Botschaft über die Genehmigung und die Umsetzung der Notenaustausche zwischen der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft betreffend die Übernahme der Verordnung zur Errichtung von FRONTEX und der RABIT-Verordnung (Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands)

08.022

vom 13. Februar 2008

Sehr geehrter Herr Nationalratspräsident Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen die Vorlage zur Genehmigung und Umsetzung der Notenaustausche zwischen der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft (EG) betreffend die Übernahme der Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates vom 26. Oktober 2004 zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Aussengrenzen der Mitgliedstaaten der Euro- päischen Union (FRONTEX) sowie der Verordnung (EG) Nr. 863/2007 des Europä- ischen Parlaments und des Rates vom 11. Juli 2007 über einen Mechanismus zur Bildung von Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates hinsichtlich dieses Mechanismus und der Regelung der Aufgaben und Befugnisse von abgestellten Beamten (RABIT-Ver- ordnung).

Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Nationalratspräsident, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hoch- achtung.

13. Februar 2008 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Pascal Couchepin Die Bundeskanzlerin: Corina Casanova

2007-1898 1455

Übersicht

Am 5. Juni 2005 stimmte das Schweizervolk dem Beitritt der Schweiz zu den Assoziierungsabkommen zu Schengen und Dublin zu. Die Schweiz ratifizierte die Assoziierungsabkommen am 20. März 2006. Da es sich um dynamische Abkommen handelt, verpflichtete sie sich dazu, auch Weiterentwicklungen des Schengen- oder Dublin-Besitzstands grundsätzlich zu übernehmen. Im Schengen-Raum, der den freien Personenbinnenverkehr ermöglicht, spielen die Kontrolle und die Überwachung der Aussengrenzen eine wichtige Rolle beim Schutz der Bürgerinnen und Bürger vor Gefahren für ihre Sicherheit und bei der Bekämp- fung der illegalen Einwanderung. Die Gemeinschaftspolitik zielt demnach auf einen «integrierten Schutz» der Aussengrenzen ab, dessen Hauptzweck in der Gewährleis- tung eines einheitlichen, hohen Kontroll- und Überwachungsniveaus besteht. Die Europäische Union (EU) hat neue Instrumente geschaffen, um die Bemühungen der Mitgliedstaaten im Bereich der Kontrolle der Aussengrenzen zu koordinieren und zu unterstützen. In diesem Zusammenhang ist vor allem die Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Aussengrenzen der Mitgliedstaa- ten der Europäischen Union (nachstehend FRONTEX) zu erwähnen, die gestützt auf die am 26. Oktober 2004 erlassene Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 (nachstehend FRONTEX-Verordnung) errichtet wurde. Die Verantwortung für die Kontrolle und die Überwachung der Aussengrenzen obliegt den Mitgliedstaaten. FRONTEX koordiniert in diesem Zusammenhang die operative Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Bereich des Schutzes der Aussen- grenzen. Die Agentur unterstützt die Mitgliedstaaten zum Beispiel bei der Ausbil- dung von Grenzschutzbeamten, führt Risikoanalysen durch, unterstützt die Mitglied- staaten in Situationen, die einen verstärkten technischen und operativen Beistand an den Aussengrenzen erfordern, und hilft ihnen bei der Organisation gemeinsamer Rückführungsaktionen. Die Aufgaben von FRONTEX dürften in den nächsten Jahren noch ausgeweitet werden. Beispielsweise verabschiedeten das Europäische Parlament und der Rat der EU am 11. Juli 2007 die Verordnung (EG) Nr. 863/2007 über einen Mechanismus zur Bildung von Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke (Rapid Border Intervention Teams; RABIT) und zur Änderung der FRONTEX-Verordnung hinsicht- lich dieses Mechanismus und der Regelung der Aufgaben und Befugnisse von abge-

stellten Beamten. FRONTEX muss über den gezielten Einsatz dieser Teams ent- scheiden. FRONTEX hat ihre Tätigkeit am 1. Mai 2005 aufgenommen und ist seit dem 3. Oktober 2005 operativ. Sie hat ihren Sitz in der polnischen Hauptstadt Warschau. Sie beschäftigt zurzeit 109 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Sie kümmert sich namentlich um die Bekämpfung der illegalen Migration an den Seegrenzen in Süd- europa.

Am 26. Oktober 2004 notifizierte die EU der Schweiz die Verabschiedung der FRONTEX-Verordnung und am 4. Juli 2007 die Verabschiedung der RABIT- Verordnung. Die beiden Verordnungen sind eine Weiterentwicklung des Schengen- Besitzstands im Sinne des Schengen-Assoziierungsabkommens (SAA). Die Übernahme der FRONTEX-Verordnung durch die Schweiz erfordert eine finan- zielle Beteiligung, die auf rund 2,3 Millionen Franken pro Jahr geschätzt wird. Sie macht ferner eine Änderung des Zollgesetzes nötig, mit der die Eidgenössische Zollverwaltung ermächtigt wird, FRONTEX operatives Material für die Über- wachung der Grenzen zur Verfügung zu stellen. Ausserdem wird die Schweiz mit der EU eine zusätzliche Vereinbarung abschliessen müssen, welche die Modalitäten ihrer Teilnahme an FRONTEX regelt, namentlich ihr Stimmrecht und ihre finan- zielle Beteiligung. Mit der Übernahme der RABIT-Verordnung verpflichtet sich die Schweiz zudem im Grundsatz dazu, Grenzwächter befristet zur Verfügung zu stellen, wenn FRONTEX darum ersucht. Die Entsendung von Grenzschutzbeamten für konkrete Einsätze kann aber abgelehnt werden. Schliesslich ist vorgesehen, im Zollgesetz eine Delegationsnorm zu verankern; danach soll der Bundesrat im Hin- blick auf künftige Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands die Kompetenz erhalten, völkerrechtliche Verträge zum Einsatz von Personal der Eidgenössischen Zollverwaltung an den Aussengrenzen abzuschliessen.

Übersicht 1456

1 Grundzüge der Vorlage 1460

1.1 Ausgangslage 1460

1.2 Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands 1462

1.3 Ergebnis der Vernehmlassung 1462

2 Übernahme der FRONTEX- und der RABIT-Verordnung

als Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands 1463

2.1 Inhalt der FRONTEX-Verordnung 1463

2.2 Inhalt der RABIT-Verordnung 1466

2.3 Übernahme 1468

2.3.1 Allgemeines 1468

2.3.2 Genehmigung 1468

2.4 Notwendigkeit des Abschlusses einer zusätzlichen Vereinbarung 1469

2.5 Konsequenzen einer Nichtübernahme 1471

3 Auswirkungen 1471

3.1 Finanzielle Auswirkungen der FRONTEX-Verordnung 1471

3.1.1 Ermittlung des Beitrags der Schweiz 1471

3.1.2 Finanzielle und personelle Auswirkungen auf den Bund 1472

3.2 Finanzielle Auswirkungen der RABIT-Verordnung 1473

3.3 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden 1473

3.4 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 1473

3.5 Auswirkungen auf die Informatik 1474

3.6 Andere Auswirkungen 1474

4 Verhältnis zur Legislaturplanung 1474

5 Änderung des Zollgesetzes 1474

6 Rechtliche Aspekte 1475

6.1 Verfassungsmässigkeit und Referendum 1475

6.2 Vereinbarkeit mit dem internationalen Recht 1476

6.3 Genehmigungsbeschluss 1476

Bundesbeschluss über die Genehmigung und die Umsetzung der Notenaustausche zwischen der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft betreffend die Übernahme der Verordnung zur Errichtung von FRONTEX und der RABIT-Verordnung (Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands) (Entwurf) 1479 Notenaustausch zwischen der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft betreffend die Übernahme der Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 zur Errichtung von FRONTEX (Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands) 1481

Notenaustausch zwischen der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft betreffend die Übernahme der Verordnung (EG) Nr. 863/2007 zur Schaffung von RABIT (Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands) 1483

Botschaft

1 Grundzüge der Vorlage

1.1 Ausgangslage

Im Schengen-Raum, der den freien Personenbinnenverkehr ermöglicht, spielen die Kontrolle und die Überwachung der Aussengrenzen eine wesentliche Rolle beim Schutz der Bürgerinnen und Bürger vor Gefahren für ihre Sicherheit und bei der Bekämpfung der illegalen Einwanderung. Die Gemeinschaftspolitik zielt demnach auf einen «integrierten Schutz» der Aussengrenzen ab, dessen Hauptzweck in der Gewährleistung eines einheitlichen, hohen Kontroll- und Überwachungsniveaus besteht. In diesem Zusammenhang hat die Europäische Union (nachstehend EU) verschiedene Massnahmen beschlossen, die in erster Linie die materiellen Standards der Kontrollen und der Überwachung festlegen. Diese Massnahmen sind bei- spielsweise im Gemeinsamen Handbuch oder im Schengener Grenzkodex1 (vgl.

