Botschaft zum Rahmenvertrag zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Fürstentum Liechtenstein über die Zusammenarbeit im Bereich des Visumverfahrens, der Einreise und des Aufenthalts sowie über die polizeiliche Zusammenarbeit im Grenzraum

09.018

vom 18. Februar 2009

Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Wir unterbreiten Ihnen hiermit die Botschaft zu einem Rahmenvertrag zwischen der Schweiz und Liechtenstein über die Zusammenarbeit im Bereich des Visumverfah- rens, der Einreise und des Aufenthalts sowie über die polizeiliche Zusammenarbeit im Grenzraum mit dem Antrag auf Zustimmung.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hoch- achtung.

18. Februar 2009 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Hans-Rudolf Merz Die Bundeskanzlerin: Corina Casanova

2008-2902 1463

Übersicht

In der vorliegenden Botschaft geht es um die Genehmigung des neuen Rahmenver- trages zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Fürstentum Liech- tenstein. Am 5. Juni 2005 haben die Schweizer Stimmbürgerinnen und Stimmbürger die Abkommen zwischen der Schweiz, der Europäischen Union (EU) und der Europäi- schen Gemeinschaft (EG) über die Assoziierung zu Schengen und Dublin gutgeheis- sen. Die Abkommen sind am 1. März 2008 in Kraft getreten. Die operationelle Zusammenarbeit von Schengen wurde am 12. Dezember 2008 aufgenommen. An den Flughäfen werden ab diesem Zeitpunkt die Grenzkontrollen nach Grenzkodex durchgeführt. Am 29. März 2009 werden anschliessend für INTRA-Schengen- Passagiere die Grenzkontrollen aufgehoben. Die Assoziierungsabkommen zu Schengen (SAA) und Dublin (DAA) sehen vor, dass das Fürstentum Liechtenstein (nachfolgend Liechtenstein) den Abkommen beitreten kann, was den Abschluss von zwei Protokollen (eines zum SAA für Schengen und eines zum DAA für Dublin) erforderlich macht. Die beiden Beitrittsprotokolle wur- den am 28. Februar 2008 unterzeichnet. Die Inkraftsetzung von Schengen in der Schweiz und in Liechtenstein bedingt eine Anpassung der Rechtsgrundlagen für die bilaterale Zusammenarbeit im Ausländer- bereich sowie bezüglich der Wahrnehmung polizeilicher Aufgaben durch die Eid- genössische Zollverwaltung (EZV) im Grenzraum an der liechtensteinisch-öster- reichischen Grenze. Die heutige rechtliche Grundlage für diese Zusammenarbeit bilden die Fremdenpolizeivereinbarungen von 1963 und die dazugehörige Verein- barung von 1994 sowie die Notenaustausche von 2003 und 2004 über die Umset- zung des Protokolls über den Personenverkehr im Rahmen der Änderung des EFTA- Übereinkommens. Gemäss dieser rechtlichen Grundlage bilden die Schweiz und Liechtenstein im fremdenpolizeilichen Bereich einen territorialen Anwendungs- bereich. Unter Schengen wird sich dies insofern ändern, als die beiden Länder im fremdenpolizeilichen Bereich zwei souveräne Staaten sein werden, welche jedoch gemeinsame Regeln anwenden. Mit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG) am 1. Januar 2008 in der Schweiz und des Ausländergesetzes am 1. Januar 2009 in Liechtenstein ergibt sich ein weiterer Grund, die bilaterale Zusammenarbeit im Ausländerbereich anzupassen.

Die Schweiz und Liechtenstein haben deshalb entschieden, die teilweise veralteten rechtlichen Grundlagen aus dem Jahre 1963 und die dazugehörige Vereinbarung von 1994 sowie die Notenaustausche aus den Jahren 2003 und 2004 durch eine neue rechtliche Grundlage zu ersetzen. Ein neuer Rahmenvertrag soll alle im Ausländer- bereich liegenden Themen zwischen der Schweiz und Liechtenstein unter Berück- sichtigung von Schengen, dem AuG und dem Freizügigkeitsabkommen (FZA) regeln. Darunter fallen die Zusammenarbeit im Bereich des Visumverfahrens, der Einreise und des Aufenthalts. Im Weiteren soll die bilaterale Zusammenarbeit bezüglich der

Wahrnehmung polizeilicher Aufgaben durch die EZV im Grenzraum an der liechten- steinisch-österreichischen Grenze geregelt werden. Der Zollvertrag von 1923 und der Polizeikooperationsvertrag von 1999 bleiben von diesem neuen Rahmenvertrag unberührt. Der Rahmenvertrag unterliegt dem Vorbehalt der Genehmigung durch die eidgenös- sischen Räte. Er tritt erst in Kraft, wenn die Inkraftsetzung des Schengen- Besitzstands durch Beschluss des Rates der EU sowohl für Schweiz als auch für Liechtenstein erfolgt ist.

Übersicht 1464

1 Grundzüge der Vorlage 1467

1.1 Ausgangslage 1467

1.2 Ablauf der Verhandlungen 1469

1.3 Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens 1470

2 Inhalt des Rahmenvertrages 1470

2.1 Konzeption 1470

2.2 Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln 1471

3 Finanzielle und personelle Auswirkungen für den Bund und die Kantone 1478

4 Verhältnis zur Legislaturplanung 1478

5 Verhältnis zum europäischen Recht 1478

6 Rechtliche Aspekte 1479

6.1 Verfassungsmässigkeit 1479

6.2 Genehmigungsbeschluss 1479

6.3 Referendum 1479

Bundesbeschluss über die Genehmigung des Rahmenvertrages zwischen der Schweiz und Liechtenstein über die Zusammenarbeit im Bereich des Visumverfahrens, der Einreise und des Aufenthalts sowie über die polizeiliche Zusammenarbeit im Grenzraum (Entwurf) 1481 Rahmenvertrag zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Fürstentum Liechtenstein über die Zusammenarbeit im Bereich des Visumverfahrens, der Einreise und des Aufenthalts sowie über die polizeiliche Zusammenarbeit im Grenzraum 1483

