Pilotprojekt Geschäftsprüfungsaudit EDA/VBS. Bericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle zuhanden der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates
Pilotprojekt Geschäftsprüfungsaudit EDA/VBS Bericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle zuhanden der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates
vom 18. Juni 2007
2007-2932 4347
Das Wichtigste in Kürze
Zur Erfüllung ihrer Kontrollfunktion stehen den Geschäftsprüfungskommissionen (GPK) von National- und Ständerat verschiedene Instrumente zur Verfügung – beispielsweise die Prüfung der Geschäftsberichte der betroffenen Organe, Dienst- stellenbesuche, Inspektionen und Evaluationen. Dieses Instrumentenportfolio der GPK ist aus Sicht der Parlamentarischen Verwal- tungskontrolle (PVK) insgesamt zweckmässig, es enthält aber eine nicht unbedeu- tende Lücke: Es fehlt ein Instrument mittlerer Reichweite, das eine Bewertung der politischen und betrieblichen Führung einzelner Dienststellen des Bundes (zum Beispiel eines Bundesamtes) aus der Optik der parlamentarischen Oberaufsicht erlaubt. Diese Lücke könnte mit so genannten Geschäftsprüfungsaudits geschlossen werden. Die GPK haben die PVK vor diesem Hintergrund beauftragt, eine Bewertungsme- thode für solche Geschäftsprüfungsaudits zu skizzieren, deren Machbarkeit, Auf- wand und Nutzen anhand des Bundesamts für Sport (BASPO) zu erproben und den GPK auf diese Weise eine solide Entscheidungsgrundlage für eine allfällige Erwei- terung ihres Kontrollinstrumentariums zu liefern. Das Geschäftsprüfungsaudit sollte ein summarisches, aber systematisches Stärken- Schwächenprofil einer einzelnen Dienststelle des Bundes einschliesslich ihrer Schnittstellen zu den politischen Führungsinstanzen erlauben, stufengerecht auf der Ebene der parlamentarischen Oberaufsicht angesiedelt und auf die verschiedensten Zielorganisationen anwendbar sein, sich klar von den bestehenden Instrumenten der Geschäftsprüfung und der Finanzaufsicht unterscheiden und diese sinnvoll ergän- zen, einen möglichst hohen Standardisierungsgrad aufweisen und in der Durchfüh- rung einfach und mit begrenztem Aufwand zu handhaben sein. Ein Geschäftsprüfungsaudit könnte typischerweise aufzeigen, dass ein Bundesamt keinen klaren Leistungsauftrag hat, eine unzweckmässige Führungsstruktur aufweist oder unter einem schlechten Betriebsklima leidet. Das Audit könnte natürlich ganz im Gegenteil auch vorbildliche Führungsstrukturen und –prozesse identifizieren, die für künftige Abklärungen der GPK als Vergleichsmassstab beigezogen werden könnten. Die Literaturrecherche der PVK ergibt, dass ein Bewertungsinstrument, das alle oben genannten Eigenschaften erfüllt, bisher weder in der Schweiz noch im Ausland
existiert. Unter Verwendung bestehender Ansätze, namentlich von betriebswirt- schaftlich orientierten Qualitätsmanagementkonzepten, hat die PVK im Rahmen des vorliegenden Pilotprojekts deshalb eine eigene Bewertungsmethode entwickelt und diese 1:1 anhand des BASPO erprobt (vgl. separater Anhang zu diesem Bericht). Gestützt auf diese Fallstudie kommt das vorliegende Pilotprojekt zu einem positiven Ergebnis. Das von der PVK skizzierte Geschäftsprüfungsaudit erfüllt die oben genannten Anforderungen weitgehend. Das Instrument ist stufengerecht, universell einsetzbar und methodisch handhabbar.
Die GPK können die Ergebnisse eines Geschäftsprüfungsaudits vielfältig nutzen, zum Beispiel indem sie gestützt darauf Empfehlungen an den Bundesrat oder die betroffene Behörde richten, parlamentarische Vorstösse einreichen oder das Audit als Ausgangspunkt für eine vertiefte Inspektion oder Evaluation wählen. Die GPK können das Ergebnis eines Audits auch publizieren und so die Transparenz des Verwaltungshandelns stärken. Analog zu den Evaluationen könnten künftig auch die Geschäftsprüfungsaudits von der PVK durchgeführt werden, sollten sich die GPK für deren Aufnahme in ihr Portfolio entscheiden. Eine Ressourcenaufstockung der PVK wäre nicht zwingend, solange das gesamte Auftragsvolumen der GPK konstant bleibt. Aufgrund ihres geringeren Durchführungsaufwands könnte die PVK z. B. künftig anstelle einer Evaluation zwei Audits durchführen. Das in diesem Pilotprojekt skizzierte Geschäftsprüfungsaudit hat natürlich auch seine Grenzen und Risiken. Es kann zum Beispiel nicht die Wirkungen staatlicher Massnahmen beurteilen, und es ist aufgrund seines summarischen Charakters auch nicht geeignet, besondere Aspekte wie etwa die Rechtmässigkeit eines bestimmten administrativen Verfahrens in der Zielorganisation zu beurteilen. Der im Vergleich zu den aufwändigen Evaluationen der PVK tendenziell «oberfläch- liche» Ansatz des Audits birgt das doppelte Fehlerrisiko, in der Zielorganisation irrtümlicherweise eine Schwachstelle zu behaupten bzw. eine tatsächlich existie- rende Schwachstelle zu übersehen. Bei aller Kooperationsbereitschaft im Rahmen dieses Pilotprojekts zeigen sich das VBS, das BASPO und weitere konsultierte Verwaltungsstellen gegenüber dem von der PVK skizzierten neuen Kontrollinstrument der GPK eher skeptisch. Die Ein- wände – mangelnde Stufengerechtigkeit des Instruments, neue Doppelspurigkeiten, grundlegende methodische Schwächen etc. – scheinen der PVK aber nicht überzeu- gend. Der hier skizzierte Ansatz bedarf noch gewisser Verbesserungen. Zum Beispiel müssen die Bewertungsgrundlagen und -kriterien noch optimiert werden und der Durchführungsaufwand des Audits ist zu reduzieren. Unter dem Strich ist die PVK vom Nutzen des Geschäftsprüfungsaudits überzeugt. Es ergänzt das bestehende Portfolio der GPK mit einem Instrument mittlerer Reich- weite, das nicht auf die Beurteilung einzelner politischer Sachgeschäfte, sondern auf
die diesen Sachgeschäften zugrunde liegende politische und betriebliche Führung einzelner Dienststellen des Bundes ausgelegt ist. Der Einsatz des Geschäftsprüfungsaudits kann die Transparenz des Regierungs- und Verwaltungshandelns stärken und die Früherkennung von allfälligen Mängeln und Schwachstellen durch die GPK erleichtern. Vor diesem Hintergrund empfiehlt die PVK den GPK, das Instrument ab 2008 definitiv in das Portfolio ihrer Kontroll- instrumente aufzunehmen.
