Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich und zur Festlegung des Ressourcen- und Lastenausgleichs zwischen Bund und Kantonen für die Beitragsperiode 2012–2015

10.100

Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich und zur Festlegung des Ressourcen- und Lastenausgleichs zwischen Bund und Kantonen für die Beitragsperiode 2012–2015

vom 24. November 2010

Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrte Frau Ständeratspräsidentin Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit Antrag auf Zustimmung, eine Teilrevision des Bundesgesetzes vom 3. Oktober 2003 über den Finanz- und Lasten- ausgleich (FiLaG) sowie die Bundesbeschlüsse über die Festlegung des Ressourcen- und des Lastenausgleichs für die Beitragsperiode 2012–2015.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrte Frau Ständeratspräsidentin, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hoch- achtung.

24. November 2010 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Die Bundespräsidentin: Doris Leuthard Die Bundeskanzlerin: Corina Casanova

2010-1654 8615

Übersicht

Ausgangslage Die vorliegende Botschaft hat im Wesentlichen die Festlegung des Ressourcen- und Lastenausgleichs zwischen Bund und Kantonen für die Beitragsperiode 2012–2015 zum Gegenstand (Vorlagen B und C). Sie stützt sich auf den seit der Inkraftsetzung der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) erstmals erstellten Bericht über die Wirksamkeit des Finanz- ausgleichs (Wirksamkeitsbericht), der gleichzeitig mit dieser Botschaft unterbreitet wird. Ebenfalls mit dieser Botschaft wird eine Teilrevision des Bundesgesetzes vom 3. Okto- ber 20031 über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG) beantragt (Vorlage A). Diese beinhaltet die nötigen Regelungen für die rückwirkende Berichtigung fehler- hafter Ausgleichszahlungen und ist ebenfalls ein Ergebnis des ersten Wirksamkeits- berichts.

Mit der Vorlage A wird im FiLaG eine Gesetzeslücke geschlossen. Es werden die Voraussetzungen festgelegt, unter denen fehlerhafte Ausgleichszahlungen rückwir- kend berichtigt werden sollen. Dabei soll nur dann eine nachträgliche Korrektur vorgenommen werden, wenn es sich um einen Fehler mit erheblichen finanziellen Konsequenzen für mindestens einen Kanton handelt. Im Interesse der Qualitätssi- cherung und damit keine negativen Anreize geschaffen werden, wird damit bewusst eine Schwelle gesetzt. Der Bundesrat soll von Amtes wegen entsprechende Fehler- korrekturen bis spätestens dann vornehmen, wenn das vom Fehler betroffene Bemessungsjahr zum letzten Mal zur Berechnung der Ausgleichszahlungen verwen- det wird. Welche Instanz einen Fehler entdeckt (ein Kanton, die Eidg. Steuerverwal- tung, die Eidg. Finanzkontrolle oder die Eidg. Finanzverwaltung) ist im Hinblick auf eine nachträgliche Berichtigung unerheblich. Der Bundesrat wird ermächtigt, die Grenze festzulegen, ab der ein Fehler als erheblich einzustufen ist. Dabei orientiert er sich am Ressourcenpotenzial pro Einwohner oder Einwohnerin der Gesamtheit der Kantone. Die «Erheblichkeitsgrenze» ist entsprechend der Veränderung des gesamtschweizerischen Ressourcenpotenzials pro Einwohner oder Einwohnerin anzupassen. Eine rückwirkende Korrektur erfolgt auf den nächstmöglichen Zeit- punkt grundsätzlich vollumfänglich und abschliessend. Mit der Vorlage B, dem Entwurf des Bundesbeschlusses über die Festlegung des Ressourcenausgleichs für die Beitragsperiode 2012–2015, beantragt der Bundesrat die neuen Grundbeiträge des horizontalen und des vertikalen Ressourcenausgleichs. Dabei sollen aufgrund der Erkenntnisse des Wirksamkeitsberichts die Grund- beiträge des horizontalen und des vertikalen Ressourcenausgleichs ausgehend von den Beiträgen für das Jahr 2011 nach dem Verfahren festgelegt werden, das gemäss Finanzausgleichsgesetz für die Zwischenjahre einer Beitragsperiode angewandt

1 SR 613.2

wird. Somit sollen der horizontale Ressourcenausgleich gemäss dem Wachstum des Ressourcenpotenzials der ressourcenstarken Kantone und der vertikale Ressourcen- ausgleich gemäss dem Wachstum des Ressourcenpotenzials sämtlicher Kantone fortgeschrieben werden. Weil die definitiven Daten zur Berechnung des Ressourcen- potenzials 2012 erst im Herbst 2011 zur Verfügung stehen werden, soll der Bundes- rat ermächtigt werden, die definitiven Grundbeiträge für die Periode 2012–2015 beim Vorliegen der Datenbasis zum Referenzjahr 2012, d.h. im Herbst 2011, festzu- legen. Um der Haushaltsneutralität zwischen Bund und Kantonen beim Übergang zur NFA im Jahre 2008 Rechnung zu tragen, wird der auf diese Weise fortgeschriebene Grundbeitrag des vertikalen Ressourcenausgleichs auf das Jahr 2012 hin aufge- stockt. Der gesamte Aufstockungsbetrag beläuft sich auf 112 Millionen Franken. Der Betrag von 112 Millionen entspricht der nachträglich festgestellten Abweichung von der Haushaltsneutralität in der Höhe von jährlich 100 Millionen zuzüglich einer dauernden Verzinsung der 2008–2011 den Kantonen entgangenen 400 Millionen. Bei einer anteilmässigen Aufteilung auf die drei vertikalen Ausgleichsgefässe (verti- kaler Ressourcenausgleich, geografisch-topografischer und soziodemografischer Lastenausgleich) wird der vertikale Ressourcenausgleich um 81,2 Millionen Fran- ken aufgestockt. Mit der Vorlage C schliesslich, dem Entwurf des Bundesbeschlusses über die Fest- legung des Lastenausgleichs für die Beitragsperiode 2012–2015, beantragt der Bundesrat die neuen Grundbeiträge des geografisch-topografischen und des sozio- demografischen Lastenausgleichs. Analog zum Ressourcenausgleich kommt der Bundesrat aufgrund des Wirksamkeitsberichts zum Schluss, dass auch die Grundbei- träge des Lastenausgleichs ausgehend von Beiträgen für das Jahr 2011 nach dem Verfahren festgelegt werden sollen, das gemäss Finanzausgleichsgesetz für die Zwischenjahre einer Beitragsperiode angewandt wird. Somit sollen die Grundbei- träge an die Teuerung angepasst werden. Auch hierbei soll der Bundesrat ermäch- tigt werden, die definitiven Grundbeiträge für die Periode 2012–15 beim Vorliegen der Datenbasis zum Referenzjahr 2012, d.h. im Herbst 2011, festzulegen. Was die Aufteilung der Mittel auf den geografisch-topografischen und den soziode-

mografischen Lastenausgleich betrifft, beantragt der Bundesrat für die Beitragspe- riode 2012–2015 ein unverändertes Verhältnis von 50 zu 50 Prozent, also eine betragsmässig identische Dotierung. Die anteilmässigen Aufstockungsbeträge auf das Jahr 2012 hin zu Gunsten des geografisch-topografischen und des soziodemografischen Lastenausgleichs zur Respektierung der Haushaltsneutralität 2008 belaufen sich auf je 15,4 Millionen Franken.

Übersicht 8616 Abkürzungsverzeichnis 8620

1 Grundzüge der Vorlage 8621

1.1 Ausgangslage 8621

1.1.1 Die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung

zwischen Bund und Kantonen (NFA) im Überblick 8621

1.1.2 Die drei Vorlagen der NFA 8624

1.1.2.1 Gegenstand der ersten Vorlage und Volksabstimmung

vom 28. November 2004 8625

1.1.2.2 Gegenstand der zweiten Vorlage 8625

1.1.2.3 Gegenstand der dritten Vorlage 8626

1.2 Der erste Bericht über die Wirksamkeit des Finanzausgleichs

als Grundlage für die Vorlagen dieser Botschaft 8626

1.2.1 Gesetzliche Grundlage und Stellenwert des ersten

Wirksamkeitsberichts 8626

1.2.2 Die Ergebnisse des Wirksamkeitsberichts 8628

1.2.2.1 Vollzug des Bundesgesetzes über den Finanzausgleich

(FiLaG) 8628

1.2.2.2 Volatilität der Beiträge des Ressourcenausgleichs 8628

1.2.2.3 Zielerreichung des Finanzausgleichs 8629

1.2.2.4 Analyse des Übergangs zur NFA 8630

1.2.2.5 Vorwirkungen der NFA 8632

1.2.3 Die Empfehlungen des Wirksamkeitsberichts 8632

1.2.3.1 Rückwirkende Fehlerkorrekturen (Ziff. 3.4 des

Wirksamkeitsberichts) 8632

1.2.3.2 Fortschreibung des Ressourcen- und des Lastenausgleichs

(Ziff. 8.1 des Wirksamkeitsberichts) 8632

1.2.3.3 Belastungsobergrenze für die ressourcenstarken Kantone

(Ziff. 8.3 des Wirksamkeitsberichts) 8634

1.2.3.4 Weiterführung des Härteausgleichs (Ziff. 8.2 des

Wirksamkeitsberichts) 8635

1.2.3.5 Haushaltsneutralität beim Übergang zur NFA

(Ziff. 6.1 des Wirksamkeitsberichts) 8635

1.2.3.6 Überprüfung der Bemessungsgrundlagen

(Ziff. 9 des Wirksamkeitsberichts) 8636

1.3 Gegenstand der vorliegenden Botschaft 8636

1.4 Ergebnisse der Vernehmlassung und Stellungnahme des Bundesrates 8637

1.5 Parlamentarische Vorstösse 8640

2 Die drei Vorlagen im Einzelnen: Inhalte sowie Erläuterungen

zu den Gesetzesänderungen und zu den beiden Bundesbeschlüssen 8641

2.1 Teilrevision des Bundesgesetzes vom 3. Oktober 2003 über den

Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG) 8641

2.1.1 Notwendigkeit und Gegenstand der Gesetzesänderung 8641

2.1.2 Beantragte Gesetzesänderung 8642

2.1.2.1 Verfassungsrechtliche Ausgangslage 8642

2.1.2.2 Rechtliche Verankerung 8642

2.1.3 Erläuterungen zu Artikel 9a (neu) 8643

2.2 Bundesbeschluss über die Festlegung der Grundbeiträge des

Ressourcenausgleichs für die Beitragsperiode 2012–2015 8644

2.2.1 Rechtliche Grundlagen 8644

2.2.2 Antrag des Bundesrates, gestützt auf die Empfehlungen im

Wirksamkeitsbericht 8645

2.2.3 Erläuterungen zum Bundesbeschluss 8646

2.3 Bundesbeschluss über die Festlegung der Grundbeiträge des

Lastenausgleichs für die Beitragsperiode 2012–2015 8647

2.3.1 Rechtliche Grundlagen 8647

2.3.2 Antrag des Bundesrates, gestützt auf die Empfehlungen im

Wirksamkeitsbericht 8647

2.3.3 Erläuterungen zum Bundesbeschluss 8648

2.4 Ausblick auf die erforderlichen Regelungen auf Verordnungsstufe 8649

3 Auswirkungen 8649

3.1 Auswirkungen auf den Bund 8649

3.1.1 Finanzielle Auswirkungen 8649

3.1.2 Personelle Auswirkungen 8650

3.2 Auswirkungen auf die Kantone 8650

3.3 Auswirkungen auf Städte und Gemeinden 8651

3.4 Volkswirtschaftliche Auswirkungen 8651

3.5 Organisatorische Auswirkungen: Auswirkungen auf die Informatik 8652

4 Verhältnis zur Legislaturplanung 8652

5 Rechtliche Aspekte 8652

5.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit 8652

5.2 Erlassform 8653

5.2.1 Beantragte Gesetzesänderungen 8653

5.2.2 Bundesbeschlüsse 8653

5.3 Unterstellung unter die Ausgabenbremse 8653

5.4 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen 8654

5.5 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz 8654

Glossar 8655

Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG) (Entwurf) 8659 Bundesbeschluss über die Festlegung der Grundbeiträge für den Ressourcenausgleich für die Beitragsperiode 2012–2015 (Entwurf) 8661 Bundesbeschluss über die Festlegung der Grundbeiträge für den Lastenausgleich für die Beitragsperiode 2012–2015 (Entwurf) 8663

Abkürzungsverzeichnis

AHV Alters- und Hinterlassenenversicherung ASG Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage BBl Bundesblatt BIP Bruttoinlandprodukt BV Bundesverfassung CVP Christlichdemokratische Volkspartei der Schweiz EFD Eidgenössisches Finanzdepartement EFK Eidgenössische Finanzkontrolle EFV Eidgenössische Finanzverwaltung ESTV Eidgenössische Steuerverwaltung FDK Finanzdirektorenkonferenz FDP FDP.Die Liberalen FiLaG Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich (SR 613.2) FiLaV Verordnung über den Finanz- und Lastenausgleich (SR 613.21) GLA Geografisch-topografischer Lastenausgleich HA Härteausgleich IRV Rahmenvereinbarung über die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich IV Invalidenversicherung KdK Konferenz der Kantonsregierungen LA Lastenausgleich NFA Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen RA Ressourcenausgleich RI Ressourcenindex SAB Schweizerische Arbeitsgemeinschaft für Berggebiete SBV Schweizerischer Bauernverband SGB Schweizerischer Gewerkschaftsbund SGV Schweizerischer Gewerbeverband SLA Soziodemografischer Lastenausgleich SP Sozialdemokratische Partei der Schweiz SR Systematische Sammlung des Bundesrechts SSE Standardisierter Steuerertrag SSV Schweizerischer Städteverband SVP Schweizerische Volkspartei

Botschaft

1 Grundzüge der Vorlage

1.1 Ausgangslage

1.1.1 Die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der

Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) im Überblick Mit der auf Anfang 2008 in Kraft gesetzten Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) wurde eine Verbesserung der Effizienz, der Effektivität und der Anreizstruktur des föderalen Systems der Schweiz anvisiert. Um dieses Ziel zu erreichen, wurden die Aufgaben, Kompetenzen und Finanzströme zwischen Bund und Kantonen so weit möglich und sinnvoll entflochten. Zudem wurden durch ein vollständig neu konzipiertes Ausgleichssys- tem Fehlanreize des früheren Finanzausgleichs beseitigt. Im Vordergrund stand dabei der Ersatz der zweckgebundenen Finanzkraftzuschläge durch zweckfreie Beiträge. Dadurch wurden die Eigenständigkeit und Eigenverantwortung der Kan- tone gestärkt. Zudem konnten die Kantone dadurch ihre Mittel stärker an die Bedürfnisse der regionalen Bevölkerung anpassen. Der Vollzug von Bundes- aufgaben durch die Kantone wurde mittels Programmvereinbarungen und Pauschal- beiträgen auf eine neue Basis gestellt. Des Weiteren strebte die NFA an, durch eine stärkere Regelung der interkantonalen Zusammenarbeit bei der Erfüllung von öffent- lichen Aufgaben Grössenvorteile besser auszuschöpfen und unerwünschte räumliche externe Effekte (sog. Spillovers) zu reduzieren. Das Konzept der NFA beruhte demzufolge auf vier Pfeilern:

1. Entflechtung der Aufgaben:

Mit der NFA wurden 17 von insgesamt 33 bisherigen Verbundaufgaben ent- flochten; 7 gingen in die alleinige Zuständigkeit des Bundes, 10 in die allei- nige Zuständigkeit der Kantone über (s. nachfolgenden Kasten). Zusammen mit einer Reduktion des Transfervolumens bei den verbliebenen Verbund- aufgaben (insbesondere als Folge des Wegfalls der Finanzkraftzuschläge) konnten durch die Aufgabenentflechtung die zweckgebundenen Transfers des Bundes im Einführungsjahr 2008 um gegen 5 Milliarden Franken oder

35 Prozent gesenkt werden.

In die alleinige Zuständigkeit des Bundes wurden mit der NFA über- führt: Bau (ohne Fertigstellung des beschlossenen Netzes), Betrieb und Unterhalt der Nationalstrassen; individuelle Leistungen der AHV; indi- viduelle Leistungen der IV; gesamtschweizerische Tätigkeiten der Betagten- und Behindertenorganisationen; Tierzucht; Armeematerial und persönliche Ausrüstung; landwirtschaftliche Beratungszentralen. Andererseits wurden die Kantone mit der NFA in folgenden Bereichen allein zuständig: Bau- und Betriebsbeiträge an Wohnheime, Werkstätten und Tagesstätten; Sonderschulung; Beiträge an Ausbildungsstätten für das Fachpersonal der Sozialberufe; kantonale und kommunale Tätigkei-

ten der Betagten- und Behindertenorganisationen; Stipendien und Studiendarlehen bis und mit Sekundarstufe II; Verkehrstrennung und Niveauübergänge ausserhalb von Agglomerationen; Flugplätze; frei- williger Schulsport sowie Herausgabe von Turn- und Sportlehrmittel; Verbesserung der Wohnverhältnisse in den Berggebieten; kantonale landwirtschaftliche Beratung.