Ziff. 2.6.4.1 der Botschaft «Bilaterale Abkommen II», BBl 2004 5965) geregelt.

Die EU hat nun neue Instrumente geschaffen, um die Bemühungen der Mitglied- staaten im Bereich der Kontrolle der Aussengrenzen zu koordinieren und zu unter- stützen. In diesem Zusammenhang ist vor allem die Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Aussengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäi- schen Union (nachstehend FRONTEX) zu erwähnen, die gestützt auf die am 26. Oktober 2004 verabschiedete Verordnung (EG) Nr. 2007/20042 (nachstehend FRONTEX-Verordnung) errichtet wurde. Die Verantwortung für die Kontrolle und die Überwachung der Aussengrenzen obliegt den Mitgliedstaaten. FRONTEX bezweckt eine erleichterte Anwendung von Gemeinschaftsmassnahmen zum Schutz der Aussengrenzen. Zu diesem Zweck kann FRONTEX zum Beispiel die operative Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Bereich des Schutzes und der Kontrolle der Aussengrenzen oder der Abschiebung unrechtmässig anwesender Drittstaatangehöriger koordinieren. Ferner ist sie mit der Erstellung allgemeiner oder spezifischer Risikoanalysen beauftragt und kann die Mitgliedstaaten bei der Ausbildung von Grenzschutzbeamten unterstützen. Die Agentur arbeitet mit den Mitgliedstaaten zusammen. Sie entscheidet über die Finanzierung gemeinsamer Aktionen und Pilotprojekte, die von den Mitgliedstaaten vorgeschlagen und durchgeführt werden, bewertet die Ergebnisse dieser Aktionen und Projekte und erstellt im Hinblick auf die Qualitätsverbesserung bei künftigen Verfahren eine Vergleichsanalyse. Angesichts der Herausforderungen, die mit der «integrierten Grenzüberwachung» durch sämtliche Mitgliedstaaten verbunden sind, ist die verstärkte Zusammenarbeit im Rahmen der technischen und operativen Unterstützung, bei der alle notwendigen Ausrüstungen und Ressourcen im Bereich

1 Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom

15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex), ABl. L 105 vom 13.4.2006, S. 1

2 Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates vom 26. Okt. 2004 zur Errichtung einer

Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Aussengrenzen der Mit- gliedstaaten der Europäischen Union, ABl. L 349 vom 25.11.2004, S. 1; geändert durch Verordnung (EG) Nr. 863/2007, ABl. L 199 vom 31.7.2007, S. 30 (siehe die folgende Fussnote).

der Grenzkontrollen (auch an den Seegrenzen) zusammengelegt werden, eine Notwendigkeit. Diese Notwendigkeit liegt bezüglich der inneren Sicherheit im gemeinsamen Interesse aller betroffenen Staaten (vgl. auch Botschaft «Bilaterale Abkommen II», BBl 2004 5965). Die Agentur FRONTEX hat ihre Tätigkeit am 1. Mai 2005 aufgenommen und ist seit dem 3. Oktober 2005 operativ. Sie hat ihren Sitz in der polnischen Hauptstadt Warschau. Sie beschäftigt zurzeit 109 Mitarbeite- rinnen und Mitarbeiter. Sie hat mit den betroffenen Mitgliedstaaten bereits mehrere Interventionen durchgeführt, namentlich im Zusammenhang mit der illegalen Ein- wanderung an den Seegrenzen Südeuropas. Die Aufgaben von FRONTEX dürften in den nächsten Jahren noch erweitert wer- den. Beispielsweise verabschiedeten das Europäische Parlament und der Rat der EU am 11. Juli 2007 die Verordnung (EG) Nr. 863/2007 über einen Mechanismus zur Bildung von Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke (Rapid Border Inter- vention Teams; RABIT) und zur Änderung der FRONTEX-Verordnung hinsichtlich dieses Mechanismus und der Regelung der Aufgaben und Befugnisse von abgestell- ten Beamten3 (nachstehend RABIT-Verordnung). FRONTEX wird gemäss der neuen Verordnung die Zusammensetzung, Ausbildung und Stationierung von Soforteinsatzteams an der Grenze koordinieren müssen. Aufgrund der RABIT-Verordnung muss die FRONTEX-Verordnung entsprechend angepasst werden. Für die Schweiz stellen diese beiden Verordnungen eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands im Sinne des Schengen-Assoziierungsabkommens vom 26. Oktober 2004 (nachstehend SAA)4 dar. An dieser Stelle ist darauf hinzuweisen, dass die Eidgenössische Zollverwaltung (EZV) bereits heute eng mit FRONTEX zusammenarbeitet. Zur Verstärkung des Grenzschutzes während der Fussball-Europameisterschaft (EURO 2008) hat der Chef des Grenzwachtkorps am 4. Juni 2007 mit FRONTEX ein «Memorandum of cooperation on the establishment of operational cooperation» abgeschlossen. Es sieht insbesondere die Möglichkeit gemeinsamer Aktionen an den Grenzen zwischen EU-Mitgliedstaaten und Staaten, die an Schengen assoziiert sind, vor. Konkret ermöglichen diese gemeinsamen Aktionen eine Intensivierung der Zusammenarbeit zwischen den Schweizer Grenzwächtern und den Grenzschutzbeamten der Nachbar- länder, die von der EURO 2008 betroffen sind, d.h. Frankreich, Deutschland und

Österreich. Ähnliche Zusammenarbeitsabkommen existieren heute bereits auf der Basis bilateraler Vereinbarungen, die vom Bundesrat bezüglich der Errichtung nebeneinanderliegender Grenzabfertigungsstellen abgeschlossen wurden. Dank der Zusammenarbeit mit FRONTEX kann die Schweiz auch von den Berichten profitie- ren, die die Agentur auf dem Gebiet der Risikoanalyse erstellt. Die finanzielle Betei- ligung der Schweiz an den Aktionen, an denen sie teilnimmt, wird in einer separaten

3 Verordnung (EG) Nr. 863/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom

11. Juli 2007 über einen Mechanismus zur Bildung von Soforteinsatzteams für Grenzsi- cherungszwecke und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates hin- sichtlich dieses Mechanismus und der Regelung der Aufgaben und Befugnisse von abge- stellten Beamten; ABl. L 199 vom 31.7.2007, S. 30. Die RABIT-Verordnung trat am

20. Aug. 2007 in Kraft.

4 Abkommen vom 26. Okt. 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands (SAA; BBl 2004 6447).

Vereinbarung (Financial Framework Agreement) geregelt. Im Inland werden die verursachten Kosten über das Budget der EZV finanziert. Die erwähnten Vereinba- rungen richten sich in erster Linie an die Zollbehörden und regeln technische Fragen der Zusammenarbeit im Rahmen der EURO 2008. Unter Vorbehalt der Genehmi- gung des Bundesbeschlusses über die Genehmigung und die Umsetzung der Noten- austausche zwischen der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft betreffend die Übernahme der Verordnung zur Errichtung von FRONTEX und der RABIT- Verordnung (Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands) und eines allfälligen Referendums werden sie vom Bundesrat nachträglich gestützt auf Artikel 7a Absatz 2 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März

1997 (RVOG)5 genehmigt.

1.2 Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands

Die FRONTEX- und die RABIT-Verordnung sind Weiterentwicklungen des Schen- gen-Besitzstands im Sinne des SAA vom 26. Oktober 2004. An diesem Tag noti- fizierte die EU der Schweiz die Verabschiedung der FRONTEX-Verordnung und am 4. Juli 2007 die Verabschiedung der RABIT-Verordnung. Die Schweiz kann sich in den Arbeitsgruppen des EU-Rates sowie in den Ausschüssen, die die EU-Kommission unterstützen, zwar aktiv an der Erarbeitung neuer Rechtserlasse und Massnahmen des Schengen-Besitzstands («decision shaping»; vgl. Art. 4 SAA) beteiligen als Nicht-EU-Mitglied hat sie aber kein Stimmrecht («decision making»). Für den Erlass neuer Rechtsakte zur Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands bleiben ausschliesslich die Organe der EU zuständig6.

