Parlamentarische Initiative. Präzisierung der Informationsrechte der Aufsichtskommissionen. Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates | Lexipedia

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Parlamentarische Initiative Präzisierung der Informationsrechte der Aufsichtskommissionen Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates

vom 3. Dezember 2010

Sehr geehrter Herr Präsident Sehr geehrte Damen und Herren

Mit diesem Bericht unterbreiten wir Ihnen den Entwurf einer Änderung des Parla- mentsgesetzes. Gleichzeitig erhält der Bundesrat Gelegenheit zur Stellungnahme.

Die Kommission beantragt, dem beiliegenden Entwurf zuzustimmen.

3. Dezember 2010 Im Namen der Kommission Der Präsident: Claude Janiak

2010-3289 1817

Übersicht

In den letzten Jahren übte der Bundesrat eine zunehmend restriktive Praxis zu den im Parlamentsgesetz festgelegten Informationsrechten der Aufsichtskommissionen in Bezug auf Akten des Bundesrates aus. Dies führte dazu, dass er einzelne Unterlagen, die die Geschäftsprüfungskommissionen (GPK) im Rahmen von Untersuchungen benötigten, entweder überhaupt nicht oder erst nach langen Verhandlungen heraus- gab. Die GPK beider Räte kamen zum Schluss, dass die Praxis des Bundesrates ihnen die Erfüllung ihrer Aufgabe nicht mehr in adäquater Weise erlaubt. Sie beschlossen deshalb an ihrer gemeinsamen Sitzung vom 22. Januar 2010, mit einer Parlamentarischen Initiative eine Klärung der Informationsrechte der Aufsichts- kommissionen in die Wege zu leiten. Die Geschäftsprüfungskommission des Ständerates (GPK-S) schlägt folgende Ände- rungen des Parlamentsgesetzes vor: – Die GPK sollen zur Wahrnehmung ihrer Oberaufsichtsfunktion einen ver- besserten Zugang zu den Akten des Bundesrats erhalten. Insbesondere soll die unklare Begrifflichkeit der Unterlagen, die der unmittelbaren Entscheid- findung des Bundesratskollegiums dienen, durch eindeutige Definitionen ersetzt werden. Zum Schutz des Kollegialprinzips sollen die Protokolle der Bundesratssitzungen den GPK weiterhin vorenthalten werden können, doch soll ihnen ein Zugriff auf die formellen Anträge und Mitberichte der einzel- nen Departemente ermöglicht werden. Die kaskadenartige Stufenordnung der Informationsrechte bleibt erhalten. Es sollen im gesamten Erlass einheitliche Begriffe verwendet werden. Die- Ausschlussbereiche der Informationsrechte der einzelnen Parlamentsmit- glieder und der allgemeinen Kommissionen werden redaktionell an jene der Aufsichtskommissionen angepasst, ohne dass sich der Umfang ihrer bis- herigen Rechte ändert. – Die Auskunftspflicht gegenüber den Aufsichtskommissionen und ihren Dele- gationen sowie gegenüber der Parlamentarischen Untersuchungskommis- sion (PUK) soll nicht mehr nur für Personen gelten, die aktuell im Dienste des Bundes stehen, sondern für die Zeit ihrer Tätigkeit beim Bund auch auf Personen ausgedehnt werden, welche den Bundesdienst verlassen haben. Die Aufsichtskommissionen, Delegationen und die PUK sollen zudem die Möglichkeit erhalten, auskunfts- oder zeugnispflichtige Personen vorzuladen und nötigenfalls vorführen zu lassen. – Die Tätigkeit der Geschäftsprüfungsdelegation (GPDel) ist schon heute nicht nur auf die Kontrolle der Tätigkeit von Organen des Staatsschutzes und der Nachrichtendienste im engeren Sinne begrenzt. Sie befasst sich regelmässig auch mit den weiteren Bereichen der inneren und äusseren Sicherheit sowie einzelfallweise mit Vorkommnissen, die ausserhalb des her- kömmlichen Sicherheitsbereichs den Landesinteressen schweren Schaden zufügen können (z. B. Fall Tinner, Non-Proliferation). Sie ist damit zusam-

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men mit der Finanzdelegation (FinDel) für die Oberaufsicht über alle Geheimbereiche des staatlichen Handelns zuständig. Nun soll diese Lücke im System der Oberaufsicht des Parlamentes geschlossen werden. Dies bedingt hinsichtlich des Informationszugangs und vor allem des Informa- tionsflusses auch eine formelle Gleichstellung der GPDel mit der FinDel. Entsprechend anzupassen ist in den Artikeln zu den Informationsrechten der Parlamentsmitglieder und der Kommissionen die Umschreibung des Geheimbereichs, für den die Einsichtsrechte beschränkt werden. – Wirkungsvolle Massnahmen zum Geheimnisschutz stellen die Kehrseite der ausgedehnten Informationsrechte der Aufsichtskommissionen dar.Deshalb sind die Aufsichtskommissionen bereits heute gehalten, geeignete Vorkeh- rungen für den Geheimnisschutz zu treffen. Neu soll dieser Verpflichtung Nachdruck verliehen werden, indem festgelegt wird, dass die Aufsichtskom- missionen für ihren Zuständigkeitsbereich Weisungen zum Geheimnisschutz erlassen. – Im Weiteren wird für die Mitglieder der GPK und der GPDel eine Aus- standsregelung vorgeschlagen. Von der Änderung mitbetroffen sind auch die Finanzkommissionen (FK). Zu den Vorschlägen hat die GPK-S eine Stellungnahme der Finanzkommission des Stände- rates (FK-S) eingeholt.

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Bericht

1 Entstehungsgeschichte

1.1 Ausgangslage

2010 ebenfalls einstimmig zu.

Zu Anwendungsproblemen hat namentlich der Passus in Artikel 153 Absatz 4 ParlG2 geführt, wonach die Aufsichtskommissionen «keinen Anspruch auf Einsicht- nahme in Unterlagen» haben, «die der unmittelbaren Entscheidfindung des Bundes- ratskollegiums dienen». Nach Auslegung des Bundesrates handelt es sich dabei um alle Unterlagen des Mitberichtsverfahrens (Anträge des federführenden Departemen- tes, Mitberichte und Beilagen) sowie Aussprachepapiere und Informationsnotizen3. Die GPK waren hingegen der Auffassung, dass diese Einschränkung des Aktenzu- gangs primär dem Schutz des Kollegialprinzips diene und deshalb bloss die Mitbe- richte der anderen Departemente zu Anträgen der federführenden Departemente ausgeschlossen sind. Es sei nicht die Meinung des Gesetzgebers gewesen, den GPK, die zur Aufgabe haben, die Geschäftsführung des Bundesrates sowie der einzelnen Bundesräte zu beaufsichtigen, die gesamten Entscheidgrundlagen des Bundesrates, für welche die einzelnen Departementschefs verantwortlich zeichnen, zu entziehen. Sie sind stets davon ausgegangen, dass ihnen die Anträge der Departemente mit den zugehörigen Grundlagenpapieren nicht vorenthalten werden dürften. Zudem sei in den Diskussionen bei der Schaffung der neuen Bundesverfassung und des Parla- mentsgesetzes meist nur von den Mitberichten der Departemente die Rede gewe- sen4.