2. Neue Zusammenarbeits- und Finanzierungsformen bei gemeinsamen Auf-

gaben:

16 von der NFA betroffene Aufgabenbereiche werden auch weiterhin von

Bund und Kantonen gemeinsam erbracht. Statt Einzelobjekte nach aufwand- orientierten Kriterien zu subventionieren, kommen jedoch heute hauptsäch- lich Mehrjahresprogramme mit Zielvereinbarungen sowie Global- und Pau- schalbeiträge zum Tragen. Dabei ist der Bund für die strategische Führung zuständig, während die Kantone die operative Verantwortung übernehmen. Ein verstärktes Controlling sorgt für die Qualitätssicherung. Sämtliche Finanzkraftzuschläge und Finanzkraftabstufungen entfielen und wurden durch Zahlungen ersetzt, die im Rahmen des neuen Ausgleichssystems zweckfrei an die Kantone fliessen (siehe Ziff. 4 unten).

3. Interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich:

Aufgrund der wachsenden Mobilität von Unternehmen, Arbeitskräften und Wohnbevölkerung decken sich die wirtschaftlichen und sozialen Lebens- räume immer weniger mit den Kantonsgrenzen. Dadurch besteht die Gefahr, dass bei der staatlichen Aufgabenerfüllung Grössenvorteile nicht genügend stark genutzt werden oder Spillovers entstehen (z.B. im Kulturbereich oder beim Agglomerationsverkehr). Die NFA beinhaltete deshalb eine stärkere Institutionalisierung der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenaus- gleich. Auf der Basis einer interkantonalen Rahmenvereinbarung (IRV) schliessen die Kantone Verträge über den gegenseitigen Bezug oder die ge- meinsame Produktion von staatlichen Leistungen ab. Dem Bund kommt hier lediglich eine Schiedsrichterrolle zu: Auf Antrag interessierter Kantone kann er in den neun in der Bundesverfassung abschliessend aufgezählten Aufga- benbereichen nicht kooperationswillige Kantone zur Zusammenarbeit mit Lastenausgleich verpflichten.

Die neun Aufgabenbereiche mit interkantonaler Zusammenarbeit sind (Art. 48a BV): Straf- und Massnahmenvollzug; kantonale Universitäten; Fachhochschulen; Kultureinrichtungen von überregionaler Bedeutung; Abfallbewirtschaftung; Abwasserreinigung; Agglomerationsverkehr; Spitzenmedizin und Spezialkliniken; Institutionen zur Eingliederung und Betreuung von Invaliden.

4. Neues Ausgleichssystem:

Mit der NFA entfielen die Finanzkraftzuschläge sowie die Finanzkraftabstu- fung der Kantonsanteile an Bundeseinnahmen und am Nationalbankgewinn. Neu besteht der Finanzausgleich nur noch aus zweckfreien Mitteln, wobei zwischen dem Ressourcenausgleich (Umverteilung von finanziellen Res- sourcen) und dem Lastenausgleich (Beitrag für Sonderlasten) unterschieden

wird. Grundlage für den Ressourcenausgleich ist der neue Ressourcenindex. Er widerspiegelt das Ressourcenpotenzial der Kantone, d.h. die fiskalisch ausschöpfbare Wertschöpfung. Der Ressourcenausgleich wird gemeinsam vom Bund (vertikaler Ressourcenausgleich) und von den ressourcenstarken Kantonen (horizontaler Ressourcenausgleich) finanziert. Der Lastenaus- gleich besteht aus einem geografisch-topografischen und einem soziodemo- grafischen Lastenausgleich und wird vollständig vom Bund getragen. Wäh- rend der geografisch-topografische Lastenausgleich (GLA) die durch eine dünne Besiedlung und die topografischen Verhältnisse bedingten Sonder- lasten der Bergkantone und peripheren Kantone abgilt, kommt der sozio- demografische Lastenausgleich (SLA) hauptsächlich den urbanen Kantonen zugute. Er entschädigt diese für Sonderlasten, welche aufgrund der Bevöl- kerungsstruktur oder der Zentrumsfunktion der Kernstädte entstehen. Das neue Ausgleichssystem ist schematisch in Abbildung 1 dargestellt. Bei den darin enthaltenen Beträgen der einzelnen Ausgleichselemente handelt es sich um die Werte für das Jahr 2010. Detaillierte Ausführungen zur bisherigen Entwicklung des Ressourcen- und Lastenausgleichs in den Jahren 2008–

2010 finden sich im Wirksamkeitsbericht des Finanzausgleichs zwischen

Bund und Kantonen 2008–20112 (im Folgenden mit «Wirksamkeitsbericht» bezeichnet), Ziffer 2. Der Bericht wird den eidgenössischen Räten zusam- men mit dieser Botschaft vorgelegt.

2 Schweiz. Eidgenossenschaft; Der Bundesrat: Wirksamkeitsbericht des Finanzausgleichs zwischen Bund und Kantonen 2008–2011.

Abbildung 1 Das neue Ausgleichssystem der NFA (Jahr 2010)

Bund

695 Millionen Franken 1'962 Millionen Franken

Lastenausgleich des Bundes Ressourcenausgleich

geografisch- soziodemo- vertikal horizontal topografisch grafisch

347 Millionen Franken

347 Millionen Franken

3'368 Millionen Franken 1'406 Millionen Franken

Kantone mit Sonderlasten

Ressourcenschwache Ressourcenstarke Kantone Kantone

1.1.2 Die drei Vorlagen der NFA

Die NFA umfasste drei Vorlagen:

1. Bundesbeschluss über die Verfassungsänderungen und das Finanz- und Las-

tenausgleichsgesetz (FiLaG; Botschaft vom 14. November 20013),

2. Ausführungsgesetzgebung zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der

Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (Botschaft vom 7. Septem- ber 20054),

3 BBl 2002 2291

4 BBl 2005 6029

3. Bundesbeschlüsse über die Festlegung des Ressourcen-, Lasten- und Härte-

ausgleichs und Bundesgesetz über die Änderung von Erlassen im Rahmen des Übergangs zur NFA (Botschaft vom 8. Dezember 20065).

1.1.2.1 Gegenstand der ersten Vorlage und

Volksabstimmung vom 28. November 2004 Mit der ersten Vorlage wurden die Verfassungsgrundlagen für die NFA geschaffen und das Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG) erlassen. In der Schlussabstimmung vom 3. Oktober 2003 wurde der Bundesbeschluss zur NFA (Verfassungsvorlage) im Ständerat mit 38 zu 2 Stimmen und im Nationalrat mit 126 zu 54 Stimmen angenommen. Dem Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenaus- gleich (FiLaG) stimmte der Ständerat mit 38 zu 3 und der Nationalrat mit 121 zu

52 Stimmen zu6.

Am 28. November 2004 sprachen sich Volk und Stände bei einer Stimmbeteiligung von 36,1 Prozent mit 64,3 Prozent deutlich für die Verfassungsvorlage aus7. Einzig die Kantone Schwyz, Nidwalden und Zug lehnten die Vorlage ab. Mit der Annahme des NFA-Bundesbeschlusses wurde auch die verfassungsmässige Voraussetzung für das ebenfalls am 3. Oktober 2003 vom Parlament verabschiedete Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG)8 geschaffen. Dessen Referendumsfrist lief unbenutzt ab. Der Bundesrat setzte es, wie übrigens alle ein- schlägigen Rechtserlasse, auf den 1. Januar 2008 in Kraft.

1.1.2.2 Gegenstand der zweiten Vorlage

Mit der zweiten Vorlage wurden auf Gesetzesstufe die Aufgabenentflechtung umge- setzt, die bisherigen Finanzkraftabstufungen gestrichen und die Grundlagen für die Umsetzung der neuen Zusammenarbeitsformen zwischen Bund und Kantonen geschaffen. Insgesamt wurden in 30 Gesetzen Änderungen vorgenommen, zwei neue Gesetze geschaffen und ein Gesetz total revidiert. Neu geschaffen wurden das Bundesgesetz über die Institutionen zur Förderung der Eingliederung von invaliden Personen (IFEG), gestützt auf den neuen Artikel 112b Absatz 3 BV, und das Bun- desgesetz über Beiträge an die Aufwendungen der Kantone für Stipendien und Studiendarlehen im tertiären Bildungsbereich, gestützt auf den neuen Artikel 66 Absatz 1 BV. Das Bundesgesetz über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlas- senen- und Invalidenversicherung wurde total revidiert. Es hat seine verfassungs- mässige Grundlage in den Artikeln 112a und 112c Absatz 2 BV. Damit sich die umfassende Wirkung der NFA entfalten konnte, mussten alle Ände- rungen in den aufgabenbezogenen und bereichsübergreifenden Bundesgesetzen integral und zeitgleich vorgenommen werden. Deswegen wurde die Ausführungsge-

5 BBl 2007 645

6 BBl 2003 6591. Eine ausführliche Darlegung der parlamentarischen Beratungen bietet das Parlament unter folgender Adresse an:

7 BBl 2005 951

8 BBl 2003 6807

setzgebung in Form eines Mantelerlasses, dem Bundesgesetz über die Schaffung und die Änderung von Erlassen zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufga- benteilung zwischen Bund und Kantonen, zusammengefasst. Die eidgenössischen Räte haben dieses Bundesgesetz am 6. Oktober 2006 verabschiedet. Auch hiezu wurde das Referendum nicht ergriffen.

1.1.2.3 Gegenstand der dritten Vorlage

Die dritte Vorlage schliesslich hatte im Wesentlichen die Festlegung der Grundbei- träge des Ressourcen- und des Lastenausgleichs für die Beitragsperiode 2008–2011 sowie die Festlegung des Härteausgleichs zum Gegenstand. Zusätzlich waren die folgenden Regelungen zu treffen: – definitive Festlegung der Höhe der Bundesbeiträge an die AHV und IV; – Festlegung der nicht werkgebundenen Anteile der Kantone am Ertrag der zweckgebundenen Mineralölsteuer, den so genannten allgemeinen Strassen- beiträgen; – Übergangsbestimmung zum Bundesgesetz über die Invalidenversicherung zur Regelung der beim Übergang zur NFA noch ausstehenden nachschüssi- gen Beiträge der IV an die Behinderteninstitutionen. Die eidgenössischen Räte haben diese dritte NFA-Vorlage in den Schlussabstim- mungen vom 22. Juni 2007 verabschiedet. Das Referendum zu den gesetzlichen Übergangsregelungen sowie zu den Bundesbeschlüssen betreffend den Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleich wurde wiederum nicht ergriffen, so dass der Bundesrat das ganze NFA-Massnahmenpaket integral auf den 1. Januar 2008 in Kraft setzen konnte.

Die vorliegende Botschaft ist die erste Vorlage seit Inkrafttreten der NFA und hat – gestützt auf das FiLaG – in erster Linie die Festlegung der Grundbeiträge des Ressourcen- und Lastenausgleichs zwischen Bund und Kantonen für die Beitragspe- riode 2012–2015 zum Gegenstand.

1.2 Der erste Bericht über die Wirksamkeit des

Finanzausgleichs als Grundlage für die Vorlagen dieser Botschaft

1.2.1 Gesetzliche Grundlage und Stellenwert des ersten

Wirksamkeitsberichts Das Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG) schreibt in Artikel

18 vor, dass der Bundesrat der Bundesversammlung alle vier Jahre einen Bericht

über den Vollzug und die Wirksamkeit dieses Gesetzes vorzulegen hat. Der Bericht soll über die Erreichung der Ziele des Finanzausgleichs in der vergangenen Periode Aufschluss geben und die möglichen Massnahmen für die kommende Periode erör- tern. Letztlich soll er den eidgenössischen Räten als Entscheidungsgrundlage für die Festlegung der Grundbeiträge des Ressourcen- und des Lastenausgleichs für die jeweils folgende Beitragsperiode dienen.

Der Wirksamkeitsbericht wird dem Parlament zeitgleich mit dieser Botschaft vorge- legt. Eine erste Fassung des Wirksamkeitsberichts wurde im April 2010 zusammen mit entsprechenden Erlassentwürfen in die Vernehmlassung geschickt. Wo der Bundesrat aufgrund des Ergebnisses der Vernehmlassung zu modifizierten Schluss- folgerungen gelangt ist, sind im Wirksamkeitsbericht – transparent vermerkt – die entsprechenden Ergänzungen angebracht worden. In Ziffer 1 äussert sich der Wirksamkeitsbericht zu den gesetzlichen Grundlagen, zu seiner Struktur und zu seinem Stellenwert. Weil der Wirksamkeitsbericht die wich- tigste Entscheidungsgrundlage zur Festlegung des Ressourcen- und Lastenausgleichs für die kommende Beitragsperiode bildet, seien hier die Ausführungen zum Stellen- wert des Berichts nochmals kurz wiedergegeben. – Zum Zeitpunkt der Endredaktion des Berichts war die NFA noch keine drei Jahre in Kraft. Eine erhärtete Darstellung der Auswirkungen des Finanzaus- gleichs war deshalb noch nicht möglich. Dies betrifft neben der Beurteilung einzelner Ziele des Finanzausgleichs insbesondere auch die in den Über- gangsbestimmungen der Verordnung über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaV)9 für den ersten und zweiten Wirksamkeitsbericht geforderten Unter- suchungen zur neuen Aufgabenteilung. Hierzu konnten höchstens erste Ein- schätzungen wiedergegeben werden. Eine detaillierte Beurteilung der NFA im Bereich der Aufgabenteilung, konkret der vorgenommenen Entflechtun- gen und des neuen Instruments der Programmvereinbarungen, kann deshalb erst mit dem zweiten Wirksamkeitsbericht in vier Jahren erfolgen. Dies gilt insbesondere auch für die Frage der mit der neuen Aufgabenteilung und den neuen Zusammenarbeitsformen erzielten Effizienzgewinne für den Bund und die Kantone. – Auch bezüglich des Finanzausgleichs im engeren Sinn, dem Kernstück des Wirksamkeitsberichts, konnten teilweise nur beschränkte oder noch gar kei- ne Aussagen gemacht werden. So konnten im vorliegenden Bericht nicht alle in Anhang 17 der FiLaV aufgeführten Kriterien und Messgrössen zur Beur- teilung der Wirksamkeit herangezogen werden. Dies deshalb, weil der Finanzausgleich zwangsläufig auf Datengrundlagen basieren muss, die vier bis sechs Jahre zurückliegen. So stehen beispielsweise zwar schon einzelne Zahlen zur Entwicklung der Steuerbelastung verschiedener Kantone im

internationalen Vergleich für die NFA-Jahre 2008 und 2009 zur Verfügung; dennoch lassen sich zur Zeit keine erhärteten Aussagen über den Einfluss des neuen Finanzausgleichs auf den Steuerwettbewerb machen. Um trotz- dem ein Bild über die Entwicklung der Steuerbelastung zeichnen zu können, wurde bei den kantonalen Steuerverwaltungen eine Umfrage durchgeführt, über deren Ergebnis der Wirksamkeitsbericht in geraffter Form Aufschluss – Was die Zahlungen des Ressourcen- und des Lastenausgleichs betrifft, lagen diese zum Zeitpunkt der Berichtsredaktion für die ersten drei NFA-Jahre 2008, 2009 und 2010 vor. Es konnten somit nur zwei Entwicklungsschritte, diejenigen von 2008 auf 2009 und von 2009 auf 2010, untersucht werden. Dadurch sind beispielsweise Aussagen zur Volatilität der Ressourcenaus- gleichszahlungen oder zur allfälligen Einführung einer Belastungsobergren-

9 SR 613.21

10 Vgl. Ziffer 7.2 und Anhang C des Wirksamkeitsberichts

ze für die ressourcenstarken Kantone nur beschränkt möglich. Zwar wird zuhanden der eidgenössischen Räte im Herbst 2010 ein Zusatzbericht mit aktualisierten Datengrundlagen erstellt. Eine aussagekräftigere Analyse wird jedoch erst der zweite Wirksamkeitsbericht liefern können. – In Bezug auf die Beurteilung des Finanzausgleichs ist schliesslich darauf hinzuweisen, dass sich aufgrund der gesetzlichen Grundlagen die Analyse der Auswirkungen des Finanzausgleichs und der daraus abgeleiteten Emp- fehlungen ausdrücklich auf die vergangene Periode zu beziehen hat. Es wur- den deshalb im Wirksamkeitsbericht keine Prognosen zur Entwicklung der Bemessungsgrundlagen des Ressourcen- und Lastenausgleichs herangezo- gen, zumal solche Voraussagen mit grossen Unsicherheiten verbunden wären.

