AS 2005 1337; BBl 2003 4357

1.2.6 Die geltende Regelung im Überblick

Die Bewilligungspflicht knüpft grundsätzlich an drei Voraussetzungen an, die kumulativ erfüllt sein müssen: – beim Erwerber muss es sich um eine Person im Ausland im Sinne des Gesetzes handeln (subjektive Bewilligungspflicht, Art. 5); – beim Gegenstand des Rechtsgeschäfts muss es sich um ein bewilligungs- pflichtiges Grundstück handeln (objektive Bewilligungspflicht nach dem Nutzungszweck des Grundstücks, Art. 2 Abs. 2, Art. 7 Bst. j); – das erworbene Recht muss als Erwerb eines Grundstücks im Sinne des Gesetzes gelten (objektive Bewilligungspflicht nach der Art des Rechts, Art. 4). Auch wenn diese drei Voraussetzungen erfüllt sind, bestehen noch Ausnahmen von der Bewilligungspflicht (Art. 7).

Als Personen im Ausland gelten: – Ausländerinnen und Ausländer mit Wohnsitz im Ausland (Art. 5 Abs. 1 Bst. a und abis); – Ausländerinnen und Ausländer mit Wohnsitz in der Schweiz, die nicht Staatsangehörige eines EG- oder EFTA-Mitgliedstaates sind und kein Nie- derlassungsrecht haben (Art. 5 Abs. 1 Bst. a und abis); – Gesellschaften mit Sitz im Ausland (Art. 5 Abs. 1 Bst. b); – Gesellschaften mit Sitz in der Schweiz, die von Personen im Ausland beherrscht werden (Art. 5 Abs. 1 Bst. c; eine Beherrschung wird vermutet, wenn Personen im Ausland mehr als einen Drittel des Gesellschaftskapitals besitzen oder über mehr als einen Drittel des Stimmrechts verfügen, Art. 6 Abs. 2 Bst. a und b).

Ohne Bewilligung können erworben werden: – Grundstücke, die für einen wirtschaftlichen Zweck genutzt werden, die sogenannten Betriebsstätte-Grundstücke, wobei es keine Rolle spielt, ob das Grundstück dem Unternehmen des Erwerbers dient oder einem Dritten für die Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit vermietet oder verpachtet wird (Art. 2 Abs. 2 Bst. a); – eine Wohnung oder ein Einfamilienhaus durch eine wohnsitzberechtigte natürliche Person als Hauptwohnung (Art. 2 Abs. 2 Bst. b); – eine Zweitwohnung durch einen EG- oder EFTA-Grenzgänger in der Region seines Arbeitsorts (Art. 7 Bst. j).

Als Grundstückerwerb gilt u.a. auch: – der Erwerb eines Baurechts, eines Wohnrechts oder der Nutzniessung an einem Grundstück (Art. 4 Abs. 1 Bst. a); – die Beteiligung an einer Kollektiv- oder Kommanditgesellschaft, deren tat- sächlicher Zweck der Erwerb von Grundstücken ist (Art. 4 Abs. 1 Bst. b);

– der Erwerb von Anteilen an einer juristischen Person, deren tatsächlicher Zweck der Erwerb von Grundstücken ist, ausgenommen dann, wenn diese Anteile an einer Börse in der Schweiz kotiert sind (Art. 4 Abs. 1 Bst. e).

Generell von der Bewilligungspflicht ausgenommen sind u.a.: – gesetzliche Erben (Art. 7 Bst. a); – Verwandte des Veräusserers in auf- und absteigender Linie sowie dessen Ehegatte, eingetragene Partnerin oder eingetragener Partner (Art. 7 Bst. b); – Erwerber, die bereits Mit- oder Gesamteigentum am Grundstück haben, aus- ser beim Stockwerkeigentum (Art. 7 Bst. c); – ausländische Staaten und internationale Organisationen, die ein Grundstück für ihre Vertretungen erwerben (Art. 7 Bst. h).

Bewilligungsgründe sieht das Gesetz für Banken und Versicherungsgesellschaften, zur Personalvorsorge und zu gemeinnützigen Zwecken, für eingesetzte Erben und Vermächtnisnehmer sowie im Härtefall bei Ferienwohnungen vor (Art. 8). Das kantonale Recht kann Bewilligungsgründe für den Erwerb von Ferienwohnungen und Wohneinheiten in Apparthotels, Zweitwohnungen sowie Mietwohnungen mit niedrigem Mietzins (sozialer Wohnungsbau) vorsehen (Art. 9 Abs. 1 und 2).

1.3 Statistik

Der Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland wird seit der Einführung der Bewilligungspflicht im Jahr 1961 statistisch erfasst. Über das Immobiliar- vermögen, das bis zu diesem Zeitpunkt in ausländische Hände gelangt war, bestehen dagegen keine genaueren Angaben.22 Seit der Gesetzesrevision von 1997, mit wel- cher der Erwerb von Betriebsstätte-Grundstücken und Hauptwohnungen von der Bewilligungspflicht befreit wurden, wird nur noch eine Statistik über die Ferien- wohnungserwerbe geführt, weil die Anzahl der gestützt auf die übrigen Bewilli- gungsgründe erteilten Bewilligungen äusserst gering und vernachlässigbar ist. Somit gibt es heute keine gesicherten Zahlen über den effektiven Anteil ausländischen Grundbesitzes am gesamten Grundeigentum in der Schweiz. Aus der nachstehenden Tabelle 1 ist die jährliche Gesamtzahl der zwischen 1985 und 1995 erteilten Bewilligungen bzw. der erteilten Bewilligungen für Ferienwoh- nungserwerbe sowie der Ferienwohnungskontingente und deren Ausschöpfung seit

1985 ersichtlich. Festzuhalten ist, dass die Übertragungen von Ferienwohnungen

unter Ausländerinnen und Ausländern seit 2002 nicht mehr kontingentspflichtig sind. Im langjährigen Durchschnitt wurden die Kontingente zu etwa 75 Prozent ausgeschöpft. Seitdem die Kantone ein Zusatzkontingent beziehen können (siehe

Ziff. 1.2.2), ist der Ausschöpfungsgrad allerdings beträchtlich angestiegen.

