Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung

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Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung

vom 17. Februar 2010

Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrte Frau Ständeratspräsidentin Sehr geehrte Damen und Herren

Wir unterbreiten Ihnen mit dieser Botschaft den Entwurf einer Änderung des Bun- desgesetzes über Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung und den Entwurf eines Bundesbeschlusses über Finanzhilfen für familienergänzende Kinder- betreuung mit dem Antrag auf Zustimmung. Gleichzeitig beantragen wir, den folgenden parlamentarischen Vorstoss abzuschrei- ben: M 08.3449 Familienergänzende Kinderbetreuung. Anschub- finanzierung (N 19.03.09, WBK-N; S 4.06.09)

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrte Frau Ständeratspräsidentin, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hoch- achtung.

17. Februar 2010 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Die Bundespräsidentin: Doris Leuthard Die Bundeskanzlerin: Corina Casanova

2009-1977 1627

Übersicht

Das Bundesgesetz vom 4. Oktober 2002 über Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung ist am 1. Februar 2003 in Kraft getreten. Das Gesetz ist auf acht Jahre befristet und läuft per 31. Januar 2011 ab. Es bildet zusammen mit der Ausführungsverordnung die Grundlage eines Impulsprogramms, das die Schaf- fung von Betreuungsplätzen für Kinder fördern und den Eltern eine bessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf oder Ausbildung ermöglichen soll. Der Bundesrat schlägt vor, das Programm um vier Jahre zu verlängern. Die Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur des Nationalrats (WBK-N) reichte am 21. August 2008 die Motion 08.3449 ein und verlangte darin vom Bun- desrat, dem Parlament eine Botschaft über die Verlängerung des Impulsprogramms zu unterbreiten. Nachdem beide Kammern die Motion gutgeheissen hatten, beauf- tragte der Bundesrat das EDI am 1. Juli 2009 zum Vorentwurf einer Änderung des Bundesgesetzes über Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung eine Vernehmlassung durchzuführen. Das Vernehmlassungsverfahren wurde am 1. Juli

2009 eröffnet und dauerte bis zum 15. Oktober 2009.

Mit Blick auf die positiven Ergebnisse der Evaluation des Impulsprogramms und den nach wie vor vorhandenen Bedarf an neuen Betreuungsplätzen beantragte der Bundesrat im Vernehmlassungsentwurf eine Verlängerung des Gesetzes um weitere vier Jahre und einen neuen Rahmenkredit in der Höhe von 140 Millionen Franken. Gleichzeitig schlug er die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für eine finan- zielle Beteiligung des Bundes an Projekten mit Innovationscharakter im Bereich der familienergänzenden Kinderbetreuung vor. Weitaus die meisten Vernehmlassungsteilnehmer begrüssten die vorgeschlagene Verlängerung des Impulsprogramms. Generell gingen nur Änderungsvorschläge zu einzelnen Punkten ein, eine grundlegende Änderung des Vorentwurfs stand nicht zur Diskussion. Der Bundesrat schlägt angesichts dieser positiven Rückmeldungen vor, das Programm um vier Jahre zu verlängern. Eine erneute Verlängerung nach dem 31. Januar 2015 ist allerdings ausgeschlossen. Aufgrund der prekären Situation der Bundesfinanzen spricht sich der Bundesrat für eine Herabsetzung der finanziellen Ausstattung des Programms aus. Durch den Beitritt zum HarmoS-Konkordat ver- pflichten sich die Unterzeichnerkantone, schulergänzende Betreuung anzubieten, die dem Bedarf vor Ort entspricht. Deshalb schlägt der Bundesrat vor, die Gewährung der Finanzhilfen auf den Bereich der familienergänzenden Betreuung von Kindern im Vorschulalter zu konzentrieren. Schliesslich ist der Bundesrat auch der Meinung, dass nur neu geschaffene Institutionen von Finanzhilfen profitieren sollen. Der Bundesrat schlägt deshalb vor, den dritten Rahmenkredit auf 80 Millionen Franken zu beschränken. Die Möglichkeit, Projekte mit Innovationscharakter zu unterstützen, wird hingegen beibehalten.

1 Grundzüge der Vorlage 1631

1.1 Ausgangslage 1631

1.1.1 Impulsprogramm für familienergänzende Kinderbetreuung 1631

1.1.2 Verlauf des Impulsprogramms von 2003–2009 1632

1.1.3 Evaluation des Impulsprogramms 1633

1.2 Vorgeschlagene Änderungen 1635

1.2.1 Entstehungsgeschichte der vorgeschlagenen Änderungen 1635

1.2.2 Änderungen des Bundesgesetzes: Verlängerung des Programms

und Anpassung des Empfängerkreises 1637

1.2.2.1 Verlängerung des Impulsprogramms um vier Jahre 1637

1.2.2.2 Anpassung des Empfängerkreises 1638

1.2.3 Inhalt des Finanzbeschlusses 1640

1.3 Begründung und Bewertung der vorgeschlagenen Änderungen 1642

1.3.1 Ergebnisse der Vernehmlassung 1642

1.3.2 Änderungen gegenüber dem Vorentwurf 1643

1.4 Rechtsvergleich und Verhältnis zum europäischen Recht 1644

1.4.1 Rechtsvergleich 1644

1.4.2 Verhältnis zum europäischen Recht 1645

1.5 Erledigung des parlamentarischen Vorstosses 1645

2 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln 1646

3 Auswirkungen 1651

3.1 Auswirkungen auf den Bund 1651

3.1.1 Finanzielle Auswirkungen 1651

3.1.2 Personelle Auswirkungen 1652

3.2 Auswirkungen auf die Kantone und Gemeinden 1653

3.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 1653

3.4 Andere Auswirkungen 1654

4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zum Finanzplan 1654

5 Rechtliche Aspekte 1655

5.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit 1655

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz 1655

5.3 Erlassform 1656

5.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse 1656

5.5 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes 1656

5.6 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen 1657

Anhang Bewilligte Gesuche, neue Betreuungsplätze und Finanzhilfen nach Kantonen per 1. Januar 2010 1658

Bundesgesetz über Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung (Entwurf) 1659 Bundesbeschluss über Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung (Entwurf) 1663

Botschaft

1 Grundzüge der Vorlage

1.1 Ausgangslage

1.1.1 Impulsprogramm für familienergänzende

Kinderbetreuung Das Bundesgesetz vom 4. Oktober 20021 über Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung und die Ausführungsverordnung bilden die Grundlagen eines Impulsprogramms, das die Schaffung von Betreuungsplätzen für Kinder fördern und den Eltern eine bessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf oder Ausbildung ermöglichen soll. Das Gesetz ist seit dem 1. Februar 2003 in Kraft, es ist auf acht Jahre befristet und gilt somit bis zum 31. Januar 2011. Gemäss dem Gesetz können folgenden Einrichtungen Finanzhilfen gewährt werden: – Kindertagesstätten, – Einrichtungen für die schulergänzende Betreuung von Kindern bis zum Ende der obligatorischen Schulzeit, – Strukturen für die Koordination der Betreuung in Tagesfamilien. Die Finanzhilfen müssen für die Schaffung von Betreuungsplätzen in Kindertages- stätten oder schulergänzenden Einrichtungen verwendet werden. Unterstützt werden können nur neue Institutionen oder bestehende Institutionen, die ihr Angebot bedeu- tend erhöhen. Bestehende Plätze dürfen nicht subventioniert werden. Finanzhilfen an Kindertagesstätten werden während zwei Jahren ausgerichtet, und zwar als Pau- schalbeiträge von 5000 Franken pro neuen Platz und Jahr für ein Vollzeitangebot. Finanzhilfen an Einrichtungen für die schulergänzende Betreuung werden während drei Jahren ausgerichtet. Der Pauschalbeitrag für ein Vollzeitangebot beträgt pro neuen Platz und Jahr 3000 Franken2. Was die Betreuung in Tagesfamilien betrifft, so werden Finanzhilfen für Aus- oder Weiterbildungsmassnahmen sowie für Projekte zur Verbesserung der Koordination oder der Qualität der Betreuung in den Tagesfamilien gewährt. Weder die Eltern der Kinder noch die Tagesfamilien selbst werden subventioniert. Es wird höchstens ein Drittel der Kosten übernommen. Eine am 1. Oktober 20073 in Kraft getretene Änderung der Verordnung vom 9. Dezember 20024 über Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung führte ausserdem die Möglichkeit ein, Pilotprojekte von Kantonen und Gemeinden zu unterstützen, bei denen Gutscheine für die Betreuung von Kindern abgegeben werden. Subventionen der öffentlichen Hand für die familienergänzende Kinder-

1 SR 861 2 Für die Beschreibung der Voraussetzungen zur Gewährung von Finanzhilfen und der Modalitäten zur Berechnung der Höhe der Finanzhilfen, die je nach Öffnungszeiten der Einrichtung und des Belegungsgrades des Betreuungsplatzes variiert, siehe Botschaft des Bundesrates vom 10. März 2006 zum Bundesbeschluss über Finanzhilfen für familien- ergänzende Kinderbetreuung, BBl 2006 3367 3373. 3 AS 2007 4383 4 SR 861.1

betreuung werden heute in aller Regel direkt an die Anbietenden ausgerichtet (Objektfinanzierung). Mit der Einführung von Betreuungsgutscheinen sollen die Eltern direkt in den Genuss der Subventionen kommen (Subjektfinanzierung) und damit Betreuungsleistungen ihrer Wahl erwerben können. Der Wechsel von der Objekt- zur Subjektfinanzierung im Rahmen eines Gutscheinsystems soll den Wett- bewerb zwischen den Anbietenden fördern und neue Dynamik ins System der fami- lienergänzenden Kinderbetreuung im Vorschulbereich bringen. Dies wiederum soll zu einem Ausbau des Betreuungsangebotes führen und die Qualität und den Preis positiv beeinflussen. Die Verantwortung für die Ausgestaltung und die Durchfüh- rung der Pilotprojekte liegt bei den Kantonen und Gemeinden. Der Bund beteiligt sich während höchstens drei Jahren mit bis zu 30 Prozent an den Kosten der Pilot- projekte. Zusätzlich begleitet er die Pilotprojekte und deren Evaluation und macht die daraus gewonnenen Erkenntnisse allgemein zugänglich. Der finanzielle Rahmen des Impulsprogramms war Gegenstand von zwei Bundesbe- schlüssen: Der erste sah einen Kredit von 200 Millionen Franken mit einer Laufzeit vom 1. Februar 2003 bis zum 31. Januar 2007 vor5. Der zweite deckt den Zeitraum vom 1. Februar 2007 bis zum 31. Januar 2011 mit einem Kredit von 120 Millionen Franken ab6.

1.1.2 Verlauf des Impulsprogramms von 2003–2009

Vom Inkrafttreten des Gesetzes bis zum 1. Januar 2010 wurden von insgesamt 2056 eingereichten Gesuchen deren 1403 bewilligt, was bedeutet, dass die Schaffung von

25 086 Betreuungsplätzen unterstützt wurde. Die damit eingegangenen Verpflich-

tungen belaufen sich auf 148 Millionen Franken. Würden alle noch hängigen, vor dem 1. Januar 2010 eingereichten Gesuche bewilligt, profitierten insgesamt 29 341 neue Plätze von den Finanzhilfen, und die Gesamtsumme der eingegangenen Ver- pflichtungen würde 177,6 Millionen Franken erreichen. Aufgrund dieser Daten wird die Gesamtzahl der Plätze, die während der acht Jahre des Impulsprogramms dank der finanziellen Unterstützung des Bundes geschaffen werden könnten, auf etwa

33 000 geschätzt. Das würde Aufwendungen von insgesamt etwa 190 Millionen

bedeuten, wovon 70 Millionen auf den ersten und 120 Millionen Franken auf den zweiten Verpflichtungskredit fallen würden.