1.2.2 Die Ergebnisse des Wirksamkeitsberichts

Zur Erreichung der mit dem Finanzausgleich angestrebten Ziele in der laufenden Beitragsperiode 2008–2011 und zu den daraus abzuleitenden Massnahmen für die Beitragsperiode 2012–2015 macht der Wirksamkeitsbericht die folgenden wesent- lichsten Feststellungen:

1.2.2.1 Vollzug des Bundesgesetzes über den

Finanzausgleich (FiLaG) Mit der NFA wurden die Grundlagen zur Berechnung des Finanzausgleichs voll- ständig überholt. Für den vertikalen und horizontalen Ressourcenausgleich wird auf das Ressourcenpotenzial abgestützt, d.h. auf die fiskalisch ausschöpfbaren Ressour- cen. Um das Ressourcenpotenzial der einzelnen Kantone möglichst genau zu eruie- ren, ist die Erhebung von zahlreichen kantonalen Daten erforderlich. Die Grössen- ordnung der Zahlungsströme beim Ressourcenausgleich erfordert dabei eine hohe Präzision, sind doch eine grosse Datenmenge und eine hohe Komplexität zu bewäl- tigen. Somit kommt beim Vollzug des FiLaG der Erhebung der entsprechenden Basisdaten und der damit einhergehenden Qualitätssicherung und -kontrolle eine zentrale Rolle zu. Durch verschiedene seit dem Inkrafttreten der NFA getroffene Massnahmen konnten dabei deutliche Verbesserungen erzielt werden. Unbefriedigend ist jedoch die aktuelle Situation bezüglich der Handhabung nach- träglich entdeckter Fehler im Bereich des Ressourcen- und Lastenausgleichs, da eine gesetzliche Regelung fehlt. Trotz umfassender Qualitätskontrollen können Fehler angesichts der benötigten Datenmenge nie vollständig ausgeschlossen werden. Mit der vorliegenden Botschaft beantragt der Bundesrat deshalb dem Parlament, im FiLaG eine gesetzliche Grundlage für rückwirkende Fehlerkorrekturen zu schaffen.

1.2.2.2 Volatilität der Beiträge des Ressourcenausgleichs

Wie bereits unter Ziffer 1.2.1 erwähnt, erlauben die beschränkten Datengrundlagen noch keine eigentliche Analyse der Volatilität der Ausgleichszahlungen. Die Unter- suchungen mussten sich deshalb auf die Veränderung der Ausgleichszahlungen

2008–2009 und 2009–2010 beschränken. Die Berechnungen zeigen, dass der Res- sourcenausgleich in den ersten drei Referenzjahren des neuen Finanzausgleichs keine unerwartet starken Schwankungen aufwies. Ausserdem wurde festgestellt, dass die Schwankungen bei den Ausgleichszahlungen in der Periode 2008–2010 geringer waren als bei den eigenen Steuereinnahmen. Sie können deshalb für die Kantone als tragbar erachtet werden. Es drängen sich daher keine Massnahmen zur Reduktion der Volatilität der Ausgleichszahlungen auf.

1.2.2.3 Zielerreichung des Finanzausgleichs

Materiell wurde zur Zielerreichung des Finanzausgleichs im Wirksamkeitsbericht insbesondere Folgendes festgestellt: – Stärkung der kantonalen Finanzautonomie: Durch den Übergang zur NFA konnten die zweckgebundenen Transfers zwischen dem Bund und den Kan- tonen stark reduziert werden. So lagen diese Transfers im Jahr 2008 um 4,8 Milliarden Franken oder 35 Prozent unter dem Vorjahreswert. Die zweckfreien Transfers des Bundes an die Kantone verzeichneten hingegen eine Zunahme um 1,4 Milliarden Franken oder 28 Prozent. Durch diese Entwicklungen wurde die kantonale Finanzautonomie deutlich gestärkt. So bedeutet der Rückgang des Transfervolumens zwischen Bund und Kantonen, dass die Kantone als Folge der NFA mehr Aufgaben in eigener finanzieller Verantwortung wahrnehmen. Dank grösserem Anteil der zweckfreien Trans- fers am verbleibenden Transfervolumen besitzen die Kantone grundsätzlich mehr ungebundene Mittel als vor dem Inkrafttreten der NFA. – Verringerung der Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit der Kantone: Aufgrund der Datenlage lässt sich die Erreichung dieses Ziels nur mit Einschränkungen beurteilen. So beziehen sich die bisher vorhandenen Daten zum Ressourcenpotenzial auf die Bemessungsjahre 2003–06 und geben somit noch die Entwicklung vor der NFA wieder. Es ist deshalb zur- zeit nicht möglich, Aussagen über den Einfluss des neuen Finanzausgleichs auf die Entwicklung der Unterschiede beim Ressourcenpotenzial zu machen. Die Analysen haben zwar gezeigt, dass sich die Differenz zwischen dem höchsten und dem tiefsten Indexwert vor den Ausgleichszahlungen über die Jahre 2008 – 2010 vergrössert hat. Diese Zunahme war jedoch wegen des erwähnten zeitlichen Rückstands bei den Daten nicht eine Folge der NFA. Es lässt sich aber zeigen, dass durch die Zahlungen aus dem Ressourcenaus- gleich die Zunahme der Disparitäten geringer ausfiel. – Gewährleistung einer minimalen Ausstattung mit finanziellen Ressourcen: Die gemäss Artikel 6 Absatz 3 FiLaG anzustrebende minimale Pro-Kopf- Ausstattung mit Eigenmitteln von 85 Prozent des schweizerischen Durch- schnitts wurde in den Jahren 2008 und 2009 jeweils von sämtlichen Kanto- nen erreicht. Für das Jahr 2010 blieben nach erfolgtem Ressourcen- und Härteausgleich die Kantone Uri und Wallis knapp unterhalb der 85-Prozent- Marke. Dabei ist zu berücksichtigen, dass es sich hierbei explizit um eine

Zielgrösse und nicht um eine garantierte Mindestausstattung handelt. Die Beiträge des Ressourcenausgleichs erwiesen sich deshalb auch im Hinblick auf dieses Ziel als ausreichend.

– Erhalt der steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit im nationalen und internatio- nalen Verhältnis: Die steuerliche Wettbewerbsfähigkeit der Schweiz und der Kantone ist sowohl bei den Unternehmenssteuern als auch bei den Einkom- mensteuern nach wie vor hoch. Des Weiteren konnten die ressourcenstarken Kantone trotz der finanziellen Belastung durch den neuen Finanzausgleich ihre Steuerbelastung weiter senken oder zumindest halten. Das Ziel, national und international wettbewerbsfähige Steuersätze zu erhalten, wurde somit vollumfänglich erfüllt. – Ausgleich von übermässigen geografisch-topografischen und soziodemo- grafischen Belastungen: Beim Lastenausgleich wurden die Resultate, wie sie in der 3. NFA-Botschaft dargelegt worden sind, bestätigt, wonach mit der heute gleich hohen Dotation für den GLA und SLA die Sonderlasten unter- schiedlich ausgeglichen werden. Gemäss den aktualisierten Berechnungen des Büros Ecoplan sind 28 Prozent der Sonderlasten auf geografisch- topografische Faktoren, 33 Prozent auf Faktoren der Bevölkerungsstruktur und 39 Prozent auf Faktoren der Kernstädte zurückzuführen. Durch den Las- tenausgleich des Bundes werden gemäss der Studie im Durchschnitt 12 Pro- zent der ermittelten Sonderlasten abgegolten, wobei der Deckungsgrad bei den geografisch-topografischen Sonderlasten 22 Prozent, bei den Sonderlas- ten der Bevölkerungsstruktur 12 Prozent und bei den Sonderlasten der Kern- städte 5 Prozent beträgt. – Gewährleistung eines angemessenen interkantonalen Lastenausgleichs: Mit der Interkantonalen Rahmenvereinbarung (IRV) haben die Kantone die erforderliche Grundlage für die Umsetzung und Entwicklung der interkanto- nalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich geschaffen. Aufgrund der noch nicht vorhandenen statistischen Daten sind jedoch zahlenmässige Aussagen über den interkantonalen Lastenausgleich zurzeit nicht möglich. Qualitative Auswertungen zeigen jedoch, dass die mit der NFA angestrebte Verstärkung der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich im Gang ist. In zwei der in Artikel 48a BV genannten Schlüsselbereiche, der Spitzenmedi- zin und den Institutionen für die Eingliederung und Betreuung von Invali- den, wurden entsprechende Vertragswerke von allen Kantonen ratifiziert. Ausserdem ist am 1. Januar 2010 mit der Vereinbarung zwischen den Kan- tonen Zürich, Luzern, Schwyz, Zug und Uri eine erste Vereinbarung zum

interregionalen Kulturlastenausgleich in Kraft getreten.

1.2.2.4 Analyse des Übergangs zur NFA

Gemäss den Bestimmungen in der FiLaV beinhalten der erste und der zweite Wirk- samkeitsbericht zusätzlich eine Darstellung des Übergangs vom alten zum neuen Finanzausgleich. Bezüglich des Übergangs zur NFA hält der erste Wirksamkeitsbe- richt folgendes fest: – Die NFA wurde so konzipiert, dass der Übergang zum neuen Regime im Jahr 2008 für den Bund und die Kantone insgesamt haushaltsneutral erfol- gen soll. Die Haushaltsneutralität musste im Vorfeld des Systemwechsels auf der Basis von Finanzplandaten berechnet werden. Der Bundesrat erklärte sich jedoch im Rahmen der 3. NFA-Botschaft bereit, im ersten Wirksam- keitsberichts die Einhaltung der Haushaltsneutralität zu prüfen und allfällige

erhebliche Abweichungen zu kompensieren. Die vorgezogene Überprüfung der Haushaltsneutralität beim Übergang zur NFA hat 2009 ergeben, dass die Kantone im Vergleich zu den Annahmen gemäss 3. NFA-Botschaft um

100 Millionen Franken belastet wurden (Entlastung Bund 47 Mio. Franken,

Sozialversicherungen 53 Mio. Franken). Damit beträgt die Abweichung im Verhältnis zur Dotierung der Ausgleichsgefässe im Jahr 2008 (2,5 Milliar- den Franken) 4 Prozent. Der Bundesrat empfiehlt, die 100 Millionen Fran- ken zu Gunsten der Kantone zu kompensieren; dies ab Beginn der neuen Beitragsperiode im Jahr 2012. Über die Modalitäten dieser Kompensation geben die Ausführungen unter Ziffer 1.2.3.5 Aufschluss. – Weitere Analysen betreffen die neue Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen. Möglich waren erste Befunde zu den finanziell und politisch bedeutsamen Entflechtungen in den Bereichen Nationalstrassen und Behin- derteninstitutionen sowie zu den Programmvereinbarungen. Die volkswirt- schaftlichen Auswirkungen der NFA können aufgrund der Datenlage erst im zweiten Wirksamkeitsbericht ermittelt werden. Bei den Nationalstrassen geht das ASTRA im Rahmen einer Zwischen- bilanz von Effizienz- und Effektivitätsgewinnen im Jahr 2008 von 120–205 Millionen Franken aus. Diese beziehen sich hauptsächlich auf tiefere Preise beim betrieblichen Unterhalt und auf Optimierungen auf Projektebene (Ver- zicht auf «Nice-to-have»-Elemente bei Investitionen). Noch nicht beZiffer t werden können Effizienz- und Effektivitätsgewinne dank einer besseren Beschaffungspraxis, dank der Harmonisierung der Instandsetzungsintervalle und durch die Reorganisation der Bauherrenaufgaben. Bei den Behinderteninstitutionen, den Sonderschulen sowie der Betagten- und Behindertenhilfe (Spitex) ist in den ersten drei Jahren nach dem Über- gang zur NFA insbesondere die Umsetzung der Übergangsbestimmungen in der Bundesverfassung (Art. 197 Ziff. 3–5 BV) von Interesse. Diese fordern, dass die bisherigen Leistungen der Sozialversicherungen des Bundes bis zum Inkrafttreten kantonaler Konzepte beziehungsweise Finanzierungs- regeln aufrecht erhalten werden müssen. Dem Bundesrat sind keine Klagen von Institutionen bekannt, wonach die Übergangsbestimmungen der BV von den Kantonen nicht eingehalten worden seien. Wie eine von der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) durchgeführte Umfrage zeigt (vgl. Anhang E des Wirksamkeitsberichts), kann aufgrund der erwähnten dreijährigen Über- gangsfristen eine definitive kantonale Neuregelung frühestens ab 1. Januar

2011 in Kraft gesetzt werden. In allen Kantonen sind die Arbeiten an den

dazu erforderlichen kantonalen Konzepten im Gang, wobei im Bereich der Behinderteninstitutionen eine intensive interkantonale Zusammenarbeit statt- findet. Bei den Programmvereinbarungen können die ersten Erfahrungen mit dem neuen Instrument als zufriedenstellend erachtet werden. Es gilt jedoch, Anfangsschwierigkeiten auszumerzen. So hat die Eidg. Finanzkontrolle im Rahmen einer Querschnittsprüfung festgehalten, dass zwar die Umsetzung der Programmvereinbarungen beziehungsweise die Einführung von Pau- schalen an Stelle von Einzelsubventionen grundsätzlich auf Kurs ist, der Realisierungsgrad sich jedoch je nach Amt beziehungsweise Aufgabenstel- lung unterschiedlich präsentiert. Um den Erfahrungsaustausch zu erleichtern

und zu fördern, richtet die EFV zur Zeit eine entsprechende Informations- plattform ein, an der sich alle interessierten Fachämter beteiligen werden.

1.2.2.5 Vorwirkungen der NFA

Gemäss den Bestimmungen in der FiLaV beinhaltet der erste Wirksamkeitsbericht zusätzlich eine Darstellung der Vorwirkungen der NFA. Aus einer bei den Kantonen durchgeführten Umfrage zu kantonalen Steuergesetzrevisionen im Vorfeld der Inkraftsetzung der NFA kann gefolgert werden, dass auch mit der NFA die ressour- censtarken Kantone in der Lage sind, in ähnlichem Ausmass wie die ressourcen- schwachen Kantone am Steuerwettbewerb zu partizipieren. Dieser Befund wird auch durch eine Untersuchung der Entwicklung der Steuerbelastung im internationalen Vergleich gestützt. Aufgrund der vorliegenden Daten wäre es allerdings nicht statt- haft, eine durch die NFA hervorgerufene Trendumkehr in Richtung verringerter Steuerbelastungsunterschiede zu diagnostizieren. Dafür ist der Beobachtungszeit- raum zu kurz.