1.3 Ergebnis der Vernehmlassung

Die Vernehmlassung bezog sich nur auf die Übernahme der FRONTEX-Verord- nung. Im erläuternden Bericht wurde jedoch die bevorstehende Verabschiedung der RABIT-Verordnung erwähnt, und es wurden ihre Grundzüge dargelegt. Alle Kantone unterstützen die Vorlage. Manche Kantone (SZ, ZG, SH, SG, GR, VS und JU) sind allerdings über die finanziellen Auswirkungen besorgt und gehen davon aus, dass die Kosten der Teilnahme der Schweiz voll und ganz vom Bund getragen werden. Die Vorlage wird auch von den Parteien grossmehrheitlich unterstützt. Die SPS beanstandet, die zur Verfügung gestellten Unterlagen seien ungenügend, um die Teilnahme der Schweiz an der Agentur gutheissen oder ablehnen zu können. Sie erwartet deshalb vom Bundesrat, dass er dem Parlament in der Botschaft weitere Einzelheiten zu Datenschutz, politischer und staatlicher Kontrolle sowie Auswir- kungen auf Personal und Material mitteilt. Die SVP stellt sich aus sicherheitspoliti- schen Überlegungen nicht gegen die Teilnahme der Schweiz an FRONTEX. Sie fordert jedoch mehr Transparenz betreffend die personellen und materiellen Folgen für unser Land. Die CSP verzichtet auf eine Stellungnahme.

5 SR 172.010

6 BBl 2004 6591

Die Vorlage wird von den Dachverbänden der Gemeinden, Städte und Berggebiete sowie von den in die Vernehmlassung einbezogenen Wirtschaftsverbänden unter- stützt. Die Schweizerische Zentralstelle für Flüchtlingshilfe (SFH) ist über die Teilnahme der Schweiz an FRONTEX besorgt. Sie ist insbesondere der Meinung, die Zusam- menarbeit zwischen der Schweiz und der EU dürfe sich nicht auf die Umsetzung einer restriktiven Politik beschränken, welche die Menschenrechte und den Schutz der Flüchtlinge gefährde. Sie ist der Auffassung, dass die Rückkehr von Flüchtlin- gen immer freiwillig erfolgen sollte, und würde es begrüssen, wenn sich die Schweiz auf internationaler Ebene dafür einsetzt, dass für die Rückkehr anstelle des polizei- lichen Zwangs sanftere Methoden angewendet würden.

2 Übernahme der FRONTEX- und der

RABIT-Verordnung als Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands

2.1 Inhalt der FRONTEX-Verordnung

Die Übernahme der FRONTEX-Verordnung erlaubt es der Schweiz, sich an den Aktivitäten der Agentur zu beteiligen und in ihrem Verwaltungsrat Einsitz zu neh- men. Nach Artikel 21 Absatz 3 der Verordnung sind Art und Umfang der Assoziie- rung der Schweiz an den Arbeiten von FRONTEX in einer separaten Vereinbarung festzulegen, insbesondere was die Ausübung des Stimmrechts, finanzielle Beiträge und Personalfragen angeht.

Ziele und Aufgaben Mit Artikel 1 wird FRONTEX errichtet. Nach diesem Artikel bestehen die Ziele der Agentur darin, den integrierten Schutz der Aussengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union zu verbessern. Der Artikel hält auch fest, dass FRONTEX insbesondere die Koordination der Aktionen der Mitgliedstaaten gewährleistet und damit wirksam zu einer effizienten, qualitativ hochstehenden und einheitlichen Personenkontrolle und Überwachung der Aussengrenzen beiträgt. Absatz 4 definiert, was unter «Aussengrenzen» zu verstehen ist. Nach Artikel 2 koordiniert FRONTEX die operative Zusammenarbeit der Mitglied- staaten im Bereich der Kontrolle und der Überwachung der Aussengrenzen. Sie unterstützt ausserdem die Mitgliedstaaten bei der Ausbildung ihrer Grenzschutz- beamten, namentlich mit der Festlegung gemeinsamer Ausbildungsnormen. Sie unterstützt sie auch, wenn sie mit einer Situation konfrontiert sind, die eine ver- stärkte technische und operative Unterstützung an den Aussengrenzen erfordert, erstellt Risikoanalysen und verfolgt die Entwicklungen in der für die Kontrolle und Überwachung der Aussengrenzen relevanten Forschung. Schliesslich koordiniert sie die operative Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten bei der Abschiebung unrechtmäs- sig anwesender Drittstaatangehöriger. Artikel 3 verdeutlicht die Auswirkungen der Tätigkeit von FRONTEX auf die gemeinsamen Aktionen und Pilotprojekte an den Aussengrenzen. Als «gemeinsame Aktionen» gelten operative Aktivitäten, die von zwei oder mehr Mitgliedstaaten, eventuell in Zusammenarbeit mit der Agentur, durchgeführt werden, um die Über- wachung und die Kontrolle an einem Abschnitt der Aussengrenzen zu verstärken.

Als «Pilotprojekte» gelten operative Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Über- wachung und der Kontrolle der Aussengrenzen, mit denen geprüft werden soll, ob der Einsatz bestimmter operativer Methoden oder gewisser technischer Ausrüstun- gen möglich ist. Nach Artikel 4 erstellt FRONTEX sowohl allgemeine wie spezifische Risikoanaly- sen. Die Risikoanalyse ist von zentraler Bedeutung für die operative Zusammenar- beit an den Aussengrenzen und stellt eine der wichtigsten Aufgaben von FRONTEX dar. Um in normalen Zeiten die kohärente Überwachung der Aussengrenzen sicher- zustellen, aber auch um Notfallsituationen zu verhindern oder diese effizienter zu bewältigen, muss die Agentur im Hinblick auf die Erstellung gezielter und allge- meingültiger Risikoanalysen zu allen zweckdienlichen Informationsquellen Zugang haben, namentlich zu solchen über illegale Migrationsströme, illegale Einreise und Immigration sowie die Rückführung von unrechtmässig anwesenden Personen. Die allgemeinen Risikoanalysen dienen der Beurteilung der Risiken der illegalen Ein- wanderung an allen Aussengrenzen der EU, während die spezifischen Risikoanaly- sen das Hauptgewicht auf die lokalen Besonderheiten gewisser Abschnitte der Aussengrenzen oder auf gewisse Trends beim Umgang mit der illegalen Einwande- rung legen. Artikel 5 regelt die Frage der Ausbildung der nationalen Grenzschutzbeamten der Mitgliedstaaten sowie der Ausbildner auf europäischer Ebene und die Frage zusätz- licher Fortbildungskurse (Praktika) und Seminare zu Themen im Zusammenhang mit der Kontrolle und Überwachung der Aussengrenzen sowie der Rückführung von Drittstaatangehörigen. Nach Artikel 6 wird die Agentur die Entwicklung der für die Kontrolle und Überwa- chung der Aussengrenzen relevanten Forschung genau verfolgen. Sie verfolgt zum Beispiel die Forschung auf dem Gebiet der Systeme zur Erkennung illegaler Immi- granten, die sich in Autos, Lastwagen oder Zügen verstecken, oder unabhängige wissenschaftliche Studien zu den Mechanismen der illegalen Zuwanderung. Artikel 7 hält fest, dass FRONTEX ein Zentralregister der technischen Ausrüstungs- gegenstände erstellt und nachführt, welche die Mitgliedstaaten einander auf Ersu- chen hin freiwillig und vorübergehend für die Kontrolle und Überwachung der Aussengrenzen zur Verfügung stellen, nachdem die Agentur den entsprechenden

Bedarf und die entsprechenden Risiken analysiert hat. Da das vorgesehene Dispo- sitiv ausschliesslich auf freiwilligen Einsätzen der Mitgliedstaaten beruht, hängt alles von deren gutem Willen und von der Verfügbarkeit der betreffenden Ausrüs- tungen ab. Artikel 8 regelt die Unterstützung von Mitgliedstaaten in Situationen, die eine ver- stärkte technische und operative Unterstützung an den Aussengrenzen erfordern. Diese Unterstützung kann in Form von Koordinationsbemühungen oder der Entsen- dung eigener Expertinnen und Experten erfolgen. Artikel 9 sieht vor, dass FRONTEX die erforderliche Unterstützung für die Organi- sation gemeinsamer Rückführungsaktionen der Mitgliedstaaten leistet, indem sie zum Beispiel ein Kontaktstellennetz aufbaut, ein aktualisiertes Inventar der verfüg- baren Ressourcen und Installationen nachführt oder Richtlinien und spezifische Empfehlungen für gemeinsame Rückführungsaktionen ausarbeitet.

