13.065

Botschaft zum Bundesbeschluss über die Sicherheit anlässlich des OSZE-Ministerratstreffens

2014 in Basel

vom 28. August 2013

Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Mit der vorliegenden Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit dem Antrag auf Zustim- mung, den Entwurf eines Bundesbeschlusses über die Sicherheit anlässlich des OSZE-Ministerratstreffens 2014 in Basel.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hoch- achtung.

28. August 2013 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Ueli Maurer Die Bundeskanzlerin: Corina Casanova

2013-1769 6839

Übersicht

Die eidgenössischen Räte werden ersucht, den Bundesbeschluss über die Sicher- heitsmassnahmen anlässlich des OSZE-Ministerratstreffens 2014 in Basel zu genehmigen.

Seit 1975 engagiert sich die Schweiz in der Organisation für Sicherheit und Zusam- menarbeit in Europa (OSZE), der weltweit grössten regionalen Sicherheitsorganisa- tion. Diese zählt 57 Teilnehmerstaaten und setzt sich für Frieden, Demokratie und Stabilität ein. Die Schweiz reichte im Dezember 2011 mit Serbien eine gemeinsame Bewerbung für den OSZE-Vorsitz in den Jahren 2014 (Schweiz) und 2015 (Serbien) ein. Einen Grundsatzentscheid zur Doppelkandidatur fällten die Aussenministerinnen und Aussenminister am 2. Dezember 2011, der formelle Beschluss folgte am 10. Februar 2012. Dieser zweite OSZE-Vorsitz der Schweiz nach 1996 bietet verschiedene Chancen. Zum einen entspricht die Präsidentschaft einem strategischen Schwerpunkt der Schweizer Aussenpolitik: dem Engagement zugunsten der Stabilität in Europa und den angrenzenden Regionen (dritter Schwerpunkt der aussenpolitischen Strategie 2012–2015). Zum anderen kann die Schweiz mit dem OSZE-Vorsitz unter Beweis stellen, dass sie einen Beitrag zur Verbesserung der Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa leisten kann, wofür sie bereits heute internationale Anerkennung geniesst. Schliesslich werden die aufeinanderfolgenden Präsidentschaften Gelegenheit bieten, die Beziehungen und die Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und Serbien zu vertiefen. Mit dieser engen Zusammenarbeit werden sich für die Schweiz neue Möglichkeiten eröffnen, zu einer positiven Entwicklung in Südosteuropa beizutra- gen. Die Organisation des Ministerratstreffens gehört zu den offiziellen Aufgaben des Landes, das den Vorsitz der OSZE innehat. Das Treffen des OSZE-Ministerrats ist ein Anlass von beträchtlicher Grössenordnung. An zwei Tagen werden die Ministe- rinnen und Minister der 57 Teilnehmerstaaten der Organisation und der Partner- staaten anwesend sein, das heisst fast alle Länder der nördlichen Halbkugel und vier der fünf ständigen Mitglieder des UNO-Sicherheitsrats. Neben den eingelade- nen Aussenministerinnen und Aussenministern werden rund 1200 Delegierte und fast 200 internationale Medienschaffende erwartet. Dieser Anlass ist nicht nur politisch von Bedeutung, sondern wird der Schweiz auch die wertvolle Gelegenheit bieten, den Partnern in der OSZE ein positives Bild von unserem Land zu vermitteln und die Schweizer Diplomatie stärker ins Blickfeld der ausländischen Medien und der Schweizer Öffentlichkeit zu rücken. Der Bundesrat beschloss am 21. September 2012, dass das OSZE-Ministerrats- treffen 2014 in Basel stattfinden wird, und genehmigte ohne Berücksichtigung der Sicherheitskosten ein Budget von 10,77 Millionen Franken. Das entsprechende Kreditbegehren wird dem Parlament im Rahmen des ordentlichen Voranschlags für

2014 vorgelegt.

6840

Die Organisation eines solchen Anlasses erfordert umfassende Sicherheitsmass- nahmen. Mit der vorliegenden Botschaft beantragt der Bundesrat der Bundesver- sammlung, die Sicherheitsmassnahmen im Rahmen des OSZE-Ministerratstreffen

2014 in Basel zu genehmigen.

Gemäss Schätzungen des Kantons Basel-Stadt werden sich die Kosten für den Ein- satz der erforderlichen zivilen Sicherheitskräfte auf 5,4 Millionen Franken belaufen. Die Behörden des Kantons Basel-Stadt werden sich mit 2 Millionen Franken an den Kosten für diese Sicherheitsmassnahmen beteiligen. Der Einsatz der Armee wird gegenüber einem ordentlichen Ausbildungs- bzw. Flugdienst Zusatzkosten von maximal 2 Millionen Franken verursachen. Für den Bund werden sich die finanziel- len Aufwendungen somit auf 5,4 Millionen Franken belaufen. Der entsprechende Kredit wird dem Parlament mit einer Nachmeldung als Ergänzung zur Botschaft für den Voranschlag 2014 vorgelegt. Nach Artikel 70 Absatz 2 des Militärgesetzes vom 3. Februar 1995 (MG; SR 510.10) muss die Bundesversammlung Assistenzdienst-Einsätze der Armee genehmigen, wenn dafür mehr als 2000 Armeeangehörige eingesetzt werden oder diese länger als drei Wochen dauern. Aufgrund der Bestimmung zur Zahl der Armeeangehörigen ist die Zustimmung des Parlaments erforderlich. Die Armee unterstützt die zivilen Behörden im Rahmen eines subsidiären Siche- rungs- und Unterstützungseinsatzes mit Leistungen vor allem in den Bereichen Objekt- und Personenschutz, Wahrung der Lufthoheit und Sicherheit im Luftraum sowie mit logistischer Unterstützung.