1.2.3 Die Empfehlungen des Wirksamkeitsberichts

1.2.3.1 Rückwirkende Fehlerkorrekturen

(Ziff. 3.4 des Wirksamkeitsberichts) Im Wirksamkeitsbericht wird festgestellt, dass die aktuelle Situation bezüglich der Handhabung nachträglich entdeckter Fehler im Bereich des Ressourcen- oder Las- tenausgleichs unbefriedigend ist. Der Bundesrat beantragt deshalb, im FiLaG eine gesetzliche Grundlage für die Handhabung nachträglich entdeckter Fehler zu schaf- fen. Demnach sollen fehlerhafte Ausgleichszahlungen dann rückwirkend korrigiert werden, wenn der Fehler für mindestens einen Kanton mit erheblichen finanziellen Auswirkungen verbunden ist. Zudem soll ein Fehler spätestens dann noch korrigiert werden, wenn das vom Fehler betroffene Bemessungsjahr zum letzten Mal zur Berechnung der Ausgleichszahlungen verwendet wird. Die vom Bundesrat beantrag- te Regelung konkretisiert sich in der vorgeschlagenen Teilrevision des FiLaG, der Vorlage A.

1.2.3.2 Fortschreibung des Ressourcen- und

des Lastenausgleichs (Ziff. 8.1 des Wirksamkeitsberichts) Aufgrund der durchgeführten Überprüfungen zur Erreichung der Ziele von Artikel 2 FiLaG drängen sich beim Ressourcenausgleich für die Beitragsperiode 2012–2015 keine wesentlichen Änderungen auf. Der Bundesrat beantragt deshalb dass die Grundbeiträge des horizontalen und des vertikalen Ressourcenausgleichs ausgehend von den Beiträgen für das Jahr 2011 nach dem Verfahren festgelegt werden, das nach Finanzausgleichsgesetz für die Zwischenjahre einer Beitragsperiode angewandt wird. Somit soll der horizontale Ressourcenausgleich gemäss dem Wachstum des Ressourcenpotenzials der ressourcenstarken Kantone und der vertikale Ressourcen-

ausgleich gemäss dem Wachstum des Ressourcenpotenzials sämtlicher Kantone fortgeschrieben werden. Bei der Dotierung des Lastenausgleichs kommt der Bundesrat aufgrund des Wirk- samkeitsberichts zum Schluss, dass auch die Grundbeiträge des Lastenausgleichs ausgehend von den Beiträgen für das Jahr 2011 nach dem Verfahren festgelegt werden sollen, das nach Finanzausgleichsgesetz für die Zwischenjahre einer Bei- tragsperiode angewandt wird. Somit sollen die Grundbeiträge an die Teuerung angepasst werden. Zudem befürwortet er die Beibehaltung der bisherigen Aufteilung zwischen geografisch-topografischem (GLA) und soziodemografischem Lastenaus- gleich (SLA; 50 % GLA, 50 % SLA). Ein wesentlicher Grund für die Haltung des Bundesrats besteht darin, dass seit der Verabschiedung der 3. NFA-Botschaft keine wesentlichen neuen Erkenntnisse und Rahmenbedingungen in Bezug auf die Sonder- lasten vorliegen. Folgende Überlegungen haben zum damaligen Beschluss geführt11: – Angesichts der beschränkten finanziellen Mittel für den Lastenausgleich würde eine höhere Dotierung des soziodemografischen Lastenausgleichs auf Kosten des geografisch-topografischen Lastenausgleichs erfolgen. Es ist in Erinnerung zu rufen, dass der geografisch-topografische Lastenausgleich als Ersatz für den Berggebietsindex im alten Finanzausgleich geschaffen wor- den ist. – Das Finanzausgleichsgesetz enthält keine Zielvorgaben bezüglich eines pro- portionalen Ausgleichs von Sonderlasten. Insbesondere bei der erstmaligen Festlegung der Mittel für den Lastenausgleich im Jahr 2007 kam der politi- schen Dimension eine grosse Bedeutung zu, umso mehr, als die gleichmäs- sige Dotierung des Lastenausgleichs von einer grossen Mehrheit der Kanto- ne unterstützt worden war. – Eine kleinere Dotierung des geografisch-topografischen Lastenausgleichs hätte in der Globalbilanz das Nettoergebnis gewisser Kantone zusätzlich belastet, was vollumfänglich durch höhere Zahlungen aus dem Härteaus- gleich hätte kompensiert werden müssen. Dadurch hätte sich das Volumen des Härteausgleichs insgesamt erhöht. – Wie der Bundesrat in der 3. NFA-Botschaft weiter ausführte, bildet die abso- lute Höhe der Sonderlasten nur eines von mehreren Beurteilungskriterien. Gemildert werden sollen unverhältnismässig hohe Sonderlasten. Deren Tragbarkeit für die betroffenen Kantone sei deshalb ebenfalls zu beachten.

Für den Bundesrat sind diese Argumente auch heute noch zutreffend. Er erinnert in diesem Zusammenhang auch daran, dass die Indikatoren des GLA strukturelle Eigenschaften der Kantone abbilden, die sich hauptsächlich aus deren geografischer Lage ergeben. Die damit verbundenen Sonderlasten weisen deshalb einen permanen- ten, durch die Kantone nicht oder nur schwer steuerbaren Charakter auf. Die Indika- toren des SLA sind hingegen stärker durch sich laufend verändernde wirtschaftliche und demografische Faktoren bedingt. Die vom Bundesrat beantragte Fortschreibung des Ressourcen- und des Lastenaus- gleichs wird in den entsprechenden Bundesbeschlüssen, den Vorlagen B und C, konkretisiert.

11 Die nachfolgend aufgeführten Aussagen sind der dritten NFA-Botschaft entnommen, vgl. dazu BBl 2007 676 f.

1.2.3.3 Belastungsobergrenze für die ressourcenstarken

Kantone (Ziff. 8.3 des Wirksamkeitsberichts) Artikel 46 Buchstabe c der FiLaV sieht unter anderem vor, dass der Wirksamkeits- bericht die Notwendigkeit beziehungsweise die Zweckmässigkeit einer Belastungs- obergrenze der ressourcenstarken Kantone im horizontalen Ressourcenausgleich erörtert. Im Zentrum der Betrachtungen im ersten Wirksamkeitsbericht stehen Ana- lysen zum sogenannten Überschuss-SSE. Die Überschuss-SSE bezeichnet den Teil des standardisierten Steuerertrags (SSE) pro Einwohnerin oder Einwohner eines ressourcenstarken Kantons, der über dem Schweizer Durchschnitt liegt. Dabei entspricht der standardisierte Steuerertrag eines Kantons seinen Steuereinnahmen, die er erzielen würde, wenn er sein Ressourcenpotenzial mit einem für alle Kantone einheitlichen, proportionalen Steuersatz besteuern würde12. Die Ausgleichszahlun- gen der ressourcenstarken Kantone erfolgen aufgrund ihrer Berechnungsweise in einem festen Verhältnis zur Überschuss-SSE. Die Berechnungen ergaben, dass dieses Verhältnis in den Referenzjahren 2008–2010 von 19,7 Prozent auf 19 Prozent gesunken ist. Somit hat die Belastung der ressourcenstarken Kantone durch den Ressourcenausgleich leicht abgenommen. Eine Belastungsobergrenze kann auf vielfältige Art und Weise ausgestaltet werden. Von den zahlreichen Möglichkeiten und Vorschlägen sind jedoch aus technischer Sicht lediglich zwei Formen der Ausgestaltung als zweckmässig zu betrachten. Im Wirksamkeitsbericht werden deshalb die folgenden zwei Varianten näher erläutert: – Variante 1: Begrenzung in Prozent des standardisierten Steuerertrags, der über dem Schweizer Durchschnitt liegt (Überschuss-SSE) – Variante 2: Begrenzung des gesamten Finanzausgleichs (Ressourcen-, Las- ten- und Härteausgleich) in Prozent des BIP Bei beiden Varianten ist grundsätzlich zu beachten, dass eine solche Belastungs- obergrenze zu einem überbestimmten System führt. Dies gilt insbesondere für Vari- ante 1, die nur den horizontalen Ressourcenausgleich betrifft. Da für das Verhältnis zwischen horizontalem und vertikalem Ressourcenausgleich eine in der Bundesver- fassung festgelegte Bandbreite gilt, ist eine Belastungsobergrenze der ressourcen- starken Kantone indirekt auch mit einer Beschränkung des gesamten Ressourcen- ausgleichs verbunden. Dadurch könnte gegebenenfalls das gemäss FiLaG Artikel 6

Absatz 3 anzustrebende Ziel, wonach der standardisierte Steuerertrag jedes Kantons nach erfolgtem Ressourcen- und Härteausgleich mindestens 85 % des Schweizer Durchschnitts betragen soll, nicht mehr eingehalten werden. Des Weiteren könnten Konflikte mit der jährlichen Fortschreibung der Ausgleichszahlungen gemäss Arti- kel 5 Absatz 2 FiLaG entstehen, falls die Belastungsobergrenze während einer Vierjahresperiode erreicht wird. Um das fein austarierte System des Ressourcenausgleichs nicht an seine technischen Grenzen zu bringen, wäre deshalb eine Belastungsobergrenze – analog der anzustre- benden Mindestausstattung für die ressourcenschwachen Kantone – im FiLaG

12 Dieser proportionale Steuersatz wird standardisierter Steuersatz (SST) genannt. Er ist gleich der Summe der Steuereinnahmen sämtlicher Kantone und Gemeinden (inkl. Kan- tonsanteil an der direkten Bundessteuer) im Verhältnis zum gesamten Rerssourcenpoten- zial der Kantone.

lediglich als eine anzustrebende Zielgrösse zu definieren. Es würde dem Gesetzge- ber überlassen, welchem der beiden Ziele, Mindestausstattung oder Belastungsober- grenze, er bei der Festlegung der Grundbeiträge im Konfliktfall stärkeres Gewicht beimisst. Ausserdem wäre Variante 2, Begrenzung des gesamten Finanzausgleichs (Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleich) in Prozent des BIP, den Vorzug zu ge- ben, da sie aufgrund des Einbezugs sämtlicher Finanzausgleichsinstrumente einen grösseren Handlungsspielraum aufweist. Variante 2 wäre im Grunde genommen eine elegante Lösung, das Gesamtvolumen des Finanzausgleichs stärker auf die wirtschaftliche Entwicklung auszurichten. So würde in einer Finanz- und Wirtschaftskrise, in der das BIP-Wachstum tief oder sogar negativ ausfällt und wo insbesondere die ressourcenstarken Kantone mit Steuerausfällen konfrontiert sind, die Wahrscheinlichkeit steigen, dass die Limite erreicht wird. Das Resultat im Wirksamkeitsbericht, wonach die Belastung der ressourcenstarken Kantone nicht gestiegen ist, sowie die oben beschriebenen grund- legenden Nachteile einer Belastungsobergrenze legen aber dennoch nahe, vorerst auf die Einführung einer Belastungsobergrenze zu verzichten. Die Einführung einer Belastungsobergrenze sei es nach Variante 1 oder nach Vari- ante 2 läge in der Kompetenz des Parlaments; sie bedingte eine entsprechende Ergänzung des FiLaG.

1.2.3.4 Weiterführung des Härteausgleichs

(Ziff. 8.2 des Wirksamkeitsberichts) Die Untersuchungen des Wirksamkeitsberichts zeigten, dass der integrale Wegfall des Härteausgleichs für einzelne Kantone gravierende Folgen hätte, da ihre standar- disierten Steuererträge nach Ausgleich im Vergleich zum Schweizer Durchschnitt eine stark unterdurchschnittliche Entwicklung verzeichnen würden. Dies gilt na- mentlich für die Kantone Freiburg und Neuenburg, wo der Härteausgleich einen hohen Anteil an den gesamten Ausgleichszahlungen einnimmt. Aus diesen Gründen wird empfohlen, zum gegenwärtigen Zeitpunkt keinen vorzeitigen vollständigen oder teilweisen Wegfall des Härteausgleichs vorzusehen.

1.2.3.5 Haushaltsneutralität beim Übergang zur NFA

(Ziff. 6.1 des Wirksamkeitsberichts) Wie bereits unter Ziffer 1.2.2.4 dargelegt, hat die Überprüfung der Haushaltsneu- tralität beim Übergang zur NFA ergeben, dass die Kantone im Vergleich zu den Annahmen gemäss 3. NFA-Botschaft13 um 100 Millionen Franken belastet wur- den (Entlastung Bund 47 Mio. Franken, Sozialversicherungen 53 Mio. Franken). Das bedeutet, dass im Vergleich zum angestrebten haushaltsneutralen Übergang die Summe der vertikalen Ausgleichszahlungen im Jahr 2008 schliesslich um 100 Mil- lionen Franken zu tief war. Wie bereits dargelegt, empfiehlt der Bundesrat, diese

100 Millionen Franken zugunsten der Kantone ab dem Beginn der neuen Beitragspe-

riode im Jahr 2012 zu kompensieren. Dabei sollen den Kantonen in der Form einer dauernden Verzinsung von 3 Prozent auch die in der Periode 2008–2011 entgange-

13 BBl 2007 743 ff. (Anhang 1 der 3. NFA-Botschaft)

nen insgesamt 400 Millionen Franken erstattet werden. Der gesamte Kompen- sationsbetrag ab 2012 beläuft sich somit auf 112 Millionen Franken. Die drei verti- kalen Ausgleichsgefässe «vertikaler Ressourcenausgleich», «geografisch-topogra- fischer Lastenausgleich» und «soziodemografischer Lastenausgleich» werden entsprechend ihren Anteilen an den gesamten vertikalen Finanzausgleichszahlungen im NFA-Inkraftsetzungsjahr 2008 aufgestockt. Die Kompensation der Abweichung von der Haushaltsneutralität ist Teil einer Verständigungslösung zwischen Bund und Kantonen, welche verschiedene anste- hende Geschäfte mit erheblichen finanziellen Auswirkungen umfasst. Mit der Ver- ständigungslösung wird der im Rahmen der NFA erarbeitete Grundsatz bekräftigt, dass vor dem Hintergrund der finanzpolitischen Herausforderungen der öffentlichen Haushalte in den kommenden Jahren gegenseitige Lastenabwälzungen vermieden werden sollen. Als Gegenleistung für die Kompensation der Abweichung von der Haushaltsneutra- lität verpflichten sich die Kantone, in den vorgesehenen Anhörungen der Finanz- kommissionen das Konsolidierungsprogramm 2012/13 (KOP 12/13) zu unterstützen. Dabei soll auf einzelne, die Kantone stark belastende Massnahmen verzichtet wer- den. Die Kantone akzeptieren im Weiteren den Grundsatz, dass dem Bund durch den Neuen Netzbeschluss Nationalstrassen (NEB) keine nicht finanzierten Mehrbelas- tungen entstehen dürfen. Schliesslich einigten sich Bund und Kantone darauf, dass sie zu gegebener Zeit prüfen wollen, wie die ab 2016 jährlich frei werdenden Bun- desmittel des Härteausgleichs den kantonalen Interessen entsprechend eingesetzt werden können.

1.2.3.6 Überprüfung der Bemessungsgrundlagen

(Ziff. 9 des Wirksamkeitsberichts) Gemäss Artikel 46 Absatz 2 FiLaV kann der Wirksamkeitsbericht Empfehlungen für die Überprüfung der Bemessungsgrundlagen des Ressourcen- und Lastenausgleichs enthalten. Der erste Wirksamkeitsbericht erörtert zwei Themen (Vergleich Ressour- cenpotenzial und kantonales Volkseinkommen sowie Grenzgängereinkommen im Ressourcenpotenzial). Die Überprüfung ergibt, dass einzig im Bereich der Grenz- gängereinkommen eine Modifikation in den Bemessungsgrundlagen angebracht wäre: Die von dieser Problematik besonders betroffenen drei «Grenzkantone» wer- den nämlich durch grenzüberschreitende Spillovers und damit durch Aufwendungen belastet, auf welche die neuen Verfassungs- und Gesetzesnormen zur interkantona- len Zusammenarbeit mit Lastenausgleich nicht anwendbar sind. Eine reduzierte Berücksichtigung der Grenzgängereinkommen im Ressourcenpotenzial ist deshalb vor diesem Hintergrund vertretbar. Konkret wird vorgeschlagen, die Bruttolöhne der Grenzgänger leicht verringert in die Berechnungen des Ressourcenpotenzials ein- fliessen zu lassen.