22 BBl 1960 II 1263

Tabelle 1

Jahr Bewilligungen davon Ferien- Kontingente für Ausschöpfung der insgesamt wohnungen Ferienwohnungen Kontingente23

1985 1224 697 2000 1344 1986 1568 914 2000 1060 1987 1353 766 1800 914 1988 1367 752 1800 672 1989 1334 672 1600 415 1990 1139 564 1600 915 1991 1113 608 1420 953 1992 1833 1202 1420 961 1993 2040 1246 1420 970 1994 1836 898 1420 964 1995 1801 894 1420 1199 1996 1262 1420 1317 1997 1441 1420 1301 1998 1602 1420 1365 1999 1519 1420 1360 2000 1691 1420 1336 2001 1341 1420 1326 2002 1824 1400 1228 2003 1677 1400 1315 2004 1874 1400 1357 2005 1845 1400 1393

Erfasst werden auch die Handänderungen und die Rückerwerbe durch Schweize- rinnen und Schweizer. Diese Statistiken geben im Unterschied zur Bewilligungs- statistik Aufschluss über die tatsächlich ausgeübten Erwerbsgeschäfte und über den effektiven Nettozuwachs. Im langjährigen Durchschnitt führen etwa 85 Prozent aller Bewilligungen zu einem Grundbucheintrag und somit zur Ausführung des bewillig- ten Erwerbs. Beide Statistiken sind allerdings mit Vorsicht zu interpretieren. Im Gegensatz zu den erteilten Bewilligungen, die von der zuständigen Bundesbehörde zu überprüfen und statistisch zu erfassen sind, müssen die ausgeübten Bewilligungen und Rückerwerbe durch Personen mit Schweizer Bürgerrecht von den Grundbuch- ämtern der zuständigen Bundesbehörde bloss gemeldet werden. Diese Meldungen unterbleiben aber zum Teil. Eine umfassende jährliche Statistik publiziert das Bun- desamt für Justiz in der vom Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement heraus- gegebenen Monatszeitschrift «Die Volkswirtschaft».24

23 Die Ausschöpfung der Kontingente stimmt in einem bestimmten Jahr mit den erteilten Bewilligungen nicht unbedingt überein. Die Zahl der erteilten Bewilligungen kann insge- samt etwas höher als das Jahreskontingent liegen, weil erstens die Kontingentseinheiten, die in einem Jahr nicht gebraucht werden, auf das folgende Jahr übertragbar sind, und zweitens in früheren Jahren erteilte sogenannte Grundsatzbewilligungen – Zusicherungen von Bewilligungen an Schweizer Verkäufer – auch später noch über einen bestimmten Zeitraum ausgeschöpft werden können. Zudem können zahlreichen ausländischen Erwer- bern erteilte Bewilligungen die gleiche Wohnung betreffen und somit nur ein einziges Kontingent belasten (sogenanntes «Time-sharing»-Modell). 24 Weitere statistische Angaben und Tabellen sind im BBl 1960 II 1263, 1981 III 585 und 1994 II 509 sowie im Bericht der in Ziff. 1.4 erwähnten Expertenkommission zu finden.

Aus der Tabelle 2 geht hervor, dass die vier grossen Fremdenverkehrskantone Grau- bünden, Tessin, Waadt und Wallis von 1985 bis 2005 rund drei Viertel der jährlich gesamtschweizerisch zur Verfügung stehenden Kontingentseinheiten für Ferien- wohnungsbewilligungen (siehe Tab. 1) erhalten und diese meistens auch ausge- schöpft haben. Mit deutlichem Abstand folgt der Kanton Bern. In den übrigen Kan- tonen, die jedes Jahr ein kleines Kontingent erhielten, wurden nur wenige Bewilligungen erteilt. Sie werden in der Tabelle nicht aufgeführt.

Tabelle 2

Jahr Bern Graubünden Tessin Waadt Wallis25

Kontin- ausge- Kontin- ausge- Kontin- ausge- Kontin- ausge- Kontin- ausge- gent schöpft gent schöpft gent26 schöpft gent26 schöpft gent26 schöpft

1985 160 11 360 360 235 229 200 200 475 475 1986 160 30 360 207 235 131 200 142 475 475 1987 145 87 330 162 220 35 190 146 435 435 1988 145 2 330 262 220 187 190 177 435 12 1989 130 13 300 94 200 159 175 99 390 10 1990 130 16 300 106 200 200 175 163 390 390 1991 125 7 270 270 180 180 160 153 310 310 1992 125 20 270 270 180 180 160 136 310 310 1993 125 70 270 270 180 180 160 97 310 310 1994 125 63 270 270 180 180 160 90 310 310 1995 125 80 270 270 180+90 270 160 57 310+155 465 1996 125 111 270 270 180+90 270 160 151 310+155 465 1997 125 98 270 270 180+90 257 160 160 310+155 465 1998 125 116 270 270 180+90 259 160 160 310+155 455 1999 125 98 270 270 180+90 224 160+80 240 310+155 465 2000 125 125 270 270 180+90 225 160+80 202 310+155 465 2001 125 119 270 270 180 180 160+80 221 310+155 465 2002 130 89 270 270 180 180 160 160 310+155 465 2003 130 114 270 270 180 180 160+80 235 310+155 465 2004 130 130 270 270 180 180 160+80 240 310+155 465 2005 130 130 270 270 180+63 236 160+56 216 310+108 418