Artikel 11 hält fest, dass FRONTEX alle erforderlichen Massnahmen treffen kann, um den für ihre Tätigkeit nützlichen Informationsaustausch mit der Kommission und den Mitgliedstaaten zu erleichtern. Bezüglich des Datenschutzes gilt die Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr7 auch für die persönlichen Daten, die von FRONTEX an die schweizerischen Behörden übermittelt werden, ebenso die Verordnung (EG) Nr. 45/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2000 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft und zum freien Datenver- kehr8. Tatsächlich sind diese Bestimmungen über den Datenschutz in der Zusatzver- einbarung enthalten, die am 1. Februar 2007 zwischen der EU, Island und Norwe- gen9 unterzeichnet wurde und die die Einzelheiten der Teilnahme dieser Länder an der Agentur regelt. Die Schweiz wird mit der EU eine ähnliche Vereinbarung schliessen müssen, deren Inhalt praktisch bekannt ist, weil dieser sich an der Ver- einbarung zwischen der EU, Island und Norwegen orientieren wird. Artikel 13 erwähnt die Möglichkeit der Zusammenarbeit von FRONTEX mit Euro- pol sowie den zuständigen internationalen Organisationen im Rahmen von Arbeits- vereinbarungen, die zu diesem Zweck abgeschlossen werden. Artikel 14 erlaubt eine einfachere operative Zusammenarbeit mit Drittstaaten und deren zuständigen Behörden.

Struktur und Finanzierung der Agentur Artikel 15 hält fest, dass die Agentur Rechtspersönlichkeit besitzt. Sie ist in techni- schen Fragen sowie in administrativer und finanzieller Hinsicht unabhängig. Nach Artikel 18 gilt das Protokoll über die Vorrechte und Immunitäten der Europäi- schen Gemeinschaften auch für die Agentur. Artikel 19 regelt Fragen der vertraglichen und ausservertraglichen Haftung, die FRONTEX betreffen. Er sieht zudem vor, dass der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) zuständig ist, wenn ein von FRONTEX abgeschlossener Vertrag eine Schiedsklausel enthält, sowie für Streitsachen über Schadenersatz für Schäden, die von FRONTEX-Dienststellen oder -Beamten in Ausübung ihrer Funk- tion verursacht wurden. Artikel 20 definiert die Befugnisse des Verwaltungsrates: Dieser ernennt den Exeku- tivdirektor, verabschiedet mit einer Dreiviertelmehrheit seiner stimmberechtigten

7 ABl. L 281 vom 23.11.1995, S. 31; vgl. BBl 2004 6107. Die Richtlinie wurde geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 1882/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. Sept. 2003, ABl. L 284 vom 31.10.2003, S. 1.

8 ABl. L 8 vom 12.1.2001, S. 1.

9 Vereinbarung vom 1. Febr. 2007 zwischen der Europäischen Gemeinschaft sowie der Republik Island und dem Königreich Norwegen zur Festlegung der Modalitäten der Beteiligung dieser Staaten an der Europäischen Agentur für die operative Zusammen- arbeit an den Aussengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, ABl. L 188 vom 20.7.2007, S. 19; Beschluss 2007/512/EG des Rates vom 15. Febr. 2007 über die Unterzeichnung – im Namen der Europäischen Gemeinschaft – und die vorläufige Anwendung einer Verein- barung zwischen der Europäischen Gemeinschaft sowie der Republik Island und dem Königreich Norwegen zur Festlegung der Modalitäten der Beteiligung dieser Staaten an der Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Aussengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, ABl. L 188 vom 20.7.2007, S. 17.

Mitglieder das Arbeitsprogramm von FRONTEX für das darauffolgende Jahr und legt die Organisationsstruktur der Agentur fest. Artikel 21 Absatz 1 sieht vor, dass sich der Verwaltungsrat aus einem Vertreter jedes Mitgliedstaates zusammensetzt; Absatz 3 sieht vor, dass Länder, die bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands assoziiert sind, sich an der Agentur beteiligen und je einen Vertreter und einen Stellvertreter in den Verwaltungsrat entsenden, ausserdem, dass nach den einschlägigen Bestimmun- gen der Assoziierungsabkommen Vereinbarungen erarbeitet werden, die unter anderem Art und Umfang der Beteiligung dieser Länder an den Arbeiten der Agen- tur regeln sowie detaillierte Vorschriften enthalten, u.a. zu finanziellen Beiträgen und zum Personal. Artikel 24 regelt das Abstimmungsverfahren; er hält fest, dass der Verwaltungsrat seine Beschlüsse mit dem absoluten Mehr der stimmberechtigten Mitglieder fasst und jedes Mitglied eine Stimme hat. Allerdings wird nach Artikel 20 Absatz 2 Buchstabe c das jährliche Arbeitsprogramm mit Zweidrittelmehrheit der stimmbe- rechtigten Mitglieder verabschiedet und erfolgt nach Artikel 26 Absatz 2 die Ernen- nung des Exekutivdirektors ebenfalls mit Zweidrittelmehrheit der stimmberechtigten Mitglieder. Artikel 25 sieht vor, dass FRONTEX von einem Exekutivdirektor geleitet wird, der seine Aufgaben völlig unabhängig wahrnimmt. In diesem Artikel werden die Aufga- ben und Befugnisse des Exekutivdirektors definiert; dieser wird vom Verwaltungsrat für die Dauer von fünf Jahren gewählt. Artikel 29 befasst sich mit dem Haushaltsplan; er hält insbesondere fest, dass die Einnahmen von FRONTEX einen Zuschuss der Gemeinschaft aus dem Gesamt- haushaltsplan der EU sowie einen Beitrag derjenigen Länder umfassen, die bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands assoziiert sind.

Bewertung Nach Artikel 33 verpflichtet sich die Agentur, sich innerhalb von drei Jahren nach Aufnahme ihrer Tätigkeit und danach alle fünf Jahre einer unabhängigen externen Bewertung zu unterziehen. Die FRONTEX-Verordnung achtet die Grundrechte und hält die in Artikel 6 Absatz 2 des Vertrags über die Europäische Union10 anerkannten Grundsätze ein, die auch in der Europäischen Menschenrechtskonvention vom 4. November 1950 sowie in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union11 verankert sind.

2.2 Inhalt der RABIT-Verordnung

Die Entsendung von Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke soll zur Förde- rung der Solidarität und zur gegenseitigen Unterstützung der Mitgliedstaaten beitra- gen. Die RABIT-Verordnung regelt den Mechanismus der Schaffung dieser Teams.

10 Eine konsolidierte Fassung des Vertrags über die Europäische Union ist in ABl. C 321 E vom 29.12.2006, S. 1 veröffentlicht. 11 Charta der Grundrechte der Europäischen Union vom 7. Dez. 2000, ABl. C 364 vom 18.12.2000, S. 1.

Artikel 1 befasst sich mit dem Gegenstand der Verordnung, nämlich dem Mecha- nismus, wonach FRONTEX auf Ersuchen eines Mitgliedstaates, der sich in einer ausserordentlichen Migrationssituation befindet, zeitlich begrenzt Soforteinsatz- teams von Grenzbeamten zur Verfügung stellen kann. Artikel 4 bestimmt Zusammensetzung und Entsendung der Soforteinsatzteams. Auf Vorschlag des Exekutivdirektors bestimmt der Verwaltungsrat von FRONTEX über Anforderungsprofile und Gesamtzahl der Grenzschutzbeamten. Auf Ersuchen der Agentur entsendet der Mitgliedstaat grundsätzlich die gewünschten Fachleute, es sei denn eine besondere nationale Lage verunmögliche ihm eine solche Entsendung. Er bleibt jedoch frei, was die Auswahl der Fachleute und die Dauer ihres Einsatzes anbelangt. Artikel 5 legt fest, wie die Anweisungen für die Soforteinsatzteams zu erfolgen haben. Der ersuchende Mitgliedstaat leitet den Einsatz und trägt die Führungsver- antwortung. Artikel 6 regelt Aufgaben und Befugnisse der Teammitglieder. Die Rahmenbe- dingungen eines spezifischen Einsatzes werden in einem von FRONTEX und dem ersuchenden Mitgliedstaat gemeinsam ausgearbeiteten Einsatzplan festgelegt. Grundsätzlich sollen die Soforteinsatzteams alle Aufgaben wahrnehmen können, die zur effektiven und effizienten Sicherung und Überwachung der Schengen-Aussen- grenzen notwendig sind. Die entsandten Grenzschutzbeamten leisten die Einsätze in gemischten Teams. Diese werden regelmässig von Beamten des ersuchenden Mit- gliedstaates begleitet. Die RABIT-Mitglieder tragen ihre eigene Uniform und, mit Zustimmung des ersuchenden Mitgliedstaates, auch die eigene Dienstwaffe. Sie sind mit einer Armbinde als RABIT-Mitglieder gekennzeichnet. Der Einsatz der Waffe ist auf Notwehr beschränkt. In Artikel 7 werden Status, Rechte und Pflichten der Teammitglieder festgelegt. Diese bleiben Beamte ihrer Herkunftsstaaten und werden von diesen besoldet. Die Mitgliedstaaten müssen eine unbestimmte Anzahl von Grenzschutzbeamten für den RABIT-Pool zur Verfügung halten und gemäss den festgelegten Anforderungen ausbilden. FRONTEX bietet entsprechende Lehrgänge und Übungen an und über- nimmt die entstehenden Kosten. Artikel 8 legt die Einzelheiten eines Dokuments fest, das allen Teammitgliedern als Ausweis und Nachweis ihres Rechts, die Aufgaben und Befugnisse nach Artikel 6