1.3 Gegenstand der vorliegenden Botschaft

Basierend auf den Empfehlungen des Wirksamkeitsberichts bilden drei Vorlagen Gegenstand der vorliegenden Botschaft:

– Vorlage A: Teilrevision des Bundesgesetzes über den Finanz- und Lasten- ausgleich (FiLaG) vom 3. Oktober 2003. Mit dieser Vorlage soll im FiLaG eine Gesetzeslücke geschlossen werden, indem die Voraussetzungen festgelegt werden, unter welchen fehlerhafte Ausgleichszahlungen rückwirkend korrigiert werden sollen; – Vorlage B: Bundesbeschluss über die Festlegung der Grundbeiträge für den Ressourcenausgleich für die Beitragsperiode 2012–2015; – Vorlage C: Bundesbeschluss über die Festlegung der Grundbeiträge für den Lastenausgleich für die Beitragsperiode 2012–2015. Im Interesse einer Verwesentlichung der vorliegenden Botschaft nimmt diese aus dem Wirksamkeitsbericht nur die Themenbereiche auf, bei denen der Wirksamkeits- bericht für die Beitragsperiode 2012–2015 einen Handlungsbedarf aufzeigt und entsprechende Beschlüsse der eidgenössischen Räte erfordern. Die im Wirksam- keitsbericht empfohlene reduzierte Berücksichtigung der Grenzgängereinkommen im Ressourcenpotenzial tangiert lediglich die Verordnungsstufe, weshalb sie nicht Gegenstand der vorliegenden Botschaft ist.

1.4 Ergebnisse der Vernehmlassung und Stellungnahme

des Bundesrates Mit der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK), 24 Kantonen14, dem Schweizeri- schen Gemeinde- und dem Schweizerischen Städteverband, der Schweizerischen Arbeitsgemeinschaft für die Berggebiete, 4 politischen Parteien, 4 Spitzenverbänden der Wirtschaft und 6 nicht offiziellen Vernehmlassern nahmen insgesamt 42 Ver- nehmlasser zu den Empfehlungen des Wirksamkeitsberichts und den Erlassent- würfen der Vorlagen A bis C Stellung. Grundsätzliche Bemerkungen Die KdK betont, dass knapp zwei Jahre nach Einführung der NFA noch keine fun- dierteren Analysen zu den Wirkungen möglich seien. Gesamthaft stünden die Kan- tone entschieden hinter der NFA. Daneben haben sich gegenüber dem federführen- den Eidg. Finanzdepartement auch die Kantonsregierungen geäussert. Einige Kantone haben sich der KdK-Stellungnahme vollumfänglich angeschlossen. Andere haben zum Grundsätzlichen auch kritische Bemerkungen vorgebracht. In den meis- ten Fällen widerspiegeln sie sich in den Meinungsäusserungen zu den konkret gestellten Fragen (s. unten). Mehrheitlich positiv äusserten sich, allerdings mit Nuancen, die Verbände der Gemeinden und Städte, das Berggebiet, die politischen Parteien sowie auch die Spitzenverbände der Wirtschaft. Nachträgliche Korrektur von Ausgleichszahlungen Die Vernehmlasser sprechen sich fast einstimmig für die Einführung einer Erheb- lichkeitsgrenze aus. Keine Erheblichkeitsgrenze möchten einzig die Kantone SZ und JU, wobei sich der Kanton JU auch einer tiefen Grenze anschliessen kann. Während die Frist für nachträgliche Korrekturen von Ausgleichszahlungen überall auf Zustim- mung stösst, wird die vorgeschlagene Erheblichkeitsgrenze grossmehrheitlich als zu

14 Die Kantone NW und SO haben an der KdK-Stellungnahme mitgewirkt und auf eine

eigene Stellungnahme zuhanden des Eidg. Finanzdepartements verzichtet.

hoch erachtet. Die KdK forderte ausserdem, dass die Erheblichkeitsgrenze vom Ressourcenpotenzial des einzelnen Kantons entkoppelt und in der Form eines für alle Kantone einheitlichen Frankenbetrags pro Einwohnerin oder Einwohner festge- legt werden sollte. Haushaltsneutralität der NFA Die Kantone verlangen einstimmig, dass die festgestellte Abweichung von der für den Übergang zur NFA postulierten Haushaltsneutralität Bund/Kantone korrigiert wird und dass sowohl die künftigen Ausgleichsbeiträge des Bundes um 100 Millio- nen Franken pro Jahr erhöht werden als auch eine rückwirkende Kompensation der viermal 100 Millionen Franken vorgesehen wird. Einzig der Kanton TI könnte auf eine rückwirkende Kompensation verzichten. Die Kantone erachten die festgestellte Abweichung von 4 Prozent des gesamten Ausgleichsvolumens des Bundes als erheblich. Der grundsätzlichen Position der KdK schliessen sich die Dachverbände der Gemeinden, Städte und Berggebiete sowie die SP an. Anders beurteilen dies die FDP, der SGB und die Economiesuisse, mit der Begründung, die relativ geringe Höhe der festgestellten Abweichung rechtfertige weder eine künftige noch eine rückwirkende Korrektur. Festlegung der Grundbeiträge des Ressourcenausgleichs für die Beitragsperiode 2012–2015 Die vorgeschlagene Fortschreibung wird von der KdK unterstützt. Dieser Position schliessen sich explizit die FDP sowie der SGB, der SGV und die SAB an. Eine Minderheit der KdK fordert demgegenüber, dass der Beitrag der ressourcenstarken Kantone auf das verfassungsmässige Minimum von zwei Dritteln des Bundesbeitra- ges zu reduzieren ist. Die gleiche Auffassung vertritt Economiesuisse mit der zusätz- lichen Bemerkung, alternativ wäre der Satz wieder auf 70 Prozent zu senken. Der SSV hält fest, dass seine Mitglieder in dieser Frage gespalten seien: Ein Teil plä- diere für eine Fortschreibung gemäss Antrag des Bundesrates, wogegen eine Min- derheit sich in Bezug auf den Beitrag der ressourcenstarken Kantone für das ver- fassungsmässige Minimum ausspricht. Die SP schlägt eine weitere Variante vor, indem sie sich für eine Erhöhung des Beitrags der ressourcenstarken Kantone auf 73,5 Prozent (Mittelwert zwischen verfassungsmässigem Minimum und Maximum) ausspricht Festlegung der Grundbeiträge des Lastenausgleichs für die Beitragsperiode 2012–2015 sowie Dotationsverhältnis zwischen GLA und SLA

Die KdK unterstützt die vorgeschlagene Fortschreibung gemäss den Regeln des FiLaG. Diese Auffassung vertreten auch die FDP, die SP und Economiesuisse. Bezüglich des künftigen Verhältnisses zwischen SLA und GLA wird der Antrag des Bundesrates (50 %/50 %) von der KdK ebenfalls unterstützt. FDP, Economie- suisse und die SAB unterstützen diese Position, wogegen eine Minderheit der KdK sowie die SP und der SSV für eine Aufteilung des Lastenausgleichs im Verhältnis

73 Prozent (SLA) zu 27 Prozent (GLA) plädieren.

Weiterführung und Vorgehen beim Wegfall des Härteausgleichs Die KdK befürwortet die integrale Weiterführung des Härteausgleichs. Ebenfalls spricht sich die KdK dafür aus, bei Überschreitung des Ressourcenindexes von 100 an der bisherigen Regelung (sofortiger Wegfall des Härteausgleichs) festzuhalten. Diese beiden Auffassungen werden von FDP, SP, SGB, SBV und SAB unterstützt.

Dem schliesst sich auch Economiesuisse an, mit der einschränkenden Bemerkung, acht Jahre nach Einführung der NFA sei eine raschere Absenkung des Anfangsbe- trags des Härteausgleichs im Umfang von mindestens 10 Prozent pro Jahr sinnvoll. Die SVP will, dass der Härteausgleich bis 2015 gänzlich ausser Kraft gesetzt werde. Eine Minderheit der KdK plädiert ebenfalls für eine zeitliche Verkürzung des Härte- ausgleichs, wobei hierzu in den Stellungnahmen der einzelnen Kantone unterschied- liche Auffassungen geäussert werden. Eine weitere Minderheit der KdK will den Wegfall des Härteausgleichs für einen Kanton auf drei Jahre staffeln, bei gleichzei- tiger Reduktion der Laufzeit. Belastungsobergrenze für die ressourcenstarken Kantone Die KdK lehnt die Einführung einer Belastungsobergrenze ab. Drei Kantone stellen in ihren Stellungnahmen explizit den Antrag auf die Einführung einer Obergrenze, wobei ZH und SZ für eine auf die Gesamtsumme der Beiträge der ressourcenstarken Kantone ausgerichtete Belastungsobergrenze plädieren, während ZG eine individu- elle Belastungsobergrenze fordert. Explizit nicht unterstützt wird der Minderheitsan- trag von den ressourcenstarken Kantonen BS, VD und GE. Statt eine Belastungs- obergrenze für die ressourcenstarken Kantone befürwortet Economiesuisse eine Deckelung des Gesamtbetrags des Finanzausgleichs. Dabei würde eine Limite im Verhältnis zum Bruttoinlandprodukt (BIP) oder im Verhältnis zum konsolidierten Ressourcenpotenzial der Kantone gesetzt. Unter diese Limite müssten dann sämt- liche Zahlungen von Bund und Kantonen inklusive Härteausgleich fallen. Gemäss der SVP könnte die Einführung von Belastungsobergrenzen in Zukunft zu prüfen sein. Die FDP wie auch die SP, der SGB, der SBV und die SAB unterstützen die Haltung des Bundesrates, auf eine Belastungsobergrenze für die ressourcenstarken Kantone zu verzichten. Haltung des Bundesrates Der Bundesrat hat zahlreichen, den ersten Wirksamkeitsbericht betreffenden Bemer- kungen der Vernehmlasser so weit zum Zeitpunkt der Verabschiedung der Botschaft möglich Rechnung getragen. Insbesondere fand – entgegen der ursprünglichen Haltung des Bundesrates15 – das Anliegen sämtlicher Kantone und verschiedener weiterer Vernehmlasser Berücksichtigung, bei der Dotation der vertikalen Finanz- ausgleichsgefässe ab 2012 die festgestellte Abweichung von der Haushaltsneutralität

zu kompensieren und den vertikalen Ressourcenausgleich sowie den geografisch- topografischen und den soziodemografischen Lastenausgleich entsprechend aufzu- stocken. Im Wirksamkeitsbericht wurden darüber hinaus der Steuerwettbewerb unter den Kantonen und die Entwicklung ihrer Steuerbelastungen differenzierter darge- stellt und weitere Anpassungen und Präzisierungen vorgenommen. So wird einge- hender als in der ersten Fassung beispielsweise das Anliegen von ressourcenstarken Kantonen erörtert, zu ihren Gunsten eine Belastungsobergrenze bezüglich ihrer Ausgleichszahlungen einzuführen. Mit Blick auf die nächste Beitragperiode sieht der Bundesrat jedoch nach wie vor keine Notwendigkeit für die Einführung einer Belastungsobergrenze. Er bringt jedoch zum Ausdruck, wie eine zweckmässige Belastungsobergrenze aus seiner Sicht ausgestaltet werden müsste. Der Bundesrat

15 Im Wirksamkeitsbericht, der Anfang April 2010 in die Vernehmlassung ging, sah der Bundesrat keine Kompensation der Abweichung von der Haushaltsneutralität zu Gunsten der Kantone vor. Er erachtete die Abweichung von 100 Millionen Franken als verhält- nismässig gering und wies zudem auf die zwangsläufig limitierte Qualität der erhobenen Daten hin.

kommt zudem den Kantonen bezüglich der Erheblichkeitsgrenze für nachträgliche Korrekturen von Ausgleichszahlungen entgegen. So wird dem Anliegen der KdK entsprochen, die Erheblichkeitsgrenze vom Ressourcenpotenzial des einzelnen Kantons zu entkoppeln und um durchschnittlich rund die Hälfte zu reduzieren. Die Grenze soll an den Durchschnitt des Ressourcenpotenzials pro Einwohnerin oder Einwohner der Gesamtheit der Kantone gebunden werden, und nicht, wie ursprüng- lich vorgesehen, an das Ressourcenpotenzial des einzelnen Kantons.

1.5 Parlamentarische Vorstösse

Postulat Maissen (08.3347) Wie der Bundesrat im Wirksamkeitsbericht ausführt16, sind infolge der integralen Verantwortung des Bundes im Nationalstrassenbereich bedeutende Effizienz- und Effektivitätsgewinne zu erzielen. Diese bewegten sich im Einführungsjahr der NFA (2008) zwischen 120 und 205 Millionen Franken. Weitere Gewinne sind in den nächsten Jahren zu erwarten.

Zwischenbilanz Herbst 2009 (Ziel: Effizienzgewinn von 100 Mio./Jahr)

Effizienzgewinn «betrieblicher Unterhalt» 10–25 Mio. Effizienzgewinn dank Verzicht auf 110–180 Mio. «Nice-to-have-Elemente» Effizienzgewinn dank optimaler Beschaffungspraxis noch nicht beZiffer bar Effizienzgewinn dank Harmonisierung der Instand- erst längerfristig wirksam setzungsintervalle Effizienzgewinn durch Reorganisation der Bau- noch nicht beZiffer bar herrenaufgaben

Effizienz- und Effektivitätsgewinn im Jahr 2008 ≥ 120–205 Mio.

Diese Effizienz- und Effektivitätsgewinne bedeuten nicht, dass das jährliche Geschäftsvolumen im Nationalstrassenbereich um den genannten Betrag zurückgeht, da in den nächsten Jahren mit einem deutlich wachsenden Finanzbedarf in verschie- denen Bereichen der Nationalstrassen (Ausbau als Folge verschärfter Normen im Bereich Störfall, Lärmschutz und Tunnelsicherheit, Unterhalt, Betrieb, evtl. Netz- erweiterung) zu rechnen ist. Dank den NFA-bedingten Effizienz- und Effektivitäts- gewinnen können diese Zusatzaufgaben aber rascher und/oder mit einer geringeren Erhöhung der Mittel für die Nationalstrassen bewältigt werden. Weitere Effizienz- und Effektivitätsgewinne sind durch die Einführung von mehr- jährigen Programmvereinbarungen zu erwarten. Wie der Bundesrat bereits in der ersten NFA-Botschaft dazu ausführte, sind diese Gewinne in einer mittelfristigen Perspektive zu erwarten17 und können daher noch nicht beZiffer t werden. Ebenso sind in den einzelnen Aufgabenbereichen infolge der vorgenommenen Entflechtun-

16 vgl. Ziffer 6.2.2. des Wirksamkeitsberichts

17 BBl 2002 2291 2527

gen zwischen Bund und Kantonen Effizienzgewinne zu erwarten, doch können zum jetzigen Zeitpunkt – mit Ausnahme des Nationalstrassenbereichs – noch keine konkreten Aussagen hierzu gemacht werden. Der Bundesrat wird mit dem zweiten Wirksamkeitsbericht in der Lage sein, eine Bilanz im Sinne des Postulats Maissen zu ziehen.

2 Die drei Vorlagen im Einzelnen: Inhalte sowie

Erläuterungen zu den Gesetzesänderungen und zu den beiden Bundesbeschlüssen Den Ausführungen in dieser Ziffer ist vorauszuschicken, dass die vom Bundesrat beantragte Weiterführung des Härteausgleichs – im Gegensatz zu einer vollständi- gen oder teilweisen Aufhebung gemäss Artikel 19 Absatz 4 FiLaG18 – keines neuen Bundesbeschlusses bedarf. Mit dem Bundesbeschluss vom 22. Juni 200719 haben die eidgenössischen Räte die anfängliche Höhe des Härteausgleichs festgelegt; dies entsprechend Artikel 19 Absatz 3 FiLaG. Die weitere Entwicklung der Zahlungen ergibt sich direkt ebenfalls aus Artikel 19 Absatz 3 FiLaG.