Botschaft

1 Grundzüge der Vorlage

1.1 Ausgangslage

Am 5. Juni 2005 haben die Schweizer Stimmbürgerinnen und Stimmbürger die Abkommen zwischen der Schweiz, der Europäischen Union (EU) und der Europäi- schen Gemeinschaft (EG) über die Assoziierung zu Schengen1 und Dublin2 gutge- heissen3. Die Abkommen sind am 1. März 2008 in Kraft getreten. Die operationelle Zusammenarbeit von Schengen wurde am 12. Dezember 2008 aufgenommen. An den Flughäfen werden ab diesem Zeitpunkt die Grenzkontrollen nach Grenzkodex durchgeführt. Am 29. März 2009 werden anschliessend für INTRA-Schengen- Passagiere die Grenzkontrollen aufgehoben. Die Assoziierungsabkommen zu Schengen (SAA) und Dublin (DAA) sehen vor, dass das Fürstentum Liechtenstein (nachfolgend Liechtenstein) den Abkommen beitreten kann, was den Abschluss von zwei Protokollen (eines zum SAA für Schengen und eines zum DAA für Dublin) erforderlich macht. Die beiden Beitritts- protokolle wurden am 28. Februar 2008 unterzeichnet. Das Inkrafttreten dieser beiden Protokolle steht mangels Ratifikation durch die EG/EU noch aus. Wie die Schweiz wird sich auch Liechtenstein dem üblichen Evaluationsprozedere unterzie- hen müssen, damit die Inkraftsetzung im Verhältnis zu Liechtenstein vom Rat der EU beschlossen werden kann. Wann dies genau der Fall sein wird, lässt sich nicht mit der nötigen Sicherheit voraussagen. Der aktuelle Zeitplan Liechtensteins sieht eine Inkraftsetzung von Schengen vor Ende 2009 vor.

1 Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft,

der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen- Besitzstands (SAA; SR 0.360.268.1). 2 Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über die Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat oder in der Schweiz gestellten Asylantrags (DAA; SR 0.142.392.68).

3 BBl 2005 5183, vgl. Bundesbeschluss vom 17. Dezember 2004 über die Genehmigung

und die Umsetzung der bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU über die Assoziierung zu Schengen und Dublin (BBl 2004 7149).

Die Inkraftsetzung von Schengen4 in der Schweiz und in Liechtenstein bedingt eine Anpassung der Rechtsgrundlagen für die bilaterale Zusammenarbeit im Ausländer- bereich sowie bezüglich der Wahrnehmung polizeilicher Aufgaben durch die Eid- genössische Zollverwaltung (EZV) im Grenzraum an der liechtensteinisch-öster- reichischen Grenze. Die heutigen rechtlichen Grundlagen für diese Zusammenarbeit bilden die Fremdenpolizeivereinbarungen von 19635 (nachfolgend 63er-Vereinba- rungen) und die dazugehörige Vereinbarung von 19946 sowie die Notenaustausche von 2003 und 20047 über die Umsetzung des Protokolls über den Personenverkehr im Rahmen der Änderung des EFTA-Übereinkommens8. Gemäss diesen rechtlichen Grundlagen bilden die Schweiz und Liechtenstein im fremdenpolizeilichen Bereich einen territorialen Anwendungsbereich. Unter Schengen wird sich dies insofern ändern, als die beiden Länder im fremdenpolizeilichen Bereich zwei souveräne Staaten sein werden, welche jedoch gemeinsame Regeln anwenden. Liechtenstein wird erstmals ein eigenes Ausländergesetz haben. Dieses wurde im September 2008 durch das liechtensteinische Parlament genehmigt und ist am 1. Januar 2009 in Kraft getreten. Bis zur Inkraftsetzung des liechtensteinischen Ausländergesetzes wendete Liechtenstein das ehemalige Gesetz über den Aufenthalt und die Niederlassung der Ausländer (ANAG) an. Mit dem Inkrafttreten des Bun- desgesetzes vom 16. Dezember 20059 über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG) am 1. Januar 2008 in der Schweiz und dem neuen Ausländergesetz in Liech- tenstein ergibt sich ein weiterer Grund, die bilaterale Zusammenarbeit im Auslän- derbereich anzupassen. Die Schweiz und Liechtenstein haben deshalb entschieden, die teilweise veralteten rechtlichen Grundlagen aus dem Jahr 1963 und die dazugehörige Vereinbarung von

1994 sowie die Notenaustausche aus den Jahren 2003 und 2004 durch eine neue

rechtliche Grundlage zu ersetzen. Ein neuer Rahmenvertrag soll alle im Ausländer- bereich liegenden Themen zwischen der Schweiz und Liechtenstein unter Berück-

4 Die Assoziierung an Dublin bedingen keine Anpassungen der vertraglichen Beziehungen zwischen der Schweiz und Liechtenstein.

5 Vereinbarung vom 6. November 1963 zwischen der Schweiz und dem Fürstentum

Liechtenstein über die fremdenpolizeiliche Rechtsstellung der beiderseitigen Staatsangehörigen im anderen Vertragsstaat (SR 0.142.115.142) und Vereinbarung vom 6. November 1963 zwischen der Schweiz und dem Fürstentum Liechtenstein über die Handhabung der Fremdenpolizei für Drittländer im Fürstentum Liechtenstein und über die fremdenpolizeiliche Zusammenarbeit (SR 0.142.115.143).

6 Vereinbarung vom 2. November 1994 zwischen der Schweiz und dem Fürstentum

Liechtenstein betreffend die Ergänzung der Vereinbarung vom 6. November 1963 über die Handhabung der Fremdenpolizei für Drittausländer im Fürstentum Liechtenstein und über die fremdenpolizeiliche Zusammenarbeit (SR 0.142.115.143.1).

7 Notenaustausch vom 30. Mai 2003 zwischen dem Schweizerischen Bundesrat und

der Regierung des Fürstentums Liechtenstein über die Umsetzung des Protokolls über den Personenverkehr im Rahmen der Änderung des EFTA-Übereinkommens (SR 0.142.115.144) und Zweiter Notenaustausch vom 21. Dezember 2004 zwischen der Schweizerischen Bundesrat und der Regierung des Fürstentums Liechtenstein über die Umsetzung des Protokolls über den Personenverkehr im Rahmen der Änderung des EFTA-Übereinkommens (SR 0.142.115.144.2). 8 Übereinkommen vom 4. Januar 1960 zwischen der Republik Island, dem Fürstentum Liechtenstein, dem Königreich Norwegen und der Schweizerischen Eidgenossenschaft zur Errichtung der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA-Übereinkommen); SR 0.632.31. 9 SR 142.20

sichtigung von Schengen, des AuG und des Freizügigkeitsabkommens (FZA)10 regeln. Darunter fallen die Zusammenarbeit im Bereich des Visumverfahrens, der Einreise und des Aufenthalts sowie die polizeiliche Zusammenarbeit im Grenzraum. Der Zollvertrag von 192311 und der Polizeikooperationsvertrag von 199912 bleiben davon unberührt.