5 Bundesbeschluss vom 30. September 2002 über Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung, BBl 2003 410. 6 Bundesbeschluss vom 2. Oktober 2006 über Finanzhilfen für familienergänzende Kinder- betreuung, BBl 2006 8661.

Bewilligte Gesuche, neue Betreuungsplätze und Finanzen, 2003–2009

2003 2004 2005 2006 2007 2008 20092 Total

Bewilligte Gesuche 151 178 153 224 244 245 207 1 403 Anzahl geschaffene neue Betreuungsplätze 2 474 2 647 2 516 4 106 4 936 4 853 3 554 25 086 Kindertagesstätten 1 498 1 316 1 284 2 163 2 778 2 186 1 836 13 061 Einrichtungen für schul- ergänzende Betreuung 976 1 331 1 232 1 943 2 158 2 667 1 718 12 025 Eingegangene Verpflich- tungen in Mio. Fr. 17 17 13 23 30 27 21 148

1 Zeitraum: 1.2–31.1. des Folgejahres

2 Zeitraum Jahr 2009: 1.2.2009–31.12.2009

26 % der bewilligten Gesuche wurden aus der Westschweiz und dem Tessin einge-

reicht. Der Anteil der in diesen Regionen geschaffenen Plätze liegt jedoch bei 32 %, da die Einrichtungen in den lateinischen Kantonen tendenziell grösser sind als in der Deutschschweiz. Einen Überblick über die Verteilung der bewilligten Gesuche, neuen Betreuungsplätze und Finanzhilfen nach Kantonen bietet die Tabelle im Anhang. Infolge der oben beschriebenen Verordnungsänderung führte die Stadt Luzern ab 1. April 2009 Betreuungsgutscheine im Rahmen eines Pilotprojekts ein. Alle Kinder im Vorschulalter mit Wohnsitz in der Stadt Luzern, die über einen Betreuungsplatz verfügen, haben grundsätzlich Anspruch auf einen Betreuungsgutschein. Die Betreu- ung muss in einer von der Stadt anerkannten Krippe oder über eine zugelassene Tageselternvermittlung erfolgen. Der Wert des Gutscheins hängt vom Erwerbs- pensum und vom Einkommen der Eltern ab. Das Geld wird direkt an die Eltern ausbezahlt, die ihrerseits die gesamten Betreuungskosten der Einrichtung überwei- sen. Der Bund unterstützt dieses innovative Projekt finanziell. Dazu hat das Bundes- amt für Sozialversicherungen (BSV) mit der Stadt Luzern einen Leistungsvertrag abgeschlossen, der Finanzhilfen von maximal 2,5 Millionen Franken bis zum 31. Januar 2011 vorsieht. Die luzernischen Gemeinden Horw und Hochdorf haben am 1. August bzw. am 1. September 2009 ebenfalls ein Pilotprojekt zur Einführung von Betreuungsgutscheinen gestartet. Beide Projekte lehnen sich eng an dasjenige der Stadt Luzern an, die Gutscheinhöhe wurde jedoch der finanziellen Situation der betreffenden Gemeinde angepasst. Der Bund wird beide Pilotprojekte bis zum 31. Januar 2011 finanziell unterstützen.

1.1.3 Evaluation des Impulsprogramms

Artikel 8 des Gesetzes und Artikel 14 der Verordnung schreiben eine regelmässige Evaluation der Auswirkungen der Finanzhilfen vor. Dazu können aussenstehende Fachleute beigezogen werden. Die Evaluation soll die Wirksamkeit der Anstoss-

finanzierung prüfen, indem Bilanz über die Anzahl geschaffener Betreuungsplätze gezogen wird7. Im Hinblick auf die Beantragung des zweiten vierjährigen Verpflichtungskredits wurde das Programm bereits nach einer Laufzeit von 19 Monaten evaluiert. Gestützt auf die genannten Bestimmungen hat das BSV im August 2004 zwei externe Auf- träge erteilt. Die Ergebnisse der beiden Untersuchungen sind in zwei Evaluations- berichten veröffentlicht worden. Der erste Bericht beinhaltet die Evaluation des Vollzugs des Bundesgesetzes durch die verschiedenen Akteure8. Der zweite Bericht untersucht und beurteilt die Auswirkungen der Finanzhilfen9. Mit den Berichten konnte die Einführungsphase hinreichend untersucht und bewertet werden10. Über die weitere Umsetzung und Wirkung des Gesetzes erlaubten die Grundlagen jedoch nur bedingt abgestützte Schlussfolgerungen, weil die Laufzeit des Programms noch zu kurz war und die Resultate der Evaluationen von den spezifischen Gegebenheiten der Startphase geprägt waren. Im Dezember 2008 hat das BSV den Auftrag zu einer Evaluationsstudie erteilt, die in erster Linie die Frage der Nachhaltigkeit der Finanzhilfen untersucht hat. Zusätz- lich wurde die Impulswirkung untersucht, d.h. die Frage, ob mit dem Programm des Bundes Aktivitäten in den Kantonen und Gemeinden ausgelöst wurden, welche die Schaffung von Betreuungsplätzen begünstigen. Sämtliche 391 Institutionen, deren Gesuch bis zum 31. Dezember 2007 abgeschlossen werden konnte, wurden in die Untersuchung eingeschlossen. Nachhaltigkeit: Die Ergebnisse zeigen, dass die Nachhaltigkeit der Finanzhilfen sehr hoch ist: 99 % der Kindertagesstätten und 94 % der Einrichtungen für die schul- ergänzende Kinderbetreuung existieren zum Zeitpunkt der Untersuchung im Früh- jahr 2009 noch. Lediglich zwei Kindertagesstätten und drei Einrichtungen der schul- ergänzenden Betreuung wurden nach dem Wegfall der Finanzhilfen ersatzlos geschlossen. Zwei Mittagstische wurden zwar ebenfalls geschlossen, gleichzeitig wurde jedoch ein ähnliches Angebot durch die Gemeinde geschaffen. Die Mehrheit der Einrichtungen hat die Anzahl angebotener Betreuungsplätze nach Wegfall der Finanzhilfen konstant gehalten oder baute sie sogar noch aus. Die Auslastung der Plätze nahm nach dem Wegfall der Finanzhilfen im Durchschnitt ebenfalls noch zu. Ein Teil der Einrichtungen hat nach dem Wegfall der Finanzhilfen das Angebot in

Bezug auf die Öffnungszeiten, den Betreuungsschlüssel, die Qualifikation des Per- sonals u.a. noch verbessert und sich damit an die entsprechende Nachfrage ange- passt. Die weggefallenen Finanzhilfen konnten von der grossen Mehrheit der Ein- richtungen kompensiert werden und zwar hauptsächlich durch die dank höherer Auslastung gestiegenen Eltern- und Gemeindebeiträge. Ein latentes Finanzierungs-

7 Bericht der SGK-N vom 22. Februar 2002, (Fn. 4), Ziff. 4.4 und Stellungnahme des Bundesrats vom 27. März 2002, (Fn. 8), Ziff. 2.3 Schlussfolgerungen, BBl 2002 4219 4262.

8 B,S,S. Volkswirtschaftliche Beratung, Finanzhilfen für familienergänzende

Kinderbetreuung: Evaluation des Vollzugs, in: Beiträge zur Sozialen Sicherheit, Nr. 318.010.11/05, BSV, 2005, ISBN 3-909340-27-X, verfügbar auf der folgenden Seite 9 Ecoplan, Forschung und Beratung in Wirtschaft und Politik, Finanzhilfen für familiener- gänzende Kinderbetreuung: Evaluation des Impacts, in: Beiträge zur Sozialen Sicherheit, Nr. 318.010.12/05, BSV, 2005, ISBN 3-9093-40-28-8, verfügbar auf der folgenden Seite 10 Botschaft vom 10. März 2006 zum Bundesbeschluss über Finanzhilfen für familienergän- zende Kinderbetreuung, BBl 2006 3367.

problem haben 7 % der Kindertagesstätten und 10 % der schulergänzenden Einrich- tungen, da sie die weggefallenen Finanzhilfen bisher nicht kompensieren konnten und deshalb Reserven abgebaut oder Investitionen zurückgestellt haben. Gelingt es diesen Einrichtungen nicht, durch bessere Auslastung oder alternative Quellen die Einnahmen zu erhöhen oder Kosten zu senken, können sie möglicherweise in Zukunft in Finanzierungsschwierigkeiten geraten. Impulswirkung: Die politischen Rahmenbedingungen in den Kantonen und Gemein- den haben sich seit 2003, d.h. seit Beginn des Impulsprogramms des Bundes, oft- mals verbessert. Obschon Hinweise auf einen Einfluss des Programms des Bundes bestehen, kann eine direkte Impulswirkung nicht nachgewiesen werden. Die Frage des Mitnahmeeffektes wurde nicht erneut untersucht. Es ist davon aus- zugehen, dass ein solcher bei einigen Institutionen vorhanden ist, d.h. dass diese Institutionen auch ohne Finanzhilfen des Bundes gegründet worden wären. Eine Quantifizierung des Effekts ist mangels Daten nicht möglich.

1.2 Vorgeschlagene Änderungen

1.2.1 Entstehungsgeschichte der vorgeschlagenen

Änderungen In der Herbstsession 2005 reichten fünf Parlamentarierinnen fünf parlamentarische Initiativen ein11. Diese verlangten eine Änderung von Artikel 62 Absatz 3 der Bun- desverfassung (BV). Die Kantone erhielten den Auftrag, dafür zu sorgen, dass ein ausreichendes und bedarfsgerechtes Angebot an familien- und schulergänzender Betreuung bereitgestellt wird. Der Bund sollte sie bei dieser Aufgabe unterstützen können. Zwischen der Einreichung dieser parlamentarischen Initiativen und deren Behand- lung durch das Parlament genehmigte die Schweizerische Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren (EDK) am 14. Juni 2007 die Interkantonale Vereinbarung über die Harmonisierung der obligatorischen Schule (HarmoS-Konkordat)12. Das Kon- kordat kam zustande, nachdem das Schweizer Stimmvolk und alle Stände am 21. Mai 2006 die neuen Bildungsartikel in der Bundesverfassung angenommen hatten, aufgrund derer die Bildungsverantwortlichen (also die Kantone oder je nach Bildungsstufe Bund und Kantone zusammen) verpflichtet sind, wichtige Eckwerte im Bildungsbereich national einheitlich zu regeln. Das HarmoS-Konkordat harmoni- siert somit gesamtschweizerisch die Dauer und die wichtigsten Ziele der Bildungs- stufen sowie deren Übergänge. Durch den Beitritt zum Konkordat verpflichten sich die Unterzeichnerkantone auch, die Unterrichtszeit auf Primarschulstufe in Block- zeiten zu organisieren und entsprechende Tagesstrukturen anzubieten, die dem Bedarf vor Ort entsprechen. Da in der Zwischenzeit elf Kantone beigetreten sind13,

11 05.429 Pa. Iv. (Egerszegi-Obrist Christine) Familien- und schulergänzende Kinder- betreuung, 05.430 Pa. Iv. (Genner Ruth) Bessere Chancen für Kinder und Familien, 05.431 Pa. Iv. (Fehr Jacqueline) Bessere Bildungschancen für Kinder und Jugendliche,

05.432 Pa. Iv. (Riklin Kathy) Einführung von Tagesschulen, 05.440 Pa. Iv.

(Haller Ursula) Familien- und schulergänzende Kinderbetreuung.