2.1 Teilrevision des Bundesgesetzes vom 3. Oktober 2003

über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG)

2.1.1 Notwendigkeit und Gegenstand der

Gesetzesänderung Für die Akzeptanz des Finanzausgleichs ist es unabdingbar, dass der gesamte Pro- zess zur Berechnung der Ressourcen- und Lastenausgleichsindizes in Anwendung einwandfreier Datengrundlagen abgewickelt werden kann. Die FiLaV enthält des- halb in den Artikeln 41–45 Bestimmungen zur Qualitätssicherung. Es fehlen jedoch sowohl im FiLaG als auch in der FiLaV Regeln, wie bei nachträglich festgestellten Fehlern zu verfahren sei. Bei der geltenden Rechtslage müssen deshalb Fehler in den alljährlichen Berechnungen zum Ressourcen- und Lastenausgleich unabhängig ihrer finanziellen Tragweite rückwirkend korrigiert werden, da der Bundesrat angehalten ist, Gesetz und Verordnung regelkonform, also fehlerfrei, umzusetzen. Dies beinhal- tet die Gefahr, dass Anstrengungen für eine konsequente Durchsetzung der Daten- qualität und -sicherheit unterlaufen werden könnten. Die Gesetzeslücke stellt somit in Bezug auf die Qualitätssicherung einen Fehlanreiz dar. Der Bundesrat beantragt daher die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage, wonach nachträgliche Korrektu- ren nur dann vorgenommen werden, wenn es sich um einen Fehler mit erheblichen finanziellen Konsequenzen handelt. Eine Fehlerkorrektur tangiert in erster Linie die Kantone. Betrifft die Fehlerkorrek- tur den Ressourcenausgleich, ist der Bund an sich nicht betroffen, da sich die für einen Kanton notwendige Korrektur bei den übrigen Kantonen ausgleicht. In relativ geringem Ausmass verändern sich durch eine nachträgliche Fehlerkorrektur aller- dings die Fortschreibungen der Dotationen des horizontalen wie auch des vertikalen Ressourcenausgleichs und damit auch der Beitrag des Bundes an den Ressourcen-

18 SR 613.2 19 SR 613.26

ausgleich. Eine Fehlerkorrektur beim Lastenausgleich dagegen hat nur für den betroffenen Kanton und den Bund finanzielle Auswirkungen.

2.1.2 Beantragte Gesetzesänderung

2.1.2.1 Verfassungsrechtliche Ausgangslage

Der in Artikel 5 Absatz 2 der Bundesverfassung verankerte Verhältnismässigkeits- grundsatz besagt, dass «staatliches Handeln im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein muss». Er gilt «sowohl in der Leistungsverwaltung als auch in der Eingriffsverwaltung. In beiden Bereichen richtet sich der Grundsatz sowohl an die rechtsanwendenden Behörden als auch an den Gesetzgeber»20. Der Verhältnismässigkeitsgrundsatz wurde in der Praxis namentlich im Bereich der Grundrechtseingriffe sowie im Verwaltungsrecht entwickelt. Artikel 5 Absatz 2 BV verallgemeinert ihn darüber hinaus. Der Verhältnismässigkeitsgrundsatz ist auch bei der gesetzlichen Regelung über die Einschränkung der Fehlerkorrektur zu beachten. Er verlangt, dass die Einschränkung ein geeignetes, notwendiges und angemessenes Mittel für die Erreichung der involvierten öffentlichen Interessen ist. Bei der Beur- teilung dieser Frage besteht ein erheblicher rechtspolitischer Spielraum. Ein gänzlicher Ausschluss einer Fehlerkorrektur, wie er nach Einführung des neuen Finanzausgleichs in die Diskussion eingebracht worden ist, dürfte kaum verhältnis- mässig und für die Rechtssicherheit auch nicht erforderlich sein: Dem Interesse an einer stabilen Budget- und Finanzplanung kann Rechnung getragen werden, indem sich eine Korrektur auf erhebliche Fehler beschränkt und die Frist, innerhalb wel- cher Fehler korrigiert werden können, eng limitiert wird.

2.1.2.2 Rechtliche Verankerung

Der Bundesrat beantragt im Lichte der verfassungsrechtlichen Ausgangslage eine Teilrevision des FiLaG, bei der sowohl das Gebot der Verhältnismässigkeit als auch das Gebot der politischen Ausgewogenheit und Nachhaltigkeit in den Vordergrund gerückt wird und das Interesse nach einer stabilen Budget- und Finanzplanung ebenso zum Tragen kommt. Ein gänzlicher Ausschluss nachträglicher Fehlerkor- rekturen beinhaltete demgegenüber die Gefahr, dass beim ersten «Ernstfall» lang- wierige politische Auseinandersetzungen zwischen Bund und Kantonen entstehen könnten, namentlich dann, wenn erhebliche finanzielle Konsequenzen für einen oder mehrere Kantone bestünden.

20 Botschaft vom 20.11.1996 über eine neue Bundesverfassung, BBl 1997 I 134, zu Art. 4 Abs. 2 E-BV; Yvo Hangartner, St. Galler BV-Kommentar, 2. Auflage 2008, Art. 5,

Rz 36.

2.1.3 Erläuterungen zu Artikel 9a (neu)

Abs. 1 Absatz 1 regelt die Voraussetzungen einer nachträglichen Fehlerkorrektur. Die in Buchstabe a aufgeführten Ursachen eines Fehlers setzen beim gesamten Prozess zur Berechnung der Ressourcen- und Lastenausgleichsindizes an und beinhalten alle damit einhergehenden potenziellen Fehlerquellen von der Datenerfassung bis zur Datenverarbeitung. Nach Buchstabe b kommt eine nachträgliche Korrektur nur dann zum Tragen, wenn es sich um einen Fehler mit erheblichen finanziellen Konsequen- zen für mindestens einen Kanton handelt. Damit wird im Interesse einer strengen Qualitätskontrolle bewusst eine Schwelle gesetzt, um keine negativen Anreize zu setzen.

Abs. 2 Ein Fehler kann nach Absatz 2 spätestens dann noch korrigiert werden, wenn das vom Fehler betroffene Bemessungsjahr zum letzten Mal zur Berechnung der Aus- gleichszahlungen verwendet wird. Da die aggregierte Steuerbemessungsgrundlage (ASG)21 eines bestimmten Bemessungsjahrs in die Berechnung des Ressourcenin- dexes von drei Referenzjahren einfliesst, kann die Korrektur der Basisdaten eines bestimmten Bemessungsjahrs spätestens bei der definitiven Festlegung des Ressour- cenpotenzials des dritten Referenzjahrs vorgenommen werden. Der Bundesrat nimmt Fehlerkorrekturen von Amtes wegen vor, d. h. auch dann, wenn kein formel- ler Antrag eines Kantons vorliegt. Welche Instanz einen Fehler entdeckt (ein Kan- ton, die ESTV, die EFK oder die EFV), ist im Hinblick auf eine nachträgliche Berichtigung unerheblich: Sind die genannten gesetzlichen Voraussetzungen gemäss Absatz 1 und Absatz 2 erfüllt, wird der Bundesrat die entsprechende Korrektur vornehmen. Eine rückwirkende Korrektur wird auch dann vorgenommen, wenn ein Kanton aufgrund eines Fehlers in der Vergangenheit zu viel an Ausgleichsmitteln bezogen hat und daher durch eine nachträgliche Fehlerkorrektur belastet wird. Diese Möglichkeit muss gegeben sein, weil sonst eine Asymmetrie bestünde und Korrektu- ren nur dann vorgenommen würden, wenn sie im Interesse des betroffenen Kantons wären.

Abs. 3 Der Bundesrat wird in Absatz 3 ermächtigt, die Grenze festzulegen, ab welcher ein Fehler als erheblich einzustufen ist (Erheblichkeitsgrenze). Dabei orientiert er sich am durchschnittlichen Pro-Kopf-Ressourcenpotenzial der Einwohnerinnen und

21 Definitionen gemäss den Art. 1 und 2 der Finanzausgleichsverordnung (FiLaV;

SR 613.21): – Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage (ASG): Datenbasis zur Berechnung des Res- sourcenpotenzials, bestehend aus den Einkommen der natürlichen Personen, Vermögen der natürlichen Personen und Gewinnen der juristischen Personen. – Das Referenzjahr (des Ressourcenpotenzials) ist das Jahr, für welches das Ressourcen- potenzial als Grundlage für den Ressourcenausgleich dient. – Das Ressourcenpotenzial eines Referenzjahrs entspricht dem Durchschnitt der aggre- gierten Steuerbemessungsgrundlage aus drei aufeinander folgenden Jahren (Bemes- sungsjahre). Das erste Bemessungsjahr liegt gegenüber dem Referenzjahr um sechs, das letzte um vier Jahre zurück.

Einwohner der Schweiz. Im Rahmen der Vernehmlassung beantragte die KdK als Mehrheitsmeinung der Kantonsregierungen einen Grenzwert von 50 Franken pro Einwohnerin oder Einwohner (Jahr 2010). Dies entspricht im Referenzjahr rund 0,17 Prozent des gesamtschweizerischen Ressourcenpotenzials pro Einwohnerin oder Einwohner. Ein fester Frankenbetrag würde jedoch mit der Zeit zu einer realen Reduktion des Grenzwertes führen. Der Grenzwert pro Einwohnerin oder Einwoh- ner soll deshalb 0,17 Prozent des Ressourcenpotenzials der Schweiz pro Einwohne- rin oder Einwohner betragen (gerundeter Wert). Die Erheblichkeitsgrenze eines Referenzjahrs für jeden Kanton ergibt sich anschliessend durch die Multiplikation des Grenzwerts mit der Einwohnerzahl des Kantons. Mit dem fix festgeschriebenen Prozentsatz verändern sich die kantonsweisen Erheblichkeitsgrenzen jährlich auto- matisch im Gleichschritt mit der Summe des gesamtschweizerischen Ressourcenpo- tenzials pro Einwohnerin oder Einwohner.22

Abs. 4 Nach Absatz 4 erfolgt die rückwirkende Korrektur auf den nächstmöglichen Zeit- punkt grundsätzlich vollumfänglich und abschliessend. Subsidiär muss jedoch auch die Möglichkeit bestehen, die Korrektur zeitlich gestaffelt, also über mehrere Jahre verteilt, vorzunehmen. Dieser Mechanismus kommt konkret im «Fall St. Gallen» zur Anwendung, indem die rückwirkende Korrektur für das Jahr 2008 zeitlich gestaffelt über die Jahre 2009–2011 zur Auszahlung gelangt. Dies deshalb, weil eine sofortige Korrektur für die 17 ressourcenschwachen Kantone, die im Jahr 2008 aufgrund fehlerhafter Daten insgesamt rund 87 Millionen Franken zulasten des Kantons St. Gallen zu viel erhalten haben, eine zum Teil hohe und unvorhergesehene Belas- tung bedeutet hätte. Wann die subsidiäre Anwendungsregel zum Tragen kommt, ist im konkreten Fall und nach Rücksprache mit den Kantonen zu entscheiden.

Die Kantone hatten Gelegenheit, im Rahmen der Vernehmlassung zum Wirksam- keitsbericht zur rückwirkenden Fehlerkorrektur, insbesondere auch zur Höhe der Erheblichkeitsgrenze, Stellung zu nehmen.

2.2 Bundesbeschluss über die Festlegung der

Grundbeiträge des Ressourcenausgleichs für die Beitragsperiode 2012–2015

2.2.1 Rechtliche Grundlagen

Die rechtlichen Grundlagen für die Festlegung des Ressourcenausgleichs finden sich in der Verfassung und im FiLaG: – In Artikel 135 Absatz 2 der Bundesverfassung sind die Ziele des Ressour- cenausgleichs verankert. Er soll insbesondere: – die Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit zwischen den Kantonen verringern (Bst. a); – den Kantonen minimale finanzielle Ressourcen gewährleisten (Bst. b);

22 Für weiterführende Ausführungen vgl. den Wirksamkeitsbericht, Ziffer 3.4.2.

– die steuerliche Wettbewerbsfähigkeit der Kantone im nationalen und in- ternationalen Verhältnis erhalten (Bst. e). Im selben Verfassungsartikel sind in Absatz 3 zudem die Leitplanken für die Finanzierung des Ressourcenausgleichs festgelegt: Die Mittel werden durch die ressourcenstarken Kantone und den Bund zur Verfügung gestellt, wobei die Leistungen der ressourcenstarken Kantone mindestens zwei Drittel und höchstens 80 Prozent der Leistungen des Bundes betragen. – Das FiLaG hat in Artikel 2 Buchstaben b, c und d die Ziele des Ressourcen- ausgleichs und in Artikel 4 die Leitplanken für die Finanzierung des Res- sourcenausgleichs nochmals aufgenommen. In Buchstabe a ist ein zusätzli- ches Ziel, die Stärkung der kantonalen Finanzautonomie, verankert. Zudem ist in Artikel 6 Absatz 3 festgelegt, dass zusammen mit den Leistun- gen aus dem Ressourcenausgleich angestrebt wird, dass die massgebenden eigenen Ressourcen jedes Kantons pro Einwohnerin oder Einwohner min- destens 85 Prozent des schweizerischen Durchschnitts erreichen. Artikel 19 Absatz 8 des FiLaG schliesslich präzisiert, dass bei der Überprüfung der Erreichung des Mindestausstattungsziels gemäss Artikel 6 Absatz 3 die Leis- tungen aus dem Härteausgleich mitberücksichtigt werden. – Schliesslich ist in den Artikeln 5 und 6 das Verfahren bei der Festlegung be- ziehungsweise Verteilung der Mittel für den Ressourcenausgleich geregelt.

2.2.2 Antrag des Bundesrates, gestützt auf die

Empfehlungen im Wirksamkeitsbericht Die Wirkungsanalyse ergab, dass der Ressourcenausgleich die angestrebten Ziele erreicht. Der Bundesrat empfiehlt deshalb, für die kommende Vierjahresperiode 2012–2015 die Grundbeiträge des horizontalen und des vertikalen Ressourcenaus- gleichs grundsätzlich unverändert zu lassen. Damit jedoch die Ausgleichswirkung im Verhältnis zur Entwicklung des Ressourcenpotenzials der Kantone und somit zur wirtschaftlichen Entwicklung der Schweiz nicht sinkt, sollen die Beiträge im Jahr

2012 ausgehend von den Beiträgen des Jahrs 2011 gemäss den Fortschreibungs-

regeln in Artikel 5 Absatz 2 FiLaG23 festgelegt werden. Um der Haushaltsneutralität zwischen Bund und Kantonen beim Übergang zur NFA im Jahre 2008 Rechnung zu tragen, wird der auf die dargelegte Weise fortgeschrie- bene Grundbeitrag des vertikalen Ressourcenausgleichs auf das Jahr 2012 hin aufge- stockt. Der gesamte Aufstockungsbetrag zur Respektierung der Haushaltsneutralität

2008 beläuft sich auf 112 Millionen Franken. Der Betrag von 112 Millionen ent-

spricht der nachträglich festgestellten Abweichung von der Haushaltsneutralität in der Höhe von jährlich 100 Millionen zuzüglich einer dauernden Verzinsung der 2008–2011 den Kantonen entgangenen 400 Millionen. Bei einer anteilmässigen Aufteilung24 auf die drei vertikalen Ausgleichsgefässe (vertikaler Ressourcenaus-

23 SR 613.2 24 Die Anteile des vertikalen Ressourcenausgleichs (72,5 %) sowie des geografisch-topo- grafischen und des soziodemografischen Lastenausgleichs (je 13,75 %) entsprechen ihren Anteilen an den gesamten vertikalen Finanzausgleichszahlungen im NFA-Inkraftset- zungsjahr 2008.

gleich, geografisch-topografischer und soziodemografischer Lastenausgleich) wird der vertikale Ressourcenausgleich um 81,2 Millionen Franken aufgestockt.