1.4 Anstösse für eine Aufhebung des Gesetzes

Nach der Ablehnung des Beitritts der Schweiz zum Europäischen Wirtschaftsraum durch Volk und Stände am 6. Dezember 1992 wurden eine Reihe von parlamenta- rischen Vorstössen eingereicht27, welche die Abschaffung oder zumindest eine Lockerung der Lex Friedrich forderten. Begründet wurden diese Vorstösse insbe- sondere mit der rezessiven Wirtschaftslage. In seiner Stellungnahme vom August

1993 schlug der Bundesrat ein zweistufiges Vorgehen vor. In einem ersten Schritt

sollte das Gesetz erheblich gelockert werden. In einem zweiten Schritt sollte eine

25 Das Einführungsgesetz des Kantons Wallis zur Lex Friedrich wurde 1987 vom Volk abgelehnt, weshalb dort 1988 und 1989 keine neuen Bewilligungen für Ferienwohnungs- erwerbe mehr erteilt werden konnten, sondern nur noch solche gestützt auf früher erteilte Zusicherungen. 26 Seit der Verordnungsänderung von 1996 können Kantone auch Zusatzkontingente erhal- ten (mit Rückwirkung auf die Kontingente 1995, in der Tabelle 2 mit der Angabe von zwei Kontingentszahlen ersichtlich).

27 siehe hierzu BBl 1994 II 518

Expertenkommission prüfen, ob das Gesetz vollständig aufgehoben werden könne und welche Folgen damit verbunden wären. Im November 1993 setzte das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement eine Expertenkommission28 mit entsprechendem Auftrag ein. In ihrem Bericht vom April

199529 kam die Kommission zum Schluss, die Aufhebung des Gesetzes sei zweck-

mässig, sollte aber von flankierenden raumplanerischen oder steuerrechtlichen Massnahmen begleitet werden, um negative Auswirkungen namentlich im Ferien- wohnungsbau aufzufangen. Die Gefahr einer Überfremdung des einheimischen Bodens, zu deren Bekämpfung die Gesetzgebung geschaffen wurde, sei nur eine punktuelle. Obwohl genaue Angaben zum Bestand ausländischen Grundeigentums in der Schweiz fehlten, zeige die vom Bund geführte Statistik, dass von 1967 bis

1993 nur gerade 0,05 Prozent der Landesfläche oder 0,8 Prozent der ausgeschiede-

nen Bauzonenfläche tatsächlich an Ausländer verkauft worden seien. In welchem Umfang das insgesamt geringe Ausmass an Bodenbesitz von Personen im Ausland auf die gesetzlichen Erwerbsbeschränkungen zurückzuführen sei, könne nicht genau gemessen werden. Gewisse Tourismusorte hätten gestützt auf diese Gesetzgebung Ausländer vom Ferienwohnungserwerb abhalten können. Nicht nachweisbar sei dabei allerdings der Anteil jener Ausländer, die deswegen in andere Gebiete ausge- wichen seien. Ob die gesetzlichen Bestimmungen gesamtschweizerisch gesehen einen namhaften Beitrag zur Reduktion solcher Erwerbe geleistet hätten, erscheine jedoch zweifelhaft. Bei einer Aufhebung des Gesetzes dürfte es beim Erwerb von kommerziell genutzten Grundstücken und Anlageobjekten wegen vergleichsweise hohen Preisen und nicht übermässigen Renditen kaum zu einer grossen Steigerung der ausländischen Nachfrage kommen. Von einer Überfremdungsgefahr könne unter diesen Umständen nicht gesprochen werden. Eine vom Bundesrat in einem ersten Schritt vorgeschlagene Gesetzesänderung30 fand in der Vernehmlassung und in den Räten grosse Zustimmung31, wurde aber in einer Referendumsabstimmung am 25. Juni 1995 mit 53,6 Prozent Nein-Stimmen verworfen. Die Vorlage strebte eine kontrollierte Öffnung des Immobilienmarktes unter Beibehaltung des sogenannten harten Kerns der Lex Friedrich an, nämlich der Bewilligungspflicht für den Grundstückerwerb zum Zweck der blossen Kapitalan- lage und des gewerbsmässigen Immobilienhandels sowie des Bewilligungs- und Kontingentierungssystems für den Erwerb von Ferienwohnungen. Die Analyse der Abstimmung ergab, dass die Ablehnung hauptsächlich auf die vorgesehenen Locke- rungen im Bereich der Ferienwohnungen zurückzuführen war. Dagegen war die Öffnung für Investitionen von Personen im Ausland in wirtschaftlich genutzte Grundstücke nicht umstritten. Nach dem Scheitern dieser Teilrevision wurden die Vorschläge der Expertenkom- mission nicht weiter verfolgt. Dafür wurde die Lex Friedrich bzw. Lex Koller in Etappen gelockert (siehe Ziff. 1.2.3–5). Am 5. Dezember 2002 reichte die Freisinnig-Demokratische Fraktion eine Motion ein, die den Bundesrat verpflichten wollte, dem Parlament eine Vorlage zur Aufhe- bung der Lex Koller zu unterbreiten. Dieser erklärte sich bereit, die Motion entge-

28 Expertenkommission für die Prüfung der Folgen einer Aufhebung des Bundesgesetzes über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland

29 kann beim Bundesamt für Justiz bezogen werden

30 BBl 1994 II 509

31 BBl 1994 III 1837

genzunehmen. Da der Nationalrat die Motion nicht innert der gesetzlichen Frist behandelte, wurde sie am 17. Dezember 2004 abgeschrieben. In der Botschaft vom 28. Mai 200332 zu einer weiteren Teilrevision der Lex Koller bekundete der Bundesrat die Absicht, in einem nächsten Schritt die Aufhebung des Gesetzes zur Diskussion zu stellen. In der parlamentarischen Beratung der Teil- revision wurde dieses Ziel breit unterstützt.