1.2 Ablauf der Verhandlungen

Im Jahr 2006 kamen Vertreterinnen und Vertreter des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements, des Kantons St. Gallens und des liechtensteinischen Auslän- der- und Passamts mehrmals zusammen, um die bisherige enge Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und Liechtenstein im Ausländerbereich unter Berücksichti- gung der künftigen Kooperation unter Schengen zu diskutieren. Dabei wurde klar, dass die heutigen rechtlichen Grundlagen für die bilaterale Zusammenarbeit in besagtem Bereich nicht nur wegen der Inkraftsetzung von Schengen, sondern auch aufgrund des neuen AuG angepasst werden muss. Beide Seiten waren sich einig, dass die bestehenden 63er-Vereinbarungen, welche teilweise veraltet sind, sowie die Vereinbarung von 1994 und die Notenaustausche aus den Jahren 2003 und 2004 durch einen neuen Rahmenvertrag ersetzt werden sollten. Am 21. Dezember 2006 verabschiedete der Bundesrat ein entsprechendes Verhandlungsmandat. Nebst Vertreterinnen und Vertretern des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements (Federführung Bundesamt für Migration) und des Kantons St. Gallen kamen neu auch Vertreterinnen und Vertreter aus dem Eidgenössischen Finanzdepartement (Grenzwachtkorps (GWK)), dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten (Direktion für Völkerrecht), und dem Eidgenössischen Volkswirt- schaftsdepartement (Staatssekretariat für Wirtschaft), dazu, da bestimmte Regelun- gen des neuen Rahmenvertrages in die Zuständigkeit dieser Departemente fallen. Am 25. Juni 2007 trafen sich Vertreterinnen und Vertreter der oben genannten Departemente mit Vertretern des liechtensteinischen Ausländer- und Passamts, des liechtensteinischen Amts für auswärtige Angelegenheiten sowie der liechtenstei- nischen Landespolizei zu einer ersten Verhandlungsrunde. Bis zur Paraphierung des Rahmenvertrages, die am 24. Juni 2008 in Bern stattfand, bedurfte es fünf Verhand- lungsrunden. Die Unterzeichnung fand am 3. Dezember 2008 in Bern statt. Der Rahmenvertrag tritt nach Erfüllung der jeweiligen innerstaatlichen Genehmi- gungsverfahren auf den Zeitpunkt in Kraft, an dem der Schengen-Besitzstand für beide Vertragsparteien in Kraft gesetzt ist. Für die Schweiz ist der Schengen- Besitzstand auf den 12. Dezember 2008 in Kraft gesetzt worden. Für Liechtenstein sieht der aktuelle Zeitplan eine Inkraftsetzung vor Ende 2009 vor. Die Beitrittspro-

tokolle Liechtensteins zum DAA und SAA bedürfen noch der Ratifizierung durch die EU. Anschliessend hat Liechtenstein die Schengen-Evaluation zu durchlaufen.

10 Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft

einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (SR 0.142.112.681). 11 Vertrag vom 29. März 1923 zwischen der Schweiz und Liechtenstein über den Anschluss des Fürstentums Liechtenstein an das schweizerische Zollgebiet (SR 0.631.112.514). 12 Vertrag vom 27. April 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Republik Österreich und dem Fürstentum Liechtenstein über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Sicherheits- und Zollbehörden (SR 0.360.163.1).

1.3 Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens

Insgesamt gingen drei Stellungnahmen ein. Zur Vorlage haben sich geäussert: die Freisinnig-Demokratische Partei der Schweiz (FDP), die Sozialdemokratische Partei der Schweiz (SP) und das Centre Patronal. Sowohl die FDP als auch die SP stimmen dem Rahmenvertrag zu. Was das Centre Patronal betrifft, so erklärte sich dieses mit der Vernehmlassungsvorlage grundsätz- lich ebenfalls einverstanden. Es wirft allerdings die Frage auf, ob die Zulassung von jährlich mindestens zwölf schweizerischen Staatsangehörigen ohne Wohnsitz in Liechtenstein zur Wohnsitznahme mit Erwerbstätigkeit und die Zulassung von mindestens fünf schweizerischen Staatsangehörigen ohne Wohnsitz in Liechtenstein zur Wohnsitznahme ohne Erwerbstätigkeit der Realität entspricht. Das EJPD hat hierzu ein entsprechendes Antwortschreiben verfasst, worin folgendes festgehalten wird: die Zulassung von zwölf Personen (Schweizer) zur Erwerbstätigkeit in Liech- tenstein und von fünf Personen zur erwerbslosen Wohnsitznahme entspricht der bisherigen Regelung gemäss Schlussprotokoll vom 29. Oktober 2004 (Status quo). Diese Regelung wird unverändert übernommen, jedoch nicht im Rahmenvertrag, sondern in der entsprechenden Vereinbarung zur Regelung des Aufenthalts festge- schrieben. Die Regelung ist angesichts der Sonderlösung, die Liechtenstein im Rahmen des EWR für sich herausgehandelt hat, gerechtfertigt und massvoll und wird daher in diesem Sinne unverändert weiter geführt. Die Regelung im Rahmen der Vereinbarung ist gleichzeitig genügend flexibel im Hinblick auf eine allfällige spätere Anpassung. Im Übrigen hält das Centre Patronal fest, dass die Möglichkeit zur Stellungnahme nach Abschluss eines Vertrages ein etwas unverständliches Vorgehen sei. Dem ist entgegen zu halten, dass dieses Vorgehen das übliche darstellt, geht es doch um die Genehmigung eines bereits unterzeichneten Staatsvertrages. Die Interessen der schweizerischen Sozialpartner wurden während den Verhandlun- gen sowohl vom Staatssekretariat für Wirtschaft als auch vom Bundesamt für Migration gebührend vertreten. Abschliessend ist festzuhalten, dass sich weder die Kantone noch die Sozialpartner mit Ausnahme des Centre Patronal zu der Vernehm- lassungsvorlage geäussert haben.

2 Inhalt des Rahmenvertrages

2.1 Konzeption

Nebst einer ausführlichen Präambel beinhaltet der Rahmenvertrag fünf Abschnitte. Der erste Abschnitt betrifft die allgemeinen Bestimmungen, der zweite enthält Bestimmungen über die Zusammenarbeit im Bereich des Visumverfahrens und der Einreise, der dritte Bestimmungen über die Zusammenarbeit im Bereich des Aufent- halts, während und der vierte Abschnitt Bestimmungen im Bereich der polizeilichen Zusammenarbeit im Grenzraum enthält. Der fünfte und letzte Abschnitt besteht aus den Durchführungs- und Schlussbestimmungen.

