Parlamentarische Initiative. Faire Abstimmungskampagnen. Bericht vom 7. Mai 2009 der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates. Stellungnahme des Bundesrates

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Parlamentarische Initiative Faire Abstimmungskampagnen Bericht vom 7. Mai 2009 der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates Stellungnahme des Bundesrates

vom 19. August 2009

Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrte Damen und Herren

Zum Bericht vom 7. Mai 2009 der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates betreffend faire Abstimmungskampagnen nehmen wir nach Artikel 112 Absatz 3 des Parlamentsgesetzes (ParlG) nachfolgend Stellung.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

19. August 2009 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Hans-Rudolf Merz Die Bundeskanzlerin: Corina Casanova

2009-1643 5885

Stellungnahme

1 Einleitung: Überblick über die Folgen

der parlamentarischen Initiative Wir danken für die Gelegenheit, zum Entwurf eines «Bundesgesetzes über die Mitwirkung der politischen Parteien an der Meinungs- und Willensbildung des Volkes» der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats (SPK-N) vom 7. Mai

2009 Stellung nehmen zu können.

Der Gesetzesentwurf geht zurück auf die parlamentarische Initiative Andreas Gross, die ursprünglich fairere Abstimmungskampagnen angestrebt hatte. In einem ersten Schritt hatte eine Subkommission der SPK-N zur Umsetzung der parlamentarischen Initiative Andreas Gross 03.436 einige praktische Massnahmen zur Verbesserung der Stellung der Parteien im politischen System der Schweiz und anlässlich von Urnengängen identifiziert und nach Führung entsprechender Verhandlungen durch die SPK-N beschliessen lassen: a. Auftrag an die Bundeskanzlei, ohne Gesetzesänderung in der Wahlanleitung zu den Nationalratswahlen (Art. 34 des Bundesgesetzes vom 17. Dez. 1976 über die politischen Rechte; BPR; SR 161.1) allen in den eidgenössischen Räten vertretenen Parteien Platz und die Möglichkeit zur Selbstdarstellung der vertretenen Anliegen zu geben. Dieser Auftrag wurde von der Bundes- kanzlei in der Wahlanleitung 2007 umgesetzt. b. Auftrag an die Bundeskanzlei, ohne Gesetzesänderung in der Broschüre «Der Bund kurz erklärt» alle in den eidgenössischen Räten vertretenen Par- teien kurz vorzustellen. Dieser Auftrag wird von der Bundeskanzlei seit der Ausgabe 2008 umgesetzt. c. Inanspruchnahme eines Angebots der Schweizerischen Bundesbahnen, in den grösseren Bahnhöfen jeweils vor eidgenössischen Volksabstimmungen während eines bestimmten Zeitraums ein gemeinsames Plakat sämtlicher in den eidgenössischen Räten vertretenen Parteien mit einem Parolenspiegel für alle eidgenössischen Vorlagen aushängen zu lassen. Die Erarbeitung des Plakats obläge gemeinsam allen Parteien. Das Angebot wurde von den Par- teien bis heute niemals in Anspruch genommen. d. Da die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft SRG/idée suisse von sich aus nicht zu ähnlichen Angeboten bereit war, entwickelte die Sub- komission der SPK-N die Idee einer gesetzlichen Grundlage für unentgelt- lich zur Verfügung zu stellende Abstimmungsspots der Parteien an Radio und Fernsehen und erarbeitete einen Gesetzesvorentwurf, der 2007 bei Kan- tonen, Parteien, Spitzenverbänden der Wirtschaft und interessierten Organi- sationen in die Vernehmlassung gegeben wurde. Die SPK-N liess ihre Sub- kommission die Vernehmlassungsergebnisse vertieft prüfen. Ergebnis ist der verschlankte Gesetzesentwurf, der nun zur Stellungnahme vorliegt.

2 Gründe für einen Verzicht

auf Gesetzes- und Verordnungsentwurf Für den Verzicht auf Gesetzes- und Verordnungsentwurf sprechen politische und rechtliche Gründe.