1 Vgl. Jahresbericht 2009 der GPK und der GPDel vom 22.1.2010, BBl 2010 2671, 2687.

2 Bundesgesetz über die Bundesversammlung vom 13.12.2002 (SR 171.10).

3 Thomas Sägesser, Die Informationsrechte der Ratsmitglieder und der parlamentarischen Kommissionen im neuen Parlamentsgesetz, Leges 2003/2, S. 67–78. 4 S. z. B. Parlamentarische Initiative Parlamentsgesetz, Bericht der SPK-N vom 1.3.2001, BBl 2001 3467 3487.

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1.2 Heutige Regelung der Informationsrechte

der Parlamentsmitglieder und der Kommissionen im Parlamentsgesetz Gestützt auf Artikel 153 Absatz 4 BV5, wonach den parlamentarischen Kommissio- nen zur Erfüllung ihrer Aufgaben Auskunftsrechte, Einsichtsrechte und Untersu- chungsbefugnisse zustehen, deren Umfang durch das Gesetz geregelt werden soll, wurden im neuen Parlamentsgesetz vom 13. Dezember 2002 die Informationsrechte der Parlamentsmitglieder und der Kommissionen und ihrer Delegationen festgelegt. Die Informationsrechte sind in einem Kaskadensystem aufgebaut; darin wird der Umfang der Informationsrechte – in Abhängigkeit zu den zu erfüllenden Aufgaben und Funktionen – aufsteigend grösser.6 Die unterste Stufe bilden die Informations- rechte der Ratsmitglieder (Art. 7), die zweite Stufe die Informationsrechte der Legis- lativkommissionen und weiterer Kommissionen (Art. 150), die dritte Stufe die Informationsrechte der Aufsichtskommissionen (FK und GPK; Art. 153) und die vierte Stufe die Informationsrechte der Delegationen der Aufsichtskommissionen (FinDel und GPDel; Art. 154) und der PUK (Art. 166). Gesetzestechnisch wird bei den Informationsrechten der Kommissionen jeweils von der oberen Stufe auf die nächstuntere Stufe verwiesen, zusätzlich werden spezifische weitergehende Rechte formuliert. Den Informationsbedürfnissen des Parlaments und seiner Organe stehen berechtigte Interessen der Behörden und auch Privater an der Geheimhaltung gewisser Informa- tionen gegenüber. Um einen Ausgleich dieser Interessen herzustellen, schliesst das Parlamentsgesetz den Anspruch auf Informationen auf jeder Stufe der Kaskade für einzelne Sachbereiche aus. Den Delegationen können von Verfassung wegen keine Geheimhaltungspflichten entgegen gehalten werden; sie haben Anspruch auf alle Informationen (Art. 169 Abs. 2 BV). Über den gleichen Umfang an Informations- rechten verfügt die PUK. Dem Parlamentsgesetz liegt die Konzeption zugrunde, dass den Kommissionen der Zugang zu Informationen nicht allein aus Gründen des Amtsgeheimnisses einge- schränkt werden kann. Informationen können nur dann verweigert werden, wenn sie nicht der Aufgabenerfüllung der Kommissionen dienen oder einen durch das Parla- mentsgesetz ausgeschlossenen Sachbereich betreffen. Im Gegenzug sind die Parla- mentsmitglieder selbst an das Amtsgeheimnis gebunden (Art. 8) und können bei Verletzungen strafrechtlich oder auch disziplinarisch (Art. 13 Abs. 2) belangt wer- den. Im weiteren sieht das Parlamentsgesetz vor, dass die Kommissionen Vorkeh- rungen für den Geheimnisschutz treffen (Art. 150 Abs. 3 und Art. 153 Abs. 5).

5 Bundesverfassung, SR 101

6 Parlamentarische Initiative Parlamentsgesetz, Bericht der SPK-N vom 1.3.2001,

BBl 2001 3467, 3487.

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1.3 Ausschluss der Informationen, die der unmittelbaren

Entscheidfindung des Bundesratskollegiums dienen Bereits bei der Schaffung der Geschäftsprüfungsdelegation (GPDel) 1991 setzte sich der Bundesrat vehement dafür ein, dass die Informationsrechte der Delegation zum Schutz der freien Meinungsbildung des Bundesrates eingeschränkt werden, so dass schliesslich Artikel 47quinquies Absatz 5 ins Geschäftsverkehrsgesetz (GVG)7 einge- fügt wurde, der lautete: «Die Befugnisse der Geschäftsprüfungsdelegation erstrecken sich nicht auf Akten hängiger Geschäfte, die der unmittelbaren Meinungsbildung des Bundesrates dienen.» Der Bundesrat befürchtete vor allem eine umfassende beglei- tende Kontrolle der Exekutivtätigkeit und verlangte, die Kontrolle der laufenden Meinungsbildung des Bundesrates auszuschliessen.8 Eine ähnliche Diskussion fand im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung statt, in deren Rahmen die Auskunfts- und Einsichtsrechte der Aufsichtskommissio- nen eingehend diskutiert wurden. Zum Antrag der GPK, den Aufsichtskommissio- nen uneingeschränkten Informationszugang zu gewähren, wurde schliesslich in der Einigungskonferenz entschieden, dieses Recht nur ihren Delegationen zuzugestehen. Wieweit die Zugangsbeschränkung der Informationsrechte für die Aufsichtskom- missionen gehen sollte, wurde nicht auf Verfassungsstufe entschieden. In den Rats- verhandlungen sprach der Bundesrat im Zusammenhang mit «Akten, die der unmit- telbaren Meinungsbildung des Bundesrates dienen» vom «Mitberichtsverfahren», das es zu schützen gelte, damit sichergestellt werden könne, dass «die Transparenz und Effizienz des Meinungsbildungsprozesses im Bundesrat auch künftig gewahrt» werde9. In dieser Diskussion ging es primär um den Schutz der freien Meinungsbildung des Bundesrates. Der Bundesrat befürchtete vor allem eine begleitende Kontrolle hängi- ger Geschäfte und damit eine Einflussnahme auf die Entscheide der Regierung durch eine parlamentarische Kommission, was das Gewaltenteilungsprinzip verletzen würde. In den Ratsdiskussionen setzte sich allerdings die Meinung durch, dass in der Oberaufsicht nicht klar zwischen begleitender und nachträglicher Kontrolle unter- schieden werden könne und eine ausnahmsweise begleitende Kontrolle durch die Aufsichtskommissionen bei hängigen Geschäften noch nicht Mitbestimmung bedeu- tet. In der Folge wurde auf Gesetzesstufe darauf verzichtet, zwischen begleitender und nachträglicher Kontrolle zu unterscheiden. Der Begriff der «Akten», die «der unmittelbaren Entscheidfindung des Bundesrates dienen», wurde im Jahr 2000 mit der Schaffung des Konsultationsrechtes der parla- mentarischen Kommissionen zu gewissen Verordnungen des Bundesrates einge- führt.10 Artikel 47a Absatz 3 GVG lautete: «Die Kommissionen haben Anspruch auf Einsicht in die wesentlichen Akten, soweit diese nicht der unmittelbaren Entscheid- findung des Bundesrates dienen.» Dem Bericht der Staatspolitischen Kommission des Ständerates (SPK-S) ist als Erläuterung zu dieser Bestimmung zu entnehmen: «Das Kollegialitätsprinzip des Bundesrates verlangt, dass keine Akten eingesehen

7 Bundesgesetz vom 23.3.1962 über den Geschäftsverkehr der Bundesversammlung sowie über die Form, die Bekanntmachung und das Inkrafttreten ihrer Erlasse (AS 1962 773, nicht mehr in Kraft), Änderung vom 13.12.1991, AS 1992 641.