2.2.3 Erläuterungen zum Bundesbeschluss

Art. 1 Weil im Zeitpunkt der Beratungen im Parlament (Wintersession 2010 bis Sommer- session 2011) die definitiven Zahlen für das Referenzjahr 2012 noch nicht vorliegen können, legt die Bestimmung den Grundbeitrag des Bundes (vertikaler Ressourcen- ausgleich) in der Höhe von 2,235 Milliarden Franken provisorisch fest. Vorbehalten bleibt eine Aktualisierung gemäss Artikel 3. Dieser Beitrag wurde auf der Grundlage der Ausgleichszahlungen 2010 gemäss den Fortschreibungsregeln errechnet, wie sie für die Erstellung des Voranschlags und des Finanzplans des Bundes für den Teil Finanzausgleich (Ressourcenausgleich) zum Tragen kommen. Für den Voranschlag (Jahr 2011) richtete sich die Fortschreibung nach Artikel 5 Absatz 2 FiLaG. Für das Finanzplanjahr 2012 wurden die Beiträge 2011 provisorisch mit dem BIP-Wachstum der Bemessungsjahre für das Referenzjahr 2012 plus 1 Prozent fortgeschrieben. Ergänzend zur Fortschreibung des Beitrags 2011 für den vertikalen Ressourcenaus- gleich wird der Betrag im Rahmen der Kompensation der Abweichung von der Haushaltsneutralität um 81 Millionen Franken aufgestockt.

Tabelle 1 Berechnung der Grundbeiträge für den Ressourcenausgleich

2010 2011 2012

Ressourcenausgleich 3 368 001 438 3 633 235 256 3 948 778 930 – Beitrag Bund1 1 961 871 735 2 100 592 081 2 317 280 271 – Beitrag Kantone2 1 406 129 703 1 532 643 174 1 631 498 659

1 Für 2012: BIP-Wachstum der Bemessungsjahre plus 1 % (2012: +6,45 %)

+ Kompensation Haushaltsneutralität 2008 (72,5 % von 112 Mio. = 81,2 Mio.)

2 Für 2012: BIP-Wachstum der Bemessungsjahre plus 1 % (2012: +6,45 %)

Art. 2 Die Fortschreibung des Grundbeitrags der ressourcenstarken Kantone (horizontaler Ressourcenausgleich) auf das Jahr 2012 erfolgte analog zur Fortschreibung des Grundbeitrags des Bundes (Betrag 2011 +6,45 %). Der horizontale Ressourcenaus- gleich wird allerdings nicht zusätzlich aufgestockt, weil die Respektierung der Haushaltsneutralität 2008 nur die vertikalen Finanzströme zwischen Bund und Kantonen tangiert. Damit beläuft sich der provisorische Grundbeitrag der ressour- censtarken Kantone für das Jahr 2012 auf 1,631 Milliarden Franken. Vorbehalten bleibt auch hierbei die Aktualisierung gemäss unten stehendem Kommentar zu Artikel 3.

Art. 3 Weil im Zeitpunkt der Beratungen im Parlament (Wintersession 2010 bis Sommer- session 2011) die definitiven Zahlen für das Referenzjahr 2012 noch nicht vorliegen können, wird der Bundesrat vom Parlament ermächtigt, anlässlich der Verabschie- dung der revidierten Finanzausgleichsverordnung mit den Zahlen 2012 die dannzu- mal korrekten Grundbeiträge definitiv festzulegen25. Dabei verfährt der Bundesrat auf die gleiche Weise wie innerhalb einer Vierjahresperiode, d. h. er schreibt die Ausgleichszahlungen des Jahrs 2011 gemäss den gesetzlichen Grundlagen auf das Jahr 2012 fort (vgl. Art. 5 Abs. 2 FiLaG) – jene des Bundes entsprechend der Ent- wicklung des Ressourcenpotenzials aller Kantone, jene der ressourcenstarken Kan- tone entsprechend der Entwicklung des Ressourcenpotenzials der ressourcenstarken Kantone.

2.3 Bundesbeschluss über die Festlegung der

Grundbeiträge des Lastenausgleichs für die Beitragsperiode 2012–2015

2.3.1 Rechtliche Grundlagen

Die rechtlichen Grundlagen für die Festlegung des Lastenausgleichs finden sich in der Verfassung und im FiLaG: – In Artikel 135 Absatz 2 Buchstabe c der Bundesverfassung ist das Ziel des Lastenausgleichs verankert. Dieser soll übermässige finanzielle Lasten der Kantone aufgrund ihrer geografisch-topografischen oder soziodemografi- schen Bedingungen ausgleichen. – Das FiLaG hat in Artikel 2 Buchstabe e das Ziel des Lastenausgleichs nochmals aufgenommen. In den Artikeln 7 und 8 betreffend den geografisch-topografischen bezie- hungsweise den soziodemografischen Lastenausgleich wird präzisiert, dass der Lastenausgleich durch den Bund finanziert wird. Ausserdem sind in die- sen Bestimmungen die Kriterien hoher Belastungen verankert. – In Artikel 9 schliesslich ist das Verfahren bei der Festlegung und Verteilung der Mittel für den Lastenausgleich geregelt.

2.3.2 Antrag des Bundesrates, gestützt auf die

Empfehlungen im Wirksamkeitsbericht Der Bundesrat beantragt den eidgenössischen Räten, für die kommende Vierjahres- periode 2012–2015 die Grundbeiträge des geografisch-topografischen Lastenaus- gleichs (GLA) und des soziodemografischen Lastenausgleichs (SLA) grundsätzlich unverändert zu lassen. Damit jedoch die Ausgleichswirkung real nicht sinkt, sollen

25 Die revidierte Finanz- und Lastenausgleichsverordnung (FiLaV) mit den neuen Zahlen des folgenden Jahrs zum Ressourcen- und Lastenausgleich wird vom Bundesrat jeweils im November verabschiedet.

die Beiträge im Jahr 2012, ausgehend von den Beiträgen des Jahrs 2011, gemäss der Entwicklung des Landesindexes der Konsumentenpreise festgelegt werden. Die zur Respektierung der Haushaltsneutralität 2008 nötigen anteilmässigen Auf- stockungsbeträge für den geografisch-topografischen und den soziodemografischen Lastenausgleichs auf das Jahr 2012 hin belaufen sich auf je 15,4 Millionen Franken.

2.3.3 Erläuterungen zum Bundesbeschluss

Art. 1 und 2 In Artikel 1 wird der Beitrag für den geografisch-topografischen (GLA) und in Artikel 2 der Beitrag für den soziodemografischen Lastenausgleich (SLA) proviso- risch festgelegt. Vorbehalten bleibt die Aktualisierung gemäss Artikel 3, da die massgebende Jahresteuerung noch nicht vorliegt. Die Gesamtdotation des Lasten- ausgleichs wurde auf der Grundlage der Ausgleichszahlungen 2010 gemäss den Fortschreibungsregeln errechnet, wie sie für die Erstellung des Voranschlags und des Finanzplans des Bundes für den Teil Finanzausgleich (Lastenausgleich) zum Tragen kommen. Für den Voranschlag (Jahr 2011) richtete sich die Fortschreibung nach Artikel 9 Absatz 2 FiLaG. Für das Finanzplanjahr 2012 wurde der Beitrag für den Lastenausgleich 2011 mit der mutmasslichen Jahresteuerung 2011 (+0,8 %) errechnet. Ergänzend zur Fortschreibung der Beiträge 2011 für den geografisch-topografi- schen und den soziodemografischen Lastenausgleich werden im Rahmen der Kom- pensation der Abweichung von der Haushaltsneutralität die beiden Gefässe um je 15,4 Millionen Franken aufgestockt.

Tabelle 2 Berechnung der Grundbeiträge für den Lastenausgleich

2010 2011 2012

Lastenausgleich Total 694 979 895 704 709 614 741 147 290 1 Für 2012: Fortschreibung des Beitrags 2011 mit mutmasslicher Jahresteuerung 2011 (+0,8%) + Kompensation Haushaltsneutralität 2008 (13,7 % von 112 Mio. = 15,4 Mio.)

Art. 3 Der Bundesrat wird in Artikel 3 ermächtigt, die Beträge für den GLA (Art. 1) und den SLA (Art. 2) definitiv festzulegen. Dabei kommt, analog der Fortschreibungs- regel innerhalb einer Vierjahresperiode, die Jahresteuerung der letzten verfügbaren Jahreswachstumsrate des Landesindexes der Konsumentenpreise (Jahreswachstums- rate April 2010–April 2011) zum Tragen.

Wie die nachfolgende Tabelle 3 zeigt, lagen in den ersten beiden Jahren seit dem Inkrafttreten der NFA für den Ressourcen- und den Lastenausgleich die Schät- zungen zum Finanzplan jeweils sehr nahe bei den nachmaligen effektiven Zah- len gemäss der Finanzausgleichsverordnung. Aufgrund dieser Erfahrung dürften die in den Bundesbeschlüssen 2012–2015 aufgeführten Grundbeiträge von den- jenigen, die der Bundesrat im November 2011 definitiv verabschieden wird, deshalb nur unwesentlich abweichen. Tabelle 3 Beiträge des Bundes für den Ressourcen- und den Lastenausgleich: Vergleich zwischen geschätzten und effektiven Zahlen in Mio. Franken

2009 Differenz Verände- 2010 Differenz Verände-

LFP 2009 rung LFP FP 2010 rung FP zu FiLaV 2009 zu zu FiLaV 2010 zu 1) 2) 3) 4) LFP FiLaV 2009 FiLaV FP FiLaV 2010 FiLaV geschätze effektive 2009 geschätzte effektive 2010 Zahlen Zahlen (in %) Zahlen Zahlen (in %) Ress'ausgleich Beitrag Bund 1'871 1'862 -9 -0.5% 1'943 1'962 19 1.0% Lastenausgleich 692 702 10 1.4% 712 695 -17 -2.4% Total 2'563 2'564 1 0.0% 2'655 2'657 2 0.1% 1) Legislaturfinanzplan 2009-2011 vom 23. Januar 2008 2) Verordnung über den Finanz- und Lastenausgleich, Änderung vom 19. November 2008 3) Bericht zum Finanzplan 2010-2012 vom 20. August 2008 4) Verordnung über den Finanz- und Lastenausgleich, Änderung vom 18. November 2009

2.4 Ausblick auf die erforderlichen Regelungen auf

Verordnungsstufe Der Bundesrat wird auf Verordnungsstufe die Bemessungsgrösse (Ressourcenpoten- zial) sowie die finanziellen Grenzen, ab der eine rückwirkende Fehlerkorrektur zum Tragen kommt, definieren. Er hat seine Vorstellungen in Ziffer 3.4 des Wirksam- keitsberichts skizziert.

3 Auswirkungen

3.1 Auswirkungen auf den Bund

3.1.1 Finanzielle Auswirkungen

Die beiden Bundesbeschlüsse sehen vor, die Grundbeiträge des Bundes beim Res- sourcen- und beim Lastenausgleich für die nächste Vierjahresperiode aufgrund der ordentlichen jährlichen Fortschreibungsregeln gemäss FiLaG anzupassen. Soweit sind die Ausgaben des Bundes für den vertikalen Finanzausgleich im Voranschlag

2011 beziehungsweise im Finanzplan 2012–14 vom 18. August 2010 entsprechend

berücksichtigt. Im Finanzplan 2012–2014 nicht berücksichtigt sind dagegen die Aufstockungen zur Kompensation der Abweichung von der Haushaltsneutralität im

Umfang von insgesamt 112 Millionen Franken pro Jahr, da der Bundesrat ursprüng- lich von einer entsprechenden Kompensation absehen wollte. Die Zahlen für die Jahre 2010–2014 sind in der Tabelle 4 zusammengestellt.

Tabelle 4 Beiträge des Bundes an den Finanzausgleich 2010–2014 1) 2010 2011 2012 2013 2014 Ressourcenausgleich

• Betrag (in 1000 Fr.) 1'961'872 2'100'592 2'317'258 2'407'063 2'478'221

• Veränderung gegenüber Vorjahr 5.4% 7.1% 10.3% 3.9% 3.0% Lastenausgleich

• Betrag (in 1000 Fr.) 694'980 704'710 741'147 752'265 763'548

• Veränderung gegenüber Vorjahr -1.0% 1.4% 5.2% 1.5% 1.5% Härteausgleich

• Betrag (in 1000 Fr.) 243'718 243'718 243'718 243'718 243'718 Total

• Betrag (in 1000 Fr.) 2'900'570 3'049'020 3'302'124 3'403'046 3'485'488

• Veränderung gegenüber Vorjahr 3.3% 5.1% 8.3% 3.1% 2.4% 1) Inklusive Kompensation Haushaltsneutralität 2008 von 112 Mio. Franken

3.1.2 Personelle Auswirkungen

Durch die Vorlagen ändern sich die Aufgaben des Bundes im Rahmen des Finanz- und Lastenausgleichs nicht. Sie haben deshalb auch keine personellen Auswir- kungen.

3.2 Auswirkungen auf die Kantone

Wie beim Bund haben die Vorlagen auch für die Gesamtheit der Kantone gegenüber der jährlichen Fortschreibung gemäss FiLaG keine zusätzlichen finanziellen Aus- wirkungen. Die gesamten Ausgleichsbeträge an die Kantone sind in Tabelle 4 ersichtlich. Eine Aufteilung der Beträge auf die einzelnen Kantone ist aus heutiger Sicht nicht möglich. Der Grundbeitrag des Lastenausgleichs wird gemäss der Teuerung fortgeschrieben. Auf das Jahr 2012 hin wird er im Rahmen der Kompensation der Abweichung von der Haushaltsneutralität zusätzlich um insgesamt 30,8 Millionen Franken aufge- stockt. Beim Ressourcenausgleich ist zwischen den Auswirkungen für die ressourcenstar- ken und die ressourcenschwachen Kantone zu unterscheiden. Die Beiträge der ressourcenstarken Kantone verändern sich parallel zur Entwicklung des Ressour- cenpotenzials aller ressourcenstarken Kantone. Aufgrund des überdurchschnittlichen Wachstums der ressourcenstarken Kantone war diese Veränderung in den Jahren 2008–2011 mit durchschnittlich 6,8 Prozent immer höher als diejenige des gesamt- schweizerischen Ressourcenpotenzials. Sollte die Wirtschaftskrise, wie allgemein

erwartet, bei den ressourcenstarken Kantonen überdurchschnittlich starke Auswir- kungen haben, dann wäre ein deutlich geringeres Wachstum oder sogar ein Rück- gang der Einzahlungen ab 2012 durchaus denkbar. Die Auszahlungen an die ressourcenschwachen Kantone werden sich entsprechend den Einzahlungen von Bund und ressourcenstarken Kantonen sowie der Entwick- lung ihres Ressourcenindexes verändern. Die Einzahlungen des Bundes erfahren durch die Kompensation der Abweichung von der Haushaltsneutralität eine Aufsto- ckung um gut 81,2 Millionen Franken. Dadurch verringert sich die Relation zwi- schen den Einzahlungen der ressourcenstarken Kantone und denjenigen des Bundes, und zwar von 73,0 Prozent im Jahr 2011 auf nurmehr 70,4 Prozent im Jahr 2012 (vgl. Tabelle 1 in Ziffer 2.2.3). Da der Auszahlungsmechanismus progressiv ausge- staltet ist, ist für die ressourcenschwächsten Kantone weiterhin mit höheren Verän- derungen zu rechnen als für Kantone, deren Ressourcenindex näher am Schweizer Durchschnitt liegt.

3.3 Auswirkungen auf Städte und Gemeinden

Für den Finanz- und Lastenausgleich zwischen den Gemeinden bestehen eigene, kantonale Finanzausgleichssysteme. Das FiLaG regelt nur den Finanz- und Lasten- ausgleich zwischen Bund und Kantonen. Die Vorlage hat somit keine direkten Auswirkungen auf Städte und Gemeinden.