1.5 Gründe für eine Aufhebung des Gesetzes und

mögliche Folgen

1.5.1 Gründe im Allgemeinen

Eine der verschiedenen Lockerungen der Lex Koller hat dazu geführt, dass betrieb- lich genutzte Grundstücke von Ausländern frei erworben werden können. Damit unterliegt grundsätzlich nur noch der Erwerb von Wohnimmobilien und Anteilen an Wohnimmobiliengesellschaften durch Personen im Ausland der Bewilligungspflicht. Ausgenommen davon sind Hauptwohnungen, die Ausländerinnen und Ausländer ebenfalls bewilligungsfrei erwerben können. Für den Erwerb von Ferienwohnungen, der im Zentrum des öffentlichen Interesses und der politischen Diskussion steht, können Bewilligungen im Rahmen der kanto- nalen Kontingente erteilt werden. Mit Ausnahme des Kantons Wallis haben die Kantone indessen ihre Kontingente nie ausgeschöpft. Allerdings ist zu berücksichti- gen, dass sich der Kreis der Personen, die noch der Bewilligungspflicht unterliegen, verkleinert hat, seitdem Staatsangehörige der EG- und EFTA-Mitgliedstaaten mit Wohnsitz in der Schweiz jegliche Art von Grundstücken frei erwerben können. Zusammenfassend ist deshalb festzustellen, dass der Anwendungsbereich der Lex Koller im Laufe der Zeit stark eingeschränkt worden ist. Grundsätzlich ist nur noch der Erwerb von nicht selbst genutztem Wohneigentum (Mietwohnungen) und der Erwerb von Ferienwohnungen ausserhalb der vom Kanton bestimmten Fremden- verkehrsorte untersagt. Der Zweck der Gesetzgebung über den Grundstückerwerb durch Personen im Aus- land besteht in der Überfremdungsabwehr. Dem Gesetzgeber ging es darum, ein ausgewogenes Verhältnis zwischen einheimischem und ausländischem Grundbesitz zu sichern. Gleichzeitig wurden auch bodenrechtliche, raumplanerische, natur- und landschaftsschützerische sowie währungspolitische Ziele verfolgt. Diese Ziele kön- nen heute mit dem Instrumentarium des Wirtschafts- und Steuerrechts, der Raum- planung und des Natur-, Heimat- und Landschaftsschutzes sachgerechter erreicht werden. Im Übrigen hat eine Expertenkommission in ihrem Bericht von 1995 darge- legt, dass keine echte Überfremdungsgefahr besteht (vgl. Ziff. 1.4). Der relativ grosse administrative Aufwand in Bund und Kantonen beim Vollzug dieses Geset- zes ist deshalb unter dieser Rücksicht kaum mehr zu rechtfertigen. Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass der Wirtschaftsstandort Schweiz ein vitales Interesse daran hat, für international tätige Unternehmen an Attraktivität zu gewin-

nen. Mit der Gesetzesaufhebung kann ein weiterer Beitrag zur Liberalisierung der schweizerischen Wirtschaftsordnung geleistet werden, und die Schweiz kann sich auf diese Weise als dynamischer, weltoffener und zukunftsträchtiger Wirtschafts-

32 BBl 2003 4357

standort positionieren. Mit der Lex Koller vergleichbare Regelungen finden sich in den europäischen Staaten höchstens punktuell (vgl. Ziff. 5).

1.5.2 Erwünschte Investitionen in den Wohnungsbau

Probleme im schweizerischen Bau-, Immobilien- und Baunebengewerbe sind in einem nicht zu unterschätzenden Ausmass auf Restriktionen zurückzuführen, welche die Lex Koller Personen im Ausland auferlegt. Sie verunmöglicht zu einem grossen Teil ausländische Investitionen in diese Wirtschaftszweige. Die EG- und EFTA- Mitgliedstaaten kennen keine solchen Beschränkungen.33 Nach einer Aufhebung des Gesetzes könnten natürliche und juristische Personen im Ausland Wohnbauland und Wohnliegenschaften (Ein- und Mehrfamilienhäuser, Stockwerkeinheiten) auch uneingeschränkt als blosse Kapitalanlage erwerben. Ausländische Direktinvestitio- nen in den Wohnungsbau könnten aus gesamtschweizerischer Sicht wichtige volks- wirtschaftliche Impulse auslösen, indem sie insbesondere Arbeitsplätze schaffen oder erhalten und zusätzliches Steuersubstrat generieren. Es wäre damit zu rechnen, dass auch ausserhalb der Fremdenverkehrsorte ausländisches Kapital in den Woh- nungsbau investiert wird. Damit verbunden wäre in der Folge voraussichtlich eine Steigerung der Nachfrage nach Bauland (möglicherweise verbunden mit einem gewissen Anstieg des Preisniveaus), andererseits aber auch eine Vergrösserung des an vielen Orten knappen Angebots an Miet- und Eigentumswohnungen, was sich allenfalls preissenkend auswirken könnte. Allerdings lassen sich zurzeit weder über das Ausmass noch über die Auswirkungen einer solchen zusätzlichen Investitionstä- tigkeit, die sich vor allem in den Städten und städtischen Agglomerationen entfalten dürfte, gesicherte Aussagen machen. Ob eine grosse Steigerung der ausländischen Investitionen erfolgt, ist wegen den vergleichsweise geringen Renditen offen.

