Botschaft zu einem Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel für die Landwirtschaft in den Jahren 2012 und 2013

10.064

vom 30. Juni 2010

Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrte Frau Ständeratspräsidentin Sehr geehrte Damen und Herren

Wir unterbreiten Ihnen Botschaft und Entwurf zu einem einfachen Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel für die Landwirtschaft in den Jahren 2012 und 2013 mit dem Antrag auf Zustimmung.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrte Frau Ständeratspräsidentin, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hoch- achtung.

30. Juni 2010 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Die Bundespräsidentin: Doris Leuthard Die Bundeskanzlerin: Corina Casanova

2010-0315 5097

Übersicht

Die finanziellen Mittel des Bundes für die wichtigsten Aufgabenbereiche der Agrarpolitik sind für jeweils höchstens vier Jahre zu bewilligen. Die laufenden Zahlungsrahmen gelten bis Ende 2011. Im Zusammenhang mit der Sicherstellung der Kohärenz zwischen der Legislaturplanung und bedeutenden Finanzierungs- beschlüssen kann die nächste Vierjahresperiode gemäss neuer Regelung in der Finanzhaushaltverordnung erst 2014 beginnen. Deshalb sollen abgestimmt auf die Finanzpläne für die beiden Zwischenjahre 2012 und 2013 landwirtschaftliche Zahlungsrahmen festgelegt werden.

Ausgangslage Seit dem Inkrafttreten des neuen Landwirtschaftsgesetzes (LwG) im Jahr 1999 sind gemäss Artikel 6 LwG die finanziellen Mittel für die Landwirtschaft gestützt auf eine Botschaft des Bundesrates mit einfachem Bundesbeschluss für höchstens vier Jahre mit den entsprechenden Zahlungsrahmen zu bewilligen. Es handelt sich um Höchst- beträge der Ausgaben zugunsten der Landwirtschaft und sie signalisieren die Bereitschaft des Parlaments, die vorgesehenen Mittel in den jährlichen Voranschlä- gen zu beschliessen. Die aktuellen Zahlungsrahmen gelten für die Jahre 2008–2011. Auf Anregung des Parlaments hat der Bundesrat Ende 2008 beschlossen, dass bedeutende Finanzvorlagen neu bereits im zweiten, spätestens aber im dritten Legis- laturjahr in Kraft treten sollen. Aufgrund dieser neuen Regelung soll die nächste ordentliche Vierjahresperiode im Bereich Landwirtschaft 2014 beginnen. Da die laufende Zahlungsrahmenperiode 2011 zu Ende geht, braucht es für die Jahre 2012 und 2013 eine Übergangslösung in Form von zweijährigen Zahlungsrahmen. Die Ziele der Agrarpolitik 2011 behalten auch nach der Umsetzung dieser Reform- etappe ihre Gültigkeit. Wie die Zwischenbilanz der Agrarreform zeigt, konnten in den Bereichen Wettbewerbsfähigkeit, Umweltauswirkungen und Ressourceneffizienz kontinuierliche Fortschritte erzielt werden, ohne dass die Sozialverträglichkeit in Frage gestellt wurde.

Der Umfang der Zahlungsrahmen für die Landwirtschaft orientiert sich an der aktuellen Finanzplanung des Bundes. In den Jahren 2012 und 2013 sollen gesamt- haft 6728 Millionen Franken eingesetzt werden. Die Mittel verteilen sich wie folgt auf die drei Zahlungsrahmen: – Grundlagenverbesserung und Sozialmassnahmen 351 Millionen Franken – Produktion und Absatz 763 Millionen Franken – Direktzahlungen 5614 Millionen Franken Damit die Landwirtschaft die Zeit für eine Konsolidierung der Agrarpolitik 2011 nutzen kann, beabsichtigt der Bundesrat für die Jahre 2012 und 2013 grundsätzlich das agrarpolitische Instrumentarium unverändert weiterzuführen, die Agrarausga- ben im bisherigen Niveau zu belassen und keine Gesetzesänderungen vorzuschlagen.

Dies ist insbesondere im Hinblick auf die zu erwartende fortschreitende Marktöff- nung sinnvoll. In den Jahren 2012 und 2013 ist mit leicht tieferen Produzentenpreisen und teil- weise höheren Produktionsmittelpreisen zu rechnen. Damit auf einzelbetrieblicher Ebene die Einkommen nicht sinken beziehungsweise der Arbeitsverdienst der Fami- lienarbeitskräfte mit der Teuerung Schritt halten kann, ist es notwendig, dass sich die Land- und Ernährungswirtschaft weiterentwickelt und die Potenziale zur Ver- besserung der Wettbewerbsfähigkeit nutzt. Mit den vorgeschlagenen Zahlungsrah- men wird eine sozialverträgliche Entwicklung ermöglicht, da Betriebsaufgaben weiterhin vorwiegend im Generationenwechsel erfolgen können.

Übersicht 5098

1 Ausgangslage 5101

1.1 Reformetappen der Agrarpolitik 5101

1.2 Landwirtschaftliche Zahlungsrahmen 5102

1.3 Zuordnung der agrarpolitischen Massnahmen zu den einzelnen

Zahlungsrahmen 5103

1.4 Entwicklung der Agrarstützung des Bundes 5105

1.5 Zwischenbilanz der Agrarreform 5106

1.5.1 Einkommensentwicklung 5106

1.5.2 Entwicklung im Bereich Ökologie 5110

1.5.3 Sozialverträglichkeit der Strukturentwicklung 5111

1.6 Fazit 5112

2 Rahmenbedingungen zur Festlegung der Zahlungsrahmen 5113

2.1 Internationalen Verhandlungen und Begleitmassnahmen 5113

2.2 Innenpolitische Forderungen 5115

2.3 Berücksichtigung der Wirtschaftslage und der Bundesfinanzen 5116

3 Ausgestaltung der Zahlungsrahmen für die Jahre 2012 und 2013 5118

3.1 Strategische Ausrichtung 5118

3.2 Umfang der drei Zahlungsrahmen 5118

3.3 Grundlagenverbesserung und Sozialmassnahmen 5119

3.4 Produktion und Absatz 5121

3.5 Direktzahlungen 5122

4 Vorverfahren 5124

4.1 Kantone 5124

4.2 Beratende Kommission Landwirtschaft 5124

4.3 Konferenzielle Anhörung 5125

4.4 Vernehmlassung zum Konsolidierungsprogramm 2011–2013 5126

4.5 Berücksichtigung der Konsultationen 5126

5 Auswirkungen 5127

5.1 Bundesausgaben 5127

5.2 Landwirtschaftssektor 5128

6 Legislaturplanung 5129

7 Verhältnis zum internationalen Recht 5129

8 Verfassungsmässigkeit 5130

Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel für die Landwirtschaft in den Jahren 2012 und 2013 (Entwurf) 5131

Botschaft

1 Ausgangslage

1.1 Reformetappen der Agrarpolitik

Die agrarpolitischen Reformschritte wurden seit Beginn der Neunzigerjahre konse- quent auf die Ziele in Artikel 104 der Bundesverfassung (BV) ausgerichtet. Gemäss Verfassung muss die Agrarpolitik des Bundes sicherstellen, dass die Landwirtschaft mit einer nachhaltigen und auf den Markt ausgerichteten Produktion ihre multifunk- tionalen Aufgaben erfüllen kann. Sie soll einen wesentlichen Beitrag zur sicheren Versorgung der Bevölkerung, zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen, zur Pflege der Kulturlandschaft sowie zur dezentralen Besiedlung leisten können. Um einen sozialverträglichen Anpassungsprozess zu erreichen, wurde schrittweise vorgegangen. Die Reform der Agrarpolitik wurde in vier Etappen umgesetzt (Tabelle 1). Der erste Schritt bestand in der Entkopplung der Preis- von der Einkommenspolitik mit der Einführung von produktunabhängigen Direktzahlungen ab 1993. Auf der Basis des neuen Verfassungsartikels wurde in einem zweiten Schritt mit der Agrarpolitik 2002 (AP 2002) das Landwirtschaftsgesetz (LwG, SR 916.0) totalrevidiert. Hauptele- mente waren die Abschaffung aller Preis- und Absatzgarantien und die Bindung der Direktzahlungen an den ökologischen Leistungsnachweis (ÖLN). Die Haupt- elemente des dritten Reformschritts, der Agrarpolitik 2007, waren die Aufhebung der Milchkontingentierung und der Übergang zur Versteigerung bei der Zuteilung der Fleischimportkontingente. Die laufende Reformetappe Agrarpolitik 2011 wurde schwergewichtig im Jahr 2009 umgesetzt. Kernelemente sind die Aufhebung aller Exportsubventionen, ausgenommen diejenigen für Verarbeitungsprodukte (Bundes- gesetz vom 13. Dezember 1974 über die Ein- und Ausfuhr von Erzeugnissen aus Landwirtschaftsprodukten [«Schoggigesetz»], SR 632.111.72), die Reduktion der Marktstützungsmittel und deren Umlagerung in produktunabhängige Direktzahlun- gen sowie die Senkung der Grenzabgaben für Getreide und Futtermittel.

Tabelle 1 Die vier Etappen der Agrarreform

1. Etappe 2. Etappe 3. Etappe 4. Etappe

1993–1998 1999–2003 2004–2007 2008–2011 (AP 2002) (AP 2007) (AP 2011)

– Einführung pro- – Abschaffung – Aufhebung Milch- – Aufhebung der duktunabhängiger Preis- und kontingentierung Exportsubventionen Direktzahlungen Absatzgarantien 2009 – Reduktion der – Preissenkungen – Aufhebung – Versteigerung Marktstützung um – Anreiz für beson- Butyra und Fleischimport- 30 Prozent dere ökologische Käseunion kontingente – Umlagerung der Leistungen (z.B. – Bindung Direkt- – Ausbau Struktur- Mittel in Direktzah- Biodiversität) zahlungen an verbesserungs- lungen – Umbau und ÖLN und soziale – Weitere Reduktion Abbau Grenz- Begleitmass- der Grenzabgaben schutz (WTO) nahmen für Getreide und Futtermittel

1.2 Landwirtschaftliche Zahlungsrahmen

Seit dem Inkrafttreten des LwG im Jahr 1999 sind nach Artikel 6 dieses Gesetzes die finanziellen Mittel für die Landwirtschaft gestützt auf eine Botschaft des Bundes- rates mit einfachem Bundesbeschluss für höchstens vier Jahre mit den entsprechen- den Zahlungsrahmen zu bewilligen. Zahlungsrahmen sind vom Parlament für meh- rere Jahre festgesetzte Höchstbeträge der Zahlungskredite für einen bestimmten Aufgabenbereich. Sie stellen keine Ausgabenbewilligung dar, signalisieren aber die Bereitschaft des Parlaments, die vorgesehenen Summen im Rahmen der Budget- beschlüsse zu bewilligen. Die aktuellen Zahlungsrahmen gelten für die Jahre 2008–

2011. Sie wurden vom Parlament im Rahmen der Beschlüsse zur Agrarpolitik 2011

im Juni 2007 verabschiedet (Bundesbeschluss vom 5. Juni 2007 über die finanziel- len Mittel für die Landwirtschaft in den Jahren 2008–2011, BBl 2007 4949). Künftig sollen bedeutende mehrjährige Finanzvorlagen und die Legislaturplanung in engem Bezug erarbeitet und dem Parlament in kurzer Abfolge unterbreitet werden (vgl. Art. 7 Abs. 2 der Finanzhaushaltverordnung vom 5. April 2006 (SR 611.01), in Kraft seit dem 1. Januar 2009: «Der Bundesrat unterbreitet der Bundesversammlung mehrjährige und periodisch wiederkehrende Finanzbeschlüsse von erheblicher Tragweite in der Regel innerhalb von sechs Monaten nach der Botschaft über die Legislaturplanung»). Das erlaubt eine bessere Kohärenz zwischen der Legislaturpla- nung und den wichtigsten Finanzbeschlüssen und erhöht die Einflussmöglichkeit des Parlaments auf finanzpolitischer Ebene während der jeweils laufenden Legislatur. Damit können die Finanzvorlagen bereits im zweiten, spätestens aber im dritten Legislaturjahr in Kraft treten. Diese Neuregelung betrifft die Vorlagen in den Berei- chen Landwirtschaft, Bildung und Forschung, öffentlicher Verkehr sowie Entwick- lungszusammenarbeit. Die nächste ordentliche Vierjahresperiode im Bereich Land- wirtschaft soll aufgrund dieser neuen Regelung erst 2014 beginnen. Da die laufende Zahlungsrahmenperiode 2011 zu Ende geht, braucht es für die Jahre 2012 und 2013 eine Übergangslösung in Form von zweijährigen Zahlungsrahmen.