13 Bezüglich Stand der kantonalen Beitrittsverfahren vgl.

kann das Konkordat in Kraft gesetzt werden. Die Kantone haben nun sechs Jahre zur Verfügung, um ihre Strukturen (Einschulungsalter, Dauer der Bildungsstufen) anzupassen und die Bildungsstandards umzusetzen. Am 13. März 2008 gaben die EDK und die Konferenz der kantonalen Sozialdirekto- ren (SODK) eine gemeinsame Erklärung14 ab, nach der die Verantwortung für die interkantonale Koordination im Bereich der Tagesstrukturen für Kinder in der obligatorischen Schule bei der EDK liegt, während die SODK für die interkantonale Koordination im Bereich der Tagesstrukturen für Säuglinge und Kleinkinder (0–4 Jahre) zuständig ist. Da das gemeinsame Ziel der fünf oben erwähnten Initiantinnen für Kinder im Schul- alter durch das HarmoS-Konkordat abgedeckt wird, beantragte die Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur des Nationalrats (WBK-N) die Abschreibung dieser Vorstösse und reichte am 21. August 2008 eine Motion15 mit folgendem

1. Der Bundesrat wird aufgefordert, dem Parlament eine Revision des Gesetzes

über die Finanzhilfen für die familienergänzende Kinderbetreuung vorzu- legen.

2. Bis zum Erlass dieser gesetzlichen Grundlagen bleibt das Bundesgesetz über

die Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung in Kraft. Der Bundesrat unterbreitet dem Parlament bis spätestens Ende 2009 eine ent- sprechende Botschaft für die Verlängerung des Bundesgesetzes sowie die entsprechenden Bundesbeschlüsse über den Zahlungsrahmen für die nächs- ten vier Jahre. Bei dieser Gelegenheit forderte die WBK-N überdies die SODK auf, ein Konkordat im Bereich der familienergänzenden Betreuungseinrichtungen für Kinder im Vor- schulalter vorzuschlagen. Am 12. Dezember 2008 hat der Bundesrat beantragt, die Motion 08.3449 nur hin- sichtlich der Verlängerung des Programms anzunehmen. Die fünf parlamentarischen Initiativen wurden abgeschrieben und die Motion wurde am 19. März 2009 vom Nationalrat angenommen. Am 4. Juni 2009 hat der Ständerat der Motion ausdrück- lich im Sinne des Bundesrats ebenfalls zugestimmt. In Erfüllung der Motion beauftragte der Bundesrat das EDI am 1. Juli 2009 mit der Durchführung einer Vernehmlassung bei den betroffenen Kreisen zum Vorentwurf über die Änderung des Bundesgesetzes über Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung nach Artikel 3 des Vernehmlassungsgesetzes vom 18. März

200516. Das Vernehmlassungsverfahren dauerte vom 1. Juli bis zum 15. Oktober

2009. Am 10. Dezember 2009 hat Nationalrätin Sylvie Perrinjaquet eine Motion17 einge- reicht, wonach der Bundesrat beauftragt wird, die notwendigen Massnahmen zu

14 Kinderbetreuung: Familienergänzende Tagesstrukturen, gemeinsame Erklärung

der EDK und der SODK vom 13. März 2008,

15 Motion 08.3449 Familienergänzende Kinderbetreuung. Anschubfinanzierung.

16 SR 172.061 17 Mo. Perrinjaquet 09.4180 Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung. Private Strukturen einbeziehen

ergreifen, damit auch private Strukturen in den Geltungsbereich des Gesetzes mit- einbezogen werden können. Der Bundesrat beantragt, die Motion anzunehmen und sie in den vorliegenden Revisionsentwurf zu integrieren.

1.2.2 Änderungen des Bundesgesetzes:

Verlängerung des Programms und Anpassung des Empfängerkreises

1.2.2.1 Verlängerung des Impulsprogramms um vier Jahre

Das Bundesgesetz über Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung wurde vom Parlament auf acht Jahre bis zum 31. Januar 2011 befristet. Die Befristung entspricht dem Grundgedanken des Programms, nach dem während dieser begrenz- ten Zeit mittels eines Impulses die gewünschte Entwicklung, nämlich die Schaffung von neuen familienergänzenden Kinderbetreuungsplätzen, in Gang gebracht bzw. beschleunigt wird und danach ein weiteres Engagement des Bundes nicht mehr nötig ist. Es hat sich gezeigt, dass die Form einer Anschubfinanzierung ein effizientes Förde- rungsinstrument zur Schaffung von neuen Betreuungsplätzen ist. In den sieben Jahren seit Beginn des Impulsprogramms hat der Bund die Schaffung von über

25 000 neuen Betreuungsplätzen unterstützt. Damit konnte das Angebot um mehr als

50 Prozent erhöht werden. Bis zum Ende des Programms werden insgesamt etwa

33 000 neue Plätze von Finanzhilfen des Bundes profitieren können. Der Bund

investiert dafür insgesamt rund 190 Millionen Franken. Trotz dieser erfreulichen Entwicklung ist die Nachfrage nach Betreuungsplätzen nach wie vor bedeutend grösser als das Angebot, und es besteht unbestrittenermas- sen ein grosser Bedarf an zusätzlichen Plätzen. Schätzungen gehen davon aus, dass in der Schweiz immer noch mehrere zehntausend Betreuungsplätze fehlen. Insbe- sondere das Bedürfnis nach subventionierten Betreuungsplätzen ist sehr gross. Die Nachfrage nach Finanzhilfen des Bundes ist entsprechend ungebrochen, so dass – nach Anlaufschwierigkeiten in der ersten Phase – der zweite Rahmenkredit voraus- sichtlich voll ausgeschöpft werden wird. Die Vereinbarkeit von Beruf und Familie zu fördern, ist ein vordringliches Anliegen der Familienpolitik. Die Bereitstellung eines ausreichenden Angebots an familiener- gänzender Kinderbetreuung ist diesbezüglich von zentraler Bedeutung. Statistische Studien belegen, dass bei den Eltern tatsächlich ein Bedarf an Kinderbetreuung durch Fachleute (Krippen, Tagesschulen, Tagesfamilien, Hausangestellte) besteht und dass sie diese auch effektiv in Anspruch nehmen18. Die familienergänzende Kinderbetreuung hat einen Nutzen, der weit über den Kreis der Familie hinausgeht. Die Wirtschaft braucht immer mehr qualifizierte Arbeitskräfte. Der (vollständige oder teilweise) Rückzug von gut ausgebildeten Personen aus dem Arbeitsmarkt bedeutet für die Allgemeinheit eine Verschwendung von Ressourcen. Ausserdem ist dieser Rückzug von den direkt betroffenen Personen nicht immer gewollt. Mehrere Studien und Erhebungen zeigen, dass viele nicht erwerbstätige Mütter gern arbeiten

18 Familien in der Schweiz. Statistischer Bericht 2008, Bundesamt für Statistik, Neuenburg, 2008, S. 67.

würden und dass jene, die bereits arbeiten, ihren Beschäftigungsgrad erhöhen möch- ten. Als Haupthinderungsgrund für den Ausbau des Beschäftigungsgrades geben diese Frauen den Mangel an Betreuungsplätzen an19. Trotz der erfreulichen Entwicklung in den ersten sieben Jahren des Impulspro- gramms reicht das Angebot noch nicht aus, und es besteht nach wie vor Handlungs- bedarf. Aus diesem Grund ist eine Verlängerung des Impulsprogramms sinnvoll. Die Verlängerung soll jedoch erneut befristet werden, da ein dauerhaftes Engagement des Bundes in der familienergänzenden Kinderbetreuung aus föderalistischen und finanziellen Gründen abzulehnen ist. Deshalb schlägt der Entwurf einer Änderung des Bundesgesetzes über Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung eine Verlängerung des Impulsprogramms um vier Jahre, d.h. bis zum 31. Januar 2015, vor. Eine erneute Verlängerung nach dem 31. Januar 2015 ist ausgeschlossen.

1.2.2.2 Anpassung des Empfängerkreises

Gezielte Unterstützung der neuen Kindertagesstätten Im Rahmen des HarmoS-Konkordats engagieren sich die beigetretenen Kantone in der Gestaltung des Schultags, indem sie den Unterricht vorzugsweise in Blockzeiten organisieren und ein den lokalen Bedürfnissen angepasstes Angebot für schulergän- zende Betreuung aufbauen20. Es handelt sich dabei um eine Antwort auf eine Ent- wicklung der Gesellschaft und der Arbeitswelt21. Der Bereich der schulergänzenden Betreuung wird sich somit in Zukunft auf Initiative der Kantone und Gemeinden hin weiter entwickeln. Die Finanzhilfen des Bundes haben ihre Funktion als Impulsge- ber während der ursprünglich vorgesehenen Dauer des Programms vollständig erfüllt. Die Kantone haben nun die Verantwortung übernommen, ein weiteres Enga- gement des Bundes in diesem Bereich ist deshalb nicht gerechtfertigt. Zudem sind nach Artikel 62 BV die Kantone für das Schulwesen zuständig. Die Organisation des Unterrichts und die schulergänzende Betreuung haben einen offensichtlichen Zusammenhang mit dieser Aufgabe. In Zukunft sollen die Finanzhilfen nur noch neuen Institutionen gewährt werden und nicht mehr auch bereits bestehenden, die ihr Angebot erhöhen. Das Gesetz priorisiert bereits heute die neuen Institutionen gegenüber den bestehenden. Neben finanziellen Argumenten gibt es zwei Gründe, die diese Einschränkung des Empfängerkreises rechtfertigen: – Mit den Finanzhilfen wird den Institutionen eine Starthilfe gewährt, damit sie die Schwierigkeiten der Anfangsphase überwinden können. Wenn eine Institution ihr Angebot erweitern will, bedeutet das, dass sie bereits gut funktioniert. Sie will sich vergrössern, weil sie die Nachfrage nach Betreu- ungsplätzen nicht befriedigen kann, was durch eine mehr oder weniger lange Warteliste belegt wird. Bei der Erweiterung des Platzangebotes ergeben sich

19 Schweizerische Arbeitskräfteerhebung (SAKE) 2005, ergänzt durch ein Zusatzmodul zur Vereinbarkeit von Beruf und Familie; Familienergänzende Kinderbetreuung und Erwerbsverhalten von Haushalten mit Kindern MecoP/INFRAS, Studienreihe Vereinbar- keit von Beruf und Familie Nr. 3, Seco, 2007.

20 Art. 11 HarmoS, http://edudoc.ch/record/24711/files/HarmoS_d.pdf

21 Juristischer Kommentar zur Interkantonalen Vereinbarung über die Harmonisierung der obligatorischen Schule (HarmoS-Konkordat) vom 14. Juni 2007,

zwar auch für bestehende Institution neue Kosten, diese sind jedoch nicht so gewichtig wie die Investitionskosten, die eine neue Institution zu tragen hat. – Die bestehenden Institutionen, die ihr Angebot erhöhen, bieten dort weitere Betreuungsplätze an, wo bereits welche bestehen, wenn auch allenfalls in ungenügender Zahl. Indem neue Institutionen unterstützt werden, wird die Schaffung von Plätzen in anderen Regionen oder Quartieren gefördert, d.h. insbesondere dort, wo noch wenige oder keine Plätze existieren.

Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für die Innovationsförderung Die am 1. Oktober 2007 in Kraft getretene Verordnungsänderung führte für den Bund die Möglichkeit ein, Pilotprojekte von Kantonen und Gemeinden, bei denen Gutscheine für die Betreuung von Kindern abgegeben werden, finanziell zu unter- stützen. Damit reagierte man auf verschiedene Stimmen, die in der Öffentlichkeit sowie in Politik22 und Wirtschaft laut wurden. In Anbetracht der Nachdrücklichkeit der Forderung und der zeitlichen Beschränkung des Impulsprogramms hatte der Bundesrat auf ein Gesetzesrevisionsverfahren verzichtet und stattdessen den Weg der Verordnungsänderung gewählt. Die Möglichkeit des Bundes, Pilotprojekte zu unterstützen, ist ein taugliches Instru- ment, um Erfahrungen mit neuen Modellen im Bereich der familienergänzenden Betreuung zu sammeln. Diese Erfahrungen sind wichtig für die Überlegungen, die auf verschiedenen Ebenen darüber angestellt werden müssen, ob ein Engagement der öffentlichen Hand in diesem Bereich angezeigt ist und welche Handlungsmög- lichkeiten es dabei gibt. Das Gesetz hält als Grundsatz in Artikel 1 Absatz 1 klar fest, dass das Impulsprogramm die Schaffung von Betreuungsplätzen fördern soll. Dieses Ziel kann auf verschiedene Arten erreicht werden: einerseits durch finan- zielle Unterstützung für neue Einrichtungen und andererseits mittels neuer Ansätze, die zum Teil noch gefunden werden müssen. Der Übergang von der Finanzierung der Betreuungseinrichtungen selbst zu einer Finanzierung der Eltern mittels Betreuungsgutscheinen auf Gemeinde- bzw. Kan- tonsebene war Gegenstand von Studien. Die Stadt Luzern lancierte ein Pilotprojekt, das in diese Richtung geht23. Andere Modelle oder Projekte, welche ebenfalls die Schaffung von familienergänzenden Betreuungsplätzen anstreben oder bewirken, könnten realisiert werden, wenn sie von Finanzhilfen profitieren könnten. Deshalb wird vorgeschlagen, dass der Bund die Möglichkeit erhält, Innovationen in diesem Bereich zu unterstützen. Projekte mit Innovationscharakter könnten so Subventionen vom Bund erhalten, wenn sie die Schaffung von familienergänzenden Betreuungs- plätzen anstreben und damit dem Grundsatz des Programms gemäss Artikel 1 ent- sprechen. Ob Finanzhilfen gewährt werden und in welcher Höhe, hängt von der Qualität des Projekts und von seiner Bedeutung für den Bund und die betreffenden

Regionen ab. Diese Gesetzesänderung wird mit dem Ziel vorgeschlagen, das fami- lienergänzende Betreuungsangebot an die Gegebenheiten des Familienlebens, den Bedarf der Wirtschaft und die Interessen der Kinder als Direktbetroffene anzupas- sen. Sie soll die Innovationsfähigkeit auf diesem Gebiet fördern und zur Schaffung von Synergien beitragen.

22 Ip. Gutzwiller 06.3139 Kinderbetreuung im Vorschulalter, Ip. 06.3172 Forster-Vannini Kinderbetreuung im Vorschulalter.

23 Vgl. oben.

Die vorgeschlagene Änderung verankert auf Gesetzesebene nicht nur die Möglich- keit des Bundes, Pilotprojekte zu unterstützen, bei denen Betreuungsgutscheine abgegeben werden, wie Artikel 14a der Verordnung bereits vorsieht, sondern auch die Innovation im Bereich der familienergänzenden Betreuung von Kindern im Vorschulalter zu fördern. In diesem Sinne handelt es sich um eine Erweiterung des Anwendungsbereichs des Impulsprogramms. Das Programm soll hauptsächlich die Einrichtungen bei ihrer Entstehung direkt unterstützen. Ein kleiner Teil der für die Umsetzung des Programms bereitgestellten Mittel, nämlich 15 %, kann allerdings für die Innovationsförderung im Bereich der familienergänzenden Betreuung von Kindern im Vorschulalter eingesetzt werden.

Gleichbehandlung der Institutionen Um der erwähnten Motion24 nachzukommen, müssen Kindertagesstätten auch dann von den Finanzhilfen profitieren können, wenn sie von natürlichen oder juristischen Personen geführt werden, und zwar auch, wenn diese gewinnorientiert sind. Dies bedeutet eine Lockerung der Voraussetzungen für die Ausrichtung der Finanzhilfen bezüglich der Rechtsform der Trägerschaften. Diese Anpassung entspricht dem Ziel des Impulsprogramms, weitere Betreuungsplätze zu schaffen. Die gewinnorientier- ten natürlichen oder juristischen Personen müssen dieselben Voraussetzungen erfül- len wie die Trägerschaften, die bereits heute von Finanzhilfen profitieren. Diese Voraussetzungen sind im Gesetz und in der Ausführungsverordnung festgehalten. Die Gleichbehandlung der Institutionen ist damit unabhängig von deren Träger- schaften garantiert. Die Pflicht, eine langfristige Finanzierung für mindestens sechs Jahre glaubhaft darzulegen (Art. 3 Abs. 2 Bst. b des Gesetzes und Art. 3 der Verordnung) sowie eine abgeschlossene Jahresrechnung einzureichen (Art. 13 Abs. 2 der Verordnung), sichert die Transparenz betreffend der Verwendung der Mittel und garantiert eine gewisse Professionalität der Geschäftsführung. Die Finanzhilfen werden während höchstens zwei Jahren ausgerichtet. Diese Zeit- spanne bezieht sich auf die Finanzhilfen für Kindertagesstätten, Strukturen für die Koordination der Betreuung in Tagesfamilien und Projekte mit Innovationscharak- ter.

1.2.3 Inhalt des Finanzbeschlusses

2002 verfügte das Parlament über keine zuverlässigen Daten, um den für den ersten Verpflichtungskredit erforderlichen Betrag abschätzen zu können. Es ist noch nicht bekannt, wie viel von den 200 Millionen Franken, die für den Zeitraum vom 1. Februar 2003 bis zum 31. Januar 2007 vorgesehen waren, tatsächlich ausgegeben werden25, aber man rechnet mit etwa 70 Millionen. Auf den ersten Blick mag es erstaunen, dass nur ein so kleiner Teil des verfügbaren Kredits gebraucht wurde, aber es gibt mehrere Gründe dafür. Erstens deckte der erste Verpflichtungskredit

24 Mo. Perrinjaquet 09.4180 Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung. Private Strukturen einbeziehen 25 Da die Finanzhilfen über 2 respektive 3 Jahre laufen, gelangen aus den im letzten Jahr des ersten Verpflichtungskredits (2006) bewilligten Gesuchen bis in die Jahre 2009 und 2010 Finanzhilfen zur Auszahlung.

gewissermassen die Startphase des Impulsprogramms ab. Es verstrich zunächst eine gewisse Zeit, bis das Programm bei den Akteuren der familienergänzenden Kinder- betreuung (Kantone, Gemeinden und Einrichtungen selbst) bekannt war. Zweitens ist die Ausarbeitung und Umsetzung eines Projekts für eine familienergänzende Betreuungseinrichtung eine schwierige Aufgabe mit zahlreichen Beteiligten. Es braucht viele Monate, um eine Einrichtung so aufzubauen, dass deren Fortbestand gesichert ist, was ausdrückliche Voraussetzung für den Erhalt von Finanzhilfen ist. Und schliesslich waren die Kantone und Gemeinden zum Zeitpunkt des Programm- starts noch nicht bereit, sich verstärkt in diesem Bereich zu engagieren. Die Finanz- hilfen des Bundes allein vermögen jedoch die Lebensfähigkeit der Betreuungsein- richtungen nicht zu gewährleisten. Diese Faktoren erklären zu einem grossen Teil, weshalb die Nachfrage nach Finanzhilfen deutlich geringer war als erwartet. Folg- lich wurden die bereitgestellten Mittel nicht voll ausgeschöpft. Bei der Festlegung der Summe für den zweiten Verpflichtungskredit sprach sich der Bundesrat dafür aus, die finanzielle Ausstattung des Programms grundlegend zu überprüfen um zu vermeiden, dass der Mittelbedarf erneut zu hoch eingeschätzt wird. Er beantragte sodann einen zweiten Verpflichtungskredit von 60 Millionen Franken26. Das Parlament sprach sich schliesslich für einen Kredit von 120 Mil- lionen Franken aus. Dieser zweite Verpflichtungskredit wird voraussichtlich voll ausgeschöpft. Da der Bedarf an Betreuungsplätzen immer noch offenkundig ist und die Anschub- finanzierungen für die Betreuungseinrichtungen eine wertvolle und mittlerweile wohlbekannte Hilfe darstellen, kann man davon ausgehen, dass die Nachfrage nach Finanzhilfen in den nächsten Jahren nicht zurückgehen wird. Der Bundesrat ist nach wie vor von der Wichtigkeit des Impulsprogramms überzeugt. Angesichts der schwierigen Finanzlage des Bundes ist er aber der Meinung, dass eine Herabsetzung der finanziellen Mittel im Hinblick auf dessen Verlängerung überprüft werden kann und muss. Der Bundesrat muss einen angemessenen Finanzrahmen vorschlagen, der es erlaubt, den Gesuchen zu entsprechen. Er möchte das Engagement des Bundes deshalb dort konzentrieren, wo es am nötigsten ist, nämlich bei der Betreuung von Kindern im Vorschulalter. Der Vorschlag des Bundesrates muss es erlauben, das

Impulsprogramm weiterzuführen und in angemessener Form abzuschliessen. Die Finanzhilfen werden gezielter ausgerichtet, und dank der Unterstützung von Projek- ten mit Innovationschrakter werden für die Zukunft neue Angebotsmöglichkeiten geschaffen. Aus diesen Gründen beantragt der Bundesrat einen dritten Verpflichtungskredit in der Höhe von 80 Millionen Franken mit einer Laufzeit vom 1. Februar 2011 bis zum 31. Januar 2015 zu sprechen. Danach wird sich der Bund in diesem Bereich nicht mehr engagieren.

26 Botschaft des Bundesrates vom 10. März 2006 zum Bundesbeschluss über Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung, BBl 2006 3367.

1.3 Begründung und Bewertung der vorgeschlagenen

Änderungen

1.3.1 Ergebnisse der Vernehmlassung

Von den offiziell zur Stellungnahme eingeladenen Teilnehmern haben geantwortet: alle Kantone, sieben politische Parteien, zwei auf gesamtschweizerischer Ebene tätige Dachverbände der Gemeinden, Städte und Bergregionen sowie sieben natio- nale Dachverbände der Wirtschaft und zwölf weitere betroffene Organisationen. Zehn weitere Teilnehmer haben von sich aus ebenfalls Stellung genommen. Die überwiegende Mehrheit der Teilnehmer, darunter vierundzwanzig Kantone und drei Regierungsparteien, begrüssen die Verlängerung des Impulsprogramms um vier Jahre. Alle Teilnehmer, die eine Verlängerung des Programms gutheissen, begrüssen die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für eine finanzielle Beteiligung des Bundes an Projekten mit Innovationscharakter oder sprechen sich nicht ausdrücklich dagegen aus. Die Vernehmlassungsergebnisse wurden in einem Bericht veröffent- licht27. Folgende Punkte bedürfen einer näheren Erläuterung: Verlängerung des Impulsprogramms um vier Jahre Nur acht Vernehmlassungsteilnehmer, darunter zwei Kantone, sprechen sich aus- drücklich gegen eine Verlängerung des Impulsprogramms aus. Von den Befürwor- tern der Verlängerung plädieren ein Kanton und eine Partei für eine Verlängerung von sechs Jahren. Acht Teilnehmer, darunter zwei Kantone, wollen, dass sich der Bund entweder dauerhaft oder solange engagiert, bis Angebot und Nachfrage im Gleichgewicht sind. Eine Arbeitgeberorganisation ist für eine Verlängerung, aller- dings nur, wenn sie auf zwei Jahre begrenzt ist. Höhe des Verpflichtungskredits Von den Befürwortern der Verlängerung des Impulsprogramms wünschen vierzehn einen höheren Kredit als den im Vorentwurf vorgeschlagenen (140 Millionen); die meisten von ihnen schlagen 200 Millionen Franken vor. Zwei Teilnehmer hingegen sprechen sich für einen kleineren Kredit aus. Kreis der Empfänger von Finanzhilfen für Projekte mit Innovationscharakter Drei Kantone, eine Partei, eine Gewerkschaft und eine regionale Arbeitgeberorga- nisation sprechen sich für einen erweiterten Empfängerkreis aus, da innovative Projekte oft von Dritten und nicht der öffentlichen Hand herrührten. Deshalb sollten alle juristischen Personen, die nicht gewinnorientiert sind, beziehungsweise, für einige, sämtliche Rechtspersönlichkeiten (juristische Personen oder natürliche Personen) in den Genuss der Unterstützung kommen können. Ein Kanton präzisiert,

dass man den Anspruch auf Finanzhilfen für juristische Personen des privaten Rechts an die Voraussetzung knüpfen könnte, dass der Kanton, die Gemeinde oder beide das Projekt mitfinanzieren.