2.1 Politische Gründe

Die Vorschläge der SPK-N wurden über alle Vernehmlasserkategorien hinweg im Verhältnis von 3 zu 1 abgelehnt. Trotz dieser Vernehmlassungsergebnisse hat die Kommission an der Stossrichtung der Vorlage festgehalten und ist es bei einem erheblichen Normenzuwachs geblieben. Viele Normen aus dem ursprünglichen Gesetzesvorentwurf wurden nicht gestrichen, sondern lediglich in den Entwurf einer Verordnung der Bundesversammlung ausgegliedert. Die ungünstigen Vernehmlas- sungsergebnisse lassen sich nach Ansicht des Bundesrates nicht dadurch korrigieren, dass viele Normen des Gesetzesvorentwurfs von 2007 nun dem Referendum entzo- gen werden, zumal nicht alle Normherabstufungen vor Artikel 164 Absatz 1 der Bundesverfassung (BV; SR 101) unproblematisch erscheinen. Die Meinungsäusserungen der Vernehmlasser beanstandeten in ihrer grossen Mehr- heit nicht Detailregelungen oder die Rechtsstufe des Vernehmlassungsentwurfs, sondern den Regelungsansatz an sich. Er erscheint auch dem Bundesrat wenig ausgereift. Die von der SPK-N von der Verwaltung gewünschte Flexibilität i.S. Parteienförde- rung wurde, soweit umsetzbar, von der Bundeskanzlei umgehend unter Beweis gestellt. Auch die Schweizerischen Bundesbahnen zeigten sich flexibel. Wenn es um faire Abstimmungskampagnen (so der Titel der parlamentarischen Initiative) geht, so wären öffentlich angeschlagene Parolenspiegel auf gemeinsamen Plakaten aller Parteien der Bundesversammlung gewiss eine sinnvolle Massnahme. Dass seit bald drei Jahren keine einzige der Parteien Anstalten getroffen hat, die für die Umsetzung dieser unbestrittenen Massnahme nötige Initiative zu ergreifen, nährt Zweifel an der Notwendigkeit weitergehender Massnahmen und insbesondere einer doch stark umstrittenen gesetzlichen Verankerung von Abstimmungsspots. Der Bundesrat bezweifelt, dass Fairness bei Volksabstimmungen ausgerechnet durch Abstimmungsspots gesteigert werden kann. Dass Programmveranstalter Gratissen- dezeit zur Verfügung stellen sollen, ändert nichts daran, dass die Abstimmungsspots von den Parteien selber finanziert werden müssten. Dies droht die Kluft zwischen vermögenden und weniger vermögenden Parteien nicht auszugleichen, sondern eher zu verschärfen.

2.2 Rechtliche Gründe

Der jetzt vorliegende Entwurf wirft heikle verfassungsrechtliche Fragen auf.

2.2.1 Charakteristische Merkmale der vorgeschlagenen

Lösung Mit den vorgeschlagenen Entwürfen zu Bundesgesetz und Verordnung sollen im Bundesgesetz über die politischen Rechte und im neuen Radio- und Fernsehgesetz vom 26. März 2006 (RTVG; SR 784.40) sowie durch eine Verordnung der Bundes- versammlung Rechtsgrundlagen geschaffen werden, damit bestimmte Parteien und gewisse Komitees vor Sachabstimmungen in Radio- und Fernsehprogrammen unentgeltlich Sendezeit nutzen könnten. Der Vorschlag charakterisiert sich durch folgende Merkmale: a. Verpflichtung bestimmter Radio- und Fernsehveranstalter zur Einräumung von Sendezeit bzw. zur Ausstrahlung von Abstimmungsspots; b. die Einräumung von Sendezeit bezieht sich auf Abstimmungstermine, nicht auf Abstimmungsvorlagen; c. Produktion der Spots durch die berechtigten Parteien und Komitees; d. berechtigt sind:

1. die registrierten, im Parlament in einer Fraktion des Parlaments vertre-

tenen Parteien;

2. bei fakultativen Referenden zusätzlich die Referendumskomitees;

3. bei Volksinitiativen zusätzlich die Initiativkomitees;

e. Länge der Spots von 15-30 Sekunden; f. Verteilung der Sendezeit für Parteienspots proportional zur Sitzzahl im Par- lament; g. detaillierte Regulierung betreffend Positionierung der Spots in den Prog- rammen; h. inhaltliche Anforderungen an die Spots (u.a. Wahrung der Persönlichkeits- rechte, Verbot nachweislich unzutreffender Tatsachendarstellungen); i. Vorprüfung durch die unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fern- sehen (UBI), wenn Zweifel an der Rechtmässigkeit eines Spots bestehen.