2.2 Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln

Titel und Präambel Der Titel des Rahmenvertrages macht deutlich, welche drei Bereiche der neue Rahmenvertrag zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Fürsten- tum Liechtenstein regelt. Es sind dies: der Bereich des Visumverfahrens und der Einreise, der Bereich des Aufenthalts sowie der Bereich der polizeilichen Zusam- menarbeit im Grenzraum. Obwohl die Einreise in keinem Artikel explizit abgehan- delt wird, ist es unentbehrlich, diesen Begriff im Titel einzuschliessen. Sporadische Überprüfungen der Aufenthaltsberechtigung gestützt auf das liechtensteinische Ausländerrecht durch die Eidgenössische Zollverwaltung beinhalten die Abklärun- gen, ob die Einreisebestimmungen erfüllt sind. Im Weiteren sind bei der vorüberge- henden Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen im Sinne der Schengener Regelungen Einreisevorschriften zu beachten. Im Rahmenvertrag sind die Kompetenzen und das Vorgehen in Bezug auf den Erlass von Einreisevorschrif- ten zwischen den Vertragsparteien bei einer allfälligen Wiedereinführung der Grenzkontrollen geregelt. In der Präambel werden die wichtigsten bilateralen Vertragswerke, auf die sich der Rahmenvertrag stützt, sowie das EWR-Abkommen13, das FZA und das EFTA- Übereinkommen, die eine wichtige Bedeutung für Liechtenstein bzw. die Schweiz haben, erwähnt.

1. Abschnitt: Allgemeine Bestimmungen

Art. 1 Ziel und Anwendungsbereich Artikel 1 definiert das Ziel und den Anwendungsbereich des Rahmenvertrages. Er drückt klar aus, dass der Rahmenvertrag unter Berücksichtigung der Assoziierung der Vertragsparteien bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schen- gen-Besitzstandes ausgearbeitet wurde.

Art. 2 Vereinbarungen Nebst dem Rahmenvertrag, der die grundsätzlichen Regeln der Zusammenarbeit enthält, sollen die Einzelheiten in den entsprechenden Bereichen in ausführenden Vereinbarungen zwischen den beiden Regierungen bzw. den beiderseits zuständigen Behörden geregelt werden. Gemäss Artikel 7a Absatz 2 des Regierungs- und Ver- waltungsorganisationsgesetzes (RVOG)14 können Verträge von beschränkter Trag- weite vom Bundesrat selbstständig abgeschlossen werden. Bei den Vereinbarungen, die unter Artikel 2 des Rahmenvertrages fallen, handelt es sich insofern um Verträge von beschränkter Tragweite, als sie dem Vollzug eines Vertrages dienen, der von der Bundesversammlung genehmigt sein wird (Art. 7a Abs. 2 Bst. b RVOG). Zum heu- tigen Zeitpunkt sind drei ausführende Vereinbarungen (Visumverfahren und Ein-

13 Abkommen vom 2. Mai 1992 über den Europäischen Wirtschaftsraum

(LGBl. 1995 Nr. 68). 14 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (SR 172.010).

reise, Aufenthalt und polizeiliche Zusammenarbeit im Grenzraum) vorgesehen. Diese sind mit dem Rahmenvertrag am 3. Dezember 2008 unterzeichnet worden.

2. Abschnitt: Visumverfahren und Einreise

Art. 3 Visumverfahren Es ist vorgesehen, dass die Schweiz im Auftrag und nach Rücksprache mit Liechten- stein Schengen-Visa erteilt. Bereits heute erteilt die Schweiz für Liechtenstein Visa für einen bewilligungsfreien Aufenthalt (z.B. Tourismus, Besuch bis zu drei Mona- ten). Diese bewährte Praxis soll weitergeführt werden. Dies hat zur Folge, dass auch für Beschwerden gegen die Verweigerung von Schengen-Visa grundsätzlich die schweizerischen Behörden zuständig sind, sofern darin nicht die Verletzung des EWR-Abkommens geltend gemacht wird. Handelt es sich hingegen um ein Visum für einen bewilligungspflichtigen Aufenthalt, liegt die Verantwortlichkeit bei Liech- tenstein. Für Beschwerden gegen die Verweigerung von nationalen liechtensteini- schen Visa sind somit die liechtensteinischen Behörden zuständig. Die Bestimmun- gen in Artikel 3 gehen weiter als eine Vertretung im Sinne der einschlägigen Schengen-Regelung. Die Einzelheiten im Bereich des Visumverfahrens und der Einreise werden in einer ausführenden Vereinbarung gemäss Artikel 2 festgelegt. Die aufgrund von Artikel 5 durch den Bundesrat abzuschliessende Vereinbarung präzisiert das Ausstellungsverfahren, insbesondere was die Absprache zwischen den zuständigen Behörden der Vertragsparteien und die Annulation eines Visums betrifft, sowie das Rechtsmittelverfahren.

Art. 4 Vertretung Die Schengener Regelungen sehen die Möglichkeit vor, dass sich ein Schengen- Staat im Visumverfahren durch einen anderen Schengen-Staat vertreten lassen kann. Artikel 4 regelt den Informationsvorgang, falls eine Vertragspartei beabsichtigt, sich im Visumverfahren durch einen anderen Schengen-Staat vertreten zu lassen. Wäh- rend den Verhandlungen hat Liechtenstein jedoch immer wieder bekräftigt, sich nach Möglichkeit wie bereits heute durch die Schweiz vertreten zu lassen. Würde sich die Schweiz im Visumverfahren aus bestimmten Gründen von einem anderen Staat vertreten lassen, so müsste Liechtenstein eine neue Vertretungslösung suchen.

Art. 5 Regelungen von Einzelheiten Artikel 5 weist darauf hin, dass die Einzelheiten über die Zusammenarbeit im Bereich des Visumverfahrens und der Einreise in ausführenden Vereinbarungen gemäss Artikel 2 des Rahmenvertrages festgelegt werden. Die Vereinbarung über die Zusammenarbeit im Bereich des Visumverfahrens und der Einreise regelt die Absprache zwischen der Schweiz und Liechtenstein in Bezug auf das Visumverfah- ren sowie die Annullation eines Visums. Ferner regelt sie den Rechtsmittelweg für Schengen-Visa.