1.3 Zuordnung der agrarpolitischen Massnahmen

zu den einzelnen Zahlungsrahmen Die meisten Massnahmen des LwG werden durch die drei landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen abgedeckt. In der folgenden Tabelle sind den Zahlungsrahmen die einzelnen Massnahmen zugeordnet.

Tabelle 2 Innerhalb der drei Zahlungsrahmen finanzierte Massnahmen

Zahlungsrahmen Budget 2010 Massnahmen (in Mio. Fr.)

Grundlagenverbesserung und Sozialmassnahmen Soziale Begleitmassnahmen 12 Betriebshilfedarlehen und Umschulungs- beihilfen1 Strukturverbesserungsbeiträge 85 Beiträge für Bodenverbesserungen und landwirtschaftliche Gebäude Investitionskredite 47 Zinslose Darlehen Pflanzen- und Tierzucht 38 Beiträge zur Förderung der Pflanzen- und Tierzucht

Produktion und Absatz Absatzförderung 56 Beiträge an die Marketingkommunikation Milchwirtschaft 274 Zulage für verkäste Milch Zulage für Fütterung ohne Silage Administration Milchpreisstützung (Leistungsauftrag) Viehwirtschaft 14 Entschädigung an private Organisationen im Bereich Schlachtvieh und Fleisch (Leistungsauftrag) Inlandbeihilfen Schlachtvieh und Fleisch Inlandbeihilfen Eier Verwertungsbeiträge für Schafwolle Pflanzenbau 79 Anbaubeiträge für Faserpflanzen, Körner- leguminosen, Ölsaaten, Saatgut (Kartoffeln, Mais und Futterpflanzen) und Zuckerrüben Finanzierung der Marktreserve Obst Umstellungsbeiträge für Obst- und Reb- kulturen2 Administration der Weinkontrolle

Zahlungsrahmen Budget 2010 Massnahmen (in Mio. Fr.)

Direktzahlungen Allgemeine Direktzahlungen 2213 Flächenbeiträge (allgemeiner Flächenbeitrag und Zusatzbeitrag für offenes Ackerland und Dauerkulturen) Beiträge für die Haltung Raufutter verzeh- render Nutztiere Beiträge für die Tierhaltung unter erschwe- renden Produktionsbedingungen (TEP) Hangbeiträge Ökologische Direktzahlungen 600 Ökobeiträge Sömmerungsbeiträge Ethobeiträge Beiträge zur Verbesserung der Ressourceneffizienz Gewässerschutzbeiträge

1 Massnahme befristet bis Ende 2015

2 Massnahme befristet bis Ende 2011

Die folgenden Bundesausgaben ausserhalb der landwirtschaftlichen Zahlungsrah- men im Umfang von 288 Millionen Franken werden ebenfalls dem Aufgabengebiet «Landwirtschaft und Ernährung» zugeordnet:

Massnahmen Budget 2010 (in Mio. Fr.)

– Allfällige Beiträge für Massnahmen zur Marktentlastung in ausserordent- – lichen Situationen – Verwaltungsausgaben BLW ohne interne Leistungsverrechnungen 52 – Ausgaben für Vollzugs- und Kontrollaufgaben der landwirtschaftlichen 48 Forschungsanstalten (Agroscope) – Nationalgestüt 7 – Bekämpfungsmassnahmen im Pflanzenschutz 4 – Beiträge an das landwirtschaftliche Beratungswesen 12 – Familienzulagen für Landwirte und landwirtschaftliche Arbeitnehmer im 95 Rahmen des FLG (SR 836.1) (BSV) – Ausfuhrbeiträge für Erzeugnisse aus Landwirtschaftsprodukten im 70 Rahmen des Bundesgesetzes vom 13. Dezember 1974 über die Ein- und Ausfuhr von Erzeugnissen aus Landwirtschaftsprodukten («Schoggigesetz», SR 632.111.72) (EZV)

Zur besseren finanziellen Steuerung soll ab 2012 der Subventionskredit für das landwirtschaftliche Beratungswesen in den Zahlungsrahmen «Grundlagenverbesse- rung und Sozialmassnahmen» integriert werden. Die Ausgaben des Bundes im Bereich der landwirtschaftlichen Forschung und Entwicklung, der Tiergesundheit und für die UN-Welternährungsorganisation (FAO) zählen nicht zum eigentlichen Aufgabengebiet «Landwirtschaft und Ernäh- rung». Diese Ausgaben wirken nur indirekt und mittel- bis langfristig auf den Land- wirtschaftssektor.

Die Ausgaben ausserhalb der landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen sind weiterhin Teil der ordentlichen jährliche Finanzplanung des Bundes.

1.4 Entwicklung der Agrarstützung des Bundes

Die Agrarstützung setzt sich im Wesentlichen zusammen aus der direkten finanziel- len Unterstützung mit Bundesmitteln und der Wirkung des Grenzschutzes. Die Grenzabgaben für importierte Landwirtschaftsprodukte stützen die Preise für die inländischen Agrarprodukte. Im Rahmen der bisherigen Reformetappen hat die Bedeutung des Grenzschutzes deutlich abgenommen. Gemäss OECD hat sich die Wirkung auf die Erlöse der Inlandproduktion von 6,5 Milliarden Franken in den Jahren 1990/92 auf 2,8 Milliarden Franken in den Jahren 2006/08 reduziert. Ergän- zend zu dieser indirekten Preisstützung fördert der Bund die Landwirtschaft mit finanziellen Beiträgen. Der Anteil der Bundesausgaben für Landwirtschaft und Ernährung betrug Mitte der Neunzigerjahre rund 9 Prozent am gesamten Bundes- budget. Während das Bundesbudget zwischen 1997 und 2009 im Durchschnitt um jährlich 2,3 Prozent gewachsen ist, haben die Ausgaben für Landwirtschaft und Ernährung leicht abgenommen (–0,5 % p.a.). Damit ist deren Anteil an den Gesamt- ausgaben des Bundes bis 2009 auf 6,3 Prozent gesunken. Zudem hat sich die Auftei- lung der eingesetzten Bundesmittel verändert. Die Entwicklung weg von der Markt- stützung (Produktion und Absatz) hin zu den Direktzahlungen zeigt sich bei den bisherigen drei Zahlungsrahmenbeschlüssen (Tabelle 3). Die Mittel für Produktion und Absatz sind deutlich gesunken. Gleichzeitig wurden die Direktzahlungen ausge- baut. Die Ausgaben für Grundlagenverbesserungen und Sozialmassnahmen sind im laufenden Zahlungsrahmen auf ein tieferes Niveau gefallen. Im Rahmen der Entlas- tungsprogramme EP03 und EP04 wurde hauptsächlich dieser Bereich gekürzt, weil diese Mittel keinen direkten und unmittelbaren Einfluss auf die Einkommen der Landwirtschaftsbetriebe haben. Sie wirken jedoch mittel- und langfristig und wur- den nicht grundsätzlich in Frage gestellt.

Tabelle 3 Vergleich der bisherigen drei Zahlungsrahmen

Zahlungsrahmen Zahlungsrahmen Zahlungsrahmen 2000–2003 2004–2007 2008–2011 Mio. Fr. Mio. Fr. Mio. Fr.

Grundlagenverbesserung 1 037 1 129 739 und Sozialmassnahmen Produktion und Absatz 3 490 2 946 1 885 Direktzahlungen 9 502 10 017 11 028

Total (gemäss Bundesbeschluss) 14 029 14 092 13 652

Effektiv vom Parlament bewilligte 13 664 13 428 Ausgaben (gemäss Staatsrechnungen)

Differenz –365 –664

Die Ausgaben des Bundes für das Aufgabengebiet «Landwirtschaft und Ernährung» sind in den letzten Jahren auf dem Niveau von gut 3,5 Milliarden Franken nominal

weitgehend konstant geblieben. Die Beiträge innerhalb der Zahlungsrahmen sind

2008 insbesondere als Folge von Sparprogrammen auf einen Tiefstand gesunken. Im

Jahr 2009 erfolgte die Umsetzung der Kernelemente der Agrarpolitik 2011. Dazu gehörte die weitere Umlagerung von der Marktstützung zu den Direktzahlungen. Dabei wurden insbesondere Verarbeitungsbeiträge zu Beiträgen, die an die Fläche oder die Tierzahlen gebunden sind, verschoben. Dies erforderte im Übergang mehr Mittel, weil auslaufende Verarbeitungsbeiträge (Zuckerrüben, Milchbeihilfen) nachschüssig bezahlt wurden und die kompensierenden höheren Flächen- und Tier- beiträge im jeweiligen Kalenderjahr ausgerichtet werden. Das Jahr 2010 ist somit das erste Jahr, das die mit der Agrarpolitik 2011 beschlossenen Ausgaben repräsen- tiert und keine ausserordentlichen Übergangszahlungen enthält.

1.5 Zwischenbilanz der Agrarreform

Mit dem agrarpolitischen Instrumentarium und der finanziellen Bestückung der entsprechenden Massnahmen strebt der Bund die Erfüllung des Verfassungsauftrags nach Artikel 104 BV an. Mit Hilfe ausgewählter Indikatoren kann aufgezeigt wer- den, wie sich die Situation in der Landwirtschaft in den Bereichen Ökonomie, Öko- logie und Soziales in den letzten Jahren entwickelt hat. Eine umfassende und detail- lierte Darstellung der Entwicklung ist in den jährlich erscheinenden Agrarberichten1 und in der Broschüre «Die Schweizer Landwirtschaft im Aufbruch»2 zu finden.

1.5.1 Einkommensentwicklung

Entwicklung des sektoralen Einkommens Die Beurteilung der wirtschaftlichen Lage der Landwirtschaft basiert vor allem auf der landwirtschaftlichen Gesamtrechnung (LGR). Sie ist eine wirtschaftliche Syn- thesestatistik, deren Hauptziel die Analyse des Produktionsprozesses und des darin erzielten Sektoreinkommens (Nettounternehmenseinkommen) der Landwirtschaft ist. Die LGR bildet ein Satellitenkonto zur Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung. Die methodologischen Prinzipien, auf denen die LGR aufgebaut ist, sind auf europä- ischer Ebene harmonisiert (Eurostat), was Vergleichsanalysen mit über 30 Staaten ermöglicht. Das landwirtschaftliche Sektoreinkommen bildet sich wie in Tabelle 4 dargestellt. Der Wert der landwirtschaftlichen Erzeugung ist in Folge der gestiege- nen internationalen Preise bis 2008 markant gewachsen. Ebenfalls zugenommen haben die Preise für Produktionsmittel. Der Anstieg 2009 der sonstigen Subventio- nen (v.a. Direktzahlungen) und die Reduktion des Produktionswertes gegenüber dem Vorjahr ist in erster Linie auf die Umlagerung der Marktstützung in Direktzahlungen im Rahmen der Agrarpolitik 2011 zurückzuführen. Die wiederum tieferen Preise

2009 bei den Produktionskosten konnten die ebenfalls gesunkenen Produzenten-

preise nicht kompensieren und sorgten trotz höheren Direktzahlungen gesamthaft für ein tieferes Nettounternehmenseinkommen.