Absatz 1 der Verordnung wahrzunehmen, dient. Das Dokument ist der Agentur am Ende des Einsatzes zurückzugeben. Artikel 9 legt fest, dass die Teammitglieder bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben und Befugnisse das Gemeinschaftsrecht und das nationale Recht des Einsatzmit- gliedstaates einhalten müssen. Sie bleiben während des Einsatzes den Disziplinar- massnahmen ihres Herkunftsstaates unterworfen. Artikel 10 regelt die zivilrechtliche Haftung der Teammitglieder. Grundsätzlich haftet der Einsatzmitgliedstaat entsprechend seinen nationalen Vorschriften für während einer Operation verursachte Schäden. Wurde der Schaden grobfahrlässig oder vorsätzlich verursacht, so kann sich der Einsatzmitgliedstaat an den Her- kunftsmitgliedstaat wenden und von diesem Schadenersatz verlangen. Im Übrigen verzichtet jeder Mitgliedstaat auf Schadenersatzforderungen gegenüber den anderen Herkunftsmitgliedstaaten oder dem Einsatzmitgliedstaat, sofern der Schaden nicht grobfahrlässig oder vorsätzlich verursacht wurde.

Gemäss Artikel 11 werden, was die strafrechtliche Verantwortlichkeit betrifft, die Teammitglieder während eines Einsatzes wie Beamte des Einsatzmitgliedstaates behandelt. Artikel 12 enthält die Änderungen von Bestimmungen der FRONTEX-Verordnung, die im Hinblick auf die RABIT-Verordnung nötig werden.

2.3 Übernahme

2.3.1 Allgemeines

Artikel 7 SAA sieht ein besonderes Verfahren für die Übernahme der Schengen- Weiterentwicklungen vor. Jede Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands wird nach ihrer Verabschiedung durch die zuständigen EU-Gremien der Schweiz notifi- ziert. Die Schweiz notifiziert dem Rat der Europäischen Union bzw. der Europäi- schen Kommission ihren Entscheid, den betreffenden Rechtsakt zu übernehmen, innerhalb von 30 Tagen nach dessen Verabschiedung. Die Übernahme durch die Schweiz erfolgt mittels eines Notenaustausches, der aus schweizerischer Sicht einen völkerrechtlichen Vertrag darstellt. Je nach Inhalt ist für die Genehmigung des Vertrags der Bundesrat oder das Parlament zuständig. Im Rahmen des fakultativen Referendums kann sich gegebenenfalls auch der Souverän zu den Weiterentwick- lungen äussern. Bei Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands, die von der EU nach der Unterzeichnung des SAA, aber vor dessen Inkrafttreten verabschiedet werden (wie dies für die FRONTEX- und die RABIT-Verordnung der Fall ist), muss die Schweiz die Übernahme des betreffenden Rechtsakts innerhalb von 30 Tagen nach Inkrafttre- ten des SAA notifizieren. Ist für den Abschluss eines Abkommens betreffend die Übernahme einer Weiter- entwicklung des Schengen-Besitzstands die Bundesversammlung zuständig oder erfordert die Umsetzung des zu übernehmenden Erlasses Änderungen von Bundes- oder kantonalem Recht, so muss die Schweiz den Rat oder die Kommission darüber unterrichten, dass der betreffende Rechtsakt erst nach Erfüllung der verfassungs- rechtlichen Voraussetzungen rechtsverbindlich werden kann (Art. 7 Abs. 2 Bst. a SAA)12. Die Schweiz hat nach der Notifikation einer Weiterentwicklung des Schen- gen-Besitzstands maximal zwei Jahre Zeit, die Dauer eines allfälligen Referendums eingeschlossen, um die Weiterentwicklung zu übernehmen und im schweizerischen Recht umzusetzen; diese Frist beginnt ebenfalls ab Inkrafttreten des SAA zu laufen. Die Schweiz hat das SAA am 20. März 2006 und die EU/EG am 1. Februar 2008 ratifiziert; das SAA wird somit am 1. März 2008 in Kraft treten (einen Monat nach Hinterlegung der Ratifikationsurkunde durch die EU/EG).

2.3.2 Genehmigung

Abkommen betreffend die Übernahme von Weiterentwicklungen des Schengen- Besitzstands unterstehen der Genehmigung durch die Bundesversammlung, mit Ausnahme derjenigen, für deren Abschluss – aufgrund von Gesetz oder völkerrecht-

12 Vgl. Antwortnote im Anhang.

lichem Vertrag (Art. 166 Abs. 2 BV) oder weil sie nach Artikel 7a Absatz 2 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG)13 von beschränkter Tragweite sind – der Bundesrat zuständig ist. Die Teilnahme der Schweiz an FRONTEX kann nicht als Weiterentwicklung von beschränkter Tragweite im Sinne von Artikel 7a Absatz 2 RVOG gelten, da sie beträchtliche finanzielle Verpflichtungen nach sich ziehen wird (vgl. Ziff. 3.1.2). Zudem ist eine Änderung des Zollgesetzes erforderlich. Ansonsten ist in keinem anderen Gesetz oder völkerrechtlichen Vertrag eine Kompetenz des Bundesrates für den Abschluss solcher Abkommen vorgesehen. Gestützt auf Artikel 166 Absatz 2 BV muss das Abkommen betreffend die Übernahme der FRONTEX-Verordnung in das nationale Recht demnach von der Bundesversammlung genehmigt werden. Auch die Übernahme der RABIT-Verordnung zieht neue Verpflichtungen nach sich, insofern sie vorsieht, dass Schweizer Grenzwächter bei Bedarf von FRONTEX zu zeitlich befristeten Grenzschutzeinsätzen beigezogen werden können. Obwohl die Schweizer Beteiligung quantitativ bescheiden ausfallen dürfte (2–4 Personen), darf daraus nicht geschlossen werden, es handle sich um einen Vertrag von beschränkter Tragweite, dessen Abschluss nach Artikel 7a Absatz 2 RVOG in die Kompetenz des Bundesrates fällt. Für die Zustimmung zum Notenaustausch betreffend die Über- nahme der RABIT-Verordnung ist deshalb aufgrund von Artikel 166 Absatz 2 BV ebenfalls die Bundesversammlung zuständig.