3. Abschnitt: Aufenthalt

Art. 6 Personenfreizügigkeit Artikel 6 regelt die Personenfreizügigkeit zwischen den Vertragsparteien. In Arti- kel 6 Absatz 2 erfolgt ein Verweis auf das Protokoll über den Personenverkehr im Rahmen der Änderung des EFTA-Übereinkommens15, welches die Grundlage für die liechtensteinischen Kontingente bildet. Absatz 3 sieht vor, dass die Grenzgänger der Vertragsparteien von der Melde- und Bewilligungspflicht befreit sind und inso- fern aufgrund einer bisher bereits bestehenden Regelung im Rahmen des Notenaus- tauschs besser gestellt sind als die anderen EU/EFTA-Staatsangehörigen. Die auf- grund von Artikel 12 durch den Bundesrat abzuschliessende Vereinbarung präzisiert die Anzahl der zulassungsberechtigten schweizerischen Staatsangehörigen zur Wohnsitznahme mit und ohne Erwerbstätigkeit in Liechtenstein sowie die Ausnah- men von diesen Quoten.

Art. 7 Niederlassung Absatz 1 sieht vor, dass schweizerische Staatsangehörige in Liechtenstein und liechtensteinische Staatsangehörige in der Schweiz nach einem ununterbrochenen und ordnungsgemässen Aufenthalt die Niederlassungsbewilligung bereits nach fünf Jahren erhalten. Diese Bestimmung bezieht sich auf Artikel 34 Absatz 4 AuG. Gemäss Artikel 7 Absatz 2 werden vorübergehende Aufenthalte, namentlich zum Studium oder zur Kur, bei der Berechnung der Aufenthaltsdauer nicht berücksich- tigt. Diese Bestimmung entspricht Artikel 34 Absatz 5 AuG. Sowohl Absatz 1 als auch Absatz 2 wurden sinngemäss aus den 63er-Vereinbarungen16 übernommen.

Art. 8 Aufenthalt und Erwerbstätigkeit Artikel 8 macht deutlich, dass eine Person nicht gleichzeitig in beiden Vertragsstaa- ten eine Aufenthalts- und Niederlassungsbewilligung besitzen kann. Diese Bestim- mung wurde sinngemäss aus den 63er-Vereinbarungen17 übernommen. Überdies hält Artikel 8 fest, dass die Regelung von vorübergehenden Aufenthalten und die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit im anderen Vertragsstaat sich nach den nationalen Gesetzgebungen richten.

Art. 9 Grenzüberschreitende Dienstleistungserbringung Artikel 9 regelt die grenzüberschreitende Dienstleistungserbringung zwischen den Vertragsparteien. Dieser Artikel entspricht der Bestimmung, wie sie der Notenaus- tausch von 2003 Schweiz–Liechtenstein über die Umsetzung des Protokolls über den Personenverkehr im Rahmen der Änderung des EFTA-Übereinkommens18 vor-

15 Übereinkommen vom 4. Januar 1960 zwischen der Republik Island, dem Fürstentum Liechtenstein, dem Königreich Norwegen und der Schweizerischen Eidgenossenschaft zur Errichtung der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA-Übereinkommen), Anhang K – Anlage 3; SR 0.632.31; vgl. auch zweiter Notenaustausch von 2004 Schweiz–Liechtenstein über die Umsetzung des Protokolls über den Personenverkehr im Rahmen der Änderung des EFTA-Übereinkommens (op.cit., SR 0.142.115.144.2).

16 Op. cit., SR 0.142.115.142

17 Op. cit., SR 0.142.115.143

18 Op. cit., SR 0.142.115.144

sieht. Die aufgrund von Artikel 12 durch den Bundesrat abzuschliessende Vereinba- rung präzisiert die Zulassung und gegenseitigen Erleichterungen der grenzüber- schreitenden Dienstleistungserbringung.

Art. 10 Entfernungs- und Fernhaltemassnahmen Absatz 1 sieht vor, dass die von den Behörden der Vertragsparteien verfügten natio- nalen Einreiseverbote, Ausweisungen sowie Wegweisungen auch für das Hoheits- gebiet der anderen Vertragspartei gelten, sofern die Behörden der Vertragsparteien in Einzelfällen keine Ausnahmen von diesem Grundsatz vereinbart haben. Diese Bestimmung wurde sinngemäss aus den 63er-Vereinbarungen19 übernommen.

Art. 11 Rückübernahme- und Visaabkommen Absatz 1 hält fest, dass die Schweiz bei Verhandlungen mit Drittstaaten über ein Rückübernahme- und Visaabkommen nach Möglichkeit nach wie vor die liechten- steinischen Interessen vertritt, mit dem Ziel, Liechtenstein in den Geltungsbereich solcher Abkommen miteinzubeziehen. Vor dem Hintergrund der 63er-Vereinba- rungen20 (ein einziger territorialer Anwendungsbereich) fanden die Rückübernahme- und Visaabkommen automatisch auch in Liechtenstein Anwendung. Da die Schweiz und Liechtenstein zwei voneinander unabhängig assoziierte Schengen-Staaten sind und somit keinen gemeinsamen territorialen Anwendungsbereich mehr bilden, werden die künftigen Rückübernahme- und Visaabkommen nicht mehr automatisch in Liechtenstein Gültigkeit haben. Absatz 2 sieht aus diesem Grund vor, dass die Schweiz ihre Vertragspartner darauf aufmerksam macht, dass diese mit Liechten- stein eine Regelung treffen können, damit diese Abkommen auch in Liechtenstein Anwendung finden.

Art. 12 Regelung von Einzelheiten Artikel 12 weist darauf hin, dass die Einzelheiten über die Zusammenarbeit im Bereich des Aufenthalts in ausführenden Vereinbarungen gemäss Artikel 2 des Rahmenvertrages festgelegt werden. Die Vereinbarung über die Zusammenarbeit im Bereich des Aufenthalts regelt die Personenfreizügigkeit zwischen der Schweiz und Liechtenstein. Im Weiteren regelt sie die Anmeldepflicht sowie die Melde- und Bewilligungspflicht für die grenzüberschreitende Dienstleistungserbringung in den Vertragsstaaten.