8 Amtl. Bull. 1991 S 462

9 Amtl. Bull. 1998 N 491, Separatdruck Reform der Bundesverfassung.

10 Geschäftsverkehrsgesetz. Verbesserung der Vollzugstauglichkeit von Massnahmen des Bundes, Änderung vom 22.12.1999, AS 2000 2093.

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werden können, die der unmittelbaren Entscheidfindung des Bundesratskollegiums dienen. Dazu gehören vor allem die Mitberichte der Departemente.»11 In seiner Stellungnahme zum Bericht bezeichnete der Bundesrat die Akten, die ausgenommen sein sollten, als Akten, «auf die sich der Bundesrat direkt bei seiner internen Ent- scheidfindung gestützt hat»12. Das Konsultationsrecht nach Art. 47a GVG war vor allem auf die Tätigkeit der Legislativkommissionen, nicht auf jene der Aufsichtskommissionen zugeschnitten. Das hier formulierte Akteneinsichtsrecht und seine Einschränkung bezogen sich somit nicht auf die Aufgaben und Bedürfnisse der Aufsichtskommissionen. Im Entwurf des Parlamentsgesetzes wurde der Begriff der «Akten, die der unmit- telbaren Entscheidfindung des Bundesratskollegiums dienen», in den Artikeln 7 (Informationsrechte der einzelnen Parlamentsmitglieder) und 150 (allgemeine Informationsrechte der Kommissionen) übernommen. In Artikel 153 (Informa- tionsrechte der Aufsichtskommissionen) wurde auf Artikel 150 verwiesen, zudem wurde er um weitergehende Rechte der Aufsichtskommissionen ergänzt. Auf Antrag des Bundesrates wurden schliesslich die Informationsbeschränkungen für die Auf- sichtskommissionen in Artikel 153 Absatz 4 aus rein redaktionellen Gründen13 wiederholt. Ob der Ausschluss des Einsichtsrechts in diese Akten auch für die Wahrnehmung der Oberaufsicht über die Geschäftsführung des Bundesrates tauglich ist, wurde nicht diskutiert. Esblieb weiterhin unklar, welche Akten genau darunter zu verstehen sind: Von Seiten des Bundesrates war die Rede von «Unterlagen des Mitberichtsverfahrens», während gemäss dem Bericht der SPK-S sowie den Kom- missionssprechern im Rat vor allem die Mitberichte der Departemente gemeint sind.

1.4 Anwendung der Informationsrechte durch

die Geschäftsprüfungskommissionen Bei Untersuchungen und Inspektionen der GPK treten regelmässig Fragestellungen in Bezug auf die Geschäftsführung des Gesamtbundesrates als Regierungsgremium oder einzelner Bundesratsmitglieder auf. Die GPK führen solche Abklärungen grundsätzlich nachträglich und nur zu bestimmten Geschäften durch. Ziel dabei ist es, die Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und die Wirksamkeit des bundesrätlichen Handelns zu überprüfen (Art. 52 Abs. 2 ParlG) und gegenüber dem Parlament und der Öffentlichkeit Transparenz zu schaffen, soweit dies im öffentlichen Interesse ist (Art. 48 ParlG). Solche Untersuchungen werden von den GPK nur vereinzelt, aber in den letzten Jahren tendenziell häufiger durchgeführt. Es handelt sich in der Regel um Untersuchungen mit einer gewissen politischen Tragweite. Bei dieser Art von Untersuchungen ist es meist unerlässlich, in die Anträge mit den Entscheidgrundlagen, die dem Bundesrat vom federführenden Departement einge- reicht werden, Einsicht zu nehmen. Nur so können die GPK überprüfen, wie und wann der Bundesrat zu einem bestimmten Geschäft informiert und einbezogen wurde, ob ihm die erforderlichen Entscheidgrundlagen vorlagen und ob seine Ent-

11 96.456 Parlamentarische Initiative Verbesserung der Vollzugstauglichkeit von Massnah- men des Bundes, Bericht der SPK-S vom 15.2.1999, BBl 1999 2761 2767. 12 Stellungnahme des Bundesrates vom 31.3.1999 zum Bericht der SPK-S betr. Pa.Iv. Rhinow, Verbesserung der Vollzugstauglichkeit von Massnahmen des Bundes, BBl 1999 3411 3415 f.

13 Amtl. Bull. 2002 S 224 zu Art. 152 Abs. 4 E-ParlG.

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scheide nachvollziehbar und begründet waren. In gewissen Fällen können auch die Mitberichte der anderen Departemente zu Anträgen der federführenden Depar- temente von Bedeutung sein, insbesondere dann, wenn weitere Departemente zur Entscheidvorbereitung fachliche Grundlagen liefern. Seit dem Inkrafttreten des Parlamentsgesetzes haben die GPK in vielen Fällen von den Departementsvorstehern Anträge mit Grundlagendokumenten zu Bundesratsge- schäften erhalten, sei es aus Konzilianz der Betroffenen oder weil der Informations- vorbehalt gegenüber den GPK gemäss Artikel 153 Absatz 4 (Unterlagen, die der unmittelbaren Entscheidfindung des Bundesratskollegiums dienen) restriktiv ausge- legt wurde. Inzwischen hat der Bundesrat den Begriff der Unterlagen des Mitberichtsverfahrens in neueren Erlassen näher definiert. Nach Artikel 8 Absatz 1 des Öffentlichkeitsge- setzes14 besteht «kein Recht auf Zugang zu Dokumenten des Mitberichtsverfah- rens.» Mit dem Erlass der Öffentlichkeitsverordnung15 fügte der Bundesrat einen Absatz in die Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung16 ein, der lautet: «Das Mitberichtsverfahren beginnt mit der Unterzeichnung des Antrags durch das federführende Departement» (Art. 5 Abs. 1bis RVOV). In Anlehnung an diese Definition ist der Bundesrat in den letzten Jahren dazu übergegangen, gegenüber den GPK konsequent alle Anträge der federführenden Departemente samt Beilagen, Aussprachepapieren und Informationsnotizen zu verweigern. Dagegen haben die GPK, denen das Öffentlichkeitsgesetz ohnehin nicht entgegen- gehalten werden kann, den Begriff der Unterlagen, die der unmittelbaren Entscheid- findung des Bundesratskollegiums dienen, entsprechend dem Zweck des Artikels 53 Absatz 4 ParlG auf den Schutz des Kollegialprinzips und damit die Mitberichte und die Bundesratsprotokolle beschränkt. Sie haben deshalb stets an der Herausgabe der Anträge, die für ihre Kontrolltätigkeit unerlässlich sind, festgehalten. Der Bundesrat hat sich mit seiner Weigerung contra legem verhalten, denn gem. Artikel 153 Absatz