2.4 Notwendigkeit des Abschlusses

einer zusätzlichen Vereinbarung Wie Island und Norwegen muss auch die Schweiz mit der EU eine zusätzliche Vereinbarung abschliessen, in der die Einzelheiten ihrer Teilnahme an FRONTEX geregelt werden, namentlich die Frage ihrer finanziellen Beteiligung oder diejenige ihres Stimmrechts im FRONTEX-Verwaltungsrat sowie diejenige des Status, der in Anwendung von Artikel 18 der FRONTEX-Verordnung für FRONTEX-Beamte gilt. Um das Verfahren nicht mit der Einreichung zweier Vorlagen an die Bundesver- sammlung noch schwerfälliger zu machen, soll im Bundesbeschluss eine Kompe- tenzdelegation an den Bundesrat verankert werden, mit der dieser zum Abschluss der genannten Zusatzvereinbarung ermächtigt wird. Die Kompetenzdelegation ist in dem Sinne restriktiv formuliert, als sie sich auf den Abschluss einer Verwaltungs- vereinbarung beschränkt; diejenigen Punkte, zu denen der Bundesrat einen Vertrag schliessen darf, werden zudem abschliessend aufgezählt. Obwohl der Wortlaut der Vereinbarung noch nicht vorliegt, ist deren Inhalt weitgehend bekannt, da sie sich an die vergleichbare Vereinbarung anlehnen wird, welche die EU mit Island und Nor- wegen abgeschlossen hat14. Diese Vereinbarung sieht vor, dass der EuGH für die Fälle nach Artikel 19 Absätze 2 und 4 der FRONTEX-Verordnung zuständig ist, d.h. wenn ein von FRONTEX abgeschlossener Vertrag eine Schiedsklausel enthält und, auf ausservertraglichem Gebiet, wenn es um Schadenersatzforderungen geht für

13 SR 172.010 14 Vereinbarung vom 1. Febr. 2007 zwischen der Europäischen Gemeinschaft sowie der Republik Island und dem Königreich Norwegen zur Festlegung der Modalitäten der Beteiligung dieser Staaten an der Europäischen Agentur für die operative Zusammen- arbeit an den Aussengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, ABl. L 188 vom 20.7.2007, S. 19.

Schäden, die von FRONTEX-Dienststellen oder -Beamten in Ausübung ihrer Funk- tion verursacht wurden. In den genannten Fällen handelt es sich also nicht um zwi- schenstaatliche Streitigkeiten, sondern um Rechtsstreitigkeiten zwischen FRONTEX und einer Privatperson oder einem Staat. Eine Anerkennung der Gerichtsbarkeit des EuGH durch die Schweiz im Rahmen der abzuschliessenden Vereinbarung könnte heikel sein, wenn sie eine Einschränkung der schweizerischen Souveränität beinhalten würde. Indem die Schweiz im beschränkten Rahmen von Artikel 19 Absätze 2 und 4 der FRONTEX-Verordnung die Zuständigkeit des EuGH für FRONTEX anerkennt, könnte sie dessen Gerichts- barkeit unterstellt werden, wenn in der Schweiz eine gemeinsame Aktion durch- geführt und im Rahmen dieser Aktion ein Schaden verursacht würde und wenn es wegen der Art oder der Höhe des Schadenersatzes, der von FRONTEX geleistet werden muss, zu einem Rechtsstreit käme, der in einem Schlichtungsverfahren nicht gelöst werden könnte. Dazu dürfte es jedoch nur in aussergewöhnlichen Fällen kommen, da die Schweiz grundsätzlich nicht zu denjenigen Staaten gehören wird, die vornehmlich die Unterstützung von FRONTEX für den Schutz ihrer Aussen- grenzen (die sich in ihrem Fall auf die internationalen Flughäfen beschränken) in Anspruch nehmen. Zudem müsste FRONTEX im Prinzip die Kosten eines Schadens übernehmen, der von einem Schweizer Grenzwächter in Ausübung seiner Funktion als FRONTEX-Grenzschutzbeamter verursacht wird. Nur im Falle einer schweren Widerhandlung des Grenzschutzbeamten könnte FRONTEX von diesem oder vom Staat, dessen Staatsangehöriger er ist, Schadenersatz verlangen. Gesetzt den Fall, dass FRONTEX eine Rückerstattungsforderung an die Schweiz richtet, würden die Parteien zunächst versuchen, sich gütlich zu einigen. FRONTEX könnte die Streit- sache nur dann an den EuGH weiterziehen, wenn die Schweiz sich weigert, die Kosten zurückzuerstatten. Deshalb wird es aller Wahrscheinlichkeit nach kaum so weit kommen, dass die Schweiz vor dem EuGH erscheinen muss. Hinzu kommt, dass ihre Unterstellung unter den EuGH freiwillig erfolgen müsste, wenn sie selber gegenüber FRONTEX einen Schadenersatzanspruch erheben würde. In Anbetracht dieser Erwägungen sollte die Anerkennung der Zuständigkeit des EuGH im Rahmen der zusätzlichen Vereinbarung akzeptiert werden, sofern ihr Anwendungsbereich auf

den Rahmen der Artikel 19 Absätze 2 und 4 der FRONTEX-Verordnung15 beschränkt bleibt. Die Methode zur Ermittlung der finanziellen Beteiligung ist bekannt, da sie bereits im SAA geregelt ist (vgl. Ziff. 3.1). Es würde demnach ausreichen, in der Zusatz- vereinbarung auf das SAA zu verweisen, da einzig bei dem unter Ziffer 3.1.2 beschriebenen Beitrag jährliche Schwankungen möglich sind. Sollte die EU von Artikel 11 Absatz 3 SAA abweichen und eine andere Berech- nungsart vorschlagen oder eine erweiterte Zuständigkeit des EuGH vorsehen, so wäre die Bundesversammlung für die Zustimmung zu der zusätzlichen Vereinbarung zuständig.

15 E contrario sieht Art. 10 Abs. 4 der RABIT-Verordnung eine Zuständigkeit des EuGH für zwischenstaatliche Streitigkeiten im Zusammenhang mit Haftungsfragen vor. Eine solche Zuständigkeit würde sich für die Schweiz als heikel erweisen. Aus diesem Grund hat sie bei der Verabschiedung der RABIT-Verordnung eine einseitige Erklärung abgege- ben. Diese sieht vor, dass Art. 10 Abs. 4 im Sinne einer Schiedsklausel ausgelegt werden muss. Die Schweiz wird deshalb die Zuständigkeit des EuGH in jedem Einzelfall aner- kennen (oder ablehnen) müssen.

2.5 Konsequenzen einer Nichtübernahme

Im Falle einer Nichtübernahme der FRONTEX- oder der RABIT-Verordnung durch die Schweiz würde das spezielle Verfahren nach Artikel 7 Absatz 4 SAA16 zur Anwendung gelangen. Dieses kann zur Aussetzung oder im Extremfall sogar zur Beendigung des Schengen/Dublin-Assoziierungsabkommens führen.

3 Auswirkungen

3.1 Finanzielle Auswirkungen

der FRONTEX-Verordnung Nach Artikel 29 Absatz 1 der FRONTEX-Verordnung umfassen die Einnahmen von FRONTEX namentlich einen Zuschuss der Gemeinschaft aus dem Gesamthaus- haltsplan der Europäischen Union sowie einen Beitrag der Länder, die bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands assoziiert sind. Nach Artikel 29 Absatz 2 umfassen die Ausgaben von FRONTEX die Perso- nal-, Verwaltungs-, Infrastruktur- und Betriebsaufwendungen, und nach Artikel 21 Absatz 3 beteiligen sich Länder, die bei der Umsetzung, Anwendung und Weiter- entwicklung des Schengen-Besitzstands assoziiert sind, an den Aktivitäten der Agentur. Gewisse Modalitäten u.a. ihrer finanziellen Beteiligung sind im Rahmen separater Vereinbarungen festzulegen. Wie bereits erwähnt, wird die Schweiz mit der EU über eine Vereinbarung zu den Modalitäten ihrer Teilnahme an den FRONTEX-Aktivitäten, namentlich hinsichtlich der Ausübung ihres Stimmrechts sowie ihrer finanziellen Beteiligung, Verhandlungen aufnehmen müssen.