4. Abschnitt: Polizeiliche Zusammenarbeit im Grenzraum

Art. 13 Grundsatz Mit dem vorliegenden Rahmenvertrag werden nur die polizeilichen Aufgaben der EZV auf liechtensteinischem Gebiet geregelt. Die Vorverlegung der Zollkontrolle an die liechtensteinisch-österreichische Grenze bedingt, dass der EZV, namentlich dem GWK, im Grenzraum zu Österreich polizeiliche Kompetenzen übertragen werden, analog dazu, wie dies die Grenzkantone in den Verwaltungsvereinbarungen mit der

19 Op. cit., SR 0.142.115.143

20 Op. cit., SR 0.142.115.143

EZV gemacht haben. Dies ermöglicht es dem GWK, im Grenzraum entlang der gesamten schweizerischen Zollgrenze einen Beitrag zur Sicherheit zu leisten. Andernfalls würde an der Ostgrenze eine Lücke entstehen. Die vorgesehene Norm besagt, dass Liechtenstein polizeiliche Befugnisse und Aufgaben der EZV überträgt (vgl. Artikel 14). Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen den schwei- zerischen Polizeibehörden und der liechtensteinischen Polizei ist von diesem Rah- menvertrag nicht betroffen. Vom vorliegenden Rahmenvertrag ebenfalls unberührt bleibt der Vertrag zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Republik Österreich und dem Fürstentum Liechtenstein über die grenzüberschreitende Zusam- menarbeit der Sicherheits- und Zollbehörden21. Absatz 1 von Artikel 13 macht deutlich, dass Liechtenstein den aufgrund des Zollvertrages auf seinem Staatsgebiet zuständigen schweizerischen Behörden bestimmte polizeiliche Aufgaben und Befugnisse an der liechtensteinisch-österreichischen Binnengrenze und im Grenz- raum überträgt. Absatz 2 definiert den Grenzraum. Absatz 3 weist schliesslich darauf hin, dass die Aufgaben und Befugnisse der liechtensteinischen Polizeibehör- den auf dem Staatsgebiet Liechtensteins von diesem Rahmenvertrag unberührt bleiben.

Art. 14 Polizeiliche Befugnisse und Massnahmen Absatz 1 definiert die polizeilichen Aufgaben und Befugnisse der EZV auf liechten- steinischem Staatsgebiet eingehender. In diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass weder das Territorium des Kantons St. Gallen noch das Territorium des Kan- tons Graubünden durch den vorliegenden Rahmenvertrag in irgendeiner Form tan- giert werden. Sowohl der Kanton Graubünden als auch der Kanton St. Gallen haben auf ihrem jeweiligen Territorium der Grenze entlang eine Zone ausgeschieden, in welcher das GWK im Auftrag der genannten Kantone bestimmte polizeiliche Auf- gaben wahrnehmen kann. Liegt im Rahmen der Zollkontrolle an der liechtenstei- nisch-österreichischen Binnengrenze ein Anfangsverdacht vor (Abs. 2), findet Absatz 1 ebenfalls Anwendung. Absatz 3 regelt die Befugnisse der EZV im Bergge- biet. Sowohl innerhalb als auch ausserhalb des Grenzraumes kann es gemeinsame Kontrollen geben, die unter der Einsatzleitung der liechtensteinischen Landespolizei stehen (Abs. 4). Die Durchführung solcher gemeinsamer Kontrollen erfolgt lagebe- zogen und nach Massgabe der vorhandenen Ressourcen (Abs. 5). Lagebezogene Kontrollen bedeuten in diesem Falle, dass erhöhte bzw. dichter geführte Kontrollen durchgeführt werden. Die schweizerischen Interessen sind gebührend zu berücksich- tigen. Diese Bestimmung geht insofern über die Regelung der gemeinsamen Kon- trollen im trilateralen Polizeikooperationsvertrag hinaus, als es sich hier um eine «Muss»-Bestimmung handelt. Aus innenpolitischen Gründen kann dem GWK nur ein relativ beschränkter Grenzraum zugewiesen werden. Um unter Berücksichtigung des Schengen-Besitzstands im Berggebiet den gleichen Beitrag zur Sicherheit wie im Grenzraum der Grenzkantone leisten zu können, ist es notwendig, dass gemischte Patrouillen des GWK und der liechtensteinischen Landespolizei auf dem gesamten liechtensteinischen Staatsgebiet unter Berücksichtigung der schweizerischen Interes- sen durchgeführt werden. Die aufgrund von Artikel 16 durch den Bundesrat abzu- schliessende Vereinbarung präzisiert die Befugnisse des GWK im sicherheitspolizei- lichen Aufgabenbereich (Gefahrenabwehr) und im kriminalpolizeilichen Aufgaben- bereich. Zudem werden in der Vereinbarung die Vorfälle, bei welchen Liechtenstein

21 Op. cit., SR 0.630.163.1

zusätzlich die Ermittlungs- und Erledigungskompetenz an die EZV delegiert, abschliessend aufgezählt. Schliesslich werden die genauen Modalitäten bezüglich der Zusammenarbeit zwischen dem GWK und der liechtensteinischen Landespolizei sowie Fragen der Haftung bei gemeinsamen Einsätzen festgelegt.

Art. 15 Vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen Die Schengener Regelungen sehen vor, dass Grenzkontrollen an den Binnengrenzen unter bestimmten Umständen vorübergehend wiedereingeführt werden können. Artikel 15 regelt das Vorgehen zwischen den Vertragsparteien in solchen Fällen. Wichtig ist, dass sich die Vertragsparteien gegenseitig frühzeitig über eine Wieder- einführung von Grenzkontrollen informieren (Abs. 1); das heisst, die gegenseitige Information hat vor der Information an die anderen Schengen-Mitgliedstaaten zu erfolgen. In Anbetracht des gemeinsamen Zollgebietes sollen derartige Kontrollen an der schweizerisch-liechtensteinischen Binnengrenze jedoch möglichst vermieden werden. Kommt es zur vorübergehenden Wiedereinführung von Grenzkontrollen an der liechtensteinisch-österreichischen Binnengrenze, so unterstützen sich die Ver- tragsparteien gegenseitig bei deren Durchführung (Abs. 2). Führt die Schweiz vorü- bergehend Grenzkontrollen ein, werden diese von den aufgrund des Zollvertrages in Liechtenstein zuständigen schweizerischen Behörden an der liechtensteinisch-öster- reichischen Binnengrenze durchgeführt (Abs. 3). In der aufgrund von Artikel 16 durch den Bundesrat abzuschliessenden Vereinbarung werden die anzuwendenden Bestimmungen im Falle einer vorübergehenden Wiedereinführung der Grenzkon- trollen im Sinne des Schengen-Besitzstands geregelt.

