Parlamentarische Initiative. Schutz der Vertraulichkeit der Kommissionsberatungen und Änderung der gesetzlichen Bestimmungen über die Immunität. Bericht vom 19. August 2010 der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates. Stellungnahme des Bundesrates

zu 08.447

Parlamentarische Initiative Schutz der Vertraulichkeit der Kommissionsberatungen und Änderung der gesetzlichen Bestimmungen über die Immunität Bericht vom 19. August 2010 der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates Stellungnahme des Bundesrates

vom 20. Oktober 2010

Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrte Frau Sänderatspräsidentin Sehr geehrte Damen und Herren

Zum Bericht vom 19. August 2010 der Staatspolitischen Kommission des National- rates betreffend Schutz der Vertraulichkeit der Kommissionsberatungen und Ände- rung der gesetzlichen Bestimmungen über die Immunität nehmen wir nach Arti- kel 112 Absatz 3 des Parlamentsgesetzes (ParlG) nachfolgend Stellung.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrte Frau Ständeratspräsidentin, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hoch- achtung.

20. Oktober 2010 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Die Bundespräsidentin: Doris Leuthard Die Bundeskanzlerin: Corina Casanova

2010-2479 7385

Stellungnahme

1 Ausgangslage

Die Diskussionen über die Verletzung des Amtsgeheimnisses und insbesondere der Vertraulichkeit der Sitzungen der parlamentarischen Kommissionen durch Mitglie- der des Nationalrates im Frühjahr 2008 führten dazu, dass das geltende Disziplinar- recht der Bundesversammlung in Frage gestellt wird. In der Frühjahrssession 2008 wurden drei parlamentarische Initiativen zu diesem Thema eingereicht. Zwei Ini- tiativen (08.410 Pa.Iv. Fraktion der SVP. Veröffentlichung der Kommissionsproto- kolle; 08.427 Pa.Iv. Noser. Kommissionsprotokolle veröffentlichen) forderten einen Verzicht auf die Vertraulichkeit der Kommissionsberatungen. Die Staatspolitische Kommission des Nationalrates (SPK-N) lehnte die beiden Initiativen am 26. Juni

2008 ab; der Rat folgte diesem Antrag am 25. September 2008 mit 106 zu 56 bzw.

98 zu 60 Stimmen (AB 2008 N 1357). Im Gegensatz zu diesen Initiativen verlangte

die dritte Initiative eine Verschärfung der Disziplinarmassnahmen (08.422 Pa.Iv. Lustenberger. Kommissionsgeheimnis schützen). Am 26. Juni 2008 beschloss die SPK-N unter Vorbehalt der Zustimmung der Staats- politischen Kommission des Ständerates (SPK-S), die vorliegende Initiative (08.447 Pa.Iv. SPK-N. Schutz der Vertraulichkeit der Kommissionsberatungen) auszuarbei- ten. Das Ziel der Initiative ist es, mit einer Änderung des Parlamentsgesetzes das Verfahren bei der Ergreifung von Disziplinarmassnahmen gegen Ratsmitglieder so anzupassen, dass insbesondere der Schutz der Vertraulichkeit der Kommissionsbera- tungen gewährleistet wird. Nationalrat Lustenberger zog daraufhin seine Initiative zurück. Die SPK-S hat ihrerseits am 28. August 2008 die parlamentarische Initiative des Nationalrates einstimmig gutgeheissen. Damit konnte die SPK-N mit der Ausar- beitung einer Gesetzesrevision beginnen. Die SPK-N nahm in der Folge zur Kenntnis, dass die Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates (RK-N) am 17. Oktober 2008 eine ähnliche Initiative (08.497 Pa.Iv. Änderung der gesetzlichen Bestimmungen über die Immunität) zur Ausarbei- tung beschlossen hatte, die bezüglich des Verfahrens bei der Behandlung von Gesu- chen um die Aufhebung der Immunität zu einer analogen Schlussfolgerung gelangt war. Da sich die Bestrebungen der beiden Kommissionen (RK und SPK) in einem zentralen Punkt treffen, hat die SPK-N an ihrer Sitzung vom 19. Februar 2009 einen Vorentwurf ihres Sekretariates beraten, welcher die Anliegen beider Kommissionen in einer Vorlage vereinigt. Die SPK-N übermittelte darauf den von ihr angenomme- nen Vorentwurf an die RK-N und an das Büro des Nationalrates. Sie nahm an ihrer Sitzung vom 19. August 2010 von den entsprechenden Stellungnahmen und Anträ- gen Kenntnis. Diese wurden wiederum weitgehend in den definitiven Bericht und in die Erlassentwürfe übernommen, wobei die SPK-N teilweise auch Minderheitsan- trägen der RK-N gefolgt ist. Mit Schreiben vom 19. August 2010 wurde die Vorlage dem Bundesrat zur Stellungnahme unterbreitet.