2.2.2 Verfassungsrechtliche Orientierungspunkte

2.2.2.1 Die Veranstaltung von Radio- und Fernsehprogrammen steht unter dem Schutz der Meinungsäusserungs- und der Medienfreiheit (Art. 16f. BV, Art. 10 der Konvention vom 4. Nov. 1950 zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten; EMRK; SR 0.101). Überdies garantiert Artikel 93 Absatz 3 BV ausdrücklich die Unabhän- gigkeit von Radio und Fernsehen sowie die Autonomie in der Programmgestaltung. Die wirtschaftlichen Aspekte der Programmveranstaltung stehen unter dem Schutz

der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV). Wir bezeichnen diese Grundrechtspositionen bzw. Verfassungsgarantien im Folgenden mit dem Kurzbegriff «Veranstalterfrei- heit». Die vorgeschlagenen Regelungen berühren die Veranstalterfreiheit in erheblicher Weise. Bestimmte Programmveranstalter sollen Beiträge Dritter ohne wirtschaft- liche Gegenleistung ausstrahlen müssen. Der damit verbundene Eingriff in Grund- rechte bzw. Verfassungsgarantien wäre nur zulässig, wenn er auf einer hinreichen- den gesetzlichen Grundlage beruht, durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt ist und die Verhältnismässigkeit wahrt (Art. 36 BV). Die vorgeschlagene Lösung enthält auf Gesetzesstufe manche Regelungen, die man mit Blick auf Artikel 164 Absatz 1 BV verlangen muss. Die der Bundeskanzlei übertragenen Aufgaben sind aber alles andere denn klar umrissen (vgl. Ziff. 2.3.2.1 hiernach).

2.2.2.2 Artikel 34 Absatz 2 BV garantiert die politischen Rechte und schützt die freie Wil- lensbildung sowie die unverfälschte Stimmabgabe bei Wahlen und Volksabstim- mungen (vgl. hiezu BGE 119 Ia 271 E. 3). Zwar stellt der Schutz der freien und unverfälschten Willensbildung bei Abstimmungs- und Wahlkämpfen ein öffent- liches Interesse dar, das eine Beeinträchtigung der Veranstalterfreiheit (unter dem Vorbehalt der Verhältnismässigkeit) rechtfertigen kann. Erforderlich ist jedoch, dass eine gesetzliche Regelung über Interventionen in Abstimmungskämpfe selbst die Verhältnismässigkeit wahrt (Art. 5 Abs. 2 BV): Die Regelung muss geeignet und notwendig sein, um das angestrebte Ziel (Schutz der freien und unverfälschten Willensbildung) zu realisieren, und es muss eine vernünftige Ziel-/Mittelrelation vorliegen (Abwägung von öffentlichen und privaten Interessen, «Zumutbarkeit», vgl. hiezu Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungs- recht, 5. Auflage, Zürich/St. Gallen 2006, N 613ff.).

2.2.2.3 Damit drängt es sich auf, die Beurteilung der Verfassungsmässigkeit der vorge- schlagenen Lösung an folgendem Fragenschema zu orientieren: a. Dienen die vorgeschlagenen Regelungen dem Schutz der freien und unver- fälschten Willensbildung und respektieren sie dabei die von Rechtsprechung (und Lehre) entwickelten Grundsätze? b. Falls Ja, können sie den Eingriff in die Veranstalterfreiheit rechtfertigen? c. Falls Nein; dient die vorgeschlagene Lösung andern öffentlichen Interessen, die den Eingriff in die Veranstalterfreiheit rechtfertigen können?

2.2.3 Abstimmungsspots als Beitrag zur freien

und unverfälschten Willensbildung? 2.2.3.1 Der Schutz der freien Willensbildung vor Abstimmungen bezweckt möglichst offene und pluralistische Auseinandersetzungen, die schliesslich in rationale, auf hinrei- chender Kenntnis der wesentlichen Tatsachen und Argumente beruhende Entscheide der Stimmbürger münden (Michel Besson, Behördliche Information vor Volks- abstimmungen, Bern 2003, S. 180). Abstimmungsspots von höchstens 30 Sekunden, bezogen auf (je nachdem) mehrere Vorlagen, die an einem Termin zur Abstimmung gelangen, müssten sich offen- sichtlich auf Kürzest-Aussagen plakativen Charakters beschränken. Sie könnten von ihrer Natur her kaum zu einem qualitativ ernst zu nehmenden Austausch von Argumenten beitragen. Vielmehr würden mit derartigen, je nach Parteienstärke mehrfach wiederholten Abstimmungsspots dem Publikum vor allem die Parteiparo- len vermittelt. Der politische Diskurs würde dadurch weder verbessert noch intensi- viert. Das spricht nicht per se gegen Abstimmungsspots, doch wäre ihr Beitrag zu rationalen, auf hinreichender Kenntnis der wesentlichen Tatsachen und Argumente beruhenden Entscheiden der Stimmberechtigten im besten Fall marginal.

