NFA - Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen: 1. Schlussbericht über die Festlegung des Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleichs

Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA)

Schlussbericht über die Festlegung des Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleichs

Vorgelegt von der vom Eidg. Finanzdepartement (EFD) und der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) gemeinsam getragenen NFA-Projektorganisation

Bern, 30. Juni 2006

Stellenwert des vorliegenden Schlussberichts

Der vorliegende Schlussbericht der NFA-Projektorganisation hat die Dotierung der neuen Ausgleichsgefässe (Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleich) sowie die Lösung der Übergangsprobleme zum Gegenstand. Das Politische Steuerungsorgan NFA hat den Bericht an seiner Sitzung vom 30. Juni 2006 verabschiedet. Der Bundesrat hat am 5. Juli 2006 das EFD ermächtigt, zum vorliegenden Bericht eine Vernehmlassung durchzuführen, welche bis zum 13. Oktober 2006 dauert. Nach deren Auswertung wird das Steuerungsorgan eine erneute Beurteilung der Vorlage vornehmen und dem Bundesrat im Hinblick auf seine Botschaft Antrag zum weiteren Vorgehen stellen. Dieser wird im Verlaufe des letzten Quartals dieses Jahres die dritte und letzte NFA-Botschaft zu Handen der Eidg. Räte verabschieden. Die integ- rale Inkraftsetzung der NFA-Reform soll auf den 1. Januar 2008 erfolgen.

1 Grundzüge der Vorlage 6

1.1 Ausgangslage 6

1.1.1 Die NFA im Überblick 6

1.1.1.1 Heutiges System und seine Mängel 6

1.1.1.2 Ziele und Mittel der NFA 8

1.1.1.3 Haushaltsneutralität des Übergangs zur NFA und

Härteausgleich 12

1.1.2 Die drei Vorlagen 12

1.1.2.1 Die Vorlagen im Überblick 12

1.1.2.2 Die erste Vorlage und die Volksabstimmung vom 28.

November 2004 13

1.1.2.3 Gegenstand der zweiten Vorlage 13

1.2 Ausblick: Gegenstand der 3. Botschaft (= dritte Vorlage) 14

1.2.1 Die rechtliche Einbettung des Ressourcen-, Lasten- und

Härtausgleichs 14

1.2.2 Festlegung der Grundbeiträge für den Ressourcen- und

Lastenausgleich 15

1.2.2.1 Haushaltsneutraler Übergang zur NFA als Grundsatz 15

1.2.2.2 Die Dynamik der Ausgleichsinstrumente 22

1.2.3 Die Globalbilanz der NFA 2004/05 26

1.2.3.1 Funktion und Bedeutung 26

1.2.3.2 Grundzüge der Berechnung 27

1.2.3.3 Resultate 32

1.2.4 Festlegung der Beiträge für den Härteausgleich 35

1.2.4.1 Gründe für Härtefälle 38

1.2.4.2 Die Berechnung und Finanzierung des Härteausgleichs 39

1.2.5 Festlegung des Anteils der Mineralölsteuer für die nicht

werkgebundenen Beiträge im MinVG 42

1.2.6 Festlegung der Bundesanteile an den Ausgaben der AHV und der IV 44

1.2.6.1 Berechnung des Bundesanteils an der AHV 45

1.2.6.2 Berechnung des Bundesanteils an der IV 45

1.2.7 Übergangsprobleme 46

1.2.7.1 Ausgangslage gemäss erster und zweiter NFA-Botschaft 46

1.2.7.2 Altrechtliche Verpflichtungen des Bundes 47

1.2.7.3 Offene Verpflichtungen aufgrund eines nachschüssigen

Beitragssystems 48

1.2.7.4 Nachschüssige Zahlungsverpflichtungen des Bundes 55

1.2.7.5 Zusammenfassung des Mittelflusses aus den nachschüssigen

Zahlungsverpflichtungen mit a.o. Zahlungsbedarf 56

1.2.8 Ausblick auf die erforderlichen Regelungen auf Verordnungsstufe 57

2 Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln 58

2.1 Bundesbeschluss zur Festlegung der Grundbeiträge des Ressourcen- und

Lastenausgleichs 58

2.2 Bundesbeschluss zur Festlegung des Härteausgleichs 58

2.3 Kommentar zu den Änderungen im Bundesgesetz über die Verwendung

der zweckgebundenen Mineralölsteuer 59

2.4 Kommentar zu den Änderungen im Bundesgesetz über die Alters- und

Hinterlassenenversicherung 59

2.5 Kommentar zu den Änderungen im Bundesgesetz über die

Invalidenversicherung 59

3 Auswirkungen 61

3.1 Auswirkungen auf Städte und Gemeinden 61

3.2 Volkswirtschaftliche Auswirkungen 62

3.3 Weitere Auswirkungen 64

4 Verhältnis zur Legislaturplanung 64

5 Rechtliche Aspekte 65

5.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit 65

5.2 Erlassform 65

5.2.1 Bundesbeschlüsse 65

5.2.2 Verfahren für die beantragten Gesetzesrevisionen 65

5.3 Unterstellung unter die Ausgabenbremse 66

Anhänge

1. Aufgabenentflechtung und Haushaltsneutralität 2008

2. Ressourcenpotenzial der Kantone 2006

3. Indikatorenwerte und Ausgleichszahlungen geografisch-topografischer Las-

tenausgleich 2006

4. Indikatorenwerte und Ausgleichszahlungen soziodemografischer Lastenaus-

gleich 2006

5. Ressourcenindex 1998-2006

6. Ressourcenausgleich 1998-2006 unter der Annahme einer konstanten Aus-

gleichssumme

7. Ressourcenausgleich pro Einwohner 1998-2006 unter der Annahme einer

konstanten Ausgleichssumme

8. Ressourcenausgleich 1998-2006 unter der Annahme des Inkrafttretens der

NFA im Jahr 1998

9. Ressourcenausgleich pro Einwohner 1998-2006 unter der Annahme des In-

krafttretens der NFA im Jahr 1998

10. Globalbilanz 2004/05

11. Berechung Härteausgleich

12. Berechnung Bundesanteil an AHV und IV

13. Ausgleich der Spezialfinanzierung Strassenverkehr 2008

14. Aufteilung der Kantonsanteile an den nachschüssigen Liquiditätstransfers

Bundesbeschluss zur Festlegung der Grundbeiträge des Ressourcen- und Lastenausgleichs (Entwurf) 00 Bundesbeschluss zur Festlegung des Härteausgleichs (Entwurf) 00 Bundesgesetz zur Änderung von Erlassen im Rahmen des Übergangs zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (Entwurf) 00

1 Grundzüge der Vorlage

1.1 Ausgangslage

1.1.1 Die NFA im Überblick

1.1.1.1 Heutiges System und seine Mängel

Der schweizerische Föderalismus kann in zweierlei Hinsicht als besonders ausge- prägt bezeichnet werden. Zum einen weist die Schweiz mit ihren 26 Kantonen und rund 2700 Gemeinden eine äusserst feingliedrige räumliche Struktur auf. Zum anderen verfügen die Kantone und Gemeinden über weit reichende Kompetenzen, so z.B. die Kantone über die Finanz- und Steuerautonomie sowie die Gemeinden über die Gemeindeautonomie. Dieser ausgeprägte Föderalismus bringt eine Reihe von Vorteilen mit sich. So be- steht neben der klassischen, horizontalen Gewaltenteilung eine zusätzliche, vertikale Machthemmung. Durch die Zuordnung von Kompetenzen an die einzelnen Glied- staaten bietet der Föderalismus einen verstärkten Schutz von sprachlichen und kulturellen Minderheiten. Dies erlaubt es, besser auf die unterschiedlichen regiona- len Bedürfnisse und Anliegen der Bürgerinnen und Bürger einzugehen, als es in zentral regierten Systemen der Fall ist. Der Wettbewerb zwischen den Kantonen und zwischen den Gemeinden führt oft zu innovativen Lösungen, indem neue, wegwei- sende Lösungen zunächst in einzelnen Kantonen entwickelt, umgesetzt und auf ihre Tauglichkeit geprüft werden, bevor sie von anderen Kantonen übernommen oder flächendeckend in der gesamten Schweiz eingeführt werden. Schliesslich geht von einem funktionierenden Steuerwettbewerb und den Instrumenten der direkten De- mokratie auch auf den unteren Staatsebenen eine mässigende Wirkung auf staatliche Aktivitäten und Ausgaben aus. Ein so stark ausgeprägter Föderalismus, wie ihn die Schweiz kennt, ist jedoch auch mit Unterschieden in der Wirtschaftskraft und der finanziellen Leistungsfähigkeit der Gliedstaaten verbunden. So verfügen aus unterschiedlichen Gründen nicht alle Kantone über gleich gute Voraussetzungen im interkantonalen und internationalen Standortwettbewerb. Insbesondere periphere Regionen weisen auf Grund ihrer geografischen Lage abseits von grossen Zentren eine relativ tiefe Standortattraktivi- tät auf. Hinzu kommt, dass wegen der topografischen Gegebenheiten und der relativ dünnen Besiedlung die Bereitstellung von staatlichen Gütern und Dienstleistungen höhere Kosten verursacht. Aber auch die grossen Städte sind auf Grund ihrer Bevöl- kerungsstruktur und ihrer Funktion als Zentren der wirtschaftlichen, sozialen und politischen Aktivität in zahlreichen staatlichen Aufgabenbereichen, wie z.B. der

sozialen Wohlfahrt und der öffentlichen Sicherheit, mit höheren Kosten konfrontiert. Aus diesen Gründen ist in einem föderalen Staatswesen ein gut funktionierendes finanzielles Ausgleichssystem unabdingbar. Das heute geltende Transfersystem zwischen Bund und Kantonen basiert nicht auf einem ausgearbeiteten Konzept, sondern ist seit der Gründung des Bundesstaats allmählich entstanden. Als wesentliche Merkmale dieser Entwicklung können die zunehmende Zentralisierung der staatlichen Aufgabenerfüllung sowie der gleichzei- tig sich immer stärker breit machende Vollzugsföderalismus bezeichnet werden. Da

auf Grund der ausgeprägten Kompetenzen der Kantone die Möglichkeiten des Bundes, Aufgaben direkt zu vollziehen, sehr beschränkt sind, ging er immer mehr dazu über, Subventionen an die Kantone mit Auflagen und Vorgaben zum Vollzug von Aufgaben zu verknüpfen. Dadurch kam es zu einer zunehmenden Konzentration der Entscheidungskompetenzen und der Finanzierung beim Bund, während die Kantone immer mehr zu Vollzugsorganen herabgestuft wurden. Mit dem im Jahr 1958 geschaffenen Finanzausgleichsartikel der Bundesverfassung und dem im folgenden Jahr verabschiedeten Finanzausgleichsgesetz wurden die Grundlagen für finanzkraftabhängige Transfers an die Kantone geschaffen. Als Folge davon richten sich heute fast alle Subventionssätze des Bundes in irgendeiner Form nach der Finanzkraft der Kantone. Das bedeutet aber auch, dass sich der geltende Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen auf über 50 Einzelmass- nahmen erstreckt. Die Ausgleichswirkung des Systems ist deshalb heute kaum noch überschau- und steuerbar. Die Transferzahlungen zwischen Bund und Kantonen beliefen sich im Jahr 2004 (neueste verfügbare Daten zum Zeitpunkt der Berichtsredaktion) auf rund 18,1 Milliarden Franken. Den grössten Anteil daran hatten mit 11,4 Milliarden Franken die Finanzhilfen und Abgeltungen des Bundes an die Kantone. Sie sind in der Regel zweckgebunden, d.h. an den Vollzug von bestimmten Aufgaben durch die Kantone gekoppelt und mit entsprechenden finanziellen Eigenleistungen der Kanton verbun- den. Rund 4,2 Milliarden Franken flossen vom Bund an die Kantone in der Form von Kantonsanteilen an Bundeseinnahmen. Dazu gehören z.B. die Anteile der Kan- tone von 30 Prozent am Aufkommen der direkten Bundessteuer und von 10 Prozent der Verrechnungssteuer. Die restlichen 2,5 Milliarden Franken an Transfers umfass- ten die Finanzierungsbeiträge der Kantone an die Sozialwerke des Bundes (AHV und IV). Zusätzlich zu den 18,1 Milliarden Franken Transfers zwischen Bund und Kantonen flossen 2,4 Milliarden Franken von der AHV und der IV an Institutionen für die Wiedereingliederung von Behinderten und an die Sonderschulung. Trotz des hohen Transfervolumens wurden jedoch im Jahr 2004 netto nur rund 2,8 Milliarden Franken gemäss der Finanzkraft zwischen den Kantonen umverteilt. Die Ausgleichswirkung der Transfers zwischen Bund und Kantonen war deshalb relativ gering.

Aus ökonomischer Sicht problematisch ist der hohe Anteil der zweckgebundenen Subventionen. Sie bewirken für die Kantone indirekt eine Verbilligung der Produk- tion der entsprechenden staatlichen Leistung, wodurch der Anreiz geschaffen wird, eine grössere Menge bereitzustellen oder diese Leistung überhaupt erst anzubieten. In der Realität führen solche zweckgebundenen Subventionen häufig zu Fehlanrei- zen, die sich z.B. in einer überteuerten Produktion oder einer die Bedürfnisse der regionalen Bevölkerung übersteigenden Mengenausweitung niederschlagen. Dies führt zu einem ineffizienten Einsatz von öffentlichen Mitteln. Hinzu kommt, dass die zweckgebundenen Transfers in den meisten Fällen nach der Finanzkraft der Kantone abgestuft werden. Das bedeutet, dass finanzschwache Kantone durch die Auszahlung von Finanzkraftzuschlägen von höheren Subventi- onssätzen profitieren als finanzstarke Kantone. Obwohl gut gemeint, hat diese Praxis zur Folge, dass gerade bei finanzschwachen Kantonen die Tendenz bestehen kann, den beschriebenen Fehlanreizen zu unterliegen und folglich zu einem ineffizienten Mitteleinsatz zu neigen. Da heute fast die Hälfte des Finanzausgleichs mit dem Vollzug von Bundesaufgaben verbunden ist und die Subventionen häufig an Eigen-

leistungen der Kantone gekoppelt werden, sind die Kantone gezwungen, für den Erhalt von mehr Ausgleichszahlungen ihr Budget zu erhöhen. Dies führt insbesonde- re in den finanzschwachen und peripheren Kantonen zu einer Ausweitung der Staatstätigkeit und zu einer höheren Steuerbelastung, was wiederum die Standortat- traktivität beeinträchtigt. Ein weiterer Kritikpunkt betrifft die Berechnung des Finanzkraftindexes, welcher heute als Grundlage für die Ausgleichszahlungen des Bundes dient. Der Finanzkraft- index besteht aus folgenden Masszahlen: – Volkseinkommen: Volkseinkommen der Kantone je Einwohner, – Steuerkraft: mit dem Index der Gesamtsteuerbelastung gewichtete Steuer- einnahmen der Kantone und Gemeinden je Einwohner, – Steuerbelastung: Index der Belastung durch sämtliche Kantons- und Ge- meindesteuern im umgekehrten Verhältnis, – Berggebietsindex: Index, der aus dem Mittel aus dem Prozentanteil der nicht im Berggebiet liegenden Kulturfläche an der gesamten Kulturfläche und der Einwohnerzahl je Quadratmeter produktive Fläche gebildet wird. Das Volkseinkommen und die Steuerkraft bilden die Wirtschaftskraft des Kantons ab und werden deshalb auch als Einkommenselemente des Finanzkraftindexes bezeichnet. Die Steuerbelastung und der Berggebietsindex figurieren hingegen als so genannte Lastenelemente des Finanzkraftindexes. Anlass zu Kritik gibt der Finanzkraftindex insbesondere auf Grund des darin enthal- tenen Steuerbelastungsindexes. Dieser Umstand bedeutet, dass Kantone, welche eine relativ hohe Steuerbelastung aufweisen, tendenziell höhere Ausgleichszahlungen erhalten als vergleichbare Kantone mit einer tiefen Steuerbelastung. Gerade die ressourcenschwachen Kantone werden dadurch gezwungen, die Steuerbelastung hoch zu halten, um keine Finanzausgleichszahlungen zu verlieren. Die finanzschwachen Kantone befinden sich somit heute in einem Teufelskreis, wobei sie wenig Anreize haben, sich daraus zu befreien. Es erstaunt deshalb nicht, dass das gegenwärtige Transfer- und Finanzausgleichssystem trotz seines hohen Volumens bis heute nicht in der Lage war, die wirtschaftlichen und finanziellen Disparitäten zwischen den Kantonen wirksam zu begrenzen.

1.1.1.2 Ziele und Mittel der NFA

Mit der NFA wird eine Verbesserung der Effizienz, Effektivität und Anreizstruktur des föderalen Systems der Schweiz angestrebt. Um dieses Ziel zu erreichen, sollen die Aufgaben, Kompetenzen und Finanzströme zwischen Bund und Kantonen so weit wie möglich und sinnvoll entflochten werden. Durch ein vollständig neu konzi- piertes Ausgleichssystem sollen die Fehlanreize des heutigen Finanzausgleichs beseitigt werden. Im Vordergrund steht dabei der Ersatz der zweckgebundenen Finanzkraftzuschläge durch zweckfreie Beiträge, wodurch die Eigenständigkeit und Eigenverantwortung der Kantone gestärkt und ihr Mitteleinsatz stärker den Bedürf- nissen der regionalen Bevölkerung angepasst werden kann. Der Vollzug von Bun- desaufgaben durch die Kantone soll mittels Programmvereinbarungen und Pau- schalbeiträgen zielgerichteter erfolgen. Des Weiteren sollen durch eine stärkere Regelung der interkantonalen Zusammenarbeit bei der Erfüllung von öffentlichen

Aufgaben Grössenvorteile besser ausgeschöpft und unerwünschte räumliche externe Effekte (sog. Spillovers) reduziert werden. Das Konzept der NFA beruht demzufol- ge auf vier Pfeilern:

1. Entflechtung der Aufgaben:

Mit der NFA werden gemäss einer Modellrechnung auf der Grundlage des Jahres 2005 Ausgaben im Umfang von rund 5,2 Mrd. Franken entflochten. Das bedeutet, dass kantonale Ausgaben im Umfang von 2,8 Mrd. Franken in die alleinige Verantwortung des Bundes und Ausgaben des Bundes und der Sozialversicherungen im Umfang von 2,4 Mrd. Franken in die alleinige Ver- antwortung der Kantone übergehen.

2. Neue Zusammenarbeits- und Finanzierungsformen bei gemeinsamen Auf-

gaben: Zahlreiche Aufgaben sollen auch weiterhin von Bund und Kantonen ge- meinsam erbracht werden. Statt Einzelobjekte nach aufwandorientierten Kri- terien zu subventionieren, sollen jedoch vermehrt Mehrjahresprogramme mit Zielvereinbarungen sowie Global- und Pauschalbeiträge zum Tragen kom- men. Dabei obliegt dem Bund die strategische Führung, während die Kanto- ne die operative Verantwortung übernehmen. Ein verstärktes Controlling sorgt für die Qualitätssicherung. Die Finanzkraftzuschläge entfallen und werden durch Zahlungen ersetzt, die im Rahmen eines neuen Ausgleichssys- tems zweckfrei an die Kantone fliessen. Somit reduziert sich das Transfervo- lumen bei den verbleibenden Verbundaufgaben um netto rund eine Milliar- de Franken (Modellrechnung 2005). Zusammen mit der Entflechtung der Aufgaben reduziert sich somit das zweckgebundene Transfervolumen zwi- schen Bund, Kantonen und Sozialversicherungen um 6,2 Milliarden Fran- ken.

3. Interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich:

Auf Grund der wachsenden Mobilität von Unternehmen, Arbeitskräften und Wohnbevölkerung decken sich die wirtschaftlichen und sozialen Lebens- räume immer weniger mit den Kantonsgrenzen. Dadurch besteht die Gefahr, dass bei der staatlichen Aufgabenerfüllung Grössenvorteile nicht genügend stark genutzt werden oder Spillovers entstehen (z.B. im Kulturbereich oder beim Agglomerationsverkehr). Die NFA sieht deshalb eine stärkere Institu- tionalisierung der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich vor. Auf der Basis einer interkantonalen Rahmenvereinbarung (IRV) schliessen die Kantone Verträge über den gegenseitigen Bezug oder die gemeinsame Produktion von staatlichen Leistungen ab. Dem Bund kommt hier lediglich eine Schiedsrichterrolle zu: auf Antrag interessierter Kantone kann er in den neun in der BV abschliessend aufgezählten Aufgabenbereichen nicht koope- rationswillige Kantone zur Zusammenarbeit mit Lastenausgleich verpflich- ten.

4. Neues Ausgleichssystem:

Mit der NFA entfallen die Finanzkraftzuschläge sowie die Finanzkraftabstu- fung der Kantonsanteile an Bundeseinnahmen und am Nationalbankgewinn. Neu soll der Finanzausgleich nur noch aus zweckfreien Mitteln bestehen, wobei zwischen dem Ressourcenausgleich (Umverteilung von finanziellen Ressourcen) und dem Lastenausgleich (Beitrag für Sonderlasten) unter-

schieden wird. Grundlage für den Ressourcenausgleich ist der neue Ressour- cenindex. Er widerspiegelt das Ressourcenpotenzial der Kantone, d.h. die fiskalisch ausschöpfbare Wertschöpfung. Der Ressourcenausgleich wird gemeinsam vom Bund (vertikaler Ressourcenausgleich) und von den res- sourcenstarken Kantonen (horizontaler Ressourcenausgleich) finanziert. Der Lastenausgleich besteht aus einem geografisch-topografischen und einem soziodemografischen Lastenausgleich und wird vollständig vom Bund ge- tragen. Während der geografisch-topografische Lastenausgleich die durch eine dünne Besiedlung und die topografischen Verhältnisse bedingten Son- derlasten der peripheren Kantone abgilt, kommt der soziodemografische Lastenausgleich hauptsächlich den urbanen Kantonen zugute. Er entschädigt diese für Sonderlasten, welche auf Grund der Bevölkerungsstruktur oder der Zentrumsfunktion der Kernstädte entstehen. Das neue Ausgleichssystem ist schematisch in Abbildung 1 dargestellt. Bei den darin enthaltenen Beträgen der einzelnen Ausgleichselemente handelt es sich um die in diesem Bericht beantragten Werte für das Jahr 2008.

Abbildung 1 Das neue Ausgleichssystem der NFA

Bund

688 Millionen Franken 1815 Millionen Franken

Lastenausgleich des Bundes Ressourcenausgleich

GLA SLA VRA HRA

344 Millionen Franken

344 Millionen Franken

1270 Millionen Franken

3085 Millionen Franken

Kantone mit Sonderlasten

Ressourcenschwache Ressourcenstarke Kantone Kantone

GLA = Geografisch-topografischer Lastenausgleich SLA = Soziodemografischer Lastenausgleich HRA = Horizontaler Ressourcenausgleich VRA = Vertikaler Ressourcenausgleich

Von den erwarteten Effizienz- und Effektivitätsgewinnen der NFA profitieren Bund und Kantone gleichermassen. Durch die Aufgabenentflechtung können bei zahlrei- chen staatlichen Leistungen Doppelspurigkeiten abgebaut, Kompetenzen gebündelt und Fehlanreize beseitigt werden. Das bedeutet, dass der heutige Umfang der ent- sprechenden Leistungen kostengünstiger produziert werden kann. Insbesondere der Wegfall von zweckgebundenen, objektbezogenen Subventionen wird dazu führen, dass die Kantone die Erbringung von staatlichen Leistungen weniger auf den Bezug von Bundesgeldern, sondern stärker auf die Bedürfnisse ihrer Einwohnerinnen und Einwohner ausrichten. Bei den verbleibenden Verbundaufgaben können durch die Einführung von Programmvereinbarungen die Bundesmittel gezielter eingesetzt werden. Gleichzeitig erhalten die Kantone mehr Selbständigkeit bei der konkreten

Umsetzung der Projekte. Ausserdem befreit der Ersatz der Finanzkraftzuschläge durch zweckfreie Ausgleichszahlungen die Kantone von ihrer goldenen Fessel, einen grossen Teil der Finanzausgleichszahlungen durch Eigenleistungen «erkau- fen» zu müssen. Mit den neuen Instrumenten der interkantonalen Zusammenarbeit schliesslich werden die Voraussetzungen für die kostengerechte Abgeltung von interkantonal bezogenen Leistungen verbessert.

1.1.1.3 Haushaltsneutralität des Übergangs zur NFA

und Härteausgleich Der Übergang vom bisherigen Finanzausgleichssystem zum neuen System der NFA soll haushaltsneutral erfolgen. Dies bedeutet, dass sich die finanziellen Belastungen und Entlastungen für den Bund und für die Kantone insgesamt ausgleichen sollen. Für die Kantone heisst dies, dass die Nettobelastung, welche durch den Wegfall des heute geltenden Systems entsteht, durch die neuen Ausgleichsinstrumente ausgegli- chen wird. Da diese Haushaltsneutralität nur für die Gesamtheit der Kantone erreicht werden kann, nicht jedoch für jeden einzelnen Kanton, soll mit dem Instrument des Härteausgleichs sichergestellt werden, dass kein ressourcenschwacher Kanton durch den Übergang zur NFA finanziell schlechter gestellt wird als heute. Die Haushaltsneutralität gilt für den Bund und die Kantone insgesamt, aber auch für die Einnahmen und Ausgaben des AHV/IV- Fonds sowie für die Spezialfinanzie- rung Strassenverkehr. Um die Haushaltsneutralität der AHV/IV sicher zu stellen, müssen die Finanzierungsanteile des Bundes für die AHV und IV neu festgelegt werden. Bei der Verwendung der Einnahmen der Spezialfinanzierung Strassenver- kehr ist eine Reduktion des gesetzlichen Mindestanteils der Kantone (allgemeine Strassenbeiträge) von 12 auf 10 Prozent erforderlich.

1.1.2 Die drei Vorlagen

1.1.2.1 Die Vorlagen im Überblick

Die NFA umfasst drei Vorlagen:

1. die Botschaft vom 14. November 20011 mit dem Bundesbeschluss über die

Verfassungsänderungen sowie dem Finanz- und Lastenausgleichsgesetz (FiLaG),

2. die Botschaft vom 7. September 20052 zur Ausführungsgesetzgebung zur

Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen,

3. die Botschaft zur Festlegung des Ressourcen, Lasten- und Härteausgleichs.

Der Bundesrat wird nach Auswertung der Vernehmlassung und in Kenntnis der Beschlüsse der NFA-Projektorganisation seine Botschaft an die Eidg. Räte im Verlaufe des vierten Quartals dieses Jahres verabschieden.

1 BBl 2002 2291

2 BBl 2005 6029

1.1.2.2 Die erste Vorlage und die Volksabstimmung

vom 28. November 2004 Mit der ersten Vorlage wurden die Verfassungsgrundlagen für die NFA geschaffen und das Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG) erlassen. Sowohl der Ständerat als Erstrat als auch der Nationalrat setzten für die Vorberatung eine Spezialkommission ein. Im Allgemeinen stiess die Vorlage auf ein gutes Echo. Die Stossrichtung der Reform, den Föderalismus mittels innovativer und steuerbarer Instrumente zu stärken, stiess auf breite Zustimmung. Auf Skepsis stiess vor allem der Rückzug des Bundes aus dem Bereich der heutigen kollektiven IV-Massnahmen (Behindertenwohnheime und geschützte Werkstätten). Es wurde befürchtet, dass dies zu Regelungsunterschieden zwischen den Kantonen oder zu einem Leistungs- rückgang führen könnte. In der Schlussabstimmung vom 3. Oktober 2003 wurde der Bundesbeschluss zur NFA (Verfassungsvorlage) im Ständerat mit 38 zu 2 Stimmen und im Nationalrat mit 126 zu 54 Stimmen angenommen. Dem Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG) stimmte der Ständerat mit 38 zu 3 und der Nationalrat mit

121 zu 52 Stimmen zu3.

Am 28. November 2004 sprachen sich Volk und Stände bei einer Stimmbeteiligung von 36,1 Prozent mit 64,3 Prozent deutlich für die Verfassungsvorlage aus4. Einzig die Kantone SZ, NW und ZG lehnten die Vorlage ab. Das klare Ergebnis der Volks- abstimmung ist für Bund und Kantone gleichermassen Auftrag, die NFA so rasch und konsequent wie möglich umzusetzen. Mit der Annahme des NFA-Bundesbeschlusses wurde auch die verfassungsmässige Voraussetzung für das ebenfalls am 3. Oktober 2003 vom Parlament verabschiedete Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG)5 geschaffen. Dessen Referendumsfrist lief am 17. März 2005 unbenutzt ab. Der Bundesrat setzte Artikel

20 FiLaG (subventionsrechtliche Übergangsbestimmung) frühzeitig, das heisst auf

den 1. April 2005, in Kraft6. Die frühzeitige Inkraftsetzung von Artikel 20 FiLaG wurde bereits in der ersten NFA-Botschaft in Aussicht gestellt und begründet7. Damit wurde die Rechtsgrundlage dafür geschaffen, dass Gesuche um Finanzhilfen und Abgeltungen, die zwischen dem 1. April 2005 und dem vollständigen Inkrafttre- ten des FiLaG eingereicht werden, nach dem im Zeitpunkt der Zusicherung gelten- den Recht beurteilt werden. Dies wirkt einem möglichen «Gesuchsstau» präventiv entgegen.

1.1.2.3 Gegenstand der zweiten Vorlage

Mit der zweiten Vorlage wurden auf Gesetzesstufe die Aufgabenentflechtung umge- setzt, die bisherigen Finanzkraftabstufungen gestrichen und die Grundlagen für die Umsetzung der neuen Zusammenarbeitsformen zwischen Bund und Kantonen

3 BBl 2003 6591. Eine ausführliche Darlegung der parlamentarischen Beratungen bietet der Internetauftritt des Parlaments unter folgender Adresse an: www.parlament.ch/do-finanzausgleich.