1 Agrarberichte 2000–2009 des Bundesamts für Landwirtschaft, einsehbar unter:

www.blw.admin.ch > Dokumentation > Publikationen > Agrarbericht 2009. 2 BLW (2009): Die Schweizer Landwirtschaft im Aufbruch – das neue Landwirtschaftsge- setz – eine Bilanz nach zehn Jahren, einsehbar unter: www.blw.admin.ch > Dokumenta-

Tabelle 4 Landwirtschaftliche Gesamtrechnung1

Angaben zu laufenden Preisen, 2006 2007 2008 2009 in Mio. Fr.

Erzeugung Landwirtschaft2 9 296 9 954 10 569 9 990 + Sonstige Subventionen (v.a. Direkt- 2 657 2 707 2 655 2 895 zahlungen)

Total Einnahmen 11 953 12 660 13 224 12 885

– Vorleistungen 5 780 6 166 6 358 6 286 – Abschreibungen 2 141 2 189 2 255 2 268 – Andere Produktionskosten3 1 497 1 526 1 573 1 533

Nettounternehmenseinkommen4 2 535 2 779 3 038 2 798

Quelle: BFS

1 Landwirtschaft ohne Gartenbau

2 Produktionswert zu Herstellungspreisen, d.h. inklusiv Gütersubventionen und exklusiv Gütersteuern

3 Sonstige Produktionsabgaben, Arbeitnehmerentgelt, Pachten und Zinsen

4 Wird in der Literatur und Eurostat-Methodik als «Nettounternehmensgewinn» bezeichnet

Seit 1990 hat das Sektoreinkommen der Landwirtschaft jährlich um durchschnittlich rund 2,1 Prozent abgenommen (Abb. 1). Die jährlichen Schwankungen sind haupt- sächlich auf die unterschiedlichen Wachstumsbedingungen im Pflanzenbau und die daraus resultierenden Erntemengen sowie auf die Preisschwankungen bei den Landwirtschaftprodukten zurückzuführen. Die stärkste Reduktion konnte in der ersten Reformetappe Mitte der Neunzigerjahre beobachtet werden, als der Umbau und Abbau des Grenzschutzes vor allem wegen des WTO-Abkommens nur teilweise durch höhere Direktzahlungen ausgeglichen wurde. Seit der Jahrtausendwende haben die jährlichen Schwankungen des Sektoreinkommens zugenommen. Es fiel aber in den letzten Jahren tendenziell höher aus als prognostiziert. Die Anzahl der Betriebe wie auch der Beschäftigten in der Landwirtschaft sind weniger stark zurückgegangen als das Sektoreinkommen. Somit ist das Sektoreinkommen pro Betrieb und Beschäftigten nominal leicht angestiegen.

Abbildung 1 Entwicklung des landwirtschaftlichen Sektoreinkommens (Nettounternehmenseinkommen)

4'500

4'000

3'500

3'000

Millionen Franken 2'500

2'000

1'500

1'000

Quelle: BFS

Die im Rahmen der Botschaft zur Agrarpolitik 2011 (BBl 2006 6337) prognostizier- ten Einkommen waren unter Einbezug der vom Parlament vorgenommenen Erhö- hung der Zahlungsrahmen 2008–2011 von total 150 Millionen Franken tiefer als die effektiven provisorischen Resultate der landwirtschaftlichen Gesamtrechnung. Diese fielen für 2009, dem Jahr der Umsetzung der Kernelemente der Agrarpolitik 2011, rund 5 Prozent oder rund 130 Millionen Franken höher aus. Somit war der wirt- schaftliche Druck auf den Landwirtschaftssektor in den ersten beiden Jahren der Zahlungsrahmen 2008–2011 weniger hoch als mit den Modellrechnungen prognos- tiziert.

Entwicklung der einzelbetrieblichen Einkommen Das landwirtschaftliche Einkommen pro Betrieb blieb zwischen 1990/92 und 2006/08 nominal praktisch konstant. Da die pro Betrieb eingesetzte Arbeitskraft deutlich zurückgegangen ist und das Kapital aufgrund der gesunkenen Zinsen billi- ger wurde, stieg der durchschnittliche Arbeitsverdienst pro Familienjahresarbeits- kraft im gleichen Zeitraum von 31 000 Franken auf 39 000 Franken (Agrarbericht 2009, Anhang A16). Die Arbeitsentlöhnung in der Landwirtschaft hat im Gleich- schritt mit der Lohnentwicklung im zweiten und dritten Sektor zugenommen. Es besteht damit weiterhin eine Differenz von rund 40 Prozent, wie sie seit Jahren beobachtet werden kann (Abb. 2).

Abbildung 2 Entwicklung des Arbeitsverdienstes3 je FJAE4 in Prozenten des Vergleichslohns5

in % 1990/92 1996/98 2002/04 2005 2006 2007 2008

Quelle: BFS, ART

Nach Artikel 5 Absatz 1 LwG wird mit den agrarpolitischen Massnahmen ange- strebt, dass nachhaltig wirtschaftende und ökonomisch leistungsfähige Betriebe im Durchschnitt mehrerer Jahre Einkommen erzielen können, die mit denjenigen der übrigen erwerbstätigen Bevölkerung in der Region vergleichbar sind. Damit soll die langfristige Erbringung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen sichergestellt wer- den. Als Referenz für die nachhaltig wirtschaftenden und ökonomisch leistungsfähi- gen Betriebe wird das oberste Quartil der Referenzbetriebe6 herangezogen. Der mittlere Arbeitsverdienst dieser Betriebe wird dem Vergleichslohn gegenüberge- stellt. Der Arbeitsverdienst des besten Viertels in der Tal- und Hügelregion erreicht bzw. überbetrifft im Durchschnitt der Jahre 2006–2008 den Vergleichslohn. In der Bergregion kam der mittlere Arbeitsverdienst im besten Viertel gut 3000 Franken unter dem Referenzwert zu liegen (Tabelle 5).

3 Eigenkapitalverzinsung zum mittleren Zinssatz der Bundesobligationen:

2006: 2,50 %; 2007: 2,91 %; 2008: 2,93 %.

4 Familienjahresarbeitseinheit: Basis 280 Arbeitstage

5 Median der Jahresbruttolöhne aller im Sekundär- und Tertiärsektor beschäftigten Ange- stellten (BFS) 6 Rund 3500 Landwirtschaftsbetriebe, die ihre Buchhaltungsdaten für die zentrale Auswer- tung der ART zur Verfügung stellen

Tabelle 5 Arbeitsverdienst pro FJAE und Vergleichslohn 2006/08 nach Regionen

Region Median 1. Quartil 2. Quartil 3. Quartil 4. Quartil Vergleichs- lohn

Fr. Fr. Fr. Fr. Fr. Fr.

Talregion 45 531 8 772 35 512 56 100 100 615 71 114 Hügelregion 33 657 4 947 26 570 41 700 70 146 64 715 Bergregion 25 112 1 074 18 721 31 912 56 766 60 158 Quelle: ART, BFS

Aufgrund der einzelbetrieblichen Ergebnisse kann geschlossen werden, dass die Reform der Agrarpolitik wirtschaftlich nachhaltig verläuft und die notwendigen Investitionen in der Landwirtschaft getätigt werden. Letzteres wird auch durch die in den letzten Jahren konstante Entwicklung der Kapitalerneuerung bestätigt (Agrarbe- richt 2009, S. 122). Die Investitionen in die Landwirtschaft erlauben den Kapital- stock nach etwas mehr als 30 Jahren ganz zu erneuern.

1.5.2 Entwicklung im Bereich Ökologie

Die ökologische Situation hat sich nach kontinuierlichen Fortschritten seit Beginn der neuen Agrarpolitik auch mit der Umsetzung der Agrarpolitik 2011 weiter ver- bessert. In erster Linie wirkt die Umlagerung der Marktstützungsmittel in Direktzah- lungen in diese Richtung. Die tieferen Produzentenpreise, vor allem bei der Milch und den Ackerbauprodukten, sowie die weitgehend unveränderten Beitragsansätze führen zu einer höheren relativen Attraktivität der Öko- und Ethoprogramme und damit zu einer steigenden Beteiligung. Der Anteil der Fläche mit umweltschonender Bewirtschaftung hat seit Beginn der Reform deutlich zugenommen. Im Jahr 2008 wurden 98 Prozent der landwirtschaftlichen Nutzfläche gemäss den Anforderungen des ökologischen Leistungsnachweises und 11 Prozent nach den Kriterien des biolo- gischen Landbaus bewirtschaftet. Rund 120 000 Hektaren wurden als ökologische Ausgleichsflächen anerkannt, wobei rund ein Viertel dieser Flächen über biologi- sche Qualität gemäss Ökoqualitätsverordnung verfügt (Agrarbericht 2009, S. 96). Die Einträge belastender Stoffe aus der Landwirtschaft in die Umwelt haben abge- nommen. So konnte der Überschuss beim Einsatz von Phosphordünger seit 1990 von knapp 20 000 Tonnen auf rund 5000 Tonnen reduziert werden (Agrarbericht 2009, S. 130). Auch beim Stickstoff (N) hat sich die Effizienz verbessert. Wurden pro Kilogramm Stickstoffdünger im Jahr 1990 rund 79 Megajoule (MJ) Nahrungs- energie produziert, sind es heute rund 92 (Abb. 3). Insgesamt konnte die Nahrungs- mittelproduktion trotz leicht abnehmender landwirtschaftlicher Nutzfläche dank einer höheren Effizienz gesteigert werden.

Abbildung 3 Entwicklung der Inlandproduktion im Verhältnis zum Stickstoffeinsatz

MJ / kg N

1990/92 1996/98 2004/06 Quellen: Schweizerischer Bauernverband, BFS

Die Verbesserung der Ressourceneffizienz wird mit den neuen Ressourcenpro- grammen nach den Artikeln 77a und 77b LwG gezielt unterstützt. Noch bestehende regionale oder sektorale Probleme können reduziert werden, ohne dass dadurch die Produktion eingeschränkt wird.

1.5.3 Sozialverträglichkeit der Strukturentwicklung

Im Zeitraum von 2000 bis 2008 ging die jährliche Abnahmerate der Betriebszahl im Vergleich zum vorhergehenden Jahrzehnt deutlich zurück. Zwischen 1990 und 2000 belief sie sich auf durchschnittlich 2,7 Prozent, in den Jahren 2000–2008 waren es noch 1,8 Prozent. Demgegenüber war der Rückgang der Anzahl Beschäftigten in der Landwirtschaft relativ konstant und betrug sowohl in den Neunzigerjahren als auch nach der Jahrtausendwende mehr als 2 Prozent pro Jahr. Auch die übrigen struktu- rellen Veränderungen gilt es hervorzuheben. So konzentriert sich insbesondere die Milchproduktion auf immer weniger Betriebe. Ausserdem lässt sich feststellen, dass Betriebe vermehrt zusammenarbeiten und die meisten Betriebsaufgaben im Rahmen des Generationenwechsels erfolgen. Gemäss einer regelmässig durchgeführten repräsentativen Umfrage blieb die Zufrie- denheit der Bauernfamilien in den letzten 10 Jahren relativ konstant. In den meisten Lebensbereichen wird die Situation leicht positiver beurteilt als im Jahr 2001 (Abb. 4).