2.2.3.2 Im Bericht vom 7. Mai 2009 (Ziff. 2.2.4) wird ferner geltend gemacht, Abstim- mungsspots der Parteien seien deshalb gerechtfertigt, weil die Mitglieder der Bun- desversammlung für die «innere Kohärenz der gesamten Rechtsordnung» verant- wortlich seien. Die Parteien seien die kollektiven Zusammenschlüsse der Volksver- treterinnen und -vertreter, was es rechtfertige, dass die Parteien «die Meinung ihrer Mitglieder verfechten». Diese Argumentation ist in mehrfacher Hinsicht anfechtbar. Einerseits wirkt die stillschweigend unterlegte Annahme realitätsfern, die Parteien würden in ihren Abstimmungsspots vor allem auf Unvereinbarkeiten mit der «inne- ren Kohärenz der gesamten Rechtsordnung» hinweisen. Auch wenn man solche Hinweise unter dem Aspekt eines qualitativ hoch stehenden politischen Diskurses begrüssen möchte, würden sie wohl höchstens Personen ansprechen, die für Rechts- fragen besonders sensibilisiert sind, und wären für die Parteien deshalb wohl von untergeordnetem Interesse. Überdies darf nicht vergessen werden, dass die Parteien selten die Meinung all ihrer Mitglieder vertreten. Vielmehr gibt es fast bei jeder Vorlage in allen Parteien (wie auch in den Fraktionen der Bundesversammlung) unterlegene Minderheiten. Wir können deshalb der Betrachtungsweise, «die» Parteien trügen in irgend einer Weise eine Verantwortung für die «innere Kohärenz der gesamten Rechtsordnung» und daraus ergebe sich die Legitimation für Abstim- mungsspots durch die Parteien, nicht folgen.

2.2.3.3 Das Argument, Parteien dürften gegenüber Komitees nicht bevorzugt werden, ver- dient unter dem Aspekt der Gleichbehandlung eine vertiefte Betrachtung. Tatsäch- lich ergibt sich aus der Praxis und Lehre, dass insbesondere bei Wahlen allen Par-

teien und politischen Gruppierungen ein chancengleicher Zugang zu elektronischen Medien zu gewähren sei (vgl. z.B. Urs Thönen, Politische Radio- und Fernsehwer- bung in der Schweiz, Basel 2004, S. 173f.; BGE 125 II 504f. E. 3d/bb). Dieses Gebot leuchtet ohne Weiteres ein, denn es bezieht sich auf alle politischen Gruppie- rungen, die tatsächlich an einer konkreten Wahl teilnehmen wollen. Wollte man dieses Gebot tel quel auf die vorliegende Problematik übertragen, so müsste man in Rechnung stellen, dass bei Abstimmungen über politisch umstrittene Vorlagen (z.B. Schwangerschaftsabbruch, Referendumsabstimmung vom 28. Mai 1978; erleichterte Einbürgerung von jungen Ausländern, Referendumsabstimmung vom 12. Juni 1994; Rassismusstrafnorm, Referendumsabstimmung vom 25. September 1994) jeweils nicht nur Referendumskomitees bestehen, welche die jeweilige Vorlage bekämpfen, sondern auch Komitees, welche sich für die Annahme der Vorlage einsetzen. Im Zeichen eines chancengleichen politischen Diskurses müsste auch diesen Komitees das Recht eingeräumt werden, unentgeltlich Abstimmungsspots verbreiten zu lassen. Die Annahme, die Spots der Parteien würden gewissermassen die Spots der Initiativ- und Referendumskomitees kompensieren, scheitert an der Tatsache, dass sich gerade bei politisch umstrittenen Vorlagen in aller Regel nicht «die» Parteien und allfällige Komitees gegenüberstehen, sondern befürwortende und gegnerische Gruppierungen, seien es nun Parteien oder Komitees.