6841

Botschaft

1 Ausgangslage

1.1 Die OSZE

Die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) ist die weltweit grösste regionale Sicherheitsorganisation. Seit ihrer Gründung im Jahr 1975 stellte sie immer eine wichtige Plattform für den politischen Dialog dar. Wäh- rend des Kalten Kriegs, als sie noch den Namen «Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa» (KSZE) trug, gehörte sie zu den wenigen Foren, in denen sich Ost und West trafen. Heute decken die 57 Teilnehmerstaaten ein Gebiet mit über einer Milliarde Menschen von Vancouver bis Wladiwostok ab, und die Organisation engagiert sich für Frieden, Demokratie und Stabilität. Sie steht allen offen und will mit ihren Aktivitäten Konflikte verhindern oder lösen sowie zur Normalisierung der Beziehungen zwischen den Parteien nach Konflikten beitragen. Die Aktivitäten der OSZE betreffen die drei Dimensionen, die von den Teilnehmer- staaten festgelegt wurden: die politisch-militärische Dimension (Rüstungskontrolle, Konfliktprävention und -bewältigung, Militär- und Polizeireformen), die wirtschaft- lich-ökologische Dimension (gute Regierungsführung, Umgang mit gefährlichen Abfällen) und die menschliche Dimension (Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit und Demokratisierung). Dieses umfassende Sicherheitskonzept ist besonders geeignet zur Lösung transdimensionaler Fragen wie Computerkriminalität, Kampf gegen den Terrorismus, organisierte Kriminalität und Menschenhandel. Als neutraler Staat hat die Schweiz im Hinblick auf die Wahrung ihrer Sicherheit ein grosses Interesse daran, dass der Frieden in Europa erhalten bleibt. Deshalb enga- giert sie sich für eine Stärkung der militärischen Sicherheit. Sie unterstützt dazu eine weitergehende Öffnung, Transparenz und Zusammenarbeit mit dem Ziel, die Ver- pflichtungen, welche die Staaten seit 1975 im Rahmen der Organisation eingegan- gen sind, wirkungsvoll umzusetzen.

1.2 OSZE-Vorsitz der Schweiz

Die Schweiz reichte im Dezember 2011 mit Serbien eine gemeinsame Bewerbung für den OSZE-Vorsitz in den Jahren 2014 (Schweiz) und 2015 (Serbien) ein. Die beiden Länder wünschten sich eine enge Zusammenarbeit und legten gemeinsame Schwerpunkte sowie ein Zweijahresprogramm fest. Einen Grundsatzentscheid zur Doppelkandidatur fällten die Aussenministerinnen und Aussenminister am 2. Dezember 2011, der formelle Beschluss folgte am 10. Februar 2012. Mit der zweiten OSZE-Präsidentschaft nach 1996 bieten sich der Schweiz verschie- dene Chancen. Zum einen entspricht die Präsidentschaft einem strategischen Schwerpunkt der Schweizer Aussenpolitik: dem Engagement zugunsten der Stabili- tät in Europa und in den angrenzenden Regionen (dritter Schwerpunkt der aussenpo- litischen Strategie 2012–2015). Während ihres OSZE-Vorsitzes kann die Schweiz eine aktive Aussen- und Sicherheitspolitik betreiben. Dazu wurden drei Ziele festge- legt, die das Leitmotiv «Eine Sicherheitsgemeinschaft im Dienste der Menschen schaffen» widerspiegeln. Das erste Ziel ist die Förderung der Sicherheit und der

6842

Stabilität. Mit einem Dialog und einem Vertrauensaufbau möchte die Schweiz dazu beitragen, Konflikte zu lösen und die Beziehungen zwischen Konfliktparteien lang- fristig zu normalisieren, insbesondere im Westbalkan und im Südkaukasus. Das zweite Ziel besteht darin, die Lebensbedingungen der Menschen in den Teilnehmer- staaten zu verbessern. Der Schwerpunkt wird dabei insbesondere auf dem Schutz der Menschenrechte liegen. Drittes Ziel ist die Stärkung der Handlungsfähigkeit der OSZE. In diesem Rahmen wird die Schweiz den Reformprozess unterstützen, der es der OSZE ermöglichen soll, schneller und wirkungsvoller auf Krisen zu reagieren. Zum anderen bietet die Präsidentschaft der Schweiz auch Gelegenheit, erneut unter Beweis zu stellen, dass sie einen Beitrag zur Verbesserung der Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa leisten kann, wofür sie bereits heute internationale Anerkennung geniesst. Mit der Übernahme des Vorsitzes unterstreicht die Schweiz auch den hohen Stellenwert, den sie der Zusammenarbeit mit den transatlantischen Partnern sowie mit Europa und Asien beimisst. Schliesslich bieten die aufeinanderfolgenden Präsidentschaften den Vorteil einer längerfristigen Planung und einer Konstanz, wovon die Organisation profitieren wird. Ein solcher Ansatz sollte auch die OSZE als Dialogplattform stärken. Schliess- lich werden die beiden Präsidentschaften die Chance bieten, die Beziehungen und die Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und Serbien zu vertiefen. Durch diese enge Zusammenarbeit werden sich für die Schweiz neue Möglichkeiten ergeben, zu einer positiven Entwicklung in Südosteuropa beizutragen.

