Evaluation der Aufsicht über die flankierenden Massnahmen zur Personenfreizügigkeit und deren Wirkungen. Bericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle zuhanden der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates (Anhang)

Anhang

Evaluation der Aufsicht über die flankierenden Massnahmen zur Personenfreizügigkeit und deren Wirkungen Bericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle zuhanden der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates

vom 16. Juni 2011

2011-2444 1219

Das Wichtigste in Kürze

Die flankierenden Massnahmen sind am 1. Juni 2004 im Zuge der Einführung der Personenfreizügigkeit in Kraft getreten, welche im Rahmen der bilateralen Abkom- men (Bilaterale I) mit der Europäischen Union ausgehandelt wurde. Sie sollen verhindern, dass sich die Löhne und Arbeitsbedingungen in der Schweiz aufgrund des erleichterten Zugangs der ausländischen Arbeitnehmenden zum Schweizer Arbeitsmarkt verschlechtern (Verhinderung von Lohn- und Sozialdumping). Diese Massnahmen bestehen einerseits in der Kontrolle der Einhaltung der Lohn- und Sozialbedingungen bei den entsandten Arbeitnehmenden. Andererseits besteht die Möglichkeit der erleichterten Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsver- trägen (GAV) oder des Erlasses von Normalarbeitsverträgen (NAV) mit zwingenden Mindestlöhnen, falls in einer Branche wiederholt missbräuchliche Lohnunterbietun- gen nachgewiesen werden. Seit Einführung der flankierenden Massnahmen sind viele Fragen zu deren Anwen- dung und Wirksamkeit aufgetaucht. Vor diesem Hintergrund hat die zuständige Subkommission der Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) beauftragt, eine Evaluation der Aufsicht über die flankierenden Massnahmen zur Personenfreizügigkeit und deren Wirkungen vorzunehmen.

Die wichtigsten Ergebnisse Die Personenfreizügigkeit hat gewichtige Auswirkungen auf die Schweizer Wirt- schaft. Dies zeigt sich insbesondere im Anstieg des Konsums und der Wohnungs- nachfrage, aber auch in der Zunahme von ausländischen Stellensuchenden, die sowohl eine Ergänzung als auch eine Konkurrenz auf dem einheimischen Arbeits- markt sein können. In der vorliegenden Evaluation werden nicht die allgemeinen Auswirkungen der Personenfreizügigkeit auf die Schweizer Wirtschaft analysiert, sondern nur die Folgen auf die Löhne, um so festzustellen, ob diese während der Öffnung des Schweizer Arbeitsmarkts und trotz der Einführung der flankierenden Massnahmen unter Druck geraten sind. Die Lösung der festgestellten Probleme ist komplex, weil sie in die Zuständigkeit verschiedener Stellen fällt (Bund, Kantone, Sozialpartner). Der vom Gesetzgeber gewünschte Handlungsspielraum im Vollzug erschwert die Steuerung und die kohä- rente Anwendung der flankierenden Massnahmen. Die paritätischen, tripartiten und kantonalen Vollzugsorgane setzen die vorgesehenen Massnahmen unterschiedlich kohärent und konform um.

Offensichtlicher Lohndruck, aber nicht feststellbare Lohnunterbietung Die Evaluation zeigt auf, dass das durch die Personenfreizügigkeit erhöhte Angebot an Arbeitskräften tatsächlich Druck auf die Löhne ausgeübt hat. Obwohl Druck auf die Löhne vorhanden ist, lässt sich nicht beurteilen, ob es auch zu missbräuchlichen Lohnunterbietungen kommt. Der Gesetzgeber hat nicht klar definiert, was er unter wiederholter missbräuchlicher Lohnunterbietung versteht,

weshalb deren Feststellung von der kantonal unterschiedlichen Praxis abhängt. Die Kriterien zur Definition missbräuchlicher Lohnunterbietung werden seitens der Kantone nicht immer festgelegt, kommuniziert und angewendet. Die Datenerhebun- gen der PVK haben aber gezeigt, dass die Löhne der entsandten Arbeitnehmenden manchmal deutlich unter den Löhnen der niedergelassenen Arbeitnehmenden liegen.

Unvollständige und uneinheitliche Anwendung der flankierenden Massnahmen Die flankierenden Massnahmen werden je nach Vollzugsorgan unterschiedlich umgesetzt. Man scheint sich auf die Kontrollen und die GAV-Bestimmungen zu beschränken. Hingegen werden die im Entsendegesetz (EntsG) vorgesehenen Sank- tionen oder andere Instrumente wie die erleichterte Allgemeinverbindlicherklärun- gen von GAV oder das Erlassen von NAV kaum angewendet. Die Umsetzungsprobleme sind je nach zugrunde liegender Branchenregelung ver- schieden: – In den meisten Branchen mit allgemeinverbindlich erklärtem GAV auf nati- onaler Ebene folgen den Kontrollen keine Sanktionen gemäss EntsG, weil die Fälle den kantonalen Behörden nicht weitergeleitet werden. – In den meisten Branchen mit allgemeinverbindlich erklärtem GAV auf kan- tonaler Ebene kann aufgrund der Quantität und Qualität der Daten nicht eruiert werden, ob die flankierenden Massnahmen korrekt und effektiv um- gesetzt werden. – Im Zuständigkeitsbereich der tripartiten Kommissionen erlauben es die kan- tonalen Kontrollverfahren und Methoden in den meisten Fällen nicht, wie- derholte missbräuchliche Lohnunterbietungen klar aufzuzeigen. Dies führt dazu, dass die für solche Fälle vorgesehenen Instrumente (erleichterte All- gemeinverbindlicherklärungen von GAV oder NAV mit zwingenden Mindest- löhnen) nicht eingesetzt werden können.

Späte, komplexe und zu wenig zielgerichtete Steuerung Die mangelnde Unterstützung des Bundes in den ersten Jahren nach der Einführung der flankierenden Massnahmen hat zu deren unterschiedlichen Umsetzung beigetra- gen. Das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) begann die Vollzugsprobleme vermehrt zur Kenntnis zu nehmen und diesen Mangel ab 2008 schrittweise zu behe- ben. Es entwickelte über die Direktion für Arbeit und den zuständigen Leistungs- bereich eine qualitativ gute Strategie, um den gesetzlichen Zielen zu entsprechen. Die meisten Anwendungsprobleme waren jedoch bereits seit Jahren bekannt und die unangebrachten Praktiken gewisser Kantone und paritätischer Kommissionen hätten schon viel früher dazu führen sollen, dass der Bundesrat aktiv wird. Die Steuerung kann sich bisher nicht auf verlässliche Daten stützen und sich beispiels- weise kein Bild davon machen, wie viele Verstösse es im Lohnbereich wirklich gibt oder wie die paritätischen Kommissionen die Kontrollen aufteilen und finanzieren. Die Steuerung wird durch die föderalistische Umsetzung sowie durch die uneinheit- liche und komplexe Organisation der paritätischen Kommissionen stark erschwert.

Die flankierenden Massnahmen dienen der Bekämpfung des Lohn- und Sozialdum- ping. In Anbetracht dieser Zielsetzung ist es problematisch, dass die strategische Steuerung schwergewichtig auf eine kleine Zielgruppe fokussiert: über die Hälfte der Kontrollen und drei Viertel des Budgets werden eingesetzt, um die entsandten Arbeitnehmenden zu kontrollieren, die aber nur 0,5 % des gesamten Beschäfti- gungsvolumens in der Schweiz ausmachen. Das System der flankierenden Massnahmen basiert auf einem Strukturelement der Schweizer Wirtschaft: den Beziehungen zwischen den Sozialpartnern. Die vorherr- schende Stellung der paritätischen Kommissionen bei der Umsetzung der flankie- renden Massnahmen lässt sich damit rechtfertigen, dass die von ihnen abgedeckten Branchen besonders exponiert sind, was die Qualifikation der Arbeitskräfte, das Lohnniveau und den Konkurrenzdruck angeht. Obwohl in diesen Branchen fast die Hälfte aller Kontrollen stattfindet und die Hälfte der Gesamtkosten des Bundes hier anfallen, machen sie rein quantitativ nur gerade 13 % der Arbeitnehmenden aus. Die auf Grundlage der Lohnstrukturerhebung realisierte Studie zeigte aber, dass sich der Lohndruck nicht nur in solchen Branchen bemerkbar macht, die als beson- ders anfällig für Lohn- und Sozialdumping gelten. Deshalb sollte die Fokussierung der flankierenden Massnahmen auf die Niedriglohnbranchen hinterfragt werden. Die flankierenden Massnahmen werden in Abhängigkeit von den politischen Diskus- sionen rund um die Öffnung der Märkte und die Ausweitung der Personenfreizügig- keit auf neue EU-Mitgliedstaaten laufend angepasst. Die Weiterentwicklung der flankierenden Massnahmen erfolgt allerdings ohne Kenntnis ihrer tatsächlichen Wirksamkeit, da zuverlässige Datengrundlagen fehlen.

Ungenügende Kommunikation Aussagen in Bezug auf die Wirksamkeit der flankierenden Massnahmen oder das (Nicht-)Vorhandensein von Lohnunterbietungen lassen sich aufgrund der bisher vorgelegten Daten nicht rechtfertigen. Sie geben die Umsetzung und deren Wirkun- gen nur verzerrt wieder. Jegliche Schlussfolgerung auf Basis dieser unvollständigen und unzuverlässigen Daten oder aufgrund nationaler Durchschnittswerte macht keinen Sinn, weil die Auswirkungen der Personenfreizügigkeit je nach Region und die Umsetzung der flankierenden Massnahmen je nach Kanton sehr unterschiedlich sind.

Das Wichtigste in Kürze 1220 Abkürzungen 1224

1 Einführung 1225

1.1 Grund für die Evaluation 1225

1.2 Methode 1226

1.3 Analysemethode 1227

1.4 Struktur des Berichts 1228

2 Flankierende Massnahmen 1229

2.1 Hintergrund 1229

2.2 Beschreibung der Massnahmen 1230

3 Evaluationsergebnisse 1235

3.1 Wirkung der Öffnung des Arbeitsmarkts auf die Löhne 1235

3.2 Umsetzung der flankierenden Massnahmen 1239

3.3 Steuerung der flankierenden Massnahmen 1242

3.4 Konzeption der flankierenden Massnahmen 1246

4 Schlussfolgerungen 1247

4.1 Offensichtlicher Lohndruck, aber nicht feststellbare Lohnunterbietung 1248

4.2 Unvollständige und uneinheitliche Umsetzung der flankierenden

Massnahmen 1248

4.3 Späte, komplexe und zu wenig zielgerichtete Steuerung 1249

4.4 Ungenügende Kommunikation 1250

Verzeichnis der Interviewpartnerinnen und -partner 1251 Impressum 1253

Abkürzungen

Abb. Abbildung ave allgemeinverbindlich erklärt AVEG Bundesgesetz vom 28. September 1956 über die Allgemeinverbind- licherklärung von Gesamtarbeitsverträgen BFM Bundesamt für Migration BFS Bundesamt für Statistik BSV Bundesamt für Sozialversicherungen EFTA Europäische Freihandelsassoziation EG Europäische Gemeinschaft EntsG Bundesgesetz vom 8. Oktober 1999 über die minimalen Arbeits- und Lohnbedingungen für in die Schweiz entsandte Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer und flankierende Massnahmen (Bundesgesetz über die in die Schweiz entsandten Arbeitnehmerinnen und Arbeit- nehmer) EntsV Verordnung vom 21. Mai 2003 über die in die Schweiz entsandten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer EU Europäische Union GAV Gesamtarbeitsvertrag Kap. Kapitel NAV Normalarbeitsvertrag OR Obligationenrecht PVK Parlamentarische Verwaltungskontrolle SECO Staatssekretariat für Wirtschaft swisstopo Bundesamt für Landestopographie

Bericht

Dieser Bericht enthält die wichtigsten Ergebnisse der von der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle (PVK) durchgeführten Evaluation. Die komplette Beschrei- bung der flankierenden Massnahmen und der Methodologie sowie die vollständigen Ergebnisse finden sich im erläuternden Bericht1 (Rapport explicatif).