2.2.3.4 Der Einbezug von Initiativ- und Referendumskomitees in die vorgeschlagene Rege- lung über unentgeltliche Abstimmungsspots würde auch hinsichtlich der Abstim- mungsgegenstände Ungleichheiten bewirken. Indem nur Initiativ- und Referen- dumskomitees das Verbreitungsrecht erhielten, würde bei Vorlagen, die unter dem obligatorischen Referendum stehen (Verfassungsvorlagen der Bundesversammlung, gewisse Staatsverträge) kein Komitee das Recht erhalten, Abstimmungsspots ver- breiten zu lassen, obwohl auch solche Vorlagen (z.B. die EWR-Vorlage, Volksab- stimmung vom 6. Dezember 1992) sehr umstritten sein können, weshalb sich auch in diesen Fällen in der Regel Pro- und Contra-Komitees bilden. Eine rechtsgleiche Regulierung über Abstimmungsspots müsste auch in diesen Fällen den jeweiligen Abstimmungskomitees das Recht geben, Abstimmungsspots verbreiten zu lassen.

2.2.3.5 Im Bericht vom 7. Mai 2009 (Ziff. 2.3) wird für den Einbezug der Initiativ- und Referendumskomitees geltend gemacht, hinter einer Initiative bzw. einem Referen- dum stehe jeweils eine namhafte Anzahl von Stimmberechtigten, was ihre besondere Behandlung hinsichtlich der Abstimmungsspots legitimiere. Wir können dieser Betrachtungsweise – gerade unter dem Blickwinkel des freien, möglichst breiten politischen Diskurses, welcher der getroffenen Lösung zu Grunde liegen soll – nicht folgen. Für den freien, möglichst breiten politischen Diskurs kann es nicht darauf ankommen, wie viele Personen bereits seit längerem hinter einer bestimmten Auf- fassung stehen. Im Gegenteil, der politische Diskurs wird gerade dadurch belebt, dass auch Positionen zur Geltung gebracht werden, die am Anfang des Abstim- mungskampfs vielleicht noch keine grosse Gefolgschaft gefunden haben. So betrachtet ist nicht einzusehen, weshalb Initiativ- und Referendumskomitees gegen-

über andern Komitees (die sich nicht auf eine Anzahl von Unterschriften berufen können) privilegiert werden sollten.

2.2.3.6 Gesamthaft kann die vorgeschlagene Lösung über das Recht, Abstimmungsspots verbreiten zu lassen, den Anspruch, den politischen Diskurs qualitativ zu heben, nicht einlösen. Sie würde hingegen zu mehrfachen Ungleichheiten führen. Insofern lässt sie sich weder unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit noch unter dem Aspekt der Chancengleichheit in Wahl- und Abstimmungskämpfen rechtfertigen. Eine Ausweitung des Rechts auf Verbreitung von Abstimmungsspots auf alle jeweils an einem Abstimmungskampf teilnehmenden Komitees wäre indessen kaum realisierbar, da sie bei umstrittenen Vorlagen unweigerlich zu einer allzu grossen Zahl von Spots führen müsste.

2.2.4 Abstimmungsspots als Instrumente der

«Markenpflege» und Mobilisierung? 2.2.4.1 Dient die vorgeschlagene Lösung andern öffentlichen Interessen, die den Eingriff in die Veranstalterfreiheit rechtfertigen können? Grundsätzlich ist anzuerkennen, dass Abstimmungsspots für die Parteien eine Gelegenheit wären, dem Publikum anhand konkreter Parolen den eigenen Standpunkt zu verkünden und es für eine Stimm- abgabe im Sinne der eigenen Parole zu mobilisieren. Dies scheint mit Blick auf die Rolle der Parteien im politischen Gesamtgefüge legitim. Auch gegenüber Stimm- berechtigten, die nicht von vorneherein mit einer bestimmten Partei sympathisieren, könnten die Abstimmungsspots eine gewisse Wirkung entfalten, weil die Abstim- mungsspots den Parteien anhand der Parolen für oder gegen eine oder mehrere Sachvorlagen ein prägnanteres Profil verleihen als blosse Partei- oder Wahlpro- gramme, die von den Stimmberechtigten ohnehin kaum im Volltext zur Kenntnis genommen werden. Insofern kann man in den Abstimmungsspots somit auch Fak- toren eines «permanenten Wahlkampfs» erkennen, der in der heutigen Zeit der politischen Polarisierung tatsächlich stattfindet.