1.3 Der OSZE-Ministerrat

Die Organisation eines Ministerratstreffens gehört zu den offiziellen Aufgaben des Landes, das den Vorsitz der OSZE innehat. Nach dem Gipfel der Staats- und Regie- rungschefs ist der Ministerrat das höchste Entscheidungsorgan der OSZE. Die Aus- senminister der Teilnehmerstaaten legen in diesem Gremium die grundsätzliche Ausrichtung der Organisation fest. Das Treffen findet jeweils zum Abschluss eines Präsidentschaftsjahres statt, normalerweise Anfang Dezember in dem Land, das den Vorsitz innehat. Die Daten für das Ministerratstreffen von 2014 werden am Minis- terratstreffen 2013 in Kiew definitiv festgelegt. Das OSZE-Ministerratstreffen ist ein Anlass von beträchtlicher Grössenordnung. An zwei Tagen treffen sich die Delegationen der 57 Teilnehmerländer der Organisation sowie der Partnerländer, wobei die Delegationen jeweils auf Ministerebene ange- führt werden. Somit kommen an dieser Tagung die Aussenministerinnen und Aus- senminister von 57 Ländern zusammen. Vertreten sind fast alle Länder der nördli- chen Halbkugel und vier der fünf ständigen Mitglieder des UNO-Sicherheitsrats. Neben den eingeladenen Aussenministerinnen und Aussenministern werden rund 1200 Delegierte der Teilnehmerländer, der Partnerländer sowie von internationalen Organisationen und Nichtregierungsorganisationen anwesend sein. Ausserdem werden gegen 200 internationale Medienschaffende erwartet. Dieser Anlass ist nicht nur politisch von Bedeutung, sondern wird der Schweiz auch die wertvolle Gelegen- heit bieten, den Partnern in der OSZE ein positives Bild von unserem Land zu ver- mitteln und die Schweizer Diplomatie stärker ins Blickfeld der ausländischen Medien und der Schweizer Öffentlichkeit zu rücken.

6843

Insgesamt dauert der Anlass, der auch Vorbereitungstreffen beinhaltet, fünf Tage. Neben der Plenarsitzung muss auch ein Empfang für die Aussenministerinnen und Aussenminister organisiert werden. Auf der Grundlage einer Machbarkeitsstudie entschied der Bundesrat am 21. September 2012, dass das Ministerratstreffen 2014 in Basel stattfinden wird. Er genehmigte dazu ein Budget von 10,77 Millionen Franken, das die Sicherheitskosten nicht einschliesst. Das entsprechende Kreditbegehren wird dem Parlament im Rah- men des ordentlichen Voranschlags von 2014 vorgelegt. Mit Schreiben vom 19. Juni

2013 ersuchten die Behörden des Kantons Basel-Stadt den Bund um Unterstützung

bei der Aufgabe, die Sicherheit des Ministerratstreffens vom Dezember 2014 zu gewährleisten.

2 Sicherheit

In der Schweiz werden Ziel und Aufgabe der OSZE im Allgemeinen von der Bevöl- kerung nicht in Frage gestellt. Die Wahrscheinlichkeit von Protesten, Demonstratio- nen und anderen Aktionen gegen eine OSZE-Tagung scheint derzeit wenig wahr- scheinlich. Reaktionen auslösen könnte die Anwesenheit hochrangiger Regierungsvertreterin- nen und Regierungsvertreter von Ländern, die zu den einflussreichen Akteuren der politischen Weltbühne gehören, sowie von Staaten, die mit Schwierigkeiten, Umwälzungen oder Kriegssituationen konfrontiert sind. Friedliche und militante Demonstrationen, Störungen sowie Einzelaktionen sind denkbar. Eine genauere Lagebeurteilung und eine Gefährdungsanalyse sind erst kurz vor dem Anlass möglich, wenn feststeht, welche Staatsvertreterinnen und Staatsvertreter der OSZE am Ministerratstreffen teilnehmen werden. Das Sicherheitskonzept der Basler Behörden sieht ein Dispositiv vor, das die Region Basel und die Verkehrsachsen aus dieser Region zum Flughafen Basel-Mülhausen abdeckt. Gemäss diesem Konzept müsste die Kantonspolizei verstärkt werden, insbesondere durch andere Polizeikräfte (Polizeikonkordat Nordwestschweiz) sowie gemäss der Vereinbarung über die interkantonalen Polizeieinsätze (IKAPOL) und durch die Armee. Oberstes und somit prioritäres Ziel der zivilen Behörden ist es, zu gewährleisten, dass das Treffen sicher und ohne Zwischenfälle abläuft. Die Sicherheitsmassnahmen müssen wirkungsvoll, gleichzeitig aber unauffällig und verhältnismässig sein.