1 Einführung

1.1 Grund für die Evaluation

Die flankierenden Massnahmen sind am 1. Juni 2004 im Zuge der Einführung der Personenfreizügigkeit2 in Kraft getreten, welche im Rahmen der bilateralen Ab- kommen (Bilaterale I) mit der Europäischen Union (EU) ausgehandelt wurde. Sie sollen verhindern, dass sich die Löhne und Arbeitsbedingungen in der Schweiz aufgrund des erleichterten Zugangs der ausländischen Arbeitnehmenden zum Schweizer Arbeitsmarkt verschlechtern (Verhinderung von Lohn- und Sozialdum- ping). Diese Massnahmen bestehen einerseits aus der Kontrolle der Einhaltung der Lohn- und Sozialbedingungen bei den entsandten Arbeitnehmenden und andererseits aus der erleichterten Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen oder dem Erlassen von Normalarbeitsverträgen mit zwingenden Mindestlöhnen im Falle wiederholter missbräuchlicher Lohnunterbietung in einer bestimmten Branche. Seit Einführung der flankierenden Massnahmen sind viele Fragen zu deren Umset- zung und Effizienz aufgetaucht. Sowohl im Parlament als auch in der Presse wurden die Bedenken der Bevölkerung zu diesem Thema mehrmals aufgegriffen. Die flan- kierenden Massnahmen wurden abhängig vom Stand der Verhandlungen zwischen der Schweiz und der EU weiterentwickelt oder in Frage gestellt. Die Öffnung des Schweizer Arbeitsmarktes für acht neue Oststaaten am 1. Mai 2011 sowie für Bulga- rien und Rumänien im Jahr 2016 führte ebenfalls zu Diskussionen über die Ange- messenheit der flankierenden Massnahmen. Vor diesem Hintergrund hat die zuständige Subkommission der Geschäftsprüfungs- kommissionen der eidgenössischen Räte die PVK beauftragt, eine Evaluation der Aufsicht über die flankierenden Massnahmen zur Personenfreizügigkeit und deren Wirkungen der vorzunehmen, die Antworten auf folgende Fragen liefern soll: – Wie lassen sich die Auswirkungen der Personenfreizügigkeit auf die Lohn- entwicklung beurteilen?

1 Evaluation de la surveillance et des effets des mesures d’accompagnement à la libre circulation des personnes, Rapport explicatif du Contrôle parlementaire de l’administration à l’attention de la Commission de gestion du Conseil national du 16 juin 2011. 2 SR 0.142.112.681. Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidge- nossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten an- dererseits über die Freizügigkeit.

– Wie lässt sich die Aufsicht der flankierenden Massnahmen beurteilen? – Werden die flankierenden Massnahmen korrekt umgesetzt? – Ist die Steuerung der flankierenden Massnahmen angemessen? – Sind die Organisation und die Instrumente zur Problemlösung geeig- net? Die vorliegende Evaluation konzentriert sich folglich auf die Rolle des Bundes im Rahmen der flankierenden Massnahmen. Die Informationen bezüglich der Umset- zung durch die Kantone und paritätischen Kommissionen werden verwendet, um die Steuerung des Bundes und die Anwendung der flankierenden Massnahmen zu evaluieren. Auf die Gründe für die unterschiedlichen Praktiken der Vollzugsorgane wird nicht weiter eingegangen.

1.2 Methode

Zur Beantwortung der gestellten Fragen griff die PVK auf mehrere Informations- quellen und Datensammlungen zurück. Die Studie zur Wirkung der Personenfreizü- gigkeit wurde externen Experten übergeben, nämlich PD Dr. Fred Henneberger und Dr. Alexandre Ziegler vom Forschungsinstitut für Arbeit und Arbeitsrecht der Uni- versität St. Gallen. Was die Studie zur Aufsicht der flankierenden Massnahmen angeht, bezog die PVK ihre Daten aus verschiedenen Gesprächen (30 Personen aus der Bundesverwaltung, den Kantonsverwaltungen und den tripartiten und paritäti- schen Kommissionen sowie verschiedene Sozialpartner), einer schriftlichen Befra- gung aller kantonalen tripartiten Kommissionen und nationalen paritätischen Kom- missionen (47 Antworten), den Erkenntnissen im Rahmen der Begleitung zweier Inspektoren vor Ort sowie aus der Analyse von Dokumenten und Statistiken des Staatssekretariates für Wirtschaft (SECO). Aus Tabelle 1 geht hervor, welche Evaluationsgrundlagen für jede Fragestellung verwendet wurden. Tabelle 1 Fragestellungen und Evaluationsgrundlagen

Thema Fragestellung Evaluationsgrundlage

Wirkung Gibt es Anzeichen für Vergleich der Lohnentwicklung von einen Lohndruck und Bevölkerungskategorien, die der Perso- wenn ja, wie manifestieren nenfreizügigkeit mehr oder weniger sich diese? ausgesetzt sind. Umsetzung Werden die flankierenden Vergleich zwischen den im Konzept Massnahmen korrekt vorgesehenen Massnahmen und den umgesetzt? effektiv realisierten Massnahmen. Einschätzung durch die befragten Per- sonen.

Thema Fragestellung Evaluationsgrundlage

Steuerung Ist die Steuerung der Beurteilung der Steuerung anhand der flankierenden Massnahmen Umsetzungsresultate. angemessen? Einschätzung durch die befragten Per- sonen. Konzept Sind die Organisation Vergleich zwischen dem vorgesehenen und die Instrumente zur Konzept und seiner Umsetzung. Problemlösung geeignet? Einschätzung durch die befragten Per- sonen.

Für jede dieser Fragen wurden Beurteilungskriterien festgelegt, die für die Zusam- menfassung der Ergebnisse am Schluss jedes Unterkapitels von Kapitel 3 verwendet werden.

1.3 Analysemethode

Die Evaluation basiert auf dem vereinfachten Wirkungsmodell, welches hier nach- stehend veranschaulicht wird (Abb. 1). Das Modell zeigt die Logik der flankierenden Massnahmen auf. Ausgehend von einem Problem (Risiko von Lohn- und Sozial- dumping) hat sich der Gesetzgeber zum Ziel gesetzt, gegen dieses Problem anzu- kämpfen, und zwar mit Instrumenten (Kontrolle der entsandten Arbeitnehmenden, Allgemeinverbindlicherklärung des GAV usw.), deren Umsetzung von mehreren Akteuren abhängt (Bund, Kantone, tripartite und paritätische Kommissionen). Die Umsetzung der Instrumente (Output) geschieht konkret über die vorgenommenen Kontrollen und ausgesprochenen Sanktionen bei Missbräuchen sowie über das Ingangsetzen spezifischer Prozesse im Falle von Lohn- und Sozialdumping. Die allgemeine Wirkung lässt sich schliesslich an der Entwicklung der in der Schweiz herrschenden Lohn- und Sozialbedingungen ablesen.

Abbildung 1 Wirkungsmodell

1.4 Struktur des Berichts

In Kapitel 2 werden die flankierenden Massnahmen beschrieben, insbesondere die zur Verfügung stehenden Instrumente und die Zuständigkeiten der verschiedenen Akteure. In Kapitel 3 werden die Ergebnisse der Evaluation präsentiert, und zwar in umgekehrter Reihenfolge des in Kapitel 1.3 gezeigten Wirkungsmodells (Wirkung, Umsetzung, Steuerung, Konzept). In Kapitel 4 werden abschliessend die wichtigsten Punkte der Evaluation nochmals aufgegriffen.

2 Flankierende Massnahmen

2.1 Hintergrund

Die flankierenden Massnahmen zur Personenfreizügigkeit wurden in Zusammen- hang mit den bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU eingeführt, genauer gesagt in Zusammenhang mit dem Personenfreizügigkeitsabkommen. Dieses gab Anlass zu einer grossen Debatte bezüglich der möglichen negativen Auswirkungen der Personenfreizügigkeit auf den Schweizer Arbeitsmarkt. Gemäss dem Bundesrat wollen die flankierenden Massnahmen «eine gesetzliche Grundlage schaffen, um ein Sozial- und/oder Lohndumping zu Lasten der Arbeitnehmenden in der Schweiz zu verhindern. Ein solches Dumping könnte sich im Rahmen des libera- lisierten Arbeitnehmerverkehrs zwischen der Schweiz und den Mitgliedstaaten der EU ergeben und wird von zahlreichen Teilen der Bevölkerung befürchtet.»3 Das Personenfreizügigkeitsabkommen von 1999 trat am 1. Juni 2002 in Kraft und erleichtert es Schweizer Bürgern, in der EU zu arbeiten und sich dort niederzulassen. Gleiches gilt für EU-Staatsangehörige in der Schweiz, sofern sie über einen Arbeits- vertrag verfügen oder den Lebensunterhalt aus eigenen Mitteln bestreiten können. Für Arbeitsloste gilt die Freizügigkeit nicht. Das Abkommen betraf zunächst die 15 «alten» EU-Staaten sowie Malta und Zypern und wurde per 1. Mai 2011 auf die neuen EU-Mitgliedstaaten Tschechien, Estland, Lettland, Litauen, Ungarn, Polen, Slowenien und Slowakei ausgeweitet. Ab 2016 gilt das Abkommen auch für Bulga- rien und Rumänien. Seit der Einführung der Personenfreizügigkeit haben sich die Arbeitnehmerströme in der Schweiz verändert und zugenommen. Aus dem Bericht des Observatoriums zum Freizügigkeitsabkommen4 geht hervor, dass sich in den Jahren vor Inkrafttreten des Freizügigkeitsabkommens (1991–2001) der Wanderungssaldo der ausländischen Wohnbevölkerung auf durchschnittlich +26 000 pro Jahr belief und ausschliesslich auf die Zuwanderung von Staaten ausserhalb des EU17/EFTA-Raums zurückzufüh- ren war. Mit Inkrafttreten des Freizügigkeitsabkommens veränderte sich die Zusam- mensetzung der Zuwanderung markant. In den ersten acht Jahren nach Inkrafttreten des Freizügigkeitsabkommens betrug der Wanderungssaldo von EU17/EFTA- Staatsangehörigen pro Jahr durchschnittlich +31 200 (zuvor durchschnittlich –400 pro Jahr zwischen 1991 und 2001). Der Wanderungssaldo von Personen aus Nicht- EU25/EFTA-Staaten lag im selben Zeitraum bei +25 600 pro Jahr.

Es gilt darauf hinzuweisen, dass die Zunahme der ausländischen Arbeitnehmenden seit 2004 im Wesentlichen auf die steigende Anzahl Aufenthaltsbewilligungen5 und auf die Grenzgänger6 zurückzuführen ist. Ausserdem kann die Verteilung der ver- schiedenen Arbeitnehmerkategorien von Region zu Region sehr unterschiedlich

3 Botschaft zur Genehmigung der sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG vom 23. Juni 1999, BBl 1999 6392.

4 SECO, BFM, BFS, BSV, Auswirkungen der Personenfreizügigkeit auf den Schweizer

Arbeitsmarkt. 6. Bericht des Observatoriums zum Freizügigkeitsabkommen Schweiz-EU, Mai 2010, S. 14. 5 Die Aufenthaltsbewilligung erhalten Arbeitnehmer mit einem Arbeitsvertrag bei einem Arbeitgeber in der Schweiz für eine Dauer von mindestens einem Jahr. Die Bewilligung ist 5 Jahre gültig und kann verlängert werden. 6 BFS, Schweizerische Arbeitskräfteerhebung und abgeleitete Statistiken im 4. Quartal 2010, März 2011. Rapport explicatif der PVK, Kapitel 4.1.

sein. So machen die Grenzgänger im Kanton Tessin 21,6 % der Erwerbstätigen aus, im Jurabogen 9,9 % und in der Genferseeregion 9 %.7 Zum Vergleich: Im Jahr 2009 waren bei den Schweizer Arbeitgebern 214 570 Grenzgänger aus dem EU/EFTA-Raum und 346 000 Arbeitnehmende aus dem EU/EFTA-Raum mit Aufenthaltsbewilligung (bei insgesamt 550 000 Aufenthalts- bewilligungen) beschäftigt8, wohingegen die von den ausländischen Unternehmen entsandten Arbeitnehmenden umgerechnet 4900 Vollzeitstellen ausmachten9.

2.2 Beschreibung der Massnahmen

Die flankierenden Massnahmen zur Personenfreizügigkeit sind in folgenden gesetz- lichen Bestimmungen verankert: – Bundesgesetz über die in die Schweiz entsandten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer (EntsG)10; – Verordnung über die in die Schweiz entsandten Arbeitnehmerinnen und Ar- beitnehmer (EntsV)11; – Abgeänderte Artikel 1, 3, 6 und 20 des Bundesgesetzes über die Allgemein- verbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen (AVEG)13. Im Zentrum der flankierenden Massnahmen stehen nicht die Arbeitnehmer, sondern die Arbeitgeber. Es geht darum, dass ausländische Arbeitgeber, welche Arbeitneh- mer in die Schweiz entsenden, die Schweizer Lohnbedingungen einhalten und dass Schweizer Arbeitgeber lohnmässig keinen Unterschied zwischen in- und ausländi- schen Arbeitskräften machen (z.B. Grenzgänger).