2.2.4.2 Wenn man die Abstimmungsspots vor allem als Mittel versteht, mit dem sich die Parteien selbst darstellen und profilieren und mit dem sie ihre Anhängerschaft zur Stimmabgabe im Sinne der Parteiparole mobilisieren wollen, so rückt eine weitere Problematik ins Blickfeld, nämlich die Chancengleichheit unter den Par- teien bzw. die Frage, inwieweit man kleinere Parteien vom Recht auf Ausstrahlung von Abstimmungsspots ausschliessen darf. Das Bundesgericht (BGE 124 I 55 E. 5a) hat mit Bezug auf Wahlen festgehalten, das Gleichbehandlungsgebot habe im Bereich der politischen Rechte seit jeher eine ganz besondere Tragweite. Nur einzelne wenige spezifische Elemente könnten im Berei- che der politischen Rechte eine unterschiedliche Behandlung rechtfertigen. Der

Grundsatz der Rechts- und Chancengleichheit sei streng formal zu verstehen und setze dem Gesetzgeber enge Grenzen der Gestaltungsfreiheit, sodass jede verschie- dene Behandlung der Parteien, die sich nicht durch einen besonderen zwingenden Grund rechtfertigen lässt, verfassungsrechtlich unzulässig sei. Die Idee der Konkor- danz habe im schweizerischen Verständnis der politischen Auseinandersetzung gerade auch bei Wahlen auf den verschiedenen Ebenen Eingang gefunden. Das Bundesgericht hat aber betont, dass Konkordanz den etablierten, bisherigen und bereits organisierten Parteien ein Übergewicht verleihen und die Opposition von Aussenseitern behindern könne. Freie Volkswahlen seien nicht rückwärtsgerichtete Bestätigung bestehender Machtverteilung, sondern sollten über künftige Stärke der Gruppierungen entscheiden. Eine chancengleiche Kandidatur müsse demzufolge allen Bürgern offen stehen, welche die als verfassungskonform anerkannten Voraus- setzungen dazu erfüllen. Der damit zum Ausdruck kommende Grundsatz der Chan- cengleichheit gelte nicht nur für einzelne Kandidaten, sondern ebenso sehr für Parteien (vgl. ZBl 98/1997 S. 355). Er wolle auch andern Gruppierungen als den traditionellen Parteien oder neuen Bewegungen den Zugang zur Teilnahme am politischen Prozess ermöglichen. Aus einem andern Entscheid des Bundesgerichts ergibt sich, dass der Grundsatz der Chancengleichheit auch auf Volksabstimmungen anzuwenden ist (BGE 114 Ia 427 E. 5c): Jeder Stimmbürger solle seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen können. Das bedeute, dass möglichst alle Argumente mit gleicher Chance geäussert, verbreitet, diskutiert sowie nach Vor- und Nachteilen abgewogen werden können, bevor entschieden wird. Der Grundsatz der Chancengleichheit ist auch bei der Zuteilung von Sendezeit für Abstimmungsspots zu beachten. Ein Verbreitungsrecht, das nur die in der Bundes- versammlung vertretenen fraktionsstarken Parteien berücksichtigt und das die Wie- derholungsrate der Spots proportional zur Sitzzahl in der Bundesversammlung festlegt, lässt sich mit dem Grundsatz der Chancengleichheit nicht vereinbaren. Diese Einschätzung wird durch die neuere Strassburger Rechtsprechung unter- mauert. Im Urteil Nr. 21132/05 i.S. TV Vest AS & Rogaland Pensjoinistparti vs.

Norwegen hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte am 11. Dezember

2008 den Zugang von Kleinstparteien zum Fernsehprogramm geschützt. Um dieser

Anforderung gerecht zu werden, müsste das Verbreitungsrecht einem breiteren Kreis von Parteien gewährt werden. Was die Durchführung von selbstgestalteten Wahlsendungen betrifft, spricht sich die Doktrin überwiegend für einen egalitären Ansatz aus, d.h. dass (bei Wahlen) alle Parteien unabhängig von ihrer Stärke gleich viel Sendezeit einzuräumen ist (vgl. Thönen, a.a.O. S. 186ff. mit weiteren Hinweisen). Auch bei Abstimmungsspots über Sachvorlagen müsste aber ein System gefunden werden, das auch Parteien Sendezeit zuspricht, die noch nicht in der Bundesversammlung vertreten sind, die aber zumin- dest an der Wahl der laufenden Legislatur teilgenommen haben und die überdies auf kantonaler Ebene eine gewisse Bedeutung erlangt haben.