Art. 16 Regelung von Einzelheiten Artikel 16 weist darauf hin, dass die Einzelheiten im Bereich der polizeilichen Zusammenarbeit im Grenzraum in einer ausführenden Vereinbarung gemäss Arti- kel 2 festgelegt werden. Die Vereinbarung über die polizeiliche Zusammenarbeit regelt die Ausübung polizeilicher Bedürfnisse, die gemeinsame Kontrollen sowie die Koordination der Einsätze im Grenzraum. Im Weiteren regelt sie den Informations- austausch zwischen den Vertragsstaaten, die gegenseitige Unterstützung zur Gefah- renabwehr und wo sinnvoll gemeinsame Ausbildungsmassnahmen. Ferner sieht diese Vereinbarung eine Regelung zur vorübergehenden Wiedereinführung der Grenzkontrollen vor.

5. Abschnitt: Durchführungs- und Schlussbestimmungen

Art. 17 Datenschutz und Datenaustausch Artikel 17 enthält Bestimmungen zur Bekanntgabe und Bearbeitung der übermittel- ten Daten durch die Vertragsparteien (Abs. 1 und 2). Daten werden lediglich bekannt gegeben, soweit dies für die Durchführung des vorliegenden Rahmenver- trages notwendig und mit den nationalen Gesetzgebungen sowie den staatsvertrag- lichen Verpflichtungen vereinbar ist (Abs. 1). Absatz 3 erlaubt einer Vertragspartei den Zugriff auf bestimmte Datensammlungen der anderen Vertragspartei, sofern die notwendigen Voraussetzungen erfüllt sind. Das GWK benötigt zur wirksamen Wahrnehmung ihrer Aufgaben Zugriff auf die liechtensteinische Fahndungsdaten, Teile des liechtensteinischen Ausländerregisters sowie auf das liechtensteinische

Motorfahrzeugregister. Liechtenstein muss für die Gewährung von Online-Zugriffen die nationale Gesetzgebung anpassen. Die Bestimmungen in Artikel 17 entsprechen den üblichen Datenschutzbestimmungen.

Art. 18 Gemischte Kommission Gemäss Artikel 18 wird eine Gemischte Kommission eingesetzt. Diese behandelt alle Fragen, die mit der Auslegung und Anwendung des vorliegenden Rahmenver- trages sowie der Vereinbarungen gemäss Artikel 2 zusammenhängen (Abs. 1). Die Gemischte Kommission setzt sich je nach Thema variabel zusammen. Sie tritt bei Bedarf, in der Regel einmal jährlich, zusammen (Abs. 2). Absatz 3 verfolgt die Idee, dass sich die zuständigen Behörden beim Vollzug des Rahmenvertrages direkt in Verbindung setzen können, ohne ständig die Gemischte Kommission einberufen zu müssen. Somit ist eine ordnungsgemässe Anwendung des Rahmenvertrages und der Vereinbarungen gemäss Artikel 2 sichergestellt.

Art. 19 Aufhebung bisherigen Rechts Artikel 19 listet die Abkommen zwischen der Schweiz und Liechtenstein auf, die mit dem Inkrafttreten des vorliegenden Rahmenvertrages aufgehoben werden.

Art. 20 Vorbehalt anderer staatsvertraglicher Verpflichtungen Artikel 20 ist rein deklaratorischer Natur. Die Bestimmung stellt klar, dass die staatsvertraglichen Verpflichtungen im Zusammenhang mit dem EWR-Abkom- men22 und dem FZA vorbehalten bleiben.

Art. 21 Geltungsdauer und Kündigung Der Rahmenvertrag wird auf unbestimmte Zeit abgeschlossen (Abs. 1). Er kann jedoch jederzeit unter Einhaltung einer zwölfmonatigen Frist auf das Ende eines Kalenderjahres gekündigt werden (Abs. 2). Im Falle einer Beendigung des jeweili- gen Schengen-Assoziierungsabkommens passen die Vertragsparteien diesen Rah- menvertrag entsprechend an (Abs. 3). Kündigungen von Vereinbarungen gemäss Artikel 2 haben keine Wirkung auf die Gültigkeit des Rahmenvertrages. Die Ver- tragsparteien vereinbaren in diesem Falle falls notwendig raschestmöglich eine neue Regelung (Abs. 4).

Art. 22 Inkrafttreten Der Rahmenvertrag tritt nach Erfüllung der jeweiligen innerstaatlichen Genehmi- gungsverfahren auf den Zeitpunkt in Kraft, an dem der Schengen-Besitzstand für beide Vertragsparteien in Kraft gesetzt ist (Abs. 1). Für die Schweiz ist der Schen- gen-Besitzstand auf den 12. Dezember 2008 in Kraft gesetzt worden. Für Liechten- stein sieht der aktuelle Zeitplan eine Inkraftsetzung vor Ende 2009 vor. Artikel 13, 14, 16, 17 Absatz 1 und 2 sowie Artikel 18 werden bereits ab Inkraftsetzung des Schengen-Besitzstands für die Schweiz vorläufig angewendet, da diese Bestimmun- gen nur teilweise durch geltendes Recht abgedeckt werden, eine Anwendung ab

22 Abkommen vom 2. Mai 1992 über den Europäischen Wirtschaftsraum

(LGBl. 1995 Nr. 68).

Inkraftsetzung des Schengen-Besitzstands in der Schweiz jedoch notwendig ist (Abs. 2). Die übrigen Bestimmungen werden durch geltendes Recht, welches erst mit Inkrafttreten dieses Rahmenvertrages aufgehoben wird, abgedeckt. Eine vorzei- tige Anwendung dieser Bestimmungen ist daher nicht nötig. Gemäss Artikel 7b RVOG kann der Bundesrat die vorläufige Anwendung eines völkerrechtlichen Vertrages beschliessen oder vereinbaren, wenn die Wahrung wichtiger Interessen der Schweiz und eine besondere Dringlichkeit es gebieten. Beide Voraussetzungen sind hier gegeben.

3 Finanzielle und personelle Auswirkungen

für den Bund und die Kantone Der Rahmenvertrag bzw. dessen Anwendung verursacht nebst den aufgrund der heutigen bilateralen Zusammenarbeit bestehenden Kosten keine zusätzlichen Kosten für den Bund und die Kantone. Für Liechtenstein anfallende Gebühren im Visum- bereich werden wie bereits heute nach dem Kostendeckungsprinzip erhoben. Der Rahmenvertrag hat ebensowenig personelle Auswirkungen für den Bund und die Kantone.