7 BFS, Grenzgängerstatistik im 4. Quartal 2010, Medienmitteilung, März 2011.

8 BFS, Ausländische Wohnbevölkerung nach detaillierter Staatsangehörigkeit und Anwe- senheitsbewilligung, 2009. 9 SECO, Bericht über die Umsetzung der flankierenden Massnahmen zur Freizügigkeit im Personenverkehr, 1. Januar–31. Dezember 2009, Mai 2010, S. 11–13. 10 SR 823.20. Bundesgesetz vom 8. Oktober 1999 über die minimalen Arbeits- und Lohnbe- dingungen für in die Schweiz entsandte Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer und flan- kierende Massnahmen (Bundesgesetz über die in die Schweiz entsandten Arbeitnehme- rinnen und Arbeitnehmer). 11 SR 823.201. Verordnung vom 21. Mai 2003 über die in die Schweiz entsandten Arbeit- nehmerinnen und Arbeitnehmer (EntsV). 12 SR 220. Bundesgesetz vom 30. März 1911 betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Fünfter Teil: Obligationenrecht). 13 SR 221.215.311. Bundesgesetz vom 28. September 1956 über die Allgemeinverbindlich- erklärung von Gesamtarbeitsverträgen.

Die flankierenden Massnahmen berücksichtigen die wichtige Rolle der Sozialpartner auf dem Schweizer Arbeitsmarkt, insbesondere im Rahmen der Gesamtarbeitsver- träge (GAV)14. Ungefähr 13 % der erwerbstätigen Bevölkerung in der Schweiz sind in Branchen mit allgemeinverbindlich erklärten GAV tätig15, d.h. in Branchen mit festgesetzten Mindestlöhnen, die für sämtliche Arbeitgeber dieser Branche gelten, egal ob sie den GAV unterzeichnet haben oder nicht16. Die flankierenden Massnahmen sehen Kontrollen einerseits in den Entsendebetrie- ben vor, andererseits bei Schweizer Arbeitgebern sämtlicher Branchen, die über keinen allgemeinverbindlich erklärten GAV verfügen. Die Kontrolle der Branchen mit allgemeinverbindlich erklärten GAV wird grundsätzlich durch die paritätischen Kommissionen sichergestellt. Diese haben bereits vor Einführung der Personenfrei- zügigkeit die Einhaltung der Bestimmungen der in ihrem Verantwortungsbereich liegenden GAV kontrolliert. Der Gesetzgeber hat diesem Umstand bei der Erarbei- tung der flankierenden Massnahmen Rechnung getragen. Die flankierenden Massnahmen beruhen auf drei Grundpfeilern (siehe Abb. 2): die Kontrolle der entsandten Arbeitnehmenden (1. Pfeiler), die erleichterte Allgemein- verbindlicherklärung von GAV in Bereichen, in denen es bereits einen GAV mit festgelegten Mindestlöhnen gibt (2. Pfeiler) und das Erlassen von Normalarbeitsver- trägen (NAV) in Bereichen, in denen es keine Lohnvorschriften gibt (3. Pfeiler). Die tripartite Kommission des Bundes und die 23 kantonalen tripartiten Kommissio- nen17 wurden zur Arbeitsmarktbeobachtung eingesetzt (Abb. 2, Zeile «Beobach- tung»). Die Tätigkeiten der kantonalen tripartiten Kommissionen sind eng mit jenen der kantonalen Behörden verknüpft und lassen sich in der Praxis kaum auseinander- halten.

14 Ein GAV ist ein zwischen einem oder mehreren Arbeitgebern oder Arbeitgeberverbänden und einem oder mehreren Arbeitnehmerverbänden abgeschlossener Vertrag zur Regelung der Lohn- und Arbeitsbedingungen einerseits und des Verhältnisses zwischen den Ver- tragsparteien andererseits. Bei den GAV handelt es sich um privatrechtliche Verträge. Der Staat ist weder an den Verhandlungen, noch am Abschluss oder am Vollzug der GAV beteiligt (SECO, Bericht über die Umsetzung der flankierenden Massnahmen zur Freizü- gigkeit im Personenverkehr, 1. Januar–31. Dezember 2009, Mai 2010, S. 16). Der GAV wird in Art. 356–358 OR geregelt. 15 Es gibt 37 allgemeinverbindlich erklärte GAV auf Bundesebene und 32 auf kantonaler Ebene (SECO, Allgemeinverbindlich erklärte Gesamtarbeitsverträge, Stand: 1. April 2011). 16 Es besteht eine vom Gesetz eingeräumte Möglichkeit, um die Aussenseiter zur Einhaltung des Vertrages anzuhalten: die Allgemeinverbindlicherklärung von GAV. Im Bundes- gesetz über die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen werden die entsprechenden Voraussetzungen geregelt. Die Allgemeinverbindlicherklärung bewirkt, dass sich alle Anbieter auf dem Markt an dieselben Bedingungen halten müssen. Für die Arbeitgeber bedeutet dies, dass in einer bestimmten Wirtschaftsbranche alle dieselben Mindestlöhne sowie weitere Leistungen des allgemeinverbindlich erklärten GAV zu erbringen haben. 17 Die tripartiten Kommissionen setzen sich aus Vertretern der Behörden, Arbeitgeber und Arbeitnehmer zusammen. Es gibt 23 kantonale tripartite Kommissionen, da sich einerseits die Kantone Appenzell Innerrhoden und Appenzell Ausserrhoden und andererseits die Kantone Uri, Obwalden und Nidwalden eine tripartite Kommission teilen.

Abbildung 2 System der flankierenden Massnahmen: Instrumente und Akteure (2009) Durch Sozialpartner regle- 1. Pfeiler 2. Pfeiler 3. Pfeiler mentierte Bereiche Entsandte Arbeitnehmer Erleichterte ave GAV Erlassen von NAV

13 % der Arbeitnehmer <0,5 % des gesamten 14 % der 73 % der Arbeitnehmer

Beschäftigungsvolumens Arbeitnehmer 69 allgemeinverbindlich 69 ave GAV Keine ave GAV 433 GAV Keine GAV mit Mindestlöhnen erklärte (ave) GAV mit Mindestlöhnen, ohne Allgemeinverbind- licherklärung Instrumente Beobachtung Meldungen Kontrollen (Anzahl) 8400 7373 6214 8284 (nationale GAV) (nationale GAV) Ausländische Schweizer Arbeitgeber

972 968 Arbeitgeber

(kantonale GAV) (kantonale GAV) Schweizer Arbeitgeber Ausländische Arbeitgeber Einigungsverfahren 108 347 252 (Anzahl) Kollektivmassnahmen 0 1 nationaler NAV 5 kantonale NAV

Sanktionen (Anzahl) 302 143 Konventionalstrafen

Quelle: Zahlen 2009 auf Grundlage des SECO-Berichts vom Mai 2010. Legende: = tripartite Kommissionen (1 nationale und 23 kantonale) sowie Bundes- oder Kantonsbehörden = tripartite Kommissionen, paritätische Kommissionen sowie Bundes- oder Kantonsbehörden = Kantonsbehörden = paritätische Kommissionen

1. Pfeiler: Kontrolle der Betriebe, die Arbeitnehmende in die Schweiz

entsenden Der 1. Pfeiler betrifft die entsandten Arbeitnehmenden18. Im Jahr 2009 zählte man

120 281 meldepflichtige Kurzaufenthalter. Umgerechnet in Vollzeitstellen und auf

ein volles Jahr entspricht dies 15'700 Arbeitnehmenden, d.h. 0,45 % des gesamten Beschäftigungsvolumens. Die meldepflichtigen Kurzaufenthalter setzen sich zusammen aus den entsandten Arbeitnehmenden ausländischer Unternehmen (ent- spricht 4900 Vollzeitstellen), den Temporärbeschäftigten bei Schweizer Arbeitge- bern (entspricht 8800 Vollzeitstellen) und den selbständigen Dienstleistungser- bringern (entspricht 1900 Vollzeitstellen)19. Die kantonalen Behörden prüfen die Entsendemeldungen (Abb. 2, Zeile «Meldun- gen») und leiten diese je nach betroffenem Tätigkeitsgebiet an die paritätischen Kommissionen (falls die Tätigkeit einem allgemeinverbindlich erklärten GAV unterstellt ist)20 oder den kantonalen tripartiten Kommissionen weiter. Auf Grundlage der ihnen weitergeleiteten Meldungen kontrollieren (Abb. 2, Zeile «Kontrollen») die paritätischen Kommissionen die Einhaltung der Arbeitsbedingun- gen (Mindestlohn, Arbeitsdauer usw.) in Bereichen, die durch allgemeinverbindlich erklärte Gesamtarbeitsverträge geregelt werden. In allen anderen Bereichen erfolgt die Kontrolle der entsandten Arbeitnehmenden durch die tripartiten Kommissionen. In der Praxis werden diese Kontrollen durch Inspektoren durchgeführt, die von der paritätischen Kommission bzw. vom Kanton21 oder von Kontrollvereinen angestellt werden. Die paritätischen und tripartiten Kommissionen nehmen ihrerseits eine Beurteilung der Kontrollergebnisse vor, um allfällige Verstösse festzustellen. Es gilt zu beachten, dass die nationalen paritätischen Kommissionen (37 im Jahr 2011) die Kontrollen an ihre regionalen oder kantonalen Sektionen weiterdelegieren, welche die Kontrollen wiederum an Kontrollvereine weiterdelegieren können. Mehrere Dutzend regionale paritätische Kommissionen beurteilen also die Kontrollergebnisse und melden allfällig festgestellte Verstösse den kantonalen Behörden. Auf Grundlage der von den paritätischen und tripartiten Kommissionen gemeldeten Verdachtsfälle kann die kantonale Behörde eine Verwaltungsbusse oder bei schwe- ren Verstössen eine schweizweite Dienstleistungssperre von 1–5 Jahren verhängen (Abb. 2, Zeile «Sanktionen»).

18 Die entsprechenden Bestimmungen finden sich im Entsendegesetz und in der Entsende- verordnung und bezwecken, dass Arbeitnehmer, die von ausländischen Arbeitgebern für eine befristete Zeit in die Schweiz entsandt werden, zu ortsüblichen Bedingungen beschäftigt werden und dass die Mindestanforderungen punkto Lohn und Arbeitsbe- dingungen erfüllt werden. 19 SECO, Bericht über die Umsetzung der flankierenden Massnahmen zur Freizügigkeit im Personenverkehr, 1. Januar–31. Dezember 2009, Mai 2010, S. 11. 20 Es gibt 37 allgemeinverbindlich erklärte GAV auf Bundesebene und 32 auf kantonaler Ebene (SECO, Allgemeinverbindlich erklärte Gesamtarbeitsverträge, Stand: 1. April 2011). 21 Zur Erfüllung der Kontrollaufgaben sowie der Beobachtungsaufgaben der tripartiten Kommissionen müssen die Kantone gemäss Art. 7a EntsG über eine ausreichende Anzahl von Inspektoren verfügen.

Die paritätischen Kommissionen können zwar Konventionalstrafen aussprechen, wenn sich Entsendebetriebe nicht an den Gesamtarbeitsvertrag halten (Abb. 2, Zeile «Konventionalstrafen»), das Verhängen von Sanktionen wegen Verstössen gegen das EntsG liegt jedoch im alleinigen Zuständigkeitsbereich der Kantone.

2. und 3. Pfeiler der flankierenden Massnahmen

Der 2. und der 3. Pfeiler der flankierenden Massnahmen gelangen schweizweit zur Anwendung, wenn Lohn- und Sozialdumping festgestellt werden. In beiden Fällen sind die ersten Schritte gleich: Die Inspektoren des Kantons oder eines Kontrollvereins führen bei den Schweizer Arbeitgebern auf Grundlage der von der tripartiten Kommission des Bundes und des Kantons festgelegten Prioritäten Kontrollen durch. Die tripartiten Kommissionen beurteilen die Kontrollergebnisse, untersuchen Einzelfälle sowie verdächtige Situationen (Abb. 2, Zeile «Kontrollen») und suchen mit dem betroffenen Arbeitgeber nach einer Lösung, wenn seine Löhne von den üblichen Löhnen abweichen (Abb. 2, Zeile «Einigungsverfahren»). Kommt keine Einigung zustande und liegt eine wiederholte missbräuchliche Lohn- unterbietung vor22, gibt es zwei Möglichkeiten (Abb. 2, Zeile «Kollektivmassnah- men»):

– 2. Pfeiler: erleichterte Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen Ungefähr 14 % der Arbeitnehmenden in der Schweiz sind in Branchen mit GAV und festgelegten Mindestlöhnen tätig, die für allgemeinverbindlich erklärt werden könnten23 (Abb. 2). Der 2. Pfeiler der flankierenden Massnahmen erlaubt im Falle einer wie- derholten missbräuchlichen Lohnunterbietung (Art. 360b OR) eine erleich- terte Allgemeinverbindlicherklärung von bestehenden Gesamtarbeitsver- trägen für sämtliche Arbeitgeber und -nehmer einer bestimmten Branche24. Die zuständigen Bundes- und Kantonsbehörden können auf Antrag der tri- partiten Kommission eine Allgemeinverbindlicherklärung vornehmen (Abb. 2, Zeile «Kollektivmassnahmen»). Der Gesetzgeber hat keine Sanktionen für den Fall des Nichteinhaltens der privatrechtlichen GAV vorgesehen. Die paritätischen Kommissionen kön- nen jedoch in GAV-geregelten Bereichen Konventionalstrafen verhängen, unabhängig davon, ob der GAV allgemeinverbindlich ist oder nicht (Abb. 2, Zeile «Konventionalstrafen»). Bei nicht allgemeinverbindlich erklärten GAV können Konventionalstrafen nur gegen Arbeitgeber verhängt wer- den, die dem GAV unterstellt sind.