Abbildung 4 Zufriedenheit der landwirtschaftlichen Bevölkerung 2009

Familie * Gesundheit * Ausbildung * Erwerbsarbeit * Soziales Umfeld * Weiterbildung * Allgemeiner Lebensstandard * Kulturelles Angebot * Freizeit * Einkommen * Genügend Zeit haben * Stabile pol./wirtschaftl. Rahmenbedingungen * 0 1 2 3 4 5

* Werte 2001 Mittelwerte, Skala von 1=sehr unzufrieden bis 5=sehr zufrieden Quelle: gfs-zürich

Im Vergleich mit der übrigen Bevölkerung zeigt sich ein ähnliches Bild. Unter- schiede gibt es vor allem in den Bereichen Einkommen, lange Arbeitszeiten sowie politische und wirtschaftliche Rahmenbedingungen. Die Bauernfamilien sind dort etwas weniger zufrieden (Agrarbericht 2009, S. 63).

1.6 Fazit

Mit den einzelnen Reformetappen konnten kontinuierliche Fortschritte in allen drei Bereichen der Nachhaltigkeit erzielt werden. Die Agrarstützung entwickelte sich weg von den produktgebundenen Marktstützungsbeiträgen und dem Grenzschutz hin zu den Direktzahlungen, wobei sie insgesamt deutlich zurückging. In einem sozial- verträglichen Anpassungsprozess hat die Land- und Ernährungswirtschaft die ökologischen Leistungen, die Beteiligung an den Ethoprogrammen und die Kalo- rienproduktion pro Fläche steigern können. Die Landwirtschaftsprodukte sind viel- fältiger und kundenorientierter geworden. Die Bauernfamilien haben sich auf die geänderten agrarpolitischen Rahmenbedingungen ausgerichtet und konnten die von der Bevölkerung gewünschten gemeinwirtschaftlichen Leistungen nach Artikel 104 BV erbringen.

2 Rahmenbedingungen zur Festlegung

der Zahlungsrahmen

2.1 Internationalen Verhandlungen und

Begleitmassnahmen Die aussenhandelspolitischen Geschäfte umfassen die laufenden Verhandlungen über einen Abschluss der Doha-Runde der Welthandelsorganisation (WTO) und die Verhandlungen über ein Abkommen mit der EU in den Bereichen Landwirtschaft, Lebensmittelsicherheit, Produktesicherheit und Gesundheit (FHAL/GesA) sowie die dazugehörigen Begleitmassnahmen einschliesslich deren Finanzierung. Die Begleit- massnahmen werden auf die beiden Abkommen WTO und FHAL/GesA ausgerich- tet, wobei diese nacheinander oder zeitgleich abgeschlossen werden könnten. Sobald mindestens ein Abkommen abgeschlossen ist, wird der Bundesrat in der Botschaft zur Umsetzung des Abkommens einen Vorschlag zu den Begleitmassnahmen und deren definitiver Finanzierung unterbreiten. Für die Schweiz, deren Wirtschaft zu rund 50 Prozent exportabhängig ist, sind der bessere Zugang zu den Aussenmärkten sowie die Konsolidierung internationaler Regeln für den Handel und die wirtschaftliche Zusammenarbeit entscheidend. Bei den internationalen Verhandlungen wird die Landwirtschaft nicht als gesonderter Sektor betrachtet. Im Zentrum der Doha-Runde der WTO steht die weitere Liberali- sierung des Handels mit Agrargütern, die verglichen mit den Industriegütern weni- ger weit fortgeschritten ist. Zudem umfassen Verhandlungen im Zusammenhang mit bilateralen oder regionalen Abkommen systematisch einen Landwirtschaftsteil, womit der gegenseitige Marktzutritt verbessert werden soll. Allen voran die Schwel- lenländer haben grosse Ambitionen in Bezug auf den Abbau des landwirtschaftli- chen Grenzschutzes. Da die Schweiz im internationalen Vergleich eines der höchs- ten Schutzniveaus aufweist, ist sie in diesem Bereich besonders gefordert. Es ist deshalb angezeigt, eine vorausschauende Strategie zu entwickeln.

Welthandelsorganisation (WTO) Im November 2001 haben die Ministerinnen und Minister der WTO-Mitglieds- staaten in Doha die laufende Verhandlungsrunde lanciert mit dem Ziel einer weite- ren substanziellen Liberalisierung des Handels. Der aktuelle Verhandlungsstand im Bereich Landwirtschaft sieht Folgendes vor: Abschaffung aller Formen von Export- subventionen, erhebliche Reduktion der Marktstützung und Verbesserung des Marktzuganges, d.h. starker Abbau der Zölle. Von diesen Schritten sollen insbeson- dere die Entwicklungsländer profitieren. Die Schweiz hat sich in dieser Runde stark engagiert, weil die WTO-Regelungen für die exportorientierte Schweizer Wirtschaft von hoher Wichtigkeit sind. Neben dem Agrardossier, in dem die Schweiz eine defensive Verhandlungsposition einnimmt, hat sie in den Bereichen Dienstleistun- gen und Marktzugang für Industriegüter auch offensive Interessen. Die Schweiz hat ihre Agrarpolitik so ausgerichtet, dass sie die Resultate der Doha-Runde möglichst gut abfedern kann. So wurde mit den Agrarreformen 2007 und 2011 die Marktstüt- zung zugunsten entkoppelter Direktzahlungen reduziert. Diese können in der soge- nannten Green Box notifiziert werden. Dazu können alle Massnahmen mit minima- ler Wirkung auf den Handel oder die Produktion gezählt werden. Für solche Massnahmen sind keine Plafonierungs- oder Reduktionsverpflichtungen der einge- setzten Finanzmittel zu erwarten. Mit der Entkoppelung der Stützungsmassnahmen sowie der Abschaffung von Exportsubventionen hat die Schweiz in zwei der drei

Pfeiler der Verhandlungen ihre Hausaufgaben weitgehend erledigt. Dies erlaubt der Schweiz ihre Agrarpolitik mit Green-Box-tauglichen Massnahmen frei zu gestalten. Im dritten Pfeiler, dem Marktzugang, hat aber das wahrscheinliche Resultat der Verhandlungen einschneidende Auswirkungen auf die Schweizer Landwirtschaft. Obwohl an den letzten Ministerkonferenzen von Juli 2008 und Dezember 2009 in Genf keine Einigung erzielt werden konnte, wurden die Verhandlungen fortgesetzt. Inhaltliche Fortschritte widerspiegeln sich im letzten geltenden Modalitätenentwurf vom 6. Dezember 2008. Ein Abschluss der Verhandlungen im Jahr 2011 ist denkbar, was ein Inkrafttreten im Jahr 2012 oder 2013 erlauben würde. Das Abkommen wird voraussichtlich im Rahmen einer fünfjährigen Implementierungsphase umgesetzt. Eine Ausnahme sind die Exportsubventionen, die gemäss Einigung an der WTO- Ministerkonferenz von 2005 in Hongkong im Jahr 2013 vollständig abgeschafft werden müssen.

Verhandlungen mit der Europäischen Union über ein Abkommen im Agrar-, Lebensmittelsicherheits-, Produktesicherheits- und Gesundheitsbereich Mit einem FHAL/GesA wird das Ziel verfolgt, dem Sektor mit einer vorausschau- enden Strategie verlässliche Perspektiven zu geben. Dies wird angestrebt, indem tarifäre und nichttarifäre Handelshemmnisse mit der EU entlang der gesamten Wertschöpfungskette im Agrar- und Lebensmittelbereich abgebaut werden sollen. Ein solches Abkommen verbessert den Marktzugang in die EU, steigert die Wettbe- werbsfähigkeit der gesamten Branche und senkt die Preise für landwirtschaftliche Produktionsmittel. Dies ist notwendig, um langfristig eine Landwirtschaft in der Schweiz zu erhalten, die weiterhin nach Artikel 104 BV ihre Produktionsfunktion wahrnimmt und die gemeinwirtschaftlichen Leistungen erbringt. Zudem ist eine produzierende Landwirtschaft auch auf eine wettbewerbsfähige Lebensmittelindust- rie angewiesen, was ebenfalls für einen freien Zugang zum europäischen Markt spricht. Aus volkswirtschaftlicher Sicht positiv zu werten ist, dass die Kaufkraft steigt und das Wirtschaftswachstum gesteigert wird. Gleichzeitig stellt ein solches Abkommen für die Land- und Ernährungswirtschaft auch eine grosse Herausforde- rung dar, weshalb Begleitmassnahmen erforderlich sind. Der «Acquis communautaire» bildet die Grundlage der Verhandlungen im nichttari- fären Bereich. Im tarifären Bereich steht im Vordergrund, je nach Sensibilität der verschiedenen Produktgruppen in Bezug auf eine Konkurrenzierung der Inlandpro- duktion, differenzierte Übergangsfristen beim Zollabbau auszuhandeln. Die Ver- handlungen verlaufen eher langsam. Der Bundesrat wird dem Parlament eine Bot- schaft nicht vor 2012 vorlegen können.

Abkommen mit Drittländern Mit dem Abschluss von bilateralen und regionalen Freihandelsabkommen nimmt die wirtschaftliche Vernetzung der Schweiz laufend zu. Bisher hat die Schweiz 267 solche Abkommen abgeschlossen, 20 davon sind bereits in Kraft. Mit Algerien,

7 Ägypten, Albanien, Chile, EFTA, EWG, Färöer-Inseln, Israel, Japan, Jordanien, Kanada, Kolumbien, Kooperationsrat der Arabischen Golfstaaten (Bahrain, Katar, Kuwait, Oman, Saudi-Arabien, Vereinigte Arabische Emirate), Kroatien, Libanon, Marokko, Mazedo- nien, Mexiko, Palästinensische Behörde, Peru, Republik Korea, Serbien, Singapur, Sou- thern African Customs Union (Südafrika, Botswana, Lesotho, Namibia und Swaziland), Türkei, Tunesien, Ukraine.

Hongkong, Indien und Thailand wurden Verhandlungen aufgenommen. Russland traf sich mehrmals mit der EFTA, die Verhandlungen sind jedoch noch im Explora- tionsstadium. Mit China, Indonesien und Vietnam sind Gespräche im Gang.

Begleitmassnahmen und deren Finanzierung In Anbetracht der erheblichen Herausforderungen einer Marktöffnung für den Agrarsektor sind Begleitmassnahmen nötig. Im Hinblick auf ein FHAL/GesA mit der EU und auch auf einen Abschluss der Doha-Runde der WTO wurden bereits wichtige Grundlagen für Begleitmassnahmen und deren Finanzierung erarbeitet. Einerseits hat eine vom Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement (EVD) einge- setzte externe Arbeitsgruppe einen Katalog möglicher Begleitmassnahmen publi- ziert8. Basierend auf diesem Bericht wird im EVD ein Konzept mit einem kohären- ten Paket von Massnahmen erarbeitet. Diese Massnahmen sollen im Rahmen der Botschaften des Bundesrates zu den angestrebten internationalen Abkommen kon- kretisiert werden. Andererseits hat der Bundesrat dem Parlament eine Botschaft zur Finanzierung der Begleitmassnahmen unterbreitet (BBl 2009 1335). Die Vorlage sieht vor, dass die Zolleinnahmen aus Agrarprodukten und Lebensmitteln in den Jahren 2009–2016 in der Grössenordnung von anfänglich jährlich 400 Millionen Franken in Form einer Bilanzreserve für die Finanzierung von Begleitmassnahmen reserviert werden.