Das Wichtigste in Kürze 4348 Abkürzungsverzeichnis 4351
1 Einleitung 4352
1.1 Ausgangslage und Auftrag 4352
1.2 Eine Lücke im Kontrollinstrumentarium der GPK? 4352
2 Das Geschäftsprüfungsaudit – eine «Produktskizze» 4354
2.1 Gegenstand und typische Untersuchungsfragen 4354
2.2 Typische Ergebnisse und Grenzen 4356
2.3 Stufengerechtigkeit des Instruments 4356
2.4 Abgrenzung zu Audits der Verwaltung und der Finanzaufsicht 4358
2.5 Verwendungszweck 4359
2.6 Methodischer Ansatz 4360
2.7 Berichterstattung 4360
2.8 Durchführungsaufwand und Modalitäten 4361
3 Bewertungsrahmen und Methodik 4361
4 Ergebnisse, Schlussfolgerungen und weiteres Vorgehen 4365
Literaturverzeichnis 4368 Liste der Interviewpartner 4370 Impressum 4371
Geschäftsprüfungsaudit des Bundesamts für Sport Anhang zum Pilotprojekt «Geschäftsprüfungsaudit EDA/VBS» der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle 4373
Abkürzungsverzeichnis
BAG Bundesamt für Gesundheit BASPO Bundesamt für Sport CAF Common Assessment Framework EDA Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten EFK Eidgenössische Finanzkontrolle EFQM European Foundation for Quality Management FinDel Finanzdelegation der Eidgenössischen Räte FLAG Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget GAO United States Government Accountability Office GPK Geschäftsprüfungskommission GPK-S Geschäftsprüfungskommission des Ständerats ParlG Parlamentsgesetz PVK Parlamentarische Verwaltungskontrolle RVOG Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz VBS Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport WBK-N/S Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur des Nationalrats bzw. Ständerats
Bericht
1 Einleitung
1.1 Ausgangslage und Auftrag
In ihrer Jahresplanung 2006 beauftragten die Geschäftsprüfungskommissionen (GPK) die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) mit der Durchführung eines Audits einer Dienststelle im Bereich EDA/VBS. Dieses Projekt hat Pilot- charakter und soll den GPK eine Entscheidungsgrundlage dafür liefern, ob ihr bisheriges Instrumentarium gegebenenfalls mit so genannten «Geschäftsprüfungs- audits» ergänzt werden soll, um die Aktivitäten und Leistungen einzelner Dienst- stellen der Bundesverwaltung aus der Optik der parlamentarischen Oberaufsicht künftig noch besser beurteilen zu können. Die zuständige Subkommission EDA/VBS der GPK des Ständerats (GPK-S) beauf- tragte die PVK
1. das heutige Portfolio der GPK zu skizzieren und allfällige Lücken zu iden-
tifizieren,
2. die Eigenschaften des geplanten «Geschäftsprüfungsaudits» zu skizzieren
und dieses im Kontext der bestehenden Instrumente der GPK, aber auch der Finanzaufsicht des Bundes zu positionieren,
3. eine Methode für die Durchführung parlamentarischer Geschäftsprüfungs-
audits zu skizzieren,
4. diese Methode anhand des Bundesamts für Sport (BASPO) zu erproben,
5. den GPK über die Machbarkeit, den Nutzen und Grenzen dieser Methode
Bericht zu erstatten. Kapitel 1.2 gibt auf die erste Frage, Kapitel 2–4 auf die restlichen Fragen Antwort. Frage 4, also die Überprüfung des hier skizzierten Bewertungsinstruments anhand der Fallstudie BASPO, wird separat im Anhang des vorliegenden Berichts abge- handelt.
1.2 Eine Lücke im Kontrollinstrumentarium der GPK?
Die GPK nehmen ihren Auftrag heute primär dadurch wahr, dass sie die Geschäfts- berichte der Bundesbehörden prüfen, einzelne Dienststellen besuchen, Inspektionen und Evaluationen durchführen sowie Aufsichtseingaben von Dritten prüfen.1 Periodische Zwischenbilanzen2 zeigen, dass das Kontrollinstrumentarium der GPK zweckmässig und leistungsfähig ist, sie verweisen aber auch auf gewisse Schwach- stellen einzelner Instrumente und allfällige Leerstellen im Portfolio.
1 Das Instrument der Nachkontrolle ist im vorliegenden Zusammenhang nicht von Belang.
2 Vgl. z. B. Protokoll der GPK-Plenarsitzung vom 16.1.2003.
Gemäss Abbildung 1 verfügen die GPK vereinfacht gesagt derzeit über zwei Grup- pen von Instrumenten. Die Überprüfung der Geschäftsberichte und die Dienststel- lenbesuche am einen Ende des Spektrums generieren relativ geringe Aufwände, sind aber auch entsprechend oberflächlich. Sie eignen sich als Informationsinstrumente, aber nicht zur Aufklärung komplexer Sachverhalte. Die zu prüfenden Bundesstellen verfügen gegenüber den GPK über Informationsvorteile, nutzen diese im Kontakt mit den Kommissionen auch aus und neigen mitunter zu geschönten Darstellungen der zu kontrollierenden Sachverhalte. Auf der anderen Seite des Spektrums eignen sich zwar die Inspektionen und insbe- sondere die Evaluationen der PVK zur Abklärung komplexer Sachverhalte, sind aber in der Durchführung sehr aufwändig und nicht immer zeitgerecht verfügbar. In der Mitte dieses Portfolios fehlt aus Sicht der PVK ein Instrument mittlerer Reichweite, das genauer und vor allem auch systematischer ist als die niederschwel- ligen Instrumente der GPK, und das für die Beurteilung der Sachverhalte neben der Darstellung der betroffenen Behörde auch externe Perspektiven einholt. Andererseits soll das Instrument im Vergleich zu den Inspektionen und Evaluationen weniger Aufwand generieren und raschere Resultate liefern.
Abbildung 1 Kontrollinstrumentarium der GPK
Aufwand
Evaluation
Inspektion
?
Prüfung Geschäftsberichte
Dienststellenbesuche
Aufsichtseingaben
Untersuchungstiefe
Quelle: PVK
Die vermutete Lücke im Portfolio der GPK wird auch unter einem anderen Blick- winkel sichtbar: Das heutige Instrumentarium weist namentlich bei den Inspektionen und Evaluationen kaum eine Standardisierung auf; jeder Gegenstand wird mit einer massgeschneiderten Fragestellung und Methodik abgehandelt. Dieses Vorgehen wird zwar dem Einzelfall in hohem Masse gerecht, aber es generiert auch grosse
Aufwände und erschwert Quervergleiche zwischen verschiedenen GPK-Unter- suchungen. Schliesslich sind namentlich die Evaluationen, aber auch die anderen Kontrollakti- vitäten der GPK stark auf Sachgeschäfte ausgerichtet – die Rüstungsbeschaffung im VBS, die Abwehr von Naturgefahren oder die Qualitätssicherung in der Kranken- versicherung sind aktuelle Beispiele. Sie untersuchen die Konzeption, den Vollzug und die Wirkungen einzelner Massnahmen des Bundes und bedienen sich dabei vornehmlich politik- und verwaltungswissenschaftlicher und fallweise weiterer Methoden. Ein eher betriebswirtschaftlich orientierter Ansatz, der nicht einzelne politische Massnahmen, sondern die dahinter liegenden Managementprozesse in der Exekutive in den Fokus rückt, wird bisher aus Sicht der PVK bei den GPK eher am Rande und nicht systematisch gepflegt. Vor diesem Hintergrund kam von einzelnen GPK-Mitgliedern die Anregung, die PVK könnte ergänzend zu ihren Evaluationen jährlich ein bis zwei Dienststellen der Bundesverwaltung – z. B. ein Bundesamt, ein Generalsekretariat, eine Stiftung oder Kommission – im Sinne eines Managementaudits und unter Verwendung einer betriebswirtschaftlichen Methodik genauer unter die Lupe nehmen.