4 Satz 1 können die GPK endgültig über die Ausübung ihrer Informationsrechte

entscheiden. Es bleibt anzumerken, dass das Bundesgericht in einem Leitentscheid vom 19. Mai

2010 zum Schluss kam, dass allfällige Beilagen zu Anträgen an den Bundesrat, die

vor dem Antrag erstellt wurden, nicht zum Mitberichtsverfahren im Sinne des Öf- fentlichkeitsgesetzes gehören.17 Allerdings ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass die Informationsrechte der parlamentarischen Kommissionen weder vom Öffentlichkeitsgesetz abhängig sind noch daran gemessen werden kön- nen, da die Parlamentsmitglieder und die Kommissionen nicht Teil der Öffentlich- keit sind, sondern selbst dem Amtsgeheimnis unterstehen (vgl. Ziff. 1.2).

14 Bundesgesetz vom 17.12.2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung

(BGÖ; SR 152.3).

15 Verordnung vom 24.5.2006 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung

(VBGÖ; SR 152.31).

16 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25.11.1998

(RVOV; SR 172.010.1). 17 Nach Berichterstattung NZZ vom 20.5.2010 zu Urteil 1C 522/2009 vom 19.5.2010, schriftliche Urteilsbegründung noch ausstehend.

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2 Grundzüge der Vorlage

Die vorliegende Gesetzesrevision strebt folgende Ziele an:

1. Die GPK sollen zur Wahrnehmung ihrer Oberaufsichtsfunktion einen ver-

besserten Zugang zu den Akten des Bundesrats erhalten. Insbesondere soll die unklare Begrifflichkeit der Unterlagen, die der unmittelbaren Entscheid- findung des Bundesratskollegiums dienen, durch eindeutige Definitionen ersetzt werden. Zum Schutz des Kollegialprinzips sollen die Protokolle der Bundesratssitzungen den GPK weiterhin vorenthalten werden können, doch soll ihnen ein Zugriff auf die formellen Anträge und Mitberichte der einzel- nen Departemente ermöglicht werden. Die kaskadenartige Stufenordnung der Informationsrechte bleibt erhalten. Damit im gesamten Erlass einheitliche Begriffe verwendet werden, sollen die Ausschlussbereiche der Informationsrechte der einzelnen Parlaments- mitglieder und der allgemeinen Kommissionen redaktionell an jene der Auf- sichtskommissionen angepasst werden, ohne dass sich der Umfang ihrer bis- herigen Rechte ändert.

2. Die Auskunftspflicht gegenüber den Aufsichtskommissionen und ihren

Delegationen sowie gegenüber der PUK soll nicht mehr nur für Personen gelten, die aktuell im Dienste des Bundes stehen, sondern für die Zeit ihrer Tätigkeit beim Bund auch auf Personen ausgedehnt werden, welche den Bundesdienst verlassen haben. Die Aufsichtskommissionen, Delegationen und die PUK sollen zudem die Möglichkeit erhalten, auskunfts- oder zeug- nispflichtige Personen vorzuladen und nötigenfalls vorführen zu lassen.

3. Die Tätigkeit der GPDel ist schon heute nicht nur auf die Kontrolle der

Tätigkeit von Organen des Staatsschutzes und der Nachrichtendienste im engeren Sinne begrenzt. Sie befasst sich regelmässig auch mit den weiteren Bereichen der inneren und äusseren Sicherheit sowie einzelfallweise mit Vorkommnissen, die ausserhalb des herkömmlichen Sicherheitsbereichs den Landesinteressen schweren Schaden zufügen können (z.B. Fall Tinner, Non- Proliferation). Sie ist damit zusammen mit der FinDel für die Oberaufsicht über alle Geheimbereiche des staatlichen Handelns zuständig. Diese Lücke im System der Oberaufsicht des Parlamentes soll nun geschlossen werden. Dies bedingt hinsichtlich des Informationszugangs und vor allem des Infor- mationsflusses auch eine formelle Gleichstellung der GPDel mit der FinDel. Entsprechend anzupassen ist in den Artikeln zu den Informationsrechten der Parlamentsmitglieder und der Kommissionen die Umschreibung des Geheimbereichs, für den die Einsichtsrechte beschränkt werden.

4. Wirkungsvolle Massnahmen zum Geheimnisschutz stellen die Kehrseite der

ausgedehnten Informationsrechte der Aufsichtskommissionen dar. Deshalb sind die Aufsichtskommissionen bereits heute gehalten, geeignete Vorkeh- rungen für den Geheimnisschutz zu treffen. Neu soll dieser Verpflichtung Nachdruck verliehen werden, indem festgelegt wird, dass die Aufsichts- kommissionen für ihren Zuständigkeitsbereich Weisungen zum Geheimnis- schutz erlassen.

5. Im Weiteren wird für die Mitglieder der GPK und der GPDel eine Aus-

standsregelung vorgeschlagen.

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3 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen

Art. 7 Abs. 2 Bst. a und b Der Wortlaut von Artikel 7 Absatz 2 Buchstabe a wird redaktionell der neuen Rege- lung von Artikel 153 Absatz 6 angepasst. Er entspricht inhaltlich dem bisherigen Ausschlussbereich gemäss der Auslegung des Bundesrates (bisher Abs. 4). Buch- stabe b entspricht der neuen Umschreibung des Geheimbereichs gemäss Artikel 53 Absatz 2, für den die Informationsrechte ausgeschlossen werden.18 Es versteht sich, dass sich der Ausschluss wie bisher nur auf Informationen bezieht, an denen ein materielles Geheimhaltungsinteresse besteht. Die Kriterien für die Geheimhaltung sind heute in Artikel 5–7 der Informationsschutzverordnung19 umschrieben.