22 Besonders für die tripartiten Kommissionen ist es schwierig, Lohnunterbietungen festzu- stellen, da es in den von ihnen betreuten Bereichen keine obligatorischen Mindestlöhne gibt. Ausserdem hat der Gesetzgeber nicht genau definiert, was er unter wiederholter missbräuchlicher Lohnunterbietung versteht. 23 Im Jahr 2007 gab es 432 Gesamtarbeitsverträge mit festgelegten Mindestlöhnen ohne Allgemeinverbindlicherklärung (BFS, Erhebung über die Gesamtarbeitsverträge in der Schweiz, 2009). 24 Man spricht deshalb von «erleichtert», weil die Bedingungen weniger streng sind als bei ordentlichen Allgemeinverbindlicherklärungen, die von den GAV-Partnern selbst bean- tragt werden müssen.

– 3. Pfeiler: Erlassen eines Normalarbeitsvertrags mit festgelegten Mindestlöhnen Der 3. Pfeiler ist für Branchen gedacht, die über keinen GAV mit festge- setzten Mindestlöhnen verfügen. Dies betrifft 73 % der Arbeitnehmer in der Schweiz (Abb. 2). Der Bundesrat/Kanton kann auf Antrag der tripartiten Kommission des Bundes/Kantons einen befristeten Normalarbeitsvertrag mit zwingenden Mindestlöhnen erlassen (Art. 360a OR). Der Gesetzgeber hat keine Sanktionen für den Fall des Nichteinhaltens der Normalarbeitsverträge vorgesehen.

3 Evaluationsergebnisse

3.1 Wirkung der Öffnung des Arbeitsmarkts

auf die Löhne Mit den flankierenden Massnahmen zur Personenfreizügigkeit sollen Lohnunterbie- tungen bekämpft werden. Aus zwei Gründen ist es leider nicht möglich, die Wirkung der flankierenden Mass- nahmen auf Lohnunterbietungen zu messen: Erstens hat der Gesetzgeber den Begriff der Lohnunterbietung nicht definiert. Die Feststellung einer Lohnunterbietung ist daher schwierig und problematisch. Zweitens müsste man einen Vergleich zwischen der aktuellen Situation und einer Situation ohne flankierende Massnahmen ziehen, um sich ein Bild über deren Wirkung machen zu können. Für einen solchen Ver- gleich stehen jedoch nur sehr ungenaue Hypothesen und Berechnungsmodelle zur Verfügung. Deshalb ist es für die Untersuchung der Lohnentwicklung seit Einfüh- rung der Personenfreizügigkeit sinnvoller, die flankierenden Massnahmen nicht direkt mit einzubeziehen. Die Ergebnisse25 der Analyse der beauftragten Experten (PD Dr. Fred Henneberger und Prof. Dr. Alexandre Ziegler, Forschungsinstitut für Arbeit und Arbeitsrecht der Universität St. Gallen) zeigen, dass das auf die Personenfreizügigkeit zurückzufüh- rende Angebot an Arbeitskräften tatsächlich zu einem Lohndruck geführt hat. Es wurde eine umfassende Lohnanalyse für die Jahre zwischen 2004 und 2008 durchgeführt, sowohl für die gesamte Schweizer Wirtschaft als auch gegliedert nach Branchen und Ausbildungsniveau der Arbeitnehmenden. Dabei stützte man sich auf die Mikrodaten der Schweizerischen Lohnstrukturerhebung (BFS). Es handelt sich um eine sehr breit angelegte Studie (1 615 482 Personen im Jahr 2008), die erstmals aufgrund von direkten Mikrodaten durchgeführt wurde. Dies ist ein sehr wichtiger Faktor, denn die bisherigen Studien basierten im Allgemeinen auf aggregierten statistischen Daten. Bei der Analyse ging es darum, allfälligen Lohndruck durch Vergleich der Löhne bzw. der Lohnentwicklung für verschiedene Beschäftigtengruppen zu identifizieren, bei denen erwartet werden kann, dass ihre Löhne unterschiedlich stark auf die Zuwanderung von Arbeitskräften aufgrund der Personenfreizügigkeit reagieren.

25 Siehe Anhang 1 und 2, Rapport explicatif der PVK, 2011.

Dabei wurden folgende Vergleiche angestellt: – neu eingestellte Arbeitnehmer versus bereits beschäftigte Arbeitnehmer; – Ausländer versus Einheimische; – Arbeitnehmer in Grenzregionen versus Arbeitnehmer in Zentralregionen. Die Vermutung liegt nahe, dass die Gruppen, die jeweils vor dem Wort «versus» stehen, die Auswirkungen der Personenfreizügigkeit stärker zu spüren bekommen als die Gruppen hinter dem Wort «versus». Man geht davon aus, dass die Gruppe der Arbeitnehmer, die Schweizer sind, bereits eine Stelle haben und in einer Zentralregion wohnen, die Auswirkungen der Perso- nenfreizügigkeit am wenigsten (oder am spätesten) spüren. Diese Gruppe dient als Referenzgruppe für den Lohnentwicklungsvergleich mit den anderen Gruppen. Der auf diese Referenzgruppe abgestützte Vergleich ist ein zentrales Element der von Henneberger und Ziegler durchgeführten Analyse. Die Lohnentwicklung in der Schweiz hängt von mehreren Faktoren ab, wie z.B. vom Arbeitskräfte-Angebot (Einheimische und Ausländer), von der Arbeitskräfte-Nachfrage (namentlich auf- grund der wirtschaftlichen Lage) oder von der Produktivität. Die Analyse betrachtet nicht nur einfach die von diesen Faktoren abhängige Lohnentwicklung, sondern vergleicht die Lohnentwicklung in verschiedenen Beschäftigtengruppen auf Grund- lage der Referenzgruppe, die als am wenigsten (oder am spätesten) anfällig für die Auswirkungen der Personenfreizügigkeit angesehen wird. Man kann also erwarten, dass die Effekte der Personenfreizügigkeit sich als erstes bei ausländischen Arbeit- nehmenden in Grenzregionen zeigen. Umgekehrt könnte man sagen: Die Schweizer, die bereits erwerbstätig sind und in einer Zentralregion arbeiten, sind der ausländi- schen Konkurrenz weniger stark (und weniger schnell) ausgesetzt. Henneberger und Ziegler gelangen zu folgenden drei Erkenntnissen:

1. Die gesamtwirtschaftliche Analyse zeigt, dass die Auswirkungen der Perso-

nenfreizügigkeit auf die Löhne zuerst in der Gruppe der neu eingestellten Ausländer in den Grenzregionen zu beobachten waren und später bei den neu eingestellten Ausländern und Schweizern in den Zentralregionen. Allgemein betrachtet (d.h. ohne Differenzierung nach Branchen oder Aus- bildungsniveaus) zeigt sich, dass in der Gruppe der Neueingestellten die Löhne bereits im Jahr 2004 unter jenen der Referenzgruppe lagen. Dieses Gefälle vergrösserte sich in den Jahren 2006 und 2008 um 1,5 % respektive 2 %. Eine nähere Betrachtung zeigt, dass der gegenüber der Referenzgruppe fest- gestellte Lohnabschlag bei Neuanstellungen im Ausgangsjahr der Analyse, dem Jahr 2004, ausschliesslich auf die Gruppe der in den Grenzregionen neu eingestellten Ausländer zurückzuführen ist. Zum anderen zeigt die Entwick- lung nach 2004, dass die Löhne bei Neueinstellungen von Ausländern und Schweizern in den Zentralregionen im Jahr 2006 im Vergleich zur Refe- renzgruppe um fast 2 % bzw. um über 1,5 % gesunken sind und im Jahr

2008 noch mehr, nämlich um etwas über 2 %.

Darüber hinaus erhöhte sich der Lohnrückgang bei den in den Grenzregio- nen neu eingestellten Ausländern im Vergleich zur Referenzgruppe zwi- schen 2004 und 2008 um über 2 % und lag im Jahr 2008 bei über 4 %.

Die Tatsache, dass gegenüber der Referenzgruppe bereits 2004 ein Lohn- abschlag bei Neuanstellungen von Ausländern festzustellen ist, jedoch nur in den Grenzregionen, deutet darauf hin, dass die Möglichkeit der Beschäfti- gung von Grenzgängern und die ersten Auswirkungen der Personenfreizü- gigkeit im Jahr 2004 in den Grenzregionen bereits zu beobachten waren. Die Konkurrenz der ausländischen Arbeitskräfte wirkte sich damals aber noch nicht sichtbar auf die Löhne bei Neuanstellungen von Schweizern aus. In den Jahren 2006 und 2008 schwappte dieser Effekt der Personenfreizügig- keit offenbar auf die Löhne von neu angestellten Schweizern und Auslän- dern in den Zentralregionen über. Dieser Effekt ist nicht abhängig von der Konjunktur, denn er liess sich sowohl im konjunkturell guten Jahr 2006 als auch im Krisenjahr 2008 feststellen.

2. Die Analyse auf Branchenebene zeigt, dass die Lohnentwicklung von der

Personenfreizügigkeit und dem damit einhergehenden Angebot an Arbeits- kräften beeinflusst wurde. Die Betrachtung auf Branchenebene signalisiert, dass die Lohnentwicklung bei der Referenzgruppe (in den Zentralregionen bereits angestellte Schwei- zer) in fast allen Branchen zwischen 2004 und 2008 positiv verlaufen ist. In den beiden Beschäftigtengruppen der neu eingestellten Ausländer in den Zentralregionen einerseits sowie der neu eingestellten Ausländer in den Grenzregionen andererseits sind bereits im Basisjahr 2004 bei 7 bzw. 14 der

26 Branchen signifikante Lohnabschläge zur Referenzgruppe zu beobachten.

Wenngleich nicht auszuschliessen ist, dass neu eingestellte Ausländer – z.B. wegen fehlender Sprachkenntnisse – weniger produktiv sind als neu einge- stellte Schweizer, lassen sich die Lohnrückgänge doch zumindest teilweise mit der Personenfreizügigkeit erklären.

3. Die Analyse nach Ausbildungsniveau zeigt einen häufigeren und grösseren

Lohndruck in Kategorien mit tieferem Ausbildungsniveau. Die Lohnanalyse desaggregiert nach Ausbildungsniveaus deckt auf, dass die Lohnentwicklung bei der Referenzgruppe zwischen 2004 und 2008 für alle Qualifikationsniveaus positiv verlaufen ist. Die Betrachtung der verschiede- nen Beschäftigtengruppen liefert ein differenziertes Bild von den Auswir- kungen des freien Personenverkehrs je nach Ausbildungsniveau. Es lassen sich fünf zentrale Aussagen ableiten: – Im Jahr 2004 betrugen die Lohnunterschiede zwischen der Gruppe der neu eingestellten Ausländer in niedriger qualifizierten Bereichen und der Referenzgruppe bis zu 6,5 %. Dies betraf vor allem die Grenzregio- nen. Die Personenfreizügigkeit dürfte für diese Unterschiede mitver- antwortlich sein. – Wenn signifikante Abweichungen zur Lohnentwicklung der Referenz- gruppe gemessen werden, handelt es sich fast immer um Lohnab- schläge. – Im analysierten Zeitraum lassen sich Lohneinbussen gegenüber der Referenzgruppe auch in hochqualifizierten Bereichen feststellen, jedoch weniger häufig und in einem geringeren Ausmass als in niedriger quali- fizierten Bereichen.