2.2 Innenpolitische Forderungen

Verschiedene parlamentarische Vorstösse wie die Motion WAK-S vom 10. Novem- ber 2006 (06.3635 «Weiterentwicklung des Direktzahlungssystems») oder das Postulat Stadler vom 29. Mai 2008 (08.3270 «Nahrungsmittelkrise, Rohstoff- und Ressourcenknappheit») haben Aufträge und Anstösse zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik gegeben. Um die vom Bundesrat dazu vorgeschlagenen Änderungen umzusetzen, ist eine Revision des LwG nötig. Im Rahmen einer solche Revision sind neben den Direktzahlungen auch die anderen Massnahmen des LwG wie die Strukturverbesserungen oder die Marktstützungsinstrumente zu überprüfen und wo nötig Änderungen vorzuschlagen. Diese nächste grössere Reformetappe soll jedoch erst ab 2014 zusammen mit den landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen für die Jahre 2014–2017 umgesetzt werden.

Weiterentwicklung des Direktzahlungssystems Im Rahmen der parlamentarischen Beratungen zur Agrarpolitik 2011 hat der Bun- desrat den Auftrag erhalten, das heutige Direktzahlungssystem zu überprüfen und allfällige Verbesserungsvorschläge bis 2009 in einem Bericht zu unterbreiten. In Erfüllung der Motion WAK-S vom 10. November 2006 (06.3635) hat der Bundesrat am 6. Mai 2009 seinen Bericht «Weiterentwicklung des Direktzahlungssystems»

8 Begleitmassnahmen zu einem Freihandelsabkommen im Agrar- und Lebensmittelbereich, Bericht der AG Begleitmassnahmen zuhanden des Eidgenössischen Volkswirtschaftsde- partements, Juli 2009, einsehbar unter: www.blw.admin.ch >Themen > Agrarpolitik> Freihandel Schweiz-EU.

verabschiedet9. Dieser sieht vor, das geltende Direktzahlungssystem noch besser auf die Ziele auszurichten. Die zuständige Kommission des Ständerates (WAK-S) hat den Bericht diskutiert und am 16. Oktober 2009 eine Motion (09.3973 «Weiterent- wicklung des Direktzahlungssystems. Konkretisierung des Konzepts») eingereicht. Diese beauftragt den Bundesrat, das im Bericht vorgeschlagene Direktzahlungskon- zept zu konkretisieren und bis 2011 eine Botschaft zur Änderung des Direktzah- lungssystems vorzulegen. Die Motion wurde von beiden Räten mit einer klaren Mehrheit überwiesen.

Bericht zum Postulat Stadler Am 19. August 2009 hat der Bundesrat in seinem Bericht10 in Beantwortung des Postulats Stadler (08.3270 «Nahrungsmittelkrise, Rohstoff- und Ressourcenknapp- heit») festgehalten, dass das vorhandene Instrumentarium zur Sicherstellung der Versorgung der Schweiz grundsätzlich gut ausgebaut ist. Es muss allerdings weiter- entwickelt werden, weil Knappheitserscheinungen angesichts des erwarteten welt- weiten Bevölkerungs- und Wirtschaftswachstums tendenziell zunehmen werden. Dazu sollen bei der Nutzung von Ressourcen und Rohstoffen im Inland weitere Schritte unternommen werden, um die Effizienz und die Nachhaltigkeit bei Produk- tion und Konsum zu steigern. Ansatzpunkte auf internationaler Ebene sind die Thematisierung der Exportzölle und von Nachhaltigkeitsaspekten in der WTO sowie die Stärkung der Ressourcengouvernanz und die Weiterführung der Energieaussen- politik. Auf der Basis des Berichts zum Postulat Stadler und des Berichts des beratenden Organs für Fragen der Klimaänderung11 ist das BLW daran, unter Einbezug von Verwaltung, Forschung, Beratung und interessierten Organisationen eine Klima- strategie für die Landwirtschaft zu entwickeln, die sowohl zur Minderung der Treibhausgasintensität der landwirtschaftlichen Produktion als auch zur Anpassung an die sich verändernden klimatischen Rahmenbedingungen Handlungsoptionen beschreibt. Auf das Thema Klima und Landwirtschaft soll auch in der nächsten Botschaft zur Revision des LwG eingegangen werden.

2.3 Berücksichtigung der Wirtschaftslage und

der Bundesfinanzen Im Zusammenhang mit der landwirtschaftlichen Einkommenspolitik ist nach Arti- kel 5 Absatz 3 LwG auf die anderen Wirtschaftszweige, auf die ökonomische Situa- tion der nicht in der Landwirtschaft tätigen Bevölkerung sowie auf die Lage der Bundesfinanzen Rücksicht zu nehmen.

9 Weiterentwicklung des Direktzahlungssystems, Bericht in Erfüllung der Motion der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Ständerates vom 10. November 2006 (06.3635), einsehbar unter: www.blw.admin.ch > Dokumentation > Publikationen > Berichte 10 Nahrungsmittelkrise, Rohstoff- und Ressourcenknappheit, Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulats Stadler vom 29. Mai 2008 (08.3270), einsehbar unter: www.blw.admin.ch > Dokumentation > Publikationen > Berichte 11 Klimaänderung und die Schweiz 2050 – Erwartete Auswirkungen auf Umwelt, Gesell- schaft und Wirtschaft, März 2007, Bericht des Beratenden Organs für Fragen der Klima- änderung (OcCC)/ProClim – Forum für Klima und Global Change, 2007.

Wirtschaftslage Die Schweizer Wirtschaft hat die weltweite Finanz- und Wirtschaftskrise im Ver- gleich zu vielen anderen Ländern relativ glimpflich überstanden. Die weltwirtschaft- liche Erholung dürfte 2010 im Zuge nachlassender Wirkungen von den Konjunktur- programmen vorübergehend wieder gebremst werden und sich 2011 allmählich festigen. Die Erwartungen für das Wirtschaftswachstum in der Schweiz bleiben vor allem für 2010 wegen der voraussichtlich geringen weltwirtschaftlichen Dynamik begrenzt. Es ist deshalb mit einer zögerlichen Konjunkturerholung zu rechnen. Für das Jahr 2011 erwartet die Expertengruppe Konjunkturprognosen des Bundes ein BIP-Wachstum zwischen 1 und 2 Prozent, einen langsamen kontinuierlichen Rück- gang der Arbeitslosigkeit und eine weiterhin geringe Teuerung im Bereich von einem Prozent.

Bundesfinanzen allgemein – Von der Konjunkturstabilisierung zur Haushaltskonsolidierung Der Bundeshaushalt konnte im Jahr 2009 einen wesentlichen Beitrag zur konjunktu- rellen Stabilisierung der Schweiz leisten. Dass er dennoch mit einem markanten Überschuss (ordentliches Finanzierungsergebnis von 2,7 Mrd. Fr.) abschliesst, ist einerseits auf seine gesunde Konstitution eingangs der Krise zurückzuführen, ande- rerseits auf die verzögerte Auswirkung der Rezession auf die Einnahmen. Auch das Jahr 2010 wird noch im Zeichen der Wirtschaftskrise stehen. Das im letzten Dezem- ber vom Parlament verabschiedete Budget 2010 weist ein Defizit von über 2 Milli- arden Franken aus, steht aber noch in Einklang mit den Vorgaben der Schulden- bremse, die ein entsprechendes konjunkturelles Defizit zulässt. Ab 2011 wird die Krise aus heutiger Sicht jedoch überwunden sein, und die Notwendigkeit einer expansiven Finanzpolitik entfällt. Es gilt, den während der Krise gehaltenen struktu- rellen Ausgleich der Bundesfinanzen weiterzuführen. Gemäss aktueller Finanzpla- nung weist der Bundeshaushalt ab 2012 gegenüber den Vorgaben der Schulden- bremse einen Bereinigungsbedarf in Milliardenhöhe aus. Einerseits hat dies mit der erwähnten Verzögerung der Auswirkungen der Rezession auf bestimmte Einnahmen zu tun, andererseits werden die diversen Steuerreformen zu strukturellen Ein- nahmenausfällen führen. Um einen schuldenbremsekonformen Haushalt zu errei- chen, hat der Bundesrat die Umsetzung eines Konsolidierungsprogramms (KOP) beschlossen. Aus diesem sollen in den Jahren 2012 und 2013 jährliche Entlastungen in der Grössenordnung von 1,5 Milliarden Franken resultieren. Die materiellen Beschlüsse zum KOP 12/13 hat der Bundesrat am 23. Juni 2010 gefasst und die entsprechende Botschaft wird er Anfang September 2010 verabschieden.

Ausgabenbremse Nach Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b BV bedürfen Subventionsbestimmungen sowie Verpflichtungskredite und Zahlungsrahmen, die neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken nach sich ziehen, der Zustimmung der Mehrheit der Mit- glieder in jedem der beiden Räte. Da die beantragten Beträge diese Limiten über- schreiten, untersteht Artikel 1 des vorliegenden Bundesbeschlusses der Ausgaben- bremse.

Schuldenbremse Die Schuldenbremse nach Artikel 126 BV verlangt im Wesentlichen, dass der Bund seine Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichgewicht hält. Bundesrat und Parlament sind folglich verpflichtet, einen jährlichen Voranschlag zu beschliessen, der diesen verfassungsmässigen Vorgaben entspricht.

Fazit Vor dem Hintergrund dieser gedämpft optimistischen Erwartungen für die Konjunk- turentwicklung ist es angezeigt, den wirtschaftlichen Druck auf den Landwirt- schaftssektor nicht über das Ausmass der letzten Jahre zu erhöhen. Die nach wie vor angespannte Situation der Bundesfinanzen lässt auf der andern Seite kaum Spiel- raum für eine Erhöhung der Bundesmittel zugunsten der Landwirtschaft.

3 Ausgestaltung der Zahlungsrahmen

für die Jahre 2012 und 2013

3.1 Strategische Ausrichtung

Wie in Ziffer 1.2 dargelegt, braucht es für die Jahre 2012 und 2013 eine Übergangs- lösung in Form von zweijährigen Zahlungsrahmen. Das agrarpolitische Instrumenta- rium soll grundsätzlich unverändert weitergeführt und es sollen keine Gesetzesände- rungen für die Jahre 2012 und 2013 vorgeschlagen werden. Diese Konsolidierungs- phase ermöglicht der Landwirtschaft die Zeit für weitere Anpassungen zu nutzen. Dies ist auch im Hinblick auf die fortschreitende Marktöffnung sinnvoll (vgl. Ziff. 2.1). Da in den Jahren 2012 und 2013 mit leicht tieferen Produzentenpreisen gerechnet werden muss und gleichzeitig die Preise für Produktionsmittel teilweise weiter ansteigen werden, sollen die Mittel für die Landwirtschaft – wie im aktuellen Finanzplan vorgesehen – grundsätzlich auf dem aktuellen Niveau weitergeführt werden.