2.1 Nachrichtenverbund

Der Nachrichtendienst des Bundes (NDB) wird gemeinsam mit seinen Partnern im In- und Ausland regelmässige Risikoeinschätzungen für das Ministerratstreffen vornehmen und Bedrohungsanalysen erstellen. Kurz vor dem Anlass und während des Anlasses wird ein spezieller Nachrichtenverbund unter der Leitung des Bundes- lagezentrums eingerichtet.

6844

2.2 Nationale und internationale Koordination

In Basel wird für die gesamte Dauer des OSZE-Ministerratstreffens ein Einsatzstab betrieben. Der Einsatzstab wird auf den bestehenden nationalen und kantonalen Strukturen basieren und sich aus Fach- und Führungskräften des Bundes und des Kantons Basel-Stadt zusammensetzen. Seine Aufgabe ist: – die Koordination der frei verfügbaren Sicherheitskräfte; – die Koordination des Einsatzes der militärischen Kräfte; – das Bedienen aller akkreditierten Stellen mit sicherheitsrelevanten Nachrich- ten; – die Information der Öffentlichkeit über besondere Vorkommnisse; – das Abstimmen der Aktivitäten in Grenznähe mit den deutschen und franzö- sischen Partnern; – das Erstellen einer Dokumentation.

2.3 Zuständigkeiten

Die Verantwortung für die Durchführung der Sicherheitsmassnahmen liegt beim Kanton Basel-Stadt. Der Bund nimmt gemäss seiner eigenen Zuständigkeit Aufga- ben im Bereich der inneren Sicherheit wahr (Grenzschutz, Staatsschutz, völkerrecht- liche Schutzpflichten, bestimmte Strafverfolgungskompetenzen). Das Bundesamt für Polizei (fedpol) ist – in Zusammenarbeit mit den kantonalen und städtischen Poli- zeikorps – für die Bekämpfung von Terrorismus und gewalttätigem Extremismus sowie für Sicherheitsmassnahmen zugunsten völkerrechtlich geschützter Personen zuständig. Der NDB im Eidgenössischen Departement für Verteidigung, Bevölke- rungsschutz und Sport (VBS) führt das Bundeslagezentrum und den nationalen Nachrichtenverbund.

2.4 Einsatz der Polizei

Für die Umsetzung der Sicherheitsmassnahmen anlässlich des Ministerratstreffens ist der Kanton Basel-Stadt verantwortlich. Die Schweizer Armee unterstützt die zivilen Behörden im Rahmen eines subsidiären Einsatzes mit Leistungen vor allem in den Bereichen Objekt- und Personenschutz, Wahrung der Lufthoheit und Sicher- heit im Luftraum sowie mit logistischer Unterstützung.

6845

2.5 Einsatz der Armee

2.5.1 Subsidiarität

Die Armee kann die zivilen Behörden bei der Bewältigung ausserordentlicher Lagen unterstützen (Art. 58 Abs. 2 2. Satz der Bundesverfassung¹ [BV]; Art. 1 Abs. 3 des Militärgesetzes vom 3. Februar 1995² [MG]). Nach Artikel 67 Absatz 1 Buchsta- ben b und e MG können Truppen im Assistenzdienst auf Verlangen ziviler Behörden zum Schutz von Personen und besonders schutzwürdigen Sachen bzw. zur Erfüllung anderer Aufgaben von nationaler Bedeutung zur Verfügung gestellt werden. Die Aufgabe muss im öffentlichen Interesse liegen und die Mittel der zivilen Behörden müssen in personeller, materieller oder zeitlicher Hinsicht ausgeschöpft sein (Art. 67 Abs. 2 MG). Die Erfahrungen, die während des Weltwirtschaftsforums (WEF) in Davos und am Frankophoniegipfel 2010 in Montreux gewonnen wurden, haben gezeigt, dass die vorhandenen Polizeikräfte eines Kantons selbst mit einer interkantonalen Unterstüt- zung aus der übrigen Schweiz nicht ausreichen, um die Sicherheit einer internationa- len Konferenz dieser Grössenordnung in ausreichendem Masse zu gewährleisten. Allein die Überwachung des Luftraumes über dem Konferenzort bedingt einen subsidiären Sicherungseinsatz der Armee, da nur die Luftwaffe über die dazu nöti- gen Mittel verfügt. In Koordination mit der Arbeitsgruppe Gesamtschweizerische interkantonale Poli- zeizusammenarbeit bei besonderen Ereignissen (AG GIP) der Konferenz der Kanto- nalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren (KKJPD) hat der Kanton Basel-Stadt den Bund darüber informiert, welche Leistungen er von einem subsidiä- ren Einsatz der Armee gemäss Artikel 67 MG genau benötigt, um die Sicherheit des OSZE-Ministerratstreffens gewährleisten zu können, und entsprechend Antrag gestellt. Damit sind die rechtlichen Voraussetzungen für einen Einsatz von Armee- formationen im Assistenzdienst zur Unterstützung der zivilen Behörden bei den Sicherheitsmassnahmen für diesen Anlass erfüllt. Die Armee kann nur einen subsidiären Assistenzdiensteinsatz für polizeiliche Aufgaben leisten, wenn ein Einsatz der IKAPOL nicht ausreicht, um die Mittel bereitzustellen, welche die AG GIP als notwendig erachtet. Der Einsatz der Armee im Assistenzdienst setzt einen Einsatz der IKAPOL für Aufgaben voraus, die nicht ausschliesslich Sache der Armee sind. Im Rahmen der Sicherheitsmassnahmen am OSZE-Ministerratstreffen ist ein IKAPOL-Einsatz vorgesehen, dieser wird jedoch nicht ausreichen, um die Sicherheit zu gewährleisten.