– In den Jahren 2006 und 2008 war die Lohnentwicklung bei den neu eingestellten Personen tendenziell ungünstiger als in der Referenz- gruppe. Während in den Zentralregionen vor allem die neu eingestellten Schweizer vom Lohndruck betroffen sind, bekommen in den Grenz- regionen besonders die neu eingestellten Ausländer den Lohndruck zu spüren. – Im Jahr 2008 sind erhebliche Lohnunterschiede bei Neueinstellungen von Ausländern zu beobachten, die nur über eine obligatorische Aus- bildung verfügen. Die Studienautoren schliessen ihren Bericht mit der Bemerkung, dass ihre Analy- senergebnisse – obwohl auf einem anderen methodischen Ansatz beruhend – die bereits in früheren Studien26 geäusserten Befürchtungen eines Lohndrucks aufgrund des Arbeitskräfteangebots im Rahmen der Personenfreizügigkeit bestätigen. Es ist nicht möglich zu eruieren, ob diesem Lohndruck missbräuchliche Praktiken zugrunde liegen oder nicht, da der Begriff der missbräuchlichen Lohnunterbietung unterschiedlich oder gar nicht definiert worden ist. Nichtsdestotrotz zeigen die von der PVK erhobenen Daten, dass die Löhne der entsandten Arbeitnehmer manchmal deutlich unter den Löhnen der niedergelassenen Arbeitnehmer liegen und in einigen Fällen nur einen Drittel davon betragen. Diese Praktiken stellen Verstösse gegen das EntsG dar und sind eindeutige Indizien für eine Lohnunterbietung. Sie werden jedoch aufgrund der lückenhaften oder gar falschen Anwendung der flankierenden Massnahmen (siehe Kap. 3.2) sehr oft nicht als solche registriert.

Tabelle 2 Beurteilung der Auswirkungen

Kriterium Beurteilung

Vorhandensein Die Öffnung des Arbeitsmarktes im Rahmen der Personenfrei- von Lohndruck zügigkeit hat einen Lohndruck zur Folge. Die Auswirkungen waren zunächst in den Grenzregionen zu beobachten und breiteten sich in der Folge auf die gesamte Schweiz aus. Der Lohndruck ist bei Arbeitnehmern mit niedrigerem Ausbil- dungsniveau stärker. In der Praxis sind manchmal grosse Lohnunterschiede fest- stellbar.

26 Gerfin, Michael/Kaiser, Boris: Die Auswirkungen der Immigration der Jahre 2002–2008 auf die Löhne in der Schweiz, Studie im Auftrag der Aufsichtskommission für den Aus- gleichsfonds der Arbeitslosenversicherung, SECO Publikation Arbeitsmarktpolitik No. 30 (6. 2010), Bern, 2010. Gerfin, Michael/Kaiser, Boris: The Effects of Immigration on Wages: An Application of the Structural Skill-Cell Approach, Working Paper, Department of Economics, Public Economics, University of Bern, Bern, June 16, 2010. Stalder, Peter: Makroökonomische Auswirkungen der Personenfreizügigkeit: Simulatio- nen mit einem ökonometrischen Strukturmodell, Schweizerische Nationalbank (SNB), Forschung, Zürich, Oktober 2008. Stalder, Peter: Free migration between the EU and Switzerland: Impacts on the Swiss Economy and Implications for Monetary Policy, Swiss National Bank (SNB), Research, Zurich, January 2010.

3.2 Umsetzung der flankierenden Massnahmen

Werden die flankierenden Massnahmen korrekt umgesetzt? Allgemein kann gesagt werden, dass die flankierenden Massnahmen je nach Voll- zugsorgan sehr unterschiedlich umgesetzt werden. Es gibt nicht nur grosse Unter- schiede punkto Häufigkeit und Durchführungsart der Kontrollen, sondern besonders auch bezüglich der Folgemassnahmen (Einigungsverfahren, Sanktionen, Kollektiv- massnahmen). Diese Unterschiede bestehen unabhängig von Grenznähe, Arbeitsart oder Kantonsgrösse und lassen sich sowohl auf Ebene der Kantone als auch auf Ebene der paritätischen Kommissionen feststellen.

1. Pfeiler

Bei den Meldekontrollen27 (Abb. 2, Zeile «Meldungen») gibt es von Kanton zu Kanton extreme Unterschiede. Die vom SECO mit 19 % angegebene Quote der Meldeverstösse28 ist nicht aussagekräftig. Die Verstossquote variiert nämlich je nach Kanton zwischen 0 % und 100 %. Die Kantone führen diese Kontrollen inhaltlich und qualitativ höchst unterschiedlich durch29. Die tripartiten Kommissionen (und die kantonalen Behörden) spielen eine zentrale Rolle im Rahmen der flankierenden Massnahmen. Sie sind für die Arbeitsmarkt- beobachtung verantwortlich. In diesem Rahmen kontrollieren sie sämtliche Berei- che, die nicht einem allgemeinverbindlich erklärten GAV unterstehen (ca. 85 % der erwerbstätigen Bevölkerung). Insbesondere überprüfen sie die Einhaltung der übli- chen Lohnbedingungen bei entsandten Arbeitnehmern. Stellen sie wiederholte missbräuchliche Lohnunterbietungen fest, müssen sie zusätzliche Massnahmen ergreifen. Die grossen Unterschiede bei der Anzahl festgestellter Verstösse sind Ausdruck der unterschiedlichen Vorgehenswesen der tripartiten Kommissionen in diesem Bereich. Bei 6124 durchgeführten Kontrollen (Abb. 2, Zeile «Kontrollen») wurden 414 Verstösse gegen die üblichen Lohnbedingungen festgestellt. Mehr als drei Viertel aller Verstösse wurden in nur gerade fünf Kantonen festgestellt. In elf Kantonen wurden gar keine Verstösse festgestellt, obwohl es sich dabei teilweise um grosse Kantone handelt30. Die Definition der Lohnunterbietung und die Feststellungsme- thoden sind je nach Kanton sehr unterschiedlich: Einige Kantone betrachten dazu den Unterschied des betreffenden Lohns zum üblichen Lohn in Zahlen (mehr als Fr. 500) oder Prozenten (Unterschied von mehr als 0 %, 5 %, 10 % oder 20 %), während andere Kantone davon ausgehen, dass nur die am schlechtesten bezahlten

25 % einer Branche von einem Missbrauch betroffen sind oder dass nur der tiefste

Lohn einer Branche missbräuchlich ist. Zahlreiche tripartite Kommissionen geben ausserdem an, dass die Definition des Missbrauchs von Fall zu Fall unterschiedlich

27 Es handelt sich um die Kontrolle der vorgängigen Meldung der Einsätze der entsandten Arbeitnehmer und anderer meldepflichtiger Personen wie z.B. der Selbständigerwerben- den und der bei einem Schweizer Arbeitgeber tätigen Temporärangestellten (Anstellung von weniger als 90 Tagen). 28 SECO, Bericht über die Umsetzung der flankierenden Massnahmen zur Freizügigkeit im Personenverkehr, 1. Januar–31. Dezember 2009, Mai 2010, S. 6, 36 und 53.

29 Rapport explicatif der PVK, 2011, Kapitel 5.1.

30 Rapport explicatif der PVK, 2011, Kapitel 5.2.2.

31 Von der PVK an 23 kantonale tripartite Kommissionen verschickter Fragebogen (Rück- lauf: 100 %).

Die paritätischen Kommissionen kontrollierten bereits vor Einführung der flankie- renden Massnahmen die Einhaltung ihres jeweiligen GAV und kontrollieren nun auch Betriebe mit entsandten Arbeitnehmern in Bereichen, in denen ihr jeweiliger GAV für allgemeinverbindlich erklärt wurde. Diese Kontrollen werden teilweise vom Bund finanziert. Die paritätischen Kommissionen führen nur selten Kontrollen von Entsendemeldun- gen durch. Dies hängt damit zusammen, dass sie diese Kontrollen wohl oft als eine administrative Hürde sehen, die angesichts der vorzunehmenden Verstossfeststel- lungen und der Weiterleitung an die kantonalen Behörden einen Mehraufwand bedeuten. Bei der Anzahl der von den paritätischen Kommissionen durchgeführten Kontrollen der Löhne der entsandten Arbeitnehmer zeigt sich ein höchst unterschiedliches Bild: In Bezug auf die zwischen dem SECO und den paritätischen Kommissionen festge- legten Zielvorgaben betragen die Abweichungen je nach Kommission –91 % bis +188 %. Die Wahrscheinlichkeit für einen entsandten Arbeitnehmer, kontrolliert zu werden, variiert also je nach Kommission sehr stark. Zum heutigen Zeitpunkt lässt sich anhand der von den paritätischen Kommissionen gelieferten Daten nicht sagen, ob eine Lohnunterbietung vorliegt oder nicht. Dies hauptsächlich aus folgenden Gründen: – Die Kontrollen werden «im Allgemeinen» durchgeführt, man weiss jedoch nichts über deren regionale Verteilung. Aus den nationalen Kontrollergeb- nissen geht nicht hervor, ob es Regionen gibt, in denen die Situation deutlich besser oder schlechter als der Durchschnitt ist. – Obwohl die paritätischen Kommissionen Verstösse den kantonalen Behör- den melden müssen (Art. 9 EntsG), geschah dies nur in 16 % der Verstös- se32. Von den ohnehin bereits sehr wenigen weitergeleiteten Verstössen stammen überdies 86 % aus nur gerade fünf Kantonen und 58 % beziehen sich auf ein und denselben GAV33. Es scheinen nur jene Verstösse an die kantonalen Behörden weitergeleitet zu werden, die Gegenstand einer Kon- ventionalstrafe waren. Im Jahr 2009 haben die paritätischen Kommissionen beispielsweise 410 Konventionalstrafen verhängt und 440 Verstösse wurden den kantonalen Behörden weitergeleitet. – Die Tatsache, dass Verstösse, bei denen eine Lösung oder Einigung gefun- den wurde, von vielen paritätischen Kommissionen nicht mehr als Verstösse

angesehen und als solche registriert werden, führt zu einem verzerrten Ab- bild der effektiven Situation.

32 Laut SECO verzichten einige paritätische Kommissionen auf eine Weiterleitung an die Kantone, wenn es sich nur um sehr geringfügige Verstösse handelt. Ausserdem würden solche geringfügige Verstösse in der Praxis durch eine Lohnkorrektur kompensiert. In den Augen der PVK kann dies jedoch nicht die einzige Erklärung für den geringen Anteil der weitergeleiteten Verstösse sein, denn es gibt auch paritätische Kommissionen, die gering- fügige Verstösse gar nicht erst erfassen (und somit erscheinen diese Verstösse nicht in den Statistiken). Ausserdem funktioniert die Weiterleitung nur in gewissen Kantonen oder gewissen paritätischen Kommissionen, was wiederum ein Zeichen für die höchst unter- schiedliche Vorgehensweise in diesem Bereich ist.

33 Es handelt sich um den GAV für das Schreinergewerbe.

Aus der Datenanalyse geht hervor, dass bei den 7373 im Jahr 2009 in Entsendebe- trieben durchgeführten Kontrollen (Abb. 2, Zeile «Kontrollen») 4382 Verstösse festgestellt wurden, davon 1565 Verstösse im Lohnbereich, 1077 Verstösse gegen die Arbeitsbedingungen und 642 Verstösse gegen die Meldepflicht. Das heisst, dass mindestens 60 % der Entsendebetriebe in Branchen mit einem allgemeinverbindlich erklärten GAV gegen die Bestimmungen verstossen haben. In den Bereichen, die den paritätischen Kommissionen unterstehen, ist die Umset- zung der flankierenden Massnahmen demnach lückenhaft. Dies ist auf die mangel- hafte Weiterleitung der Fälle zwischen den paritätischen Kommissionen und den kantonalen Behörden sowie auf das Organisations- und Professionalitätsniveau der Kommissionen zurückzuführen. In Branchen mit einem allgemeinverbindlichen kantonalen GAV (32 an der Zahl) sind die kantonalen paritätischen Kommissionen für die Kontrollen verantwortlich. Ähnlich wie beim Bund und den nationalen paritätischen Kommissionen müssen sich die Kantone an der Finanzierung dieser Kontrollen beteiligen. Einige Kantone haben mit bestimmten paritätischen Kommissionen Leistungsvereinbarungen abge- schlossen. Die Kontrollen im Bereich der Entsendung für Bereiche mit allgemein- verbindlichen kantonalen GAV sind deshalb sehr uneinheitlich. Anhand der Daten des SECO kann nicht gesagt werden, ob die flankierenden Massnahmen in diesem Bereich korrekt umgesetzt werden oder ob sie überhaupt umgesetzt werden.