Art. 53 Abs. 2 Der Wortlaut des Gesetzes beschränkt die Zuständigkeit der GPDel auf die Überwa- chung der Tätigkeit der Behörden im Bereich des Staatsschutzes und der Nachrich- tendienste, was nicht mehr zeitgemäss ist. Die Begriffe greifen einerseits auf ent- sprechende Organisationseinheiten (Nachrichtendienste), andererseits auf staatliche Aufgaben (Staatsschutz) zurück. Der Begriff der Nachrichtendienste wird mittlerweile durch das Nachrichtendienst- gesetz (ZNDG)20 und die damit vorgenommene Änderung von Artikel 99 des Mili- tärgesetzes (MG)21 weitgehend eingegrenzt. Die Nachrichtendienste sollen mit präventiven Mitteln sicherheitspolitisch bedeutsame Informationen beschaffen und auswerten (s. Art. 1 ZNDG und Art. 99 Abs. 1 MG). Der Auftrag des Staatschutzes umfasst nach herkömmlicher Auffassung sowohl nicht repressive nachrichtendienstliche als auch repressive sicherheitspolizeiliche Elemente. Er soll etwa dem «Schutz der verfassungsmässigen Ordnung …, der öffentlichen Sicherheit … und von Bestand und Sicherheit des Staates nach aussen …» dienen22; die «Wahrung der inneren und äusseren Sicherheit» wird allerdings seit längerer Zeit als umfassender Oberbegriff für solche staatlichen Aufgaben verstanden.23 Der Staatsschutz wird zwar im Parlamentsgesetz sowie – eher unspezi- fisch – in verschiedenen Verordnungen erwähnt, findet aber im dafür heute haupt- sächlich massgebenden Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren

18 Der Begriff «Kenntnisnahme durch Unberechtigte» stützt sich auf Art. 5 Abs. 1 der Verordnung vom 4.7.2007 über den Schutz von Informationen des Bundes (ISchV; SR 510.411).

19 Verordnung vom 4.7.2007 über den Schutz von Informationen des Bundes

(ISchV; SR 510.411). 20 Bundesgesetz vom 3.10.2008 über die Zuständigkeiten im Bereich des zivilen Nachrich- tendienstes (SR 121). 21 Bundesgesetz vom 3.2.1995 über die Armee und die Militärverwaltung (Militärgesetz; SR 510.10).

22 Staatsschutz in der Schweiz, Bundespolizei 1995, S. 3.

23 S. etwa Rainer J. Schweizer/Gabriela Küpfer, in St.Galler Kommentar, hgg. von Bernhard Ehrenzeller/Philippe Mastronardi/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender, Zürich/ St. Gallen. 2008, Vorbemerkung zur Sicherheitsverfassung, Rz. 2 ff.; Alexander Ruch, Äussere und innere Sicherheit, in Verfassungsrecht der Schweiz, hgg. von Daniel Thürer/ Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller, Zürich 2001, Rz. 1-5 und 8 f.

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Sicherheit (BWIS)24 keine Verwendung mehr. Das BWIS spricht statt dessen von der Wahrung der inneren und äusseren Sicherheit (s. etwa Art. 2 Abs. 4 Bst. b und Art. 11 Abs. 2 Bst. b sowie Art. 12 BWIS). Es sind im Übrigen auch Tätigkeits- felder im Bereich der inneren oder äusseren Sicherheit denkbar, die vom herkömm- lichen Staatsschutzbegriff nicht ohne weiteres abgedeckt sind (z.B. Durchsetzung der völkerrechtlichen Non-Proliferations-Regelungen oder die Verhinderung von Gewalt bei Sportveranstaltungen nach Art. 2 Abs. 4 Bst. f BWIS). Es wird vorgeschlagen, für den Tätigkeitsbereich der GPDel den vom BWIS bereits verwendeten Oberbegriff der inneren und äusseren Sicherheit einzuführen und ihn durch die nicht abschliessende Aufzählung der zuständigen Organe zu ergänzen. Im Weiteren soll die Tätigkeit der GPDel nicht auf bestimmte Organisationsein- heiten oder eng umschriebene Sachgebiete beschränkt sein, sondern sich auf alle Geheimbereiche des staatlichen Handelns beziehen. Die Delegation soll insbeson- dere auch Vorgänge untersuchen können, die im Wesentlichen ausserhalb des her- kömmlichen Bereichs der inneren und äusseren Sicherheit und des Tätigkeits- bereichs der Organe des Staatsschutzes und der Nachrichtendienste liegen, die aber ebenfalls staatliches Handeln erfordern, weil sie (z.B. im Bereich der internationalen Beziehungen oder der Finanzpolitik) den Landesinteressen schweren Schaden zufü- gen können (zu diesem Begriff s. etwa Art. 5 Abs. 1 der Informationsschutzverord- nung25). Mit der Änderung ergibt sich eine zeitgemässe Umschreibung der Zuständigkeit der GPDel. Sie soll durch eine Auffangklausel ermächtigt werden, aus eigener Initiative Abklärungen über das staatliche Handeln im gesamten Geheimbereich, d.h. bei Vorkommnissen einzuleiten, die den Landesinteressen schweren Schaden zufügen können.

Art. 53a (neu) Das Parlamentsgesetz kennt bisher keine Ausstandspflichten, sondern lediglich eine Offenlegungspflicht, wenn ein Ratsmitglied durch einen Beratungsgegenstand in seinen persönlichen Interessen unmittelbar betroffen ist (Art. 11 Abs. 3). Zu den Aufgaben der GPK gehört es einerseits, die Rechtmässigkeit und Zweckmässigkeit der Regierungstätigkeit zu überprüfen, und andererseits, vertiefte Untersuchungen durchzuführen, die das persönliche Verhalten von Magistratspersonen oder hohen

24 Bundesgesetz vom 21.3.1997 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (SR 120).

25 Art. 5 Abs. 1 ISchV lautet:

«1 Als GEHEIM werden Informationen klassifiziert, deren Kenntnisnahme durch Unbe- rechtigte den Landesinteressen einen schweren Schaden zufügen kann. Dabei handelt es sich namentlich um Informationen, deren Bekanntwerden: a. die Handlungsfähigkeit der Bundesversammlung oder des Bundesrats schwerwiegend gefährden kann; b. die Sicherheit der Bevölkerung schwerwiegend gefährden kann; c. die wirtschaftliche Landesversorgung oder die Sicherheit von landeswichtigen Füh- rungs- und Infrastrukturanlagen schwerwiegend gefährden kann; d. die Aufgabenerfüllung der Bundesverwaltung, der Armee oder wesentlicher Teile davon schwerwiegend gefährden kann; e. die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz schwerwiegend gefährden kann; f. den Quellen- oder den Personenschutz oder die Geheimhaltung von operativen Mitteln und Methoden der Nachrichtendienste schwerwiegend gefährden kann.»