4 BBl 2005 951

5 BBl 2003 6807

6 AS 2005 1489

7 BBl 2002 2485

geschaffen. Gegenstand waren einerseits Gesetzesänderungen, deren verfassungs- mässige Grundlage mit der Annahme des Bundesbeschlusses vom 3. Oktober 2003 geschaffen wurde, und andererseits Gesetzesänderungen in jenen Aufgabenberei- chen, die keiner Verfassungsänderung bedurften. Insgesamt wurden in 30 Gesetzen Änderungen vorgenommen und drei neue Gesetze geschaffen beziehungsweise total revidiert. Neu geschaffen wurden das Bundesgesetz über die Institutionen zur Förde- rung der Eingliederung von invaliden Personen (IFEG), gestützt auf den neuen Artikel 112b Absatz 3 BV, und das Bundesgesetz über Beiträge an die Aufwendun- gen der Kantone für Stipendien und Studiendarlehen im tertiären Bildungsbereich, gestützt auf den neuen Artikel 66 Absatz 1 BV. Das Bundesgesetz über Ergänzungs- leistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung wurde total revi- diert. Es hat seine verfassungsmässige Grundlage in den Artikeln 112a und 112c Absatz 2 BV. Damit sich die umfassende Wirkung der NFA entfalten kann, müssen alle Änderun- gen in den aufgabenbezogenen und bereichsübergreifenden Bundesgesetzen integral und zeitgleich vorgenommen werden. Deswegen wurde die Ausführungsgesetzge- bung in Form eines Mantelerlasses, dem Bundesgesetz über die Schaffung und die Änderung von Erlassen zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben- teilung zwischen Bund und Kantonen, zusammengefasst.

1.2 Ausblick: Gegenstand der 3. Botschaft

(= dritte Vorlage) Analog zum vorliegenden Schlussbericht wird die dritte Botschaft Folgendes zum Gegenstand haben: – Dotierung des Ressourcen- und Lastenausgleichs des Bundes sowie des Här- teausgleichs mit finanziellen Mitteln. – Definitive Festlegung der Höhe der Bundesbeiträge an die AHV und IV – Festlegung der nicht werkgebundenen Anteile der Kantone am Ertrag der zweckgebundenen Mineralölsteuer, die so genannten allgemeinen Strassen- beiträge. – Übergangsbestimmung zum Bundesgesetz über die Invalidenversicherung zur Regelung der beim Übergang zur NFA noch ausstehenden nachschüssi- gen Beiträge der IV an die Behinderteninstitutionen. – Ausblick auf die für den neuen Finanzausgleich im engeren Sinn erforderli- chen Regelungen auf Verordnungsstufe8.

1.2.1 Die rechtliche Einbettung des Ressourcen-, Lasten-

und Härtausgleichs Die verfassungsmässige Grundlage des Ressourcen-, Lasten- und Härtausgleichs wurde mit der Annahme des Bundesbeschlusses vom 3. Oktober 20039 zur Neuge-

8 Die erforderlichen Regelungen auf Verordnungsstufe für die neue Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen sind in der zweiten NFA-Botschaft beschrieben. 9 AS 2003 6591

staltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kanto- nen geschaffen. Von besonderer Bedeutung waren die Änderungen des Artikels 135 BV, welche die Revision des Finanzausgleichs überhaupt ermöglichten. Zudem wurden im zweiten Absatz desselben Artikels die Pfeiler des neuen Finanzaus- gleichs festgelegt. Die detaillierte Ausgestaltung des neuen Ausgleichssystems ist im Bundesgesetz vom 3. Oktober 200310 über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG) geregelt. Verschiedene Artikel aus diesem Gesetz betreffen konkret den vorliegenden Bericht. Besonders wichtig sind die Artikel 5, 6, 9 und 19, welche das Vorgehen bei der Festlegung und der Verteilung der Mittel für den Ressourcen-, den Lasten- und den Härteausgleich regeln. Die Bundesversammlung legt jeweils mit einem dem Referendum unterstehenden Bundesbeschluss für vier Jahre die Grundbeiträge des Bundes und der ressourcen- starken Kantone für den Ressourcenausgleich (Art. 5 Abs. 1 FiLaG) sowie je einen Grundbeitrag für den geografisch-topografischen und für den soziodemografischen Lastenausgleich (Art. 9 Abs. 1 FiLaG) fest. Die Grundbeiträge werden für das zweite, dritte und vierte Jahr vom Bundesrat angepasst (Art. 5 Abs. 2 bzw. Art. 9 Abs. 2 FiLaG). Beim Härteausgleich legt die Bundesversammlung den Anfangsbetrag fest, der während der ersten acht Jahren konstant bleibt und anschliessend jährlich um je 5 Prozent reduziert wird (Art. 19 Abs. 3 FiLaG). Die Finanzierung des Härteaus- gleichs erfolgt zu zwei Drittel durch den Bund und zu einem Drittel durch die Kan- tone (Art. 19 Abs. 2 FiLaG). Dieser Bundesbeschluss untersteht ebenfalls dem fakultativen Referendum.

1.2.2 Festlegung der Grundbeiträge für den Ressourcen-

und Lastenausgleich

1.2.2.1 Haushaltsneutraler Übergang zur NFA

als Grundsatz Gemäss Artikel 5 Absatz 1 bzw. 9 Absatz 1 FiLaG legt die Bundesversammlung alle vier Jahre, gestützt auf den Wirksamkeitsbericht, je einen Grundbeitrag für den vertikalen und horizontalen Ressourcenausgleich sowie für den geografisch- topografischen und soziodemografischen Lastenausgleich fest. Im ersten Jahr der Vierjahresperiode entsprechen die Ausgleichssummen den jeweiligen Grundbeiträ- gen. In den Folgejahren werden die Beiträge durch den Bundesrat gemäss Artikel 5 Absatz 2 bzw. 9 Absatz 2 FiLaG fortgeschrieben. Der Bundesrat beabsichtigt, die Grundbeiträge für die erste Vierjahresperiode nach dem Inkrafttreten der NFA so festzulegen, dass die Ausgleichszahlungen im Jahr

2008 dem Grundsatz der Haushaltsneutralität der NFA entsprechen. Das bedeutet,

dass sich die finanziellen Belastungen und Entlastungen, die durch den System- wechsel entstehen, für den Bund und die Kantone insgesamt ausgleichen sollen.

10 SR 613.2

Abbildung 2 Haushaltsneutralität des Übergangs zur NFA Belastung der Kantone Entlastung der Kantone

Saldo Entflechtung (ohne Finanzkraftzuschläge)

Wegfall Finanzkraftzuschläge

Vertikaler Ressourcenausgleich

Reduktion Kantonanteil an der direkten Bundessteuer von 30% auf 17% des Aufkommens Soziodemografischer und geografisch-topografischer Lastenausgleich

Die Haushaltsneutralität hat zur Folge, dass die Nettobelastung der Kantone, die durch den Wegfall des heute geltenden Systems entsteht, durch die neuen Aus- gleichsinstrumente kompensiert wird. Das Konzept des haushaltsneutralen Über- gangs ist in Abbildung 2 dargestellt. Auf der linken Seite der Grafik befinden sich die Elemente der NFA, die den Wegfall des heute geltenden Systems umfassen und gleichzeitig vertikale finanzielle Auswirkungen zwischen Bund und Kantonen insgesamt hervorrufen. Dazu gehören der Saldo der Aufgabenentflechtung, der Wegfall der vertikalen Finanzkraftzuschläge sowie die Reduktion des Kantonsan- teils an der direkten Bundessteuer von 30 auf 17 Prozent. Auf der rechten Seite stehen die Elemente des neuen Ausgleichssystems, die neue Beiträge des Bundes an die Kantone umfassen. In der Abbildung nicht aufgeführt sind die Elemente, die lediglich horizontale Ver- schiebungen unter den Kantonen hervorrufen. Diese sind zwar für den einzelnen Kanton mit Belastungen oder Entlastungen verbunden, sie verändern jedoch das Verhältnis zwischen dem Bund und der Gesamtheit der Kantone nicht. Dazu gehö- ren z.B. die bisherigen horizontalen Finanzkraftabstufungen bei den Anteilen der Kantone an der Verrechnungssteuer und am Gewinn der Nationalbank sowie – im neuen Ausgleichssystem – der horizontale Ressourcenausgleich. Die Haushaltsneutralität des Übergangs bedingt, dass der für das neue Ausgleichs- system zur Verfügung stehende Betrag gleich hoch ist wie die Summe aus dem Saldo der Aufgabenentflechtung, dem Wegfall der Finanzkraftzuschläge und der Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer. In Bezug auf die Auswirkungen der Aufgabenentflechtung sind folgende Grundsätze zu beachten:

Bundesaufgaben Aufgaben, die mit der NFA in die alleinige Verantwortung des Bundes übergehen, führen beim Übergang zur NFA zu einer Entlastung der Kantone, da diese neu keine finanziellen Mittel mehr für solche Aufgaben aufwenden müssen. Beispiele sind die individuellen Leistungen der AHV und der IV oder der Ausbau, Unterhalt und Betrieb von Nationalstrassen.

Kantonsaufgaben Aufgaben, die mit der NFA in die alleinige Verantwortung der Kantone übergehen, führen beim Übergang zu einer Belastung der Kantone. Diese müssen neu mehr finanzielle Mittel für die Erfüllung solcher Aufgaben bereitstellen. Beispiele sind die kollektiven Leistungen der IV, die Sonderschulung oder die Stipendien bis und mit Sekundarstufe II.

Verbundaufgaben Diese Aufgabenbereiche werden mit der NFA weiterhin sowohl vom Bund als auch den Kantonen gemeinsam wahrgenommen. Allerdings fallen die Finanzkraftzu- schläge weg, was zu einer Belastung der Kantone führt. Des Weiteren werden die Bundesbeiträge nicht mehr nach dem Aufwand, sondern im Rahmen von Pro- grammvereinbarungen bestimmt, oder es werden Pauschalbeiträge nach vorde- finierten Kriterien ausbezahlt. Je nach Aufgabenbereich können sich neben dem Wegfall der Finanzkraftzuschläge zusätzliche Verschiebungen zu Lasten oder zu Gunsten der Kantone ergeben, abhängig vom neuen Finanzierungsmodus. Zu einer stärkeren Belastung der Kantone führen z.B. die Reduktion der Bundesbeiträge im Bereich der Prämienverbilligungen, zu einer Entlastung der Kantone hingegen der grössere Finanzierungsbeitrag des Bundes im Bereich der Ergänzungsleistungen. Tabelle 1 Wegfall von Transfers des heute geltenden Systems 2008 (Berechnung der zur Verfügung stehenden Ausgleichssumme des Bundes im Jahr 2008)11

in 1000 Franken

Wegfall Finanzkraftzuschläge und -abstufung –1 580 400 Aufgabenentflechtung 1 163 091

Reduktion Kantonsanteil an der direkten Bundessteuer –2 086 000

Total Entlastung Bund (= Summe für neue Ausgleichsinstrumente) - 2 503 309

Die finanziellen Auswirkungen der NFA in den einzelnen Aufgabenbereichen im Jahr 2008 sind in Anhang 1 dargestellt. Tabelle 1 zeigt die Gesamtsumme der durch die NFA wegfallenden Transfers für das Jahr 2008. Auf der Entlastungsseite des Bundes (bzw. Belastung der Kantone) schlagen der Wegfall der Finanzkraftzuschlä- ge mit 1,580 Milliarden Franken und die Reduktion des Kantonsanteils an der direk-

11 Es ist zu beachten, dass es sich hierbei um die auf der Basis des Finanzplans des Bundes 2008 hochgerechneten Werte handelt. Diese entsprechen nicht den Zahlen der Globalbi- lanz 2004/05

ten Bundessteuer mit 2,086 Milliarden Franken zu Buche. Die Aufgabenentflech- tung (ohne Finanzkraftzuschläge) führt hingegen zu einer Belastung des Bundes (bzw. Entlastung der Kantone) von 1,163 Milliarden Franken. Insgesamt wird somit der Bund durch den Wegfall des bisherigen Transfersystems mit 2,503 Milliarden Franken entlastet (bzw. die Kantone belastet). Zur Wahrung der Haushaltsneutralität fliesst diese Summe vollumfänglich in den Ressourcen- und Lastenausgleich. Gemäss des im Rahmen der NFA-Projektorgani- sation erarbeiteten Konsenses zwischen Bund und Kantonen soll diese Summe zu 72,5 Prozent in den vertikalen Ressourcenausgleich (1,815 Mrd. Franken) und zu 27,5 Prozent in den Lastenausgleich (0,688 Mrd. Franken) fliessen. Innerhalb des Lastenausgleichs ist wiederum eine gleichmässige Aufteilung der Beiträge auf den geografisch-topografischen und den soziodemografischen Lastenausgleich vorgese- hen. Im soziodemografischen Lastenausgleich soll 2/3 der Summe für den Ausgleich von Sonderlasten im Zusammenhang mit der Bevölkerungsstruktur (sog. "A-Lasten") und 1/3 für Sonderlasten der Kernstädte zur Verfügung stehen. Die Festlegung dieses Verhältnisses liegt jedoch in der Kompetenz des Bundesrats, weshalb sie nicht Gegenstand des entsprechenden Bundesbeschlusses, sondern in der Verordnung zum Finanz- und Lastenausgleich geregelt ist. Die gewählte Auftei- lung des zur Verfügung stehenden Gesamtbetrags auf die einzelnen Ausgleichstöpfe entspricht den Modellrechnungen der ersten und der zweiten NFA-Botschaft. Obwohl der horizontale Ressourcenausgleich die Lastenverschiebungen zwischen Bund und Kantonen insgesamt nicht tangiert, wird er indirekt vom Umfang der Aufgabenentflechtung beeinflusst. So wurde vom Gesetzgeber in der Verfassung eine Bandbreite für das Verhältnis zwischen horizontalem und vertikalem Ressour- cenausgleich festgelegt. Demnach beträgt das horizontale Ausgleichsvolumen min- destens 2/3 und maximal 4/5 des vertikalen Ressourcenausgleichs. Analog zu den Modellrechnungen der ersten und der zweiten NFA-Botschaft soll das Verhältnis im Übergangsjahr 70 Prozent betragen, wodurch für das Jahr 2008 ein horizontales Ausgleichsvolumen von 1,270 Milliarden Franken resultiert. Somit beträgt der gesamte Ressourcenausgleich im Jahr 2008 3,085 Milliarden Franken. Die Aus- gleichssummen für das Jahr 2008 sind in Tabelle 2 aufgelistet.

Tabelle 2 Ausgleichssummen Ressourcen- und Lastenausgleich im Jahr 2008 (Grundbeiträge 2008–2011)

in 1000 Franken

Ressourcenausgleich Beitrag des Bundes 1 814 899 (Art. 4 FiLaG; vertikaler Ressourcenausgleich) Beitrag der ressourcenstarken Kantone 1 270 429 (Art. 4 FiLaG; horizontaler Ressourcenausgleich) Total Ressourcenausgleich 3 085 329

Lastenausgleich des Bundes Geografisch-topografischer Lastenausgleich 344 205 (Art. 7 FiLaG) Soziodemografischer Lastenausgleich 344 205 (Art. 8 FiLaG) Total Lastenausgleich 688 410

Ausgleichssumme insgesamt 3 773 739

– davon Bund (vertikaler Ressourcenausgleich und Lastenausgleich des Bundes) 2 503 309 davon ressourcenstarke Kantone (horizontaler Ressourcenausgleich 1 270 429

Die Beträge für das Jahr 2008 entsprechen den so genannten Grundbeiträgen für die Periode 2008-2011 gemäss Artikel 5 Absatz 1 und 9 Absatz 1 FiLaG. In den Jahren 2009-2011 werden die Beträge des Ressourcenaugleichs gemäss der Veränderung des Ressourcenpotenzials (Art. 5 Abs. 2 FiLaG) und die Beträge des Lastenaus- gleichs gemäss der Teuerung (Art. 9 Abs. 2 FiLaG) fortgeschrieben. Die finanziellen Auswirkungen der NFA für den Bund, die Gesamtheit der Kantone und die Sozialversicherungen AHV und IV im Übergangsjahr 2008 und in den Folgejahren sind in Tabelle 3 dargestellt. Es ist zu beachten, dass die Hauhaltsneut- ralität der NFA streng genommen nur für das Jahr des Inkrafttretens gilt. In den Folgejahren gibt es aufgrund der unterschiedlichen Dynamik der Ausgaben in den einzelnen Aufgabenbereichen sowie des Fortschreibungsmechanismus für den Ressourcen- und Lastenausgleich bis zur Neufestlegung der Grundbeiträge (Art. 5 Abs. 2 und Art. 9 Abs. 2 FiLaG) Abweichungen von der Haushaltsneutralität. Die Finanzplanung zeigt jedoch, dass in den Jahren 2009 und 2010 sowohl für den Bund als auch für die Gesamtheit der Kantone und die Sozialversicherungen nur geringfü- gige Abweichungen von der Haushaltsneutralität zu erwarten sind. Des Weiteren ist kein Trend sichtbar12.

12 Weitere Ausführung zur Dynamik der neuen Ausgleichsinstrumente befinden sich unter Ziffer 1.2.2.2

Tabelle 3 Auswirkungen der NFA in den Jahren 2008-2010 Bund 2008 2009 2010 Veränd. Veränd. in Millionen Saldo 08-09 Saldo 09-10 Aufgaben und Kantonsanteile -2'503 -2'611 -108 -2'643 -32 Neue Ausgleichsinstrumente 2'503 2'555 51 2'634 79 Saldo Bund (ohne Härteausgleich) 0 -56 -9

Kantone 2008 2009 2010 Veränd. Veränd. in Millionen Saldo 08-09 Saldo 09-10 Saldo Aufgaben und Einnahmenanteile 2'503 2'581 78 2'648 67 Neue Ausgleichsinstrumente vertikal -2'503 -2'555 -51 -2'634 -79 Saldo Kantone (ohne Härteausgleich) 0 26 14

AHV/IV 2008 2009 2010 Veränd. Veränd. in Millionen Saldo 08-09 Saldo 09-10 Saldo Aufgaben und Einnahmenanteile 0 30 30 -5 -35 Neue Ausgleichsinstrumente vertikal 0 0 0 0 0 Saldo AHV/IV 0 30 -5

Total Bund, Kantone, AHV/IV 0 0 0

Die Ausgleichsbeträge des Ressourcen- und Lastenausgleichs für die einzelnen Kantone im Jahr 2008 werden auf der Basis der neuesten Daten im Herbst 2007 im Rahmen der Verordnung zum Finanz- und Lastenausgleich (FiLaV) durch den Bundesrat festgelegt. Diese Verordnung beinhaltet auch Detailangaben über die Fortschreibung der Ausgleichssummen für den Ressourcen- und Lastenausgleich gemäss Artikel 5 Absatz 2 bzw. 9 Absatz 2 FiLaG, regelt die Datenerfassung und die Qualitätskontrolle des Ressourcenausgleichs sowie die Erstellung des Wirksam- keitsberichts. Die FiLaV wird jährlich auf der Basis von neuen Daten aktualisiert. Der Rohentwurf der FiLaV wird den eidgenössischen Räten zusammen mit der 3. NFA-Botschaft zur Konsultation unterbreitet. Provisorische Daten zum Ressourcenindex und zu den Lastenindizes liegen zum heutigen Zeitpunkt erst bis zum Referenzjahr 2006 vor13. Diese basieren allerdings teilweise noch auf Schätzungen14, weshalb sie mit grösster Vorsicht zu interpretieren sind. Die Ausgleichszahlungen sind unter der Annahme, dass die Grundbeiträge für das Jahr 2008 gemäss den geschätzten Indizes für das Jahr 2006 ausbezahlt würden, in Tabelle 4 ersichtlich. Es ist mit Nachdruck darauf hinzuweisen, dass diese Zahlen nicht den zu erwartenden effektiven Ausgleichszahlungen für die Kantone im Jahr

2008 entsprechen.

13 Beim Ressourcenindex wird zwischen dem Referenzjahr und den Bemessungsjahren unterschieden. Das Referenzjahr bezeichnet das Jahr, für welches der Index als Basis für den Ressourcenausgleich dient. Der Ressourcenindex eines Referenzjahres basiert auf dem Durchschnitt der aggregierten Steuerbemessungsgrundlage aus drei aufeinander fol- genden Bemessungsjahren, wobei aus statistischen Gründen das erste Bemessungsjahr gegenüber dem Referenzjahr um sieben, das letzte Bemessungsjahr um vier Jahre zurück- liegt. Der Ressourcenindex 2006 basiert somit auf den Bemessungsjahren 2000–2002.

14 Vgl. dazu die entsprechenden Ausführungen unter Ziffer 1.2.3.2.

Tabelle 4 Simulation der Ausgleichszahlungen des Ressourcen- und Lastenausgleichs (Grundbeiträge 2008 mit Indizes 2006) in 1'000 CHF; (+) Belastung Kanton; (-) Entlastung Kanton RA 2006 Index Kanton RI 2006 Einz. Ausz. GLA 2006 2006 2006 Total nach RA 1 ZH 131.5 544'429 0 0 -41'785 -59'714 442'929 125.6 2 BE 72.5 0 -939'950 -20'515 0 -431 -960'896 85.7 3 LU 73.2 0 -329'329 -7'150 0 0 -336'479 85.9 4 UR 60.9 0 -60'855 -10'434 0 0 -71'289 84.6 5 SZ 123.1 41'801 0 -6'057 0 0 35'744 118.8 6 OW 68.4 0 -40'293 -5'828 0 0 -46'121 85.1 7 NW 127.1 14'176 0 -1'347 0 0 12'829 122.0 8 GL 76.2 0 -29'633 -5'034 -28 0 -34'696 86.6 9 ZG 226.5 176'743 0 -84 0 0 176'659 202.9 10 FR 69.4 0 -284'007 -14'289 0 0 -298'296 85.2 11 SO 74.6 0 -210'593 0 0 0 -210'593 86.2 12 BS 137.8 100'444 0 0 -25'413 -21'024 54'007 130.7 13 BL 105.2 18'781 0 0 0 0 18'781 104.2 14 SH 87.4 0 -19'927 0 -1'929 0 -21'856 91.1 15 AR 82.3 0 -25'224 -17'603 0 0 -42'827 88.7 16 AI 83.7 0 -6'112 -8'023 0 0 -14'135 89.3 17 SG 78.3 0 -301'507 -2'390 0 0 -303'897 87.3 18 GR 85.1 0 -67'906 -133'163 0 0 -201'069 89.9 19 AG 91.1 0 -83'772 0 0 0 -83'772 93.2 20 TG 73.3 0 -214'332 -4'201 0 0 -218'533 85.9 21 TI 111.6 50'222 0 -13'433 -20'649 0 16'139 109.4 22 VD 99.7 0 -360 0 -59'562 -3'113 -63'034 99.7 23 VS 69.2 0 -327'878 -68'551 0 0 -396'429 85.2 24 NE 87.1 0 -47'153 -22'199 -10'385 0 -79'737 90.9 25 GE 155.9 323'834 0 0 -69'361 -30'453 224'021 145.5 26 JU 65.6 0 -96'497 -3'904 -358 0 -100'759 84.8 Total 100.0 1'270'429 -3'085'329 -344'205 -229'470 -114'735 -2'503'309 RI = Ressourcenindex; RA = Ressourcenausgleich; SLA = Soziodemografischer Lastenausgleich, A-C = Bereiche Armut, Alter, Ausländerintegration, F = Kernstadtproblematik; GLA = Geografisch-topografischer Lastenausgleich: SSE = Standardisierter Steuerertrag

Die gesamten finanziellen Auswirkungen des Übergangs zur NFA (wegfallende bisherige Transfers und neue Ausgleichsinstrumente zusammen) auf die einzelnen Kantone und in den einzelnen Aufgabenbereichen werden in der so genannten NFA- Globalbilanz erfasst. Dabei ist jedoch zu beachten, dass die Globalbilanz auf die Vergangenheit bezogen ist und deshalb nur begrenzt Schlüsse für die konkreten Be- und Entlastungen der einzelnen Kantone im Übergangsjahr zulässt. Zwar wäre es wünschenswert, die Auswirkungen der NFA auf das Einführungsjahr (voraussicht- lich 2008) zu prognostizieren. Dabei besteht jedoch angesichts des grossen Umfangs der zu prognostizierenden Daten, der Fülle der zu treffenden Annahmen sowie des langen zeitlichen Horizonts (mehr als zwei Jahre) ein relativ grosses Fehlerpotenzial. Insbesondere die Prognose der Finanzkraft und des Ressourcenpotenzials für jeden Kanton wäre mit grossen Unsicherheiten verbunden. Die Globalbilanz der NFA basiert deshalb auf den Referenzjahren 2004 und 200515.

15 Vgl. Ziffer 1.2.3.

1.2.2.2 Die Dynamik der Ausgleichsinstrumente

In Bezug auf die Dynamik der neuen Ausgleichsinstrumente können auf der Basis von Simulationen folgende Fragen beantwortet werden:

1. Wie gross sind die zu erwartenden jährlichen Veränderungen des Ressour-

cenindex?

2. Wie gross sind die zu erwartenden jährlichen Veränderungen der Aus-

gleichszahlungen unter der Annahme einer konstanten Ausgleichssumme?

3. Wie entwickeln sich die Ausgleichszahlungen im Zeitablauf unter der An-

nahme einer Fortschreibung gemäss FiLaG Artikel 5 Absatz 2 und Artikel 9 Absatz 2? Zur Beantwortung dieser Fragen soll die Entwicklung des Ressourcenindex im Zeitraum der Referenzjahre 1998-2006 analysiert werden. In Bezug auf die Daten- grundlage ist zu beachten, dass aufgrund der zum heutigen Zeitpunkt noch einge- schränkten Verfügbarkeit der notwendigen Erhebungen zur Berechnung des Res- sourcenpotenzials die in diesem Kapitel dargelegten Indizes teilweise auf Schätzungen basieren16, weshalb sie mit der gebotenen Vorsicht zu interpretieren sind. Des Weiteren ist zu beachten, dass im Ressourcenpotenzial ab dem Jahr 2003 die quellenbesteuerten Einkommen mitberücksichtigt sind und somit zwischen den Bemessungsjahren 2002 und 2003 in einzelnen Kantonen ein leichter Strukturbruch besteht. Die Resultate der Berechnungen sind im Anhang 5 ersichtlich. Tabelle 5 zeigt eine Zusammenfassung der jährlichen Veränderungen des Ressourcenindex und der Ausgleichszahlungen für konstante Ausgleichssummen des Jahres 2008 gemäss Tabelle 2 (Ausgleichsvolumen von insgesamt 3,7 Milliarden Franken). Die Analyse des Ressourcenindex zeigt, dass sich die Werte im Durchschnitt jähr- lich um 2,1 Punkte nach oben oder nach unten bewegen. Je nach Kanton sind aller- dings sehr unterschiedliche Ergebnisse zu beobachten. Relativ grosse Veränderun- gen sind im Allgemeinen in kleinen Kantonen und in jenen Kantonen zu verzeichnen, die hinsichtlich ihres Ressourcenpotenzials einen klaren positiven oder negativen Trend aufweisen (vgl. Anhang 5). Die Veränderung des Ressourcenausgleichs lässt aufgrund der sehr unterschiedli- chen volkswirtschaftlichen Grösse der Kantone keine sinnvolle interkantonale Vergleiche zu. Im Vergleich mit den Angaben in Tabelle 4 (Simulation der Aus- gleichszahlungen des Jahres 2008 mit Indizes des Jahres 2006) geben die Ergebnisse aber Anhaltspunkte für die bis zum Übergang zur NFA zu erwartenden Veränderun- gen der Ausgleichszahlungen. Unter der Annahme einer durchschnittlichen jährli- chen Veränderung des Ressourcenindex gemäss Tabelle 5 ist mit einer Erhöhung oder Reduktion der Ausgleichszahlungen von maximal dem doppelten Betrag der in Tabelle 5 aufgeführten Werte zu rechnen. Der Kanton Luzern z.B. kann also davon ausgehen, dass sein Ressourcenaugleich im Jahr 2008 maximal um 26 Millionen

höher oder tiefer liegt als der in Tabelle 4 aufgeführte Betrag, sofern sich sein Res- sourcenindex jährlich nicht mehr als um 1,1 Punkte verändert.