2.5.2 Bundesratsbeschluss vom 28. August 2013

Für das Aufgebot und die Zuweisung von Truppen an die zivilen Behörden des Kantons Basel-Stadt ist nach Artikel 70 Absatz 1 Buchstabe a MG der Bundesrat zuständig. Der Bundesratsbeschluss vom 28. August 2013 lautet wie folgt (Auszug):

1. Botschaft und Entwurf zum Bundesbeschluss über die Sicherheit anlässlich

des OSZE-Ministerratstreffens 2014 in Basel werden gutgeheissen.

6847

2.5.3.2 Dauer und Umfang des Einsatzes der Armee

Der Einsatz der Armee im Assistenzdienst zugunsten der zivilen Behörden dauert längstens vom 30. November bis zum 7. Dezember 2014 – unter Vorbehalt einer Datumsänderung für das Ministerratstreffen, aber maximal acht Tage. Zur Gewähr- leistung dieses Dienstes können Berufs- und Milizformationen bis zu einem Maximalbestand von 5000 AdA im Assistenzdienst eingesetzt werden. Aufgeboten werden Formationen aus den Bereichen Genie, Infanterie, Führungsun- terstützung, militärische Sicherheit, Sanität, Kommandostäbe und Hundeführer. Die Luftwaffe wird für den Lufttransport, die Luftaufklärung und zur Sicherstellung des Luftpolizeidienstes aufgeboten. Zum Kommandanten des subsidiären Sicherungs- einsatzes wird der Chef des Führungsstabs der Armee ernannt. Der auf den ersten Blick hohe Maximalbestand von 5000 AdA im Assistenzdienst erklärt sich dadurch, dass die militärische Planung vor dem Vorliegen der detaillier- ten Unterstützungsbegehren begonnen werden musste, um diverse Dienstleistungs- planungen noch zeitgerecht anpassen zu können. Die Obergrenze von 5000 AdA berücksichtigt also nicht nur die wahrscheinlichen, sondern auch die maximalen Unterstützungsbegehren der zivilen Behörden an den Bund. Armee und Polizei versuchen aufgrund aktueller und umfassender Beurteilungen der Sicherheitslage, das Sicherheitsdispositiv unter Wahrung der Verhältnismässigkeit zu optimieren. Entsprechend kann der Bundesrat den Maximalbestand der eingesetz- ten AdA im Assistenzdienst auf Antrag des VBS und nach Rücksprache mit dem Kanton Basel-Stadt reduzieren.

2.5.4 Massnahmen zum Schutz des Luftraums

Im Rahmen der Planungsarbeiten zum OSZE-Ministerratstreffen wird grundsätzlich zwischen dem Einsatz am Boden und dem Einsatz in der Luft unterschieden. In enger Absprache zwischen der Luftwaffe und dem Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) wird für die gesamte Dauer des OSZE-Ministerratstreffens ein Regime mit Einschränkungen und Kontrollen im Luftraum vorbereitet. Nachfolgende Erläute- rungen sollen einen Überblick über die beabsichtigten Massnahmen verschaffen, sofern diese bereits zum heutigen Zeitpunkt festgehalten werden können. Damit die Luftwaffe ihre Aufgabe erfüllen kann, müssen für ihren Einsatz zusätzlich zu den bestehenden Abkommen mit den beiden Nachbarländern Deutschland und Frankreich vermutlich spezifische Verträge ausgearbeitet werden. Entsprechende Gespräche mit diesen Ländern sind im Gange.

2.5.4.1 Kontrolle des Luftverkehrs

Sowohl die Möglichkeit eines Terrorangriffs aus der Luft als auch unerwünschte Beeinträchtigungen durch die Verwendung von Luftfahrzeugen erfordern eine Kontrolle des Luftraumes. Diese kann unter gewissen Umständen von der üblichen Bewirtschaftung abweichen. Um geeignete Massnahmen entwickeln zu können, erarbeitet die Luftwaffe in enger Zusammenarbeit mit dem BAZL sowie dem fedpol eine umfassende und laufend aktualisierte Bedrohungsanalyse. Aufgrund der zum

6848

heutigen Zeitpunkt nicht absehbaren Entwicklung bedarf es einer Planung, die eine verstärkte Kontrolle des Luftraumes ins Auge fasst, um für verschiedene Szenarien optimal vorbereitet zu sein.