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Funktionären zum Gegenstand haben können. Dabei sind die Unbefangenheit ihrer Mitglieder und eine hohe Glaubwürdigkeit gegen aussen von grosser Bedeutung. In der Praxis der letzten Jahre ist es regelmässig vorgekommen, dass Mitglieder der GPK bei einzelnen Untersuchungen freiwillig in den Ausstand getreten sind, meist sogar in Fällen, wo keine tatsächliche Befangenheit vorlag, aber von vornherein jeder Anschein von Befangenheit vermieden werden sollte. Auf der anderen Seite wurde in der Öffentlichkeit auch schon die Unbefangenheit einzelner Mitglieder der GPK angezweifelt. Es erscheint deshalb angezeigt und zeitgemäss, eine klare Aus- standsregelung für die GPK und ihre Delegation gesetzlich zu verankern. Der Wortlaut von Absatz 1 lehnt sich an die Ausstandsregelung für den Bundesrat an, wonach seine Mitglieder in den Ausstand treten müssen, wenn sie an einem Geschäft ein unmittelbares persönliches Interesse haben (Art. 20 Abs. 1 RVOG26). Zu denken ist dabei etwa an persönliche Interessen wirtschaftlicher Art oder an offensichtliche Befangenheit infolge persönlicher bzw. familiärer Beziehungen. In Anlehnung an die Ausstandsbestimmungen der neuen Strafprozessordnung27 oder des Bundesgerichtsgesetzes28 wird im Sinne einer Auffangklausel festgehalten, dass die Mitglieder auch dann in den Ausstand treten, wenn sie aus anderen Gründen befangen sein könnten. Der Wortlaut soll aber auch klarstellen, dass politische Interessenbindungen (Interessenvertretung für Gemeinwesen, Parteien, Verbände usw.) keine Ausstandspflicht begründen, da ein Parlamentsmandat solche Interes- senvertretungen per se einschliesst. Für den Fall, dass ein Ausstand streitig ist, regelt Absatz 2 das Verfahren. Die betrof- fene GPK oder die GPDel entscheiden endgültig.

Art. 150 Abs. 2 Der Wortlaut von Artikel 150 Absatz 2 Buchstabe a wird redaktionell der neuen Regelung von Artikel 153 Absatz 6 angepasst. Er entspricht inhaltlich dem bisheri- gen Ausschlussbereich gemäss der Auslegung des Bundesrates. Buchstabe b ent- spricht der neuen Umschreibung des Geheimbereichs gemäss Artikel 53 Absatz 2, für den die Informationsrechte ausgeschlossen bleiben. Entsprechend dem heutigen Recht geht der Informationsausschluss weniger weit als in Artikel 7 Absatz 2 Buch- stabe b.

Art. 153 Absatz 1: Der geltende Wortlaut wird in zwei Punkten ergänzt: Hinsichtlich des direkten Verkehrs mit Behörden, Amtsstellen und übrigen Trägern von Bundesstellen wird eine Verweisung auf Artikel 156 eingefügt. Damit soll verdeutlicht werden, dass die allgemeinen Rechte und Pflichten von Personen im Dienste des Bundes gegenüber den Kommissionen insbesondere auch im Verkehr mit den Aufsichtskommissionen gelten. Dies ist von Bedeutung, weil mit einer Änderung von Absatz 2 auch Personen erfasst werden sollen, die früher im Dienst des Bundes gestanden, diesen Dienst jedoch verlassen haben.

26 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21.3.1997 (SR 172.010).

27 Schweizerische Strafprozessordnung vom 5.10.2007 (AS 2010 1881).

28 Bundesgesetz vom 17.6.2005 über das Bundesgericht (BGG, SR 173.110).

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Sodann wird ein Satz angefügt, der die Aufsichtskommissionen ermächtigt, einzelne Sachverhaltsabklärungen und Befragungen ihren Sekretariaten zu übertragen. Es versteht sich, dass es hier vor allem um einzelne ergänzende Abklärungen zur Ent- lastung der Kommission bei umfangreichen Untersuchungen geht und dass solche Abklärungen in jedem Fall nach den Weisungen und im Sinne der Kommissionen erfolgen müssen. Anhörungen von Magistratspersonen werden in jedem Fall wie bis anhin von den Kommissionen selbst durchgeführt. Die Ergänzung entspricht der bereits bisher ausgeübten Praxis aufgrund von Artikel 67 ParlG, doch empfiehlt sich eine Präzisierung für die Aufsichtskommissionen, weil diese Praxis in der letzten Zeit verschiedentlich in Frage gestellt worden ist. Absatz 2: Der geltende Artikel 156 regelt die Stellung der «Personen im Dienste des Bundes» gegenüber den parlamentarischen Kommissionen (d. h. die Rechte und Pflichten des Bundespersonals, insbesondere der Angestellten des Bundes und der mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben des Bundes betrauten Personen, z. B. Magist- ratspersonen). Die geltende Regelung ist nicht auf Personen anwendbar, deren Anstellungs- oder Amtsverhältnis infolge Austritts bzw. Rücktritts erloschen ist. Es kann aber für die Abklärung bestimmter Sachverhalte erforderlich sein, solche Personen bezüglich ihrer früheren Tätigkeit für den Bund zur Mitwirkung und zur Auskunft gegenüber den parlamentarischen Aufsichtsbehörden zu verpflichten (s. auch Erläuterungen zu Abs. 3). Mit der Ergänzung von Absatz 2 sollen die Rechte und Pflichten von Artikel 156 auch für Personen ausserhalb der Bundesverwaltung anwendbar sein, soweit sie früher im Dienst des Bundes gestanden haben. Es ver- steht sich, dass die Auskunfts- und Mitwirkungspflicht solcher Personen sachlich und zeitlich auf ihre Tätigkeit für den Bund beschränkt sein soll. Absatz 3 (neu): Es ist vorgekommen, dass sich insbesondere ehemalige Bundesbe- dienstete bei bestimmten Untersuchungen strikte geweigert haben, mit den Auf- sichtskommissionen des Parlaments zusammenzuarbeiten. Der geltende Artikel 156 verpflichtet zwar Personen im Dienste des Bundes zur Mitwirkung, doch sieht das Gesetz heute keine entsprechende Verpflichtung für Personen vor, die aus dem Dienst des Bundes ausgetreten sind bzw. keine öffentlich-rechtlichen Aufgaben mehr für den Bund wahrnehmen. Daher soll neben einer Ausdehnung der grundsätz- lichen Auskunftspflicht nach Artikel 156 (s. Erläuterungen zu Abs. 2) auch die Möglichkeit geschaffen werden, dass die Aufsichtskommissionen über ihre Präsi- dentin oder ihren Präsidenten auskunftspflichtige Personen formell vorladen und nötigenfalls auch vorführen lassen können. Es ist darauf hinzuweisen, dass im gesamten übrigen Verfahrens- und Prozessrecht des Bundes entsprechende Kompe- tenzen der untersuchenden bzw. richterlichen Behörden bestehen (s. etwa Art. 205 ff. der neuen Strafprozessordnung [StPO]29, Art. 44 Abs. 2 des Bundeszivilpro- zesses [BZP]30, Art. 19 des Verwaltungsverfahrensgesetzes [VwVG]31, Art. 42 des Verwaltungsstrafrechts [VStrR]32). Es erscheint daher nicht unangemessen, wenn der obersten Aufsichtsbehörde des Bundes zur Erfüllung ihrer Aufgabe ein entspre- chendes Zwangsmittel eingeräumt wird. Für das Verfahren im Einzelnen bietet sich eine sinngemässe Anwendung der neuen, sehr ausgewogenen Regelung in Artikel 49 und 50 sowie 201 ff. StPO an. Ein allfälliger Vorführungsauftrag kann – gemäss