2 Das Geschäftsprüfungsaudit – eine «Produktskizze»
In diesem Kapitel möchten wir auf der Grundlage der Vorgaben der GPK und eige- ner Überlegungen einige Merkmale des geplanten Geschäftsprüfungsaudits skizzie- ren und dieses von anderen Instrumenten der parlamentarischen Geschäfts- und Finanzkontrolle abgrenzen.
2.1 Gegenstand und typische Untersuchungsfragen
Ähnlich wie bei Dienststellenbesuchen ist das Objekt eines Geschäftsprüfungsaudits ein einzelner Träger einer Bundesaufgabe – beispielsweise ein Bundesamt. Der Gegenstand einer Politikevaluation ist demgegenüber in der Regel eine staatliche Massnahme, ein Programm oder ein ganzer Politiksektor. Im Hinblick auf unser Fallstudienobjekt BASPO illustrieren wir diesen Unterschied am Beispiel der Sportpolitik. Ein typischer Evaluationsgegenstand wäre hier z. B. das bundesrätliche Konzept für eine Sportpolitik in der Schweiz.3 Dieses zielt auf eine Förderung der Bewegungskultur und enthält eine Reihe einzelner Massnahmen in den Bereichen der Bewegungs- und Gesundheitsförderung, der Nachwuchsförde- rung, der Dopingbekämpfung, der Standortpolitik für sportliche Grossanlässe etc. An der Umsetzung dieses Konzepts sind neben dem BASPO eine Reihe weiterer Akteure beteiligt – z. B. das Bundesamt für Gesundheit (BAG), die Verbände und Institutionen des privatrechtlichen Sports, die Kantone und Gemeinden. Eine Evalu- ation würde nun idealtypisch gemäss Abbildung 2 die Konzeption, die Umsetzung und namentlich auch die Wirkungen dieses sportpolitischen Konzepts oder seiner Einzelmassnahmen überprüfen.
3 Bundesrat, 2000.
Abbildung 2
Fokus des Geschäftsprüfungsaudits im Unterschied zur Evaluation
Fokus der Evaluation
Politikkonzept Politikvollzug Politikwirkungen
Parlament
Bundesrat Departement
Fokus des Audits Dienststelle Politikadressaten (Impact) Strategische Partner Gesellschaft (Outcome)
Quelle: PVK
Das Geschäftsprüfungsaudit setzt demgegenüber bescheidener im grau markierten Bereich gemäss Abbildung 2 an. Es fokussiert nur auf einen konkreten Träger in diesem Politikfeld, in unserem Beispiel das BASPO. Typische Fragestellungen sind: – Hat die untersuchte Dienststelle einen klaren politischen Auftrag und die erforderlichen Mittel zur Auftragserfüllung? – Hat sie ein zweckmässiges Leistungsportfolio, um ihren Auftrag zu erfüllen? – Ist sie im Politikfeld klar positioniert, hat sie klare Schnittstellen mit ihren Partnern? – Verfügt sie über eine geeignete Strategie und zweckmässige Strukturen zur Auftragserfüllung? – Setzt sie ihre Ressourcen transparent und im Einklang mit den strategischen Prioritäten ein? – Nehmen der Bundesrat bzw. das Departement die Aufsicht über die Organi- sation angemessen wahr und liefert diese den politischen Führungsinstanzen die notwendige Steuerungsinformation?
2.2 Typische Ergebnisse und Grenzen
Das Audit zeigt die Leistungsfähigkeit, die Stärken und Schwächen einer einzel- nen Dienststelle des Bundes auf. Es könnte zum Beispiel sichtbar machen, dass ein Bundesamt keinen klaren Leistungsauftrag hat, eine unzweckmässige Füh- rungsstruktur aufweist oder unter einem schlechten Betriebsklima leidet. Das Audit könnte natürlich ganz im Gegenteil auch vorbildliche Dienststellen und sehr gute Führungsstrukturen und -prozesse identifizieren, die dann wiederum als so genann- ter Benchmark4 für künftige Audits oder Inspektionen nutzbar gemacht werden können. So weist z. B. das Fallstudienobjekt BASPO aus Sicht der PVK einige vorbildliche Führungspraktiken auf, die – als Vergleichsmassstab benutzt – entspre- chende Defizite in anderen Bundesämtern umso klarer hervortreten lassen. Ein Audit ist aber nicht in der Lage, die Konzeption, die – typischerweise mehrere Akteure umfassende – Umsetzung und die Wirkungen einer Massnahme des Bundes zu bewerten. Zu diesem Zweck ist eine Politikevaluation nötig. Eine solche zeigt typischerweise auf, dass eine staatliche Massnahme nicht die erwünschten Wirkun- gen hat, das Zusammenspiel zwischen den verschiedenen Vollzugsträgern nicht funktioniert oder dass bereits im zugrundeliegenden Gesetz konzeptionelle Mängel und Fehlanreize bestehen, die dazu führen, dass die untersuchte Politik unabhängig von den Vollzugsleistungen der Verwaltung gar nicht funktionieren kann. Das geplante Geschäftsprüfungsaudit ist generalistisch ausgerichtet; es nähert sich seinem Gegenstand gewissermassen aus der «Vogelschau» und macht summarische Aussagen zur politischen und betrieblichen Führung der betroffenen Organisation. Es liefert aber keine vertiefte Antwort zu Sonderaspekten wie z. B. die formale Korrektheit von administrativen Abläufen, die Ordnungsmässigkeit des Mittelein- satzes oder die Rechtmässigkeit von Beschaffungen. Für solche spezifischen Kon- trollfragen bestehen seitens der GPK und der Finanzaufsichtsorgane des Bundes bereits geeignete Instrumente.
2.3 Stufengerechtigkeit des Instruments
Im Vorfeld und im Rahmen der Durchführung des vorliegenden Pilotprojekts erho- ben einzelne Mitglieder der GPK und ihres Sekretariats sowie einzelne von der PVK angehörte Experten5 den Einwand, das geplante Geschäftsprüfungsaudit sei im Kontext der parlamentarischen Oberaufsicht nicht stufengerecht und nicht vereinbar mit der im Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz6 festgelegten Organi- sationsautonomie der Exekutive. Die Durchführung solcher Audits sei Sache der Exekutive im Rahmen der verwaltungsinternen Aufsicht. Die GPK sollten sich auf den politischen Regelkreis gemäss Abbildung 3 konzentrieren und prüfen, ob der Bundesrat die Verwaltung angemessen steuert und beaufsichtigt. Die PVK teilt diese Auffassung nicht.