4 Verhältnis zur Legislaturplanung

Die Vorlage ist in der Botschaft über die Legislaturplanung 2007–2011 vom 23. Januar 200823 nicht angekündigt. In der erwähnten Botschaft über die Legisla- turplanung24 hat sich der Bundesrat das Ziel gesetzt, die internationale Zusammen- arbeit im Justiz- und Polizeibereich zu verstärken. Da vor allem die Zusammenarbeit mit der EU immer wichtiger wird, müssen bilateral gangbare Wege gefunden wer- den. Aus diesem Grunde setzt der Bundesrat die Assoziierung zu Schengen und Dublin zügig um. Der neue Rahmenvertrag zwischen der Schweiz und Liechtenstein ist vor allem eine notwendige Anpassung in Folge der Assoziierung beider Staaten an Schengen. Ferner beinhaltet er Anpassungen in Anlehnung an das neue AuG.

5 Verhältnis zum europäischen Recht

Der Rahmenvertrag regelt die Zusammenarbeit im Bereich des Visumverfahrens, der Einreise und des Aufenthalts sowie die polizeiliche Zusammenarbeit im Grenz- raum. Insbesondere der Bereich des Visumverfahrens und der Einreise sowie der Bereich der polizeilichen Zusammenarbeit im Grenzraum muss unter Berücksichti- gung der Assoziierung der Schweiz und Liechtensteins an Schengen teilweise neu geregelt werden. Dabei sind die Schengener Regelungen zu berücksichtigen. Die im Rahmenvertrag ausgearbeiteten Bestimmungen stimmen mit den Vorgaben von Schengen überein. Was die Zusammenarbeit im Bereich des Visumverfahrens und der Einreise betrifft, so geht diese sogar über die Vorgaben von Schengen hinaus (vgl. Vertretungsregelung). In Bezug auf die polizeiliche Zusammenarbeit im Grenz- raum steht der vorliegende Rahmenvertrag im Einklang mit dem Schengener Grenz-

23 BBl 2008 753

24 BBl 2008 753 794

kodex. Gemäss Schengener Grenzkodex dürfen im Grenzraum Personenkontrollen nach nationalem Recht durchgeführt werden, soweit diese nicht den Charakter von zurückgelagerten statischen Grenzkontrollen annehmen. Das Schengenrecht erlaubt an der Binnengrenze die polizeiliche Personenüberprüfung bei aufkommendem Verdacht oder als Massnahme zur Eigensicherung des Zollpersonals. Schliesslich sind auch die Bestimmungen über die Zusammenarbeit im Aufenthalts- bereich kompatibel mit dem europäischen Recht. Dies betrifft insbesondere Bestimmungen sowohl aus dem FZA als auch aus dem EWR-Abkommen.

6 Rechtliche Aspekte

6.1 Verfassungsmässigkeit

Die Verfassungsmässigkeit des Bundesbeschlusses über die Genehmigung des Rahmenvertrages zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Fürs- tentum Liechtenstein über die Zusammenarbeit im Bereich des Visumverfahrens, der Einreise und des Aufenthalts sowie über die polizeiliche Zusammenarbeit im Grenzraum beruht auf Artikel 54 Absatz 1 Bundesverfassung (BV)25, der den Bund ermächtigt, völkerrechtliche Verträge abzuschliessen. Artikel 184 Absatz 2 BV ermächtigt den Bundesrat, völkerrechtliche Verträge zu unterzeichnen und zu ratifi- zieren. Die Bundesversammlung ist nach Artikel 166 Absatz 2 BV für die Genehmi- gung völkerrechtlicher Verträge zuständig.

6.2 Genehmigungsbeschluss

Die Genehmigung eines völkerrechtlichen Vertrags obliegt nach Artikel 166 Absatz 2 BV grundsätzlich der Bundesversammlung. Allerdings ist der Bundesrat allein zum Abschluss befugt, wenn ihm aufgrund einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung oder eines völkerrechtlichen Vertrags die Zuständigkeit übertragen wird oder wenn es sich um einen Vertrag von beschränkter Tragweite handelt (Art. 166 Abs. 2 BV; Art. 7a RVOG). Da in keinem Gesetz oder Staatsvertrag, namentlich weder im AuG noch im Zollvertrag mit Liechtenstein, ausreichende Abschlusskompetenzen zu finden sind, bedarf der vorliegende Rahmenvertrag der Genehmigung der Bundesversammlung.

6.3 Referendum

Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d BV werden völkerrechtliche Verträge dem fakultativen Referendum unterstellt, wenn sie unbefristet und unkündbar sind (Ziff. 1), den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen (Ziff. 2) oder wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder wenn deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert (Ziff. 3).

25 SR 101

Der völkerrechtliche Vertrag dieser Vorlage wird auf unbestimmte Zeit abgeschlos- sen, kann aber jederzeit unter Einhaltung einer Frist von zwölf Monaten auf Ende des Kalenderjahres gekündigt werden. Er impliziert keinen Beitritt zu einer interna- tionalen Organisation. Es bleibt die Frage, ob diese Vorlage wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder ob ihre Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. In Anlehnung an Artikel 22 Absatz 4 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 200226 gilt eine Bestimmung eines Staatsvertrags dann als rechtset- zend, wenn sie auf unmittelbar verbindliche und generell-abstrakte Weise Pflichten auferlegt, Rechte verleiht oder Zuständigkeiten festlegt. Wichtig ist eine solche Norm dann, wenn ihr Regelungsgegenstand im Landesrecht entsprechend Arti- kel 164 Absatz 1 Buchstaben a–g BV auf formellgesetzlicher Stufe geregelt werden müsste. Als wichtig anzusehen sind namentlich alle grundlegenden Bestimmungen über die Rechte und Pflichten von Personen, über die Einschränkungen verfas- sungsmässiger Rechte sowie über die Aufgaben und Leistungen des Bundes. Der neue völkerrechtliche Vertrag begründet zwischen den Vertragsstaaten Ver- pflichtungen im Bereich des Visumverfahrens, der Einreise und des Aufenthalts sowie im Bereich der polizeilichen Zusammenarbeit im Grenzraum. Diese Ver- pflichtungen haben auch Auswirkungen auf die Rechte und Pflichten von Einzelper- sonen. Ausserdem verleihen sie den mit ihrer Anwendung beauftragten Behörden entsprechende Kompetenzen. Für deren Umsetzung müssen zwar keine Bundesge- setze erlassen werden, sie müssen aber als wichtig angesehen werden, da sie nach Artikel 164 Absatz 1 BV nur in der Form eines Bundesgesetzes erlassen werden könnten, wenn sie auf nationaler Ebene erlassen werden müssten. Demzufolge untersteht der Genehmigungsbeschluss der Bundesversammlung gemäss Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV dem fakultativen Referendum für völkerrechtliche Verträge.

26 SR 171.10