2 Stellungnahme des Bundesrates

2.1 Parlamentarisches Disziplinarrecht

und parlamentarische Immunität Was das parlamentarische Disziplinarrecht und die parlamentarische Immunität betrifft, nimmt der Bundesrat die Änderungen zur Kenntnis. Er begrüsst grundsätz- lich Bestrebungen, das Amtsgeheimnis im Parlament besser zu schützen. Im Einzel- nen nimmt er aber zu diesen parlamentsinternen Angelegenheiten unter Vorbehalt der folgenden Ausführungen nicht Stellung. Die Mehrheit der SPK-N schlägt vor, Artikel 18 Absätze 2–4 des Parlaments- gesetzes vom 13. Dezember 20021 (ParlG) zu streichen. Hingegen soll das Ermäch- tigungsverfahren im Zusammenhang mit einer Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs beibehalten werden (Art. 18 Abs. 1 ParlG). In der Strafprozess- ordnung (StPO), welche am 1. Januar 2011 in Kraft tritt2, werden die Voraussetzun- gen einer Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs geregelt. Die Postadresse und der Fernmeldeanschluss einer Drittperson darf nur überwacht werden, wenn aufgrund bestimmter Tatsachen angenommen werden muss, dass die beschuldigte Person die Postadresse oder den Fernmeldeanschluss der Drittperson benutzt oder dass die Drittperson für die beschuldigte Person bestimmte Mitteilungen entgegen- nimmt oder von dieser stammende Mitteilungen an eine weitere Person weiterleitet (Art. 270 Bst. b StPO). Postadresse und Fernmeldeanschluss von Drittpersonen können demnach nur bei ganz besonderen Konstellationen überwacht werden. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass eine von der Staatsanwaltschaft angeordnete Post- und Fernmeldeüberwachung von einem Gericht genehmigt wer- den muss (Art. 272 Abs. 1 StPO). Im Übrigen gelten die im Bericht der SPK-N aufgeführten Gründe (abhörungsfreier Kontakt mit Dritten) nicht nur für Ratsmit- glieder, sondern für alle Bürger und Bürgerinnen. Ein besonders schützenswertes Interesse der Parlamentsmitglieder, das über dasjenige Privater, die in sensiblen Berufen arbeiten (z.B. Ärzte, Anwälte) hinausgeht, ist nicht ersichtlich. Schliesslich entfällt mit der Aufhebung der relativen Immunität für die Mitglieder des Parlaments die Grundlage für die Beibehaltung dieses Ermächtigungsverfahrens im Falle einer Post- und Fernmeldeüberwachung. Weiter ist zu berücksichtigen, dass das in Arti- kel 18 Absatz 1 ParlG vorgesehene Ermächtigungsverfahren im Falle der Notsuche einer vermissten Person ausserhalb eines Strafverfahrens zeitaufwendig ist und

dadurch wertvolle Zeit verloren gehen kann. Aus den dargelegten Gründen wäre Artikel 18 Absätze 1 und 2 ParlG aufzuheben und folglich auch Artikel 19 ParlG hinfällig. Das Gleiche gilt auch in Bezug auf Artikel 14bis des Verantwortlichkeits- gesetzes vom 14. März 19583 VG. Was die Bestimmungen über die Magistratspersonen und die Angestellten des Bundes betrifft, macht der Bundesrat im Folgenden gerne von seinem Recht auf Stellungnahme und Antrag Gebrauch.