16 Vgl. dazu die entsprechenden Ausführungen unter Ziffer 1.2.3.2.

Tabelle 5 Durchschnittliche jährliche Veränderung der Ausgleichszahlungen des Ressourcenausgleichs in den Referenzjahren 1998-2006 unter der Annahme einer konstanten Ausgleichssumme Vertikaler Ressourcenausgleich: 1815 Millionen Franken Horizontaler Ressourcenausgleich: 1270 Millionen Franken

Ressourcen- Ressourcen- Ressourcen- ausgleich in ausgleich (in ausgleich pro Prozent der Ressourcen- 1'000 Einwohner (in Steuereinnahmen* index Franken) Franken) 2003 1 ZH +/- 0.9 +/- 21'195 +/- 17 +/- 0.2% 2 BE +/- 1.0 +/- 33'602 +/- 35 +/- 0.6% 3 LU +/- 1.1 +/- 12'878 +/- 37 +/- 0.6% 4 UR +/- 2.1 +/- 3'790 +/- 110 +/- 2.3% 5 SZ +/- 6.0 +/- 13'792 +/- 106 +/- 2.3% 6 OW +/- 1.7 +/- 2'692 +/- 83 +/- 1.6% 7 NW +/- 1.9 +/- 1'065 +/- 28 +/- 0.4% 8 GL +/- 4.0 +/- 6'433 +/- 169 +/- 3.4% 9 ZG +/- 5.5 +/- 5'437 +/- 54 +/- 0.7% 10 FR +/- 0.7 +/- 15'354 +/- 64 +/- 1.0% 11 SO +/- 1.8 +/- 14'301 +/- 59 +/- 0.9% 12 BS +/- 3.0 +/- 7'701 +/- 40 +/- 0.4% 13 BL +/- 1.7 +/- 7'533 +/- 29 +/- 0.4% 14 SH +/- 1.6 +/- 2'901 +/- 40 +/- 0.6% 15 AR +/- 1.4 +/- 2'183 +/- 41 +/- 0.7% 16 AI +/- 1.7 +/- 1'572 +/- 107 +/- 2.1% 17 SG +/- 1.3 +/- 18'440 +/- 41 +/- 0.6% 18 GR +/- 3.2 +/- 17'107 +/- 90 +/- 1.3% 19 AG +/- 1.4 +/- 15'030 +/- 27 +/- 0.5% 20 TG +/- 1.4 +/- 17'050 +/- 75 +/- 1.2% 21 TI +/- 2.4 +/- 15'228 +/- 49 +/- 0.7% 22 VD +/- 1.3 +/- 25'984 +/- 41 +/- 0.5% 23 VS +/- 0.8 +/- 19'204 +/- 70 +/- 1.3% 24 NE +/- 1.0 +/- 9'717 +/- 58 +/- 0.8% 25 GE +/- 3.2 +/- 10'997 +/- 26 +/- 0.2% 26 JU +/- 1.3 +/- 7'214 +/- 107 +/- 1.7% Mittelwert +/- 2.1 +/- 62 +/- 1.0% * Kantone und Gemeinden

Die Angaben zum Ressourcenausgleich pro Einwohner zeigen, dass sich die Werte im Durchschnitt jährlich um rund 62 Franken nach oben oder nach unten bewegen. Analog zu den Veränderungen im Ressourcenindex sind auch hier je nach Kanton sehr unterschiedliche Ergebnisse zu beobachten. Zu beachten ist, dass sich die Veränderungen aus mathematischen Gründen nicht proportional zu den Verände- rungen des Ressourcenindex verhalten. Des Weiteren ist zu berücksichtigen, dass die Veränderungen bei den ressourcenschwachen Kantonen in der Regel grösser

sind, da sie von einem höheren Ausgleichsvolumen (horizontaler und vertikaler Ressourcenausgleich) betroffen sind als die ressourcenstarken Kantone (nur horizon- taler Ressourcenausgleich). Ausserdem ist die progressive Auszahlung des Ressour- cenausgleichs zu beachten. Sie hat zur Folge, dass die Veränderungen bei den res- sourcenschwächsten Kantonen im Vergleich zu den Veränderungen beim Ressourcenindex überproportional stark ausfallen. Die Ausgleichszahlungen können als relativ stabil betrachtet werden. Unter Berücksichtigung aller Kantone liegt die durchschnittliche jährliche Veränderung der Beiträge bei einem Prozent der gesam- ten Steuereinnahmen der Kantone und Gemeinden. Die Ausgleichszahlungen des Lastenausgleichs sind sehr stabil, da sie auf strukturel- len Indikatoren beruhen, die sich naturgemäss von Jahr zu Jahr gar nicht oder nur geringfügig verändern. Auf eine Analyse der Entwicklung der Ausgleichszahlungen des Lastenausgleichs wird deshalb an dieser Stelle verzichtet.

Tabelle 6 Durchschnittliche jährliche Veränderung der Ausgleichszahlungen des Ressourcenausgleichs 1998-2006 unter der Annahme, dass die NFA im Jahr 1998 in Kraft getreten wäre.

Ressourcen- Ressourcen- Ressourcen- ausgleich in ausgleich (in ausgleich pro Prozent der Ressourcen- 1'000 Einwohner (in Steuereinnahmen* index Franken) Franken) 2003 1 ZH +/- 0.9 +/- 31'813 +/- 25 +/- 0.3% 2 BE +/- 1.0 +/- 52'034 +/- 55 +/- 0.9% 3 LU +/- 1.1 +/- 18'102 +/- 50 +/- 0.8% 4 UR +/- 2.1 +/- 5'054 +/- 148 +/- 3.1% 5 SZ +/- 6.0 +/- 14'137 +/- 115 +/- 2.3% 6 OW +/- 1.7 +/- 2'316 +/- 71 +/- 1.4% 7 NW +/- 1.9 +/- 1'481 +/- 38 +/- 0.6% 8 GL +/- 4.0 +/- 7'289 +/- 189 +/- 3.8% 9 ZG +/- 5.5 +/- 11'799 +/- 95 +/- 1.5% 10 FR +/- 0.7 +/- 17'448 +/- 67 +/- 1.1% 11 SO +/- 1.8 +/- 17'605 +/- 72 +/- 1.1% 12 BS +/- 3.0 +/- 5'928 +/- 30 +/- 0.3% 13 BL +/- 1.7 +/- 6'895 +/- 26 +/- 0.4% 14 SH +/- 1.6 +/- 3'552 +/- 49 +/- 0.8% 15 AR +/- 1.4 +/- 3'118 +/- 59 +/- 1.0% 16 AI +/- 1.7 +/- 1'077 +/- 76 +/- 1.4% 17 SG +/- 1.3 +/- 25'927 +/- 56 +/- 0.9% 18 GR +/- 3.2 +/- 19'557 +/- 104 +/- 1.5% 19 AG +/- 1.4 +/- 19'170 +/- 36 +/- 0.6% 20 TG +/- 1.4 +/- 22'140 +/- 94 +/- 1.6% 21 TI +/- 2.4 +/- 16'581 +/- 54 +/- 0.8% 22 VD +/- 1.3 +/- 27'115 +/- 44 +/- 0.6% 23 VS +/- 0.8 +/- 8'716 +/- 32 +/- 0.6% 24 NE +/- 1.0 +/- 7'363 +/- 45 +/- 0.6% 25 GE +/- 3.2 +/- 21'838 +/- 49 +/- 0.4% 26 JU +/- 1.3 +/- 6'945 +/- 100 +/- 1.6% Mittelwert +/- 2.1 +/- 68 +/- 1.2% * Kantone und Gemeinden

In Tabelle 6 ist die durchschnittliche Veränderung der Ausgleichszahlungen aufge- führt unter der Annahme, dass die NFA im Jahr 1998 in Kraft getreten wäre. Die zur Verfügung stehenden Ausgleichsbeträge richten sich demnach nach der Globalbi- lanz für das Jahr 1998 und werden anschliessend gemäss Artikel 5 Absatz 2 und Artikel 9 Absatz 2 FiLaG fortgeschrieben. Gemäss Globalbilanz 1998 betrug die Entlastung des Bundes aufgrund der wegfallenden Transfers des geltenden Systems 2,2 Milliarden Franken. Dieser Betrag soll wie für das Jahr der Inkraftsetzung vor- gesehen zu 72,5 Prozent in den Ressourcenausgleich und zu 27,5 Prozent in den Lastenausgleich fliessen, wobei im Lastenausgleich je die Hälfte des Betrags für den geografisch-topografischen und den soziodemografischen Lastenausgleich zur Verfügen stehen soll. Der horizontale Ressourcenausgleich soll 70 Prozent des vertikalen Ressourcenausgleichs betragen. Das bedeutet, dass für den Ressourcen- ausgleich insgesamt 2,7 Milliarden Franken (1,6 Milliarden Franken vertikal und 1,1 Milliarden Franken horizontal) zur Verfügung gestanden wären. Der Unterschied

dieser Simulation zu Tabelle 5 besteht darin, dass sich die Ausgleichszahlungen im Gleichschritt mit dem Ressourcenpotenzial und somit mit der wirtschaftlichen Entwicklung in der Schweiz bzw. den ressourcenstarken Kantonen verändern, wes- halb sie tendenziell ansteigen. Es ist deshalb nicht erstaunlich, dass die durchschnitt- lichen jährlichen Veränderungen bei den Ausgleichszahlungen in den meisten Kan- tonen etwas höher liegen als unter der Annahme einer konstanten Ausgleichssumme. Die durchschnittliche Veränderung der Ausgleichszahlungen aller Kantone liegt jedoch mit 68 Franken pro Einwohner und 1,2 Prozent der Steuereinnahmen der Kantone und Gemeinden nur leicht über den Werten bei einer konstanten Aus- gleichssumme (Tabelle 5).

1.2.3 Die Globalbilanz der NFA 2004/05

1.2.3.1 Funktion und Bedeutung

Die NFA-Globalbilanz zeigt die direkten finanziellen Auswirkungen des Übergangs zur NFA für die einzelnen Kantone in bestimmten Referenzjahren. Sie ist Berech- nungsgrundlage für den Härteausgleich gemäss Artikel 19 Absatz 5 FiLaG17. Zu- sätzliche Auswertungen zur Globalbilanz geben ausserdem darüber Aufschluss, wie sich Volumen und Struktur der Transfers zwischen Bund und Kantonen, die verfüg- baren Mittel der Kantone sowie die Verteilungswirkung des Finanzausgleichs im engeren Sinn verändern. Die Globalbilanz geht grundsätzlich von folgender Fragestellung aus:

Welches wären die finanziellen Belastungen und Entlastungen des Bundes und der Kantone gewesen, wenn die NFA in den Referenzjahren (d.h. in den Jahren 2004/2005) eingeführt worden wäre? Bei der Beurteilung der Ergebnisse der Globalbilanz gilt es zu berücksichtigen, dass es sich im Gegensatz zur dynamischen Betrachtung des Ressourcen- und Lastenaus- gleichs um eine Modellrechnung und eine Momentaufnahme für die Referenzjahre handelt. Wie im Folgenden dargelegt wird, zeigt die Globalbilanz jedoch nicht die effektiven Be- und Entlastungen der Kantone durch die NFA im Übergangsjahr. Bei der Berechnung der Globalbilanz muss aufgrund der Natur der Sache auf zahl- reiche Annahmen abgestützt werden. Dies ergibt sich aus der Tatsache, dass in der Globalbilanz zwei unterschiedliche Systeme - der Finanzausgleich und die Aufga- benteilung zwischen Bund und Kantonen im geltenden System und nach dem Über- gang zur NFA - verglichen werden, welche nie gleichzeitig in Kraft sein werden. Aus diesem Grund ist es unabdingbar, dass zumindest die neuen Transfers gemäss NFA geschätzt werden müssen. Die Globalbilanz geht grundsätzlich von effektiv erfolgten Transfers des geltenden Systems aus, und bildet die Situation nach dem Übergang zur NFA mit der Hilfe von Modellrechnungen ab. Die Berücksichtigung von effektiven Transfers des geltenden Systems bedingt jedoch, dass die Referenzjahre der Globalbilanz in der Vergangen- heit liegen. Wie bereits im vorangehenden Kapitel erwähnt, wäre es durchaus denk- bar, eine Globalbilanz für das Einführungsjahr 2008 zu rechnen. Dies würde jedoch dazu führen, dass neben den neuen Transfers gemäss NFA zusätzlich auch die

17 Vgl. Ziffer 1.2.4

bisherigen Transfers nach geltendem Recht geschätzt werden müssten. Dazu müss- ten jedoch eine Vielzahl weiterer Annahmen, insbesondere auch für den Finanzkraft- index, getroffen werden, was mit grossen Unsicherheiten verbunden wäre und die Aussagekraft der Globalbilanz deutlich schmälern würde. Die Globalbilanz ist somit auf die Vergangenheit bezogen und lässt deshalb nur begrenzt Schlüsse für die konkreten Be- und Entlastungen beim tatsächlichen Über- gang zur NFA zu. Trotz dieses Vorbehalts kann sie jedoch als ein geeignetes In- strument für die Beurteilung des Systemwechsels und die Festlegung des Härteaus- gleichs betrachtet werden. Des Weiteren gilt es zu beachten, dass die Globalbilanz nur die direkten finanziellen Auswirkungen abbildet, welche durch die Aufgabenentflechtung und die Einführung des neuen Ausgleichssystems entstehen. Die Effizienzgewinne bei Bund und Kanto- nen, die sich indirekt durch den Übergang von zweckgebundenen zu zweckfreien Subventionen, die Einführung von Programmvereinbarungen sowie die verstärkte interkantonale Zusammenarbeit ergeben, werden nicht erfasst. Dieses Optimie- rungspotenzial bei der staatlichen Leistungserfüllung wird mittel- bis langfristig zu bedeutenden positiven Auswirkungen auf Wirtschaftskraft, Standortattraktivität und Steuerbelastung für die Schweiz und die Kantone führen. Nicht quantifiziert wird in der Globalbilanz auch der Wohlfahrtsgewinn, der sich als Folge einer bedürfnisge- rechteren und bürgernäheren Leistungserbringung ergibt. Durch die NFA erhalten die Kantone in zahlreichen staatlichen Aufgabenfeldern mehr Kompetenzen. Zugleich verfügen sie über mehr zweckfreie Mittel. Dies erlaubt es den Kantonen, die Bereitstellung von staatlichen Leistungen stärker auf die Bedürfnisse ihrer Bür- ger auszurichten. Der Bundesrat wird im Rahmen seiner bevorstehenden Botschaft zur Dotierung der Ausgleichsgefässe auf diese zentrale Frage zurückkommen. Ebenfalls nicht Gegenstand der Globalbilanz sind ausserordentliche Zahlungen, welche sich in den Übergangsjahren aufgrund von nachschüssigen Beitragssystemen ergeben. Diese werden gesondert betrachtet und geregelt (vgl. Kapitel 1.2.7).

1.2.3.2 Grundzüge der Berechnung

Als Referenzjahre für die vorliegende Globalbilanz dienen die Jahre 2004 und 2005. Bei den Be- und Entlastungen der Aufgabenentflechtung werden somit primär Daten der Jahre 2004 und 2005 berücksichtigt. Um Ausschläge zu glätten, werden bei den Investitionsausgaben kantonale Durchschnittswerte aus fünf Jahren (2001-2005) berechnet und daraus ein entsprechender, über die Referenzjahre konstanter, Verteil- schlüssel berechnet. Die effektiven gesamten Bundesbeiträge an die Kantone in den Referenzjahren werden sodann mit diesem Schlüssel auf die Kantone verteilt. Die Daten der Aufgabenentflechtung wurden bei den zuständigen Dienststellen des Bundes erhoben und von den Kantonen plausibilisiert. Die Ausgaben gemäss gel- tender Regelung entsprechen den Daten der Staatsrechnung des Bundes sowie den Betriebsrechnungen der Sozialversicherungen. In Bezug auf die Berechnung der Auswirkungen der neuen Aufgabenteilung gelten die gleichen Grundsätze, wie sie bereits im Kapitel zur Festlegung der Grundbeiträ- ge des Ressourcen- und Lastenausgleichs beschrieben wurden:

– Aufgaben, die mit der NFA in die alleinige Verantwortung des Bundes übergehen (Bundesaufgaben), führen beim Übergang zur NFA zu einer Ent- lastung der Kantone. – Aufgaben, die mit der NFA in die alleinige Verantwortung der Kantone übergehen (Kantonsaufgaben), führen beim Übergang zu einer Belastung der Kantone. – Bei Verbundaufgaben, welche weiterhin sowohl vom Bund als auch den Kantonen gemeinsam wahrgenommen werden, richten sich die Be- und Ent- lastungen nach dem Wegfall der Finanzkraftzuschläge und -abstufungen so- wie nach dem verbleibenden Umfang der Bundesbeiträge im Vergleich zur geltenden Regelung. Der letzte Punkt gilt sinngemäss auch für die Kantonsanteile an Bundeseinnahmen. Des Weiteren wurden bei verschiedenen Aufgaben aus technischen Gründen Anpas- sungen der Daten vorgenommen. Speziell zu nennen sind dabei folgende Bereiche:

Bau- und Betriebsbeiträge an Wohnheime, Tagesstätten und Werkstätten sowie Sonderschulen Die heutigen Bau- und Betriebsbeiträge der IV an die Institutionen werden mit der NFA zur Kantonsaufgabe. Dabei ist im Rahmen der interkantonalen Zusammenar- beit mit Lastenausgleich eine Abgeltung der vollen Kosten für ausserkantonale Platzierungen vorgesehen. Um in der Globalbilanz die mit der Kantonalisierung dieser Aufgabe verbundene Belastung der Kantone korrekt abzubilden, wurde des- halb eine Sondererhebung über die inner- und ausserkantonalen Platzierungen und den zu erwartenden Kosten durchgeführt. Die wegfallenden Gesamtbeiträge der IV in den Referenzjahren wurden auf der Basis dieser Sondererhebung nach Wohnort auf die Kantone aufgeteilt.

Prämienverbilligung in der Krankenversicherung Bei den Bundesbeiträgen an die Prämienverbilligung in der Krankenversicherung führt die NFA zu einer Teilentflechtung. Neu beteiligt sich der Bund an der Prä- mienverbilligung in der Krankenversicherung mit einem Betrag, der 25 Prozent der Gesundheitskosten für 30 Prozent der Bevölkerung entspricht. Der Gesamtbetrag wird gemäss der Wohnbevölkerung auf die Kantone aufgeteilt. Dies hat insgesamt gegenüber der geltenden Regelung eine Reduktion des Bundesbeitrags zur Folge, weshalb durch diese Neuregelung die Kantone in der Globalbilanz belastet werden. Die Teilrevision des Krankenversicherungsgesetzes (KVG) vom 18.03.2005, welche am 01.01.2006 in Kraft trat, führt bis zum Übergang zur NFA zu einem Anstieg des Bundesbeitrags von 200 Millionen Franken. Das bedeutet, dass im Übergangsjahr zur NFA die Kantone effektiv um diesen Betrag stärker belastet werden, als dies in den Daten der Referenzjahre 2004 und 2005 zum Ausdruck kommt. Um dieser Mehrbelastung Rechnung zu tragen, wurden deshalb in der Globalbilanz die Beiträ- ge nach geltendem Recht für die Jahre 2004 und 2005 um den Betrag von 200 Milli- onen Franken erhöht. Dies steht im Einklang mit dem Konzept zur Globalbilanz, wonach die Auswirkungen von rechtlichen Anpassungen, welche beim Übergang zur NFA mit grosser Wahrscheinlichkeit in Kraft sein werden, in der Globalbilanz berücksichtigt werden sollen.

Infrastrukturfonds Der Infrastrukturfonds beeinflusst die NFA in zwei Punkten. Zum Einen werden die Ausgaben für den Agglomerationsverkehr über die Dauer des Fonds sistiert. Des Weiteren wird der Index zur Verteilung des Pauschalbeitrags für den Bau und Un- terhalt von Hauptstrassen zu Gunsten der Randregionen und Berggebiete angepasst. Die in der Botschaft zum Infrastrukturfonds für den Agglomerationsverkehr und das Nationalstrassennetz18 beantragten Gesetzesänderungen wurden vom Ständerat bereits verabschiedet; das Inkrafttreten ist zeitgleich mit der NFA auf den

01.01.2008 geplant. Gemäss dem Konzept zur Globalbilanz handelt es sich somit

um rechtliche Anpassungen, welche beim Übergang zur NFA mit grosser Wahr- scheinlichkeit in Kraft sein werden, womit ihnen in der Globalbilanz grundsätzlich Rechnung zu tragen ist. Die Sistierung der Beiträge an den Agglomerationsverkehr ausserhalb des Infrastrukturfonds wurde deshalb in der Globalbilanz entsprechend berücksichtigt. Bei den Hauptstrassen hätte jedoch eine Berücksichtigung des neuen Verteilschlüssels in der Globalbilanz zur Folge, dass denjenigen Kantonen, welche vom neuen Verteilschlüssel gemäss Infrastrukurfonds profitieren und gleichzeitig im Rahmen der NFA Härteausgleich erhalten, der höhere Beitrag bei den Hauptstrassen durch einen entsprechend tieferen Beitrag aus dem Härteausgleich kompensiert würde. Damit würde in den betroffenen Kantonen die mit der Anpassung des Ver- teilschlüssels beabsichtigte Wirkung verfehlt. In der Globalbilanz wurde deshalb für die Pauschalbeiträge für Hauptstrassen der ursprüngliche Verteilschlüssel der NFA angewandt.

Kantonsanteil am Gewinn der Nationalbank Mit der NFA entfällt beim Kantonsanteil am Gewinn der Nationalbank die Abstu- fung von 3/8 des Betrags nach der Finanzkraft. Zukünftig wird der gesamte Kan- tonsanteil von 2/3 des Gewinnes gemäss der Wohnbevölkerung auf die Kantone aufgeteilt. Die Erfassung der Nationalbankgewinne beeinflusst in der Globalbilanz die horizontale Ausgleichswirkung des geltenden Finanzausgleichs und somit den Härteausgleich. Der gesamte Ausschüttungsbetrag selbst und die Gesamtsumme für den Ressourcen- und Lastenausgleich werden jedoch durch die NFA nicht verändert. Aufgrund des Abbaus von Gewinnrückstellungen aus früheren Jahren sind die ausgeschütteten Gewinne der Nationalbank in den Jahren 2004 und 2005 besonders hoch. Diese zusätzliche Ausschüttung von jährlich 1,3 Milliarden basiert auf der Gewinnausschüttungsvereinbarung vom 5. April 2002, wonach im Zeitraum von

2003 bis 2012 zurückbehaltene Nationalbankgewinne in der Höhe von insgesamt 13

Milliarden abgebaut werden sollen. Des Weiteren wurden im Jahr 2005 noch zusätz- lich 300 Millionen Franken aus dem Ertrag auf den freien Aktiven (verkaufte Gold- reserven) des Jahres 2004 ausgeschüttet. Die SNB geht jedoch davon aus, dass dieses Ausschüttungsniveau längerfristig nicht aufrecht erhalten werden kann. Längerfristig, d.h. ab dem Auszahlungsjahr 2014, werden noch jährlich ca. 1 Milli- arde (666 Millionen für die Kantone) ausbezahlt werden können. Die Berücksichtigung der effektiven Anteile der Jahre 2004 und 2005 würden des- halb zu einem verzerrten Bild der erwarteten Auswirkungen des Übergangs zur NFA führen. Insbesondere würde sie dazu führen, dass über den Härteausgleich den begünstigten Kantonen über das Jahr 2013 hinaus die hohen Gewinnanteile garan- tiert würden. Da der Härteausgleich maximal 28 Jahre dauern kann, ist es deshalb

18 05.086

zweckmässig, in der Globalbilanz für den Wegfall der horizontalen Finanzkraftab- stufung bei den Gewinnanteilen der SNB Werte einzusetzen, die der während die- sem Zeitraum erwarteten Ausschüttung an die Kantone entsprechen. Zu diesem Zweck wurden die erwarteten, jährlichen Finanzkraftwirkungen des Kantonsanteils im Zeitraum von 2008 bis 2035 ermittelt, auf den Gegenwartswert des Jahres 2008 abdiskontiert und summiert. Der Diskontsatz beträgt bis im Jahr 2015 (für die ersten acht Jahre des Härteausgleichs) fünf Prozent und erhöht sich anschliessend gemäss der Reduktion des Härteausgleichs jährlich um 5 Prozent. Die jährliche Finanzaus- gleichswirkung beläuft sich bis ins Jahr 2013 auf 238 Millionen Franken und an- schliessend auf 95 Millionen Franken. Aus dieser Berechnung resultiert für die Globalbilanz eine durchschnittliche jährliche Finanzausgleichwirkung von 158 Millionen Franken, was einem Kantonsanteil von rund 1,1 Milliarden Franken entspricht.

Ressourcenpotenzial Bei der Berechnung des Ressourcenpotenzials gilt es, die dereinst korrekte zeitliche Verzögerung der Datenerfassung und –auswertung zu berücksichtigen. Des Weite- ren soll Artikel 3 Absatz 4 des FiLaG Rechnung getragen werden, wonach das Ressourcenpotenzial eines Jahres jeweils auf der Basis der Aggregierten Steuerbe- messungsgrundlagen (ASG) der letzten drei verfügbaren Jahre zu berechnen ist. Die entsprechenden zeitkohärenten Ressourcenindizes für die Globalbilanz 2004/05 sowie die dafür zu Grunde liegende Datenbasis sind in Tabelle 7 beschrieben. Zum Vergleich sind in der Tabelle auch die entsprechenden Finanzkraftindizes, welche den Ausgaben und den Kantonsanteilen des geltenden Systems der Jahre 2004 und 2005 zu Grunde liegen, aufgeführt. Die zeitkohärente Erfassung gilt analog für den Lastenausgleich des Bundes, wobei jeweils die Daten aus den theoretisch letzten verfügbaren Jahren verwendet werden.

Tabelle 7 Globalbilanz 2004/05, Indizes und Datenbasis

Referenzjahr Indizes Bemessungsjahre* **

2004 Finanzkraftindex 2004/05 (1999), 2000, 2001, (2002)

Ressourcenindex 2004 ASG 1998-2000 Lastenindizes 2004 2001

2005 Finanzkraftindex 2004/05 (1999) 2000, 2001, (2002)

Ressourcenindex 2005 ASG 1999-2001 Lastenindizes 2005 2002 * ASG = Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage ** Die Datenbasis des Finanzkraftindex umfasst das Volkseinkommen (2 Jahre), die Steuer- kraft (2 Jahre), die Steuerbelastung (4 Jahre) und der Berggebietsindex (periodische Neuberechnung)

Der Ressourcenindex beruht auf der Aggregierten Steuerbemessungsgrundlage (ASG). Die Erhebung der Daten und die Berechnung des Index erfolgt durch die Eidg. Steuerverwaltung (ESTV) auf der Basis des technischen Berichts zum Finanz-

ausgleich im engeren Sinn19. Die vollständigen Datengrundlagen für den Ressour- cenindex gemäss dem Entwurf für die Verordnung zum Finanz- und Lastenausgleich (FiLaV) werden erstmals für die ASG des Bemessungsjahres 2003 und somit erst für den Ressourcenindex des Referenzjahres 2007 vorliegen. Für die Globalbilanz muss deshalb bei einzelnen Elementen des Ressourcenindex (z.B. Gewinne von privile- giert besteuerten Gesellschaften sowie Quellensteuern und Reinvermögen der natür- lichen Personen) weiterhin auf Schätzungen zurückgegriffen werden. Die Schätzme- thode richtet sich weitgehend nach den standardisierten Berechnungsformeln, welche für den Fall von fehlenden oder nicht verwertbaren Daten vorgesehen sind. Eine Übersicht zeigt Tabelle 8.

Tabelle 8 Berechnung des Ressourcenpotenzials in der Globalbilanz 2004/05

Bestandteil Datengrundlage, Methode Kapitel im techni- schen Bericht

Massgebende Einkommen Einzeldaten der Statistik der direkten 2.5.3. der natürlichen Personen Bundessteuer Massgebende quellenbe- Schätzung auf der Basis der Daten des 2.6.3. bzw. steuerte Einkommen Jahres 2003 oder - bei fehlenden Anga- 2.6.4. ben für das Jahr 2003 - auf der Basis der Beschäftigungsstatistik Massgebendes Vermögen Schätzung auf der Basis der Vermögens- 2.7.5. der natürlichen Personen steuereinnahmen und der durchschnittli- chen Vermögenssteuerbelastung der Kantone Massgebende Gewinne der Schätzung auf der Basis der Ertragssteu- 2.8.6. juristischen Personen ereinnahmen der Kantone, der Reinge- winnbelastung der Kantone und Einzel- daten der Statistik der direkten Bundessteuer Massgebende Steuerrepar- Keine Erfassung bzw. Berechnung 2.9.4. titionen eines Kantons

Lastenindizes Die Grundlagen für den soziodemografischen und den geografisch-topografischen Lastenausgleich werden von der Eidg. Finanzverwaltung erarbeitet, wobei aus- schliesslich auf bestehende Statistiken des Bundes gemäss Bundesstatistikgesetz vom 9. Oktober 199220 sowie gemäss dazugehörigen Verordnungen zurückgegriffen wird. Die Indikatoren des GLA können aufgrund des Bundesgesetzes vom 26. Juni

199821 über die eidgenössische Volkszählung und den Vorgaben gemäss Entwurf

zur Verordnung zum Finanz- und Lastenausgleich (FiLaV) berechnet werden. Beim

19 Eidg. Finanzverwaltung (2005), Technische Grundlagen für den Finanzausgleich im engeren Sinn, Bern 20 SR 431.01 21 SR 431.112

SLA fehlt nach wie vor die Sozialhilfestatistik im engeren Sinn, wo ebenfalls erst im Jahr 2007 mit einer vollständigen Datenbasis gerechnet werden kann. Der Bereich "Armut" des SLA wird deshalb für die Globalbilanz wiederum auf der Basis eines provisorischen Armutsindikators abgebildet. Dieser basiert auf der Anzahl Empfän- ger und Empfängerinnen von Ergänzungsleistungen, der Anzahl Einelternhaushalte sowie der Anzahl Langzeitarbeitslosen.