3.2 Umfang der drei Zahlungsrahmen

Der Umfang der drei Zahlungsrahmen für die Jahre 2012 und 2013 orientiert sich an der Finanzplanung des Bundes in den Jahren 2012–2014, wobei in dem Zahlenwerk die Umsetzung des KOP 12/13 berücksichtigt ist. Die über Zahlungsrahmen gesteu- erten Kredite sind vom KOP 12/13 durch jährliche Kürzungen in der Höhe von insgesamt 117 respektive 129 Millionen Franken betroffen. Diese setzen sich aus der Teuerungskorrektur von jährlich rund 60 beziehungsweise 64 Millionen Franken und den gezielten Sparaufträgen von 57 (2012) und 65 (2013) Millionen Franken zusammen. Der ordentliche Aufwand des Bundes steigt 2013 gegenüber dem Voranschlag 2010 um 9 Prozent an. Die vorgeschlagenen drei landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen führen dazu, dass die Ausgaben 2012 3367 Millionen Franken und 2013 3361 Milli- onen Franken betragen. Gegenüber dem Budget 2010 entspricht dies im Jahr 2013 einer leichten Reduktion um rund 2 Prozent.

Das Budget 2010 wird als Vergleichsgrösse genommen, weil die Umsetzung der Agrarpolitik 2011 schwergewichtig im Jahr 2009 erfolgte und gewisse nachschüs- sige Zahlungen eine einmalige Erhöhung in diesem Jahr zur Folge hatten. Das Budget 2010 widerspiegelt das Niveau der Agrarausgaben nach dieser Reform- etappe. In Tabelle 6 ist ersichtlich, wie sich der Mitteleinsatz in den drei Zahlungs- rahmen verändert. Tabelle 6 Zahlungsrahmen für die Jahre 2012 und 2013 im Überblick

Budget Finanzplan Finanzplan Verände- Total

2010 2012 2013 rung 2013 2012–

(in Mio. Fr.) zu 2010 2013

Grundlagenverbesserung 194 176 175 –9,8 % 351 und Sozialmassnahmen Produktion und Absatz 422 385 378 –10,6 % 763 Direktzahlungen 2813 2806 2808 –0,2 % 5614 Total 3429 3367 3361 –2,0 % 6728

Nachfolgend wird dargestellt, wie sich die Mittel innerhalb der drei Zahlungsrahmen auf die verschiedenen Instrumente aufteilen und welche Ausgabenentwicklungen und Änderungen geplant sind. Die Verteilung der Mittel innerhalb der Zahlungs- rahmen hat jedoch rein informativen Charakter. Sie bedeutet keineswegs eine feste Vorgabe für die jeweiligen Jahrestranchen oder für die Aufteilung auf die Budget- rubriken. Diese Aufteilung erfolgt im Rahmen des jährlichen Budgetprozesses, indem das Parlament den jeweiligen Voranschlag genehmigt.

3.3 Grundlagenverbesserung und Sozialmassnahmen

Über den Zahlungsrahmen Grundlagenverbesserungen und Sozialmassnahmen werden Investitionskredite, Strukturverbesserungsbeiträge, soziale Begleitmassnah- men sowie die Förderung der Pflanzen- und Tierzucht finanziert. Für diese Bereiche sind in den beiden Jahren die gleichen Beträge geplant. Die sozialen Begleitmassnahmen setzen sich zusammen aus der Betriebshilfe und den Umschulungsbeihilfen. Sie flankieren den Strukturwandel in der Landwirtschaft im Sinne von Bereitschaftsinstrumenten. Die für diese Massnahmen zur Verfügung stehenden Mittel wurden in den vergangenen Jahren mehrheitlich nicht ausge- schöpft. Dies lag am sehr tiefen Zinsniveau, an den mit der Neuordnung des Finanz- ausgleichs (NFA) geänderten Finanzierungsmodalitäten der Kantone und der etwas verbesserten Einkommenslage in den letzten beiden Jahren. Ausgehend von stabilen agrarpolitischen Rahmenbedingungen wird der Mittelbedarf nicht wesentlich anstei- gen, und deshalb wurden diese Mittel im Rahmen des KOP 12/13 auf einen Viertel gekürzt. Um die notwendige Anpassung der Strukturen auch im Hinblick auf weitere Markt- öffnungen zu unterstützen, sollen die Mittel für Investitionskredite und Strukturver- besserungsbeiträge auf dem aktuellen Niveau weitergeführt werden. Bei den Investi- tionskrediten und den Beiträgen für landwirtschaftliche Strukturverbesserungen

übersteigen die Budgetanmeldungen der Kantone zurzeit die zur Verfügung stehen- den Bundesmittel. Unter dem Titel Pflanzen- und Tierzucht fördert der Bund Tierzuchtmassnahmen und die Umsetzung des Nationalen Aktionsplans «Pflanzengenetische Ressourcen». Er richtet jedoch keine Beiträge an die Pflanzenzüchtung aus. Die Förderung der Tierzucht ist eine WTO-taugliche Massnahme zur Verbesserung der Produktions- grundlagen, die sich auf Artikel 141 LwG stützt. Sie ermöglicht eine eigenständige, hochwertige und den natürlichen Verhältnissen unseres Landes angepasste Zucht von Nutztieren. Die Bundesmittel im Tierzuchtbereich werden an anerkannte Tier- zuchtorganisationen ausgerichtet. Dadurch werden die Dienstleistungen der Zucht- verbände wie Herdebuchführung und Leistungsprüfungen zugunsten der Tierzüchte- rinnen und Tierzüchter verbilligt. Die Beiträge für die Tierzucht sowie zur Erhaltung der tier- und pflanzengenetischen Ressourcen sollen ab 2012 im Rahmen des KOP 12/13 um 4 Millionen Franken, und damit um gut 10 Prozent, reduziert werden. Die Kürzung der Förderbeiträge in der Tierzucht bewirkt, dass Züchterinnen und Züchter für die von anerkannten Zuchtorganisationen erbrachten Dienstleistungen mehr bezahlen müssen. Mit den künftig noch zur Verfügung stehenden Mitteln soll in erster Linie die Führung von Zucht- und Herdebüchern in der Rinder-, Kleinvieh- und Freibergerzucht mitfinanziert werden. Im Bereich der tier- und pflanzengeneti- schen Ressourcen sind Priorisierungen zur Realisierung von Projekten zur Erhaltung von Schweizer Rassen und zur Sicherstellung bestehender Sammlungen vorzuneh- men. Neu sollen auch die Ausgaben für das landwirtschaftliche Beratungswesen in diesen Zahlungsrahmen aufgenommen werden. Mit diesen Ausgaben unterstützt der Bund in erster Linie die Beratungszentralen, die ihrerseits Dienstleistungen für die kanto- nalen Beratungsdienste anbieten: Methodenentwicklung, Kurswesen, Information und Dokumentation sowie Vernetzung von Fachleuten zum besseren Wissensaus- tausch zwischen Forschung und Praxis. Zu einem kleineren Teil erhalten auch andere Organisationen Finanzhilfen, die gesamtschweizerisch in klar abgegrenzten Gebieten Beratungsleistungen anbieten, die von den Kantonen nicht oder nur gering wahrgenommen werden, z.B. Bienenhaltung, Geflügelhaltung und Alpwirtschaft.

Diese Mittel leisten einen wichtigen Beitrag zur Förderung der Innovation und zur Bewältigung des Anpassungsprozesses in der Landwirtschaft. Im Rahmen des KOP 12/13 hat der Bundesrat eine Kürzung um 30 Prozent beschlossen. Die Umsetzung dieser Kürzung erfordert eine Anpassung der betroffenen Leistungsvereinbarungen, insbesondere mit der landwirtschaftlichen Beratungszentrale AGRIDEA.

Tabelle 7 Zahlungsrahmen für die Grundlagenverbesserung und Sozialmassnahmen

(in Mio. Fr.) Budget 2010 Finanzplan Finanzplan Total 2012 2013 2012–2013

Soziale Begleitmassnahmen 12 3 3 6 Beiträge für Strukturverbesserungen 85 83 83 166 Investitionskredite 47 47 47 94 Pflanzen- und Tierzucht 38 34 34 68 Beratungswesen 12 9 8 17

Total 194 176 175 351

3.4 Produktion und Absatz

Über den Zahlungsrahmen Produktion und Absatz werden die Absatzförderung, die klassischen Marktstützungsinstrumente, wie die Zulagen für verkäste Milch und für Fütterung ohne Silage sowie die Anbaubeiträge im Ackerbau, finanziert. Die Mittel für die Absatzförderung sollen auf dem bisherigen Niveau weitergeführt werden. Die unterstützten Aktivitäten haben einen nachhaltigen Einfluss auf die Positionierung der Schweizer Produkte auf dem nationalen Markt sowie beim Export. Diese Mittel sollen in Zukunft verstärkt zur Unterstützung von Exportinitia- tiven und für Marketingmassnahmen zur Verbesserung der Konkurrenzfähigkeit der Inlandproduktion gegenüber den Importprodukten eingesetzt werden. Die Unterstüt- zung des Bundes erfolgt subsidiär und setzt ein entsprechendes finanzielles Enga- gement seitens der Unternehmen und ihrer Organisationen voraus. Diese Art von Instrumenten wurde in den Diskussionen im Rahmen der Agrarpolitik 2011 und der Arbeitsgruppe Begleitmassnahmen jeweils breit unterstützt, und sie sind zudem mit den internationalen Handelsregeln vereinbar. Seit der Aufhebung der öffentlich-rechtlichen Milchkontingentierung stützt der Bund den Milchpreis hauptsächlich durch zwei Massnahmen. Einerseits werden die importierten Frischmilchprodukte mit Zöllen belastet, und dies ermöglicht einen höheren Milchpreis für die Molkereimilch. Andererseits wird aufgrund des seit dem 1. Juni 2007 vollständig liberalisierten Käsehandels mit der EU für zu Käse verar- beitete Milch eine Zulage ausgerichtet. Dadurch kann für diese Milch ein vergleich- barer Preis erzielt werden. Im Rahmen der Agrarpolitik 2011 hat das Parlament beschlossen, die Mittel der Verkäsungszulage weniger stark zu kürzen als vom Bundesrat vorgesehen. Im Zuge des Ausstiegs aus der Milchkontingentierung wurde die Milchproduktion ausgedehnt. Um den Produktionsanreiz, der von der Verkä- sungszulage ausgeht, zu reduzieren, sollen im Rahmen des KOP 12/13 die Mittel für die Verkäsungszulage gesenkt werden. Die Reduktion der Mittel für die Verkä- sungszulage gegenüber dem Jahr 2010 um 30 bzw. 37 Millionen Franken (2012 bzw. 2013) erfordert eine Reduktion des Ansatz von 3–4 Rappen pro kg Milch. Aufgrund der gestiegenen zu Käse verarbeiteten Milchmenge muss die Verkäsungs- zulage voraussichtlich bereits ab Herbst 2010 von 15 auf 12 Rappen gesenkt werden.

Im Jahr 2012 ist aus heutiger Sicht und je nach Milchmengenentwicklung mit einer weiteren Senkung zu rechnen.