29 Schweizerische Strafprozessordnung vom 5.10.2007 (AS 2010 1881; Inkraftsetzung auf den 1.1.2011 beschlossen).

30 Bundesgesetz vom 4.12.1947 über den Bundeszivilprozess (SR 273).

31 Bundesgesetz vom 20.12.1968 über das Verwaltungsverfahren (SR 172.021).

32 Bundesgesetz vom 22.3.1974 über das Verwaltungsstrafrecht (SR 313.0).

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Artikel 49 StPO – an die Polizeiorgane des Bundes und der Kantone ergehen. In der Praxis dürfte dies in Absprache mit den Polizeiorganen des Bundes geschehen. Bei allfälligen Übergriffen der ausführenden Polizeiorgane steht der Rechtsweg nach Artikel 49 Absatz 2 StPO offen. Über die bestehenden Verweisungen in Artikel 154 Absatz 2 und Artikel 166 Absatz 1 wird das Recht zur Vorladung und allfälligen Vorführung – wie alle übri- gen Rechte nach Artikel 153 – auch den Delegationen der Aufsichtskommissionen und der PUK zukommen. Absatz 4 (neu): Eine Vorladung, insbesondere aber die Vorführung, muss im Grund- satz als Eingriff in die persönliche Freiheit der betroffenen Person gewertet werden. Diese hat auf Grund der Rechtsweggarantie von Artikel 29a BV an sich Anspruch auf eine gerichtliche Überprüfung des Eingriffs. Artikel 29a BV gibt dem Gesetzge- ber aber auch die Möglichkeit, Ausnahmen vom Rechtsweg vorzusehen. Bei der Vorladung und der Vorführung handelt es sich um verfahrensleitende Verfügungen ohne erhebliche dauerhafte Nachteile. Es ist auch zu berücksichtigen, dass die an sich einschneidendereVorführung als ultima ratio bei der Tatsachenfeststellung im Rahmen wichtiger Inspektionen dienen soll und dass zuvor die einvernehmliche Ansetzung einer Befragung an der Weigerung der betroffenen Person gescheitert sein muss. Insofern erscheint zumindest eine Ausnahme von einer gerichtlichen Überprüfung angebracht. Der Einbezug eines Gerichts in eine parlamentarische Untersuchung kann zudem das Untersuchungsverfahren erheblich ausweiten und verzögern. Um die betroffene Person gegen willkürliche oder unverhältnismässige Vorladungen und Vorführungen zu schützen, soll ihr aber anstelle eines Gerichtsver- fahrens die Möglichkeit einer nicht aufschiebenden Einsprache an den Präsidenten bzw. die Präsidentin des Rats gegeben werden, dem der verfügende Kommissions- präsident bzw. die Kommissionsprädidentin angehört. Der Einspracheentscheid ist endgültig; er kann feststellen, dass eine Vorladung oder Vorführung rechtswidrig bzw. unverhältnismässig gewesen ist und der betroffenen Person gegebenenfalls eine Genugtuung zusprechen. Da die Fälle bestrittender Vorladungen und insbeson- dere polizeilicher Vorführungen ausgesprochen selten vorkommen dürften, zieht die Regelung keine wesentliche Zusatzbelastung der Ratspräsidien nach sich. Absatz 5: Der bisherige Absatz 3 soll an den zu ändernden Absatz 2 angepasst wer- den. Der neue Wortlaut nimmt darauf Bezug, dass auch Personen, die früher im Dienst des Bundes gestanden haben, zur Mitwirkung und Auskunft verpflichtet werden sollen. Es versteht sich, dass der Bundesrat auch über die allfällige Befra- gung solcher Personen vorgängig zu orientieren ist und Gelegenheit zur Stellung- nahme erhalten soll. Absatz 6: Nach dem geltenden Wortlaut des bisherigen Absatzes 4 haben die Auf- sichtskommissionen keinen Anspruch auf Einsichtnahme in Unterlagen, die der unmittelbaren Entscheidfindung des Bundesratskollegiums dienen. Nach Auffassung des Bundesrates gehören zu diesen Unterlagen insbesondere auch die Anträge der federführenden Departemente und der Bundeskanzlei mit Beilagen sowie ihre Mitberichte. In der Praxis der GPK, die nach Artikel 52 die Oberaufsicht über die Geschäftsführung des Bundesrats und der Bundesverwaltung ausüben, hat sich jedoch gezeigt, dass sie insbesondere ohne Kenntnis der Anträge mit Beilagen an den Bundesrat und der Mitberichte bei bestimmten Untersuchungen kaum eine schlüssige Beurteilung der Tätigkeit des Bundesrats vornehmen können (vgl.

Ziff. 1.4).

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Zweck der Beschränkungen der Informationsrechte ist unbestrittenermassen der Schutz des Kollegiums bzw. die Vertraulichkeit der Verhandlungen innerhalb der Bundesratssitzung. Deshalb verdienen die Bundesratsprotokolle besonderen Vertrau- lichkeitsschutz. Um aber den GPK zur Erfüllung ihrer Aufgabe eine schlüssige Beurteilung der Tätigkeit des Bundesrats zu ermöglichen, wird vorgeschlagen, den Aufsichtskommissionen nur noch die Protokolle der Bundesratssitzungen vorzuent- halten, nicht aber die Unterlagen des Mitberichtsverfahrens, d.h. die formellen Anträge, Beilagen und Mitberichte. Über den eigentlichen Entscheidfindungsprozess in der Bundesratssitzung müssen sich die GPK wie bis anhin mit allfälligen mündli- chen Angaben der Bundesratsmitglieder oder einem schriftlichen Bericht des Bun- desrates begnügen. Eine vergleichbare Regelung wurde im Übrigen vom Nationalrat bereits 1991 bei der Schaffung der GPDel im Rahmen einer Revision des Geschäfts- verkehrsgesetzes beschlossen; sie wurde aber nach starkem Widerstand des Bundes- rats im Rahmen der Differenzbereinigung durch eine Formulierung ersetzt, die der heute geltenden Regelung entspricht.33 Es ist zu beachten, dass die Unterlagen des Mitberichtsverfahrens nur in konkreten Einzelfällen auf Verlangen der GPK und nach erfolgtem Entscheid im Bundesrat herausgegeben werden müssen. Eine allfäl- lige Einflussnahme auf einen unmittelbar bevorstehenden Entscheid des Bundesrates ist somit ausgeschlossen. Dabei kann der Bundesrat den Umständen angemessene Massnahmen zum Geheimnissschutz (Abs. 7) beantragen. Der Übersichtlichkeit wegen wird Absatz 6 in zwei Buchstaben gegliedert. Buch- stabe a sieht nur noch vor, dass die Aufsichtskommissionen keinen Anspruch auf Herausgabe der Protokolle der Bundesratssitzungen haben. Aus Gründen der Kon- sequenz wird der Begriff «Herausgabe» aus Artikel 154 Absatz 2 Buchstabe a übernommen. Buchstabe b entspricht der neuen Umschreibung des Geheimbereichs gemäss Arti- kel 53 Absatz 2, für den die Informationsrechte ausgeschlossen werden. Absatz 7: Angesichts der erweiterten Informationsrechte der Aufsichtskommissionen stellt sich die Frage nach einer Verstärkung des Geheimnisschutzes in diesen Kom- missionen. Es ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass die Staatspoli- tische Kommission des Nationalrats (SPK-N) in Umsetzung der Parlamentarischen Initiative Schutz der Vertraulichkeit der Kommissionsberatungen34 bereits einen Berichtsentwurf ausgearbeitet hat, der eine Neuordnung des parlamentarischen Disziplinarrechts und der sogenannten relativen Immunität der Parlamentsmitglieder vorschlägt. Unter anderem soll beantragt werden, eine ständige Kommission für Disziplinarmassnahmen zu schaffen und in einem neuen Artikel 13a des Parla- mentsgesetzes die Räte zu beauftragen, das Verfahren bei Verstössen gegen die Ordnungs- und Verfahrensvorschriften und Verletzungen der Geheimhaltungsvor- schriften zu regeln. Diese Vorschläge kommen den Absichten der GPK-S entgegen. Angesichts von gehäuft aufgetretenen Vertraulichkeitsproblemen in einer Aufsichtskommission rechtfertigt es sich, in den Geschäftsbereichen der Aufsichtskommissionen den Vorkehrungen zum Geheimnisschutz Nachachtung zu verschaffen. Mit einem einge- fügten Satz in Absatz 7 (bisher Abs. 5) wird daher vorgeschlagen, dass die Auf-