1.5.3 Folgen beim Ferienwohnungsbau und flankierende

raumplanerische Massnahmen zur Aufhebung der Lex Koller Nach einer Aufhebung der Lex Koller können natürliche und juristische Personen im Ausland Zweit- und Ferienwohnungen in der ganzen Schweiz, namentlich auch in bisher gesperrten Tourismusorten und in Städten, frei erwerben. Der Ferienwoh- nungsbau hat indessen in gewissen Tourismusgebieten bereits ein hohes Ausmass erreicht. Er ist durch eine geringe Nutzungsintensität, v.a. von Ferienwohnungen, welche nicht regelmässig vermietet werden, und einen hohen Infrastrukturaufwand, welcher auf die Belegung während kurzen Spitzenzeiten ausgerichtet werden muss gekennzeichnet. Diese negativen Begleiterscheinungen des Ferienwohnungsbaus treten allerdings unabhängig davon auf, ob sich die Ferienwohnungen in schweizerischen oder in ausländischen Händen befinden. Aus diesem Grunde sind raumplanerische Mass- nahmen zur Lösung dieses Problems weit besser geeignet als eine Sonderbehand- lung von Personen im Ausland. Der Bundesrat hat darum schon mehrmals betont, dass die Aufhebung der Lex Koller von raumplanerischen Ersatzmassnahmen

33 Ausnahmen für den Ferienwohnungsbau s. Ziff. 5

begleitet sein muss.34 Er unterbreitet deshalb zusammen mit der vorliegenden Bot- schaft auch eine Botschaft mit Entwurf zu einer Änderung des Raumplanungs- gesetzes35 betreffend flankierende raumplanerische Massnahmen zur Aufhebung der Lex Koller. Da beide Vorlagen in engem Zusammenhang zueinander stehen, sind sie im Parlament miteinander zu behandeln und ist gleichzeitig über sie Beschluss zu fassen. Damit die Ersatzmassnahmen im Raumplanungsrecht in den Kantonen und Gemein- den umgesetzt werden und wirksam greifen können, soll die Aufhebung der Lex Koller erst drei Jahre nach Inkrafttreten der entsprechenden Anpassungen im Raum- planungsrecht erfolgen. Die Bundesverwaltung plant, eine Arbeitsgruppe bestehend aus Vertretern der zuständigen Bundesämter und der besonders betroffenen Kantone einzusetzen, um Empfehlungen für die Umsetzung der flankierenden raumplaneri- schen Massnahmen auszuarbeiten und die Koordination sicherzustellen.

1.5.4 Grundstückerwerb durch ausländische Staaten und

internationale Organisationen Für ausländische Staaten und internationale Organisationen des Völkerrechts, die ein Grundstück zu einem in der Schweiz anerkannten öffentlichen Zweck (z.B. für eine diplomatische oder konsularische Vertretung) erwerben wollen, sieht die Lex Koller eine Ausnahme von der Bewilligungspflicht vor. Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten stellt mittels Verfügung fest, ob der Erwerbszweck anerkannt und die Fläche nicht grösser ist, als es der Verwendungszweck erfordert (Art. 7 Bst. h und Art. 16 Abs. 2 BewG). Damit kann einerseits der Erwerb solcher Grundstücke kontrolliert werden, da für diese nach internationalem Recht besondere Bestimmungen bestehen. Andererseits verschafft dieses Verfahren der Schweiz nötigenfalls ein politisches Instrument, um auf Reziprozität zu bestehen, wenn sie im Ausland für ihre öffentlichen Zwecke ein Grundstück erwerben will. Aus diesen Gründen scheint es zweckmässig, für Grundstückerwerbe durch auslän- dische Staaten und internationale Organisationen des Völkerrechts auch nach der Aufhebung der Lex Koller eine gewisse Kontrolle aufrecht zu erhalten. Das Bun- desgesetz über die von der Schweiz als Gaststaat gewährten Vorrechte, Immunitäten und Erleichterungen sowie finanziellen Beiträge (Gaststaatgesetz)36, das vom Par- lament am 22. Juni 2007 beschlossen worden ist, enthält in seinem 3. Kapitel Bestimmungen über ein Genehmigungsverfahren für solche Grundstückerwerbe. Dieses Verfahren entspricht jenem nach der Lex Koller und wird es ersetzen.

1.6 Vernehmlassungsverfahren

Die Aufhebung der Lex Koller ist im Vernehmlassungsverfahren von allen Kanto- nen und von den meisten anderen Vernehmlassungsteilnehmenden grundsätzlich begrüsst worden. Abgelehnt wird die Aufhebung nur von den Schweizer Demo- kraten, der Eidgenössisch-Demokratischen Union, der Helvetia Nostra und einer

34 AB 1999 N 481; BBl 2002 2672, 2003 4365

35 SR 700

36 BBl 2007 4541

Privatperson. Abgelehnt wird sie zwar auch von der Grünen Partei der Schweiz und mehreren Umweltschutzorganisationen, allerdings nur, weil ihnen die flankierenden raumplanerischen Massnahmen bei einer Aufhebung der Lex Koller, die im gleich- zeitig durchgeführten Vernehmlassungsverfahren zu einer Änderung des Raumpla- nungsgesetzes vorgeschlagenen worden sind, zu wenig griffig erscheinen, um die sich abzeichnenden negativen Auswirkungen einer Aufhebung der Lex Koller zu verhindern. Hinsichtlich dieser Massnahmen sind die Befürworter der Aufhebung der Lex Koller sehr geteilter Meinung. Näheres hierzu ist der in Ziffer 1.5.3 erwähnten Botschaft über die flankierenden raumplanerischen Massnahmen zu entnehmen.

2 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen

Einziger Artikel Das Bundesgesetz soll ersatzlos aufgehoben werden. Somit werden Personen im Ausland für jeglichen Grundstückerwerb in der Schweiz den Schweizer Bürgerinnen und Bürgern gleichgestellt.