27 Verfügbar auf der Internetsite der Bundeskanzlei unter

http://www.admin.ch/ch/d/gg/pc/ind2009.html.

Lockerung der Voraussetzungen für die Gewährung von Finanzhilfen Die Voraussetzungen zur Gewährung von Finanzhilfen für die familienergänzende Kinderbetreuung sind entweder im Gesetz oder in der Verordnung verankert. Einige Teilnehmer verlangen eine Lockerung dieser Voraussetzungen. Die Vorschläge betreffen zwei Punkte: – Voraussetzungen betreffend die langfristige Finanzierung subventionierter Einrichtungen (Art. 3 Abs. 1 des Gesetzes): Einige Teilnehmer möchten, dass die Einrichtungen ein Finanzierungskonzept für vier Jahre vorlegen müssen, anstatt für sechs, wie dies heute der Fall ist. – Voraussetzungen betreffend die Mindestgrösse für Betreuungseinrichtungen oder nähere Beschreibung der geforderten «wesentlichen Erhöhung des Angebots» (Art. 2 Abs. 2 der Verordnung): Verlangt wird, dass die Zahl von

10 Plätzen nach unten korrigiert wird, entweder überall oder nur in den länd-

lichen Regionen. Ausserdem müsse die Bedeutung des Begriffs «wesentli- che Erhöhung des Angebots» gelockert werden, entweder durch Streichung der Voraussetzung einer Erhöhung um einen Drittel oder durch Senkung der erforderlichen Anzahl zusätzlicher Plätze. Dies zöge eine Änderung der Verordnung, nicht aber des Gesetzes nach sich.

1.3.2 Änderungen gegenüber dem Vorentwurf

Der Entwurf zielt in erster Linie auf die vierjährige Verlängerung des Gesetzes und nicht auf eine Umgestaltung des Impulsprogramms, das sich bis jetzt bewährt hat. Allerdings ist der Bundesrat mit Blick auf die schwierige finanzielle Lage des Bun- des und der Notwendigkeit der Konsolidierung des Finanzhaushalts der Meinung, dass der Anwendungsbereich des Impulsprogramms beschränkt werden muss, damit der Kreditrahmen herabgesetzt werden kann. Deshalb beantragt der Bundesrat, den dritten Rahmenkredit auf 80 anstatt 140 Millionen Franken zu beschränken, sowie folgende wesentliche Änderung gegenüber dem Vorentwurf: Während der Verlängerung des Impulsprogramms sollen ausschliesslich neue Kin- dertagesstätten und Strukturen für die Koordination der Betreuung in Tagesfamilien von den Finanzhilfen für die Schaffung von Betreuungsplätzen profitieren. Dagegen sollen Einrichtungen für die schulergänzende Betreuung keine Finanzhilfen mehr erhalten. Ausserdem sollen die folgenden vier materiellen Anpassungen vorgenommen wer- den: – In Erfüllung der Motion 09.4180, die nach der Vernehmlassung eingereicht wurde, sollen Finanzhilfen für die Schaffung neuer Betreuungsplätze im Bereich der Kindertagesstätten für alle Institutionen, die von einer natür- lichen oder juristischen Person geführt werden und die Voraussetzungen nach Artikel 3 des Gesetzes erfüllen, gewährt werden können. – Der Bundesrat will den Kreis der Empfängerinnen und Empfänger von Finanzhilfen zur Unterstützung von Projekten mit Innovationscharakter ausweiten. Indem dem Bund die Möglichkeit gegeben wird, unter gewissen Voraussetzungen innovative Projekte natürlicher oder juristischer Personen zu unterstützen, trägt der Bundesrat den von einigen Vernehmlassungsteil-

nehmern vorgebrachten Vorbehalten bezüglich der zu restriktiven Unterstüt- zung der Innovation Rechnung. – Der Bundesrat hat dem Gesetzesentwurf ebenfalls hinzugefügt, dass die Kantone bei Gesuchen um Finanzhilfen für Projekte mit Innovationscharak- ter angehört werden, die von Gemeinden oder einer natürlichen oder juristi- schen Person eingereicht werden. Diese vorherige Anhörung des Kantons erfolgt nach dem gleichen Prinzip wie bei den Gesuchen um Finanzhilfen für Betreuungseinrichtungen. – Schliesslich will der Bundesrat die maximale Dauer der Finanzhilfen auf zwei Jahre beschränken. Zudem wurden einige kleinere sprachliche oder formelle Änderungen angebracht. Die Änderungsvorschläge betreffend die Verordnung über Finanzhilfen für fami- lienergänzende Kinderbetreuung werden vom Bundesrat geprüft, wenn das Parla- ment der Verlängerung des Impulsprogramms zustimmt.

1.4 Rechtsvergleich und Verhältnis

zum europäischen Recht

1.4.1 Rechtsvergleich

Die familienergänzende Kinderbetreuung ist in vielen Ländern ein aktuelles Thema. Die staatlichen Interventionsprogramme sowie die Beteiligungsformen der verschie- denen Akteurinnen und Akteure sind vielfältig. Folgende drei Beispiele veranschau- lichen diese Vielfalt. In Deutschland fördert das Bundesfamilienministerium aus Mitteln des Euro- päischen Sozialfonds (ESF) mit dem im Februar 2008 gestarteten Programm «Betrieblich unterstützte Kinderbetreuung» bundesweit die Einrichtung von neuen, betrieblich unterstützten Kinderbetreuungsplätzen. Unternehmen und Hochschulen, erwerbstätige und studierende Eltern sollen darin unterstützt werden, für das gemeinsame Anliegen der Vereinbarkeit von Familie und Beruf individuelle und passgenaue Lösungen zu finden. Das Förderprogramm richtet sich bundesweit an Unternehmen und Hochschulen, die in Kindertageseinrichtungen neue, zusätzliche Gruppen für Kinder (bis zum vollendeten dritten Lebensjahr) von Beschäftigten und Studierenden schaffen. Es setzt auf eine Kooperation zwischen den Unternehmen und öffentlichen sowie freien Trägern von Betreuungseinrichtungen. Unternehmen im Sinne des Programms sind neben Wirtschaftsunternehmen auch Körperschaften, Stiftungen und Anstalten des privaten und öffentlichen Rechts; nur Verwaltungsbe- hörden sind ausgenommen. Die Träger erhalten für die Betreuung von Mitarbeiter- kindern 50 % der Betriebskosten bis zu einer Obergrenze von 6000 Euro für jeden neuen Platz im Jahr. Der Zuschuss wird bis zu zwei Jahre lang gezahlt. Insgesamt stehen für das Programm bis Ende 2011 50 Millionen Euro aus dem ESF zur Verfü- gung. Städte wie Hamburg28 und Berlin29 entwickelten innovative Interventionsfor- men im Bereich der familienergänzenden Kinderbetreuung. Sie führten ein System mit Kinderbetreuungsgutscheinen ein, die an die Eltern abgegeben werden.

28 http://www.hamburg.de/kita/

29 Projekt «Kita-Card»

In Frankreich gibt es neben den klassischen Kindertagesstätten auch Elternkrippen, also Einrichtungen, die eine kollektive Betreuung (regelmässig oder gelegentlich) anbieten und von einer Elternvereinigung geführt werden. Die Eltern beteiligen sich in diesen Krippen an der Betreuung der Kinder im Alter von zweieinhalb Monaten bis vier Jahren und erhalten dabei Unterstützung durch qualifiziertes Personal (Kleinkindpfleger/-innen, Kleinkinderzieher/-innen). Ausserdem soll die 2004 ein- geführte Kinderbetreuungsleistung (préstation d’accueil du jeune enfant, PAJE) die Betreuung, Pflege und Erziehung von Kleinkindern erleichtern und gleichzeitig die Vereinbarkeit von Beruf und Familie verbessern. Die PAJE beinhaltet eine erste Leistungsstufe, die bedarfsabhängig ausgerichtet wird: Mit dem 7. Schwanger- schaftsmonat oder im Falle einer Adoption haben die Eltern Anspruch auf eine Geburtsprämie. Hinzu kommt eine Grundleistung, die ab der Geburt während drei Jahren ausgerichtet wird. Die zweite Leistungsstufe umfasst namentlich eine Zulage für die freie Wahl der Betreuungsart. Damit werden die mit der Beschäftigung einer Tagesmutter oder Kinderfrau verbundenen Sozialabgaben ganz oder teilweise finan- ziert. Im Rahmen einer je nach Familieneinkommen variierenden Obergrenze wird auch ein Teil des Gehalts der Betreuerin übernommen. Mit dieser Zulage können erwerbstätige Eltern frei wählen, wie sie ihre Kinder betreuen lassen wollen, ohne durch die gewählte Betreuungsart benachteiligt zu werden (früher erhielten nämlich nur Kindertagesstätten finanzielle Unterstützung). In Grossbritannien gewähren die Arbeitgeber ihren Angestellten auf freiwilliger Basis Betreuungsgutscheine (childcare vouchers), um sich so an deren Kosten für die Betreuung der Kinder zu beteiligen. Die Betreuungsgutscheine sind bis zu einem Höchstbetrag von Abgaben und Steuern befreit.

1.4.2 Verhältnis zum europäischen Recht

Wir verweisen auf die Erwägungen unter Ziffer 5 «Verhältnis zum internationalen Recht» des Berichts der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates vom 22. Februar 200230. Es sei ergänzend darauf hingewiesen, dass das Ministerkomitee des Europarats seither eine Empfehlung (2002) 8 über die Tagesbetreuung von Kindern verabschiedet hat. Darin werden die Staaten aufge- fordert, Massnahmen zu ergreifen, um die Schaffung von leicht zugänglichen, erschwinglichen, flexibel organisierten und qualitativ hochstehenden Tagesbetreu- ungsdiensten für Kinder zu fördern.

1.5 Erledigung parlamentarischer Vorstösse

In der von der WBK-N am 21. August 2008 eingereichten Motion 08.3449 wird der Bundesrat aufgefordert, dem Parlament eine Revision des Bundesgesetzes über die Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung vorzulegen. Die Motion ver- langt die Verlängerung des Bundesgesetzes sowie die entsprechenden Bundesbe- schlüsse über den Zahlungsrahmen für die nächsten vier Jahre. Die Anträge zur Änderung des Bundesgesetzes und die Bewilligung eines dritten Verpflichtungskredits mit einer Laufzeit vom 1. Februar 2011 bis zum 31. Januar

30 BBl 2002 4219 4246

2015 ermöglichen das Erreichen der Ziele der Motion weitgehend, weshalb diese

abgeschrieben werden kann.