1.2.3.3 Resultate

Eine Zusammenfassung der Globalbilanz ist in Anhang 10 ersichtlich. Es ist zu beachten, dass die Zahlen dem Durchschnitt der Jahre 2004/05 und nicht den im Jahr 2008 effektiv anfallenden Be- und Entlastungen (vgl. Tabellen 1-4 und Anhang 1) entsprechen. In der Tabelle 9 beinhaltet nach der Kantonsbezeichnung die erste Spalte den Durchschnitt der Ressourcenindizes der Jahre 2004/05. Die zweite Spalte (Tabelle in Anhang 10) zeigt die Auswirkungen der Aufgabenent- flechtung in den Jahren 2004/05. Hierbei ist zu beachten, dass Nettozahlen aufge- führt sind, bei denen der Wegfall der Finanzkraftzuschläge und -abstufungen bereits herausgerechnet wurden. Die Zahlen in der zweiten Spalte zeigen somit die Auswir- kungen der Aufgabenentflechtung unter der Annahme, dass alle Kantone die selbe Finanzkraft aufweisen und dass keine Finanzkraftzuschläge ausbezahlt werden. Für die Gesamtheit der Kantone hätte die Aufgabenentflechtung netto zu einer Entlas- tung von 718 Millionen Franken geführt. Die Zahlen zeigen jedoch, dass die Kanto- ne - je nach Ausgabenstruktur und dem Bezug von Bundesbeiträgen in den von der NFA betroffenen Aufgabenbereichen - in den Referenzjahren in sehr unterschiedli- chem Ausmass durch die Aufgabenentflechtung be- oder entlastet werden. Die dritte Spalte enthält die Belastung der Kantone, welche sich in den Jahren 2004/05 aus der Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer ergibt. Analog zur Entflechtung handelt es sich hier um die hypothetischen Auszahlungen ohne Berücksichtigung der Finanzkraft, somit also um 13 Prozent des Aufkommens in den Kantonen. Die Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer führt in allen Kantonen zu einer Belastung. Die vierte Spalte schliesslich enthält der Saldo aus dem Wegfall der Finanzkraftzu- schläge und -abstufungen und repräsentiert damit den geltenden Finanzausgleich. Die Aufhebung dieses Finanzausgleichs führt naturgemäss in den finanzstarken Kantonen zu einer Entlastung, in den finanzschwachen Kantonen zu einer Belas- tung. Die Entlastung der finanzstarken Kantone rührt daher, dass mit der NFA die horizontalen Finanzkraftabstufungen bei den Kantonsanteilen der direkten Bundes- steuer, den Kantonsbeiträgen an die Sozialwerke des Bundes sowie bei einzelnen Subventionsausgaben wie z.B. den Beiträgen für die Prämienverbilligung in der Krankenversicherung wegfallen.

Es ist zu beachten, dass der heutige Begriff der Finanzkraft nicht mit der neuen Masszahl des Ressourcenpotenzials vergleichbar ist. Neben der vollständig unter- schiedlichen Konzeption und Berechnungsweise darf nicht vergessen werden, dass der geltende Finanzkraftindex auch Lastenelemente enthält, welche im neuen Res- sourcenindex bewusst ausgeklammert und separat über den Lastenausgleich des Bundes abgegolten werden. So werden die ressourcenschwachen Kantone Aargau

und Schaffhausen durch den Wegfall des geltenden Finanzausgleichs entlastet, während der ressourcenstarke Kanton Tessin belastet wird. In der fünften Spalte ist der Saldo des Wegfalls von geltenden Transfers (Spalten zwei bis vier) ersichtlich. In den meisten Kantonen führt dies zu einer Nettobelas- tung. Für die Gesamtheit der Kantone resultiert für die Jahre 2004/05 eine Nettobe- lastung von 2,267 Milliarden Franken. Für den Bund resultiert aus dem Wegfall der geltenden Transfers eine entsprechende Entlastung von 2,267 Milliarden Franken. Diese Summe fliesst vollumfänglich in den Ressourcen- und Lastenausgleich. Ge- mäss des im Rahmen der NFA-Projektorganisation erarbeiteten Konsenses zwischen Bund und Kantonen soll diese Summe auch in der Globalbilanz 2004/05 zu 72,5 Prozent in den vertikalen Ressourcenausgleich (1,644 Mrd. Franken) und zu 27,5 Prozent in den Lastenausgleich (0,624 Mrd. Franken) fliessen. Innerhalb des Lasten- ausgleichs ist wiederum eine gleichmässige Aufteilung der Beiträge auf den geogra- fisch-topografischen und den soziodemografischen Lastenausgleich vorgesehen, wobei im soziodemografischen Lastenausgleich 2/3 der Summe für den Ausgleich von Sonderlasten im Zusammenhang mit der Bevölkerungsstruktur (sog. "A- Lasten") und 1/3 für Sonderlasten der Kernstädte zur Verfügung stehen. Analog zu den Modellrechnungen der ersten und der zweiten NFA-Botschaft sowie zur Dotie- rung im Jahr 2008 soll das Verhältnis zwischen dem horizontalen und vertikalen Ressourcenausgleich 70 Prozent betragen, wodurch in der Globalbilanz 2004/05 ein horizontales Ausgleichsvolumen von 1,150 Milliarden Franken resultiert. Somit beträgt der gesamte Ressourcenausgleich im Durchschnitt der Jahre 2004/05 2,794 Milliarden Franken. Spalte 6 zeigt die Be- und Entlastungen der Kantone durch den Ressourcenaus- gleich. Die diesen Ausgleichszahlungen zu Grunde liegende Ressourcenindizes sind im Anhang 5 aufgeführt. Tabelle 9 zeigt, dass in der Globalbilanz 2004/05 durch den Ressourcenausgleich die gemäss Artikel 6 Absatz 3 FiLaG anzustrebende Zielgrösse für die massgebenden eigenen Ressourcen des ressourcenschwächsten Kantons von

85 Prozent des schweizerischen Durchschnitts nur knapp nicht erreicht wird.

Tabelle 9 Ausgleichswirkung des Ressourcenausgleichs in der Globalbilanz 2004/05

Kant Index SSE Kant Index SSE Nr Kanton RI nach RA Nr Kanton RI nach RA 1 ZH 131.7 126.0 14 SH 87.8 91.0 2 BE 72.3 85.5 15 AR 83.5 88.9 3 LU 75.2 86.0 16 AI 82.4 88.4 4 UR 63.6 84.6 17 SG 77.8 86.8 5 SZ 127.9 122.9 18 GR 89.1 91.8 6 OW 66.8 84.8 19 AG 91.0 92.9 7 NW 126.4 121.6 20 TG 75.7 86.2 8 GL 91.6 93.4 21 TI 107.0 105.7 9 ZG 220.0 198.5 22 VD 96.8 97.2 10 FR 69.2 85.0 23 VS 67.3 84.9 11 SO 75.6 86.1 24 NE 84.2 89.3 12 BS 146.2 137.9 25 GE 154.5 144.7 13 BL 111.0 109.0 26 JU 67.1 84.8 divers Total 100.0 RI = Ressourcenindex; RA = Ressourcenausgleich; SSE = Standardisierter Steuerertrag (Mass- zahl für die massgebenden eigenen Ressourcen)

In den Spalten 7 bis 9 sind die Auszahlungen des Lastenausgleichs 2004/05 aufge- führt. Es zeigt sich hier deutlich die Trennung zwischen Ressourcen- und Lasten- ausgleich, indem auch ressourcenstarke Kantone beim Vorliegen von entsprechen- den Indikatorwerten Zahlungen aus dem Lastenausgleich erhalten. Die den Ausgleichszahlungen zu Grunde liegenden Indikatoren des Lastenausgleichs sind in den Anhängen 3 und 4 ersichtlich. In Spalte 10 ist der Saldo der Ausgleichszahlungen des Ressourcen- und Lastenaus- gleichs aufgeführt (Spalten 6 bis 9). Der Vergleich mit der vierten Spalte, die den Wegfall des geltenden Finanzausgleichs zeigt, erlaubt sodann den Vergleich zwi- schen den Ausgleichszahlungen des geltenden mit dem neuen Finanzausgleich im engeren Sinn 2004/05. In Spalte 11 ist die Bilanz des Übergangs zur NFA vor Härteausgleich dargestellt. Die Zahl entspricht dem Saldo von Spalte 5 und Spalte 10. Aufgrund des höheren Ausgleichsvolumens des Ressourcen- und Lastenausgleichs im Vergleich zum geltenden Finanzausgleich ist die NFA für die ressourcenstarken Kantone in der Regel mit einer Nettobelastung, für die ressourcenschwachen Kantone und Kantone mit hohen Sonderlasten mit einer Nettoentlastung verbunden. Es gibt jedoch res- sourcenschwache Kantone, die trotz des relativ hohen Ausgleichsvolumens in der Globalbilanz netto belastet werden. Die Gründe dafür sind vielfältig; sie werden unter Ziffer 1.2.4 näher dargelegt. Die Nettobelastung einzelner ressourcenschwacher Kantone in der Globalbilanz ist politisch nicht erwünscht. Aus diesem Grund wurde vom Gesetzgeber der Härteaus- gleich geschaffen, der allen ressourcenschwachen Kantonen beim Übergang zur NFA eine Nettoentlastung gewährleisten soll. Die Bilanz nach erfolgtem Härteaus- gleich ist in der Spalte 12 ersichtlich; die Berechnung des Härteausgleichs wird im folgenden Kapitel dargelegt.

1.2.4 Festlegung der Beiträge für den Härteausgleich

Der Übergang zur NFA verursacht erhebliche Veränderungen in den Finanzströmen sowohl zwischen Bund und Kantonen als auch zwischen den Kantonen. Diese Veränderungen bewirken mitunter auch, dass einzelne ressourcenschwache Kantone, die durch das heute geltende Ausgleichssystem im Vorteil waren, neu weniger Mittel aus dem Finanzausgleich erhalten werden. Für diese Kantone kann die Ein- busse eine grosse Belastung darstellen, zumal sich ihre Einnahmen- und Ausgaben- struktur in den vergangenen Jahrzehnten stark an das bestehende Ausgleichssystem angepasst hat. Den betroffenen Kantonen soll durch den Härteausgleich Zeit gegeben werden, ihre Struktur der öffentlichen Finanzen an die NFA anzupassen. Das FiLaG sieht deshalb in Artikel 19 einen befristeten Härteausgleich vor, mit dessen Beiträgen der Über- gang vom alten zum neuen System abgefedert werden soll. Gemäss Artikel 19 Absatz 3 FiLaG legt die Bundesversammlung mit einem dem Referendum unterste- henden Bundesbeschluss die anfängliche Höhe des Härteausgleichs fest. Gemäss der Globalbilanz 2004/05 sind für den Härteausgleich 420 Millionen Franken pro Jahr bereitzustellen. Finanziert wird der Härteausgleich zu zwei Dritteln durch den Bund und zu einem Drittel durch die Kantone (Art. 19 Abs. 2 FiLaG). Der Härteausgleich ist als temporäre Übergangshilfe konzipiert und somit nicht eigentlicher Bestandteil des neuen Ausgleichssystems. Er durchbricht deshalb auch das Korsett der Haus- haltsneutralität beim Übergang zur NFA, welches eine enge Verknüpfung zwischen der Aufgabenentflechtung, dem Wegfall des bisherigen Finanzausgleichs und dem neuen Ausgleichssystem bewirkt. Die jährlichen Beiträge aus dem Härteausgleich und somit auch das Gesamtvolumen des Härteausgleichs werden im Bundesbeschluss abschliessend festgelegt und für acht Jahre eingefroren. Danach reduzieren sich die Beiträge um jährlich 5Prozent des Anfangsbetrags. Die Bundesversammlung kann alle vier Jahre gestützt auf den Wirksamkeitsbericht darüber befinden, ob der Härteausgleich ganz oder teilweise aufgehoben wird. Somit werden im Rahmen des Härteausgleichs maximal 28 Jahre Beiträge ausbezahlt. Der Härteausgleich steht nur ressourcenschwachen Kantonen zur Verfügung. Wird ein ressourcenschwacher Kanton, der vom Härteausgleich profitiert, während der Dauer des Härteausgleichs ressourcenstark, so verliert er seinen Anspruch auf Härteausgleich.

Die Netto-Wirkung des Übergangs vom heutigen System zur NFA ist in der Global- bilanz ersichtlich. Es handelt sich dabei um die Spalte 11 in der Tabelle im Anhang 10. Die Globalbilanz vergleicht die Aufgabenentflechtung, den Wegfall des gelten- den Finanzausgleichs und die Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundes- steuer mit den Ausgleichszahlungen des neuen Systems. Eine grafische Darstellung des Wegfalls von Transfers findet sich in Abbildung 3. Die Kantone sind hier von links nach rechts in absteigender Reihenfolge ihres durchschnittlichen Ressourcen- index 2004/05 aufgeführt. Der Wegfall des bisherigen Finanzausgleichs hat beim Übergang in der Regel eine Entlastung der finanzstarken und eine Belastung der finanzschwachen Kantone zur Folge. Mit einzubeziehen ist zudem der Finanzie- rungsbeitrag, welcher sich aus der Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer und dem Saldo der Aufgabenentflechtung zusammensetzt. Während die Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer in Abhängigkeit des kantonalen Aufkommens in allen Kantonen eine Belastung bewirkt, hat die Aufga-

benentflechtung je nach kantonaler Ausgabenstruktur netto entweder eine Be- oder Entlastung zur Folge. Abbildung 3 Finanzielle Auswirkungen des Wegfalls von Transfers des heutigen Systems gemäss Globalbilanz 2004/05 Belastung in Prozent der SSE 40%

Aufgabenentflechtung 30% Kantonsanteil DBSt

Finanzkraftabstufung 20%

10%

0%

-10%

-20% ZG GE BS ZH SZ NW BL TI VD GL AG GR SH NE AR AI SG TG SO LU BE FR VS JU OW UR

Abbildung 4 Finanzielle Auswirkungen des neuen Ausgleichssystems gemäss Globalbilanz Belastung in Prozent der SSE 20% Soziodemografischer Lastenausgleich 10% Geografisch-topografischer Lastenausgleich Ressourcenausgleich 0%

-10%

-20%

-30%

-40%

-50% ZG GE BS ZH SZ NW BL TI VD GL AG GR SH NE AR AI SG TG SO LU BE FR VS JU OW UR

Die Be- und Entlastungen werden durch das neue Ausgleichssystem - je nach Res- sourcenindex und Sonderlasten - teilweise oder ganz kompensiert. Die Ausgleichs-

zahlungen in Prozent der standardisierten Steuererträge gemäss Globalbilanz sind in Abbildung 4 ersichtlich. Abbildung 5 fasst die beim Übergang zur NFA wegfallen- den Transfers (Wegfall geltender Finanzausgleich, Reduktion Kantonsanteil direkte Bundessteuer, Saldo der Aufgabenentflechtung) zusammen und vergleicht sie direkt mit den Beiträgen des neuen Ausgleichssystems. Die gestrichelte Linie (0%-Grenze) ist das Spiegelbild der Auswirkungen, welche sich durch die wegfallenden Transfers ergeben. Würden in einem Kanton die Beiträge des neuen Ausgleichssystems in Prozent der standardisierten Steuererträge genau dem Wert der Linie entsprechen, so wären die Nettowirkungen der NFA (vor Härteausgleich) in diesem Kanton gleich Null. Die Linie repräsentiert somit die (hypothetische) Belastungsneutralität des Übergangs zur NFA für den einzelnen Kanton. Ist in einem Kanton die Belastung des neuen Ausgleichssystems tiefer oder die Entlastung stärker als die Belastungs- neutralität (d.h. das Ende der Säule, welche das neue Ausgleichssystem darstellt, liegt unterhalb der gestrichelten Linie), so führt der Übergang zur NFA zu einer Nettoentlastung. Dies gilt für die meisten ressourcenschwachen Kantone, aber z.B. auch knapp für den ressourcenstarken Kanton Basel-Stadt, der hohe Sonderlasten aufweist. Ist hingegen die Belastung des neuen Ausgleichssystems höher oder die Entlastung weniger stark als die Belastungsneutralität (d.h. das Ende der Säule, welche das neue Ausgleichssystem darstellt, liegt oberhalb der gestrichelten Linie), so führt der Übergang zur NFA zu einer Nettobelastung. Dies gilt für die meisten ressourcenstarken Kantone, aber auch für einzelne ressourcenschwache Kantone. Zusätzlich eingezeichnet ist in Abbildung 5 in der Form einer ausgezogenen Linie die so genannte "Entlastungsgrenze". Die Differenz zwischen der Entlastungsgrenze und der "0%-Grenze" zeigt die mit dem Härteausgleich angestrebte Nettoentlastung in Abhängigkeit vom Ressourcenindex (vgl. Ziffer 1.2.4.2).

Abbildung 5 Nettowirkung des Übergangs zur NFA vor Härteausgleich in der Globalbilanz Belastung in Prozent der SSE 40% neues Ausgleichssystem 30% wegfallende Transfers

20% 0%-Grenze Entlastungsgrenze 10%

0%

-10%

-20%

-30%

-40% ZG GE BS ZH SZ NW BL TI VD GL AG GR SH NE AR AI SG TG SO LU BE FR VS JU OW UR

1.2.4.1 Gründe für Härtefälle

Bei den Ursachen für eine Nettobelastung der ressourcenschwachen Kantone in der Bilanz vor Härteausgleich sind zum Einen die Auswirkungen der Aufgabenentflech- tung zu nennen. Diese fallen sehr unterschiedlich und unabhängig von der Ressour- censtärke der Kantone aus. In Aufgabenbereichen, die mit der NFA kantonalisiert werden oder ein stärkeres finanzielles Engagement durch die Kantone erfordern, werden in der Globalbilanz jene Kantone relativ stark belastet, die in diesen Aufga- benbereichen relativ hohe Ausgaben verzeichneten. Zu nennen sind hier insbesonde- re die Ausgaben für die Prämienverbilligung in der Krankenversicherung oder die Bau- und Betriebsbeiträge für Wohnheime, Werkstätten und Tagesstätten sowie die Sonderschulung. Andererseits werden jene Kantone relativ stark entlastet, die hohe Ausgaben in Aufgabenbereichen, die mit der NFA zu Bundesaufgaben werden oder ein stärkeres finanzielles Engagement des Bundes erfordern, aufweisen. Als markan- te Beispiele sind der Bau, Betrieb und Unterhalt von Nationalstrassen sowie die individuellen Leistungen der AHV und der IV zu nennen. Des Weiteren ist zu beachten, dass der Finanzkraftindex nur beschränkt mit dem Ressourcenindex und den neuen Lastenindizes verglichen werden kann. Die Aus- gleichswirkung des neuen Ausgleichssystems kann deshalb im Vergleich zur gelten- den Finanzkraftabstufung sehr unterschiedlich ausfallen. So werden z.B. im gelten- den Finanzausgleich Kantone mit einer hohen Steuerbelastung systematisch begünstigt, da der reziproke Wert des Steuerbelastungsindex in den Finanzkraftin- dex einfliesst. Diese Kantone werden deshalb durch den Wegfall des geltenden Finanzausgleichs (vierte Spalte) sehr stark belastet. Da zudem der geltende Finanz- ausgleich zu einem grossen Teil über zweckgebundene Subventionen wirkt, kumu- lieren sich in einzelnen Kantonen die beiden genannten Effekte einer starken Belas- tung durch die Aufgabenentflechtung und die wegfallende Finanzkraftabstufung. Die horizontale Finanzkraftabstufung des geltenden Finanzausgleichs ist das heutige Pendant zum horizontalen Ressourcenausgleich. Die horizontale Finanzkraftabstu- fung umfasst aber keine effektiven Zahlungen von den ressourcenstarken zu den ressourcenschwachen Kantonen, sondern regelt lediglich die Verteilung von Kan- tonsanteilen an Bundeseinnahmen und an der Finanzierung bestimmter gemeinsamer

Aufgaben (z.B. Kantonsbeiträge an die AHV und die IV) auf der Basis des heute verwendeten Finanzkraftindex der Kantone. Es versteht sich, dass durch den Weg- fall der horizontalen Finanzkraftabstufung die ressourcenstarken Kantone tenden- ziell entlastet, die ressourcenschwachen Kantone belastet werden. Allein bei dieser Komponente sind zum Teil sehr starke Ausschläge sichtbar, da einzelne ressourcen- schwache Kantone durch den Wegfall übermässig stark belastet werden. Sie sind auf Mängel des heutigen Finanzkraftindex zurückzuführen. So fliesst in den Finanzkraftindex neben dem Volkseinkommen, der Steuerkraft und einem Indikator für das Berggebiet auch der Gesamtindex der Steuerbelastung als Teilindikator ein. Analysen zeigen jedoch, dass in einem föderalistischen Staat Steuerbelastungsunterschiede nicht allein durch die Wirtschaftskraft und Sonderlas- ten bestimmt sind, sondern dass auch Spillovers und unterschiedliche Bedürfnisse der Bevölkerung nach staatlichen Gütern und Dienstleistungen einen Einfluss haben können22. Demzufolge kann die Höhe der Steuerbelastung stark vom Ressourcenpo-

22 Vgl. Fischer, R."Die Unterschiede in der Steuerbelastung der Kantone", EFV-

Ökonomenteam Working Paper No. 6, Eidg. Finanzverwaltung (EFV), Bern 2004

tenzial eines Kantons abweichen. Hinzu kommt, dass der Steuerbelastungsindex aufgrund seiner Berechnungsmethode besonders für jene Kantone hoch ausfällt, welche tiefe Einkommen relativ hoch besteuern und gleichzeitig eine relativ schwa- che Steuerprogression aufweisen23. Weitere Verzerrungen wohnen dem Teilindikator Steuerkraft inne. Die Steuerkraft eines Kantons berechnet sich durch die Summe der Steuereinnahmen des Kantons und seiner Gemeinden dividiert durch den Gesamtindex der Steuerbelastung. Durch die Bereinigung mit dem Steuerbelastungsindex soll den unterschiedlichen Steuerta- rifen in den Kantonen Rechnung getragen werden, sodass die Steuerkraft theoretisch als ein Abbild des Ressourcenpotenzials eines Kantons betrachtet werden könnte. Es stellt sich aber das Problem, dass der Gesamtindex der Steuerbelastung - abgesehen von den bereits oben diskutierten Mängeln - nicht alle Steuerarten umfasst, wodurch die Bereinigung der Steuereinnahmen unvollständig ausfällt. Des Weiteren werden im Steuerbelastungsindex die beschränkte steuerliche Ausschöpfbarkeit von privile- giert besteuerten Unternehmen (Holding- und Domizilgesellschaften) sowie die in einigen Kantonen im Rahmen der Wirtschaftsförderung gewährten Steuervergünsti- gungen (tax holidays) nicht berücksichtigt, obwohl sie die durchschnittliche Steuer- belastung und somit auch die Steuereinnahmen stark reduzieren können. Das bedeu- tet, dass bei der Berechnung der Steuerkraft die beschränkte Steuerbarkeit von Holding- und Domizilgesellschaften sowie Steuervergünstigungen zwar in den Zähler, nicht aber in den Nenner einfliessen. Die Steuerkraft von Kantonen, deren Steuersubstrat relativ viele Holding- und Domizilgesellschaften beinhaltet und/oder welche häufig Steuervergünstigungen gewähren, wird somit im Vergleich zum Ressourcenpotenzial tendenziell zu tief ausgewiesen.

1.2.4.2 Die Berechnung und Finanzierung

des Härteausgleichs Der Härteausgleich soll grundsätzlich garantieren, dass in einer Übergangsperiode kein ressourcenschwacher Kanton als Folge der Einführung der NFA finanzielle Einbussen erleidet. Das bedeutet, dass durch die NFA zumindest beim Übergang alle ressourcenschwachen Kantone netto entlastet werden sollen. Um Verzerrungen zu vermeiden soll das Ausmass dieser Entlastung proportional zum Ressourcenindex erfolgen. Es wird angestrebt, dass jeder ressourcenschwache Kanton in der Globalbi- lanz pro abweichenden Punkt des Ressourcenindex zum Schweizer Durchschnitt (=100 Punkte) gegenüber dem heutigen Finanzausgleich eine Entlastung von min- destens 0,1 Prozent seiner Standardisierten Steuererträge (SSE) aufweist. Ein Kan- ton mit einem Ressourcenindex von 60 Punkten hat demzufolge Anspruch auf eine Entlastung von mindestens 4 Prozent, ein Kanton mit einem Ressourcenindex von

80 Punkten auf eine Entlastung von mindestens 2 Prozent der Standardisierten

Steuererträge. Das Konzept ist in Abbildung 6 grafisch dargestellt. Dabei zeigt die ansteigende Gerade die erwünschte Entlastung in Abhängigkeit vom Ressourcenin- dex. Sie soll in der Folge als „Entlastungsgrenze“ bezeichnet werden.

23 Vgl. Fischer, R.: "Die Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage (ASG) im Vergleich zum Steuerkraftindex der Finanzkraft", Credit Suisse Economic Research, Zürich 2001.

Abbildung 6 Erwünschte Entlastung beim Übergang zur NFA in Abhängigkeit vom Res- sourcenindex Belastung in Prozent der SSE 0%

-1%

-2%

-3%

-4%

Entlastungsgrenze -5%

-6% 60 65 70 75 80 85 90 95 100 Ressourcenindex

Die Position der Kantone, welche nach dem vorgestellten Konzept Anspruch auf Härteausgleich haben, ist in Abbildung 7 ersichtlich. Dabei markieren die Punkte die Be- bzw. Entlastung der Kantone beim Übergang zur NFA vor dem Härteausgleich. Die steigende Gerade beschreibt wiederum die Entlastungsgrenze, welche in Ab- hängigkeit vom Ressourcenindex verläuft. Kantone, die oberhalb der Entlastungs- grenze liegen, haben Anspruch auf Härteausgleich. Sie sind in der Grafik durch eine fette Schrift zeichnet. Die vertikale Differenz eines solchen Kantons zur Entlas- tungsgrenze, dargestellt am Beispiel des Kantons Neuenburgs durch die Länge des Pfeils, repräsentiert sodann das Volumen des Härteausgleichs in Prozent der Stan- dardisierten Steuererträge. Im Falle des Kantons Neuenburg beträgt der Härteaus- gleich 8,4 Prozent der Standardisierten Steuererträge oder 82,9 Millionen Franken. Kantone, welche unterhalb der Entlastungsgrenze liegen, haben hingegen keinen Anspruch auf Härteausgleich. Sie weisen auch ohne zusätzliche Mittel eine Entlas- tung auf, welche das erwünschte Minimum überschreitet. Die Grafik zeigt, dass auch Kantone wie Bern und Luzern, welche durch den Übergang zur NFA grund- sätzlich entlastet werden, in den Genuss von Härteausgleich kommen können. Der Grund dafür liegt darin, dass die Entlastung vor Härteausgleich im Vergleich zur erwünschten Entlastung zu gering ausfällt. Die Beiträge für solche Kantone sind jedoch relativ tief und werden teilweise durch den Finanzierungsbeitrag zum Härte- ausgleich wieder kompensiert. Die Berechnungen sind im Anhang 11 ersichtlich.

Abbildung 7 Kantone mit Anspruch auf Härteausgleich

Belastung in Prozent der SSE 10%

NE 5% JU FR OW VS GL VD GR 0% LU BE AR SH AG -5% TG SG SO AI -10%

-15% Kantone vor HA -20% Entlastungsgrenze UR -25% 60 65 70 75 80 85 90 95 100

Ressourcenindex

Insgesamt beläuft sich der Härteausgleich auf 420 Millionen Franken. Finanziert wird der Härteausgleich – wie bereits erwähnt – zu zwei Dritteln durch den Bund und zu einem Drittel durch die Kantone selbst. Der Finanzierungsbeitrag jedes Kantons richtet sich - unabhängig von seiner Ressourcenstärke - nach der Wohnbe- völkerung. Dies kommt einem einheitlichen Finanzierungsbeitrag pro Einwohner gleich. Dieser Beitrag beträgt 20 Franken pro Einwohner. Die Entlastungs- und Finanzierungsbeträge im Härteausgleich sind im Anhang 11 ersichtlich. Gemäss Artikel 19 Absatz 3 FiLaG sind die Finanzierungsbeiträge Gegenstand des Bundes- beschlusses zum Härteausgleich. Die Verteilung der Mittel liegt hingegen gemäss Artikel 19 Absatz 5 FiLaG in der Kompetenz des Bundesrats (nach Anhörung der Kantone) und wird in der FiLaV geregelt. Abbildung 8 entspricht grundsätzlich Abbildung 5, jedoch inklusive der Entlas- tungsgrenze und den Auswirkungen des Härteausgleichs. Die Grafik zeigt, dass durch den Härteausgleich jeder ressourcenschwache Kanton beim Übergang zur NFA unterhalb der Belastungsneutralität liegt und somit netto entlastet wird.