4 Vergleichsmassstab.
5 Vgl. Liste der Interviewpartner.
6 Artikel 8 Absatz 1 und Artikel 43 RVOG.
Abbildung 3
Situierung der parlamentarischen Oberaufsicht im politischen bzw. administrativen Regelkreis
Politikformulierung
Wirkungsbeurteilung durch Gesetzliche Zielvorgaben Politischer des Parlaments Parlament Regelkreis
Ziel-Konkretisierung durch Rechenschaftslegung durch „Übersetzung“ Bundesrat Bundesrat
Administrativer Ziel-Konkretisierung Regelkreis Wirkungs- durch Verwaltung kontrolle
Ausführung
Quelle: PVK in enger Anlehnung an Schedler / Proeller 2000
Den gesetzlichen Grundlagen7 und ihren Handlungsgrundsätzen8 zufolge üben die GPK die Oberaufsicht aus über die Geschäftsführung des Bundesrates, der Bundes- verwaltung und weiterer Träger von Bundesaufgaben. Sie überprüfen die Leistungs- fähigkeit und Angemessenheit des Regierungs- und Verwaltungshandelns. Sie wollen das Wirken von Regierung und Verwaltung umfassend bewerten, um so Vollzugsprobleme frühzeitig zu erkennen und zu deren Behebung beizutragen. Sie zielen darauf, Optimierungsspielräume in der Geschäftsführung von Bundesrat und Bundesverwaltung aufzeigen und im Dialog mit allen Trägern von Bundesaufgaben Lernprozesse einzuleiten. Diesem umfassenden Verständnis der parlamentarischen Oberaufsicht zufolge reicht es nicht aus, wenn sich die Kontrolle der GPK auf die Verwaltungsführung und –aufsicht durch den Bundesrat beschränkt. Auch der einschlägigen Rechtslehre zufolge9 ist die parlamentarische Oberaufsicht mehr als Aufsicht über die Aufsicht, die die Regierung ausübt. Zumindest im Wei- sungs- und Aufsichtsbereich des Bundesrates ist der Gegenstand der parlamentari- schen Oberaufsicht unbegrenzt. Sie unterscheidet sich nicht durch ihren Gegenstand, sondern durch ihre Funktion und fehlenden Sanktionsmittel von der bundesrätlichen und verwaltungsinternen Aufsicht. Während Letztere Teil des exekutiven Control- lings und deshalb mit direkter Weisungsbefugnis verbunden ist, ist die parlamentari- sche Oberaufsicht eine politische Kontrolle ohne direkte Weisungsbefugnis gegen-
7 Artikel 169 BV, Artikel 52 Absatz 2 Parlamentsgesetz.
8 GPK 2003
9 Mastronardi 2002, S. 1662; Sägesser 2000, S. 336f.
über den beaufsichtigten Behörden. Daraus folgt aber nicht, dass die GPK auf eine zumindest fallweise Überprüfung der Strukturen, Aktivitäten und Leistungen der Verwaltung verzichten können, wenn sie zur Früherkennung von Schwachstellen und zur Optimierung des Regierungs- und Verwaltungshandelns beitragen wollen. Selbst unter der Annahme eines sehr restriktiven Begriffs der parlamentarischen Oberaufsicht könnten die GPK die Bundesverwaltung nicht als «black box» behan- deln und müssten zumindest stichprobenmässig deren interne Führungsprozesse und Leistungen überprüfen. Sonst könnten sie nämlich gar nicht fundiert beurteilen, ob der Bundesrat und die Departementchefs ihre Führungs- und Aufsichtsverantwor- tung über die Verwaltung nach den Artikeln 8 und 35 RVOG angemessen wahr- nehmen. Für diese fallweise Überprüfung der verwaltungsinternen Führungsprozesse und ihrer Schnittstellen zur politischen Führung stellt das geplante Geschäftsprüfungs- audit in Ergänzung zum bisherigen Instrumentarium der GPK aus Sicht der PVK ein taugliches Instrument dar. Dabei ist freilich die «Flughöhe» der parlamentarischen Oberaufsicht zu achten. Es geht nicht um die Einzelheiten der operativen Führung, sondern um die grossen Linien der Geschäftsführung der untersuchten Dienststelle unter dem Blickwinkel der Zweckmässigkeit, der Transparenz und der Effizienz.
2.4 Abgrenzung zu Audits der Verwaltung und
der Finanzaufsicht Einige Bundesstellen führen im Rahmen des verwaltungsinternen Controllings interne Audits durch, die gewisse Ähnlichkeiten mit dem von der PVK skizzierten Ansatz aufweisen. Dies ist aber bei anderen Instrumenten der GPK – namentlich bei den Evaluationen der PVK – ebenso und sollte die GPK nicht von der Durchführung eigener Geschäftsprüfungsaudits abhalten – zumal die verwaltungsinterne Aufsicht von Departement zu Departement variiert und aus Sicht der GPK teilweise ernst- hafte Lücken aufweist. Um Doppelspurigkeiten und eine zu hohe Kontrolldichte zu vermeiden, ist es vielmehr wichtig, dass die GPK ihr Prüfprogramm mit jenem des Bundesrats und der Departemente koordinieren. Wichtig ist auch, dass die GPK bzw. die PVK bei der Durchführung von Geschäftsprüfungsaudits die Zusammen- arbeit mit den verwaltungsinternen Aufsichtsorganen suchen.10 Ähnliche Überschneidungen können sich im Einzelfall auch mit der Finanzaufsicht des Bundes ergeben. Den Finanzkommmissionen der Eidgenössischen Räte und ihrer Delegation (FinDel) obliegen die Oberaufsicht über die Bundesfinanzen. Die FinDel wird von der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) unterstützt, die gleich- zeitig den Bundesrat bei der Wahrnehmung seiner Aufsicht über die Bundesverwal- tung und die eidgenössischen Gerichte unterstützt. Im Vordergrund der Aufsicht der EFK stehen der Budgetvollzug auf allen Stufen sowie die sparsame und wirtschaft- liche Umsetzung staatlicher Massnahmen.11 In diesem Rahmen führt die FinDel ähnlich wie die GPK Informationsbesuche bei einzelnen Bundesstellen durch, macht Abklärungen bzw. erteilt der EFK entspre- chende Mandate. Die EFK prüft mittels Dienststellenprüfungen, Kontrollstellen-
10 Aus Sicht des Inspektorats VBS könnten die GPK und die departementalen Aufsichts- organe sogar gemeinsame Audits durchführen. 11 EFK 2007.
mandaten und Sonderprüfungen die Rechtmässigkeit und Ordnungsmässigkeit von Einnahmen und Ausgaben einzelner Dienststellen des Bundes, die Wirtschaftlichkeit des Mitteleinsatzes und die Wirksamkeit finanzieller Aufwendungen. Bei den Dienststellenprüfungen12 und namentlich bei den Sonderprüfungen13 der EFK können sich im Einzelfall Überschneidungen mit den geplanten Audits der GPK ergeben. Solche können aber auch bei den Inspektionen und Evaluationen der GPK auftreten. Auch decken die Untersuchungen der EFK im Rahmen ihres gesetz- lichen Auftrags mehrere Bewertungsdimensionen des Geschäftsprüfungsaudits im hier skizzierten Sinne nicht ab – beispielsweise betreffend Fragen der Strategie, des Beziehungsmanagements zu Anspruchsgruppen oder der Organisationskultur. Analog zum oben Gesagten wäre es deshalb auch hier falsch, wenn die GPK ange- sichts der fliessenden Übergänge zur Finanzaufsicht im Rahmen ihrer Aufgaben- erfüllung auf die Durchführung von Audits verzichten würden. Die PVK sieht die geplanten GPK-Audits keineswegs als Konkurrenz, sondern im Gegenteil als sinn- volle Ergänzung zu den Aktivitäten der FinDel und der EFK, wobei sich wertvolle Synergien bis hin zur gemeinsam Durchführung von Audits ergeben können. Das Aufsichtssystem des Bundes ist historisch gewachsen und dezentral strukturiert. Die fünf übergeordneten Prüfkriterien der parlamentarischen Oberaufsicht14 über- schneiden sich und lassen sich den einzelnen Kontrollorganen nicht trennscharf zuteilen. Zwischen den GPK, den Finanzkommissionen und ihrer Delegation sowie der EFK haben sich in den letzten Jahren wirksame Koordinationsmechanismen entwickelt, mit denen sich Doppelspurigkeiten in den Prüfprogrammen vermeiden lassen.