2 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln

Art. 2 Empfängerinnen und Empfänger Abs. 1 Bst. b Dieser Buchstabe betrifft die Einrichtungen für die schulergänzende Betreuung von Kindern bis zum Ende der obligatorischen Schulzeit. Durch den Beitritt zum HarmoS-Konkordat verpflichten sich die Unterzeichnerkantone, schulergänzende Betreuung anzubieten, die dem Bedarf vor Ort entspricht. Während der Dauer der Verlängerung des Impulsprogramms werden die Finanzhilfen nur an Kindertages- stätten, an Strukturen für die Koordination der Betreuung in Tagesfamilien und an Projekte mit Innovationscharakter gewährt. Dieser Buchstabe soll daher aufgehoben werden. Bst. d (neu) Dieser Buchstabe bezieht sich auf den Kreis der Empfängerinnen und Empfänger von Finanzhilfen für Projekte mit Innovationscharakter. Projekte eines Kantons, einer Gemeinde oder mehrerer Kantone oder Gemeinden zusammen können Finanz- hilfen erhalten. Auch eine natürliche oder juristische Person kann Finanzhilfen des Bundes erhalten, wenn sie ein Projekt mit Innovationscharakter durchführt. Wie bei den Finanzhilfen an Institutionen müssen sich die Projekte mit Innovations- charakter auf den Bereich der Betreuung in Kindertagesstätten oder der Betreuung in Tagesfamilien beschränken, damit sie Finanzhilfen des Bundes erhalten können. Zielgruppe sind ausschliesslich Kinder im Vorschulalter. Kinder im Schulalter, d.h. nach vollendetem vierten Altersjahr, sind die Zielgruppe der schulergänzenden Betreuung, die nicht mehr in den Geltungsbereich des Impulsprogramms fällt. Abs. 2 Finanzhilfen für Kindertagesstätten können nur noch an neue Institutionen ausge- richtet werden. Dieser Absatz kommt nicht mehr zur Anwendung für Kindertages- stätten, die ihr Angebot erhöhen, oder für Einrichtungen für die schulergänzende Betreuung.

Art. 3 Voraussetzungen Diese Bestimmung regelt die Voraussetzungen für die Gewährung von Finanzhilfen. Absatz 1 betrifft Kindertagesstätten und Absatz 2 Strukturen für die Koordination der Betreuung in Tagesfamilien. Es soll ein neuer Absatz für Finanzhilfen, die für Projekte mit Innovationscharakter gewährt werden, eingeführt werden. Abs. 1 Bst. a In Zukunft können Kindertagesstätten unabhängig davon, ob sie durch eine natürli- che Person, die öffentliche Hand (Kanton oder Gemeinde) oder eine weitere juristi- sche Person geführt werden, Finanzhilfen des Bundes erhalten. Dies garantiert die

Gleichbehandlung der Institutionen unabhängig von deren Trägerschaft. Es spielt somit auch keine Rolle mehr, ob die Trägerschaft der Institution gewinnorientiert ist oder nicht. So kann auch eine Einzelperson, eine einfache Gesellschaft oder eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH) ein Gesuch um Finanzhilfen an eine Kindertagesstätte einreichen. Die Bedingungen bezüglich der langfristigen Finanzie- rung und der kantonalen Qualitätsanforderungen müssen jedoch erfüllt sein. Abs. 3 (neu) Dieser neue Absatz gibt dem Bund die Möglichkeit, die Innovation im Bereich der familienergänzenden Betreuung von Kindern im Vorschulalter zu fördern. So kön- nen Finanzhilfen für Projekte mit Innovationscharakter gewährt werden. Die Formulierung «Die Finanzhilfen können gewährt werden» wurde gemäss dem Grundsatz, nach dem kein Anspruch auf Finanzhilfen besteht, aus den Absätzen

1 und 2 übernommen. Finanzhilfen werden nämlich nur im Rahmen der bewilligten

Kredite gewährt. Ausserdem verfügt das BSV bei der Gewährung von Finanzhilfen über einen Ermessensspielraum. Dieser ist bei Projekten mit Innovationscharakter noch grösser, da die zu erfüllenden Voraussetzungen weniger präzis sind. Die Finanzhilfen an die Strukturen wie auch die Finanzhilfen für Projekte mit Inno- vationscharakter sind komplementär. Das bedeutet, dass sie nur gewährt werden, wenn zusätzlich noch Beiträge aus anderen Quellen ausgerichtet werden (Art. 1 Abs. 2). Gemäss Artikel 116 Absatz 1 BV hat der Bund auf diesem Gebiet lediglich eine Unterstützungskompetenz: Auch im Bereich der Innovation muss die Initiative von Akteuren ausgehen, die den örtlichen Gegebenheiten näher sind. Folgende Voraussetzungen müssen erfüllt sein: Bst. a Das Impulsprogramm soll die Schaffung von familienergänzenden Betreuungsplät- zen für Kinder fördern, damit die Eltern Familie und Beruf oder Ausbildung besser vereinbaren können (Art. 1). Um von Finanzhilfen profitieren zu können, müssen die Projekte mit Innovationscharakter im Sinne des Gesetzes ausgestaltet sein und folglich effektiv zur Schaffung neuer Plätze beitragen. Projekte, die zwar in struktu- reller oder pädagogischer Hinsicht innovativ sind, aber das familienergänzende Betreuungsangebot nicht erweitern, können nicht unterstützt werden. Es geht nicht darum, die Innovation als solche zu fördern, sondern, mittels des Projekts den Inno- vationsgeist der einzelnen Akteurinnen und Akteure im Hinblick auf die Schaffung von familienergänzenden Betreuungsplätzen zu fördern. Das Projekt muss eine neue, innovative Komponente enthalten und darf nicht einfach ein bestehendes Projekt kopieren oder anpassen. Es genügt auch nicht, wenn ein Projekt lediglich ein neues Element enthält. Das Projekt muss dem Bereich der familienergänzenden Kinderbetreuung dienen (zum Beispiel: bessere Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Akteuren des Bereichs, Vereinfachung der Organisation oder des Finanzierungsmodus, rationeller Einsatz der Ressourcen usw.). Die vorgeschlagene Innovation darf sich in keiner Weise negativ auf die Entwicklung des Bereichs auswirken. In diesem Sinne muss das Projekt Modellcharakter haben. Es ist nicht nötig, dass die Projekte unverändert von anderen Akteurinnen und Akteuren übernommen werden können. Allerdings müssen die aus diesen Projekten

gewonnenen Erfahrungen und die Ergebnisse ihrer Evaluation auch ausserhalb des

Gebiets, in dem sie umgesetzt wurden, von Nutzen sein. Indem der Bund die Inno- vation fördert, trägt er zur Schaffung neuer Lösungen bei, die ein besseres Gleich- gewicht zwischen dem familienergänzenden Betreuungsangebot und der Nachfrage herbeiführen. Die geförderten Projekte müssen eine theoretische Reichweite haben, die über die Grenzen der direkt betroffenen Gemeinden oder Kantone hinausreicht. Auf diese Weise kann ein Projekt mit Innovationscharakter weitere nach sich ziehen. Bst. b Der Bundesrat ist sich bewusst, dass die innovativsten Projekte nicht unbedingt von öffentlichen Körperschaften ausgehen, die bisweilen über weniger Handlungsspiel- raum als private Akteurinnen und Akteure verfügen. Deshalb sollen sowohl öffent- liche als auch private Initiativen finanziell unterstützt werden können. In jedem Fall können allerdings nur jene Projekte unterstützt werden, bei denen sich die Kantone oder die Gemeinden, in denen sie realisiert werden, finanziell beteiligen. Der Bund kann sich in diesem Innovationsbereich für die Evaluierung der Projekte nicht auf vergangene Erfahrungen stützen; eine finanzielle Beteiligung der öffentlichen Hand verleiht den Projekten eine gewisse Legitimation. Sie ist zudem eine Garantie für eine gute Zusammenarbeit zwischen den Personen, die das Projekt durchführen, und den öffentlichen Körperschaften, ohne deren Hilfe die Chancen einer Umsetzung des Projekts und dessen Erfolg geschmälert würden. Die finanzielle Unterstützung des Kantons oder der Gemeinde kann z.B. als A-fonds-perdu-Beitrag oder Defizitgaran- tie gewährt werden. Möglich ist auch eine öffentlich-private Partnerschaft («Public Private Partnership»). Bst. c Von den Kantonen und Gemeinden, die Projekte mit Innovationscharakter durchfüh- ren oder sich finanziell daran beteiligen, soll verlangt werden, dass sie nach Abzug der Bundessubventionen insgesamt mindestens dieselbe Summe für die Subventio- nierung der familienergänzenden Betreuung von Kindern im Vorschulalter (Kinder- tagessstätten und Betreuung in Tagesfamilien) aufwenden, die sie im Kalenderjahr vor dem Projektstart dafür aufgewendet haben. Auf diese Weise wird sichergestellt, dass Projekte nicht dazu verwendet werden, bisherige Kosten von den Kantonen oder Gemeinden auf den Bund zu überwälzen.

Die Kindertagesstätten sowie die Strukturen für die Koordination der Betreuung in Tagesfamilien müssen die Hauptempfänger der Finanzhilfen bleiben. Die Einfüh- rung einer Höchstgrenze von 15 Prozent der mittels Verpflichtungskredit zur Verfü- gung stehenden Finanzhilfen für Projekte mit Innovationscharakter soll gewährleis- ten, dass ausreichende Mittel für die oben genannten Strukturen vorhanden sind. Die Förderung der Innovation darf nicht auf Kosten der direkten Unterstützung dieser Strukturen gehen. Bei einem Verpflichtungskredit von 80 Millionen Franken dürften somit höchstens 12 Millionen Franken für die Unterstützung von Projekten mit Innovationscharakter eingesetzt werden.

Art. 5 Bemessung und Dauer der Finanzhilfen Abs. 1 Dieser Absatz betrifft nur die Kindertagesstätten. Im Sinne einer klaren Trennung sind die Strukturen für die Koordination der Betreuung in Tagesfamilien Gegen- stand eines separaten Absatzes. Die Höhe der Finanzhilfen ist in zweifacher Hinsicht limitiert: in einem variablen Sinn, dass die Kosten höchstens einen Drittel der Investitions- und Betriebskosten decken, und in einem absoluten Sinn, wonach sie pro Platz und Jahr 5000 Franken nicht übersteigen dürfen. Materiell ändert sich nichts. Abs. 2 Die Finanzhilfen für die Strukturen für die Koordination der Betreuung in Tages- familien sind ebenfalls limitiert: Sie decken höchstens einen Drittel der Kosten der Massnahme. Die Obergrenze der Finanzhilfen für diese Institutionen ist auf Verord- nungsstufe (Art. 9) festgelegt. Abs. 3 (neu) Im Absatz 3 wird die finanzielle Beteiligung des Bundes an Projekten mit Innova- tionscharakter geregelt. Der Bund übernimmt höchstens einen Drittel der Projekt- kosten. Zu den anrechenbaren Kosten für die Projekte gehören die finanziellen Aufwendungen für die Vorbereitung, die Durchführung sowie die Evaluation. Die einzelnen Projektetappen sind Sache der Personen, die das Projekt durchführen: Sie können diese Aufgaben selber ausführen oder nur die Leitung übernehmen. Die Definition der Kosten liefert eine klare Grundlage für die Berechnung des Bundes- anteils, für welchen im Leistungsvertrag (abzuschliessen mit einer natürlichen Person, einem Kanton, einer Gemeinde oder einer weiteren juristischen Person) ein Kostendach festgelegt wird. Abs. 4 (neu) Die Höchstdauer der Finanzhilfen beträgt jetzt zwei Jahre. Sie bezieht sich auf sämtliche Finanzhilfen.

Art. 6 Gesuche um Finanzhilfen Artikel 6 soll nur noch die Voraussetzungen und Modalitäten rund um die Behand- lung der Gesuche regeln. Der Entscheid bzw. die Form der Ausrichtung der Finanz- hilfen werden in Artikel 7 geregelt. Abs. 1 Es wird präzisiert, dass es hier um die Gesuche um Finanzhilfen geht. Der Name des Bundesamtes wird korrigiert. Zudem wird die Abkürzung «BSV» eingeführt. Abs. 2 Dieser Absatz betrifft ausschliesslich die neuen Kindertagesstätten, die ein Gesuch um Finanzhilfen einreichen. Im italienischen Text wird anstelle von «Bundesamt» die Abkürzung «UFAS» verwendet.