Abbildung 8

Nettowirkung des Übergangs zur NFA nach Härteausgleich gemäss Globalbi- lanz 2004/05 Belastung in Prozent der SSE 40%

30%

20%

10%

0%

-10% HA (Einzahlung) HA (Auszahlung) -20% neues Ausgleichssystem wegfallende Transfers -30% 0%-Grenze Entlastungsgrenze -40% ZG GE BS ZH SZ NW BL TI VD GL AG GR SH NE AR AI SG TG SO LU BE FR VS JU OW UR

1.2.5 Festlegung des Anteils der Mineralölsteuer für die

nicht werkgebundenen Beiträge im MinVG Der Bund verfügt jährlich über ca. 3,7 Milliarden Franken zweckgebundene Stras- seneinnahmen. Diese stammen aus dem hälftigen Anteil der Mineralölsteuer, dem ganzen Zuschlag von 30 Rappen je Liter auf diese Steuer sowie aus dem Reinertrag der Autobahnvignette. Der Bund verwendet diese Gelder für verschiedene Aufgaben im Verkehrsbereich: seinen Anteil an den Aufwendungen für Bau, Unterhalt und Betrieb der Nationalstrassen; objektbezogene Subventionen für Hauptstrassen; weitere werkgebundene Beiträge in den Bereichen Umwelt- und Landschaftsschutz sowie Schutz gegen Naturgewalten; Massnahmen zur Förderungen des kombinierten Verkehrs und des Transports begleiteter Motorfahrzeuge; einen Anteil an den Kos- ten der NEAT; nicht werkgebundene Beiträge an die Kantone für deren Strassenlas- ten. Die nicht werkgebundenen Beiträge belaufen sich gemäss Gesetz auf mindes- tens 12 Prozent der gesamten zweckgebundenen Einnahmen. Dieser so genannte ordentliche Anteil wurde bisher um einen ausserordentlichen Anteil erhöht. Die zweckgebundenen Einahmen und Ausgaben werden in der Spezialfinanzierung Strassenverkehr (SFSV) abgebildet. Der kumulierte Überschuss wird ebenfalls in dieser Rechnung ausgewiesen. Die SFSV ist integraler Bestandteil der Finanzrech- nung, so dass Mehr- oder Minderausgaben resp. Minder- oder Mehreinnahmen immer direkt zu einer Verschlechterung resp. Verbesserung des Rechnungsabschlus- ses des Bundes führen. Diese zweckfinanzierten Aufgaben sind heute - ausgenommen die Massnahmen zur Güterverkehrsverlagerung von der Strasse auf die Schiene (inkl. Anteil am Bau der NEAT) - Verbundaufgaben. Im Rahmen der NFA wird ein Teil davon entflochten, mithin entweder zur alleinigen Bundesaufgabe oder aber kantonalisiert, soweit

letzteres nicht bereits erfolgt ist (z. B. im EP 03). Ein anderer Teil bleibt als Ver- bundaufgabe bestehen, allerdings mit neuen Finanzierungsinstrumenten. Zu erwäh- nen ist, dass die Nationalstrassen (ausgenommen die Fertigstellung des beschlosse- nen Netzes) voll und ganz in die Verantwortung des Bundes fallen. Aus dieser Neuordnung der Aufgaben ergeben sich Mehr- und Minderbelastungen zwischen dem Bund und den Kantonen. Nach den Grundsätzen von NFA über die Globalbi- lanz ist auch innerhalb der Spezialfinanzierung Strassenverkehr die Haushaltneutra- lität zu beachten (vgl. 2. NFA-Botschaft24). Frühere Berechnungen der Globalbilanz ergaben, dass der Bund durch die Aufga- benverschiebungen insgesamt gesehen belastet wird, während die Kantone entlastet werden. Der Ausgleich wurde durch den teilweisen oder ganzen Verzicht auf die ausserordentlichen nicht werkgebundenen Beiträge erreicht. Eine erste Auswertung der Daten für die Globalbilanz 2004/05 zeigt nun aber eine Mehrbelastung des Bundes, die nicht mehr über die soeben erwähnten Beiträge kompensiert werden kann. Es bleibt ein durchschnittlicher Fehlbetrag von etwas über 50 Millionen Fran- ken, der sich laut Hochrechnung der Bundesbeiträge auf der Basis des Finanzplans 2008 auf etwas über 100 Millionen erhöht. Die Ursache für diesen steigenden Fehl- betrag liegt vor allem im wachsenden Aufwand für den Ausbau und die Engpassbe- seitigung sowie für den Unterhalt der Nationalstrassen. Der Fehlbetrag ist also innerhalb der Spezialfinanzierung Strassenverkehr auszugleichen, sonst geht er im Rahmen der gesamten NFA-Globalbilanz zu Lasten der neuen zweckfreien Aus- gleichsinstrumente Ressourcen- und Lastenausgleich. Alternative Möglichkeiten müssen indessen so ergiebig sein, dass sie einen ansehn- lichen und dauerhaften Beitrag an das Bilanzgleichgewicht zu leisten vermögen. Es liegt nahe, dafür nur Aufgabengebiete heranzuziehen, die über einen hohen finan- ziellen Umfang verfügen. Fehlt diese Voraussetzung, so besteht die Gefahr, dass die mit der Verbundaufgabe beabsichtigte Wirkung unterlaufen wird. Als einzige Mög- lichkeiten, bei den verbleibenden Verbundaufgaben den angestrebten Ausgleich herzustellen, bieten sich die Rubriken "Hauptstrassen", Wald" und "Hochwasser- schutz" an. Aber auch diese Rubriken sind nicht genügend dotiert, dass sie den

Ausgleich im erforderlichen Ausmass leisten können, oder sie müssten wesentlich gekürzt werden, wodurch die entsprechende Verbundaufgabe als solche grundsätz- lich in Frage gestellt würde. Ausser Betracht fällt die Kürzung der Aufwendungen im Bereich der Nationalstras- sen. Dies wäre keine echte Kompensation, sondern würde wegen der mit der NFA neu alleinigen Zuständigkeit des Bundes auf eine Aufgabenreduktion hinauslaufen. Als letztlich einzige zweckmässige Alternative bleibt somit eine Reduktion der nicht werkgebundenen Beiträge (einschliesslich Beiträge an Kantone ohne Nationalstras- sen). Hier ist ein echter Ausgleich möglich, weil die (Mehr-) Belastung des Bundes durch einen entsprechenden Minderertrag der Kantone kompensiert wird. Ausser- dem ist die Rubrik von der Dotierung her geeignet, einen Grossteil des erforderli- chen Bilanzgleichgewichts herzustellen. Der ausserordentliche Anteil steht ohnehin für den Ausgleich zur Verfügung, und was den ordentlichen Anteil angeht, ist auf die geltende Rechtslage hinzuweisen, die einen Mindestbetrag von 12 Prozent der gesamten zweckgebundenen Einnahmen vorschreibt. Für eine Reduktion auf dieser Rubrik ist daher eine Gesetzesänderung notwendig.

24 BBl 2005, S. 6269

Ein Prozentpunkt der gesamten zweckgebundenen Einnahmen entspricht heute rund

37 Millionen Franken. Zwei Prozentpunkte würden zwar den Bilanzausgleich für die

Jahre 2004/05 schaffen und gar übertreffen, nicht aber den vollen Fehlbetrag bezo- gen auf das Jahr 2008 ausgleichen, sondern nur gut zwei Drittel dieses Betrags abdecken. Auf der andern Seite würde eine weitere Reduktion um drei Prozentpunk- te ein Viertel der bisherigen Beträge ausmachen. Das ist eine Einbusse, welche die Kantone mit ihren ebenfalls hohen Strassenlasten stark treffen würde. Nach Auffas- sung der Projektorganisation sollten daher der heutige gesetzliche Mindestbetrag von 12 auf lediglich 10 Prozent herabgesetzt werden, die ausserordentlichen Beiträ- ge entfallen sowie der Rest des Fehlbetrags über die Globalbilanz ausserhalb der Spezialfinanzierung Strassenverkehr ausgeglichen werden. Detaillierte Angaben über den finanziellen Ausgleich der Spezialfinanzierung Stras- senverkehr sind in Anhang 13 ersichtlich. Der Wortlaut der Gesetzesänderung geht aus dem Mantelerlass (Ziffer 1) hervor, der Kommentar dazu befindet sich unter Ziffer 2.3.

1.2.6 Festlegung der Bundesanteile an den Ausgaben

der AHV und der IV Die NFA führt zu einer vollständigen Entflechtung der Finanzierung bei der AHV und bei der IV. Sowohl bei der AHV als auch bei der IV werden die Kantone von der Finanzierung der individuellen Leistungen an die Sozialversicherung befreit. In der ersten NFA-Botschaft vom 14. November 2001 und im Bundesbeschluss vom 3. Oktober 2003 gehen die Aufgabenbereiche individuelle Leistungen der AHV und individuelle Leistungen der IV in die ausschliessliche Zuständigkeit des Bundes über. Dies bedingte eine Änderung von Artikel 112 Absatz 3 BV. Die ausschliessli- che Bundeskompetenz in diesen beiden Bereichen war in den eidgenössischen Räten unbestritten. Die entsprechenden Gesetzesänderungen erfolgten im Rahmen der 2. NFA-Bot- schaft zur Ausführungsgesetzgebung zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen25. Da die Kantonsbeiträge an die AHV und die IV mit der Entflechtung wegfallen, muss der jeweilige Bundesbeitrag angepasst werden. Bund und Kantone sind sich einig, dass sich die NFA-Aufgabenentflechtung nicht nur für Bund und die Kantone insgesamt haushaltsneutral auswirken soll, sondern auch für die betroffenen Sozialversicherungen. Das in den beiden bisherigen NFA- Botschaften des Bundesrats26 festgehaltene Prinzip der Haushaltsneutralität bezieht sich dabei ausdrücklich auf die dauerhaften Verschiebungen von Aufgaben und nicht auf NFA-Übergangsprobleme, welche sich beispielsweise aufgrund von nach- schüssigen Zahlungssystemen in einzelnen Aufgabenbereichen ergeben (vgl. Kapitel 1.2.7). Mit der Aufgabenentflechtung bei der AHV und der IV dürfen deren Jahres- rechnungen also weder positiv noch negativ beeinflusst werden. Für die Festlegung des Beitrages des Bundes an die AHV und IV sind die Zahlen gemäss Finanzplan 2008 massgebend.

25 BBl 2005 6332, 6334

1.2.6.1 Berechnung des Bundesanteils an der AHV

Die NFA führt bei der Finanzierung der AHV zu einer vollständigen Entflechtung zwischen Bund und Kantonen. Für den Beitrag der öffentlichen Hand an die AHV wird ausschliesslich der Bund zuständig. Die Kantone werden von der Mitfinanzie- rung der individuellen Leistungen entlastet, ihr Finanzierungsanteil von heute 3.64 Prozent an den jährlichen Ausgaben der AHV entfällt somit. Im Bereich der Betag- tenhilfe (Unterstützung der Betagtenhilfe inkl. Hilfe und Pflege zu Hause) führt die NFA zu einer Teilentflechtung. Die Subventionierung der privaten Organisationen für deren gesamtschweizerische Tätigkeiten wie Beratung und Betreuung betagter Personen, Organisation von Kursen und Wahrnehmung von Koordinations- und Entwicklungsaufgaben bleiben bei der AHV. Die kantonalen und kommunalen Tätigkeiten (Krankenpflege, Hauspflege und Haushaltshilfe sowie Mahlzeitendiens- te und Tagesheime) werden durch die Kantone unterstützt. Bei der IV gehen die kollektiven Leistungen (mit Ausnahme von Art. 74 Bst. a-c IVG) vollständig in die Verantwortung der Kantone über. Mit der NFA-Aufgabenentflechtung bei der AHV reduzieren sich sowohl die Ein- nahmen als auch die Ausgaben, dies jedoch in unterschiedlichem Ausmass. Auf der Einnahmenseite der AHV-Betriebsrechnung fallen die bisherigen Kantonsbeiträge an die AHV im Umfang von gemäss Finanzplan 2008 1’245 Millionen Franken weg. Das Total der Ausgabenreduktion beträgt gemäss Finanzplan 190 Millionen Fran- ken. Per Saldo ergäbe sich damit eine Verschlechterung des AHV-Finanzhaushalts um 1’055 Millionen Franken. Damit das Ergebnis für die Versicherung haushaltsneutral ausfällt, wird der Beitrag des Bundes an die AHV von bisher 5’593 Millionen Franken um diesen Betrag auf neu 6’648 Millionen Franken erhöht. Der ausgabenprozentuale Bundesbeitrag, welcher gemäss geltendem Recht 16,36 Prozent der AHV-Ausgaben beträgt, wird sich also gestützt auf die Zahlen gemäss Finanzplan 2008 neu auf 19,55 Prozent der um 190 Millionen Franken reduzierten Gesamtausgaben der Versicherung belaufen. Die damit für den Bundeshaushalt verbundene Belastung wird im Rahmen der Globalbilanz wiederum kompensiert. Die Berechnung des Bundesanteils an der AHV findet sich im Anhang 12. Der Wortlaut der Gesetzesänderung geht aus dem Mantelerlass (Ziffer 2) hervor, der Kommentar dazu befindet sich unter Ziffer 2.4.

1.2.6.2 Berechnung des Bundesanteils an der IV

Die NFA-Aufgabenentflechtung ist durch zwei Hauptstossrichtungen gekennzeich- net: Einerseits beteiligen sich die Kantone nicht mehr an der Finanzierung der indi- viduellen Leistungen der Versicherung (Renten, Taggelder, Hilflosenentschädigun- gen, individuelle Massnahmen, etc.). Ihr Finanzierungsanteil in der Höhe von 12,5 Prozent der Ausgaben der IV entfällt somit. Andererseits wird der Bereich der bisher von der IV finanzierten Bau- und Betriebsbeiträge an Wohnheime, Werkstätten und Tagesstätten und der Sonderschulung inkl. individuelle Leistungen kantonalisiert. Mit der NFA-Aufgabenentflechtung reduzieren sich also sowohl bisherige Einnah- men als auch Ausgaben der Versicherung: Auf der Einnahmenseite der IV-

Betriebsrechnung fallen die bisherigen Kantonsbeiträge an die IV im Umfange von 1’565 Millionen Franken weg. Auf der Ausgabenseite werden verschiedene Versi- cherungsleistungen im kollektiven Bereich und in der Sonderschulung sowie im Zusammenhang mit den Ausbildungsstätten für Fachpersonal der Sozialberufe nicht mehr durch die IV finanziert. Das Total der Ausgabenreduktionen beträgt gemäss Finanzplan 2008 insgesamt 2’484 Millionen Franken. Per Saldo ergäbe sich damit gemäss Finanzplan 2008 eine Verbesserung im IV-Finanzhaushalt von 919 Millio- nen Franken. Damit das Ergebnis für die Versicherung haushaltsneutral ausfällt, wird der Beitrag des Bundes an die IV von bisher rund 4’695 Millionen Franken um diesen Betrag auf neu 3’776 Millionen Franken reduziert. Der ausgabenprozentuale Bundesbeitrag, welcher gemäss geltendem Recht 37,5 Prozent der IV-Ausgaben beträgt, wird sich also gestützt auf die Zahlen gemäss Finanzplan 2008 neu auf 37.62 Prozent der um 2’484 Millionen reduzierten Gesamtausgaben der Versicherung belaufen. Die damit für den Bundeshaushalt verbundene Entlastung wird durch entsprechende Aus- gleichszahlungen des Bundes im Rahmen des Ressourcen- und Lastenausgleichs an die Kantone wiederum kompensiert. Die Berechnung des Bundesanteils an der IV befindet sich im Anhang 12. Der Wortlaut der einzelnen Gesetzesänderungen geht aus dem Mantelerlass (Ziffer 3) hervor, der Kommentar dazu befindet sich unter Ziffer 2.5.

1.2.7 Übergangsprobleme

Die Aufgabenentflechtung der NFA führt aufgrund von altrechtlichen Verpflichtun- gen und nachschüssigen Beitragssystemen für den Bund, die Sozialversicherungen und die Kantone zu temporären Doppelbelastungen in der Finanzierungsrechnung und teilweise auch in der Aufwandrechnung. Dabei ist zu unterscheiden zwischen altrechtlichen Verpflichtungen bei verbleibenden Verbundaufgaben, altrechtlichen Verpflichtungen in Aufgabenbereichen, die entflochten werden, sowie offenen Verpflichtungen aufgrund eines nachschüssigen Beitragssystems. Separat zu behan- deln sind die entsprechenden Positionen bei den Sozialversicherungen und innerhalb der Spezialfinanzierung Strasse.

1.2.7.1 Ausgangslage gemäss erster und zweiter NFA-

Botschaft Gemäss erster NFA-Botschaft27 sind grundsätzlich zwei Ausgangssituationen von- einander zu unterscheiden: – Für vor Inkrafttreten der NFA rechtskräftig zugesicherte und bereits ausge- führte oder in Realisierung stehende Projekte besteht aus rechtlicher Sicht kein Handlungsbedarf. Der Bund kommt seinen Verpflichtungen gestützt auf die entsprechenden Verfügungen vollumfänglich nach. – Anders zu beurteilen sind Projekte, für die seitens des Bundes wohl eine Zu- sicherung vorliegt, die aber vor Inkrafttreten der NFA noch nicht in Angriff

27 BBl 2002 2329

genommen wurden. Hier soll der Bund während einer Übergangszeit seine Verpflichtungen wahrnehmen, sofern die Vorhaben in dieser Übergangszeit realisiert werden. Danach laufen die Verpflichtungen des Bundes per Saldo aller Ansprüche aus. Für Vorhaben, die während dieser Übergangszeit nicht realisiert werden, erlöschen somit die altrechtlichen Verpflichtungen des Bundes. Es besteht Einigkeit darüber, dass nach altem Recht zugesicherte Bundesbeiträge für bereits ausgeführte oder in Realisierung stehende Projekte (Ausgangssituation 1) vollumfänglich ausgerichtet werden sollen. Das gleiche gilt grundsätzlich auch für die Ausgangssituation 2, wobei für diese noch nicht in Angriff genommenen Projekte in Artikel 20 Buchstabe b FiLaG28 eine Übergangsfrist von 3 Jahren festgeschrieben wird. Um einem möglichen „Gesuchsstau“ präventiv entgegenzuwirken ist in Artikel 20 Buchstabe a FiLaG in Abweichung zu Artikel 36 SuG29 vorgesehen, dass „Gesuche um Finanzhilfen und Abgeltungen, die nach Inkrafttreten dieser Bestimmung, aber vor Inkrafttreten des neuen Finanzausgleichs im betreffenden Beitragsbereich einge- reicht wurden, (...) nach dem im Zeitpunkt der Zusicherung geltenden Recht beur- teilt (werden).“ Mit dieser Vorgehensweise kann sichergestellt werden, dass der Umfang der Gesuchsbehandlung und der dafür erforderliche Mittelbedarf auch in der Übergangszeit den courant normal nicht übersteigen30. Damit die beabsichtigte Wirkung eintritt, wurde Artikel 20 FiLaG durch den Bundesrat bereits auf den 1. April 2005 in Kraft gesetzt31. In der zweiten NFA-Botschaft32 wurden der finanzielle Umfang solcher Zahlungen geschätzt und Lösungsmöglichkeiten für die betroffenen Aufgabenbereiche aufge- zeigt. Bund und Kantone stimmten darin überein, dass im Sinne eines Interessenaus- gleichs eine für beide Seiten faire Gesamtlösung dieser Übergangsprobleme anzu- streben sei.

1.2.7.2 Altrechtliche Verpflichtungen des Bundes

Bei den altrechtlichen Verpflichtungen handelt es sich um Ansprüche für in Zukunft zu erbringende Leistungen, welche noch auf der Grundlage des geltenden Rechts zugesichert worden sind. Es handelt sich dabei um die folgenden, per 31. Dezember

2007 geschätzten Beträge (Tabelle 10):

Tabelle 10

Bestand der altrechtlichen Verpflichtungen beim Übergang zur NFA (Schätzung in Millionen Franken)

28 Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG) vom 3. Oktober 2003, BBl 2004 6953 29 Bundesgesetz über Finanzhilfen und Abgeltungen (Subventionsgesetz, SuG), SR 616.1

30 Botschaft S. 2485

31 AS 2005 1489

32 BBl 2005 6029

Aufgabenbereich Altrechtliche Verpflichtungen am 31.12.2007

Total davon Finanz- kraftzuschläge

Natur- und Landschaftsschutz 9 1 Wald 294 39 Hochwasserschutz 110 14 Lärmschutz 13 3 Hauptstrassen 374 58 Verkehrstrennung 13 4 Amtliche Vermessung 48 22 Wohnbausanierung im Berggebiet 9 0 Heimatschutz und Denkmalpflege 30 8 Hochschulen 89 11

Total 989 102

Mit Ausnahme des Bereichs Verkehrstrennung handelt es sich ausschliesslich um Aufgabenbereiche, welche auch nach dem Übergang zur NFA von Bund und Kanto- nen im Verbund wahrgenommen werden. Grundsätzlich sind diese altrechtlichen Verpflichtungen einschliesslich der darin enthaltenen Finanzkraftzuschläge zu Lasten der Zahlungskredite der folgenden Jahre abzubauen. Dies wird in der Über- gangszeit dazu führen, dass es in den ersten Jahren nach Inkrafttreten der NFA zu Verzögerungen bei der Einführung der neuen Finanzierungsformen der NFA (Pro- grammvereinbarungen, Pauschalbeiträge) kommen kann. Dies kann überdies tempo- räre Verzerrungen in der Verteilungswirkung der NFA zur Folge haben, da die einzelnen Kantone in unterschiedlichem Ausmass vom Abbau des Verpflichtungs- überhangs und insbesondere der darin enthaltenen Finanzkraftzuschläge profitieren werden. Aufgrund des geringen Ausmasses der Finanzkraftzuschläge von rund 100 Millionen Franken, verglichen mit dem gesamten künftigen Ausgleichsvolumen von rund 3,2 Milliarden Franken, kann dieser Effekt vernachlässigt werden. Innerhalb der Spezialfinanzierung Strassen werden die altrechtlichen Verpflichtun- gen bei den Hauptstrassen vorab mit einer entsprechenden Reduktion der neuen Globalbeiträge an die Kantone kompensiert. Bei der Verkehrstrennung werden die noch ausstehenden Beiträge zu Lasten der allgemeinen Strassenbeiträge und den Beiträgen an Kantone ohne Nationalstrassen abgebaut. Im Zusammenhang mit den altrechtlichen Verpflichtungen des Bundes besteht kein rechtlicher Handlungsbedarf.

1.2.7.3 Offene Verpflichtungen aufgrund eines

nachschüssigen Beitragssystems Ein nachschüssiges Beitragssystem ist dann gegeben, wenn Beiträge für erbrachte Leistungen, für welche ein rechtlicher Anspruch auf Finanzhilfen und Abgeltungen besteht, erst in den Jahren nach der Leistungserbringung bezahlt werden. Dies be- deutet, dass die Beitragsempfänger die Bundesleistungen über eigene Mittel oder

den Kapitalmarkt vorfinanzieren müssen. Gemäss Tabelle 11 sind die folgenden Positionen betroffen:

Tabelle 11 Ausstehende nachschüssige Beiträge am 31.12.2007 mit ausserordentlichem Zahlungsbedarf in den Jahren 2008–2011 (Schätzung in Millionen Franken)33

Beiträge gemäss Ausstehende Ausserordentlicher Voranschlag nachschüssige Zahlungsbedarf Beiträge Ende

2007 2007 2008 2009 2010 2011

IV: Bau- und Betriebsbeiträge an Heime und Werkstätten 1 486 1 340 1 095 210 30 5 IV: Ausbildungsstätten für Fachpersonal der Sozialberufe 62 76 65 11 IV: Bau- und Betriebsbeiträge an Sonderschulen 445 546 460 61 20 5 Prämienverbilligung 2 327 624 624 Landwirtschaft: kantonale Beratung 18 10 10 Ausbildungsbeihilfen 77 51 51

Total 2 647 2 305 282 50 10 davon IV 1 962 1 620 282 50 10

1.2.7.3.1 Nachschüssige Zahlungsverpflichtungen der IV Grundsätzlich ist der Übergang zur NFA für die IV erfolgsneutral: den wegfallenden Aufwandpositionen von 2’484 Millionen stehen die wegfallenden Kantonsbeiträge von 1’565 Millionen sowie die Reduktion der Bundesbeiträge um 919 Millionen gegenüber. Das nachschüssige Zahlungssystem im Bereich der kollektiven Leistungen führt jedoch dazu, dass bei der IV auch in den Jahren 2008 bis 2011 noch Verpflichtungen gegenüber den Institutionen von insgesamt 1’962 Millionen Franken bestehen, obwohl der Bereich der kollektiven Leistungen mit dem Übergang zur NFA ab dem

1.1.2008 grundsätzlich nicht mehr in ihrem Verantwortungsbereich liegt. Da diese

Verpflichtungen nach altem Recht entstanden sind, sind sie nicht von der IV allein, sondern nach dem altrechtlichen Finanzierungsschlüssel zu 3/8 vom Bund und zu 1/8 von den Kantonen mitzufinanzieren (vgl. Tabelle 12): Tabelle 12 Aufteilung der nachschüssigen Zahlungen der IV für kollektive Leistungen (in Millionen Franken)

33 Es sind nur diejenigen am 31.12.2007 ausstehenden nachschüssigen Beiträge aufgeführt, welche in den Jahren 2008-2011 zu einem ausserordentlichen Zahlungsbedarf führen und deshalb Ende 2007 in der Bilanz des Bundes ausgewiesen werden.

Geschätzter Gesamtbetrag: 1 962

davon 3/8 Anteil Bund 736 1/8 Anteil Kantone 245

Verbleibende Belastung der IV zulasten der Beitragszahler 981

Die nachschüssigen Zahlungen der IV an die Institutionen führen in den Jahren 2008 ff. bei der IV, dem Bund und den Kantonen zu einem entsprechenden Liquiditätsab- fluss. Dieser Liquiditätstransfer führt bei den Institutionen zu einem Zinsnutzen und beim Bund, der IV und den Kantonen zu entsprechenden Zinskosten. Sofern die Kantone nicht zu einer periodengerechten Finanzierung der Institutionen in ihrem Verantwortungsbereich übergehen, fällt der Liquiditätstransfer und der entsprechen- de Zinsnutzen bei ihnen selbst an.

1.2.7.3.2 Nachzahlungen ordentliche und ausserordentliche Renten sowie übrige periodengerecht abzugrenzende Aufwandpositionen der IV In den Geldleistungen der IV von insgesamt 7’075 Millionen Franken (Rechnung 2004) sind gemäss Angaben des Bundesamtes für Sozialversicherungen 1’139 Millionen Franken für Nachzahlungen von ordentlichen und ausserordentlichen Renten sowie Rückerstattungsforderungen von 190 Millionen Franken enthalten. Gemäss Artikel 29 Absatz 2 IVG34 wird die Rente vom Beginn des Monats an ausgerichtet, in dem der Anspruch entsteht. Meldet sich ein Versicherter mehr als 12 Monate nach Entstehen des Rentenanspruches an, so werden die Leistungen in der Regel lediglich für die 12 der Anmeldung vorangegangen Monate ausgerichtet. Diese Bestimmung sagt im Wesentlichen, dass die IV mit der Rentenzusprache faktisch immer rückwirkende Verpflichtungen eingehen muss, dass aber wegen der nicht periodengerechten Verbuchungspraxis die damit verbundenen Lasten in der Rechnung der IV nicht im Jahr des Anspruches verbucht werden können, sondern erst in den/dem Folgejahr/en. Ebenfalls zu Überschneidungen führt die Tatsache, dass zwischen der Anmeldung und dem Erlass der Verfügung durch das Abklä- rungs- und allfälligen Gerichtsverfahren eine lange Zeitspanne liegen kann. Von den Rentennachzahlungen von rund 1,1 Milliarden Franken pro Jahr entfallen jeweils ca. 70 Prozent auf Anspruchsjahre, die vor dem Auszahlungs- und damit Verbuchungsjahr liegen. Für das Jahr 2004 ergibt eine periodengerechte Abgren- zung einen Betrag von netto 600 Millionen Franken (750 Mio. Nachzahlungen abzüglich 150 Mio. Rückerstattungen). Im Jahre 2008 wird die IV demzufolge noch rund 600 Millionen Franken für Leistungen aufbringen müssen, welche Rechtsan- sprüche betreffen, die vor dem 1.1.2008 entstanden sind. Zusätzlich werden auch in den folgenden Jahren noch Leistungen ausbezahlt, deren Anspruch vor dem Jahr

2008 entstanden ist. Diese Beträge belaufen sich auf weitere rund 300 Millionen

Franken.

34 SR 831.20

In den individuellen Massnahmen sind ebenfalls Nachzahlungen für Leistungen aus früheren Jahren enthalten, die darauf zurückzuführen sind, dass einerseits Verfügun- gen erst nach Ablauf des Jahres erlassen werden können und anderseits die letzte Rate eines Jahresanspruchs erst im folgenden Jahr ausbezahlt wird. Bei Ausgaben von 1’550 Millionen (Jahr 2004) betrugen die Zahlungen für frühere Jahre rund 500 Millionen Franken. Die Gesamtsumme der periodengerecht abzugrenzenden Aufwandpositionen der IV beläuft sich somit per 31. Dezember 2007 auf rund 1’400 Millionen Franken (vgl. Tabelle 13). Tabelle 13 Nachzahlungen ordentliche und ausserordentliche Renten sowie übrige periodengerecht abzugrenzende Aufwandpositionen der IV bei den individuellen Massnahmen (in Millionen Franken)

Rentennachzahlungen für Jahre vor Einführung der NFA im ersten Jahr nach Einführung NFA 600 in späteren Jahren 300 Nachzahlungen für Leistungen aus früheren Jahren bei den 500 individuellen Massnahmen

Total 1 400

davon 3/8 Anteil Bund 525 1/8 Anteil Kantone 175

In konsequenter Anwendung einer periodengerechten Aufwanderfassung müssen beim Übergang zur NFA auch diese insgesamt rund 1’400 Millionen Franken noch nach dem altem Verteilschlüssel finanziert werden. Der von den Kantonen zu über- nehmende Anteil von 1/8 beträgt 175 Millionen. Da der Bund sich weiterhin an der Finanzierung der IV beteiligt, leistet er seinen Beitrag im Rahmen der ordentlichen Zahlungen an die IV.

1.2.7.3.3 Zusammenfassung der Übergangsprobleme bei der IV Bei einer aufwandmässigen Betrachtung belaufen sich die gesamten, nach dem "accrual"-Prinzip abzugrenzenden Aufwandpositionen der IV per Ende 2007 auf 3’362 Millionen Franken (1’962 Mio. nachschüssige kollektive Leistungen und 1’400 Mio. Rentennachzahlungen und übrige abzugrenzende Positionen). Davon beträgt der Anteil des Bundes 1’261 Millionen Franken (736 Mio. und 525 Mio.), jener der Kantone 420 Millionen Franken (245 Mio. und 175 Mio.). Im Rahmen der Einführung des Neuen Rechnungsmodells wird der Bund bereits per Ende 2006 entsprechende Rückstellungen bilden. Den Kantonen wird empfohlen, ihre Anteile ebenfalls bereits in den Jahren 2006 oder 2007 zurückzustellen. Damit werden die Beträge beim Bund und in den Kantonen bereits in den Jahren 2006 bzw. 2007 aufwandwirksam, während der Liquiditätsabfluss erst im Jahre 2008 erfolgen wird.