33 S. Amtl. Bull. 1991 N 1550 ff. und Zusatzbericht der Kommission des Nationalrates, BBl 1992 VI 487ff.; Amtl. Bull. 1993 N 465 f., S 728 f.

34 08.447 Pa.Iv. Bericht der SPK-N vom 19.8.2010, BBl 2010 7345.

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sichtskommissionen die notwendigen Massnamen des Geheimnisschutzes durch Weisungen festlegen.

Art. 154 Abs. 2 Bst. a und Abs. 3 Absatz 2 Buchstabe a: Der Wortlaut des geltenden Absatz 2 formuliert positiv die Informationsrechte der Delegationen der Aufsichtskommissionen, die gemäss dem geltenden Artikel 153 Absatz 4 den Aufsichtskommissionen nicht gewährt werden. Konsequenterweise wird Absatz 2 Buchstabe a dem neuen Wortlaut von Artikel 153 Absatz 6 angepasst. Auch über den im geltenden Artikel 154 Absatz 2 Buchstabe a verwendeten Begriff der «Einsichtnahme» ist es zu Differenzen mit dem Bundesrat und der Verwaltung gekommen. Einzelne Departemente haben in gewissen Fällen den Begriff sehr einschränkend interpretiert und der GPDel entsprechende Einsichtnahmemodalitäten vorgeben wollen (z. B. Verbot der Erstellung von Fotokopien). Ebenfalls von Ein- sichtnahme spricht (im Zusammenhang mit dem Informationsausschluss) Arti- kel 153 Absatz 4, während Absatz 3 desselben Artikels heute von der «Herausgabe von Unterlagen» spricht. Schliesslich ermächtigt Artikel 150 Absatz 1 Buchstabe b die Kommissionen im Allgemeinen, vom Bundesrat «Unterlagen zur Einsicht zu erhalten». Es kann nicht im Interesse der Aufsicht liegen, dass die zu beaufsichtigende Behörde mittels selbst festgelegter Modalitäten den faktischen Zugang der Aufsichtsbehörde zu den Unterlagen erschwert oder verzögert. Es wird daher vorgeschlagen, insbe- sondere in Artikel 154 Absatz 2 Buchstabe a auf den früher im Geschäftsverkehrs- gesetz verwendeten Begriff der Herausgabe35 zurückzugehen, der weniger Interpre- tationsspielraum belässt. In Bezug auf die Art und den Umfang der zugänglichen Dokumente ändert sich gegenüber der heutigen Praxis nichts. Absatz 3: Mit der Änderung soll die formelle Gleichstellung der GPDel mit der FinDel, wie sie bereits aus Artikel 169 Absatz 2 BV hervorgeht, erfolgen. Inskünftig sollen auch der GPDel sämtliche Bundesratsbeschlüsse einschliesslich der Mitbe- richte zugestellt werden. Dies drängt sich angesichts der in Artikel 53 Absatz 2 vorgesehenen Klarstellung des Kontrollbereichs der GPDel auf. Es ist darauf hin- zuweisen, dass an sich auch die FinDel über einen sachlich beschränkten Kontroll- bereich verfügt. Sie entscheidet aber anhand der zugestellten Unterlagen selbst, ob ihre Kontroll- und Prüfungsbefugnisse betroffen sind. Für die GPDel kann nichts anderes gelten. Diese Unterlagen sollen zudem – gemäss der heutigen Praxis der FinDel – weiterhin in aller Regel erst nach Behandlung im Bundesrat zugestellt werden. Dieser Wortlaut würde es ermöglichen, dass die Delegationen gemeinsam mit den Unterlagen des Bundesrates bedient werden und dass sie – z.B. mittels einer gemeinsamen Vereinbarung oder Weisung an ihre Sekretariate – festlegen, wie der Umgang mit den Unterlagen zu handhaben ist. Das «Bringprinzip» für den Bundes- rat würde sowohl für die FinDel als auch für die GPDel gelten, doch könnte ein Unterlagenpool gebildet werden und eine Person, beispielsweise ein Delegations- mitglied oder ein Sekretär der Delegationen, könnte mit einer ersten Durchsicht und Triage beauftragt werden.

35 S. Art. 47quater Abs. 1, 2 und 3bis des Geschäftsverkehrsgesetzes vom 23.3.1962 (AS 1966 1325 und AS 1994 360) sowie Art. 47quinquies Abs. 4 in der Fassung vom 13.12.1991 (AS 1992 641).

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4 Finanzielle und personelle Auswirkungen

Die Vorlage als solche hat keine finanziellen oder personellen Auswirkungen, die quantifizierbar sind. Eine allfällige Mehrbelastung der GPDel infolge der formellen Erweiterung ihres Zuständigkeitsbereichs dürfte dadurch kompensiert werden, dass sie entsprechend weniger Abklärungsaufträge der GPK erhalten wird. Die Präzisierungen der Informationsrechte gegenüber dem Bundesrat führen zu einer Verringerung des administrativen Aufwandes.

5 Rechtliche Grundlagen

5.1 Verfassungsmässigkeit

Das zu ändernde Parlamentsgesetz stützt sich auf Artikel 164 Absatz 1 Buchstabe g BV, wonach die grundlegenden Bestimmungen über die Organisation und das Ver- fahren der Bundesbehörden in einem Bundesgesetz erlassen werden müssen. Die Vorlage setzt solche Verfassungsvorschriften auf Stufe des Bundesgesetzes um.

5.2 Rechtsetzungsdelegationen

Die vorgeschlagenen Regelungen enthalten keine formellen Delegationen zum Erlass allgemeinverbindlicher Rechtssätze. Die Bestimmung von Artikel 153 Absatz 7 ParlG soll aber die Aufsichtskommissionen verpflichten, für ihren Zustän- digkeitsbereich Weisungen zum Geheimnisschutz in den Kommissionen zu erlassen.

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