Abs. 3 Dieser Absatz legt ausdrücklich fest, dass die Einreichung des Gesuchs um Finanz- hilfen der Strukturen für die Koordination der Betreuung in Tagesfamilien vor der Durchführung der vorgesehenen Massnahmen erfolgen muss, was der gängigen Praxis entspricht. Abs. 4 (neu) Die Gesuche müssen vor Beginn des Projekts mit Innovationscharakter eingereicht werden.

Art. 7 Gewährung von Finanzhilfen Artikel 7 schreibt vor, mittels welcher Rechtsform die Finanzhilfen des vorliegenden Gesetzes gewährt werden. Die Formen orientieren sich am Subventionsgesetz vom 5. Oktober 1990 (SuG)31. Abs. 1 In der Regel werden Finanzhilfen und Abgeltungen durch Verfügung gewährt (Art. 16 Abs. 1 SuG). Bereits heute konsultiert das BSV vor der Gewährung von Beiträgen an Kindertagesstätten und Strukturen für die Koordination der Betreuung in Tagesfamilien mittels Verfügung die zuständige Stelle des Kantons. Neu werden die Form und die erwähnte Vorkonsultation statt wie bisher in Artikel 6 Absatz 3 an dieser Stelle des Gesetzes geregelt. Abs. 2 Artikel 16 Absatz 2 SuG sieht die Möglichkeit vor, ausnahmsweise einen öffentlich- rechtlichen Vertrag abzuschliessen statt eine Verfügung zu erlassen. Dies ist im Fall der Gewährung von Finanzhilfen für Projekte mit Innovationscharakter sinnvoll, da die Ausrichtung von Finanzhilfen mittels Leistungsverträgen, beispielsweise in Bezug auf die Festlegung der Höhe, mehr Spielraum eröffnet. In den Leistungsver- trägen werden ausserdem die zu erreichenden Ziele, die Dauer der Finanzhilfen (höchstens zwei Jahre), die wissenschaftliche Projektbegleitung sowie die durchzu- führende Evaluation festgelegt. Auf die Programmvereinbarung, wie sie in Arti- kel 20a SuG vorgesehen ist, wurde verzichtet, da sie nicht mit einer natürlichen Person, einer Gemeinde oder einer weiteren juristischen Person abgeschlossen werden kann. Des Weiteren geht es vorliegend darum, einen Vertrag über ein kon- kretes Projekt abzuschliessen, und nicht, dem Kanton die zu erreichenden Ziele vorzugeben. Die Form des Leistungsvertrags kann sowohl für öffentlich-rechtliche Körperschaften als auch für natürliche oder juristische Personen des Privatrechts verwendet werden. Ausserdem wurde die Form des Leistungsvertrags bereits in der Vergangenheit bei den Finanzhilfen an Pilotprojekte zur Einführung von Betreu- ungsgutscheinen verwendet (Art. 14a der Verordnung). Wird ein solches Gesuch allerdings abgelehnt, so erfolgt dies nach Artikel 16 Absatz 5 SuG mittels Verfü- gung. Wie bei den Finanzhilfen an die Institutionen hört das BSV die zuständige Behörde des Kantons an, bevor Projekte mit Innovationscharakter Finanzhilfen erhalten. Diese Anhörung ist eine Art Informationsaustausch und erlaubt es dem BSV, zusätz-

31 SR 616.1

liche, für die Entscheidungsfindung relevante Informationen zu erhalten. Der Kanton seinerseits ist darüber informiert, welche Projekte auf seinem Gebiet initiiert wer- den. Die Anhörung ist nur sinnvoll, wenn es sich um ein von einer natürlichen Person, einer Gemeinde oder einer weiteren juristischen Person durchgeführtes Projekt handelt. Wenn ein Kanton ein Gesuch für ein Projekt mit Innovationscharak- ter einreicht, hat er dafür zu sorgen, dass sein Dossier ausreichend dokumentiert ist und dass das Projekt mit den einschlägigen kantonalen Vorschriften übereinstimmt.

Art. 10 Referendum, Geltungsdauer und Inkrafttreten Abs. 4 (neu) Die Geltungsdauer des Gesetzes wird um weitere vier Jahre bis zum 31. Januar 2015 verlängert. Das am 1. Februar 2003 in Kraft getretene und auf acht Jahre befristete Impulsprogramm zur Schaffung von zusätzlichen Plätzen für die Tagesbetreuung von Kindern wurde mit zwei vierjährigen Verpflichtungskrediten finanziert. Die Verlängerung des Gesetzes soll deshalb vier Jahre betragen und mit einem vierjäh- rigen Verpflichtungskredit finanziert werden.

3 Auswirkungen

3.1 Auswirkungen auf den Bund

3.1.1 Finanzielle Auswirkungen

Die finanziellen Auswirkungen für den Bund gestalten sich wie folgt: Im geltenden Voranschlag und Finanzplan sind die jährlichen Kosten aus den beiden bisher bewil- ligten Verpflichtungskrediten (1. Februar 2003 bis 31. Januar 2007 bzw. 1. Februar 2007 bis 31. Januar 2011) berücksichtigt. Sie belaufen sich in den Finanzplanjahren

2011 auf 24,1 Millionen Franken, 2012 auf 16,2 Millionen Franken, 2013 auf

5,4 Millionen Franken und 2014 auf 2 Millionen Franken32. Der Bundesrat geht davon aus, dass mit dem beantragten dritten Verpflichtungskre- dit die Nachfrage nach den Finanzhilfen in den Jahren 2011–2014 gedeckt werden kann (ansonsten die in Art. 4 Abs. 3 des Gesetzes vorgesehene Prioritätenordnung als Steuerungsinstrument eingesetzt werden müsste). Wie der Zahlungsverlauf der bisherigen Kredite gezeigt hat, verzögert sich die Fälligkeit der eingegangenen Verpflichtungen erheblich. Für den dritten Kredit wird daher mit folgendem Kosten- verlauf gerechnet:33

32 Da die Finanzhilfen über 2 respektive 3 Jahre laufen, gelangen aus den im letzten Jahr des zweiten Verpflichtungskredits (2010) bewilligten Gesuchen bis in die Jahre 2013 und

2014 Finanzhilfen zur Auszahlung.

33 Da die Finanzhilfen über 2 Jahre laufen, gelangen aus den im letzten Jahr des dritten Verpflichtungskredits (2014) bewilligten Gesuchen bis in das Jahr 2017 Finanzhilfen zur Auszahlung.

Jahr Mio. Franken Jahr Mio. Franken

2011 7 2015 15 2012 13 2016 9 2013 17 2017 1,5 2014 17,5

Der Zahlungsverlauf während der ganzen Laufzeit des Bundesgesetzes sieht wie folgt aus:

Familienergänzende Kinderbetreuung: Geschätzter Kostenverlauf 1./2./3. Kredit (3. Kredit = 80 Mio.)

30.000 27.250 2003 - 2 009

25.000 = eff. Ausgaben 24.100

24.103

20.000 17.577 17.500 15.065 17.000

Mio. Fr. 14.847 16.200 15.000 15.000 13.097

7.000 10.000 8.459 9.121 6.585 2.679 9.000

5.000 5.400

1.968 1.500 0.000 0.144 1.297 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

1. Kredit 2. Kredit 3. Kredit

3.1.2 Personelle Auswirkungen

Für den Vollzug des Bundesgesetzes stehen 2010 4,7 Stellen zur Verfügung. Mit diesem Stellenetat können Finanzhilfen im Umfang der budgetierten 27,4 Millionen Franken umgesetzt werden. Aufgrund der stark angestiegenen Gesuchseingänge ist dieser Personalbestand allerdings ungenügend, was zu unerwünschten Pendenzen in der Gesuchsbearbeitung führt. Bei einer Verlängerung des Gesetzes gilt es dies zu berücksichtigen und den Personalbestand entsprechend anzupassen. In den Jahren

2011 und 2012 wird mit rund 30 Millionen Franken der höchste Umsatz erreicht

werden, weil sich in diesen beiden Jahren die Überschneidung des zweiten und dritten Kredites am stärksten auswirkt. Deshalb ist auch der Stellenbedarf in diesen Jahren am höchsten. Die nachfolgende Tabelle zeigt den Gesamtbedarf für die Durchführung des 2. und 3. Kredits:

Jahr Stellen Jahr Stellen

2011 5 2015 3 2012 5 2016 2 2013 4.5 2017 0,5 2014 4

3.2 Auswirkungen auf die Kantone und Gemeinden

Da die Kantone bei jedem von einer Einrichtung auf ihrem Gebiet eingereichten Antrag auf Finanzhilfen hinzugezogen werden, hat die Umsetzung des Programms einerseits einen gewissen administrativen Mehraufwand zur Folge. Andererseits ermöglicht ihnen das vom Impulsprogramm eingeführte Vernehmlassungsverfahren, zu jeder Neugründung einer familienergänzenden Betreuungseinrichtung Stellung zu nehmen. Die Finanzhilfen ermöglichten die Schaffung einer bedeutenden Zahl von Betreu- ungsplätzen, was zu einer Verbesserung des familienergänzenden Betreuungsange- bots beitrug und so die Attraktivität gewisser Kantone oder Gemeinden für Familien erhöhte. Die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für eine finanzielle Beteiligung des Bundes an Projekten mit Innovationscharakter fördert ausserdem innovative Modelle insbesondere der Kantone und Gemeinden im Bereich der familienergän- zenden Kinderbetreuung. Damit eröffnet sie den Kantonen und Gemeinden neue Möglichkeiten der Kofinanzierung und ermöglicht ihnen eine Verbesserung des Angebots in diesem Bereich.

3.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Die Förderung der familienergänzenden Betreuungseinrichtungen ist in mehrfacher Hinsicht von wirtschaftlichem Nutzen. Eine ausreichende Zahl von Betreuungsplät- zen trägt dazu bei, dass Eltern Beruf und Familie besser miteinander vereinbaren und namentlich Frauen vermehrt erwerbstätig sein können. Die positiven Auswir- kungen auf die Wirtschaft sind auf mehreren Ebenen spürbar: – Einerseits steigt das Familieneinkommen, was eine wirksame Bekämpfung der Familienarmut ermöglicht, den Konsum ankurbelt und zusätzliche Steuereinnahmen nach sich zieht. – Andererseits ermöglicht ein ausreichendes familienergänzendes Betreuungs- angebot, den Verlust an Humankapital einzudämmen, der durch den Rück- zug vieler junger, oft gut ausgebildeter Mütter aus dem Erwerbsleben ent- steht, und so dem Mangel an qualifiziertem Personal in gewissen Sektoren abzuhelfen.

Die familienergänzende Kinderbetreuung hat somit unbestritten einen volkswirt- schaftlichen Nutzen und trägt zum Wirtschaftswachstum sowie zu gesunden Staats- finanzen bei34. Schliesslich hat sich der Arbeitsmarkt so entwickelt, dass selbst eine zeitlich begrenzte Unterbrechung der Erwerbstätigkeit immer weniger möglich ist. Die Notwendigkeit, die eigenen Fachkenntnisse auf dem neusten Stand zu halten, die ständig fortschreitende technologische Entwicklung sowie die von den Arbeitneh- menden verlangte Flexibilität, Anpassungs- und Reaktionsfähigkeit bewirken, dass eine mehrjährige Pause die Möglichkeiten der Betroffenen, auf den Arbeitsmarkt zurückzukehren, stark einschränkt. Handelt es sich zudem um gut ausgebildete Personen, bedeutet der Rückzug vom Arbeitsmarkt für die Allgemeinheit in Anbe- tracht der Ausbildungskosten eine Verschwendung von Ressourcen.