2. und 3. Pfeiler

Die erleichterte Allgemeinverbindlicherklärung von GAV und das Erlassen eines NAV basieren auf der Arbeitsmarktbeobachtung mittels Kontrollen bei den Schwei- zer Arbeitgebern. Bei den 8284 bei Schweizer Arbeitgebern durchgeführten Kon- trollen (Abb. 2, Zeile «Kontrollen») stellten die kantonalen tripartiten Kommissionen

320 Verstösse im Lohnbereich fest.

Die festgestellten Unterschiede bei den Ergebnissen der Aufsicht der Schweizer Arbeitgeber rühren eher von den uneinheitlichen kantonalen Kontrollmethoden und -strategien her als von einem unterschiedlichen Verhalten der Arbeitgeber je nach Kanton. Einige grosse Kantone führen trotz ihrer Grösse im Vergleich zu anderen Kantonen nur sehr wenige Kontrollen durch. Der prozentuale Anteil der festgestell- ten Verstösse im Verhältnis zur Gesamtzahl der Kontrollen variiert stark (0 %–31 % je nach Kanton)34. Die kantonalen Inspektoren führen zwar Kontrollen durch, aber es lässt sich keine objektive Gesamtschau erstellen und nicht feststellen, ob eine Lohnunterbietung besteht oder nicht. Aus den Antworten des Fragebogens, den die PVK den kantona- len tripartiten Kommissionen zugestellt hat, lässt sich erkennen, dass einige tripartite Kommissionen wegen ungenügend ausgearbeiteter Methoden oder nicht definierter Kriterien nicht in der Lage sind, Verstösse festzustellen. Ausserdem stellen be- stimmte tripartite Kommissionen bewusst keine Vergleiche mit den üblichen Löhnen an. Da die tripartiten Kommissionen nur in seltenen Fällen eine wiederholte miss- bräuchliche Lohnunterbietung feststellten, wurden auch die entsprechenden Folge- massnahmen nur sehr wenig in Anspruch genommen (Abb. 2, Zeile «Kollektivmass- nahmen»). Sowohl auf Kantons- als auch auf Bundesebene gelangte das Instrument

34 Rapport explicatif der PVK, 2011, Kapitel 5.2.3.

der erleichterten Verbindlicherklärung eines GAV kein einziges Mal zur Anwen- dung. Vom Instrument des Erlassens eines NAV wurde einmal auf Bundes- und fünfmal auf Kantonsebene (3 Kantone) Gebrauch gemacht. Die sehr schwache Nutzung dieses Instruments bedeutet nicht, dass es keine Lohnunterbietungen gibt. Vielmehr gilt es zu beachten, dass die Kontrollstrategien des Bundes und der Kan- tone sowie die von den tripartiten Kommissionen angewandten Methoden und Kriterien es mehrheitlich nicht erlauben, wiederholte missbräuchliche Lohnunterbie- tungen festzustellen. Die Kantone, welche NAV mit zwingenden Mindestlöhnen erlassen haben, stellen ausserdem fest, dass dieses Instrument wenig effizient ist, weil Sanktionen bei Schweizer Arbeitgebern nicht möglich sind. Diese Kantone fordern entsprechende gesetzliche Grundlagen35. Tabelle 3 Beurteilung der Umsetzung

Kriterium Beurteilung

Zielerreichung Die quantitativen Kontrollziele werden auf allgemeiner Ebene erreicht. Es gibt jedoch sehr grosse Unterschiede je nach Branche und Region. Angemessenheit Die Umsetzungsqualität ist je nach paritätischer oder tripartiter der Umsetzung Kommission unterschiedlich. Nicht alle Vollzugsorgane wenden die Instrumente in der gewünschten logischen Art und Weise an. Oft beschränkt man sich auf Kontrollen. Die paritätischen Kommissionen leiten Verstösse nur selten an die kantonalen Behörden weiter, so dass diese keine Sanktio- nen im Sinne des EntsG ergreifen können. Da Lohnvergleiche oft mangelhaft oder gar nicht durchgeführt werden, können die tripartiten Kommissionen gegebenenfalls keine Lohnunterbietungen feststellen. Die uneinheitliche Umsetzung je nach Kanton lässt sich nicht damit erklären, dass einige Kantone der Personenfreizügigkeit mehr ausgesetzt sind als andere (Grenznähe, Art der Arbeit, Grösse des Kantons).

3.3 Steuerung der flankierenden Massnahmen

Ist die Steuerung der flankierenden Massnahmen angemessen? Die Steuerung der flankierenden Massnahmen erfolgt, obwohl über deren Wirksam- keit keine zuverlässigen Erkenntnisse vorliegen. Die Weiterentwicklung der flankie- renden Massnahmen hängt von politischen Überlegungen in Zusammenhang mit der Annahme der bilateralen Abkommen ab. Dies zeigt sich darin, dass der Verbesse- rungsbedarf bei der Umsetzung der flankierenden Massnahmen erstmals thematisiert

35 Medienmitteilung des Kantons Genf, Medienkonferenz des Staatsrates

vom 24. März 2011. Le Temps, Dumping salarial, Berne sommé de sévir, 25. März 2011. Rapport explicatif der PVK, Kapitel 5.2 und 7.2.

wurde, als es um die Ausweitung des Freizügigkeitsabkommens auf die neuen EU-Staaten ging. Obwohl die entsandten Arbeitnehmer weniger als 0,5 % des gesamten Beschäfti- gungsvolumens in der Schweiz ausmachen, erfolgen 13 587 der rund 30 00036 Kontrollen bei Entsendebetrieben (Abb. 3). Diese Kontrollen machen rund drei Viertel der Ausgaben für die flankierenden Massnahmen aus (Fr. 9 Mio. bei einem Total von Fr. 12 Mio.). Angesichts des ursprünglichen Ziels der flankierenden Massnahmen – die Bekämpfung des Lohn- und Sozialdumpings – konzentriert sich die strategische Steuerung auf einen sehr engen Bereich, nämlich auf den Bereich der entsandten Arbeitnehmer. Für das EVD rechtfertigt sich dieser enge Fokus dadurch, dass die Entsendung von Arbeitnehmern fast ausschliesslich in Branchen, die dem Risiko von Lohn- und Sozialdumping besonders stark ausgesetzt sind, stattfindet. Die PVK ist jedoch der Meinung, dass sich die Wirkungen der Personen- freizügigkeit einerseits auch in anderen Personenkategorien (Grenzgänger, Inhaber von Aufenthaltsbewilligungen) und andererseits auch in nicht-sensiblen Branchen zeigen, wie dies ferner Henneberger und Ziegler in ihrer Studie aufzeigen (Kap. 3.1 und Anhang 2). Abbildung 3 Anteil der entsandten Arbeitnehmer Anteil der entsandten Arbeitnehmer am gesamten Beschäftigungsvolumen an den durchgeführten Kontrollen

Der Bundesrat hat seinen Handlungsspielraum nicht ausgeschöpft, weder um den Begriff der Lohnunterbietung und die entsprechenden Feststellungsmethoden genau- er zu definieren noch um die Zielgruppen der flankierenden Massnahmen zu präzi- sieren (Aufteilung der Kontrollen zwischen paritätischen und tripartiten Kommis- sionen, zwischen Entsendebetrieben und Schweizer Arbeitgebern). Das System der flankierenden Massnahmen basiert auf einem zentralen Element der Schweizer Wirtschaft: den Beziehungen zwischen den Sozialpartnern. Die vorherr- schende Stellung der paritätischen Kommissionen bei der Umsetzung der flankie- renden Massnahmen lässt sich damit rechtfertigen, dass die von ihnen abgedeckten Branchen besonders exponiert sind, was die Qualifikation der Arbeitskräfte, das

36 Es gilt zu beachten, dass in diesen 30 000 Kontrollen auch die 8400 Kontrollen enthalten sind, welche die paritätischen Kommissionen bei Schweizer Arbeitgebern durchgeführt haben und die somit nicht direkt mit den flankierenden Massnahmen in Zusammenhang stehen (keine Finanzierung), sondern mit den Überwachungsaufgaben der paritätischen Kommissionen in Bezug auf ihren jeweiligen GAV.

Lohnniveau und den Konkurrenzdruck angeht. Diese Branchen machen rein quanti- tativ allerdings nur gerade 13 % der Arbeitnehmenden aus (Abb. 2) und sind nicht die einzigen Bereiche, in denen aufgrund der Personenfreizügigkeit ein Lohndruck spürbar ist. Bereiche, in denen die Sozialpartner traditionell wenig aktiv sind, wer- den somit durch die flankierenden Massnahmen kaum abgedeckt. Das SECO ist für die Beaufsichtigung des Vollzugs zuständig37. Die vom SECO wahrgenommene Steuerung hat sich in den letzten Jahren stark weiterentwickelt, insbesondere aufgrund des grossen Engagements der Direktion für Arbeit und des zuständigen Leistungsbereichs des SECO. Im Jahr 2010 wurde eine klare Strategie definiert, welche die Lücken der ersten fünf Umsetzungsjahre schliesst. Das SECO zeigt in seiner Strategie, dass es sich der zentralen Probleme bei der Umsetzung der flankierenden Massnahmen bewusst ist (Transparenzmangel bezüglich Finanzie- rung, mangelhafte Weiterleitung von Verstossmeldungen, schlechte Datenqualität usw.). Es möchte diese Probleme hauptsächlich über folgende drei Massnahmen lösen: Leistungsvereinbarungen, bessere Koordination und bessere Kenntnis der verdächtigen Praktiken (mittels Anstellung eines Auditors). Abgesehen von diesen begrüssenswerten Massnahmen scheint das SECO die Steuerung der paritätischen Kommissionen und der Kantone bereits dadurch verbessert zu haben, dass die über- mittelten Daten nun analysiert werden. Dadurch soll festgestellt werden, ob die Probleme auf die Daten oder die Praktiken zurückzuführen sind. Zwischen 2004 und

2008 gab es keine Steuerungsstrategie. Zwischen 2008 und 2011 wird die Strategie

aufgebaut und mit deren Umsetzung begonnen. Das System der flankierenden Massnahmen wird frühestens ab 2012 über die nötigen Aufsichtsinstrumente verfü- gen. Gegenwärtig kann die Steuerung noch nicht sicherstellen, dass die flankieren- den Massnahmen korrekt umgesetzt werden. Auf operativer Ebene steuert das SECO die Umsetzung im Wesentlichen über Leis- tungsvereinbarungen.38 Die mit den Kantonen abgeschlossenen Vereinbarungen werden allgemein gut eingehalten. Es stellen sich jedoch zwei Probleme. Erstens: Die Festlegung der Anzahl Kontrollen hängt teilweise vom Willen der Kantone ab. So wurde die Aufteilung der vom Bundesrat beschlossenen zusätzlichen Kontrollen (von 23 000 auf 27 000) nicht nach objektiven Kriterien vorgenommen, sondern war vielmehr abhängig davon, ob ein Kanton zusätzliche Kontrollen durchführen will oder nicht39. Zweitens: Es lässt sich nicht überprüfen, ob die Umsetzungspraktiken der Kantone angemessen sind oder nicht (Kontrollverfahren, Qualität und effektive Durchführung der Untersuchung bei Verdacht auf missbräuchliche Lohnunterbie- tung, tatsächliche Umsetzung der flankierenden Massnahmen). Auch bei den Leistungsvereinbarungen mit den paritätischen Kommissionen ist die Situation in Bezug auf die Festlegung der Anzahl Kontrollen nicht optimal: Diese wird nämlich auf Grundlage der vergangenen Tätigkeit der Kommission festgelegt und hängt somit von deren Willen ab. Angesichts der niedrigen Anzahl weitergelei- teter Verstossmeldungen, der fehlenden Informationen zur Aufteilung und Finanzie- rung der Kontrollen innerhalb der regionalen Sektionen der paritätischen Kommis- sionen ist die Einhaltung der Leistungsvereinbarungen nicht gewährleistet.

37 Art. 14 EntsG.

38 Es gilt darauf hinzuweisen, dass das SECO im Rahmen der Umsetzung seiner Strategie plant, die weiteren Steuerungsinstrumente (Ausbildung, Austausch mit den paritätischen und tripartiten Kommissionen, Weisungen) in vermehrtem Masse einzusetzen. Siehe er- läuternder Bericht der PVK, 2011, Kapitel 6.3.3.

39 Erläuternder Bericht der PVK, 2011, Kapitel 6.3.1.2.

In Bereichen, die einem kantonalen GAV unterstehen, ist die Steuerung der flankie- renden Massnahmen aufgrund des äusserst uneinheitlichen Vorgehens der dafür zuständigen Kantone problematisch. Liegt eine Lohnunterbietung vor? Sind die Instrumente wirksam? Werden sie über- haupt angewendet? Diese zentralen Fragen bleiben in den verschiedenen Berichten der Bundesverwaltung zur Umsetzung der flankierenden Massnahmen offen. Die von den Vollzugsorganen gelieferten Daten, auf die sich der Bundesrat und das SECO stützen, sind unvollständig, von mittelmässiger Qualität und nur schwer miteinander vergleichbar. Es kann daher nicht mit Sicherheit gesagt werden, ob sie tatsächlich die Realität widerspiegeln. Aussagen zur Wirksamkeit der flankierenden Massnahmen oder über das Vorhandensein von Lohnunterbietungen auf Grundlage der bisher bekannten Daten40 lassen sich nicht rechtfertigen, denn sie bilden die Umsetzung verzerrt ab und verleiten zu unfundierten Schlussfolgerungen. Es sei jedoch darauf hingewiesen, dass sich das SECO seit 2010 vorsichtiger zeigt, was Feststellungen zur Wirksamkeit der flankierenden Massnahmen angeht41.