2.5 Verwendungszweck
Ein Geschäftsprüfungsaudit zeigt allfällige Schwachstellen und Optimierungsspiel- räume in der politischen und betrieblichen Führung von Dienststellen des Bundes auf. Analog zu den Inspektionen und Evaluationen können die GPK gestützt auf einen Auditbericht Empfehlungen an den Bundesrat, das betroffene Departement und auch an die betroffene Dienststelle direkt richten oder mit den betroffenen Verantwortungsträgern das direkte Gespräch suchen. Die Fallstudie zum BASPO zeigt, dass das Geschäftsprüfungsaudit neben Fragen der Verwaltungsorganisation, die letztlich durch das Amt selbst beantwortet werden müssen, durchaus auch politische Fragen auf der Ebene der Departementsführung, des Bundesrates oder gar des Parlaments aufwirft. Zum Beispiel, wie der Subsidiari- tätsgrundsatz in der Sportpolitik zeitgemäss auszulegen ist, wie sich die verschiede- nen Aktivitäten des Bundes in der Gesundheitsprävention besser bündeln lassen oder
12 Allerdings ist der Bericht der EFK zur Dienststellenrevision des BASPO vom 24.3.2005 stark auf die Ordnungs- und Rechtmässigkeit des Finanzwesens des Amtes ausgerichtet und weist lediglich bei der Analyse des sogenannten Internen Kontrollsystems gering- fügige Überschneidungen mit dem Geschäftsprüfungsaudit der PVK auf. Ebenso verhält es sich mit den Prüfberichten der EFK zu den vom BASPO ausgeschütteten Subventionen bzw. den Finanzhilfen des BASPO an Sportanlagen. 13 Dazu gehören insbesondere Wirtschaftlichkeitsprüfungen, Informatikprüfungen und Bauprüfungen. 14 Rechtmässigkeit, Ordnungsmässigkeit, Zweckmässigkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirk- samkeit, vgl. Artikel 26 Absatz 3 ParlG.
wie in FLAG-Ämtern die Funktionsausgaben und der Transferbereich besser inte- griert werden können, die heute auf eine unzweckmässige Weise getrennt sind. Geschäftsprüfungsaudits können Ansatzpunkte für einen zielgerichteten Einsatz von Inspektionen und Evaluationen oder auch für Abklärungen der EFK im Rahmen der Finanzaufsicht liefern. Das BASPO-Audit wirft z. B. Fragen zur Transparenz und Effizienz der öffentlichen Finanzierung von Sportverbänden auf. Aufgrund ihrer standardisierten Methodik lassen mehrere Audits im Quervergleich zudem besser als die bestehenden GPK-Instrumente Muster im Verwaltungshandeln erkennen, die für künftige parlamentarische Kontrollaktivitäten relevant sein können. Z. B. zeigt unsere Fallstudie, dass das BASPO mit den Leistungen bundesinterner Zulieferer im Bereich der Immobilien oder der Informatik nicht zufrieden ist und den Bezugs- zwang in der Bundesverwaltung in Frage stellt. Wenn sich solche Probleme auch bei anderen GPK-Audits zeigen, ergeben sich hier aufschlussreiche Ansatzpunkte für künftige Abklärungen der parlamentarischen Oberaufsicht. Mit Berücksichtigung schützenswerter Interessen gemäss Artikel 158 Absatz 3 ParlG15 können die GPK die Zusammenfassung der Ergebnisse eines Geschäftsprü- fungsaudits publizieren und dadurch das Profil der parlamentarischen Oberaufsicht schärfen. Im Vergleich zu den Inspektionen und Evaluationen, deren Gegenstand oft eine Vielzahl von Akteuren beinhaltet, sind die Verantwortlichkeiten für gefundene Mängel und Missstände bei Geschäftsprüfungsaudits direkter und einfacher. Im Fokus steht eine konkrete Dienststelle in einem konkreten Departement, und es wird geprüft, ob diese ihren Auftrag zweckmässig, effizient und transparent erfüllt.
2.6 Methodischer Ansatz
Im Gegensatz zur fallspezifischen Methodik von Evaluationen und Inspektionen folgt das geplante Geschäftsprüfungsaudit einem weitgehend standardisierten Ansatz. Die Grundidee ist, für den Kontext der parlamentarischen Oberaufsicht eine einfache, möglichst universell einsetzbare Bewertungsmethode zu entwickeln, die die wesentlichen Dimensionen des Managements von Verwaltungsorganisatio- nen in einem einfachen Raster abbildet und Grundlagen für deren Bewertung bereit- stellt. Die PVK hat zu diesem Zweck einen entsprechenden Bewertungsrahmen und eine Methodik skizziert. Wir stellen diese in Kapitel 3 vor. Deren Erprobung anhand des BASPO ist im separaten Anhang zu diesem Bericht umfassend dokumentiert.
2.7 Berichterstattung
Analog zu ihren Evaluationsstudien präsentiert die PVK den GPK die Ergebnisse eines Audits in Form eines Berichts. Dieser hat einen standardisierten Aufbau, fasst die Ergebnisse in kompakter Form zusammen und sollte (technische Anhänge zum Zwecke der methodischen Transparenz nicht eingerechnet) maximal 40 Seiten umfassen. Die Stellungnahme der betroffenen Dienststelle kann auf Wunsch im Anhang des Auditberichts abgedruckt werden.
15 Die Empfehlungen einer Aufsichtskommission werden veröffentlicht, sofern keine schützenswerten Interessen entgegenstehen.