Übergangsbestimmungen Abs. 1 Bewilligungspflichtige Rechtsgeschäfte, die beim Inkrafttreten der Gesetzesaufhe- bung noch nicht vollzogen und noch nicht rechtskräftig entschieden worden sind, sollen von Gesetzes wegen wirksam werden. Dies gilt auch für diejenigen Fälle, in welchen dem Erwerber keine Bewilligung hätte erteilt werden können (z.B. wegen Kontingentsmangel für den Erwerb einer Ferienwohnung). Die vorgeschlagene Lösung hat gegenüber der Lösung, wonach hängige Verfahren gemäss bisherigem Recht zu entscheiden sind, den Vorteil der Einfachheit. Nach der Aufhebung der Lex Koller sind keine Rechtsgeschäfte mehr nach Bestimmungen zu beurteilen, die grundsätzlich nicht mehr gelten. Insbesondere müssen die in den Fremdenverkehrs- kantonen hängigen Gesuche für den Erwerb einer Ferienwohnung, die aus Zeitgrün- den oder Kontingentsmangel nicht mehr haben bewilligt werden können, nicht noch nachträglich bewilligt werden, sondern können als gegenstandslos abgeschrieben werden. Dadurch werden allerdings auch Umgehungsgeschäfte wirksam (wenn die Parteien z.B. vereinbart haben, das Rechtsgeschäft erst dann beim Grundbuchamt anzumelden, wenn der ausländische Erwerber nicht mehr als Person im Ausland gilt oder wenn das Gesetz aufgehoben wird). Wirksam werden auch diejenigen Rechts- geschäfte, die von den kantonalen Behörden als gesetzeswidrig beurteilt worden sind, falls gegen die entsprechende Verfügung Beschwerde geführt wird und diese nicht mehr vor der Aufhebung des Gesetzes rechtskräftig entschieden ist. Die Geset- zesaufhebung wird somit eine Vorwirkung entfalten. In den dargelegten Fällen können aber die Vertragsparteien nach der Gesetzesaufhebung ohne weiteres einen neuen Vertrag abschliessen, so dass die Person im Ausland das fragliche Grundstück dennoch erwerben kann. Kommt hinzu, dass es auch von den geplanten raumplane- rischen Ersatzmassnahmen (siehe Ziff. 1.5.3) abhängen wird, ob ein solcher Grund- stückerwerb, insbesondere der Erwerb einer Ferienwohnung, nach Inkrafttreten der

Aufhebung des Gesetzes ins Grundbuch eingetragen werden kann. Die Vorteile der vorgeschlagenen Lösung überwiegen deshalb die Nachteile deutlich. Abs. 2 Mit der Aufhebung der Lex Koller fallen grundsätzlich alle Auflagen, die an eine Bewilligung oder Verfügung auf Feststellung der Nichtbewilligungspflicht geknüpft worden sind, von Gesetzes wegen dahin. Dadurch kann ein ausländischer Eigen- tümer auch über ein mit Bewilligung und Auflagen erworbenes Grundstück wie ein Schweizer Eigentümer frei verfügen. Die Löschung im Grundbuch angemerkter Auflagen haben die Grundbuchämter von Amtes wegen vorzunehmen, jedoch nicht mit einer Löschungsaktion auf einen bestimmten Zeitpunkt hin, sondern jeweils im Zusammenhang mit einem anderen grundbuchlichen Vorgang. Ausgenommen von diesem Grundsatz bleiben die Auflagen betreffend Apparthotels (siehe Abs. 3). Abs. 3 Auflagen, die an Bewilligungen für den Erwerb von Wohneinheiten in einem Apparthotel geknüpft worden sind, sollen noch zehn Jahre lang über das Inkrafttre- ten der Gesetzesaufhebung hinaus Geltung haben. Während dieser Zeit müssen die mit einer solchen Auflage belasteten Eigentümer ihre Wohneinheit weiterhin dem Hotelbetreiber zur hotelmässigen Bewirtschaftung zur Verfügung stellen und mit ihm einen entsprechenden Vertrag abschliessen. Andererseits muss auch der Eigen- tümer des Betriebsteils bzw. der Hotelbetreiber die verfügte Auflage, einen Hotel- betrieb aufrechtzuerhalten, noch während zehn Jahren einhalten. Bei Streitigkeiten zwischen einem Hotelbetreiber und einem Eigentümer einer Wohneinheit soll man- gels der bisher zuständigen kantonalen Bewilligungsbehörde der Zivilrichter die Auflagen durchsetzen und den Parteien die notwendigen und für beide Seiten ver- tretbaren Vertragsbestimmungen auferlegen. Mit der befristeten Weitergeltung dieser Auflagen soll dem Hotelbetreiber genügend Zeit eingeräumt werden, um nötigenfalls mit den Eigentümern der Wohneinheiten auf privatrechtlicher Basis neue Benutzungsverträge abzuschliessen oder eine anderweitige Lösung zu finden, damit ihm auch längerfristig genügend Zimmer für den Hotelbetrieb zur Verfügung stehen. Aus betriebswirtschaftlichen Überlegungen ist diese Frist angemessen, um die getätigten Investitionen abschreiben zu können oder neue Betriebsmodelle anzustreben, zumal die meisten Apparthotels vor mehr als 20 Jahren erstellt worden

sind. So gesehen wird ein Apparthotelbetreiber dereinst kaum geltend machen können, er sei von der Gesetzesänderung überrascht worden. Nach Ablauf der Über- gangsfrist von zehn Jahren haben die Grundbuchämter die im Grundbuch angemerk- ten Auflagen von Amtes wegen zu löschen. Vor Ablauf der Frist können die Aufla- gen gelöscht werden, wenn sich ein Eigentümer eines Hotelbetriebsgrundstücks und die Mehrheit der Eigentümer der zum Hotel gehörenden Wohneinheiten, die damit belastet sind, über die Aufhebung einigen und dies dem Grundbuchamt beantragen. Der Löschungsantrag soll für sämtliche Wohneinheiten des Apparthotels gelten, somit auch für diejenigen, deren Eigentümer der Aufhebung nicht zugestimmt haben oder dazu nicht angefragt worden sind. Damit soll einerseits der Hotelbetreiber bzw. Eigentümer des Hotelbetriebsgrundstücks nicht eine Minderheit von Wohnungs- eigentümern auswählen können, die ihm ihre Wohneinheiten weiterhin zur Verfü- gung stellen müssen. Andererseits soll auch nicht eine Minderheit der Wohnungs- eigentümer oder sogar nur ein einzelner, aus welchem Grunde auch immer, die Aufhebung der Auflagen verhindern können.