40 – Im Jahr 2007 kam der Bundesrat zum Schluss, dass der freie Personenverkehr bisher zu keinem Lohndruck geführt habe und dass die flankierenden Massnahmen wirksam seien (Bundesrat, Herausforderungen 2007–2011, S. 57). – Ebenfalls im Jahr 2007 teilte das SECO mit: «Die Zuwanderung erfolgt kontrolliert, gemäss den Bedürfnissen der Schweizer Wirtschaft und ohne negative Auswirkungen auf Erwerbstätigkeit und Lohnentwicklung. So lautet das Fazit des dritten Observato- riumsberichts über die Auswirkungen der Personenfreizügigkeit auf den Schweizer Arbeitsmarkt.» SECO, Medienmitteilung vom 31.05.2007. – Im Jahr 2009 schrieb das SECO: «Aufgrund der vorliegenden Resultate können die FlaM insgesamt als wirksam bezeichnet werden: die Umsetzung durch die Kanto- ne/TPK und die PK wird laufend optimiert, die Kontrollen finden flächendeckend statt. Die Einhaltung der Lohn- und Arbeitsbedingungen wird mit den entsprechenden Instrumenten durchgesetzt.» SECO, Medienmitteilung vom 23.04.2009. – In einer weiteren Mitteilung schrieb das SECO im Jahr 2009: «Der erleichterte Zu- gang zu Fachkräften aus dem EU-Raum begünstigte das hohe Wirtschafts- und Be- schäftigungswachstum der letzten Jahre. Die Konkurrenz für die inländischen Arbeit- nehmenden dürfte durch die Öffnung des Arbeitsmarktes tendenziell gestiegen sein. Eine Verdrängung ansässiger Erwerbspersonen oder eine wegen der Personenfreizü- gigkeit höhere Arbeitslosigkeit waren jedoch nicht feststellbar. Eine negative Ent- wicklung bei tiefen Löhnen konnte durch die Flankierenden Massnahmen weitgehend verhindert werden.» Mehr Zuwanderung und Wachstum dank Personenfreizügigkeit, SECO, Medienmitteilung vom 02.07.2009. – In seiner Antwort vom 24. Februar 2010 auf die Interpellation 09.4086 von Hans Grunder (Personenfreizügigkeit. Verschärfung der flankierenden Massnahmen) schreibt der Bundesrat: «Die jährlichen Berichte des Seco über die Umsetzung der FlaM (FlaM-Berichte) und die Observatoriumsberichte über die Auswirkungen der Personenfreizügigkeit zeigen auf, ob die Massnahmen greifen und die Löhne in der Schweiz eingehalten werden.» – Im Jahr 2010 schrieb das SECO in einer Medienmittelung mit dem Titel Personenfrei- zügigkeit bewährt sich auch in der Wirtschaftskrise in Zusammenhang mit dem

6. Bericht des Observatoriums zum Freizügigkeitsabkommen Schweiz-EU: «Die Kon-

trolltätigkeit im Rahmen der flankierenden Massnahmen (FlaM) wurde 2009 noch- mals ausgebaut. Damit konnte einem Druck auf die Lohn- und Arbeitsbedingungen wirksam begegnet werden.» SECO, Medienmitteilung vom 27.05.2010. 41 In seinem im Mai 2010 publizierten Bericht bringt das SECO zahlreiche Vorbehalte bezüglich der verwendeten Daten an und übt sich bei entsprechenden Schlussfolgerungen in Zurückhaltung (SECO, Bericht über die Umsetzung der flankierenden Massnahmen zur Freizügigkeit im Personenverkehr, 1. Januar–31. Dezember 2009, Mai 2010).

Tabelle 4 Beurteilung der Steuerung

Kriterium Beurteilung

Angemessenheit der Die Umsetzung der flankierenden Massnahmen konzentriert Zielformulierung sich auf einen sehr engen Bereich: Obwohl die entsandten Arbeitnehmer nur einen kleinen Teil der im Rahmen der Personenfreizügigkeit beschäftigten Personen ausmachen, erfolgt die Hälfte aller Kontrollen in Entsendebetrieben. Die Branchen mit allgemeinverbindlich erklärten GAV sind am besten geschützt. Obwohl ihnen nur 13 % der erwerbstä- tigen Bevölkerung angehören, erfolgt die Hälfte der Kontrol- len in diesen Branchen. Angemessenheit der Es gibt erst seit 2010 eine Steuerungsstrategie. Diese ist zwar Steuerungsstrategie gut und umfassend, wird aber noch nicht angewendet. Aufsicht der Die Steuerungsinstrumente wurden optimiert. Umsetzung Bei der Festsetzung der Zielvorgaben orientiert man sich noch zu sehr am Willen der Vollzugsorgane und zu wenig an objektiven Indikatoren. Die Umsetzungspraktiken der Vollzugsorgane waren bisher sehr intransparent. Die Steuerung gewährleistet nicht, dass die flankierenden Massnahmen korrekt umgesetzt werden.

3.4 Konzeption der flankierenden Massnahmen

Sind die Organisation und die Instrumente zur Problemlösung geeignet, d.h. können mit ihnen Lohnunterbietungen verhindert werden? Auf diese Frage muss differenziert geantwortet werden. Die praktische Analyse zeigt, dass das Konzept nur teilweise dazu geeignet ist, um die Ziele bezüglich Lohn- und Sozialdumping zu erreichen. Aufgrund der Tatsache, dass der Begriff der wiederholten missbräuchlichen Lohn- unterbietung nicht definiert wurde, ist die Anwendung der vorgesehenen Instrumen- te schwierig und zufallsgesteuert. Ausserdem wird das Potenzial des Instruments der Normalarbeitsverträge erheblich dadurch geschmälert, dass es keine Sanktionen gibt, wenn die entsprechenden Mindestlöhne nicht eingehalten werden. Der Gesetzgeber hat den paritätischen Kommissionen eine wichtige Rolle übertra- gen und den kantonalen Behörden bei der Umsetzung bewusst einen grossen Hand- lungsspielraum gelassen, um die spezifischen Gegebenheiten des Arbeitsmarktes und das entsprechende Know-how mit einzubeziehen. Allerdings kann durch diesen Handlungs- und Interpretationsspielraum keine kohärente und effiziente Umsetzung der flankierenden Massnahmen garantiert werden. Die Steuerung wird bei der Umsetzung durch den Föderalismus sowie durch die unterschiedliche und komplexe Organisation der paritätischen Kommissionen stark erschwert. Die Aufsicht der Umsetzung wird ausserdem dadurch verkompliziert –

wenn nicht sogar verunmöglicht –, dass die nationalen paritätischen Kommissionen die Umsetzung der Leistungsvereinbarungen an ihre regionalen Sektionen weiterde- legieren. Im Weiteren gilt es zu beachten, dass die Bereiche mit allgemeinverbind- lich erklärten GAV auf Kantonsebene zu grossen Teilen der Aufsicht des Bundes entzogen sind. Es stellt sich die Frage, ob es nicht sinnvoll wäre, wenn der Bundesrat oder das Parlament klare Vorgaben bezüglich der Aufteilung der Kontrollen machen würde. Die Aufteilung der Kontrollen zwischen tripartiten und paritätischen Kommissionen bzw. zwischen Entsendebetrieben und Schweizer Arbeitgebern hat nicht nur eine politische Dimension, sondern ist auch für die Steuerung der flankierenden Mass- nahmen sehr wichtig. Tabelle 5 Beurteilung des Konzepts

Kriterium Beurteilung

Angemessenheit Da der Begriff der wiederholten missbräuchlichen Lohnun- der Instrumente terbietung in den gesetzlichen Grundlagen nicht definiert ist, werden die vorgesehenen Instrumente gar nicht oder nur sehr selten eingesetzt. Ausserdem wird das Potenzial des Instruments der Normal- arbeitsverträge dadurch geschmälert, dass im Falle der Nichteinhaltung keine Sanktionen vorgesehen sind. Angemessenheit Der Handlungsspielraum der Vollzugsorgane und die Art der Organisation der Organisation erschweren die Steuerung des Systems der flankierenden Massnahmen erheblich.

4 Schlussfolgerungen

Die Personenfreizügigkeit hat gewichtige Auswirkungen auf die Schweizer Wirt- schaft. Dies zeigt sich insbesondere im Anstieg des Konsums und der Wohnungs- nachfrage, aber auch in der Zunahme des Angebots an Arbeitskräften, sowohl er- gänzend als auch konkurrierend zu den einheimischen Arbeitskräften. In der vorliegenden Evaluation werden nicht die allgemeinen Auswirkungen der Personen- freizügigkeit auf die Schweizer Wirtschaft analysiert, sondern nur die Auswirkungen auf die Löhne, um so festzustellen, ob diese während der Öffnung des Schweizer Arbeitsmarkts unter Druck geraten sind. Im Rahmen dieser Evaluation wurden einige komplexe Probleme bezüglich der Aufsicht der flankierenden Massnahmen zur Personenfreizügigkeit festgestellt. Der vom Gesetzgeber gewünschte Handlungsspielraum der Vollzugsorgane erschwert die Steuerung und die kohärente Umsetzung der flankierenden Massnahmen. Die paritätischen, tripartiten und kantonalen Vollzugsorgane setzen die vorgesehenen Massnahmen unterschiedlich kohärent und konform um.

4.1 Offensichtlicher Lohndruck, aber nicht feststellbare

Lohnunterbietung Die Evaluation zeigt auf, dass das durch die Personenfreizügigkeit erhöhte Angebot an Arbeitskräften tatsächlich Druck auf die Löhne ausgeübt hat, allerdings in unter- schiedlichem Masse je nach Branche, Region und Qualifikation der Arbeitnehmer. Trotz erwiesenem Lohndruck lässt sich sieben Jahre nach Einführung der flankie- renden Massnahmen nicht feststellen, ob es zu missbräuchlichen Lohnunterbietun- gen kommt. Der Gesetzgeber hat nicht klar definiert, was er unter wiederholter missbräuchlicher Lohnunterbietung versteht, weshalb die Feststellung von der kantonal unterschiedlichen Praxis abhängt. Die Kriterien zur Definition missbräuch- licher Lohnunterbietung werden seitens der Kantone nicht immer festgelegt, kom- muniziert und angewendet. Dennoch hat sich anlässlich der Datenerhebungen der PVK gezeigt, dass die Löhne der entsandten Arbeitnehmer manchmal deutlich unter den Löhnen der niedergelas- senen Arbeitnehmer liegen und in einigen Fällen nur einen Drittel davon betragen. Diese Praktiken stellen Verstösse gegen das EntsG dar und sind klare Hinweise für eine Lohnunterbietung. Sie werden jedoch aufgrund der lückenhaften oder gar falschen Anwendung der flankierenden Massnahmen (siehe Kap. 4.2) sehr oft nicht als solche registriert.

4.2 Unvollständige und uneinheitliche Umsetzung

der flankierenden Massnahmen Die flankierenden Massnahmen werden je nach Vollzugsorgan unterschiedlich umgesetzt. Man scheint sich auf die Kontrolle der entsandten Arbeitnehmer und Schweizer Arbeitgeber sowie die Anwendung der GAV-Bestimmungen zu be- schränken, wohingegen die im EntsG vorgesehenen Sanktionen, erleichterte Allge- meinverbindlicherklärungen von GAV oder das Erlassen von NAV kaum umgesetzt werden. In den meisten Branchen mit allgemeinverbindlich erklärtem GAV auf nationaler Ebene folgen den Kontrollen keine Sanktionen gemäss EntsG, weil die Fälle nicht den zuständigen kantonalen Behörden weitergeleitet werden. In den meisten Bran- chen mit allgemeinverbindlich erklärtem GAV auf kantonaler Ebene kann anhand der Daten nicht eruiert werden, ob die flankierenden Massnahmen (insbesondere die Kontrollen) korrekt und effektiv umgesetzt werden. Was den Zuständigkeitsbereich der tripartiten Kommissionen angeht, so erlauben es die kantonalen Kontrollverfah- ren und die angewandten Methoden in den meisten Fällen nicht, wiederholte miss- bräuchliche Lohnunterbietungen klar aufzuzeigen. Dies führt dazu, dass die für solche Fälle vorgesehenen Instrumente (erleichterte Allgemeinverbindlicherklärun- gen von GAV oder Erlassen von NAV mit zwingenden Mindestlöhnen) nicht einge- setzt werden können. Die uneinheitliche Umsetzung der flankierenden Massnahmen scheint in erster Linie von verschiedenartigen politischen Sensibilitäten herzurühren und weniger von Faktoren abhängig zu sein, die mit der Wirtschaft oder der Arbeitsmigration in Zusammenhang stehen. Dass die Kantone die vorgesehenen Instrumente nur selten eingesetzt haben, heisst nicht, dass es keine Lohnunterbietungen gibt.