2.2.4.3 Unter dem Gesichtspunkt der Chancengleichheit der verschiedenen Standpunkte weckt es auch gewisse Bedenken, dass eine unter Umständen sehr grosse Anzahl gleich gerichteter Abstimmungsspots von Parteien im Einzelfall der einen oder der

anderen Seite (Befürworter oder Gegner einer Vorlage) in der Öffentlichkeit zu einer übermässigen Präsenz verhelfen kann. Dieses «Einseitigkeitsrisiko» ist gewisser- massen systemimmanent, da ja nie im voraus abzusehen ist, welche Parole die einzelnen Parteien beschliessen werden. Der Einbezug von Referendums- und Initiativkomitees könnte die Einseitigkeit der Abstimmungsspots der Parteien indes- sen kaum nennenswert korrigieren.

2.2.4.4 Sieht man in den Spots vor allem Faktoren der «Markenpflege» und der Mobilisie- rung, so ist nicht recht einzusehen, weshalb man diese Spots zwingend an Abstim- mungskampagnen binden soll. Um das Risiko auszuschalten, dass bei Volksabstim- mungen durch eine Summierung gleich gerichteter Parolen die eine oder andere Seite zu einer übermässigen Präsenz gelangt, müsste man Werbe-Spots in den letzen vier oder fünf Wochen vor Abstimmungsterminen ausschliessen. Dafür könnte man den Parteien aber erlauben, Werbe-Spots vor Wahlen zu platzieren, was sich mit ihrer Funktion in Wahlen durchaus vereinbaren liesse.

2.3 Gründe für Eventualanträge

2.3.1 Sendezeitzuteilung

durch ein parlamentarisches Organ Wird auf den Gesetzes- und Verordnungsentwurf nicht überhaupt verzichtet, so ist anstelle der Bundeskanzlei ein parlamentarisches Organ mit der Aufgabe zu betrauen, die Sendezeit der verschiedenen Anspruchsberechtigten in einer beschwer- defähigen Verfügung festzulegen. Die Bundeskanzlei ist von Gesetzes wegen beauf- tragt, eidgenössische Urnengänge in strikter Neutralität durchzuführen. Gerade in einer direkten Demokratie ist es unerlässlich, über eine solche Instanz zu verfügen. Es ist nicht zu rechtfertigen, diese Rolle mit Aufgaben zu vermischen, die zwangs- läufig Wertungsfragen (vgl. Ziff. 2.3.2 hiernach) einschliessen und damit am Ende nur die Unpareteilichkeit der Bundeskanzlei bei eidgenössischen Urnengängen in Frage stellen.

2.3.2 Präzisierung der Sendezeitzuteilung

Wie ist die Sendezeitzuteilung unter den in den eidgenössischen Räten vertretenen Parteien überhaupt praktikabel zu verteilen? Weder Gesetzes- noch Verordnungs- entwurf verschaffen hier die nötige Klarheit:

2.3.2.1 Hinsichtlich der in den eidgenössischen Räten vertretenen Parteien lassen die Erlassentwürfe folgende wesentlichen Fragen unbeantwortet: a. Welche Folgen hat der Parteiübertritt eines Nationalratsmitglieds während laufender Legislatur? Solche Fälle sind in den vergangenen Jahrzehnten immer wieder aufgetreten (für einen jüngsten Fall aus den Kantonen und die Zulässigkeit des Parteiübertrittts direkt nach den Wahlen vgl. BGE 135 I 19). b. Welches ist der massgebende Zeitpunkt der Sendezeitzuteilung? Wie oft kann sich die Verteilung ändern? Die Bedeutung dieser Frage kann derzeit auch ermessen werden anhand der Entstehung neuer Parteien und der Fusion bestehender Parteien in der laufenden Legislatur. Von Bedeutung sind aus- serdem Ersatzwahlen in den Nationalrat wie etwa jene im Kanton Glarus vom 8. Februar 2009. Wie sind sie zu beurteilen? c. Ist die Sendezeit anhand der Gesamtstärke einer Fraktion oder Partei in der Vereinigten Bundesversammlung zuzuteilen? Oder sind die beiden Räte getrennt zu betrachten und anschliessend die Zuteilung vorzunehmen? Weil nicht beide Räte gleich gross sind, hat dies erhebliche Auswirkungen auf die Sendezeitzuteilung. Die politische Dimension dieser Frage erhellt aus der Tatsache, dass das Wahlverfahren für den Ständerat von den Kantonen fest- zulegen ist und dass mit der einzigen Ausnahme des Kantons Jura für die Ständeratswahlen Majorzverfahren gelten. Wenn der Gesetzesentwurf für die Zuteilung der Sendezeit dem Proporzgedanken folgt, so geht er vom Grundgedanken allein der Nationalratswahlen aus. d. Die Sitzzuteilung bei der Proporzwahl des Nationalrats wird erheblich durch die Möglichkeit der Listenverbindung mitbeeinflusst. Dies verfälscht die Mehrheitsverhältnisse. Bei der Zuteilung von Sendezeit würden kleinere Parteien auf dieser Basis unterproportional berücksichtigt. Weil die Listen- verbindungen nicht gesamteidgenössisch, sondern kantonal geschlossen werden, lassen sie sich bei der Sendezeitzuteilung nicht berücksichtigen. Soll dennoch das Verfahren Hagenbach-Bischoff für die Zuteilung von Sen- dezeit berücksichtigt werden? Oder müsste das Verfahren des «doppelten Pukelsheim» zur Anwendung gelangen? e. Wenn schon kann man sich füglich fragen, ob anstelle der proportionalen nicht eine egalitäre Verteilung der Sendezeit unter alle berechtigten Parteien einfacher, praktikabler und zugleich sachgerechter wäre.

2.3.2.2 Nicht weniger heikel ist die Aufteilung von Sendezeit unter verschiedenen Referen- dumskomitees gegen eine Gesetzesvorlage: Seit 1978 sind über 40 Prozent aller Referenden von Vetokoalitionen – d.h. verschiedenen Referendumskomitees – gemeinsam zustande gebracht worden. Nicht selten ergreifen dabei Komitees diver- gierender Observanz das Referendum: Den einen geht die Vorlage zu wenig weit, andern gerade zu weit. Es gab im laufenden Jahrzehnt Referenden, die von nicht weniger als elf verschiedenen Komitees lanciert wurden! Die Unterschriften unter

diesen Komitees präzis aufzuteilen, ist gar nicht möglich, weil oftmals sachbezogen hervorragend zusammengearbeitet wird: Z.B. wird zum Zeitgewinn die Einholung von Stimmrechtsbescheinigungen statt nach Komitees nach regionalen Kriterien aufgeteilt.

2.3.2.3 Solange diese Fragen nicht geklärt sind, auferlegt der Regelungsvorschlag der SPK-N der Bundeskanzlei mit der Zuteilung von Sendezeit jedenfalls eine höchst politische und wertungsabhängige Aufgabe. Es ist voraussehbar, dass diese Ent- scheide umgehend Anlass zu Beschwerden ans Bundesgericht geben werden. Der Ruf der Bundeskanzlei als neutraler Organisatorin eidgenössischer Urnengänge – auch der Nationalratswahlen – müsste Schaden nehmen. Dies kann nicht im wohl verstandenen Interesse der direkten Demokratie und des Landes liegen.

3 Anträge des Bundesrates

Der Bundesrat beantragt Ihnen: a. auf den Gesetzes- und den Verordnungsentwurf nicht einzutreten; b. eventualiter für den Fall eines Eintretens auf Gesetzes- und Verordnungs- entwurf, die Vorlagen an die Kommission zurückzuweisen mit dem Auftrag,

1. anstelle der Bundeskanzlei ein parlamentarisches Organ mit der Auf-

gabe zu betrauen, die Sendezeit der verschiedenen Anspruchsberechtig- ten in einer beschwerdefähigen Verfügung festzulegen;

2. die Kriterien der Sendezeitzuteilung unter den in den eidgenössi-

schen Räten vertretenen Parteien so zu verfeinern, dass sie wenigstens anwendbar werden.