Im Gegensatz zum Bund wird die IV ihre Rechnung bis auf weiteres nach dem Kassenprinzip führen und keine periodengerechten Abgrenzungen vornehmen. Dies hat zur Folge, dass die Nettobelastung der IV von 981 Millionen Franken für die nachschüssigen Beitragszahlungen an die Institutionen in den Jahren 2008 ff. er- folgswirksam verbucht werden muss. Unter Berücksichtigung der Leistungen der Kantone für Ihren Anteil von 1/8 an den Rentennachzahlungen und den übrigen abzugrenzenden Positionen ergibt sich für die IV ein zusätzlicher Mittelbedarf von 806 Millionen Franken (vgl. Tab. 14), was grundsätzlich zu einer entsprechenden Erhöhung ihrer Verschuldung beim AHV- Fonds führt. Bei einem Zinssatz von 2,5 Prozent p.a.35 und Verzinsung der gesamten zusätzlichen Schuld ergibt sich dadurch für die IV eine um 20 Millionen Franken höhere Zinsbelastung. Tabelle 14 Aufteilung der Belastung aus den nachschüssigen Zahlungen der IV (in Millionen Franken)

Geschätzter Gesamtbetrag kollektive Leistungen: 1 962 davon 3/8 Anteil Bund 736 1/8 Anteil Kantone 245 Verbleibende Belastung der IV zulasten 981 der Beitragszahler Anteil Kantone an den Rentennachzahlungen und den übrigen abzugrenzenden Positionen 175 Verbleibende Nettobelastung der IV 806

1.2.7.3.4 Vorgesehene Lösung 1.2.7.3.5 Anteile des Bundes und der Kantone an den nach- schüssigen Zahlungen der IV Wie bereits erwähnt, sollen sich die Kantone sowohl an den nachschüssigen kollek- tiven Beiträgen der IV als auch an den Rentennachzahlungen und den übrigen abzu- grenzenden Positionen beteiligen. Damit übernehmen sie ihren gesetzlichen Anteil von 1/8 an sämtlichen zum Zeitpunkt des Übergangs zur NFA bestehenden, perio- dengerecht abgegrenzten Verpflichtungen der IV. Der Bund überweist der IV seiner- seits seinen Anteil von 3/8 an den nachschüssigen Beiträgen an die Institutionen. Die Beteiligung des Bundes an den Rentennachzahlungen und den übrigen abzugrenzen- den Positionen erfolgt im Rahmen seiner künftigen ordentlichen Beiträge an die Aufwendungen der IV. Im Interesse der Planungssicherheit und um eine endgültige Abwicklung der Zah- lungen im ersten Jahr nach Einführung der NFA zu ermöglichen, werden die Beträge mit dieser Vorlage aufgrund der Schätzungen gemäss Finanzplan 2008 abschlies-

35 Die IV muss ihre Schulden beim AHV-Fonds gemäss dem vierjährigen Swapsatz verzin- sen. Dieser liegt gegenwärtig bei 2%. Das BSV rechnet längerfristig mit 2,5%.

send festgelegt. Diese Schätzungen sind noch durch eine unabhängige externe Stelle zu überprüfen. Die Aufteilung der zu leistenden Beiträge auf die einzelnen Kantone erfolgt anhand eines Schlüssels, welcher die Verteilung gemäss Leistungen 2005 sowie die Finanz- kraft für die Jahre 2006/2007 berücksichtigt. Die Berechnung richtet sich nach der Verordnung vom 2. Dezember 198536 über die Beiträge der Kantone an die Invali- denversicherung. Tabelle 15 zeigt die sich daraus ergebende Belastung der einzelnen Kantone.

36 SR 831.272.1

Tabelle 15 Gesamtbelastung der Kantone 2008 gemäss Verteilschlüssel, berechnet aufgrund der Gesamtleistungen der IV im Jahr 2005 und der Finanzkraft 2006/2007 (in Millionen Franken)

Mittelabfluss Finanzierungsbeiträge Verteil- kollektive abzugr. schlüssel Leistungen Positionen Total ZH 22.62 55.4 39.6 95.0 BE 7.72 18.9 13.5 32.4 LU 3.19 7.8 5.6 13.4 UR 0.19 0.5 0.3 0.8 SZ 1.50 3.7 2.6 6.3 OW 0.15 0.4 0.3 0.6 NW 0.47 1.2 0.8 2.0 GL 0.43 1.1 0.8 1.8 ZG 2.15 5.3 3.8 9.0 FR 2.14 5.2 3.7 9.0 SO 2.93 7.2 5.1 12.3 BS 6.26 15.3 11.0 26.3 BL 4.42 10.8 7.7 18.6 SH 0.99 2.4 1.7 4.2 AR 0.46 1.1 0.8 1.9 AI 0.10 0.3 0.2 0.4 SG 5.71 14.0 10.0 24.0 GR 1.47 3.6 2.6 6.2 AG 8.29 20.3 14.5 34.8 TG 2.76 6.8 4.8 11.6 TI 4.46 10.9 7.8 18.8 VD 8.84 21.7 15.5 37.1 VS 1.61 4.0 2.8 6.8 NE 1.88 4.6 3.3 7.9 GE 8.66 21.2 15.2 36.4 JU 0.60 1.5 1.0 2.5 TOTAL 100.00 245.0 175.0 420.0

1.2.7.3.6 Verbleibende Nettobelastung der IV Angesichts der schwierigen finanziellen Situation der IV wurde eine Lösung disku- tiert, bei welcher die IV aufgrund der verbleibenden Nettobelastung keinen Liquidi- tätsverlust erleidet. Dieser Lösungsvorschlag sah vor, dass die IV zwar ihren Ver- pflichtungen aus früheren Jahren im Umfang von 1’962 Millionen Franken nachkommt, dass jedoch der damit verbundene Liquiditätstransfer zu Gunsten der Institutionen bzw. der Kantone an die IV zurückgeführt wird. Zum Ausgleich des Nettoaufwands würden die Kantone der IV unverzinsliche und unbefristete Darlehen in der Höhe von 4/8 der nachschüssigen Verpflichtungen (Finanzierungsanteil IV)

abzüglich ihres Anteils an den Rentennachzahlungen und den übrigen abzugrenzen- den Positionen gewähren. Diese Darlehensverpflichtungen gegenüber den Kantonen in der Höhe von insgesamt 806 Millionen Franken wären in den Jahresrechnungen der IV auszuweisen. Die Aufteilung auf die einzelnen Kantone hätte nach dem gleichen, oben erwähnten Schlüssel zu erfolgen. Die vorgeschlagene Lösung wurde jedoch von den Vertretern der Kantone im politi- schen Steuerungsorgan abgelehnt, weil die erfolgten Diskussionen innerhalb der Konferenz der Kantonsregierungen und der Finanzdirektorenkonferenz gezeigt hätten, dass sie bei den Kantonen nicht konsensfähig sei. Die schwierige finanzielle Lage der IV werde zwar durchwegs anerkannt, und es werde von den Kantonsvertre- tern auch nicht bestritten, dass die Verschlechterung der Liquiditätssituation der IV mit einer zusätzlichen Zinsbelastung verbunden sei. Die finanziellen Probleme der IV seien jedoch nicht auf die NFA zurückzuführen. Die nachschüssigen Verpflich- tungen hätten schon bisher bestanden und hätten bei einer periodengerechten Ab- grenzung nach dem "Accrual-Prinzip" bereits heute ausgewiesen werden müssen. Für die Sanierung der IV müssten deshalb Lösungen ausserhalb der NFA-Vorlage gesucht werden. Der Bund geht angesichts des ungelösten Übergangsproblems im Bereich der IV noch während des Vernehmlassungsverfahrens auf die Kantone zu, um im Hinblick auf die bundesrätliche Botschaft eine sachgerechte Lösung auszuhandeln. Die Beteiligung des Bundes und der Kantone an den nachschüssigen Zahlungen der IV an die Institutionen, die Beteiligung der Kantone an den Rentennachzahlungen sowie den übrigen periodengerecht abzugrenzenden Aufwandpositionen der IV erfordern eine separate Rechtsgrundlage in Form einer Übergangsbestimmung zum IVG. Als Anhang zu dieser Übergangsbestimmung wird auch der Verteilschlüssel auf die Kantone definitiv festgelegt. Ebenso würde eine allfällige Darlehenslösung der Kantone an die IV eine entsprechende gesetzliche Grundlage im IVG erfordern. Der Wortlaut der Gesetzesänderung geht aus dem Mantelerlass (Ziffer 3) hervor, der Kommentar dazu findet sich unter Ziffer 2.5.

1.2.7.4 Nachschüssige Zahlungsverpflichtungen des Bundes

1.2.7.4.1 Prämienverbilligungen in der Krankenversicherung Bei den Prämienverbilligungen beträgt der geschätzte Zahlungsüberhang des Bundes

624 Millionen Franken. Die offenen nachschüssigen Zahlungen des Bundes an die

Kantone sind darauf zurückzuführen, dass der Bund nach heutiger Regelung 77 Prozent seiner Beiträge im laufenden und 23 Prozent im Folgejahr nach Eintreffen der definitiven Abrechnung der Kantone ausbezahlt.

1.2.7.4.2 Landwirtschaftliches Beratungswesen Es handelt sich um die mit der NFA wegfallenden Bundesbeiträge an die kantonalen Beratungsdienste. Die Auszahlung erfolgt heute vier Monate nach Abschluss des Rechnungsjahres oder Ende der Veranstaltung. Im Jahre 2008 besteht noch ein geschätzter Zahlungsbedarf von 10 Millionen Franken.

1.2.7.4.3 Ausbildungsbeihilfen Die Beiträge des Bundes an die anrechenbaren Aufwendungen der Kantone für Ausbildungsbeihilfen werden gemäss geltender Regelung aufgrund der Abrechnung der Kantone im Folgejahr überwiesen. Mit der NFA fallen die bisherigen Bundes- beiträge an die Ausbildungsbeihilfen für die Sekundarstufe II sowie die Finanzkraft- zuschläge weg. An der nachschüssigen Auszahlung der verbleibenden Bundesbei- träge wird festgehalten. Der zusätzliche Zahlungsbedarf für das Jahr 2008 ergibt sich aus der Differenz zwischen den bisherigen und den neuen Leistungen des Bundes. Er wird auf 51 Millionen Franken geschätzt.

1.2.7.5 Zusammenfassung des Mittelflusses

aus den nachschüssigen Zahlungsverpflichtungen mit a.o. Zahlungsbedarf Die Zahlungsflüsse im Zusammenhang mit den nachschüssigen Zahlungsverpflich- tungen können wie folgt zusammengefasst werden (Tabelle 16):

Tabelle 16 Zusammenfassung der Mittelflüsse aus den nachschüssigen Zahlungsverpflichtungen (in Millionen Franken) Nachschüssige Beiträge (Liquiditätsfluss) in Millionen Franken

(+) Belastung; (-) Entlastung Bund Total 2008 2009 2010 2011 Bund an Kantone 685 685 0 0 0 Bund an IV 736 736 0 0 0 Saldo Bund 1'421 1'421 0 0 0

Kantone Total 2008 2009 2010 Total Bund an Kantone -685 -685 0 0 0 Kantone an IV: Beiträge à fonds perdu 420 420 0 0 0 Saldo Kantone -265 -265 0 0 0

Sozialversicherungen Total 2008 2009 2010 Total IV an Institutionen 1'962 1'620 282 50 10 Bund an IV -736 -736 0 0 Kantone an IV: Beiträge à fonds perdu -420 -420 0 0 Saldo Sozialversicherungen 806 464 282 50 10

Heime und Institutionen Total 2008 2009 2010 Total IV an Institutionen -1'962 -1'620 -282 -50 -10 Saldo Heime und Institutionen -1'962 -1'620 -282 -50 -10

Saldo 0 0 0 0 0

Die Zusammenfassung zeigt, dass insgesamt ein Liquiditätstransfer zu den Heimen und Institutionen sowie zu den Kantonen stattfindet, welche dadurch ihre Fremdver-

schuldung abbauen können. Die Aufteilung auf die einzelnen Kantone zeigt die Tabelle in Anhang 14. Das Ergebnis gemäss Tabelle 16 ergibt sich unter der Annahme, dass die Kantone künftig zu einer periodengerechten Finanzierung der Heime und Institutionen über- gehen werden. Davon kann ausgegangen werden, weil die Interkantonale Vereinba- rung für soziale Einrichtungen (IVSE), welche die Zusammenarbeit zwischen den Kantonen in diesem Bereich regelt, ebenfalls eine periodengerechte Finanzierung vorsieht. Falls die Kantone die bisherige nachschüssige Finanzierung beibehalten würden, würde ein Teil des Liquiditätstransfers zu den Heimen und Institutionen bei ihnen verbleiben. Der ausgewiesene Saldo des Bundes in der Höhe von 1’421 Millionen Franken führt zu einer vorübergehenden Doppelbelastung in der Finanzrechnung des Bundes und damit zu einem entsprechenden ausserordentlichen Zahlungsbedarf. Wie bereits in der 2. NFA-Botschaft im Zusammenhang mit dem Neuen Rechnungsmodell des Bundes ausgeführt37, werden die ausgewiesenen Verpflichtungen aufgrund eines nachschüssigen Beitragssystems Ende 2007 in der Bilanz ausgewiesen, ohne jedoch finanzwirksam zu sein. Die Auszahlung der geschuldeten Beiträge in den Folgejah- ren (grösstenteils 2008, siehe obige Tabelle) ist somit später in der Erfolgsrechnung neutral, bewirkt aber in der Finanzierungs- und Mittelflussrechnung Ausgaben in dieser Höhe.

1.2.8 Ausblick auf die erforderlichen Regelungen

auf Verordnungsstufe Gestützt auf das Bundesgesetz vom 3. Oktober 2003 über den Finanz- und Lasten- ausgleich (FiLaG)38 erlässt der Bundesrat eine Verordnung zum Finanz- und Las- tenausgleich (FiLaV). Diese Verordnung regelt das Verfahren für die Ermittlung des Ressourcenpotenzials (Art. 3 Abs. 3, 4 FiLaG) einschliesslich der Qualitätssiche- rung, die jährliche Anpassung der Mittel des Ressourcenausgleichs innerhalb der Vierjahresperiode (Art. 5 Abs. 2 FiLaG) sowie die Verteilung der horizontalen und vertikalen Ausgleichssummen des Ressourcenausgleichs auf die Kantone (Art. 5 Abs. 3 und Art. 6 Abs. 1 FiLaG). In der FiLaV werden weiter die Kriterien zur Verteilung der Mittel aus dem Lastenausgleich (Art. 9 Abs. 3 FiLaG) sowie die jährliche Anpassung der Mittel des Lastenausgleichs an die Teuerung geregelt (Art.

9 Abs. 2 FiLaG). Die FiLaV enthält weiter Bestimmungen über die Verteilung der

Mittel aus dem Härteausgleich (Art. 19 Abs. 5 FiLaG) und konkretisiert die Be- stimmung über den Wirksamkeitsbericht (Art. 18 FiLaG). Das neue Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich hebt das Bundesge- setz vom 19. Juni 195939 über den Finanzausgleich unter den Kantonen auf (Art. 23 FiLaG). Mit der Aufhebung dieses Gesetzes entfällt die gesetzliche Grundlage für die Verordnung vom 21. Dezember 197340 über die Abstufung der Bundesbeiträge nach der Finanzkraft der Kantone und für die Verordnung vom 27. November

37 BBl 2005 6294 f.

38 SR 613.2 39 SR 613.1 40 AS 1974 146

198941 über den Finanzausgleich mit dem Kantonsanteil an der direkten Bundes-

steuer. Diese Verordnungen werden formell in der FiLaV aufgehoben. Die erforderlichen Anpassungen auf Verordnungsstufe in den einzelnen Aufgaben- gebieten führte bereits die Botschaft zur Ausführungsgesetzgebung zur Neugestal- tung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (2. NFA Botschaft) auf.

2 Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln

2.1 Bundesbeschluss zur Festlegung der Grundbeiträge

des Ressourcen- und Lastenausgleichs

Art. 1 Der Beitrag der ressourcenstarken Kantone zum Ressourcenausgleich (horizontaler Ressourcenausgleich) beträgt 1,270 Milliarden Franken, was einem Verhältnis von

70 Prozent des Beitrags des Bundes zum Ressourcenausgleich entspricht.

Art. 2 Die Entflechtung der Aufgaben, der Wegfall der Finanzkraftzuschläge sowie die Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer von 30 auf 17 Prozent führen im Jahr 2008 zu einer Entlastung des Bundes von 2,503 Milliarden Franken. Dieser Betrag steht somit für die Dotierung des vertikalen Ressourcenausgleichs, des geografisch-topografischen Lastenausgleichs und des soziodemografischen Lasten- ausgleichs zur Verfügung. Gemäss des im Rahmen der NFA-Projektorganisation erarbeiteten Konsenses zwischen Bund und Kantonen soll diese Summe von 2,503 Milliarden Franken zu 72,5 Prozent in den Ressourcenausgleich (1,815 Mrd. Fran- ken) und zu 27,5 Prozent in den Lastenausgleich (0,688 Mrd. Franken) fliessen.

Art. 3 und 4 Innerhalb des Lastenausgleichs ist eine gleichmässige Aufteilung der Beiträge auf den geografisch-topografischen und den soziodemografischen Lastenausgleich vorgesehen, so dass je 344 Millionen Franken zur Verfügung stehen. Die Grundbeiträge gelten in der Regel für vier Jahre. Im ersten Jahr einer Vierjah- resperiode entsprechen die Ausgleichszahlungen diesen Grundbeiträgen. In den Folgejahren werden sie jedoch gemäss Artikel 6 Absatz 2 FiLaG fortgeschrieben.

2.2 Bundesbeschluss zur Festlegung des Härteausgleichs

Art. 1 Der Härteausgleich wird auf der Basis der Globalbilanz 2004/05 berechnet und beläuft sich auf 419 Millionen Franken. Davon sind zwei Drittel (279 Millionen Franken) durch den Bund und ein Drittel (139 Millionen Franken) durch die Kanto-

41 AS 1989 2470

ne zu tragen. Die Aufteilung des Finanzierungsbeitrags der Kantone erfolgt gemäss der Wohnbevölkerung. Es handelt sich hier um die so genannten Anfangsbeiträge. Bei der späteren Reduktion des Härteausgleichs gemäss Artikel 19 Absätze 3, 4 und

6 FiLaG reduzieren sich die Beiträge der Kantone proportional.

2.3 Kommentar zu den Änderungen im Bundesgesetz

über die Verwendung der zweckgebundenen Mineralölsteuer

Art. 4 Abs. 5 MinVG Wie dargelegt, muss nach den Grundsätzen von NFA über die Globalbilanz auch innerhalb der Spezialfinanzierung Strassenverkehr die Haushaltneutralität hergestellt sein. Dazu ist u.a. der gesetzliche Mindestanteil der Kantone an den nicht werkge- bundenen Beiträgen von heute 12 auf neu 10 Prozentpunkte herabzusetzen

2.4 Kommentar zu den Änderungen im Bundesgesetz

über die Alters- und Hinterlassenenversicherung

Art. 103 Abs. 1 AHVG Aufgrund des Finanzplans 2008 wird in Artikel 103 Absatz 1 AHVG der definitive Beitragssatz für den Bundesanteil auf 19,55 Prozent der jährlichen Ausgaben der Versicherung festgelegt. Übergangsbestimmung im Zusammenhang mit der Festlegung des definitiven Bei- tragssatzes Im Rahmen der parlamentarischen Beratungen zur Ausführungsgesetzgebung fügte das Parlament eine Übergangsbestimmung zu Artikel 103 Absatz 1 AHVG ein, wonach der definitive Beitragssatz für den Bundesanteil gemäss Artikel 103 Absatz

1 im Rahmen der Botschaft zur Festlegung der Beiträge des Ressourcen-, Lasten-

und Härteausgleichs ermittelt würde und vor der Inkraftsetzung des Bundesgesetzes über die Schaffung und die Änderung von Erlassen zur Neugestaltung des Finanz- ausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen anzupassen sei. Dieser Beitragssatz wurde ermittelt und wird in Artikel 103 Absatz 1 eingefügt. Somit ist dem Zweck der Übergangsbestimmung Rechnung getragen; sie kann deshalb aufgehoben werden.

2.5 Kommentar zu den Änderungen im Bundesgesetz

über die Invalidenversicherung

Art. 78 Abs. 1 IVG Definitive Festlegung des Bundesbeitrags Aufgrund des Finanzplans 2008 wird in Artikel 78 Absatz 1 IVG der definitive Beitragssatz für den Bundesanteil auf 37,62 Prozent der jährlichen Ausgaben der

Versicherung festgelegt. Dieser definitive Beitragssatz berücksichtigt den Wegfall der kollektiven IV-Leistungen und tritt für eine unbefristete Dauer in Kraft.

Übergangsbestimmung im Zusammenhang mit der Festlegung des definitiven Bei- tragssatzes Im Rahmen der parlamentarischen Beratungen zur Ausführungsgesetzgebung fügte das Parlament eine Übergangsbestimmung zu Artikel 78 Absatz 1 IVG ein, wonach der definitive Beitragssatz für den Bundesanteil gemäss Artikel 78 Absatz 1 im Rahmen der Botschaft zur Festlegung der Beiträge des Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleichs ermittelt würde und vor der Inkraftsetzung des Bundesgesetzes über die Schaffung und die Änderung von Erlassen zur Neugestaltung des Finanzaus- gleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen anzupassen sei. Dieser Beitragssatz wurde ermittelt und wird in Artikel 78 Absatz 1 eingefügt. Somit ist dem Zweck der Übergangsbestimmung Rechnung getragen; sie kann deshalb aufgehoben werden.

Übergangsbestimmung im Zusammenhang mit den nachschüssigen Zahlungsver- pflichtungen Zu Absatz 4 (neu): Die nachschüssigen Zahlungen bei den kollektiven Leistungen von 1’962 Millionen Franken sind noch nach der Regelung vor dem in Kraft treten der NFA zu finanzieren. Diese Zahlungen sollen in Form eines pauschalen à-fonds- perdu-Beitrags an die IV erfolgen. Gemäss Artikel 78 IVG (alt) gilt: Der Bund beteiligt sich mit 37,5 Prozent an der Finanzierung, die Kantone mit 12,5 Prozent. Daraus ergibt sich für den Bund eine Belastung von 736 Millionen Franken, was unter Buchstabe a festgehalten wird. Der entsprechende Beitrag der Kantone beläuft sich auf 245 Millionen Franken. Nebst den Nachzahlungen bei den kollektiven Leistungen gibt es auch noch Nach- zahlungen bei den individuellen Leistungen und bei den Renten. Die Kantone haben auch auf diesem Betrag von insgesamt 1400 Millionen Franken ihren Anteil zu entrichten. Dies ergibt weitere 175 Millionen Franken. Unter Buchstabe b wird das Total dieses à-fonds-perdu-Beitrags von 420 Millionen Franken festgehalten. Im Gegensatz zu den Kantonen muss der Finanzierungsanteil des Bundes nicht speziell geregelt werden da der Bund weiterhin an der Finanzierung dieser Leistungen betei- ligt bleibt. Zu Absatz 5 (neu): In Artikel 78 ist der Beitrag des Bundes an die IV in Prozenten der IV-Ausgaben geregelt. Die Leistungen, für welche der Bundesbeitrag in der Form des à-fonds-perdu-Beitrags bezahlt wird, müssen bei der Berechnung des ordentlichen Bundesbeitrages somit ausgeschlossen werden, damit keine Doppelzah- lung entsteht. Der Beitrag der Kantone wird nach dem Finanzierungsschlüssel aufge- teilt, welcher für die definitive Abrechnung der Beiträge der Kantone an die IV für 2005 verwendet wurde (die Berechnung des Verteilungsschlüssels ist in der Verord- nung über die Beiträge der Kantone an die Invalidenversicherung42 geregelt).

42 SR 831.272.1

3 Auswirkungen

3.1 Auswirkungen auf Städte und Gemeinden

In der ersten NFA-Botschaft hat der Bundesrat eine allgemeine Auslegeordnung zu den Auswirkungen der Finanzausgleichsreform auf die städtischen Agglomerationen und die Gemeinden vorgenommen43. Dabei hat er festgehalten, dass die NFA nur dann ihr volles Effizienz- und Wirkungspotenzial entfalten kann, wenn die kantona- len Finanz- und Lastenausgleichssysteme einer ähnlichen Stossrichtung folgen, und dass der innerkantonale Lastenausgleich unter dem Blickwinkel der neuen Aufga- benteilung Bund-Kantone zu überprüfen und allenfalls anzupassen sein wird. Auf- grund der verfassungsrechtlich garantierten Organisationsautonomie der Kantone bleibt aber die Regelung der Beziehungen zwischen Kanton und Gemeinden bzw. Städten sowie die kantonsinterne Verteilung der Lasten grundsätzlich Sache der Kantone. Im Rahmen der Erarbeitung der NFA-Ausführungsgesetzgebung standen in der zweiten NFA-Botschaft zwei Themenbereiche im Vordergrund44: – Die rechtliche Stellung der Gemeinden und Städte im Rahmen des neuen In- struments der Programmvereinbarung und – die finanziellen Auswirkungen auf Grund der Aufgabenentflechtung. Den Anliegen der Gemeinde- und Städtevertreter wurde insbesondere bei der Neu- gestaltung des Subventionsgesetzes weitgehend Rechnung getragen, indem in Arti- kel 19 Absatz 2 SuG den Gemeinden ein spezielles Anhörungsrecht eingeräumt und in Artikel 20a Absatz 4 SuG bestimmt wird, dass die Bundesbeiträge anteilsmässig den Gemeinden zu vergüten sind, sofern diese die Leistungen erbringen. Bezüglich der finanziellen Auswirkungen der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen auf die Gemeinden und Städte wurde darauf hingewiesen, dass diese in erster Linie von der innerkantonalen Regelungszuständigkeit und Finanzierungsbe- teiligung abhängig sind. Entscheidend ist, wie die Gemeinden und Städte in der bestehenden innerkantonalen Aufgabenteilung in die Finanzierung der einzelnen Aufgabenbereiche eingebunden sind. Mit der vorliegenden dritten NFA-Botschaft werden die Eckpfeiler für die neuen Finanzausgleichsinstrumente festgelegt. Wie sich die neuen Finanzflüsse innerkan- tonal auswirken, hängt von der Umsetzung der NFA durch jeden einzelnen Kanton ab. Es kann in diesem Zusammenhang festgehalten werden, dass in allen Kantonen der innerkantonale Umsetzungsprozess in Gang ist und dabei immer auch die Bezie-

hungen zu den Gemeinden und Städten überprüft und allenfalls angepasst werden. Da die Situation in den einzelnen Kantonen sehr unterschiedlich ist und die Ent- scheidungsprozesse noch nicht abgeschlossen sind, kann im heutigen Zeitpunkt keine umfassende Übersicht über die Auswirkungen gemacht werden.

43 BBl 2002 2530 ff.

44 BBl 2005 6297 ff.

3.2 Volkswirtschaftliche Auswirkungen

Zur Analyse der volkswirtschaftlichen Auswirkungen der NFA wurde von der Finanzdirektorenkonferenz und der Eidg. Finanzverwaltung bei den Ökonomen Frank Bodmer und Tobias Beljean ein Gutachten in Auftrag gegeben45. Auf der Basis eines Gleichgewichtsmodells wurden die mittel- bis langfristigen Auswirkun- gen der NFA auf Bruttoinlandprodukt und Volkseinkommen sowie auf die Steuerbe- lastung und die Ausgaben von Bund und Kantonen untersucht. Erste Ergebnisse auf der Basis eines einfachen Modells wurden bereits in der zweiten NFA-Botschaft vom September 2005 kommentiert. Untersucht wurden zwei verschiedene Modelltypen: ein einfaches und ein komple- xes Modell. Im einfachen Modell werden die volkswirtschaftlichen Auswirkungen der NFA ausschliesslich auf der Basis der Veränderung des Volkseinkommens analysiert. Dabei wird unterstellt, dass das kantonale Volkseinkommen negativ von der kantonalen Steuerbelastung abhängt. Die Auswirkungen auf die Produktion von Gütern und Dienstleistungen, die Beschäftigung, die Handelsströme zwischen den Kantonen sowie Kapital- und Bevölkerungsbewegungen werden ausgeklammert. Ausserdem wird die Bevölkerung in den Kantonen als konstant angenommen. Die finanzpolitischen Auswirkungen werden anhand der Gesamtsteuerbelastung des Bundes und der Kantone sowie der Ausgaben des Bundes und der Kantone analy- siert. Im komplexen Modell werden die gesamtwirtschaftlichen Zusammenhänge detail- lierter untersucht. So wird die Analyse der Wirtschaftskraft der Kantone auf die Betrachtung der Entstehungsseite des Bruttoinlandprodukts, welches die Produktion von Gütern und Dienstleistungen und damit die gesamte Wertschöpfung des jeweili- gen Kantons widerspiegelt, ausgedehnt. Durch den Miteinbezug von Pendlerströmen und einer Handelsbilanz werden zudem interkantonale Wechselwirkungen bei Produktion und Einkommen abgebildet. Schliesslich erlaubt die Betrachtung der Beschäftigungs- und Bevölkerungsentwicklung sowie der Kapitalbewegungen eine differenziertere Analyse der durch die NFA erwarteten Veränderungen in der Stand- ortqualität der Kantone. Das Modell schliesst die internationale Zu- und Abwande- rung mit ein, so dass durch die NFA auch eine gesamtschweizerische Veränderung der Bevölkerung und der Beschäftigung eintreten kann.

45 Bodmer, F.; Beljean, T.: Volkswirtschaftliche Auswirkungen der NFA – Schätzungen mit einem Gleichgewichtsmodell, Gutachten im Auftrag der Eidg. Finanzverwaltung und der Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren und –direktorinnen, Basel und Luzern, 2005.