2.8 Durchführungsaufwand und Modalitäten
Da das Geschäftsprüfungsaudit einen standardisierten Ansatz verfolgt und eine entsprechende Bewertungsmethode im Rahmen des vorliegenden Pilotprojekts nun erarbeitet wurde, hält sich der Aufwand für künftige Audits in Grenzen. Sollten die GPK das Audit definitiv in die «Werkzeugkiste» der parlamentarischen Oberaufsicht aufnehmen, sollte dieses je nach Grösse und Komplexität des Gegen- stands gemäss Vorabklärungen der PVK einen Aufwand von 35 bis maximal
45 Personentage pro Untersuchung verursachen. Die Evaluationen der PVK generie-
ren demgegenüber je nach Fragestellung Aufwände in doppelter und dreifacher Höhe. Die Durchführung der Geschäftsprüfungsaudits kann durch die PVK erfolgen. Eine Aufstockung der personellen Ressourcen des Dienstes ist nicht zwingend, solange das Auftragsvolumen seitens der GPK konstant bleibt. Die PVK könnte z. B. künftig zwei Audits an der Stelle einer Evaluationsstudie durchführen. Allerdings ist aus Sicht der PVK darauf zu achten, dass sich das Profil der PVK dadurch nicht ver- wischt. Ihrem Selbstverständnis nach sollte die PVK ihrem Kerngeschäft treu blei- ben, weiterhin schwerpunktmässig Evaluationen zuhanden der GPK durchführen und nicht zu einem reinen «Audit Committee» werden. Analog zu den anderen Kontrollinstrumenten der GPK würde über den Einsatz von Geschäftsprüfungsaudits im Rahmen der GPK-Jahresplanung beschlossen.
3 Bewertungsrahmen und Methodik
Die PVK sucht also nach einem standardisierten, einfach handhabbaren Instrument, mit dem sich die politische und betriebliche Führung einzelner Dienststellen des Bundes aus der für die GPK typischen «Helikoptersicht» mit begrenztem Aufwand beurteilen lässt. Um das Rad nicht neu zu erfinden, hat die PVK auf der Suche nach einem entspre- chenden Instrument zunächst die bestehenden Ansätze im In- und Ausland geprüft,16 um diese für ihre eigenen Zwecke fruchtbar zu machen; näher betrachtet wurden dabei die namentlich von Rechnungshöfen im angelsächsischen Raum eingesetzten Finanzaudits sowie Performance bzw. Value for Money Audits;17 näher analysiert wurde auch das so genannte Common Assessment Framework (CAF). Das CAF ist ein auf dem weit verbreiteten EFQM-Modell18 aufbauendes Qualitätsbewertungs- system, das die öffentlichen Verwaltungen der EU-Länder dabei unterstützen soll, mittels geeigneter Managementmethoden ihre Effizienz und Effektivität zu messen und zu verbessern. Die Literaturrecherchen der PVK ergeben indessen, dass ein Instrument, das alle in Kapitel 2 skizzierten Eigenschaften aufweist, bisher weder im Inland noch im Aus-
16 Konsultiert wurden z. B. die entsprechenden Ansätze in USA, Kanada, Australien, Grossbritannien, Frankreich und Deutschland. 17 Im Deutschen würde man sinngemäss von Leistungsüberprüfungen bzw. Kosten-Nutzen- Analysen sprechen. Literaturhinweise vgl. National Audit Office 2006 und 2006a; Office of the Auditor General of Canada 1995 und 2007; Public Audit Forum 2007.
18 European Foundation for Quality Management (EFQM).
land existiert. Das hierzulande auch von der EFK eingesetzte Finanzaudit deckt mit seinem Fokus auf die finanzielle Führung nur einen engen Ausschnitt des Manage- ments in der öffentlichen Verwaltung ab und lässt wichtige Aspekte wie etwa die Strategie, die Beziehungen zu wichtigen Partnerorganisationen oder die Organisa- tionskultur ausser Acht. Das Performance Audit, das ebenfalls von der EFK einge- setzt wird, weist grosse Ähnlichkeiten mit den schon bestehenden Wirkungsevalua- tionen der PVK auf, aber es ist kaum standardisiert und es verursacht ausserdem in der Regel einen sehr hohen Durchführungsaufwand. Die Qualitätssicherungs- instrumente schliesslich sind stark auf innerbetriebliche Managementoptimierungen ausgerichtet, und es fehlt ihnen die für den GPK-Zusammenhang wesentliche Dimension der politischen Führung der Zielorganisation. Die PVK hat vor diesem Hintergrund im Rahmen des vorliegenden Pilotprojekts in Zusammenarbeit mit der Universität St. Gallen ein entsprechendes Bewertungs- instrument skizziert, wobei sie natürlich auf schon vorhandene Ansätze, namentlich auf das oben genannte Common Assessment Framework, zurückgreifen konnte.19 Abbildung 4 zeigt den Bewertungsrahmens der PVK im Überblick:
Abbildung 4 Bewertungsrahmen Geschäftsprüfungsaudit
Politische Führung
Positionierung Kunden Strategie & & Struktur Portfolio Partner
Kultur Ressourcen- Betriebliche & Personal- management Führung Leadership management
Leistungen
Quelle: PVK
19 Weitere wichtige Quellen: National Audit Office 2006; Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie 2006; B’VM 2003; Deutsches CAF-Zentrum 2003; EFQM 1999–2003a.
Dieser Bewertungsrahmen versteht sich gewissermassen als «Landkarte», mit der Verwaltungsorganisationen gleich welcher Art einer summarischen Stärken- Schwächen-Analyse aus der Optik der parlamentarischen Aufsicht unterzogen werden können. Skizzieren wir kurz die Leitfragen der einzelnen Boxen: – Politische Führung: Hier geht es um den politisch vorgegebenen Handlungs- rahmen, in dem die Zielorganisation agiert. Es wird untersucht, ob die poli- tischen Führungsorgane (Departement, Bundesrat, Parlament) der Organi- sation klare Ziele vorgeben und ob sie sie zweckmässig steuern und beaufsichtigen. – Strategie: Hier wird danach gefragt, ob die Organisation eine mittel- und längerfristige Strategie zur Erfüllung ihres Auftrags hat; es wird untersucht, ob sie die Chancen und Gefahren im Umfeld frühzeitig erkennt und ange- messen darauf reagiert. – Positionierung & Portfolio: Diese Box fragt danach, ob die Organisation eindeutig positioniert ist, ob sie sich von anderen Akteuren im Politikfeld klar abgrenzt und ob sie über ein zweckmässiges Leistungsportfolio zur Erfüllung ihres Auftrags verfügt. – Kunden & Partner: Hier geht es um die Beziehungen der Zielorganisation zu wichtigen Anspruchsgruppen. Es wird gefragt, ob die Organisation ihre Kunden und deren Bedürfnisse kennt, ob die Schnittstellen zu den Vollzugs- partnern geklärt sind und ob die Organisation seitens der bundesinternen Zulieferer mit den nötigen Vorleistungen unterstützt wird. – Struktur: In diesem Feld wird gefragt, ob die Organisation über geeignete Aufbau- und Ablaufstrukturen verfügt, ob die Prozesse definiert und zuge- ordnet sind und ob die Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten zwischen den einzelnen Organisationsbereichen geklärt sind. – Betriebliche Führung: In dieser Box geht es darum, ob die Organisation ih- ren gesetzlichen Auftrag intern angemessen konkretisiert, ob sie über ange- messene Mittel der Umsetzungs- und Erfolgskontrolle verfügt und ob ihr Reporting die politischen Führungsinstanzen mit der erforderlichen Steuerungsinformation versorgt. – Ressourcenmanagement: Hier geht es darum, ob die Organisation ihre Res- sourcen (Finanzen, Personal, Wissen etc.) zielgerichtet und effizient einsetzt. Auch das Umwelt- und Energiemanagement sind Thema dieses Themen- felds. – Leadership & Kultur: Hier geht es um die Frage, ob die Organisation in
einem Werterahmen agiert, ob die oberste Führung der Organisation eine Richtung vorgibt und ob sie die Mitarbeitenden zur Zielerreichung befähigt. – Personalmanagement: Thema dieser Box ist die Frage, ob die Organisation ihr Personal im Sinne eines integrierten Personalmanagements angemessen plant und steuert. – Leistungen: In dieser letzten Analysedimension geht es – sehr summarisch – um eine Beurteilung der Leistungen («Outputs») der Organisation aus der Optik wichtiger Anspruchsgruppen (Kunden, Vollzugspartner).