3.4 Andere Auswirkungen

Das Gesetz stellt für die Gewährung von Finanzhilfen die Bedingung, dass die Finanzierung der Einrichtung langfristig, d.h. über mindestens sechs Jahre, gesichert sein muss. Auf diese Weise will es verhindern, dass eine Einrichtung nach Ablauf der Finanzhilfen wieder schliessen muss. Damit legt man besonderen Wert auf die wirtschaftliche Nachhaltigkeit der subventionierten Einrichtungen, namentlich auf die Schaffung von Betreuungsplätzen, die Bestand haben. Das vom Gesetz einge- führte Programm soll dem Bereich der familienergänzenden Betreuung nicht nur Impulse geben, sondern auch zu dessen nachhaltiger Entwicklung beitragen. Das Impulsprogramm für die familienergänzende Betreuung ist auch eine Investition in die junge Generation. Indem man Kindern qualitativ hoch stehende Betreuung bietet, trägt man zu ihrer Sozialisierung, ihrer harmonischen Entwicklung und ihrer Integration in die Gesellschaft bei. Schliesslich entlastet ein ausreichendes familienergänzendes Betreuungsangebot die erwerbstätige Generation, indem es für eine bessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf sorgt. Es ermöglicht namentlich Frauen, ihren Platz auf dem Arbeitsmarkt zu behalten und ihre berufliche Laufbahn weiterzuführen. Damit trägt es zur Gleichstel- lung von Frau und Mann bei.

4 Verhältnis zur Legislaturplanung und

zum Finanzplan Die Verlängerung des Impulsprogramms für die familienergänzende Kinderbetreu- ung ist weder in der Botschaft vom 23. Januar 200835 über die Legislaturplanung 2007–2011 noch im Bundesbeschluss vom 18. September 200836 über die Legis- laturplanung 2007–2011 angekündigt. Die Motion 08.3449 (Familienergänzende

34 Volkswirtschaftlicher Nutzen von Kindertageseinrichtungen in der Region Bern,

Im Auftrag des Vereins Region Bern VRB, Büro BASS, 2007

35 BBl 2008 753

36 BBl 2008 8543

Kinderbetreuung. Anschubfinanzierung) wurde von der WBK-N erst nach der Verabschiedung der Legislaturplanung 2007–2011 eingereicht. Die Legislaturplanung 2007–2011 sieht als dritte Leitlinie eine Stärkung der gesell- schaftlichen Kohäsion vor. Zu diesem Zweck hat sich der Bundesrat für 2010 zum Ziel gesetzt, eine kohärente Familienpolitik zu entwickeln (siehe Ziele des Bundes- rates 2010, Band I37). Um dieses Ziel zu erreichen, sieht der Bundesrat explizit vor, Anfang 2010 eine Botschaft zu verabschieden, die eine Verlängerung der Anstoss- finanzierung und die Innovationsförderung im Bereich der familienergänzenden Kinderbetreuung beinhaltet.

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit

Artikel 116 Absatz 1 BV erteilt dem Bund die Kompetenz, Unterstützungsleistungen zugunsten der Familien zu erbringen. Die Verfassungsmässigkeit des Gesetzes im Hinblick auf diese Bestimmung wurde bereits geprüft38. Indem der Bund die Mög- lichkeit erhält, Projekte mit Innovationscharakter zu unterstützen, bewegt sich die vorgeschlagene Gesetzesänderung im Rahmen der Unterstützungskompetenz, die dem Bund erteilt wurde. Auch hier handelt der Bund nur, um Bemühungen Dritter zu unterstützen. Was den finanziellen Rahmen angeht, so sieht Artikel 4 des Gesetzes vor, dass die Bundesversammlung die für die Finanzhilfen nötigen Mittel in Form eines Ver- pflichtungskredits beschliesst. Die Zuständigkeit der Bundesversammlung ergibt sich aus Artikel 167 BV.

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Die Vereinbarkeit des Gesetzes mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz wurde bereits bei der Verabschiedung des Gesetzes39 sowie bei der Verab- schiedung des zweiten Verpflichtungskredits40 geprüft. Das Gesetz, mit dem Finanzhilfen für familienergänzende Betreuungsplätze ausgerichtet werden, zielt in die gleiche Richtung wie die internationalen, von der Schweiz ratifizierten Instru- mente (UNO-Konventionen) und das europäische Recht (Instrumente des Europa- rates und Bestimmungen der Europäischen Union). Die Staaten können die Umset- zungsmodalitäten im Übrigen selber wählen. Es ist also möglich, Finanzhilfen zur Unterstützung von Projekten mit Innovationscharakter einzuführen.

(Band I, Ziel 8). 38 Bericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates vom 22. Februar 2002 zur Pa. Iv. 00.403 Anstossfinanzierung für familienergänzende Betreuungsplätze, BBl 2002 4219 4248. 39 Bericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates vom 22. Februar 2002 zur Pa. Iv. 00.403 Anstossfinanzierung für familienergänzende Betreuungsplätze, BBl 2002 4219 4246. 40 Botschaft des Bundesrates vom 10. März 2006 zum Bundesbeschluss über Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung, BBl 2006 3367 3384.

5.3 Erlassform

Gemäss Artikel 164 Absatz 1 BV sind alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen. Deshalb untersteht der vorliegende Revisionsentwurf des Bundesgesetzes über Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren. Ein neuer Verpflichtungskredit ist von den beiden Räten zu verabschieden. Der Kreditbeschluss ist nicht rechtsetzender Natur. Demzufolge ist er in Form eines einfachen Bundesbeschlusses zu erlassen, und untersteht als solcher nicht dem Referendum (Art. 163 Abs. 2 BV und Art. 25 Abs. 2 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 2002)41.

5.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b BV sieht zum Zweck der Ausgabenbegrenzung vor, dass Subventionsbestimmungen sowie Verpflichtungskredite und Zahlungs- rahmen, die neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken nach sich ziehen, in jedem der beiden Räte der Zustimmung der Mehrheit aller Mitglieder bedürfen. Da der im Entwurf des Bundesbeschlusses in Artikel 1 Absatz 1 vorgesehene Betrag diese Grenze überschreitet, unterliegt die Bestimmung der Ausgabenbremse.

5.5 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes

Die Vereinbarkeit der Finanzhilfen für Kindertagesstätten, für Einrichtungen für die schulergänzende Betreuung von Kindern und für die Strukturen für die Koordination der Betreuung in Tagesfamilien mit dem Subventionsgesetz (SuG) wurde bereits bei Erlass des Gesetzes geprüft. Es handelt sich um nichtrückzahlbare Geldleistungen im Rahmen von bewilligten Krediten. Nur die Subventionen für Projekte mit Inno- vationscharakter stellen eine neue Art von Finanzhilfen dar, die geprüft werden muss. Indem der Bund innovative Projekte unterstützt, möchte er vor allem, so wie auch bei den übrigen Subventionen des Gesetzes, die Schaffung von neuen Betreuungs- plätzen fördern. Die familienergänzende Kinderbetreuung soll es in erster Linie erlauben, Familie und Beruf zu vereinbaren. Der Nutzen übersteigt aber bei Weitem den innerfamiliären Rahmen, denn die Wirtschaft hat einen steigenden Bedarf an qualifiziertem Personal. Die familienergänzende Kinderbetreuung trägt dazu bei, einen vollen oder teilweisen Rückzug von gut ausgebildeten Arbeitskräften aus dem Arbeitsmarkt zu verhindern. Ein solcher Rückzug bedeutet immer auch einen Ver- lust an Ressourcen für die Allgemeinheit. Schliesslich ist die familienergänzende Kinderbetreuung auch ein Mittel zur Erziehung des Kindes und kann seine Integra- tion in die Schule und in die Gesellschaft erleichtern. Mit den innovativen Projekten können neben der Eröffnung von neuen Einrichtun- gen auch andere vielversprechende Möglichkeiten erkundet werden. Solche neuen

41 SR 171.10

Ansätze können auch über die Region hinaus, in der sie realisiert wurden, als Modell dienen. Der Leistungsvertrag muss die Ziele hinsichtlich der Schaffung von neuen Plätzen, die wichtigsten Eckwerte und die Kosten des Projekts umschreiben. Er muss Anga- ben über Planung und Organisation des Projektes sowie über seine anschliessend durchzuführende Evaluation enthalten. Die Finanzhilfen an Projekte mit Innovationscharakter dürfen 15 Prozent der mittels Verpflichtungskredit zur Verfügung gestellten Mittel, also 12 Millionen Franken, nicht übersteigen. Die Unterstützung des Bundes an die Projekte kann in vielen Fällen entscheidend für ihre Realisierung sein. Darauf zu verzichten hiesse nicht nur, die Entwicklung von neuen Lösungen im Bereich der familienergänzenden Kinderbetreuung zu behin- dern, sondern auch, die Möglichkeiten der Schaffung von neuen Plätzen einzu- schränken. Die Grundzüge in Artikel 2 SuG werden berücksichtigt.

5.6 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Der Entwurf über die Änderung des Gesetzes enthält keine neue Übertragung von gesetzgeberischen Kompetenzen. Gemäss Artikel 9 ist der Bundesrat für den Voll- zug des Gesetzes verantwortlich und erlässt die Ausführungsbestimmungen nach Anhörung der zuständigen Fachorganisationen. In diesem Rahmen muss der Bun- desrat die Verordnung anpassen und die Voraussetzungen für die Gewährung von Finanzhilfen für Projekte mit Innovationscharakter auf gleiche Art und Weise aus- formulieren, wie er das bereits für die Finanzhilfen für Betreuungseinrichtungen getan hat.

Anhang

Bewilligte Gesuche, neue Betreuungsplätze und Finanzhilfen nach Kantonen per 1. Januar 2010 Bewilligte Gesuche Neue Betreuungsplätze Finanzhilfen Total Total eingegangene Verpflichtungen Kanton Anzahl in % Anzahl in % in Mio. Fr. in % ZH 361 25.7% 6'964 27.8% 40.355 27.3% BE 157 11.2% 2'050 8.2% 14.628 9.9% LU 69 4.9% 825 3.3% 4.618 3.1% UR 2 0.1% 0 0.0% 0.027 0.0% SZ 15 1.1% 162 0.6% 0.836 0.6% OW 3 0.2% 10 0.0% 0.056 0.0% NW 6 0.4% 65 0.3% 0.376 0.3% GL 9 0.6% 123 0.5% 0.482 0.3% ZG 36 2.6% 580 2.3% 3.455 2.3% FR 44 3.1% 613 2.4% 3.654 2.5% SO 30 2.1% 431 1.7% 2.256 1.5% BS 47 3.3% 1'217 4.9% 5.649 3.8% BL 45 3.2% 663 2.6% 3.290 2.2% SH 13 0.9% 247 1.0% 1.219 0.8% AR 6 0.4% 111 0.4% 0.583 0.4% AI 3 0.2% 10 0.0% 0.053 0.0% SG 84 6.0% 1'202 4.8% 5.962 4.0% GR 21 1.5% 280 1.1% 1.307 0.9% AG 91 6.5% 1'407 5.6% 7.781 5.3% TG 36 2.6% 614 2.4% 3.145 2.1% TI 49 3.5% 927 3.7% 5.081 3.4% VD 133 9.5% 3'220 12.8% 19.008 12.8% VS 52 3.7% 935 3.7% 6.144 4.2% NE 38 2.7% 661 2.6% 3.788 2.6% GE 41 2.9% 1'609 6.4% 13.199 8.9% JU 12 0.9% 161 0.6% 1.034 0.7% TOTAL 1'403 100.0% 25'086 100.0% 147.986 100.0%