3.4 Volkswirtschaftliche Auswirkungen

Mit dem geltenden Finanzausgleich werden zweckfreie Mittel in erheblichem Masse sowohl vom Bund zu den Kantonen wie auch von den ressourcenstarken zu den ressourcenschwachen Kantonen umverteilt. Damit hat der Finanzausgleich unbestrit- tenermassen Auswirkungen auf die Volkswirtschaft der Schweiz. Im Rahmen der «Botschaft zur Festlegung des Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleichs sowie zum Bundesgesetz über die Änderungen von Erlassen im Rahmen des Übergangs zur NFA» (dritte NFA-Botschaft) wurden diese Effekte genauer untersucht. Damals wurde ein Gutachten in Auftrag gegeben um die genauen Auswirkungen zu untersu- chen. Dieses Gutachten von Frank Bodmer und Tobias Beljean zeigte, dass aufgrund der NFA eine leichte Erhöhung des BIP und eine Reduktion der Steuerbelastung zu erwarten sind. Die Rahmenbedingungen haben sich in der Zwischenzeit nicht verän- dert, weshalb die damaligen Aussagen weiterhin gültig bleiben. Wie im ersten Wirksamkeitsbericht dargelegt, ist jedoch zum heutigen Zeitpunkt noch nicht genü- gend Datenmaterial vorhanden, um diese Auswirkungen verifizieren zu können. Aufzeigen lässt sich aber das Verhältnis zwischen den Zahlungen aller Finanz- ausgleichsgefässe und dem BIP. Betrug dieses Verhältnis im Jahr 2008 noch 0,75 Prozent, so steigt es bis im Jahr 2011 stetig auf 0,84 Prozent.

Tabelle 5 Verhältnis des Finanzausgleichs zum BIP

in Millionen Franken; zu laufenden Preisen 2008 2009 2010 2011 Nominelles BIP* 544'196 535'282 552'411 560'698 Zahlungen Finanzausgleich 4'105 4'244 4'429 4'704 in % des BIP 0.75% 0.79% 0.80% 0.84% * Prognose seco

Die beiden vorliegenden Bundesbeschlüsse wollen die Grundbeiträge der Aus- gleichsgefässe nach den geltenden Regeln für die Zwischenjahre der Vierjahres- perioden fortschreiben. Die Vorlagen verändern somit den geltenden Finanzaus- gleich im Vergleich zur Wirtschaftsleistung nicht grundlegend, weshalb auch keine zusätzlichen volkswirtschaftlichen Auswirkungen zu erwarten sind.

3.5 Organisatorische Auswirkungen:

Auswirkungen auf die Informatik Keine der drei Vorlagen hat einen direkten Einfluss auf die Informatik oder die Prozesse. Die neue Informatiklösung zur Berechnung der Ausgleichszahlungen in der Eidgenössischen Finanzverwaltung, welche seit Frühjahr 2010 auf Empfehlung der Eidg. Finanzkontrolle hin im Einsatz steht, benötigt aufgrund der Vorlagen keine Anpassungen und auch die bestehenden Prozesse können weitergeführt werden.

4 Verhältnis zur Legislaturplanung

Die Vorlage ist im Bundesbeschluss vom 18. September 200826 über die Legislatur- planung 2007–11 angekündigt.

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit

Artikel 135 der Bundesverfassung27 überträgt dem Bund die Kompetenz für den Erlass von Vorschriften zum Finanz- und Lastenausgleich. Das Bundesgesetz vom 3. Oktober 200328 über den Finanz- und Lastenausgleich ermächtigt die Bundesver- sammlung, jeweils für vier Jahre den Grundbeitrag der ressourcenstarken Kantone und denjenigen des Bundes an den Ressourcenausgleich festzulegen (Art. 5 FiLaG). Artikel 9 FiLaG ermächtigt die Bundesversammlung, jeweils für vier Jahre je einen Grundbeitrag für den geografisch-topografischen und für den soziodemografischen Lastenausgleich festzulegen. Die Vorlage ist daher verfassungs- und gesetzesmässig.

26 BBl 2008 8545

27 SR 101 28 SR 613.2

5.2 Erlassform

5.2.1 Beantragte Gesetzesänderungen

Die Handhabung nachträglich entdeckter Fehler im Zusammenhang mit den alljähr- lichen Berechnungen des Ressourcen- und Lastenausgleichs erfordert eine Teilrevi-

5.2.2 Bundesbeschlüsse

Für die Festlegung des Grundbeitrags der ressourcenstarken Kantone und des Bun- des an den Ressourcenausgleich für jeweils vier Jahre sieht Artikel 5 FiLaG den referendumspflichtigen Bundesbeschluss vor. Für die Festlegung des Grundbeitrags für den geografisch-topografischen und den soziodemografischen Lastenausgleich sieht Artikel 9 FiLaG ebenfalls den referen- dumspflichtigen Bundesbeschluss vor30. Insgesamt sind somit zwei dem Referendum unterstehende Bundesbeschlüsse vorge- sehen: 1) Bundesbeschluss über die Festlegung der Grundbeiträge des Ressourcenaus- gleichs; 2) Bundesbeschluss über die Festlegung der Grundbeiträge des Lastenaus- gleichs.

5.3 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Gemäss Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b der Bundesverfassung bedürfen Subven- tionsbestimmungen sowie Verpflichtungskredite und Zahlungsrahmen, die neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken nach sich ziehen, der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder beider Räte. Demzufolge unterliegen die folgenden gesetzlichen Bestimmungen der Ausgaben- bremse: – Artikel 1 des Bundesbeschlusses über die Festlegung der Grundbeiträge des Ressourcenausgleichs (Grundbeitrag des Bundes an den Ressourcenaus- gleich); – Artikel 1 des Bundesbeschlusses über die Festlegung der Grundbeiträge des Lastenausgleichs (Grundbeitrag des Bundes an den geografisch-topografi- schen Lastenausgleich); – Artikel 2 des Bundesbeschlusses über die Festlegung der Grundbeiträge des Lastenausgleichs (Grundbeitrag des Bundes an den soziodemografischen Lastenausgleich).

29 vgl. hierzu Ziffer 2.1 der vorliegenden Botschaft

30 SR 613.22; AS 2007 5949

5.4 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Gemäss Artikel 9a (neu) FiLaG zur beantragten nachträglichen Fehlerkorrektur wird der Bundesrat ermächtigt, die jährliche Festlegung der Grenzen der Erheblichkeit eines Fehlers (Bemessungsgrösse und Höhe der «Tragbarkeitsgrenzen») auf Stufe der Finanzausgleichsverordnung (FiLaV) vom 7. November 200731 zu verankern, ebenso die periodische Überprüfung der Höhe der Erheblichkeitsgrenzen. Die jährli- che Anpassung stellt sicher, dass die Erheblichkeitsgrenze mit der Entwicklung des Ressourcenpotenzials Schritt hält und es nicht zu einer realen Entwertung dieser Erheblichkeitsgrenzen kommt.

5.5 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Durch die Vorlage werden internationale Verpflichtungen der Schweiz nicht tan- giert32.

31 SR 613.21 32 Der Bundesrat hat im Rahmen seiner ersten NFA-Botschaft (BBl 2002 2291 2534) eine umfassende Analyse vorgenommen und die gesamte Vorlage aus europapolitischer Per- spektive gewürdigt.

Glossar

Aggregierte Die aggregierte Steuerbemessungsgrundlage (ASG) wider- Steuerbemessungs- spiegelt das Ressourcenpotenzial eines Kantons. Sie dient als grundlage: Grundlage für die Berechnung des Ressourcenindexes und des Ressourcenausgleichs im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA). Die ASG eines Kantons besteht aus der Summe der steuerbaren Einkommen und Vermögen der natürlichen Personen sowie der Gewinne der juristischen Personen A-Lasten: Die für den soziodemografischen Lastenausgleich (SLA) relevanten so genannten A-Lasten sind Lasten, die den Kan- tonen aus einem überdurchschnittlichen Anteil an älteren und armen Personen sowie an Ausländerinnen und Ausländer erwachsen. Diese A-Gruppen verbindet, dass sie einerseits verhältnismässig hohe Kosten verursachen und andererseits nur wenig Steuereinnahmen einbringen. Aufgaben- Von einer Aufgabenentflechtung wird im Rahmen der Neu- entflechtung: gestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) dann gesprochen, wenn eine öffentliche Aufgabe, die zuvor von Bund und Kantonen gemeinsam erfüllt worden ist, neu nur noch von einer staatli- chen Ebene erbracht wird. Bemessungsjahr: Das Ressourcenpotenzial eines Referenzjahrs entspricht dem Durchschnitt der aggregierten Steuerbemessungsgrundlage aus drei aufeinander folgenden Jahren, den Bemessungsjah- ren des Ressourcenpotenzials. Das erste Bemessungsjahr liegt gegenüber dem Referenzjahr um sechs, das letzte um vier Jahre zurück. Finanzausgleich: Der Finanzausgleich umfasst alle finanziellen Transfers zwischen staatlichen Körperschaften, welche als Anreiz zur Erfüllung von Staatsaufgaben oder dem Ausgleich von Unter- schieden in der finanziellen Leistungsfähigkeit dienen. Finanzausgleich im Die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben- engeren/weiteren teilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) kennt einen Sinn: Finanzausgleich im engeren und einen im weiteren Sinn. Der Finanzausgleich im engeren Sinn umfasst alle finanziellen Transfers, welche der Umverteilung von finanziellen Mitteln zwischen den Kantonen (Ressourcenausgleich) sowie dem Ausgleich übermässiger struktureller Lasten (geografisch- topografischer und soziodemografischer Lastenausgleich) dienen. Der Finanzausgleich im weiteren Sinn umfasst alle

horizontalen und vertikalen finanziellen Transfers, die mit der Aufgaben- und Einnahmenverteilung zusammenhängen.

Geografisch- Eines der neuen Ausgleichsinstrumente im Rahmen der topografischer Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung Lastenausgleich zwischen Bund und Kantonen (NFA). Kantone, die bedingt (GLA): durch ihre Höhenlage, die Steilheit des Geländes oder auf- grund ihrer spezifischen Besiedlungsstruktur überdurch- schnittliche Lasten zu tragen haben, werden durch den GLA entlastet. Der GLA wird vollständig durch den Bund finan- ziert. Globalbilanz: Die im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) erstellte Globalbilanz enthielt die quantifizierbaren finanziel- len Auswirkungen aller NFA-Massnahmen mit den einzelnen Be- und Entlastungen für den Bund und die 26 Kantone. Grundbeitrag Der Grundbeitrag für den Ressourcen- beziehungsweise. den (für Ressourcen- Lastenausgleich ist der Beitrag, den das Parlament jeweils für bzw. Lasten- vier Jahre festlegt. Er gilt unverändert für das erste Jahr einer ausgleich): Vierjahresperiode. Für das zweite, dritte und vierte Jahr wird der Grundbeitrag durch den Bundesrat aufgrund bestimmter gesetzlicher Kriterien angepasst. Härteausgleich: Mit dem Instrument des Härteausgleichs, der vom Bund und den Kantonen finanziert wird, wurde im Rahmen der Neuges- taltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwi- schen Bund und Kantonen (NFA) sichergestellt, dass kein ressourcenschwacher Kanton durch den Übergang zur NFA finanziell schlechter gestellt wurde als im alten System. Er ist auf maximal 28 Jahre befristet und wird ab dem neunten Jahr nach Inkrafttreten der NFA, d.h. ab dem Jahr 2016, jährlich abgebaut. Haushalts- «Haushaltsneutralität» bedeutet, dass die NFA beim Über- neutralität: gang vom alten zum neuen System zwischen Bund und Kantonen per Saldo keine Lastenverschiebung bewirken sollte. Einzig der Härteausgleich, der sich im Laufe der Zeit aufgrund seiner funktionalen Befristung jedoch zurückbilden wird, führte im ersten Jahr nach der Inkraftsetzung der NFA, d.h. im Jahr 2008, zu einer Mehrbelastung des Bundes. Horizontaler Der horizontale Ressourcenausgleich stellt im Rahmen der Ressourcen- Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung ausgleich: zwischen Bund und Kantonen (NFA) die Umverteilung von den ressourcenstarken zu den ressourcenschwachen Kantonen dar.

Interkantonale Vertragswerk zwischen den Kantonen: Hält die Grundzüge Rahmenverein- der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich im barung (IRV): Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) fest. Interkantonale Siehe dazu «Interkantonale Rahmenvereinbarung» und Zusammenarbeit «Interkantonaler Lastenausgleich». mit Lastenausgleich:

Interkantonaler Mit dem interkantonalen Lastenausgleich werden im Rahmen Lastenausgleich: der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabentei- lung (NFA) die von den Bewohnerinnen und Bewohnern eines Kantons genutzten öffentlichen Leistungen eines andern Kantons abgegolten. Es handelt sich um die finanzielle Seite der interkantonalen Zusammenarbeit. Lastenausgleich: Eines der neuen Ausgleichsinstrumente im Rahmen der Neu- gestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA). Referenzjahr: Das Referenzjahr des Ressourcenpotenzials ist das Jahr, für welches das Ressourcenpotenzial als Grundlage für den Ressourcenausgleich dient. Ressourcen- Eines der neuen Ausgleichsinstrumente im Rahmen der ausgleich: Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA). Der Ressourcenaus- gleich bezweckt, auch die Kantone mit unterdurchschnittli- chen eigenen Ressourcen, die sogenannten ressourcenschwa- chen Kantone, mit genügend frei verfügbaren Finanzmitteln auszustatten. Er wird durch den Bund und die ressourcenstar- ken Kantone finanziert. Der Bund finanziert den vertikalen Ressourcenausgleich, die ressourcenstarken Kantone den horizontalen Ressourcenausgleich. Ressourcenindex: Der Ressourcenindex bildet die Basis für den Ressourcenaus- gleich im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA). Er setzt das Ressourcenpotenzial pro Einwohner ins Verhältnis zum gesamtschweizerischen Mittel. Der Ressour- cenindex widerspiegelt somit die steuerlich ausschöpfbaren Ressourcen eines Kantons und basiert auf der Aggregierten Steuerbemessungsgrundlage (ASG). Ressourcen- Das Ressourcenpotenzial umfasst die fiskalisch ausschöpfba- potenzial: ren Ressourcen eines Kantons, vgl. «Aggregierte Steuerbe- messungsgrundlage (ASG)»: Ressourcen- Ressourcenschwache Kantone sind solche mit unterdurch- schwache Kantone: schnittlichen eigenen Ressourcen, d.h. solche mit einem Ressourcenindex von weniger als 100. Ressourcenstarke Ressourcenstarke Kantone sind solche mit überdurchschnitt- Kantone: lichen eigenen Ressourcen, d.h. solche mit einem Ressour- cenindex von mehr als 100. Sonderlasten Die für den soziodemografischen Lastenausgleich (SLA) der Kernstädte: relevanten Sonderlasten der Kernstädte sind Lasten, die den

Kernstädten aus ihrer an der Bevölkerungszahl gemessenen Grösse, ihrer Siedlungsdichte und der Anzahl Beschäftigter erwachsen. Je höher die Werte der entsprechenden Indikato- ren sind, desto höher sind in der Regel auch die von den Kernstädten zu tragenden Kosten pro Einwohnerin oder Einwohner.

Soziodemo- Eines der neuen Ausgleichsinstrumente im Rahmen der grafischer Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung Lastenausgleich zwischen Bund und Kantonen (NFA). Kantone, die durch ihre (SLA): Bevölkerungsstruktur (A-Lasten) oder durch ihre Zentrums- funktion (Sonderlasten der Kernstädte) übermässig belastet sind, werden durch den SLA entlastet. Der SLA wird voll- ständig durch den Bund finanziert. Standardisierter Der standardisierte Steuerertrag (SSE) ist eine Hilfsgrösse zur Steuerertrag: Beurteilung der Ausgleichswirkung des Ressourcenausgleichs im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA). Der SSE eines Kantons entspricht seinen Steuereinnahmen, die er erzielen würde, wenn er sein Ressourcenpotenzial mit einem für alle Kantone einheitlichen, proportionalen Steuersatz besteuern würde. Dieser standardisierte Steuersatz entspricht den gesamten Steuereinnahmen der Kantone und Gemeinden (inkl. des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer) in Prozent des gesamten Ressourcenpotenzials aller Kantone in den Bemessungsjahren. Verbundaufgabe: Von einer Verbundaufgabe wird dann gesprochen, wenn ein Aufgabenbereich von Bund und Kantonen finanziell gemein- sam getragen wird. Vertikaler Der vertikale Ressourcenausgleich ist der vom Bund finan- Ressourcen- zierte Teil des Ressourcenausgleichs im Rahmen der Neu- ausgleich: gestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA). Kantone, welche im Vergleich zum gesamtschweizerischen Mittel ein unterdurch- schnittliches Ressourcenpotenzial aufweisen, die ressourcen- schwachen Kantone also, werden vom Bund finanziell unter- stützt.