Jede Box enthält eine Reihe von Bewertungskriterien und -grundlagen, die im Bewertungsprozess zu durchlaufen sind, gegebenenfalls ergänzt oder variiert durch fallspezifische Kriterien. Aus untersuchungsökonomischen Gründen und zum Zwecke der Vergleichbarkeit sollen Analyse und Bewertung so standardisiert wie möglich, aber auch so fallspezifisch wie nötig erfolgen. Angesichts der Vielfalt der möglichen Untersuchungsgegenstände erscheint ein fixes Set vordefinierter Quali- tätsindikatoren mit quantitativen Messgrössen für den GPK- Zusammenhang nicht sinnvoll und auch nicht machbar. In methodischer Hinsicht ist der hier skizzierte Ansatz deshalb eher qualitativ ausgerichtet, enthält zur besseren Erfassung des Gegenstands aber auch quantitative Elemente. Die Erhebung der notwendigen empirischen Daten erfolgt mittels breit abgestützter Analysen von Dokumenten sowie maximal 20 standardisierter Interviews, die inner- halb, im Sinne einer «360-Grad-Bewertung» aber auch ausserhalb der Zielorganisa- tion durchgeführt werden. In diesem Punkt unterscheidet sich das Geschäftsprüfung- saudit von Dienststellenbesuchen der GPK sowie den Geschäftsberichtskontrollen, die sich mit verwaltungsinternen Informationsgrundlagen begnügen und deshalb die für die GPK unvorteilhafte Informationsasymmetrie zwischen kontrollierender und kontrollierter Instanz kaum ausgleichen können. Die Auswertung der Dokumente und der Interviews bedient sich der einschlägigen Methoden der qualitativen Sozialforschung20 bzw. einfacher Verfahren der beschreibenden Statistik. Im Sinne der Methodentriangulation21 sind die Erträge der verschiedenen Datenquellen in einer Gesamtschau zu synthetisieren. Allfällige Ambivalenzen oder Widersprüche in den Daten22 sind im Auditbericht als solche zu benennen. Trotz dieses strukturierten Vorgehens haftet dem Geschäftsprüfungsaudit – wie jedem Bewertungsprozess – ein Rest Subjektivität des Auditors/der Auditorin an; diese gilt es, offen zu legen. Der Auditbericht muss seinen methodischen Ansatz, seine Bewertungskriterien und Unsicherheiten transparent machen. Dabei ist zwi- schen der von den GPK ausdrücklich gewünschten Kompaktheit des Berichts und der Nachvollziehbarkeit des Bewertungsprozesses ein vernünftiger Kompromiss zu finden.23 Im Sinne von Frage 4 gemäss Auftrag der Subkommission EDA/VBS hat die PVK
den hier skizzierten Bewertungsrahmen an einem konkreten Fall erprobt, um die Machbarkeit, den Aufwand und den Nutzen dieses neuen Instruments zu testen. Als Fallstudienobjekt hat die Subkommission EDA/VBS in ihrer Sitzung vom 6. Sep- tember 2006 das BASPO ausgewählt. Aus Gründen der Übersicht ist diese Fallstudie zum BASPO einschliesslich der verwendeten Bewertungsgrundlagen und -kriterien separat und ausführlich im separaten Anhang des vorliegenden Berichts dargestellt.
20 Vgl. z. B. Mayring 2003 oder Früh 2004.
21 Darunter versteht man die Kombination verschiedener Methoden, um ein ganzheitlicheres Bild zu erhalten. 22 Z. B. stark polarisierende Interviewergebnisse oder Widersprüche zwischen den Inter- viewergebnissen und den Dokumentenanalysen. 23 Bspw. mittels eines technischen Anhangs mit vertiefenden Informationen über die Daten- und Bewertungsgrundlagen des Audits.
4 Ergebnisse, Schlussfolgerungen und weiteres
Vorgehen Die zentralen Ergebnisse des vorliegenden Pilotprojekts lassen sich wie folgt zusammenfassen:
1. Das Portfolio der GPK ist zwar insgesamt zweckmässig, enthält aber den-
noch eine nicht unbedeutende Lücke. In Ergänzung zu den bestehenden Auf- sichtsinstrumenten (Dienststellenbesuche, Inspektionen, Evaluationen etc.) fehlt ein Instrument mittlerer Reichweite, das eine Bewertung der politi- schen und betrieblichen Führung einzelner Dienststellen aus der Optik der GPK erlaubt. Diese Lücke könnte mit so genannten Geschäftsprüfungsaudits geschlossen werden.
2. Dieses Audit sollte ein summarisches Stärken-Schwächen-Profil einzelner
Dienststellen des Bundes einschliesslich der Schnittstellen zu den politi- schen Führungsinstanzen erlauben, stufengerecht auf der Ebene der parla- mentarischen Oberaufsicht angesiedelt und auf die unterschiedlichsten Or- ganisationen anwendbar sein, einen möglichst hohen Standardisierungsgrad aufweisen und einfach zu handhaben sein.
3. Um das Rad nicht neu zu erfinden, hat die PVK auf der Suche nach einer
entsprechenden Methode zunächst die bestehenden Ansätze im In- und Aus- land geprüft; die Literaturrecherche der PVK ergab, dass eine passgenaue Methodik für Geschäftsprüfungsaudits, die die in Kapitel 2 skizzierten Eigenschaften erfüllt, bisher nicht existiert. Unter Verwendung bestehender Ansätze hat die PVK vor diesem Hintergrund eine eigene Methodik ent- wickelt und deren Machbarkeit, Aufwand und Nutzen im Rahmen einer Pilotstudie zum BASPO erprobt.
4. Auf der Grundlage der Pilotstudie BASPO, deren Ergebnisse im Anhang zu
diesem Bericht separat dokumentiert sind, zieht die PVK eine positive Bilanz zum neu entwickelten Instrument.
5. Dieses sieht einen standardisierten, aber auch flexiblen Rahmen vor,
der beliebige Verwaltungsstellen anhand eines einfachen Rasters aus der übergeordneten Optik der parlamentarischen Kontrolle bewertbar macht. Das Geschäftsprüfungsaudit unterscheidet sich klar von den bestehenden Instrumenten der GPK, aber auch von jenen der Finanzaufsicht und des verwaltungsinternen Controllings. Das Audit ist systematischer als die ober- flächlichen Dienststellenbesuche und Geschäftsberichtkontrollen, aber kos- tengünstiger als die aufwändigen Inspektionen und Evaluationen.
6. Das Audit kann von den GPK vielfältig genutzt werden; es dient namentlich
– als Grundlage von Handlungsempfehlungen der GPK zuhanden des Bundesrates bzw. der betroffenen Stellen, – als Grundlage von Kommissionsvorstössen, – als Grundlage für weiter gehende Abklärungen der GPK (Inspektionen, Evaluationen).