2.5.4.2 Einschränkung des zivilen Luftverkehrs

Zur Wahrung der Lufthoheit und zur Sicherheit im Luftraum wird gestützt auf Artikel 7 LFG die Benützung des schweizerischen Luftraumes über der Region Basel für die Zivilluftfahrt eingeschränkt. Innerhalb des betroffenen Luftraumes gelten die Vorschriften der VWL. Flüge mit zivilen Luftfahrzeugen innerhalb dieser Zone bedürfen einer besonderen Bewilligung der Luftwaffe (Art. 12 und 13 VWL). Der besonderen geografischen Lage des Flughafens Basel-Mülhausen, der sich auf französischem Gebiet befindet, wird ebenso Rechnung getragen wie der Verwaltung des Flughafens, seinem binationalen Rechtsstatus und der Tatsache, dass Frankreich für den Flugsicherungsdienst zuständig ist. Allenfalls sind Sondermassnahmen im französischen Luftraum erforderlich, die mit den zuständigen Behörden zu vereinba- ren sind. Es ist eine enge Koordination mit dem Betreiber des Flughafens Basel- Mülhausen zu gewährleisten. Die Luftwaffe kann nach Absprache mit dem BAZL und Skyguide und unter Berücksichtigung der aktuellen Bedrohungslage besondere Verfahren zulassen für Flüge von und nach den in der betroffenen Zone gelegenen Flugplätzen. Soweit es die Bedrohungslage zulässt, kann die Luftwaffe in Absprache mit dem BAZL gene- rell oder für gewisse Zeiten weniger einschneidende Massnahmen anordnen.

2.5.4.3 Kompetenz zur Durchsetzung luftpolizeilicher

Massnahmen Der Waffeneinsatz zur Durchsetzung luftpolizeilicher Massnahmen über schweizeri- schem Hoheitsgebiet erfolgt nach heutiger Rechtslage nach Artikel 14 VWL. Er wird im Einzelfall durch den Chef des VBS angeordnet. Dieser kann die Kompetenz an den Kommandanten der Luftwaffe oder einen diesem direkt Unterstellten dele- gieren.

2.6 Einsatz von Aufklärungssystemen

Je nach Lageentwicklung kann es der zivile Einsatzstab als notwendig erachten, Aufklärungsdrohnen oder Helikopter mit Wärmebildkameras (Forward-Looking- Infrared-System, FLIR) einzusetzen. Dabei handelt es sich um geschlossene Syste- me, die aus den drei Teilen Sensor (Kamera), Übertragungsleitung und Bildschirm bestehen und keine Bildinformationen weiterleiten. Zweck der dabei gewonnenen Informationen ist einzig die Steuerung des Einsatzes von Sicherheits- und allenfalls Rettungskräften. Zu diesem Zweck geben die Personen am Bildschirm (in der Regel Angehörige der Armee und der Polizei) interpretierte Informationen weiter, jedoch kein Bildmateri- al. Empfänger der gewonnenen Informationen sind ausschliesslich die Sicherheits- behörden (fedpol, Kantons- und allenfalls Gemeinde- bzw. Stadtpolizei). Auch für

6849

solche Einsätze liegt die Einsatzverantwortung gemäss dem Subsidiaritätsprinzip auf ziviler Seite.

2.7 Vorübergehende Wiedereinführung

von Binnengrenzkontrollen Aufgrund der Lageeinschätzung und der Bedrohungsanalyse durch die Kantonspoli- zei Basel-Stadt könnte im Einvernehmen mit dem Chef des Führungsstabs der Armee ein Verfahren zur vorübergehenden Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen eingeleitet werden, wie dies in Artikel 23 des Schengener Grenzkodex (ABl. L 105 vom 13. April 2006, S.¹ und im schweizerischen Recht in Artikel 7 Absatz 3 des Ausländergesetzes vom 16. Dezember 20056 sowie in Artikel

22 der Verordnung vom 22. Oktober 20087 über die Einreise und die Visumerteilung

vorgesehen ist. Eine solche Entscheidung fällt für vorhersehbare Fälle in die Zustän- digkeit des Bundesrats, der auf Antrag des Eidgenössischen Justiz- und Polizeide- partements (EJPD) entscheidet, und sollte mindestens drei Monate vor dem Minis- terratstreffen erfolgen. In dringenden Fällen ist die Vorsteherin des EJPD zuständig.

3 Finanzielle und personelle Auswirkungen

Der Bundesrat entschied am 21. September 2012, dass das Ministerratstreffen 2014 in Basel stattfinden wird, und genehmigte ohne Berücksichtigung der Sicherheits- kosten ein Budget von 10,77 Millionen Franken. Dieses Budget beinhaltet die Vor- bereitung und Durchführung des Ministerratstreffens und wird dem Parlament im Rahmen des ordentlichen Verfahrens zum Voranschlag 2014 beantragt. Abgesehen von den Kosten für die Sicherheitskontrollen an den Eingängen des Konferenzzent- rums sind die Sicherheitskosten im Voranschlag für das Ministerratstreffen nicht eingeschlossen, da es zu diesem Zeitpunkt der Vorbereitung nicht möglich war, die Höhe dieser Kosten einzuschätzen. Der entsprechende Kredit wird dem Parlament mit einer Nachmeldung als Ergänzung zur Botschaft für den Voranschlag 2014 vorgelegt.