Tabelle 17 Volkswirtschaftliche Auswirkungen der NFA

einfaches komplexes Modell Modell Szenario 1 Szenario 2 Bruttoinlandprodukt (BIP) - 0.2% 1.1% Volkseinkommen (VE) 0.5% 0.2% 0.4% Bruttoinlanprodukt pro Einwohner - 0.1% 0.8% Volkseinkommen pro Einwohner 0.5% 0.1% 0.1% Bevölkerung - 0.1% 0.3% Beschäftigung - 0.2% 0.5% Staatsausgaben in Prozent des Volkseinkommens (= Steuerbelastung)* -2.2% -1.1% -1.1% * In den Modellen wird angenommen, dass Bund und Kantone ihre Ausgaben ausschliesslich über Steuern finanzieren (keine Schulden und andere Einnahmen)

Die Resultate der Modellrechnungen sind in Tabelle 17 ersichtlich. Sie lassen sich zu fünf grundsätzlichen Thesen zusammenfassen: Moderate Auswirkungen auf gesamtschweizerischer Ebene Die NFA führt gesamtschweizerisch zu einem Anstieg von Bruttoinlandprodukt, Volkseinkommen, Beschäftigung und Bevölkerung sowie zu einem Rückgang der staatlichen Ausgaben und der Steuerbelastung. Wie Tabelle 17 zeigt, sind jedoch diese Auswirkungen insgesamt als sehr moderat zu bezeichnen.

Grosse kantonale Unterschiede Zwischen den Kantonen sind die Auswirkungen erwartungsgemäss sehr unterschied- lich. Zwar lassen sich keine systematischen Muster für die ressourcenschwachen und ressourcenstarken Kantone oder zwischen ländlichen und städtischen Regionen finden. Jedoch verzeichnen in allen Modellen die ressourcenschwachen Kantone eine Zunahme von Volkseinkommen, Bruttoinlandprodukt, Bevölkerung und Be- schäftigung, wobei aber die Stärke dieser Wirkungen je nach Modell und Kanton sehr stark variiert. Des Weiteren sind in keinem der untersuchten Modelle für die ressourcenstarken Kantone ausgesprochen negative Auswirkungen zu erwarten. Im Gegenteil, sie nehmen über die höhere Konsumnachfrage und das Güterangebot Anteil an den positiven Auswirkungen in den ressourcenschwachen Kantonen.

Haupteffekt durch Aufgabenentflechtung In allen drei Modellvarianten ergeben sich die grössten Wachstumseffekte auf das Volkseinkommen und das Bruttoinlandprodukt durch den Abbau von zweckgebun- denen Subventionen. Die Sensitivitätsanalysen zeigen denn auch, dass Abstriche beim Abbau der zweckgebundenen Subventionen mit einem tieferen Zuwachs bei den untersuchten volkswirtschaftlichen Grössen verbunden sind. Das bedeutet, dass sich nur durch die konsequente Umsetzung der Aufgabenteilung und des damit verbundenen Abbaus der zweckgebundenen Transfers zwischen Bund und Kantonen die erwarteten Wohlfahrtsgewinne der NFA realisieren lassen.

Gesamtschweizerisch neutraler Effekt des grösseren Umverteilungsvolumens Der Abbau der zweckgebundenen Subventionen und der Anstieg des Ausgleichsvo- lumens im Finanzausgleich im engeren Sinn erlaubt es den ressourcenschwachen Kantonen, ihre Ausgaben stärker auf die Bedürfnisse ihrer Bevölkerung auszurich- ten und ihre Standortattraktivität zu erhöhen. In allen drei Modellvarianten ist des- halb in den ressourcenschwachen Kantonen mit positiven volkswirtschaftlichen Auswirkungen zu rechnen. Auf gesamtschweizerischer Ebene führt jedoch das höhere Umverteilungsvolumen in den meisten Modellvarianten weder zu einem Anstieg noch zu einem Rückgang der Wirtschaftsleistung Die aus gesamtschweize- rischer Sicht neutralen Effekte der Umverteilung werden auch durch die Sensitivi- tätsanalyse bezüglich der Dotation der Ausgleichstöpfe bestätigt. Es ergeben sich die erwarteten Unterschiede bei der Verteilungswirkung zwischen den einzelnen Kanto- nen, jedoch keine nennenswerten Abweichungen bei den gesamtschweizerischen Werten. Starker Effekt der Unternehmensbesteuerung Der Vergleich zwischen den beiden komplexen Modellvarianten zeigt, dass gesamt- schweizerisch durch die kombinierte Anpassung der Einkommens- und der Unter- nehmenssteuern (Szenario 2) stärkere Wohlfahrtseffekte erzielt werden können als durch eine reine Korrektur der Einkommenssteuern. Dies rührt daher, dass durch die Reduktion der Unternehmenssteuern Investitionen und Beschäftigung stärker anstei- gen und dadurch eine zusätzliche wirtschaftliche Dynamik in Gang setzen. Von dieser profitieren letztendlich auch einige ressourcenstarke Kantone, welche in der Globalbilanz netto belastet werden.

3.3 Weitere Auswirkungen

Auswirkungen auf die Informatik Anpassungen auf dem Gebiet der Informatik sind nur im Zusammenhang mit der Berechnung des Ressourcenindexes notwendig. Hier hat die EStV die entsprechen- den Anpassungen bereits vorgenommen. Die Kantone ihrerseits sind im Rahmen der Projektarbeiten frühzeitig von der EStV informiert worden, welche Anpassungen bei der elektronischen Datenerhebung für die korrekte Berechnung des Ressourcenindexes notwendig sind. Zusammenfassend zeigt sich, dass die überwiegende Mehrheit der Kantone die entsprechenden Infor- matikanpassungen bereits vorgenommen haben. Die wenigen Kantone, welche hingegen die notwendigen Anpassungen bis zum Zeitpunkt der ersten Datenüber- mittlung im Frühjahr 2006 noch nicht vorgenommen haben, müssen dies im Hin- blick auf eine einwandfreie Datenqualität so rasch wie möglich nachholen.

4 Verhältnis zur Legislaturplanung

Die Vorlage ist im Bericht vom 25. Februar 2004 über die Legislaturplanung 2003-

2007 angekündigt und als Richtliniengeschäft aufgeführt worden46 .

46 BBl 2004 1172

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit

Der von Volk und Ständen in der Abstimmung vom 28. November 2004 angenom- mene Artikel 135 der Bundesverfassung überträgt dem Bund die Kompetenz für den Erlass von Vorschriften zum Finanz- und Lastenausgleich: "Der Bund erlässt Vor- schriften über einen angemessenen Finanz- und Lastenausgleich zwischen Bund und Kantonen sowie zwischen den Kantonen". Das Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich vom 3. Oktober 2003 ermächtigt die Bundesversammlung, jeweils für vier Jahre den Grundbeitrag der ressourcenstarken Kantone und denjenigen des Bundes an den Ressourcenausgleich festzulegen (Art. 5 FiLaG). Artikel 9 FiLaG ermächtigt die Bundesversammlung, jeweils für vier Jahre je einen Grundbeitrag für den geografisch-topografischen und für den soziodemografischen Lastenausgleich festzulegen, und Artikel 19 FiLaG ist die gesetzliche Grundlage für die Dotierung des Härteausgleichs. Der Entwurf zum Bundesgesetz über die Änderung von Erlas- sen im Rahmen des Übergangs zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantone stützt sich auf die geänderten Artikel der Bundesverfassung gemäss Bundesbeschluss zur Neugestaltung des Finanzaus- gleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen vom 3. Oktober

2003. Die Vorlage ist daher insgesamt verfassungs- und gesetzesmässig.

5.2 Erlassform

5.2.1 Bundesbeschlüsse

Für die Festlegung des Grundbeitrages der ressourcenstarken Kantone und denjeni- gen des Bundes an den Ressourcenausgleich für jeweils vier Jahre sieht Artikel 5 FiLaG den referendumspflichtigen Bundesbeschluss vor. Für die Festlegung des Grundbeitrages für den geografisch-topografischen und den soziodemografischen Lastenausgleich sieht Artikel 9 FiLaG ebenfalls den referendumspflichtigen Bun- desbeschluss vor. Aufgrund ihrer Interdependenz werden die Dotationen dieser Ausgleichsgefässe in einem einzigen, dem Referendum unterstehenden Bundesbe- schluss zusammengefasst. Für den Erlass über die Festlegung der anfänglichen Höhe des Härteausgleichs sieht Artikel 19 FiLaG ebenfalls den referendumspflichtigen Bundesbeschluss vor. Weil dieses Ausgleichsgefäss zeitlich begrenzt und nicht eigentlicher Bestandteil des neuen Ausgleichssystems ist, werden die Modalitäten in einem vom Ressourcen- und Lastenausgleich getrennten Bundesbeschluss geregelt. Insgesamt sind somit zwei dem Referendum unterstehende Bundesbeschlüsse vorge- sehen.

5.2.2 Verfahren für die beantragten Gesetzesrevisionen

Da die erforderlichen Gesetzesänderungen im Rahmen der 3. Botschaft konzeptio- nell nicht voneinander zu trennen sind, werden sie analog dem Vorgehen für die Ausführungsgesetzgebung (2. NFA-Botschaft) in Form eines Mantelerlasses, des

Bundesgesetzes über die Änderung von Erlassen im Rahmen des Übergangs zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen, zusammengefasst. Dieser Mantelerlass untersteht dem fakultativen Refe- rendum.

5.3 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Gemäss Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b der Bundesverfassung bedürfen Subven- tionsbestimmungen sowie Verpflichtungskredite und Zahlungsrahmen, die neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken nach sich ziehen, der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder beider Räte. Demzufolge unterliegen die folgenden gesetzlichen Bestimmungen der Ausgaben- bremse: – Artikel 2 des Bundesbeschlusses zur Festlegung der Grundbeiträge des Res- sourcen- und Lastenausgleichs (Grundbeitrag des Bundes an den Ressour- cenausgleich), – Artikel 3 des Bundesbeschlusses zur Festlegung der Grundbeiträge des Res- sourcen- und Lastenausgleichs (Grundbeitrag des Bundes an den geogra- fisch-topografischen Lastenausgleich), – Artikel 4 des Bundesbeschlusses zur Festlegung der Grundbeiträge des Res- sourcen- und Lastenausgleichs (Grundbeitrag des Bundes an den soziode- mografischen Lastenausgleich), – Artikel 1 Absatz 2 des Bundesbeschlusses zur Festlegung des Härteaus- gleichs (Anfangsbeitrag des Bundes an den Härteausgleich).

Anhang 1

Aufgabenentflechtung und Haushaltsneutralität 2008

1. Bund

(+) = Belastsung Bund bzw. (Mehr-)ausgaben; (-) = Entlastung Bund bzw. (Mehr-)einnahmen FP 2008 ohne NFA mit NFA Saldo

Leistungen des Bundes an AHV 5'593'000'000 6'648'000'000 1'055'000'000 Leistungen des Bundes an IV 4'695'000'000 3'776'000'000 -919'000'000 Ergänzungsleistungen zur AHV 412'000'000 517'500'000 105'500'000 Ergänzungsleistungen zur IV 339'000'000 557'200'000 218'200'000 Prämienverbilligungen KVG 2'389'105'000 1'842'760'000 -546'345'000 Leistungen des Bundes an Familienzulagen in der Landwirtschaft 91'600'000 91'600'000 0 Fachhochschulen GSK 140'000'000 159'500'000 19'500'000 Zinsbelastung nachschüssige Zahlungen IV 0 0 0 Natur- und Landschaftsschutz 53'237'000 49'337'000 -3'900'000 Wald: Waldpflege- und Bewirtschaftungsmassnahmen 75'100'000 66'839'000 -8'261'000 Wald: Schutz vor Naturereignissen 41'870'000 33'914'700 -7'955'300 Wald: Strukturverbesserungen und Erschliessungsanlagen 16'560'000 14'904'000 -1'656'000 Hochwasserschutz 60'696'500 54'019'885 -6'676'615 Jagd und Fischerei, Wildhut 2'785'000 2'670'000 -115'000 Jagd und Fischerei, Fischerei 720'000 900'000 180'000 Gewässerschutz (GSchG Art. 61) 52'000'000 52'000'000 0 Gewässerschutz (GSchG Art. 64) 1'550'000 1'550'000 0 Luftreinhaltemassnahmen 0 0 0 Lärmschutz 8'881'300 6'591'749 -2'289'551 Nationalstrassen, Unterhalt 605'929'500 609'477'874 3'548'374 Nationalstrassen, Betrieb 133'929'300 271'721'191 137'791'891 Nationalstrassen, Ausbau 552'743'800 631'962'557 79'218'757 Nationalstrassen, Netzfertigstellung 917'000'000 917'000'000 0 Hauptstrassen 193'584'900 162'729'997 -30'854'903 Allg. Strassenbeiträge und Finanzausgleich 421'278'700 353'073'420 -68'205'280 Allg. Strassenbeiträge und Finanzausgleich (a.o. Anteil) 58'609'000 0 -58'609'000 Beiträge für internat. Alpenstrassen und Kantone ohne Nationalstrassen 26'890'100 7'205'580 -19'684'520 Ortsbilderschutz (Umfahrungsstrassen) 0 0 0 Lawinengalerien und Tunnels 0 0 0 Agglomerationsverkehr*** 0 0 0 Verkehrstrennung 13'195'000 13'195'000 0 Niveauübergänge 0 0 0 Abgeltung Regionalverkehr 1'356'607'112 1'075'838'386 -280'768'726 Technische Verbesserungen und Umstellung des Betriebs 140'635'588 140'635'588 0 Abgeltung der amtlichen Vermessung 38'635'000 23'229'250 -15'405'750 Unterhalt Armeematerial 10'000'000 13'000'000 3'000'000 Landwirtschaftliche Strukturverbesserungen 93'000'000 83'000'000 -10'000'000 Tierzucht 21'980'000 38'100'000 16'120'000 Landwirtschaftliches Beratungswesen 19'079'300 11'110'000 -7'969'300

Anhang 1 (Fortsetzung) (+) = Belastsung Bund bzw. (Mehr-)ausgaben; (-) = Entlastung Bund bzw. (Mehr-)einnahmen FP 2008 ohne NFA mit NFA Saldo Verbesserung der Wohnverhältnisse in Berggebieten* 5'000'000 5'000'000 0 Zusatzverbilligung Mietzinse** 103'000'000 98'000'000 -5'000'000 Ökologische Direktzahlungen 536'000'000 532'000'000 -4'000'000 Soziale Begleitmassnahmen (Betriebshilfe) 11'000'000 10'000'000 -1'000'000 Weinlesekontrolle 1'084'000 856'000 -228'000 Heimatschutz 25'587'700 20'565'775 -5'021'925 Kulturgüterschutz 850'000 680'000 -170'000 Historische Verkehrswege der Schweiz 2'024'600 2'024'600 0 Beiträge an die kant. Ausbild'beihilfen 75'660'000 25'000'000 -50'660'000 Berufsbildung: Pauschalbeiträge und Übergangsrecht 466'061'500 485'561'500 19'500'000 Hochschulförderung, Sachinvestitionsbeiträge 82'934'400 60'542'100 -22'392'300 Baubeiträge an Strafvollzugs- und Erziehungsanstalten 17'255'000 17'255'000 0 Betriebsbeiträge an Erziehungseinrichtungen 72'324'500 72'324'500 0 Beiträge an Modellversuche 2'537'500 2'537'500 0 Beitrag an das Schweiz. Ausbildungszentrum für das Strafvollzugspersonal 0 1'300'000 1'300'000 Aufgaben Total 19'977'521'300 19'560'212'153 -417'309'147

Kantonsanteil an der direkten Bundessteuer 4'814'000'000 2'728'000'000 -2'086'000'000

Total Aufgaben und Kantonsanteile 24'791'521'300 22'288'212'153 -2'503'309'147

Ressourcenausgleich Total 0 3'085'328'524 3'085'328'524 Geogr.-topogr. Lastenausgleich 0 344'205'008 344'205'008 Soziodemogr. Lastenausgleich 0 344'205'008 344'205'008 Horizontaler Ressourcenausgleich 0 -1'270'429'392 -1'270'429'392 Saldo neue Ausgleichsinstrumente 0 2'503'309'147 2'503'309'147

Total NFA (ohne Härteausgleich) 24'791'521'300 24'791'521'300 0

Härteausgleich 0 419'582'659 419'582'659 Beitrag der Kantone an Härteausgleich 0 -139'860'886 -139'860'886 Total NFA (mit Härteausgleich) 24'791'521'300 25'071'243'072 279'721'772 * Abbau von altrechtlichen Verpflichtungen, Kompensation via Zusatzverbilligung Mietzinse ** Kompensation für Abbau von altrechtlichen Verpflichtungen im Bereich Verbesserung der Wohnverhältnisse in Bergebieten *** Beiträge für die Dauer des Infrastrukturfonds sistiert

2. Sozialversicherungen

(+) = Belastung Sozialvers. bzw. (Mehr-)ausgaben; (-) = Entlastung Sozialvers. bzw. (Mehr-)einnahmen FP 2008 ohne NFA mit NFA Saldo

Kantonsbeitrag an AHV -1'245'000'000 0 1'245'000'000 Leistungen des Bundes an AHV -5'593'000'000 -6'648'000'000 -1'055'000'000 Kantonsbeitrag an IV -1'565'000'000 0 1'565'000'000 Leistungen des Bundes an IV -4'695'000'000 -3'776'000'000 919'000'000 Förderung der Betagten-und Behindertenhilfe 285'000'000 95'000'000 -190'000'000 Bau- und Betriebsbeiträge an Wohnheime, Werkstätten, Tagesstätten 1'551'000'000 0 -1'551'000'000 Beiträge an Ausbildungsstätten für Fachpersonal der Sozialberufe 65'000'000 0 -65'000'000 Sonderschulung: Bau- und Betriebsbeiträge 460'000'000 0 -460'000'000 Sonderschulung: Individuelle Leistungen 408'000'000 0 -408'000'000 Beitrag der Kantone an Familienzulagen in der Landwirtschaft -43'700'000 -43'700'000 0 Leistungen des Bundes an Familienzulagen in der Landwirtschaft -91'600'000 -91'600'000 0 Leistungen der Kantone an die Arbeitslosenversicherung -118'000'000 -118'000'000 0 Aufgaben Total -10'582'300'000 -10'582'300'000 0

Anhang 2

Ressourcenpotential der Kantone 2006 in 1'000 Franken in Franken pro Einwohner Massgebende Massgebende Mass- quellen- Mass- Mass- Mass- quellen- Mass- Mass- gebende besteuere gebende gebende gebende besteuere gebende gebende Einkommen Einkommen Vermögen Gewinne Total Einkommen Einkommen Vermögen Gewinne Total 1 ZH 27'386'801 1'054'858 3'983'871 7'978'802 40'404'332 22'073 850 3'211 6'431 32'565 2 BE 13'084'369 376'475 1'191'892 2'450'862 17'103'599 13'730 395 1'251 2'572 17'948 3 LU 4'867'058 161'791 401'085 884'586 6'314'520 13'969 464 1'151 2'539 18'124 4 UR 393'250 15'983 20'182 90'866 520'281 11'397 463 585 2'633 15'079 5 SZ 2'999'369 57'828 214'890 685'929 3'958'016 23'090 445 1'654 5'280 30'469 6 OW 431'908 21'351 36'138 60'132 549'528 13'300 657 1'113 1'852 16'922 7 NW 850'997 17'879 119'698 192'641 1'181'215 22'662 476 3'188 5'130 31'456 8 GL 490'335 19'142 57'283 152'737 719'497 12'856 502 1'502 4'005 18'864 9 ZG 2'930'013 66'731 278'551 2'349'869 5'625'164 29'213 665 2'777 23'429 56'084 10 FR 3'203'088 124'810 170'317 647'362 4'145'576 13'270 517 706 2'682 17'175 11 SO 3'638'562 80'796 161'080 616'495 4'496'934 14'947 332 662 2'532 18'473 12 BS 3'851'737 580'926 211'481 1'864'277 6'508'421 20'192 3'045 1'109 9'773 34'119 13 BL 5'273'608 271'570 366'836 841'476 6'753'489 20'340 1'047 1'415 3'246 26'048 14 SH 1'070'082 90'521 98'431 327'200 1'586'234 14'597 1'235 1'343 4'463 21'637 15 AR 821'310 21'811 96'369 139'464 1'078'954 15'514 412 1'820 2'634 20'380 16 AI 224'213 4'970 29'433 45'987 304'602 15'255 338 2'003 3'129 20'725 17 SG 6'448'976 238'662 670'220 1'401'649 8'759'506 14'267 528 1'483 3'101 19'379 18 GR 2'722'306 255'204 399'454 611'889 3'988'853 14'373 1'347 2'109 3'231 21'060 19 AG 9'131'948 817'099 844'410 1'545'277 12'338'733 16'689 1'493 1'543 2'824 22'549 20 TG 3'144'984 129'359 253'360 612'811 4'140'514 13'784 567 1'110 2'686 18'148 21 TI 4'849'798 640'099 395'577 2'703'726 8'589'200 15'604 2'060 1'273 8'699 27'636 22 VD 12'259'043 540'327 909'479 1'962'240 15'671'089 19'314 851 1'433 3'091 24'689 23 VS 3'650'223 220'917 269'080 586'179 4'726'401 13'241 801 976 2'126 17'144 24 NE 2'471'156 155'696 173'275 796'801 3'596'928 14'810 933 1'038 4'775 21'556 25 GE 9'306'858 1'605'535 772'214 4'370'503 16'055'111 22'379 3'861 1'857 10'509 38'606 26 JU 780'568 56'339 54'805 205'395 1'097'107 11'547 833 811 3'038 16'230

126'282'559 7'626'680 12'179'410 34'125'157 180'213'805 17'349 1'048 1'673 4'688 24'758

Anhang 3

Indikatorenwerte und Ausgleichsbeträge geografisch-topografischer Lastenausgleich 2006 Lastenindizes Ausgleichsbeträge (Entlastung in 1'000 Franken) Höhe Höhe Siedlungs- produktive Siedlungs- Bevölker- Siedlungs- produktive Siedlungs- Bevölker- Total pro höhe Fläche struktur ungsdichte höhe Fläche struktur ungsdichte Total Einwohner* 1 ZH 2.2 60.0 48.1 24.5 0 0 0 0 0 0 2 BE 128.6 102.1 153.9 113.0 2'100 1'325 14'344 2'746 20'515 22 3 LU 46.5 80.8 170.1 74.5 0 0 7'150 0 7'150 21 4 UR 233.3 182.9 188.8 554.4 645 5'194 1'054 3'541 10'434 302 5 SZ 213.8 120.8 154.2 116.2 1'868 1'983 1'721 485 6'057 47 6 OW 199.9 151.5 225.9 267.0 386 2'696 1'518 1'228 5'828 179 7 NW 32.9 118.3 170.2 113.9 0 501 726 120 1'347 36 8 GL 78.5 154.6 91.1 325.6 0 3'107 0 1'927 5'034 132 9 ZG 45.5 81.2 105.1 36.8 0 0 84 0 84 1 10 FR 157.8 88.9 231.2 119.0 1'315 0 11'935 1'040 14'289 59 11 SO 3.3 64.8 57.5 59.0 0 0 0 0 0 0 12 BS 0.0 32.3 5.0 3.7 0 0 0 0 0 0 13 BL 0.8 59.5 32.0 36.0 0 0 0 0 0 0 14 SH 0.2 60.6 54.7 74.2 0 0 0 0 0 0 15 AR 752.1 106.4 194.1 84.4 15'648 201 1'753 0 17'603 333 16 AI 803.4 118.1 356.9 211.6 4'926 375 2'349 372 8'023 546 17 SG 64.3 92.8 124.5 78.5 0 0 2'390 0 2'390 5 18 GR 661.6 210.7 202.8 699.8 41'445 60'196 6'643 24'879 133'163 703 19 AG 0.0 54.7 55.7 45.8 0 0 0 0 0 0 20 TG 0.7 58.9 165.9 68.5 0 0 4'201 0 4'201 18 21 TI 40.2 136.8 73.6 159.1 0 9'272 0 4'161 13'433 43 22 VD 92.6 84.6 96.8 81.3 0 0 0 0 0 0 23 VS 449.1 188.0 105.3 336.8 25'471 27'850 255 14'975 68'551 249 24 NE 501.5 121.8 82.8 79.0 20'166 2'033 0 0 22'199 133 25 GE 0.0 50.0 25.0 10.7 0 0 0 0 0 0 26 JU 196.0 75.2 162.9 223.6 765 0 1'244 1'894 3'904 58 100.0 100.0 100.0 100.0 114'735 114'735 57'368 57'368 344'205 47 * Durchschnittliche mittlere Wohnbevölkerung der Bemessungsjahre des Ressourcenpotenzials (2000-2002)

Anhang 4

Indikatorenwerte und Ausgleichszahlungen soziodemografischer Lastenausgleich 2006 Sonderlasten der Bevölkerungssgtruktur Sonderlasten der Kernstädte SLA Total Teilindikatoren Teilindikatoren** Teil- Ausgleichs- Teil- indikator Teil- Ausgleichs- Ausgleichs- Teil- Teil- Teil- beträge in Ausgleichs- indikator Beschäfti- indikator beträge in Ausgleichs- beträge in Ausgleichs- indikator indikator indikator Masszahl 1'000 beträge pro Gemeinde- gungs- Siedlungs- Masszahl 1'000 beträge pro 1'000 beträge pro Armut Alter Integration Lasten Franken Einwohner* grösse quote dichte Lasten Franken Einwohner* Franken Einwohner* 1 ZH 0.403 4.2% 7.5% 1.940 41'785 34 107'295 59.7% 33 6.682 59'714 48 101'500 82 2 BE -0.100 5.2% 4.3% 1.247 0 0 25'168 49.6% 17 1.904 431 0 431 0 3 LU -0.056 3.9% 5.8% 1.223 0 0 16'676 46.4% 19 1.565 0 0 0 0 4 UR -1.263 4.9% 2.8% 0.182 0 0 4'141 39.6% 5 0.215 0 0 0 0 5 SZ -0.806 3.4% 5.6% 0.606 0 0 8'457 38.4% 8 0.531 0 0 0 0 6 OW -1.019 4.1% 5.1% 0.625 0 0 5'723 41.4% 1 0.157 0 0 0 0 7 NW -1.268 3.5% 4.0% 0.032 0 0 4'470 45.5% 6 0.390 0 0 0 0 8 GL -0.358 5.0% 5.8% 1.411 28 1 2'802 45.4% 2 0.130 0 0 28 1 9 ZG -0.431 3.1% 7.2% 1.088 0 0 14'001 64.0% 14 1.461 0 0 0 0 10 FR -0.017 3.6% 6.7% 1.348 0 0 7'107 38.9% 13 0.746 0 0 0 0 11 SO -0.205 4.4% 5.0% 1.091 0 0 5'790 44.2% 13 0.726 0 0 0 0 12 BS 1.386 6.4% 9.3% 3.602 25'413 133 147'802 82.9% 126 13.231 21'024 110 46'437 243 13 BL -0.180 3.9% 4.8% 0.899 0 0 9'326 43.6% 20 1.205 0 0 0 0 14 SH 0.110 5.3% 6.1% 1.821 1'929 26 17'569 47.4% 12 1.289 0 0 1'929 26 15 AR -0.600 5.1% 3.7% 0.816 0 0 6'517 39.5% 6 0.360 0 0 0 0 16 AI -1.413 4.0% 3.6% 0.000 0 0 3'391 34.7% 3 0.000 0 0 0 0 17 SG -0.044 4.2% 6.1% 1.371 0 0 17'070 48.6% 15 1.435 0 0 0 0 18 GR -0.648 4.5% 4.9% 0.904 0 0 7'845 49.0% 5 0.552 0 0 0 0 19 AG -0.525 3.4% 5.8% 0.821 0 0 5'635 44.3% 11 0.660 0 0 0 0 20 TG -0.419 4.1% 5.0% 0.889 0 0 7'286 40.8% 9 0.582 0 0 0 0 21 TI 1.688 5.1% 5.6% 2.452 20'649 66 6'267 50.0% 18 1.102 0 0 20'649 66 22 VD 1.392 4.4% 9.2% 2.907 59'562 94 27'369 45.0% 26 2.350 3'113 5 62'674 99 23 VS -0.366 3.9% 6.3% 1.167 0 0 7'761 41.1% 6 0.460 0 0 0 0 24 NE 1.079 5.2% 6.7% 2.405 10'385 62 16'214 48.6% 13 1.279 0 0 10'385 62 25 GE 2.724 4.0% 11.6% 4.046 69'361 167 83'450 55.7% 111 9.110 30'453 73 99'813 240 26 JU 0.938 4.7% 3.7% 1.483 358 5 3'521 44.3% 3 0.193 0 0 358 5

CH 0.000 4.4% 5.9% 1.399 229'470 32 37'512 49.8% 26 1.858 114'735 16 344'205 47 * Durchschnittliche mittlere Wohnbevölkerung der Bemessungsjahre des Ressourcenpotenzials (2000-2002) ** Bevölkerungsgewichtete Durchschnittswerte der Gemeinden des Kantons

Anhang 5

Ressourcenindex 1998–2006 (bis 2002 Ressourcenpotenzial ohne massgebende quellenbesteuerte Einkommen) Ausgleichsjahr 1998 1999 2000 2001 2002 o.Q 2002 m.Q. 2003 2004 2005 2006 Delta* Bemessungsjahre 1992-94 1993-95 1994-96 1995-97 1996-98 1996-98 1997-99 1998-2000 1999-2001 2000-2002