7. Die GPK können die Ergebnisse eines Geschäftsprüfungsaudits oder zumin-
dest die Zusammenfassung publizieren; dies erhöht die Transparenz des Verwaltungshandelns und kann im Sinne eines guten öffentlichen Mana- gements eine präventive Wirkung entfalten.
8. Vor diesem Hintergrund generiert das Audit für die GPK aus Sicht der PVK
einen echten Mehrwert. Sein Einsatz steigert die Transparenz des Regie- rungs- und Verwaltungshandelns und erleichtert die Früherkennung von Mängeln und Schwachstellen. Das hier skizzierte Instrument hat natürlich auch seine Grenzen und Risiken, die sich wie folgt zusammenfassen lassen:
9. Das Audit fokussiert die Führung einer einzelnen Dienststelle des Bundes;
es ist nicht in der Lage, den Vollzug und die Wirkungen konkreter politi- scher Programme und Massnahmen zu beurteilen. Das Audit des BASPO kann zum Beispiel nicht die Frage beantworten, ob die Anti-Dopingpolitik des Bundes wirksam ist oder nicht. Dazu wäre eine Evaluation notwendig.
10. Wie ein medizinischer «Check-Up» gibt das Audit einen summarischen
Überblick über die Funktionsfähigkeit wichtiger Führungsstrukturen und -abläufe der Zielorganisation. Es liefert aber keine Antwort auf besondere Fragen wie die Rechtmässigkeit administrativer Verfahren oder die Ord- nungsmässigkeit des Mitteleinsatzes. Hier bestehen seitens der GPK und der EFK bereits geeignete Instrumente.
11. Der summarische und tendenziell «oberflächliche» Ansatz des Geschäfts-
prüfungsaudits birgt ein gewisses Fehlerrisiko: Es kann zu Unrecht eine Schwachstelle in der Zielorganisation behaupten, die es de facto nicht gibt, oder es kann eine tatsächliche Schwachstelle übersehen. Da die betroffene Dienststelle zum Entwurf des Auditberichts Stellung nehmen kann, ist der erstgenannte Fehler leicht zu kontrollieren. Schwieriger ist es beim Fehler
2. Art, der in aller Regel unentdeckt bleiben dürfte, da die Zielorganisation
an seiner Aufdeckung kein Interesse hat. Die Bewertungsgrundlagen und die methodischen Grenzen des Audits müssen vor diesem Hintergrund im Bericht klar dargelegt werden.
12. Aufgrund der geführten Experteninterviews vermutet die PVK, dass die
betroffenen Stellen der Bundesverwaltung und womöglich auch der Bundes- rat selbst dem neuen GPK-Instrument mit Skepsis begegnen werden. Als Einwände werden der fehlende Zusatznutzen des neuen Instruments, die mangelnde Stufengerechtigkeit im Rahmen der parlamentarischen Oberauf- sicht, die Gefahr von Doppelspurigkeiten mit bestehenden Instrumenten vor allem der Finanzaufsicht sowie methodische Schwächen des hier skizzierten Ansatzes ins Feld geführt. Auch die Pilotstelle BASPO und das Generalsek- retariat VBS stehen dem Geschäftsprüfungsaudit skeptisch gegenüber. Auf der Grundlage der Fallstudie BASPO und der Ausführungen des vorliegen- den Berichts hält die PVK die genannten Einwände im Grundsatz jedoch nicht für stichhaltig. Bezüglich der Positionierung und der Methodik des Geschäftsprüfungsaudits sind noch Feinjustierungen nötig, sollten die GPK das Audit definitiv in ihr Portfolio aufnehmen:
13. Die Methodik des Geschäftsprüfungsaudits ist noch zu optimieren. So wären
zum Beispiel die Bewertungskriterien und -grundlagen in den einzelnen Themenfeldern noch zu vertiefen und zu systematisieren.
14. Da bei der Durchführung der Fallstudie BASPO seitens der PVK der maxi-
mal vorgesehene Durchführungsaufwand von 45 Personentagen überschrit-
ten wurde, muss über weitere Vereinfachungen des Instruments nachgedacht werden, obschon dies das oben angesprochene Fehlerrisiko tendenziell er- höht. Denkbar wäre etwa, das Audit noch summarischer auszurichten, die Datengrundlage bescheidener zu halten oder den Forschungsprozess strikt auf Themenfelder mit Problemhinweisen zu beschränken.
15. Bei der Lancierung von Geschäftsprüfungsaudits ist seitens der GPK zu klä-
ren, wie die Koordination mit den verwaltungsinternen Kontrollorganen (In- spektorate, Revisorate, etc.) noch verbessert werden kann, um allfällige Re- dundanzen in den Prüfprogrammen zu vermeiden. Insgesamt kommt das Pilotprojekt EDA/VBS zu einem positiven Resultat. Die PVK ist von der Machbarkeit und vom Nutzen des hier skizzierten Instruments überzeugt. Sie empfiehlt deshalb den GPK, das Geschäftsprüfungsaudit per 2008 definitiv in das Portfolio ihrer Kontrollinstrumente aufzunehmen.
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Liste der Interviewpartner24
della Valle, Nicoletta, stv. Direktorin, Bundesamt für Polizei (fedpol) Durrer, Regula, Leiterin Fachbereich Finanzaufsicht und -revision 3, Eidgenössische Finanzkontrolle Dietrich, Andreas, Berater, Sektion FLAG, Eidgenössische Finanzverwaltung Felix, Jürg, wiss. Mitarbeiter, Sekretariat der parlamentarischen Aufsicht über Finanzen und AlpTransit, Parlamentsdienste des Bundes Heimgartner, Martin, Sektionsleiter FLAG, Eidgenössische Finanzverwaltung Hill, Hermann, Professor, Dt. Hochschule für Verwaltungswissenschaften, Speyer Hofmeister, Albert, Chef Inspektorat, Eidgenössisches Departement für Verteidi- gung, Bevölkerungsschutz und Sport. Huissod, Michel, Vizedirektor, Eidgenössische Finanzkontrolle Lundsgaard-Hansen, Niklaus, Partner, PricewaterhouseCoopers AG Mitglieder der GPK und Mitarbeitende des GPK-Sekretariats Wüest-Rudin, David, Manager, PricewaterhouseCoopers AG
24 Diese Liste enthält nur die Interviewpartner, die im Rahmen der Entwicklung des Instru- ments «Geschäftsprüfungsaudit» konsultiert wurden. Die Liste der Interviewpartner für die Fallstudie BASPO finden sich am Ende des separaten Anhangs.
Impressum
Projektleitung und Redaktion Daniel Janett, PVK
Layout Hedwig Heinis, PVK
Fachliche Begleitung Prof. Dr. Kuno Schedler, Direktor IDT-HSG, im Rahmen des Executive MBA- Studiengangs 29 des Berichtsautors an der Universität St. Gallen
Dank Die PVK dankt allen Interviewpartnern für ihre Gesprächsbereitschaft. Ein beson- derer Dank geht an das Bundesamt für Sport für die Bereitschaft, an dieser Pilot- studie mitzuwirken und für die hohe Auskunftsbereitschaft in allen Projektphasen.
Originalsprache des Berichts: Deutsch