3.1.1 Ermittlung des Beitrags der Schweiz

Das Budget der Europäischen Union sieht für FRONTEX in den Jahren 2007–2013 den Betrag von 285,1 Millionen Euro vor. Dieses Budget unterscheidet sich von demjenigen für den Fonds für die Aussengrenzen für den Zeitraum 2007–2013 im Rahmen des allgemeinen Programms «Solidarität und Steuerung der Migra- tionsströme»17. Aus diesem Fonds werden in erster Linie nationale Aktionen von Mitgliedstaaten finanziert, die aufgrund ihrer Land- oder Seegrenzen, die wegen ihrer Länge oder geopolitischen Bedeutung eine engmaschigere und genauere Überwachung erfordern, zur Umsetzung der Gemeinschaftsziele beitragen. Hinge- gen dient dieser Fonds nicht zur Finanzierung gemeinsamer Aktionen mehrerer Staaten im Bereich der Überwachung der Aussengrenzen. Die für diesen Fonds

16 Siehe Ziff. 2.6.7.5 der Botschaft zur Genehmigung der bilateralen Abkommen II, BBl 2004 5965. 17 Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament – Aufstellung eines Rahmenprogramms für Solidarität und die Steuerung der Migrationsströme für den Zeitraum 2007–2013 [KOM(2005) 123 endg. – im EU-Amtsblatt nicht publiziert].

vorgesehenen Finanzmittel betreffen ferner unter anderem die Visumspolitik, die nicht in den Zuständigkeitsbereich von FRONTEX fällt. Der Entscheid zur Schaf- fung des Fonds für die Aussengrenzen, der eine Weiterentwicklung des Schengen- Besitzstands darstellt, wurde der Schweiz am 21. Juni 2007 notifiziert; mit ihm wird sich eine gesonderte Botschaft befassen. Die Einzelheiten der Beteiligung Islands und Norwegens an FRONTEX wurden in einer Vereinbarung zwischen diesen Staaten und der Europäischen Gemeinschaft geregelt, die der Rat der EU am 15. Februar 200718 genehmigt hat. Artikel 2 dieser Vereinbarung sieht vor, dass die beiden Staaten sich entsprechend dem in Artikel 12 Absatz 1 ihres Schengen-Assoziierungsabkommens19 festgelegten prozentualen Anteil am Haushalt von FRONTEX beteiligen. Besagter Artikel 12 Absatz 1 legt den finanziellen Beitrag Islands und Norwegens an die operativen Kosten der Anwendung des Assoziierungsabkommens fest; demnach beteiligen sich die beiden Staaten an diesen Kosten proportional zum Anteil ihres Bruttosozialprodukts am Gesamtbruttosozialprodukt aller beteiligten Staaten. Diese Berechnungsmethode gilt auch für den finanziellen Beitrag der Schweiz an die operativen Kosten der Anwen- dung ihres Assoziierungsabkommens (Art. 11 Abs. 3 SAA20). Es ist demnach wahr- scheinlich, dass diese Methode auch in der Vereinbarung übernommen wird, welche die Schweiz zu den Modalitäten ihrer Teilnahme an FRONTEX mit der EU noch aushandeln muss.

3.1.2 Finanzielle und personelle Auswirkungen

auf den Bund Gestützt auf Artikel 11 Absatz 3 SAA wird die finanzielle Beteiligung der Schweiz für ihre Teilnahme an FRONTEX unter Berücksichtigung des höheren Wechselkur- ses des Euro auf durchschnittlich 2,3 Millionen Franken pro Jahr geschätzt. Dieser Betrag wird nicht notwendig jedes Jahr gleich hoch sein, sondern wird den Umstän- den und Bedürfnissen der Agentur entsprechend schwanken können. Aufgrund der kritischen Situationen, mit denen die Mitgliedstaaten infolge des zunehmenden Migrationsdrucks an ihren Aussengrenzen konfrontiert sind, könnte er in Zukunft auch höher ausfallen. Der Legislaturfinanzplan 2009–2011 sieht einen jährlichen Betrag von ungefähr 2,3 Millionen Franken vor. Da der Beitrag erst nach dem for- mellen Inkrafttreten der Teilnahme geschuldet ist, dürfte die erste Zahlung im Prin- zip frühestens im Jahr 2009 fällig sein, sofern das Verfahren zur Genehmigung der Notenaustausche sowie der zusätzlichen Vereinbarung in der Schweiz und in der Europäischen Gemeinschaft sowie die Ratifikation der Assoziierungsabkommen21 Anfang 2008 reibungslos verlaufen. Dagegen macht die Teilnahme der Schweiz an FRONTEX keine Personalaufstockung erforderlich.

18 Vereinbarung zwischen der Europäischen Gemeinschaft sowie der Republik Island und dem Königreich Norwegen zur Festlegung der Modalitäten der Beteiligung dieser Staaten an der Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Aussengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, ABl. L 188 vom 20.7.2007, S. 19. 19 Übereinkommen zwischen dem Rat der Europäischen Union sowie der Republik Island und dem Königreich Norwegen über die Assoziierung der beiden letztgenannten Staaten bei der Umsetzung, Anwendung und Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands, ABl. L 176 vom 10.7.1999, S. 36.

20 BBl 2004 6447 und 6497

21 BBl 2004 6447

Nach Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b BV (Ausgabenbremse) müssen neben den Subventionsbestimmungen auch Verpflichtungskredite und Zahlungsrahmen, die neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder neue wieder- kehrende Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken nach sich ziehen, von der Mehrheit der Mitglieder jedes der beiden Räte bewilligt werden. Da es sich bei der beantragten neuen Bestimmung weder um eine Subvention noch um einen Finanzie- rungsbeschluss handelt, kommt die Schuldenbremse nicht zur Anwendung.

3.2 Finanzielle Auswirkungen der RABIT-Verordnung

Ausser den Gehältern für die eingesetzten Grenzschutzbeamten, die ohnehin anfal- len, ergeben sich aus der RABIT-Verordnung für die Schweiz keine zusätzlichen finanziellen Aufwendungen. FRONTEX trägt alle weiteren Kosten (Reise, Ausbil- dung, Unterbringung, besondere Versicherungen, Impfkosten usw.).

3.3 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

Die Kantone beteiligen sich an der Anwendung des Schengen-Assoziierungsab- kommens und haben im Zuge der Umsetzung der Weiterentwicklungen des Schen- gen-Besitzstands insbesondere im Polizeibereich allgemeine Mehrkosten zu tragen. Fast alle Grenzkantone übertragen die Durchführung gewisser grenzpolizeilicher Aufgaben oder Tätigkeiten im Grenzraum dem Grenzwachtkorps. In den meisten Flugplätzen mit Zollabfertigung sowie in den nationalen Flughäfen Genf und Zürich wird die Personenkontrolle jedoch von der Kantonspolizei durchgeführt; sie erfolgt getrennt von der Kontrolle des grenzüberschreitenden Warenverkehrs durch die EZV. Flughäfen für Flüge von oder nach einem Ort, der ausserhalb des Schengen- Raums liegt, gelten als Schengen-Aussengrenze22. Die betroffenen Kantone könnten eingeladen werden, an bestimmten Pilotprojekten von FRONTEX oder an gemeinsamen Ausbildungsmassnahmen teilzunehmen. Zwar verfügt die Kantonspolizei für spezifische Personenkontrollen an den Flug- plätzen mit Zollabfertigung und an den nationalen Flughäfen über ihr eigenes Mate- rial (z.B. Geräte für die Passkontrolle). Es ist aber ausgeschlossen, dass sie FRONTEX Material zur Verfügung stellen müsste, da Artikel 7 der FRONTEX- Verordung lediglich die Bereitstellung auf freiwilliger Basis vorsieht. Die RABIT-Verordnung hat keine Auswirkungen auf die Kantone und die Gemein- den, da der Einsatz von Soforteinsatzteams nur das Grenzwachtkorps betrifft.

3.4 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Die Übernahme der FRONTEX- und der RABIT-Verordnung hat keine direkten Auswirkungen auf die Volkswirtschaft (vgl. Ziff. 3.6).

22 BBl 2004 6141

3.5 Auswirkungen auf die Informatik

Die Übernahme der FRONTEX- und der RABIT-Verordnung hat keine Auswirkun- gen auf die Informatik des Bundes.

3.6 Andere Auswirkungen

Weil mit FRONTEX die Zusammenarbeit der beteiligten Staaten bei der Über- wachung und Kontrolle der Aussengrenzen verstärkt wird, dürfte FRONTEX zur Bekämpfung der illegalen Migration beitragen, die in den beiden letzten Jahren ein bisher unerreichtes Ausmass erreicht hat. FRONTEX sollte es auch ermöglichen, den Menschenhandel zu bekämpfen, und wird einen wichtigen Beitrag zur Präven- tion von Bedrohungen aller Art der inneren Sicherheit, der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Gesundheit und der internationalen Beziehungen der Staaten leisten. FRONTEX wird zudem dazu beitragen, dass in Krisensituationen an den Grenzen dank dem Zugriff auf ausländisches Material zusätzliche Hilfsmittel zur Verfügung stehen. Der Grenzschutz ist nicht nur im Interesse des Staates, an dessen Aussen- grenzen er erfolgt, sondern auch im Interesse der Gesamtheit der Staaten, welche die Binnengrenzkontrollen abgeschafft haben. Die in der RABIT-Verordnung vorgese- henen Soforteinsatzteams stellen für FRONTEX ein zusätzliches Instrument dar, um diese Ziele besser erreichen zu können.