3.1 Finanzielle Auswirkungen

Die Kantonspolizei Basel-Stadt schätzt die Kosten für die zivilen Sicherheitsmass- nahmen auf 5,4 Millionen Franken. Der Kanton Basel-Stadt wird sich mit 2 Millio- nen Franken an den Sicherheitskosten beteiligen. Die Kantonsregierung beantragte daher am 4. Juni 2013 dem Grossen Rat, diesen Betrag für die Sicherheitskosten in den Voranschlag 2014 aufzunehmen.8

6 SR 142.20 7 SR 142.204 8 Ratschlag OSZE-Ministerratskonferenz 2014 und Regierungsratsbeschluss vom 4. Juni 2013 unter: www.regierungsrat.bs.ch > Dokumente > Regierungsratsbeschlüsse 2013 >

04.06.2013 > P130390 Ratschlag OSZE-Ministerratskonferenz 2014

6850

Im Rahmen des geplanten Assistenzdiensteinsatzes der Armee fallen für das Gros der eingesetzten Truppen im Vergleich zu einem ordentlichen Ausbildungs- bzw. Flugdienst nicht wesentlich höhere Ausgaben an, hingegen ist mit zusätzlichen Kosten für Treibstoffe (vor allem für Lufttransporte) und Material zu rechnen. Die Ausgaben für die vom VBS zu erbringenden subsidiären Leistungen im Assis- tenzdienst können aufgrund der Rechnungen für frühere Einsätze der Armee mit rund 20 Millionen Franken beziffert werden. Das VBS geht davon aus, dass seine Ausgaben für die im Rahmen des Assistenzdiensteinsatzes subsidiär erbrachten Leistungen (20 Millionen) im Rahmen der bewilligten Kredite aufgefangen werden können (Jahreskredite Truppen/Miliz). Die gegenüber dem Kanton Basel-Stadt im Sicherheitsbereich erbrachten Leistungen und die daraus entstehenden Kosten wer- den detailliert erfasst. Unmittelbar finanzierungswirksame Leistungen des VBS für die zivilen Behörden und die Durchführungsorganisation, die in direktem Zusammenhang mit dem subsi- diären Sicherungseinsatz der Armee stehen (Wahrung der Sicherheit im Namen des Bundes), werden als Sachleistungen des VBS auf den ordentlichen Voranschlag

2014 übertragen. Diese Leistungen werden somit vom VBS nicht in Rechnung

gestellt. Die Vergütung der Leistungen, die nicht in direktem Zusammenhang mit dem subsidiären Sicherungseinsatz der Armee stehen, werden durch die Verwaltungs- vereinbarung vom 31. Mai 2007 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der KKJPD und dem Schweizerischen Polizeiinstitut (SPI) über die gegenseitige Unterstützung bei der Erfüllung polizeilicher Aufgaben geregelt. Zur Verstärkung der Filterwirkung an der Grenze rechnet das Grenzwachtkorps für die Einsatzkräfte der Grenzwachtregion (GWK) I (Basel, Aargau, Bern, Solothurn) mit einem Verstärkungseinsatz von 50 Angehörigen des GWK während 5 Tagen. Damit wird auf allen Grenzübergängen in der Region ein 24-Stunden-Einsatz sichergestellt, die Kontrollen auf den grenzüberschreitenden Zügen werden inten- siviert, und es ist sichergestellt, dass alle VIP-Flüge aus Ländern ausserhalb des Schengen-Raums innert Frist abgefertigt werden können. Als Basis für die Berech- nung der Kosten dient der Tagessatz des Polizeikonkordats Nordwestschweiz. Die Kosten werden auf maximal 180 000 Franken geschätzt. Die vom BAZL im Rahmen des OSZE-Ministerratstreffens erbrachten Leistungen (Kontrolle des Luftverkehrs) haben keine finanziellen Auswirkungen und werden auf den ordentlichen Voranschlag 2014 übertragen. Die finanziellen Auswirkungen für den Bund werden sich somit in der Grössenord- nung von 5,4 Millionen Franken bewegen und setzen sich wie folgt zusammen:

6851

Kosten Zulasten des Bundes Zulasten des (in Millio- Kantons nen Vergütung Nach- Basel-Stadt Franken) meldung

Leistungen der Kantonspolizei Basel-Stadt und des Polizeikonkordats Nordwestschweiz (Schät- zungen der Kantonspolizei Basel-Stadt) und gemäss IKAPOL: Objektschutz: 1,8 Millionen Personenschutz: 2,3 Millionen Logistik/Unterstützung: 1,1 Millionen Zusätzliche Betriebskosten ohne direkten Zusammenhang mit dem subsidiären Siche- rungseinsatz der Armee (Bereitstellung und Rücknahme von Material und Fahrzeugen der Armee, Unterhalt, Verbrauchsmaterial, Kosten für Instandstellung usw.). Diese Aufwendungen werden beim Kanton Basel-Stadt gemäss den Weisungen vom 30. November 20069 über die gewerblichen Tätigkeiten im VBS eingefordert: 0,2 Millionen 5,4 3,4 2

Einsatz der Truppe im Assistenzdienst (ohne finanzielle Auswirkungen, Übertrag auf den ordentlichen Voranschlag 2014, keine Verrech- nung) 20 20