1 SR 171.10 2 AS 2010 1881 3 SR 170.32

2.2 Weitere Immunitätsvorschriften

2.2.1 Allgemeines

Eine mit den Artikeln 17 und 20 ParlG vergleichbare Regelung besteht heute in den entsprechenden Spezialgesetzen für Behördenmitglieder und Magistratspersonen, die von der Bundesversammlung gewählt werden. Zum einen unterstehen sie der relativen Immunität für strafbare Handlungen, die sich auf ihre amtliche Tätigkeit beziehen. Zum anderen besteht mit der sogenannten «Amtsausübungsgarantie» ein gewisser Schutz gegen die Verfolgung für strafbare Handlungen, die nicht im Zusammenhang mit der amtlichen Stellung oder Tätigkeit stehen. Ferner sieht das Verantwortlichkeitsgesetz in Artikel 15 eine Ermächtigung als Voraussetzung zur Einleitung von Strafverfolgungen gegen Bundesbedienstete vor.

2.2.2 Relative Immunität

Die Artikel 14, 14bis und 14ter VG regeln die relative Immunität der von der Bundes- versammlung gewählten Behördenmitglieder und Magistratspersonen wegen straf- barer Handlungen, die sich auf ihre amtliche Tätigkeit oder Stellung beziehen, sowie die Aufhebung des Post- und Fernmeldegeheimnisses und die Einleitung weiterer Ermittlungsmassnahmen gegen diese Personen. Die SPK-N schlägt eine differen- zierte Regelung für die analoge relative Immunität der von der Bundesversammlung gewählten Mitglieder von Bundesbehörden vor, mit der das Verfolgungsprivileg in zweifacher Hinsicht eingeschränkt werden soll. Zum einen soll das Verfolgungspri- vileg nur noch für die Mitglieder des Bundesrates, die Bundeskanzlerin oder den Bundeskanzler und die Mitglieder des Bundesgerichts gelten. Vom Personenkreis sollen neu die Richter und Richterinnen des Bundesverwaltungsgerichts, des Bun- desstrafgerichts, des Bundespatentgerichts sowie die Bundesanwaltschaft und die Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft ausgeschlossen werden. Die Wah- rung der Funktionsfähigkeit der obersten Bundesbehörden rechtfertigt es nach der SPK-N, dass die Mitglieder des Bundesrates, die Bundeskanzlerin oder der Bundes- kanzler und die Mitglieder des Bundesgerichts aufgrund ihrer besonders exponierten Stellung vor einer Strafverfolgung wegen Delikten im Zusammenhang mit ihrer amtlichen Tätigkeit geschützt bleiben. Die Beibehaltung dieser relativen Immunität sei zudem Voraussetzung dafür, dass die Bundesversammlung zusammen mit einer Ermächtigung zur Strafverfolgung gegebenenfalls gemäss dem Vorschlag der SPK-N auch «über die vorläufige Einstellung im Amte» beschliessen könne – eine Massnahme, die sich aus politischen Gründen als notwendig erweisen könne. Für die Mitglieder der unteren eidgenössischen Gerichte, den Bundesanwalt oder die Bun- desanwältin sowie die Stellvertretenden Bundesanwälte und Bundesanwältinnen lägen diese Gründe für eine Beibehaltung der relativen Immunität nicht vor. Zum anderen soll sich die relative Immunität auf diejenigen Fälle beschränken, in denen die vorgeworfene strafbare Handlung sich unmittelbar auf die amtliche Tätigkeit oder Stellung bezieht. Die SPK-N hat die eidgenössischen Gerichte zur Frage der Einschränkung des Personenkreises konsultiert. Diese haben sich dazu jedoch nicht geäussert. Der

Bundesrat erachtet die von der SPK-N vorgeschlagene Aufhebung der relativen Immunität für die von der Bundesversammlung gewählten Richter und Richterinnen aus folgenden Gründen für nicht sinnvoll: Einen Unterschied in Bezug auf das

Verfolgungsprivileg zwischen den Richtern und Richterinnen unterer Instanzen und denjenigen oberer Instanzen zu machen, lässt sich sachlich nicht rechtfertigen und muss daher als willkürlich bezeichnet werden. Die Mitglieder der erst- und zweit- instanzlichen Bundesgerichte sollten gleich behandelt werden. Beide Instanzen können gleichermassen politisch exponiert sein. So behandelt das Bundesverwal- tungsgericht z.B. Asylrekurse und das Bundestrafgericht z.B. Fälle der Wirtschafts- kriminalität, die unter Umständen eine grosse mediale Aufmerksamkeit nach sich ziehen. Die Exponiertheit, vor allem aber die staatspolitisch hoch zu gewichtende richterliche Unabhängigkeit (Justiz als dritte Gewalt) sprechen für eine Gleichbe- handlung und Beibehaltung der relativen Immunität für alle von der Bundesver- sammlung gewählten Richter und Richterinnen.