4 Verhältnis zur Legislaturplanung

Die Vorlage ist in der Botschaft über die Legislaturplanung 2007–2011 als Richt- liniengeschäft angekündigt.23

5 Änderung des Zollgesetzes

Die Umsetzung der FRONTEX-Verordnung erfordert eine Anpassung des Zoll- gesetzes vom 18. März 2005 (ZG)24, damit die Zollverwaltung die Kompetenz erhält, Material zur Überwachung der Grenze auch ausländischen Staaten zur Verfü- gung zu stellen. Diese Änderung ist in Artikel 92 ZG zu verankern.

Art. 92 Abs. 3 (neu) Artikel 7 der FRONTEX-Verordnung sieht vor, dass die teilnehmenden Staaten operatives Material für die Überwachung der Grenzen auf Ersuchen eines anderen Mitgliedstaates freiwillig und vorübergehend zur Verfügung stellen. Unter opera- tivem Material sind zum Beispiel Spezialfahrzeuge, Videokameras oder Infrarot- ferngläser zu verstehen. Das Zollgesetz erlaubt bisher die Bereitstellung von Perso- nal im Rahmen internationaler Einsätze (Art. 92 Abs. 1 ZG), enthält jedoch keine Bestimmungen über das Zurverfügungstellen von Material für die Überwachung der Grenze.

23 BBl 2008 822

24 SR 631.0

Der neue Absatz 3 von Artikel 92 ZG ermöglicht das Zurverfügungstellen dieses Materials im Rahmen internationaler Einsätze. Damit die Behörden im Krisenfall rasch reagieren können, ermächtigt Absatz 3 die Zollverwaltung, ihr operatives Material zur Überwachung der Grenze FRONTEX oder anderen ausländischen Staaten im Rahmen internationaler Massnahmen zur Verfügung zu stellen. Nach Artikel 7 der FRONTEX-Verordnung sowie Artikel 92 Absatz 3 ZG ist einzig die Zollverwaltung ermächtigt, ihr Material FRONTEX zur Verfügung zu stellen. Sie muss ihr jedoch ihren Entscheid mitteilen; das Material, das die Zollverwaltung zur Verfügung stellt, wird in einer Datenbank registriert.

Art. 92 Abs. 4 (neu) Artikel 92 Absatz 4 ZG ermächtigt den Bundesrat zum Abschluss internationaler Zusammenarbeitsverträge auf dem Gebiet der Anstellung von Personal der Zollver- waltung in der Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Aussengrenzen der Mitgliedstaaten zur Sicherstellung der in Artikel 92 ZG vorgese- henen internationalen Massnahmen. Diese internationalen Abkommen sind vorwie- gend technischer Natur; sie regeln den Status des Zollpersonals, das an Einsätzen im Rahmen der operativen Zusammenarbeit teilnimmt. Sollte eine künftige Weiterentwicklung für die Schweiz einen zusätzlichen finanziel- len Beitrag bedingen, so müsste dieser sich auf eine formelle gesetzliche Grundlage stützen, die vom Parlament aufgrund seiner Budgetkompetenzen nach Artikel 167 BV gutgeheissen werden muss. Nach den Artikeln 1 Absatz 2 und 67 des Militärgesetzes vom 3. Februar 199525 kann die Schweizer Armee zivilen Behörden und demnach auch den Zollbehörden Hilfe leisten, wenn die Aufgabe im öffentlichen Interesse liegt und die zivilen Behörden nicht mehr imstande sind, namentlich eine schwere Bedrohung der inne- ren Sicherheit mit ihren Mitteln zu bewältigen. Hingegen kann die Armee weder personell noch materiell zur Erfüllung von Aufgaben im Bereich der Kontrolle und Überwachung der Aussengrenzen der EU beigezogen werden.

6 Rechtliche Aspekte

6.1 Verfassungsmässigkeit und Referendum

Der Bundesbeschluss über die Übernahme der FRONTEX- und der RABIT- Verordnung durch die Schweiz stützt sich auf Artikel 54 Absatz 1 BV, der dem Bund die Zuständigkeit für die auswärtigen Angelegenheiten überträgt. Die Zustän- digkeit der Bundesversammlung ergibt sich aus Artikel 166 Absatz 2 BV (vgl. Ziff. 2.3.2). Die Teilnahme der Schweiz an dieser Agentur sieht keinen Beitritt zu einer Organisation für kollektive Sicherheit oder zu einer supranationalen Gemeinschaft vor. Der Genehmigungsbeschluss untersteht demzufolge nicht dem obligatorischen Referendum nach Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe b BV. Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d BV unterstehen völkerrechtliche Verträge dem fakultativen Referendum, wenn sie unbefristet und unkündbar sind, den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen oder wichtige rechtsetzende Bestim-

25 SR 510.10

mungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. Der Notenaustausch zwischen der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft betreffend die Übernahme der FRONTEX-Verordnung sowie der Notenaustausch zwischen der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft betreffend die Über- nahme der RABIT-Verordnung sind gemäss den allgemeinen Kündigungsbestim- mungen im Basisübereinkommen (vgl. Art. 17 SAA) kündbar. Ob FRONTEX als internationale Organisation im Sinne von Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 2 BV qualifiziert werden kann, ist umstritten und muss im vorliegenden Fall nicht zwingend abgeklärt werden, da der Zustimmungsbeschluss nach Artikel 141 Absatz

1 Buchstabe d Ziffer 3 BV ohnehin dem Referendum untersteht.

Die Umsetzung der FRONTEX-Verordnung erfordert eine Anpassung des Zoll- gesetzes. Deshalb untersteht der Bundesbeschluss zur Genehmigung der Notenaus- tausche zwischen der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft betreffend die Übernahme der FRONTEX- sowie der RABIT-Verordnung nach Artikel 141 Absatz

1 Buchstabe d Ziffer 3 BV dem fakultativen Staatsvertragsreferendum.

6.2 Vereinbarkeit mit dem internationalen Recht

Die Übernahme der FRONTEX-Verordnung und die dadurch notwendige Anpas- sung des Zollgesetzes sowie die Übernahme der RABIT-Verordnung sind mit dem internationalen Recht vereinbar.

6.3 Genehmigungsbeschluss

Der Genehmigungsbeschluss sieht die Übernahme der FRONTEX- und der RABIT- Verordnung vor. Die Übernahme der FRONTEX-Verordnung löst im Hinblick auf ihre Umsetzung legislatorischen Handlungsbedarf aus. Gemäss Artikel 141a Absatz 2 BV ist der Entwurf für die Änderung des Zollgesetzes ebenfalls im Genehmigungsbeschluss enthalten. Diese Lösung entspricht dem verfassungsmässi- gen Grundsatz der Einheit der Materie und trägt der Praxis der Bundesbehörden in Sachen Genehmigung und Umsetzung von völkerrechtlichen Verträgen Rechnung (vgl. Ziff. 6.2 der Botschaft über die Genehmigung der bilateralen Abkommen II, BBl 2004 5965). Artikel 2 des Bundesbeschlusses ermächtigt ausserdem den Bundesrat, mit der EU die Modalitäten der Beteiligung der Schweiz an FRONTEX zu vereinbaren, nament- lich ihre Stimmrechte im Verwaltungsrat, ihre finanzielle Beteiligung und die Aner- kennung der Zuständigkeit des EuGH gegenüber FRONTEX. Diese Kompetenz wird in einer zusätzlichen Vereinbarung konkretisiert, analog zu derjenigen, welche die EU am 15. Februar 2007 mit Island und Norwegen abgeschlossen hat. Wie bereits in Ziffer 3.1.1 erwähnt, ist die Berechnungsart der finanziellen Beteiligung der Schweiz durch Artikel 11 Absatz 3 SAA vorbestimmt; die Vereinbarung zwi- schen der EU sowie Island und Norwegen verweist diesbezüglich einfach auf die einschlägige Bestimmung des Assoziierungsübereinkommens. Die Kompetenzdele- gation ist im Übrigen restriktiv formuliert und begrenzt die Abschlusskompetenz des Bundesrates auf Abkommen, in denen die finanzielle Beteiligung die in Artikel 11 Absatz 3 SAA verankerte Obergrenze nicht übersteigt. Die Anerkennung der Zuständigkeit des EuGH gegenüber FRONTEX ist auf den in Artikel 19 Absätze 2

und 4 der FRONTEX-Verordnung definierten Rahmen beschränkt. Diese Kompe- tenzdelegation macht das Verfahren weniger schwerfällig, weil dem Parlament nach dem Abschluss der Zusatzvereinbarung kein zweiter Bundesbeschluss unterbreitet werden muss.