4.3 Späte, komplexe und zu wenig zielgerichtete

Steuerung Die politische Steuerung der flankierenden Massnahmen richtet sich nach dem Stand der Verhandlungen mit der EU. Dies zeigt sich darin, dass der Verbesserungsbedarf bei der Umsetzung der flankierenden Massnahmen erstmals thematisiert wurde, als es um die Ausweitung des Freizügigkeitsabkommens auf die neuen EU-Staaten ging. Die mangelnde Unterstützung von Seiten des Bundes in den ersten Jahren nach Einführung der flankierenden Massnahmen begünstigte die unterschiedliche Umset- zung durch die Kantone und paritätischen Kommissionen. Die personellen Ressour- cen des SECO für die Umsetzung dieses sehr komplexen Systems entsprachen gerade mal einer Stelle. Dies führte zu einer «unilateralen» Umsetzung durch die Kantone und paritätischen Kommissionen. Das SECO begann diesen Rückstand ab 2008 schrittweise aufzuholen und die Voll- zugsprobleme vermehrt zur Kenntnis zu nehmen. Es entwickelte eine gute Strategie, um den gesetzlichen Zielvorgaben gerecht zu werden. Dank des grossen Engage- ments der Direktion für Arbeit und des zuständigen Leistungsbereichs des SECO wird das System der flankierenden Massnahmen künftig (frühestens ab 2012) über die nötigen Aufsichtsinstrumente verfügen. Die meisten Anwendungsprobleme waren jedoch bereits länger bekannt und die unangebrachten Praktiken einiger Kantone und paritätischen Kommissionen hätten schon viel früher dazu führen sollen, dass der Bundesrat aktiv wird. Die Steuerung kann sich bisher nicht auf verlässliche Daten stützen und sich beispielsweise kein Bild davon machen, wie die paritätischen Kommissionen die Kontrollen aufteilen und finanzieren. Das System der flankierenden Massnahmen basiert auf einem zentralen Element der Schweizer Wirtschaft: den Beziehungen zwischen den Sozialpartnern. Die vorherr- schende Stellung der paritätischen Kommissionen bei der Umsetzung der flankie- renden Massnahmen lässt sich damit rechtfertigen, dass die von ihnen abgedeckten Branchen besonders exponiert sind, was die Qualifikation der Arbeitskräfte, das Lohnniveau und den Konkurrenzdruck angeht. Obwohl in diesen Branchen fast die Hälfte aller Kontrollen stattfindet und die Hälfte der vom Bund übernommenen Gesamtkosten für flankierende Massnahmen anfallen, machen sie rein quantitativ nur gerade 13 % der Arbeitnehmenden aus. Bereiche, in denen die Sozialpartner

wenig aktiv sind, werden durch die flankierenden Massnahmen kaum abgedeckt. Der Bundesrat hat seinen Handlungsspielraum nicht ausgenützt, weder um den Begriff der Lohnunterbietung und die entsprechenden Feststellungsmethoden genau- er zu definieren noch um die Zielrichtung der flankierenden Massnahmen zu präzi- sieren. Es stellt sich daher die Frage, ob es nicht sinnvoll wäre, wenn der Bundesrat oder das Parlament klare Vorgaben bezüglich der Kontrollen machen würden. Die Aufteilung der Kontrollen zwischen tripartiten und paritätischen Kommissionen bzw. zwischen Entsendebetrieben und Schweizer Arbeitgebern hat nicht nur eine politische Dimension, sondern ist auch für die Steuerung der flankierenden Mass- nahmen sehr wichtig.

Ausserdem hängt die Weiterentwicklung der flankierenden Massnahmen von den politischen Diskussionen rund um die Öffnung der Märkte und die Ausweitung der Personenfreizügigkeit auf neue EU-Mitgliedländer ab. Die Weiterentwicklung der flankierenden Massnahmen erfolgt allerdings ohne Kenntnis ihrer tatsächlichen Wirksamkeit, da verlässliche Datengrundlagen fehlen.

4.4 Ungenügende Kommunikation

Der Bund verfügt über keinerlei Informationen, die es ihm erlauben würden, die Wirksamkeit der flankierenden Massnahmen oder das (Nicht-)Vorhandensein von Lohnunterbietungen festzustellen. Die aktuellen Zahlen zu den Auswirkungen der Personenfreizügigkeit und insbesondere zur Wirksamkeit der flankierenden Mass- nahmen sind aus mehreren Gründen nicht aussagekräftig. Jegliche Schlussfolgerung auf Basis von nationalen Durchschnittszahlen macht keinen Sinn, weil sich bei der Personenfreizügigkeit je nach Region und Branche ein sehr unterschiedliches Bild zeigt. Die kantonalen Behörden wenden die flankieren- den Massnahmen ausserdem sehr uneinheitlich an, was zu falschen Interpretationen des Datenmaterials führen kann. Die Tatsache, dass keine Lohnunterbietungen festgestellt werden, bedeutet nicht, dass es auch tatsächlich keine Lohnunterbietun- gen gibt. Das Ziel der flankierenden Massnahmen ist die Bekämpfung der wiederholten missbräuchlichen Lohnunterbietung, der Bund konzentriert sich jedoch fast aus- schliesslich auf die Beobachtung der entsandten Arbeitnehmer, also nur auf einen sehr kleinen Teil der Arbeitnehmer, die lohnmässig von der Personenfreizügigkeit betroffen sein können. Das Hauptaugenmerk der Kommunikation liegt auf den ausgeführten Kontrollen, wobei diese doch nur den Ausgangspunkt der vorgesehenen Massnahmen bilden. Die Kontrollen werden zwar ausgeführt, doch dies bedeutet nicht zwangsläufig, dass die flankierenden Massnahmen korrekt umgesetzt werden, insbesondere was die Sanktionen und die Instrumente42 bei Feststellung einer wiederholten missbräuchli- chen Lohnunterbietung angeht. Für sämtliche nach den Kontrollen auszuführende Schritte bzw. anzuwendende Instrumente müssen zuerst folgende drei Etappen durchlaufen werden, was im Moment jedoch nicht funktioniert: Auffinden von Verstössen durch die paritätischen und tripartiten Kommissionen, Weiterleitung dieser Verstösse an die kantonalen Behörden und angemessene Bearbeitung der Verstossmeldungen durch die kantonalen Behörden.

42 Es handelt sich um die Instrumente der erleichterten Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen und des Erlassens von Normalarbeitsverträgen.

Verzeichnis der Interviewpartnerinnen und -partner

Bélaz, Charles Präsident, Swissstaffing, Dübendorf Balthasar, Hugues Ständiger Sekretär, Commission externe d’évaluation des politiques publiques, Kanton Genf Berger, Valérie Wissenschaftliche Mitarbeiterin, Personenfreizügigkeit und Arbeitsbeziehungen, SECO, Bern Boillat, Christelle Wissenschaftliche Mitarbeiterin, Personenfreizügigkeit und Arbeitsbeziehungen, SECO, Bern Bolliger, Anton Leiter Fachbereich Arbeitsmarkt, beco, Volkswirtschafts- direktion des Kantons Bern Bonvin, Jean-Michel Mitglied der Commission externe d’évaluation des politi- ques publiques, Kanton Genf Briod, Alix Präsident der Commission de surveillance du Contrôle des chantiers de la construction im Kanton Waadt, Secré- taire patronal de la Fédération vaudoise des entrepre- neurs, Commission paritaire vaudoise des travailleurs détachés, Tolochenaz Daum, Thomas Direktor des Schweizerischen Arbeitgeberverbandes, Zürich, Mitglied der tripartiten Kommission des Bundes De Cicco, Patrizia Direktorin der Schweizerischen paritätischen Vollzugs- kommission Bauhauptgewerbe, Zürich Devaud, Jean-Michel Sekretär, Contrôle des chantiers de la construction im Kanton Waadt, Commission paritaire vaudoise des tra- vailleurs détachés, Tolochenaz Ferrari, Aldo Präsident der tripartiten Kommission des Kantons Waadt, Mitglied der Geschäftsleitung der Unia, Bern Frehner, Rolf Sekretär, Paritätische Berufskommission des Carrosserie- gewerbes, Paritätische Landeskommission Schweizeri- scher Verband Dach und Wand SVDW, Paritätische Landeskommission Elektro- und Telekommunikations- Installationsbranche, Paritätische Landeskommission Isoliergewerbe, Bern Gaillard, Serge Leiter der Direktion für Arbeit, SECO, Bern Gasser, Peter Leiter Bereich Personenfreizügigkeit und Arbeitsbezie- hungen, SECO, Bern Gehrig, Bruno Interne Revision, SECO, Bern Gerspacher, Rolf Leiter Ressort Arbeitsmarktaufsicht, SECO, Bern Hoffman-Meier, Rahel Direktorin, Zentrale Paritätische Kommission des Maler- und Gipsergewerbes, Zürich

Hofstetter, Hans Leiter der Dienststelle für Wirtschaft und Arbeit des Kantons Luzern, Mitglied der tripartiten Kommission des Kantons Luzern Josseron, Pascal Arbeitsmarktinspektor, Contrôle des chantiers de la construction, Kanton Waadt, Tolochenaz Kellerhals, Christoph Ständiger Sekretär, Commission externe d’évaluation des politiques publiques, Kanton Genf (frühere Funktion) Kindler, Rudolf Leiter Ressort Gesamtarbeitsverträge, stellvertretender Bereichsleiter Personenfreizügigkeit und Arbeitsbezie- hungen, SECO, Bern Lampart, Daniel Sekretariatsleiter und Chefökonom, Schweizerischer Gewerkschaftsbund, Bern, Mitglied der tripartiten Kom- mission des Bundes Luginbühl, Martin Interne Revision, SECO, Bern Pleuler, Thomas Leiter Amt für Wirtschaft, Geschäftsführer der tripartiten Kommission des Kantons St. Gallen Rossetti, Lorenza Capo Ufficio per la sorveglianza del mercato del lavoro, Mitglied der tripartiten Kommission des Kantons Tessin, Bellinzona, Mitglied der tripartiten Kommission des Bundes Sansonnens, Daniel Arbeitsmarktinspektor, Contrôle des chantiers de la construction im Kanton Waadt, Tolochenaz Scherrer, Ursula Wissenschaftliche Mitarbeiterin, Personenfreizügigkeit und Arbeitsbeziehungen, SECO, Bern Staub, Georg Direktor, Swissstaffing, Dübendorf Terrier, Isabelle Präsidentin, Commission externe d’évaluation des politi- ques publiques, Genf Trevisan, Marco Gewerkschaftssekretär, Unia, Bern Wegmüller, Claudio Wissenschaftlicher Mitarbeiter, Personenfreizügigkeit und Arbeitsbeziehungen, SECO, Bern Zinniker, Jean-Luc Wissenschaftlicher Mitarbeiter, Personenfreizügigkeit und Arbeitsbeziehungen, SECO, Bern

Impressum

Durchführung der Evaluation Dr. Grosjean Nicolas, PVK (Projektleitung) Bieri Isabelle, PVK (wissenschaftliche Mitarbeit) Dannecker Katja, PVK (wissenschaftliche Mitarbeit) Ledermann Simone, PVK (wissenschaftliche Mitarbeit)

Externer Expertenbericht PD Dr. Fred Henneberger, Forschungsinstitut für Arbeit und Arbeitsrecht der Universität St. Gallen (Projektleitung) Prof. Dr. Alexandre Ziegler, Universität Zürich (wissenschaftliche Mitarbeit)

Dank Die PVK bedankt sich bei allen Gesprächspartnern für ihre bereitwillige Teilnahme an den Gesprächen sowie bei allen Personen und Organisationen, die den Fragebo- gen ausgefüllt haben. Ein Dank geht ebenfalls an das BFS, das SECO, das BFM und an Swisstopo sowie an die Kantone, die uns ihre statistischen Daten zur Verfügung gestellt haben. Abschliessend dankt die PVK der Leitung und den Mitarbeitenden des SECO für die gute Zusammenarbeit und die Bereitstellung aller gewünschten Informationen.

Kontakt Parlamentarische Verwaltungskontrolle Parlamentsdienste CH-3003 Bern Tel. +41 31 323 09 70 Fax +41 31 323 09 71 E-Mail: pvk.cpa@parl.admin.ch www.parlament.ch > Organe und Mitglieder > Kommissionen > Parlamentarische Verwaltungskontrolle

Originalsprache des Berichts: französisch