Es stellt sich die Frage, ob Auflagen, die an Bewilligungen für den Erwerb von sozialen Wohnungen, d.h. Wohnungen mit niedrigem Mietzins im Vergleich zu gleichwertigen Wohnungen am selben Ort, geknüpft worden sind (Art. 9 Abs. 1 Bst. a des Gesetzes, Art. 6 Abs. 2 Bst. d und Abs. 5 der Lex Furgler37), ebenfalls für eine gewisse Zeit weiter gelten sollen. Die Mietzinse bzw. deren Erhöhung unterlie- gen gemäss diesen Auflagen der Kontrolle des Kantons. Seit Inkrafttreten des Bun- desgesetzes im Jahr 1985 ist gesamtschweizerisch im Durchschnitt aber nicht einmal eine Bewilligung pro Jahr erteilt worden. Zwischen 1971 und 1984 wurden rund zehn Bewilligungen pro Jahr erteilt. Kommt hinzu, dass sich die Mieter heute bei einer ungerechtfertigten Mietzinserhöhung auf die Bestimmungen des Obligationen- rechts38 über den Schutz vor missbräuchlichen Mietzinsen (Art. 269 ff.) berufen können, so dass auf eine Weitergeltung der Auflagen ohne Schaden verzichtet werden kann.

Inkrafttreten Die Aufhebung der Lex Koller soll erst drei Jahre nach Inkrafttreten der Ersatz- massnahmen im Raumplanungsrecht erfolgen. Dadurch bleibt den Kantonen und Gemeinden genügend Zeit zur Umsetzung dieser Massnahmen.

3 Auswirkungen

3.1 Finanzielle und personelle Auswirkungen

3.1.1 Auswirkungen auf den Bund

Die aus der Vorlage resultierenden personellen und finanziellen Auswirkungen für den Bund sind gesamthaft gesehen unbedeutend. Zurzeit beschäftigen sich fünf Angestellte mit rund 250 Stellenprozenten mit der Kontrolle der jährlich etwa 2500 kantonalen Verfügungen, der Statistik über Ferienwohnungen, der Beratung kanto- naler Behörden und den Gesetzgebungsarbeiten. Entsprechend können Personal und Lohnkosten in diesem Umfang eingespart werden. Das Bundesgericht wird in geringem Masse entlastet. Es musste in den letzten zehn Jahren im Jahresdurchschnitt drei Beschwerden zur Lex Koller beurteilen.

3.1.2 Auswirkungen auf die Kantone und die Gemeinden

Die kantonalen Bewilligungsbehörden sind sehr unterschiedlich organisiert. In den kleinen Kantonen, die den Bewilligungsgrund der Ferienwohnung nicht kennen, werden die wenigen Bewilligungsgesuche von einer Verwaltungseinheit zusätzlich zu deren Hauptaufgaben erledigt, weshalb dort die personellen Einsparungen nur einen Bruchteil einer Stelleneinheit ausmachen werden. In grösseren Kantonen hingegen, die auch den Bewilligungsgrund der Ferienwohnung kennen, beschäftigen sich mehrere Angestellte mit den zahlreichen Gesuchen. In den Kantonen Neuen- burg und Waadt ist eine Kommission zuständig.

37 AS 1974 83 38 SR 220

Die finanziellen Einsparungen in einem Kanton werden allerdings nicht ohne weite- res dem Umfang der Personaleinsparungen entsprechen. Gerade in grossen Frem- denverkehrskantonen, die hunderte von Ferienwohnungsbewilligungen erteilen, die im Einzelfall keinen grossen Aufwand verursachen, decken die Bewilligungsgebüh- ren einen Grossteil der Personalkosten. Ausser in den Kantonen Tessin und Waadt werden die kantonalen Beschwerde- instanzen nur geringfügig entlastet. Nur in diesen Kantonen mussten in letzter Zeit mehrere Fälle pro Jahr beurteilt werden. Aufwand wird die Umsetzung der flankierenden raumplanerischen Massnahmen erfordern. Die Bundesverwaltung wird die unmittelbar betroffenen Kantone in der Übergangsphase mit einer Arbeitsgruppe begleiten (siehe Ziff. 1.5.3). Diesbezügli- che Kontakte haben bereits stattgefunden.

3.2 Volkswirtschaftliche Auswirkungen

Wie unter den Ziffern 1.5.1 und 1.5.2 ausgeführt, ermöglicht die Aufhebung der Lex Koller ausländische Investitionen in den gesamten Wohnimmobilienbereich. Grund- sätzlich können sich daraus positive Impulse für die Bauwirtschaft ergeben. In welchem Ausmass jedoch ausländische Investitionen erfolgen werden und welche Konsequenzen sich für die Bauwirtschaft und das Preisgefüge auf dem schweizeri- schen Wohnungsmarkt ergeben, dürfte vor allem durch den Konjunkturverlauf bestimmt sein und ist daher schwierig abzuschätzen. Zudem ist zwischen Neubauin- vestitionen im Ferienwohnungsbereich, Anlagen in neue Mietwohnungen und Kauf von bestehenden Mietwohnungen zu differenzieren. Den Bedenken hinsichtlich der Auswirkungen von allfälligen verstärkten ausländi- schen Investitionen in Ferienwohnungen (Anstieg der Boden- und Liegenschafts- preise, Verdrängung der lokalen Nachfrage) wird so weit als möglich mit den flan- kierenden raumplanerischen Massnahmen zur Aufhebung der Lex Koller Rechnung getragen. Dass kapitalkräftige ausländische Investoren in grösserem Ausmass als Ersteller neuer Mietwohnungen oder Promotoren von Eigentumsobjekten auf den Plan treten werden, ist nicht zu erwarten. Der schweizerische Mietwohnungsmarkt ist ver- gleichsweise klein und infolge der unterschiedlichen kantonalen Baugesetzgebungen nicht leicht zu durchdringen. Ferner dürften sich ausländische Investoren eher auf Geschäfts- als auf Wohnliegenschaften fokussieren, da der Anteil der Mietwohnun- gen am Wohnungsbestand im Ausland überall kleiner ist als in der Schweiz, so dass Investitionen in Wohnliegenschaften weniger verbreitet sind. Trotzdem ist es mög- lich, dass an sehr guten Standorten auch ausländische Investoren auftreten werden, was beim betreffenden Bauland eine gewisse preistreibende Wirkung zur Folge haben könnte. Die durch ausländische Investoren hervorgerufene Ausdehnung des Angebots würde hingegen zu tendenziell sinkenden Mietzinsen führen. Nach der Aufhebung der Lex Koller können ausländische Investoren bestehende Mietliegenschaften erwerben. Dies ist zum Beispiel in jüngerer Zeit in Deutschland erfolgt und hat an einzelnen Orten zu unerwünschten Mietzinserhöhungen geführt. Allerdings ist in der Schweiz das für eine Übernahme in Frage kommende Markt- segment bescheiden. Rund 57 Prozent der Mietwohnungen sind in kleinteiligem