Im selben Sinne können Veränderungen bei den Anbauflächen zu einer Neuvertei- lung der Mittel unter den verschiedenen Ackerkulturen führen. Die Beiträge zuguns- ten des Pflanzenbaus sind gegenüber dem Budget 2010 um 2 Millionen Franken tiefer, weil die Umstellungsbeiträge für Obst- und Rebbau bis Ende 2011 befristet sind (LwG Art. 58 Abs. 2) und diese Ausgaben ab 2012 wegfallen. Zur Stützung der Fleisch- und Eierpreise beteiligt sich der Bund an der Finanzierung saisonaler Marktentlastungsmassnahmen. Daneben unterstützt der Bund auch die Verwertung inländischer Schafwolle. Die Inlandbeihilfen für Schlachtvieh und Fleisch sollen im Jahr 2012 um 2 Millionen Franken und ab 2013 um 3 Millionen Franken zurückgenommen werden. Diese Kürzung wird die Möglichkeiten reduzie- ren, die Auswirkungen von Angebotsspitzen beim Fleisch aufgrund natürlicher Gegebenheiten (Kalbfleisch im Frühjahr, Alpabfahrt im Spätherbst) abzudämpfen. Auf Beihilfen zugunsten der Inlandeierproduktion und auf Beiträge an die Verwer- tung inländischer Schafwolle soll ab 2012 beziehungsweise ab 2013 gänzlich ver- zichtet werden. Mit dem Verzicht auf diese Stützungsinstrumente werden die Mög- lichkeiten wegfallen, die Auswirkungen saisonaler Überangebote an Inlandeiern nach Ostern auf die inländischen Produzentenpreise abzufedern und die Verarbei- tung von Schafwolle im Inland staatlich zu unterstützen. Der Abbau dieser Markt- eingriffe des Bundes ist mit Blick auf die stärkere Marktausrichtung der Landwirt- schaft gerechtfertigt. Eine Anpassung der entsprechenden Artikel im LwG (Art. 50, 51bis und 52) ist zum jetzigen Zeitpunkt nicht notwendig, da es im Ermessen des Bundesrats liegt, entsprechende Beiträge auszurichten (Kann-Formulierung). Die Streichung der Artikel beabsichtigt der Bundesrat im Rahmen der nächsten Etappe zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik (2014–2017) zu beantragen. Auf längere Sicht dürften die Exportsubventionen für verarbeitete Produkte («Schoggigesetz»), die im Zahlungsrahmen nicht berücksichtigt sind, je nach Ent- wicklung der internationalen Abkommen – insbesondere FHAL/GesA und WTO- Abkommen – abgeschafft oder stark reduziert werden.

Tabelle 8 Zahlungsrahmen für Produktion und Absatz

(in Mio. Fr.) Budget 2010 Finanzplan Finanzplan Total 2012 2013 2012–2013

Absatzförderung 56 56 56 112 Milchwirtschaft 274 243 237 480 Viehwirtschaft 14 9 8 17 Pflanzenbau 79 77 77 154

Total 423 385 378 763

3.5 Direktzahlungen

Der Zahlungsrahmen Direktzahlungen enthält die Massnahmen im Bereich der allgemeinen und der ökologischen Direktzahlungen sowie die Programme zur nach- haltigen Ressourcennutzung. Das Direktzahlungssystem soll in den Jahren 2012 und

2013 grundsätzlich unverändert weitergeführt werden. Anpassungen aufgrund des

Berichts des Bundesrates vom 6. Mai 2009 über die Weiterentwicklung des Direkt-

zahlungssystems12 und der entsprechenden Botschaft sollen vom Parlament zusam- men mit den Zahlungsrahmen 2014–2017 beraten werden. 78 Prozent der vorgesehenen Mittel sollen weiterhin als allgemeine Direktzahlungen ausgerichtet werden, die restlichen 22 Prozent als ökologische Direktzahlungen. Von den allgemeinen Direktzahlungen fliessen weiterhin über 60 Prozent ins Hügel- und Berggebiet und gut ein Viertel sind für die Produktion unter erschwerten Bedingun- gen vorgesehen. Die Aufteilung der Direktzahlungen innerhalb der Rubriken auf die verschiedenen Massnahmen ist in Abbildung 5 ersichtlich.

Abbildung 5 Aufteilung der Direktzahlungen auf die Massnahmen

Allgemeine Direktzahlungen Ökologische Direktzahlungen 5%

17% 31% Flächenbeiträge 36% Ökobeiträge RGVE-Beiträge Sömmerungsbeiträge

TEP-Beiträge Regionale Programme 54% Ethobeiträge Hangbeiträge 24% 16% 17%

Die jährlichen Beiträge innerhalb des Zahlungsrahmens Direktzahlungen sollen gegenüber dem Budget 2010 gesamthaft geringfügig reduziert werden. Die Flächen- beiträge und Beiträge für die Haltung Raufutter verzehrender Nutztiere (RGVE- Beiträge) sollen jährlich um 35 Millionen Franken gesenkt werden, da gemäss Schätzungen mit einer Reduktion der raufutterverzehrenden Tiere und weiterhin mit einem leichten Rückgang der landwirtschaftlichen Nutzfläche zu rechnen ist. Um die wirtschaftliche Situation der Landwirtschaft im Hügel- und Berggebiet zu verbes- sern, hat der Bundesrat im Frühling die Besitzstandwahrung für die Beiträge für die Tierhaltung unter erschwerenden Produktionsbedingungen (TEP-Beiträge) bis 2013 verlängert und die Direktzahlungsansätze für erschwerte Produktionsbedingungen erhöht. Deshalb steigen diese Mittel leicht an. Bei den Öko- und Ethoprogrammen sind Entwicklungen bei den Beteiligungen zu erwarten, die einen Mehrbedarf von rund 25 Millionen Franken gegenüber 2010 zur Folge haben. Ein wesentlicher Anteil daran werden die Projekte zur nachhaltigen Ressourcennutzung nach den Artikeln 77a und 77b LwG haben. Verschiedene solcher Projekte sind momentan in Erarbeitung und werden in den Jahren 2012 und 2013 umgesetzt werden.

12 Weiterentwicklung des Direktzahlungssystems, Bericht in Erfüllung der Motion der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Ständerates vom 10. November 2006 (06.3635), einsehbar unter: www.blw.admin.ch > Dokumentation > Publikationen > Berichte

Tabelle 9 Zahlungsrahmen für Direktzahlungen

(in Mio. Fr.) Budget Finanzplan Finanzplan Total 2010 2012 2013 2012–2013

Flächenbeiträge und Beiträge für die 1747 1713 1712 3425 Haltung Raufutter verzehrender Nutztiere Beiträge für die Tierhaltung unter 466 469 469 938 erschwerenden Produktionsbedingungen und Hangbeiträge Ökobeiträge, Ethobeiträge, Sömmerungs- 600 624 627 1251 beiträge sowie regionale Programme und Massnahmen

Total 2813 2806 2808 5614

4 Vorverfahren

4.1 Kantone

Das BLW hat an der Arbeitstagung der Konferenz kantonaler Landwirtschaftsdirek- toren (LDK) vom 21. Januar 2010 die Grundzüge des Botschaftsentwurfs präsentiert und zur Diskussion gestellt. Die LDK stellt fest, dass die Zahlungsrahmen in der gleichen Höhe weitergeführt werden, macht aber darauf aufmerksam, dass die zu erwartende Teuerung nicht berücksichtigt werde.

4.2 Beratende Kommission Landwirtschaft

Die Beratende Kommission für Landwirtschaft (BEKO) hat am 25. März 2010 den Botschaftsentwurf diskutiert und Stellung genommen. Sie begrüsst, dass die agrar- politischen Massnahmen konsolidiert und die Bundesmittel für die Landwirtschaft auf dem bisherigen Niveau weitergeführt werden sollen. Sie weist darauf hin, dass Gesetzesänderungen nicht strikte ausgeschlossen werden sollten, damit auf neue Entwicklungen reagiert werden könne. Die Umweltziele Landwirtschaft13, vom BAFU und BLW hergeleitet aus bestehenden rechtlichen Grundlagen, seien bei der Mittelzuteilung angemessen zu berücksichtigen. Im Weiteren ist die BEKO der Ansicht, dass die Mittel für die «Grundlagen- verbesserung und Sozialmassnahmen» mindestens gehalten und die damit verbun- denen Massnahmen unverändert weitergeführt werden sollten. Die Unterstützungs- beiträge für die Qualitätsstrategie seien zu erhöhen, jedoch nicht auf Kosten der übrigen Marktstützungsmassnahmen. Das Verhältnis zwischen den allgemeinen und den ökologischen Direktzahlungen sei beizubehalten, wobei gewährleistet werden müsse, dass die Mehrbeteiligung bei den Öko- und Ethoprogrammen finanziert werden kann.

13 Bundesamt für Umwelt (BAFU), BLW (2008): Umweltziele Landwirtschaft, hergeleitet aus bestehenden rechtlichen Grundlagen, Umwelt-Wissen Nr. 0820, Bern.

4.3 Konferenzielle Anhörung

Die Konsultation der interessierten Kreise fand am 20. Januar 2010 in Form einer konferenziellen Anhörung statt, gefolgt von schriftlichen Stellungnahmen. Insge- samt gingen 34 Stellungnahmen ein. Die Grundzüge der Vorlage werden von den Anhörungsteilnehmenden weitgehend unterstützt. Grundsätzlich begrüssen sie die Abstimmung zwischen der Legislatur- planung und den wichtigsten Finanzbeschlüssen. Die Mehrheit der Produzentenorganisationen beantragt eine Anpassung der bereitge- stellten Mittel an die Teuerung. Der Schweizerische Bauernverband, AGORA (Association des Groupements et Organisations Romands de l’Agriculture) und der Schweizerische Obstverband schlagen vor, die Laufzeit der Zahlungsrahmen zu überdenken und angesichts der Unsicherheiten im Zusammenhang mit den Verhand- lungen mit der EU (FHAL/GesA) und bei der WTO um zwei Jahre zu verlängern. Der Schweizerische Fleisch-Fachverband setzt sich seinerseits dafür ein, Gesetzes- änderungen in diesem Zeitraum nicht auszuschliessen. Die Mehrheit fordert, dass die für den Agrarsektor bereitgestellten Mittel vom Konsolidierungsprogramm nicht betroffen sein dürfen. Nur economiesuisse fordert eine jährliche Kürzung der Zah- lungsrahmen um 2–3 Prozent. Die Schweizerische Arbeitsgemeinschaft für das Berggebiet und die Kleinbauern-Vereinigung verweisen auf die prekäre Lage der Landwirtschaftsbetriebe in den Bergzonen und erachten die Gelegenheit als günstig, die bestehenden Instrumente zu überprüfen oder gar die Beitragssätze anzupassen. Die Mehrheit der Anhörungsteilnehmenden stellt die Verteilung der Mittel auf die drei Zahlungsrahmen nicht in Frage. Zu den einzelnen Zahlungsrahmen gingen die folgenden Stellungnahmen ein: – Der Zahlungsrahmen «Grundlagenverbesserung und Sozialmassnahmen» gab Anlass zur Bemerkung seitens des Migros-Genossenschafts-Bundes und der Suisseporcs: die Mittel für Investitionskredite und Strukturverbesserun- gen sollen auf dem aktuellen Niveau weitergeführt werden. – Bezüglich des Zahlungsrahmens «Produktion und Absatz» wünschen die Produzentenorganisationen eine Aufstockung der Mittel. Swisscofel fordert, dass die Flächenbeiträge für Getreide und arbeitsintensive Spezialkulturen erhöht werden. Für die Schweizerische Vereinigung für einen starken Agrar- und Lebensmittelsektor (SALS) und die milchwirtschaftlichen Organisatio-

nen darf die Kürzung der Verkäsungszulage von 15 auf 13 Rappen nur aus absolut zwingenden Gründen erfolgen. Darüber hinaus schlagen AGORA, SALS und Fromarte vor, eine Differenzierung bei der Zuteilung der Verkä- sungszulage einzuführen: Sie soll bei industriell aus sogenannten «zusätzli- chen Milchmengen» hergestelltem Käse oder bei ausschliesslich für den Schweizer Markt hergestelltem Käse gekürzt oder gar gestrichen werden, insbesondere beim fettreduzierten Käse. Die Mehrheit der Anhörungsteil- nehmenden fordert eine Präzisierung bezüglich der Mittel zugunsten der Qualitätsstrategie. Diese sollten in keinem Fall in Konkurrenz zu den übri- gen Mitteln für Absatzförderungs- oder Marktstützungsmassnahmen treten. – Bei den Zuteilungsmodalitäten des Zahlungsrahmens zugunsten der Direkt- zahlungen besteht ebenfalls Präzisierungsbedarf. Die in der Anhörung vor- geschlagene Aufteilung zwischen den allgemeinen Direktzahlungen (78 %)

und den ökologischen Direktzahlungen (22 %) wird weitgehend unterstützt. Umweltkreise fordern jedoch, dass den Öko-Beiträgen mehr Mittel zukom- men, insbesondere für die Umsetzung der Umweltziele Landwirtschaft, wäh- rend die Produzentinnen und Produzenten einen Ausbau der Mittel zuguns- ten der allgemeinen Direktzahlungen wünschen. Die meisten Produzentenorganisationen möchten künftig bei der Aufgleisung eines allfälligen neuen Massnahmenpakets zum Konjunkturprogramm einbezogen werden.