2.2.3 Aufhebung der Ermächtigung als Voraussetzung

zur Strafverfolgung von Bundesbediensteten Die Vorlage der SPK-N sieht ferner die Aufhebung von Artikel 15 VG vor. Diese Bestimmung macht die Strafverfolgung von Bundesbediensteten wegen strafbarer Handlungen, die sich auf ihre amtliche Tätigkeit oder Stellung beziehen, in der Regel von einer Ermächtigung des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements (EJPD) abhängig. Ausgenommen davon sind lediglich Widerhandlungen im Stras- senverkehr. Das Bundesgericht, das Bundesstrafgericht und das Bundesverwaltungsgericht wenden sich in ihren Stellungnahmen gegen die Aufhebung von Artikel 15 VG. Es komme nicht selten vor, dass unzufriedene Adressatinnen und Adressaten von Gerichtsurteilen Anklagen gegen Gerichtsschreiberinnen und Gerichtsschreiber erheben würden, z.B. wegen angeblichem Amtsmissbrauch (S. 27 des Berichts). Diese Mitarbeiter bedürften zur Sicherstellung eines geordneten Ganges der Rechts- pflege eines besonderen Schutzes vor ungerechtfertigter Strafverfolgung. Strafan- zeigen z.B. wegen angeblichen Amtsmissbrauchs bei der Ausübung der amtlichen Tätigkeit kämen immer wieder vor. An einer Ermächtigung durch die Verwaltungs- kommission (Art. 15 Abs. 1 Bst. b VG) des Bundesgerichts, Bundesstrafgerichts und Bundesverwaltungsgerichts sei daher festzuhalten. Dies sei auch erforderlich, um die Strafverfolgungsbehörden davor zu bewahren, auf Strafanzeigen hin handeln zu müssen, die von vornherein haltlos sind. Im Rahmen der Arbeiten betreffend die Aufsicht über die Bundesanwaltschaft wurde die ersatzlose Streichung von Artikel 15 VG geprüft. Das Vernehmlassungs- verfahren vom 23. Juni bis 30. Oktober 2005 zeitigte kein eindeutiges Ergebnis zu dieser Frage,4 weshalb der Bundesrat die Frage damals nicht weiter verfolgte. Jährlich werden 15–30 Ermächtigungsgesuche zur Strafverfolgung beim EJPD behandelt. Wie die Gerichte ist der Bundesrat der Ansicht, dass Bundesangestellte weiterhin vor haltlosen Strafanzeigen zu schützen sind. Das Ermächtigungsverfahren nach Artikel 15 VG hat einen präventiven Charakter und dient der täglichen Amtstä- tigkeit stark exponierter Bundesangestellter. Der Bundesrat ist daher für die Beibe- haltung von Artikel 15 VG.

4 Vgl. Bericht «Zusammenstellung der Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens» vom April 2006, Ziff. 4, S. 6, publ. auf www.admin.ch/ch/d/gg/pc/ind2005.html