Besitz von Privatpersonen, und weitere gut elf Prozent gehören Wohnbaugenossen-

schaften oder der öffentlichen Hand. An zentralen Standorten dürfte sich aber die Konkurrenz um den Erwerb attraktiver Liegenschaften verschärfen, da sich die Vorlieben und Beurteilungskriterien ausländischer Investoren kaum von jenen der einheimischen unterscheiden. Dies könnte allenfalls an den genannten Lagen zu leicht steigenden Preisen und erhöhten Mieten führen. Das Potenzial für Mietzins- erhöhungen ist jedoch beschränkt. Bei starker Erhöhung kämen für die Mietenden schnell alternative Wohnangebote ins Spiel. Vor allem der Eigenheimbereich stellt ein wichtiges Substitut dar. Erhöhen sich die Mieten stärker als die Preise von Eigentumsobjekten, so steigt die Nachfrage nach Einfamilienhäusern und an zentra- len Lagen, insbesondere diejenige nach Eigentumswohnungen, an.

3.3 Weitere Auswirkungen

3.3.1 Auswirkungen auf die Aussenpolitik

Mit der Aufhebung der Lex Koller fällt eine Diskriminierung von Ausländerinnen und Ausländern weg, was sich positiv auf die schweizerische Aussenpolitik auswir- ken wird.

3.3.2 Auswirkungen auf Umwelt und Landschaft

Hierzu verweisen wir auf die Botschaft und den Entwurf zu einer Teilrevision des Raumplanungsgesetzes (siehe Ziff. 1.5.3).

4 Verhältnis zur Legislaturplanung

Die Vorlage ist im Bericht über die Legislaturplanung 2003–2007 angekündigt.39

5 Verhältnis zum internationalen Recht

Mit den am 8. Oktober 1999 vorgenommenen Anpassungen der Lex Koller an das Abkommen zwischen der Schweiz einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (siehe Ziff. 1.2.4) ist die vereinbarte Liberalisierung hinsichtlich des Gemeinschaftsrechts bereits erfüllt worden. Mit der Aufhebung der Lex Koller entfällt die Sonderbehandlung von Ausländerinnen und Ausländern und ausländisch beherrschten Gesellschaften im Bereich des Grundstückerwerbs, was der Regelung in der Europäischen Union entspricht. Die in Dänemark und im Tirol bestehenden Beschränkungen für den Erwerb von Ferienwohnungen gelten auch für eigene Staatsangehörige und sind somit gegenüber Personen im Ausland nicht diskriminierend. In einigen Regionen Italiens verlangen die Behörden von Fall zu Fall vom schwei- zerischen Erwerber eines Grundstücks den Nachweis, dass italienische Staatsan- gehörige ein entsprechendes Grundstück in der Schweiz ebenfalls erwerben können

39 BBl 2004 1194

(sog. Reziprozitätsklausel). Mit der Aufhebung der Lex Koller wird diese Mass- nahme entfallen. Im Rahmen der Erweiterung der Personenfreizügigkeit zwischen der Schweiz und der EG40 haben sich die zehn der EG am 1. Mai 2004 beigetretenen Staaten für den Erwerb von Landwirtschaftsland und teilweise auch von Ferienwohnungen durch Schweizerinnen und Schweizer auf fünf bis zwölf Jahre befristete Beschränkungen ausbedungen, so wie dies auch gegenüber Staatsangehörigen der alten EG-Mit- gliedstaaten der Fall ist. Die Schweiz ihrerseits hat keine entsprechenden Beschränkungen verlangt. Die Ausdehnung der Personenfreizügigkeit auf die zehn neuen EG-Staaten ist am 1. April 2006 in Kraft getreten. Für die zwei am 1. Januar

2007 der EG beigetretenen Staaten besteht noch keine Regelung zwischen der

Schweiz und der EG und ihren Mitgliedstaaten. In den GATS-Verträgen hat die Schweiz jeweils einen Vorbehalt hinsichtlich der Lex Koller angebracht. Dieser kann nach deren Aufhebung zurückgezogen werden.

6 Verfassungsmässigkeit

Die Vorlage stützt sich, wie das aufzuhebende Gesetz selbst, auf die Zuständigkeit des Bundes im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten (Art. 54 Abs. 1 BV) und des Zivilrechts (Art. 122 Abs. 1 BV).

40 Protokoll vom 26. Oktober 2004 über die Ausdehnung des Freizügigkeitsabkommens auf die neuen EG-Mitgliedstaaten zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits (AS 2006 979 995; BBl 2004 5891 6565)