4.4 Vernehmlassung zum Konsolidierungsprogramm

2011–2013 Am 14. April 2010 hat der Bundesrat die Vernehmlassung zum Konsolidierungspro- gramm 2011–2013 (KOP 11/13) eröffnet. Im Mai 2010 fanden konferenzielle Ver- nehmlassungen mit den politischen Parteien, den Dachverbänden der Städte und Gemeinden und der Wirtschaft sowie mit den Kantonen statt. Kürzungen bei der Absatzförderung innerhalb des Zahlungsrahmens «Produktion und Absatz» wurden von den kantonalen Landwirtschaftsdirektoren sowie der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) entschieden abgelehnt. Sie seien im Hinblick auf die Öffnung der Märkte «strategisch völlig falsch». Auch der Bauern- verband ist gegen diese Kürzungen, da sie «in totalem Widerspruch» zu Qualitäts- strategie des Bundes stünden. Die KdK fordert im Weiteren, auf Kürzungen bei den im Rahmen der Neuordnung des Finanzausgleichs bereinigten Verbundaufgaben zu verzichten. Insbesondere wehrt sie sich gegen die vorgeschlagenen Kürzungen im Bereich der Tier- und Pflanzenzucht und des landwirtschaftlichen Beratungswesens.

4.5 Berücksichtigung der Konsultationen

Aufgrund der grundsätzlichen Zustimmung in der Anhörung sind an den Grundzü- gen der Zahlungsrahmen abgesehen vom KOP 11/13 keine Änderungen vorgenom- men worden. In den folgenden Bereichen wurden Änderungen gegenüber den Anhö- rungsunterlagen vorgenommen: – Detailliertere Angaben zur geplanten Aufteilung der Finanzmittel innerhalb der drei vorgeschlagenen Zahlungsrahmen. – Eingehendere Darstellung und Begründung des Einkommensvergleichs auf einzelbetrieblicher Ebene sowie zusätzliche Aussagen zu den sozialen und ökologischen Auswirkungen. – Aufgrund der breiten Opposition in der Vernehmlassung zum KOP 11/13 soll die Kürzung der Beiträge für die Absatzförderung nicht umgesetzt wer- den. Um den Einwänden der KdK gegen die Kürzung von Verbundaufgaben teilweise Rechnung zu tragen, werden die Beiträge für die Pflanzen- und Tierzucht weniger stark reduziert. Im Nachgang zur Vernehmlassung zum KOP 11/13 hat der Bundesrat entschieden, die nötigen Konsolidierungsmassnahmen für das Jahr 2011 dem Parlament im Rahmen des Voranschlags 2011 zu unterbreiten. Die Botschaft und die Gesetzesvor-

lage zum Konsolidierungsprogramm werden sich auf die Jahre 2012 und 2013 beziehen.

5 Auswirkungen

Die vorgeschlagenen landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen schreiben den mit der Agrarpolitik 2011 umgesetzten Reformschritt fort. Die Bundesbeiträge sollen auf dem bisherigen Niveau bleiben, und es sind keine Gesetzesanpassungen vorgesehen. Deshalb behalten die in der Botschaft zur Agrarpolitik 2011 ausführlich beschriebe- nen Auswirkungen auch in den Jahren 2012 und 2013 ihre Gültigkeit. Es wird aus diesen Gründen auf eine eingehende Regulierungsfolgenabschätzung und Nachhal- tigkeitsbeurteilung verzichtet und es werden nur die unmittelbaren Auswirkungen auf die Bundesausgaben und den Landwirtschaftssektor aufgezeigt.

5.1 Bundesausgaben

Die für die Jahre 2012 und 2013 vorgeschlagenen Zahlungsrahmen führen die Ober- grenze der Agrarausgaben des Bundes grundsätzlich auf dem Niveau der Agrarpoli- tik 2011 weiter und sind auf die Finanzplanung des Bundes (inkl. KOP 12/13) abgestimmt. Da die Gesamtausgaben des Bundes weiter steigen, sinkt der Anteil der weitgehend stabil bleibenden Landwirtschaftsausgaben an den Gesamtausgaben des Bundes bis

2013 auf 5,7 Prozent (Abb. 6).

Abbildung 6 Entwicklung der Ausgaben des Bundes für Landwirtschaft und Ernährung

6 000 9 5 000

% der Bundesausgaben 4 000 6 ausserhalb Zahlungsrahmen Mio. Fr.

3 000 Grundlagenverbesserungen

Direktzahlungen 2 000 3 Produktion und Absatz

1 000 Anteil an den Bundesausgaben

0 0

5.2 Landwirtschaftssektor

Um die Auswirkungen auf die Landwirtschaft abschätzen zu können, hat Agroscope Reckenholz Tänikon (ART) Berechnungen mit dem dynamischen Angebotsmodell SILAS vorgenommen. Als Basis für die Prognosen dienten die Jahre 2005–2007. Ausgehend von dieser Referenz wurde die landwirtschaftliche Gesamtrechnung im Jahr 2013 simuliert. Neben den verfügbaren finanziellen Mitteln für die Landwirt- schaft berücksichtigen die Prognosen insbesondere auch die bis 2013 auf den Märk- ten zu erwartenden Preis- und Kostenentwicklungen. Nicht berücksichtigt sind allfällige Auswirkungen eines WTO-Abkommens, eines FHAL/GesA oder weiterer Freihandelsabkommen.

Abbildung 7 Prognose der landwirtschaftlichen Gesamtrechnung (LGR)1

2.89 2.64 2.92 Sonstige Subventionen (v.a. Direktzahlungen) Mrd. Fr. 10.09 4

9.62 9.80 Erzeugung Landwirtschaft

9.99 Produktionskosten

9.64 9.46 Nettounternehmens-

2 einkommen

2.67 2.80 2.57 2005/07 2 2009 3 2013 Quellen: BFS, ART

1 Landwirtschaft ohne Gartenbau

2 Ergebnisse LGR definitiv (2005 und 2006) bzw. halbdefinitiv (2007)

3 Schätzung LGR

4 Produktionswert zur Herstellungspreisen, d.h. inklusiv Gütersubventionen und exklusiv Gütersteuern 5 Vorleistungen, Abschreibungen, sonstige Produktionsabgaben, Arbeitnehmerentgelt, Pachten und Zinsen 6 Wird in der Literatur und Eurostat-Methodik als «Nettounternehmensgewinn» bezeichnet

Gemäss den Prognosen sinkt der Wert der Erzeugung von 9,6 Milliarden Franken im Durchschnitt der Jahre 2005/07 auf knapp 9,5 Milliarden Franken im Jahr 2013. Ein Teil dieses Verlustes wird aufgefangen durch die höheren Direktzahlungen. Haupt- grund der Erhöhung ab 2009 ist die Umlagerung von Mitteln aus der Marktstützung in Direktzahlungen im Rahmen der Agrarpolitik 2011. Insgesamt resultiert bis 2013 ein Rückgang des Nettounternehmenseinkommens auf 2570 Millionen Franken. Gegenüber dem Jahr 2009 entspricht dies einem jährlichen Rückgang von 2,1 Pro- zent.

Damit auf einzelbetrieblicher Ebene die Einkommen nicht sinken beziehungsweise der Arbeitsverdienst der Familienarbeitskräfte mit der Teuerung Schritt halten kann, ist es notwendig, dass sich die Land- und Ernährungswirtschaft weiterentwickelt und die Potenziale zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit nutzt. Mit den vorge- schlagenen Zahlungsrahmen wird eine sozialverträgliche Entwicklung ermöglicht, da Betriebsaufgaben weiterhin vorwiegend im Generationenwechsel erfolgen kön- nen. Wie in der Zwischenbilanz der Agrarreform (vgl. Ziff. 1.5) dargelegt, konnten kontinuierliche Fortschritte im Bereich der Ökologie erzielt werden. Gemäss den Modellberechnungen mit SILAS ist mit einer weiteren Ausdehnung der ökologi- schen Ausgleichsflächen zu rechnen. Auch in anderen Umweltbereichen können mit dem bestehenden agrarpolitischen Instrumentarium, insbesondere mit den Projekten zur nachhaltigen Ressourcennutzung, Ziellücken verkleinert werden. Somit ermöglichen die vorgeschlagenen Zahlungsrahmen, dass die Ziele der Bot- schaft zur Agrarpolitik 2011 noch besser erreicht werden können. Neue Etappenziele sollen in der nächsten Reformetappe ab 2014 festgelegt werden.

6 Legislaturplanung

Die Vorlage ist in der Botschaft vom 23. Januar 2008 über die Legislaturplanung 2007–2011 (BBl 2008 753) und im Bundesbeschluss vom 18. September 2008 über die Legislaturplanung 2007–2011 (BBl 2008 8543) als Teil des Richtliniengeschäfts «Weiterentwicklung der Agrarpolitik ab 2012» angekündigt. Mit dem Ziel, den Wettbewerb im Binnenmarkt zu verstärken und Rahmenbedingungen zu verbessern, wurde die Weiterentwicklung der Agrarpolitik ab 2012 als Massnahme aufgeführt. Da die nächste grössere Reformetappe erst ab 2014 zusammen mit den entsprechen- den landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen für die Jahre 2014–2017 umgesetzt wer- den soll, sind die finanziellen Mittel für die Landwirtschaft nach Artikel 6 LwG für die Jahre 2012 und 2013 festzulegen (vgl. Ziff. 3.1).

7 Verhältnis zum internationalen Recht

Die vorgeschlagene Bereitstellung der finanziellen Mittel für die Landwirtschaft stellt aussenwirtschaftlich kein Problem dar. Die vorliegende Botschaft beinhaltet keine Vorschläge zur Anpassung des schweizerischen Agrarrechts. Damit ändert auch das Verhältnis zum europäischen Recht nicht. Das WTO-Abkommen über die Landwirtschaft vom 15. April 1994 (SR 0.632.20) definiert und begrenzt unter anderem Inlandstützungen und Exportsubventionen. Die vorgeschlagenen Ausgaben liegen innerhalb der für die Schweiz festgelegten Ober- grenzen für solche Massnahmen.

8 Verfassungsmässigkeit

Nach Artikel 104 Absatz 4 BV setzt der Bund zweckgebundene Mittel aus dem Bereich der Landwirtschaft und allgemeine Bundesgelder zur Finanzierung der verschiedenen agrarpolitischen Massnahmen ein. Diese Bestimmung wird mit Arti- kel 6 LwG umgesetzt, nach dem die finanziellen Mittel für die wichtigsten Aufga- benbereiche mit einfachem Bundesbeschluss für höchstens vier Jahre bewilligt werden. Dieser Bundesbeschluss, welcher der Schuldenbremse nach Artikel 126 BV Rechnung trägt, untersteht nicht dem Referendum.