2.2.4 Aufhebung der Amtsausübungsgarantie

Obschon die vorliegende Gesetzesrevision einzig und allein als Massnahme gegen die Verletzung des Amtsgeheimnisses durch Parlamentarier und Parlamentarierinnen und zu dessen besserem Schutz in Angriff genommen wurde, soll nun auch die Amtsausübungsgarantie von Behördenmitgliedern und Magistratspersonen, die von der Bundesversammlung gewählt sind, abgeschafft werden. Dies betrachtet der Bundesrat aus staatspolitischen Erwägungen als problematisch. Die Amtsausübungsgarantie nach Artikel 61a des Regierungs- und Verwaltungsor- ganisationsgesetzes vom 21. März 19975 (RVOG) schützt die Mitglieder des Bun- desrates, den Bundeskanzler und die Bundeskanzlerin während der Dauer ihres Amtes vor einer polizeilichen oder gerichtlichen Verfolgung wegen Verbrechen und Vergehen, die nicht in Zusammenhang mit der amtlichen Stellung oder Tätigkeit dieser Magistratspersonen stehen. Die Amtsausübungsgarantie schützt nur vor der unberechtigten Einleitung von Strafverfahren, nicht hingegen vor Zivilverfahren oder vor betreibungsrechtlichen Verfahren. Der Grund liegt darin, dass die persönli- che Beanspruchung der angeschuldigten oder angeklagten Person, namentlich bei Verhaftungen, die Amtsausübung schwerwiegend beeinträchtigen kann. Im Unter- schied zur Sessionsteilnahmegarantie der Ratsmitglieder nach Artikel 20 ParlG gilt die Amtsausübungsgarantie für die Mitglieder des Bundesrates, den Bundeskanzler oder die Bundeskanzlerin während der ganzen Amtstätigkeit; die Schutzzeit der Sessionsgarantie dagegen gilt für die Dauer der jeweiligen Session (Art. 20 Abs. 1 ParlG geht auf das Garantiegesetz zurück; vgl. dazu BBl 1933 II 497, S. 500). Wei- ter geht aber auch die Betroffenheit des Bundesrats als Kollegium, wenn eines seiner Mitglieder in ein Strafverfahren einbezogen wird. Der Bundesrat als oberste leitende und vollziehende Behörde des Bundes (Art. 174 BV) ist in seiner Tätigkeit eher und schwerwiegender eingeschränkt, wenn eines seiner Mitglieder ausfällt. Bundesrats- mitglieder sind vielfach politisch sehr exponiert und die uneingeschränkte Amtsaus- übung kann in diesem Umfeld von grosser Tragweite für das Bundesratskollegium, das Departement und unser Regierungssystem sein. Ein politischer Missbrauch durch die Einleitung eines unberechtigten Strafverfahrens gegen ein Bundesratsmit- glied muss daher zwingend vermieden werden. Das Gleiche gilt auch für die Bun-

deskanzlerin oder den Bundeskanzler. Zwar gab es bislang in der Praxis kaum Anwendungsfälle der Amtsausübungsgaran- tie; in aller Regel lag ein Fall der relativen Immunität vor.6 Nichtsdestotrotz erachtet der Bundesrat den generalpräventiven Charakter der Schutzbestimmung von Artikel 61a RVOG als sehr wichtig. Diese Schutzbestimmung verhindert einen offensichtli- chen Missbrauch unberechtigter Strafverfahren und sollte daher beibehalten werden.

5 SR 172.010

6 Sägesser, Stämpflis Handkommentar zum RVOG, S. 570, Rz. 21–24

3 Anträge des Bundesrates

Der Bundesrat stellt folgende Anträge: a. In Abweichung der von der SPK-N beantragten Änderung der Artikel 14 Absatz 1 und 14bis VG sind diese Artikel wie folgt zu ändern (Erlassentwurf Art. 14 Abs. 1

1 Die Strafverfolgung von Mitgliedern des Bundesrates, der Bundeskanzlerin

oder des Bundeskanzlers und von durch die Bundesversammlung gewählten Richterinnen und Richtern wegen strafbarer Handlungen, die sich unmittel- bar auf ihre amtliche Tätigkeit oder Stellung beziehen, bedarf einer Ermäch- tigung der zuständigen Kommissionen der eidgenössischen Räte. Das Geschäftsreglement jedes Rates bezeichnet die zuständige Kommission.

Aufgehoben b. Streichen der von der SPK-N beantragten Aufhebung von Art. 15 VG (Erlassentwurf A, Ziff II/1); c. Streichen der von der SPK-N beantragten Aufhebung von Artikel 61a RVOG (Erlassentwurf A, Ziff. II/2); d. In Abweichung der von der SPK-N beantragten Aufhebung von Artikel 18 Absätze 2–4 (bzw. Änderung der Abs. 3 und 4 gemäss Minderheit I) ParlG: Aufhebung der Artikel 18 und 19 ParlG (Erlassentwurf A, Ziff. I).