Zusatzkosten für die Leistungen der Armee im Sicherheitsbereich mit finanziellen Auswirkun- gen für das EDA. Gestützt auf die Erfahrungen beim Frankopho- niegipfel 2010 in Montreux (ähnlicher Rahmen) rechnet das VBS mit maximalen Zusatzkosten von 2 Millionen Franken, die sich wie folgt zusammensetzen: Luftwaffe (Lufttransporte, Luftpolizeidienst sowie Zusatzkosten für Skyguide und Unterhalt): 1,0 Millionen Zusätzliche Personalkosten militärische Sicher- heit (gilt als IKAPOL-Einsatz): 0,5 Millionen Zusätzliches spezielles Material zur Auftrags- erfüllung: 0,5 Millionen 2 2

Bereitstellung von Armeematerial, Fahrzeugen, Baugeräten und Sicherheitskomponenten als Beitrag zur Sicherheit in Form von Sachleistun- gen (ohne finanzielle Auswirkungen, Übertra- gung auf den ordentlichen Voranschlag 2014, Rund Rund keine Verrechnung) 2,5 2,5

Total 29,9 22,5 5,4 2

9 Die Weisungen über die gewerblichen Tätigkeiten im VBS können abgerufen werden

unter: www.lba.admin.ch > Dienstleistungen > Vermietung Armeematerial > Gesetzliche Grundlagen

6852

3.2 Personelle Auswirkungen

Innerhalb des Armeebereichs können die anfallenden Aufgaben im Zusammenhang mit der Planung und Durchführung des OSZE-Ministerratstreffens mit den beste- henden personellen Ressourcen aufgefangen werden. Truppenseitig werden sämtli- che Massnahmen getroffen, um die Bestände in den Formationen im Allgemeinen und der Spezialfunktionen im Besonderen sicherzustellen.

3.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Der Assistenzdiensteinsatz der Armee zur Unterstützung des OSZE-Ministerrats- treffens hat keine nennenswerten volkswirtschaftlichen Auswirkungen.

4 Legislaturplanung

Die Vorlage ist in der Botschaft vom 25. Januar 201210 über die Legislaturplanung 2011–2015 in der Rubrik «Weitere Geschäfte» und im Bundesbeschluss vom 15. Juni 201211 über die Legislaturplanung 2011–2015 angekündigt. Der Einsatz der Armee im Rahmen der Sicherheitsmassnahmen anlässlich des OSZE-Ministerrats- treffens 2014 in Basel entspricht der Legislaturzielsetzung, wonach die sicherheits- politischen Instrumente der Schweiz umfassend und flexibel zusammenwirken müssen.

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Rechtsgrundlagen

Die Wahrung der inneren Sicherheit liegt in erster Linie in der Zuständigkeit der Kantone. Bund und Kantone sorgen aber nach Artikel 57 BV je im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für die Sicherheit des Landes und den Schutz der Bevölkerung. Nach Artikel 58 Absatz 2 BV hat die Armee unter anderem die Aufgabe, die zivilen Behörden bei der Bewältigung ausserordentlicher Lagen zu unterstützen. Nach Artikel 67 Absatz 1 Buchstaben b und e MG können Truppen im Assistenz- dienst auf Verlangen ziviler Behörden zum Schutz von Personen und besonders schutzwürdigen Sachen bzw. zur Erfüllung anderer Aufgaben von nationaler Bedeu- tung zur Verfügung gestellt werden. Die Aufgabe muss im öffentlichen Interesse liegen und die Mittel der zivilen Behörden müssen in personeller, materieller oder zeitlicher Hinsicht ausgeschöpft sein (Art. 67 Abs. 2 MG). Wie unter Ziffer 2 dargelegt, reichen die Polizeikräfte des Kantons Basel-Stadt nicht aus, um die Sicherheit des OSZE-Ministerratstreffens ausreichend zu gewährleisten. Auch die vorgesehene interkantonale Unterstützung wird dazu nicht genügen. Aus

10 BBl 2012 481

11 BBl 2012 7155

6853

diesen Gründen sind die rechtlichen Voraussetzungen für einen Einsatz von Armee- formationen im Assistenzdienst für die Unterstützung des zuständigen Polizeikorps erfüllt.

5.2 Zuständigkeit und Rechtsform

Die genaue Anzahl der erforderlichen Armeeangehörigen kann, wie erwähnt, heute noch nicht festgelegt werden. Es wird jedoch erwartet, dass für die Anlässe mehr als

2000 AdA eingesetzt werden. Daher muss der Einsatz nach Artikel 70 Absatz 2 MG

der Bundesversammlung zur Genehmigung unterbreitet werden. Der vorliegende Bundesbeschluss stellt einen Einzelakt der Bundesversammlung dar, der in einem Bundesgesetz ausdrücklich vorgesehen ist (Art. 173 Abs. 1 Bst. h BV in Verbindung mit Art. 70 Abs. 2 MG). Da er weder rechtsetzend ist noch dem Referendum untersteht, hat er die Form eines einfachen Bundesbeschlusses (Art. 163 Abs. 2 BV und Art. 29 Abs. 1 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 200212).

12 SR 171.10

6854