1 ZH 136.1 136.1 135.3 133.2 132.3 130.1 129.7 131.4 131.9 131.5 +/-0.9 2 BE 80.8 81.1 80.9 79.3 78.2 76.6 74.1 72.4 72.2 72.5 +/-1.0 3 LU 79.3 81.1 81.5 81.5 81.1 79.5 78.6 76.6 73.7 73.2 +/-1.1 4 UR 79.0 78.4 77.5 76.4 73.0 71.9 67.9 64.8 62.4 60.9 +/-2.1 5 SZ 89.3 95.9 99.9 108.4 115.1 111.4 123.6 127.6 128.2 123.1 +/-6.0 6 OW 74.0 75.7 76.4 74.9 72.4 72.0 68.4 67.0 66.5 68.4 +/-1.7 7 NW 116.7 121.2 123.0 126.0 126.7 122.9 124.7 125.2 127.5 127.1 +/-1.9 8 GL 87.0 85.4 86.1 87.0 90.2 88.5 95.1 95.1 88.0 76.2 +/-4.0 9 ZG 207.9 201.1 198.7 203.8 210.5 203.6 212.1 217.4 222.5 226.5 +/-5.5 10 FR 72.5 71.7 70.4 70.4 70.8 69.8 70.7 69.5 68.9 69.4 +/-0.7 11 SO 81.7 83.5 84.8 86.0 84.5 82.3 80.1 76.8 74.3 74.6 +/-1.8 12 BS 136.5 134.0 131.5 132.8 135.7 143.1 147.4 148.0 144.3 137.8 +/-3.0 13 BL 115.7 114.5 114.9 116.2 116.4 115.9 115.4 113.7 108.3 105.2 +/-1.7 14 SH 93.1 94.8 95.4 94.3 92.1 93.7 90.3 88.7 86.9 87.4 +/-1.6 15 AR 96.1 95.4 94.3 92.3 90.6 88.4 85.6 84.2 82.7 82.3 +/-1.4 16 AI 73.6 77.6 81.0 85.2 84.7 82.2 82.5 82.3 82.5 83.7 +/-1.7 17 SG 88.3 88.2 87.9 86.9 85.8 84.3 80.8 78.1 77.5 78.3 +/-1.3 18 GR 88.5 91.1 93.3 97.0 98.5 100.6 96.3 91.9 86.3 85.1 +/-3.2 19 AG 97.3 97.3 97.5 97.4 95.9 98.2 95.2 91.9 90.0 91.1 +/-1.4 20 TG 84.5 83.3 81.8 80.4 79.7 78.6 76.9 77.3 74.0 73.3 +/-1.4 21 TI 88.2 88.8 89.6 90.7 92.3 96.8 99.8 106.2 107.7 111.6 +/-2.4 22 VD 92.2 91.3 91.6 93.2 94.0 93.2 95.3 95.1 98.5 99.7 +/-1.3 23 VS 64.1 64.9 65.8 66.7 66.4 66.7 67.0 66.5 68.0 69.2 +/-0.8 24 NE 80.9 81.6 82.4 82.7 81.7 81.9 82.0 83.0 85.4 87.1 +/-1.0 25 GE 130.8 128.1 127.6 127.6 129.7 139.4 145.5 151.3 157.7 155.9 +/-3.2 26 JU 58.4 59.5 61.7 63.9 64.4 65.1 66.3 67.7 66.5 65.6 +/-1.3

Standardbw. 30.0 28.6 28.0 28.7 30.3 30.1 32.6 34.3 35.7 35.8 o.Q. = ohne massgeb. quellenbest. Einkommen; m.Q. = mit massgeb. quellenbest. Einkommen; * = durchschnittliche jährliche Veränderung

Anhang 6

Ressourcenausgleich 1998-2006 unter der Annahme einer konstanten Ausgleichssumme (bis 2002 Ressourcenpotenzial ohne massgebende quellenbesteuerte Einkommen) in Tausend Franken; (+) = Belastung, (-) = Entlastung Ausgleichsjahr 1998 1999 2000 2001 2002 o.Q 2002 m.Q. 2003 2004 2005 2006 Delta* Bemessungsjahre 1992-94 1993-95 1994-96 1995-97 1996-98 1996-98 1997-99 1998-2000 1999-2001 2000-2002

1 ZH 710'150 732'649 732'815 692'356 656'266 600'869 557'034 542'495 537'477 544'429 +/-21'195 2 BE -720'980 -734'873 -762'762 -848'781 -874'915 -928'339 -991'586 -989'993 -944'229 -939'950 +/-33'602 3 LU -293'370 -268'445 -266'337 -265'243 -262'488 -278'289 -267'739 -274'373 -314'249 -329'329 +/-12'878 4 UR -29'666 -31'969 -34'570 -36'811 -43'163 -44'032 -50'483 -53'912 -57'029 -60'855 +/-3'790 5 SZ -43'938 -12'442 -40 18'383 32'242 23'896 46'342 49'925 49'746 41'801 +/-13'792 6 OW -37'539 -35'481 -34'590 -37'693 -41'984 -41'196 -46'343 -45'532 -44'136 -40'293 +/-2'692 7 NW 9'942 13'018 14'474 16'439 16'473 13'878 14'021 13'177 14'024 14'176 +/-1'065 8 GL -16'777 -20'621 -19'678 -17'780 -11'228 -12'955 -2'820 -2'179 -9'101 -29'633 +/-6'433 9 ZG 171'771 165'987 165'679 175'028 181'763 167'415 169'962 163'966 166'850 176'743 +/-5'437 10 FR -301'314 -324'049 -350'926 -352'094 -337'248 -341'215 -305'509 -296'528 -289'233 -284'007 +/-15'354 11 SO -173'436 -156'141 -142'265 -125'629 -137'383 -156'848 -166'679 -188'964 -211'146 -210'593 +/-14'301 12 BS 110'523 106'190 100'583 105'091 111'677 132'339 136'680 127'499 114'755 100'444 +/-7'701 13 BL 64'473 61'527 64'454 70'441 69'577 66'323 60'357 49'462 29'223 18'781 +/-7'533 14 SH -13'424 -9'620 -8'263 -10'868 -15'729 -10'084 -16'033 -17'018 -20'297 -19'927 +/-2'901 15 AR -4'384 -5'854 -8'105 -11'869 -14'629 -18'239 -21'685 -21'569 -23'481 -25'224 +/-2'183 16 AI -17'380 -14'367 -11'649 -8'184 -8'182 -9'490 -8'205 -7'245 -6'647 -6'112 +/-1'572 17 SG -171'592 -183'334 -193'734 -212'884 -225'699 -242'090 -292'378 -318'505 -312'958 -301'507 +/-18'440 18 GR -70'660 -52'219 -35'890 -11'227 -3'635 1'921 -8'964 -25'147 -56'573 -67'906 +/-17'107 19 AG -27'761 -29'227 -26'708 -26'988 -46'559 -11'568 -39'153 -72'651 -95'871 -83'772 +/-15'030 20 TG -128'962 -148'914 -169'979 -187'967 -190'111 -193'512 -197'959 -170'745 -201'823 -214'332 +/-17'050 21 TI -120'004 -117'235 -107'580 -90'470 -64'426 -16'022 -143 26'833 32'499 50'222 +/-15'228 22 VD -138'232 -169'463 -164'040 -120'357 -92'386 -99'921 -43'924 -36'257 -4'467 -360 +/-25'984 23 VS -499'894 -498'045 -489'100 -474'702 -470'373 -451'991 -421'461 -396'415 -346'700 -327'878 +/-19'204 24 NE -125'330 -124'434 -118'581 -115'617 -119'919 -110'869 -97'417 -76'867 -55'514 -47'153 +/-9'717

25 GE 203'571 191'059 192'424 192'691 202'432 263'789 286'033 297'073 325'855 323'834 +/-10'997 26 JU -150'683 -148'598 -140'529 -130'166 -125'272 -118'665 -106'846 -91'430 -91'874 -96'497 +/-7'214 VRA -1'814'899 -1'814'899 -1'814'899 -1'814'899 -1'814'899 -1'814'899 -1'814'899 -1'814'899 -1'814'899 -1'814'899 Total HRA +/-1'270'429 +/-1'270'429 +/-1'270'429 +/-1'270'429 +/-1'270'429 +/-1'270'429 +/-1'270'429 +/-1'270'429 +/-1'270'429 +/-1'270'429 o.Q. = ohne massgeb. quellenbest. Einkommen; m.Q. = mit massgeb. quellenbest. Einkommen; * = durchschnittliche jährliche Veränderung; VRA = vertikaler Ressourcenausgleich; HRA = horizontaler Ressourcenausgleich

Anhang 7

Ressourcenausgleich pro Einwohner 1998-2006 unter der Annahme einer konstanten Ausgleichssumme (bis 2002 Ressourcenpotenzial ohne massgebende quellenbesteuerte Einkommen) in Franken; (+) = Belastung, (-) = Entlastung Ausgleichsjahr 1998 1999 2000 2001 2002 o.Q 2002 m.Q. 2003 2004 2005 2006 Delta Bemessungsjahre 1992-94 1993-95 1994-96 1995-97 1996-98 1996-99 1997-1999 1998-2000 1999-2001 2000-2002

1 ZH 572 591 591 558 529 484 449 437 433 439 +/-17 2 BE -757 -771 -800 -891 -918 -974 -1041 -1039 -991 -986 +/-35 3 LU -842 -770 -764 -761 -753 -799 -768 -787 -902 -945 +/-37 4 UR -860 -927 -1002 -1067 -1251 -1276 -1463 -1562 -1653 -1764 +/-110 5 SZ -338 -96 0 142 248 184 357 384 383 322 +/-106 6 OW -1156 -1093 -1065 -1161 -1293 -1269 -1427 -1402 -1359 -1241 +/-83 7 NW 265 347 385 438 439 370 373 351 373 378 +/-28 8 GL -440 -541 -516 -466 -294 -340 -74 -57 -239 -777 +/-169 9 ZG 1713 1655 1652 1745 1812 1669 1695 1635 1664 1762 +/-54 10 FR -1248 -1342 -1454 -1459 -1397 -1414 -1266 -1228 -1198 -1177 +/-64 11 SO -712 -641 -584 -516 -564 -644 -685 -776 -867 -865 +/-59 12 BS 579 557 527 551 585 694 717 668 602 527 +/-40 13 BL 249 237 249 272 268 256 233 191 113 72 +/-29 14 SH -183 -131 -113 -148 -215 -138 -219 -232 -277 -272 +/-40 15 AR -83 -111 -153 -224 -276 -345 -410 -407 -444 -476 +/-41 16 AI -1183 -977 -793 -557 -557 -646 -558 -493 -452 -416 +/-107 17 SG -380 -406 -429 -471 -499 -536 -647 -705 -692 -667 +/-41 18 GR -373 -276 -189 -59 -19 10 -47 -133 -299 -359 +/-90 19 AG -51 -53 -49 -49 -85 -21 -72 -133 -175 -153 +/-27 20 TG -565 -653 -745 -824 -833 -848 -868 -748 -885 -939 +/-75 21 TI -386 -377 -346 -291 -207 -52 0 86 105 162 +/-49 22 VD -218 -267 -258 -190 -146 -157 -69 -57 -7 -1 +/-41 23 VS -1813 -1807 -1774 -1722 -1706 -1640 -1529 -1438 -1258 -1189 +/-70 24 NE -751 -746 -711 -693 -719 -664 -584 -461 -333 -283 +/-58 25 GE 490 459 463 463 487 634 688 714 784 779 +/-26 26 JU -2229 -2198 -2079 -1926 -1853 -1755 -1581 -1353 -1359 -1428 +/-107 o.Q. = ohne massgeb. quellenbest. Einkommen; m.Q. = mit massgeb. quellenbest. Einkommen; * = durchschnittliche jährliche Veränderung

Anhang 8

Ressourcenausgleich 1998-2006 unter der Annahme der Inkraftsetzung der NFA im Jahr 1998 (bis 2002 Ressourcenpotenzial ohne massgebende quellenbesteuerte Einkommen) in Tausend Franken; (+) = Belastung, (-) = Entlastung Ausgleichsjahr 1998 1999 2000 2001 2002 o.Q 2002 m.Q. 2003 2004 2005 2006 Delta* Bemessungsjahre 1992-94 1993-95 1994-96 1995-97 1996-98 1996-98 1997-1999 1998-2000 1999-2001 2000-2002

1 ZH 637'254 688'909 703'657 673'139 641'709 586'767 574'531 596'025 645'524 688'451 +/-31'813 2 BE -672'811 -715'759 -754'018 -840'702 -863'784 -915'656 -1'009'823 -1'053'555 -1'090'354 -1'140'955 +/-52'034 3 LU -258'983 -252'059 -257'592 -260'725 -258'841 -274'421 -276'710 -296'639 -364'604 -401'765 +/-18'102 4 UR -27'668 -31'200 -34'321 -36'625 -42'298 -43'182 -50'371 -55'477 -62'276 -68'981 +/-5'054 5 SZ -38'340 -12'644 -64 17'539 31'145 23'052 47'530 54'832 59'760 52'859 +/-14'137 6 OW -32'176 -32'227 -32'328 -35'518 -39'487 -38'888 -45'052 -46'529 -48'856 -47'605 +/-2'316 7 NW 8'618 11'956 13'696 15'852 16'037 13'493 14'431 14'446 16'826 17'926 +/-1'481 8 GL -16'321 -20'978 -20'614 -18'955 -12'268 -14'120 -3'708 -3'083 -12'391 -36'996 +/-7'289 9 ZG 143'010 146'805 151'704 164'264 173'451 159'548 172'635 178'669 199'786 223'498 +/-11'799 10 FR -247'149 -280'625 -312'256 -319'016 -310'186 -314'122 -296'442 -303'612 -322'983 -337'652 +/-17'448 11 SO -155'043 -148'410 -140'210 -127'419 -139'005 -157'981 -175'238 -205'977 -246'989 -259'608 +/-17'605 12 BS 109'944 110'186 105'696 110'584 116'733 138'149 148'412 144'903 140'080 127'015 +/-5'928 13 BL 55'928 57'169 62'431 69'067 68'686 65'387 62'910 54'857 35'304 23'749 +/-6'895 14 SH -13'344 -10'445 -9'403 -12'427 -17'393 -11'666 -18'934 -20'920 -27'065 -28'154 +/-3'552 15 AR -4'613 -6'531 -9'169 -13'333 -16'080 -19'883 -24'456 -25'401 -29'883 -33'358 +/-3'118 16 AI -15'259 -13'414 -11'306 -8'273 -8'286 -9'556 -8'768 -8'234 -8'371 -8'213 +/-1'077 17 SG -158'910 -179'978 -195'724 -217'651 -229'805 -246'719 -307'354 -348'298 -374'426 -383'242 +/-25'927 18 GR -66'429 -53'476 -39'128 -13'689 -4'770 1'930 -12'088 -32'419 -74'648 -92'864 +/-19'557 19 AG -27'887 -31'872 -30'769 -32'334 -53'457 -15'033 -50'051 -92'738 -133'628 -126'639 +/-19'170 20 TG -114'730 -140'233 -164'520 -184'339 -187'280 -191'155 -203'871 -186'843 -235'628 -261'665 +/-22'140 21 TI -108'712 -113'830 -108'854 -94'856 -69'208 -19'401 -291 29'611 39'159 63'508 +/-16'581 22 VD -130'825 -169'146 -169'908 -130'745 -102'269 -111'250 -56'446 -50'292 -8'975 -1'052 +/-27'115 23 VS -422'159 -442'792 -445'944 -437'753 -435'948 -420'622 -408'305 -404'203 -386'993 -389'316 +/-8'716 24 NE -114'279 -119'610 -117'459 -116'407 -120'478 -112'614 -104'615 -88'345 -72'479 -66'317 +/-7'363

25 GE 180'258 177'930 183'227 185'841 196'407 255'601 293'460 325'331 390'759 409'500 +/-21'838 26 JU -130'820 -134'735 -130'291 -121'865 -117'705 -112'038 -104'811 -94'782 -102'291 -112'141 +/-6'945 VRA -1'621'446 -1'717'010 -1'763'467 -1'786'347 -1'784'379 -1'784'379 -1'843'426 -1'918'674 -2'075'644 -2'190'019 Total HRA +/-1'135'012 +/-1'192'954 +/-1'220'411 +/-1'236'285 +/-1'244'169 +/-1'243'927 +/-1'313'908 +/-1'398'674 +/-1'527'198 +/-1'606'505 o.Q. = ohne massgeb. quellenbest. Einkommen; m.Q. = mit massgeb. quellenbest. Einkommen; * = durchschnittliche jährliche Veränderung; VRA = vertikaler Ressourcenausgleich; HRA = horizontaler Ressourcenausgleich

Anhang 9

Ressourcenausgleich pro Einwohner 1998–2006 unter der Annahme der Inkraftsetzung der NFA im Jahr 1998 in Franken; (+) = Belastung, (-) = Entlastung Ausgleichsjahr 1998 1999 2000 2001 2002 o.Q 2002 m.Q. 2003 2004 2005 2006 Bemessungsjahre 1992-94 1993-95 1994-96 1995-97 1996-98 1996-98 1997-1999 1998-2000 1999-2001 2000-2002 Delta

1 ZH 541 583 592 564 536 490 478 492 527 555 +/- 25 2 BE -700 -748 -793 -885 -911 -965 -1065 -1110 -1146 -1197 +/- 55 3 LU -775 -748 -759 -766 -758 -804 -809 -864 -1055 -1153 +/- 50 4 UR -790 -889 -977 -1045 -1213 -1238 -1451 -1605 -1805 -1999 +/- 148 5 SZ -327 -106 -1 143 251 186 380 433 466 407 +/- 115 6 OW -1046 -1037 -1034 -1130 -1250 -1231 -1418 -1456 -1517 -1466 +/- 71 7 NW 250 342 387 443 444 374 397 395 454 477 +/- 38 8 GL -419 -536 -527 -487 -318 -366 -97 -81 -324 -970 +/- 189 9 ZG 1619 1633 1657 1764 1836 1689 1803 1840 2024 2228 +/- 95 10 FR -1125 -1258 -1381 -1395 -1343 -1360 -1272 -1292 -1357 -1399 +/- 67 11 SO -661 -630 -591 -535 -580 -660 -728 -853 -1019 -1066 +/- 72 12 BS 548 549 529 557 593 702 762 752 732 666 +/- 30 13 BL 235 234 249 275 272 259 248 215 137 92 +/- 26 14 SH -183 -142 -128 -169 -237 -159 -259 -286 -370 -384 +/- 49 15 AR -86 -121 -170 -248 -300 -370 -457 -476 -562 -630 +/- 59 16 AI -1069 -935 -785 -574 -573 -661 -605 -566 -572 -559 +/- 76 17 SG -364 -410 -443 -491 -518 -556 -692 -781 -834 -848 +/- 56 18 GR -358 -285 -207 -73 -25 10 -64 -173 -396 -490 +/- 104 19 AG -54 -61 -59 -61 -101 -28 -94 -173 -247 -231 +/- 36 20 TG -531 -640 -741 -823 -832 -850 -903 -825 -1037 -1147 +/- 94 21 TI -370 -383 -363 -315 -230 -64 -1 97 127 204 +/- 54 22 VD -215 -277 -277 -212 -165 -180 -91 -81 -14 -2 +/- 44 23 VS -1603 -1662 -1663 -1626 -1616 -1560 -1510 -1489 -1416 -1412 +/- 32 24 NE -695 -725 -709 -702 -726 -679 -630 -532 -436 -397 +/- 45 25 GE 463 453 464 468 493 642 732 804 953 985 +/- 49 26 JU -1949 -1998 -1927 -1803 -1745 -1661 -1556 -1409 -1517 -1659 +/- 100

Anhang 10

Globalbilanz 2004/05 in 1'000 CHF; (+) Belastung Kanton = Entlastung Bund; (-) Entlastung Kanton = Belastung Bund

Ressourcen- Wegfall bisherige Transfers Neues Ausgleichssystem Saldo Reduktion Lastenausgleich Finanz- Ressourcen- SLA vor Härte- nach Härte- index Entflechtung Kantonsanteil Total Total ausgleich heute ausgleich GLA auslgeich ausgleich DBSt SLA A-C SLA F ZH 131.7 -65'589 362'092 -601'749 -305'246 488'336 -34'163 -54'132 0 400'041 94'794 118'467 BE 72.3 -62'199 132'995 714'911 785'706 -882'996 0 -396 -18'454 -901'847 -116'140 -116'024 LU 75.2 -44'697 59'927 221'170 236'399 -265'742 0 0 -6'476 -272'218 -35'818 -38'735 UR 63.6 -20'828 3'286 46'054 28'513 -51'447 0 0 -9'446 -60'893 -32'380 -31'709 SZ 127.9 -7'539 48'323 -44'661 -3'877 45'067 0 0 -5'511 39'556 35'679 38'157 OW 66.8 -3'469 3'740 50'855 51'126 -40'862 0 0 -5'278 -46'141 4'985 -4'406 NW 126.4 -18'514 12'229 -3'040 -9'325 12'283 0 0 -1'220 11'063 1'738 2'453 GL 91.6 -8'484 4'755 17'494 13'765 -4'947 -55 0 -4'556 -9'559 4'206 -1'345 ZG 220.0 -6'010 106'440 -132'655 -32'225 148'765 0 0 -76 148'689 116'464 118'367 FR 69.2 6'225 38'304 269'633 314'162 -263'986 0 0 -13'000 -276'986 37'176 -31'016 SO 75.6 -19'923 32'232 80'737 93'045 -181'410 0 0 0 -181'410 -88'365 -83'661 BS 146.2 -23'322 76'536 -130'529 -77'316 112'339 -22'807 -19'258 0 70'274 -7'042 -3'310 BL 111.0 -21'327 48'058 -51'310 -24'580 35'816 0 0 0 35'816 11'237 16'221 SH 87.8 2'439 22'535 -12'150 12'823 -16'493 -1'288 0 0 -17'781 -4'958 -4'112 AR 83.5 -12'563 7'673 33'843 28'953 -20'337 0 0 -15'943 -36'280 -7'328 -6'292 AI 82.4 -2'935 2'621 7'364 7'050 -6'203 0 0 -7'264 -13'467 -6'417 -6'134 SG 77.8 -83'226 59'908 154'818 131'500 -283'633 -1'626 0 -2'165 -287'423 -155'923 -147'228 GR 89.1 -39'177 25'941 185'050 171'814 -35'900 0 0 -120'609 -156'509 15'305 -9'240 AG 91.0 -90'392 94'107 -21'126 -17'411 -72'743 0 0 0 -72'743 -90'154 -79'672 TG 75.7 9'874 28'460 62'435 100'769 -169'030 0 0 -3'804 -172'835 -72'065 -67'655 TI 107.0 -128'979 57'242 99'140 27'404 26'945 -20'437 0 -12'177 -5'669 21'735 27'687 VD 96.8 -20'207 117'756 33'542 131'091 -17'388 -52'178 -2'818 0 -72'383 58'708 -1'538 VS 67.3 -13'926 28'676 436'153 450'903 -338'048 0 0 -62'145 -400'193 50'710 -37'122 NE 84.2 -19'434 34'032 140'885 155'483 -59'032 -9'071 0 -20'106 -88'209 67'274 -12'402 GE 154.5 -14'834 164'440 -254'765 -105'159 281'095 -66'025 -27'312 0 187'758 82'598 90'514 JU 67.1 -8'407 7'337 103'784 102'714 -84'228 -184 0 -3'521 -87'933 14'780 -9'191

Divers -799 0 0 -799 0 0 0 0 0 -799 -799 Total -718'244 1'579'644 1'405'883 2'267'283 -1'643'780 -207'834 -103'917 -311'751 -2'267'283 0 -279'722 SLA = Soziodemografischer Lastenausgleich, A-C = Bereiche Armut, Alter, Ausländerintegration, F = Kernstadtproblematik; GLA = Geografisch-topografischer Lastenausgleich

Anhang 11

Berechung Härteausgleich in 1'000 CHF; (+) Belastung Kanton = Entlastung Bund; (-) Entlastung Kanton = Belastung Bund Massgebende SSE Bilanz vor HA Härteausgleich (HA) Wohnbe- Ressour- völkerung in 1'000 in 1'000 in Prozent Entlastungs- Bilanz Kanton cen-index 2004/05 Franken Franken der SSE grenze Differenz Auszahlung Einzahlung nach HA 1 ZH 131.7 1'217'781 11'331'429 94'794 0.8% 0.00% 0.0% 0 23'673 118'467 2 BE 72.3 950'176 4'855'397 -116'140 -2.4% -2.77% 0.4% -18'354 18'471 -116'024 3 LU 75.2 344'512 1'828'239 -35'818 -2.0% -2.49% 0.5% -9'613 6'697 -38'735 4 UR 63.6 34'535 155'020 -32'380 -20.9% -3.64% -17.2% 0 671 -31'709 5 SZ 127.9 127'493 1'152'561 35'679 3.1% 0.00% 0.0% 0 2'478 38'157 6 OW 66.8 32'084 151'262 4'985 3.3% -3.33% 6.6% -10'015 624 -4'406 7 NW 126.4 36'800 328'643 1'738 0.5% 0.00% 0.0% 0 715 2'453 8 GL 91.6 38'227 247'166 4'206 1.7% -0.85% 2.5% -6'295 743 -1'345 9 ZG 220.0 97'894 1'522'251 116'464 7.7% 0.00% 0.0% 0 1'903 118'367 10 FR 69.2 236'557 1'156'307 37'176 3.2% -3.08% 6.3% -72'791 4'598 -31'016 11 SO 75.6 241'982 1'290'924 -88'365 -6.8% -2.45% -4.4% 0 4'704 -83'661 12 BS 146.2 191'973 1'982'082 -7'042 -0.4% 0.00% 0.0% 0 3'732 -3'310 13 BL 111.0 256'427 2'010'232 11'237 0.6% 0.00% 0.0% 0 4'985 16'221 14 SH 87.8 73'093 453'485 -4'958 -1.1% -1.22% 0.1% -574 1'421 -4'112 15 AR 83.5 53'256 314'022 -7'328 -2.3% -1.66% -0.7% 0 1'035 -6'292 16 AI 82.4 14'596 84'982 -6'417 -7.6% -1.76% -5.8% 0 284 -6'134 17 SG 77.8 447'278 2'458'809 -155'923 -6.3% -2.22% -4.1% 0 8'695 -147'228 18 GR 89.1 188'099 1'183'131 15'305 1.3% -1.09% 2.4% -28'201 3'657 -9'240 19 AG 91.0 539'218 3'465'567 -90'154 -2.6% -0.91% -1.7% 0 10'482 -79'672 20 TG 75.7 226'871 1'211'755 -72'065 -5.9% -2.44% -3.5% 0 4'410 -67'655 21 TI 107.0 306'225 2'315'262 21'735 0.9% 0.00% 0.0% 0 5'953 27'687 22 VD 96.8 626'599 4'286'938 58'708 1.4% -0.32% 1.7% -72'426 12'181 -1'538 23 VS 67.3 272'341 1'295'150 50'710 3.9% -3.28% 7.2% -93'126 5'294 -37'122 24 NE 84.2 166'212 989'404 67'274 6.8% -1.58% 8.4% -82'907 3'231 -12'402 25 GE 154.5 407'206 4'446'675 82'598 1.9% 0.00% 0.0% 0 7'916 90'514 26 JU 67.1 67'346 319'165 14'780 4.6% -3.29% 7.9% -25'281 1'309 -9'191 divers 0 0 -799 0 0 -799 Total 100.0 7'194'777 50'835'857 0 0.0% -419'583 139'861 -279'722 SSE = Standardisierter Steuerertrag

Anhang 12

1. Berechnung Bundesanteil an AHV/IV Berechnung des neuen

Prozentsatzes für den Bundesanteil an den Ausgaben der AHV (in Millionen Franken) VA 2006 VA 2007 FP 2008 FP 2009 FP 2010 Gesamtausgaben der AHV ohne NFA 31'655 33'375 34'190 36'161 36'737 mit NFA wegfallende Ausgaben 190 190 190 194 197 Gesamtausgaben der AHV mit NFA 31'465 33'185 34'000 35'967 36'540

mit NFA wegfallende Kantonsbeiträge 1'168 1'215 1'245 1'316 1'337 Nettobelastung der AHV durch NFA 978 1'025 1'055 1'122 1'140

Bundesbeitrag ohne NFA 5'163 5'460 5'593 5'717 5'572 Satzbestimmender Bundesbeitrag mit NFA 1) 6'648 Prozentsatz des Bundesbeitrags mit NFA 2) 19.55 Abzug Vorruhestandsregelung 199 438 Bundesbeitrag mit NFA 3) 6'151 6'488 6'833 6'706

Anhang 13

Ausgleich der Spezialfinanzierung Strassenverkehr 2008 bisher NFA Saldo Aufgabe Natur- und Landschaftsschutz 1'700'000 1'530'000 -170'000 Wald: Waldpflege- und Bewirtschaftungsmassnahmen 37'550'000 33'419'500 -4'130'500 Wald: Schutz vor Naturereignissen 20'935'000 16'957'350 -3'977'650 Wald: Strukturverbesserungen und Erschliessungsanlagen 6'624'000 5'961'600 -662'400 Hochwasserschutz 20'029'845 17'826'562 -2'203'283 Luftreinhaltemassnahmen 0 0 0 Lärmschutz 8'881'300 6'591'749 -2'289'551 Nationalstrassen, Fertigstellung 917'000'000 917'000'000 0 Nationalstrassen, Unterhalt 605'929'500 609'477'874 3'548'374 Nationalstrassen, Betrieb 133'929'300 271'721'191 137'791'891 Nationalstrassen, Ausbau 552'743'800 631'962'557 79'218'757 Hauptstrassen 193'584'900 162'729'997 -30'854'903 Beiträge für internat. Alpenstrassen und Kantone ohne Nationalstrassen 26'890'100 7'205'580 -19'684'520 Ortsbilderschutz (Umfahrungsstrassen) 0 0 0 Lawinengalerien und Tunnels 0 0 0 Verkehrstrennung 13'195'000 13'195'000 0 Niveauübergänge 0 0 0 Heimatschutz 8'047'800 6'571'800 -1'476'000 Historische Verkehrswege der Schweiz 2'024'600 2'024'600 0 Summe 2'549'065'145 2'704'175'361 155'110'216

Kompensationsgefässe Allg. Strassenbeiträge und Finanzausgleich (Reduktion von 12% auf 10%) 421'278'700 353'073'420 -68'205'280 Allg. Strassenbeiträge und Finanzausgleich (a.O. Anteil) 58'609'000 0 -58'609'000

Saldo 2'607'674'145 2'704'175'361 28'295'936

Berechnungsgrundlagen Heute Nicht werkgebundene Beiträge: gesetzlicher Mindestanteil der Kantone an den zweckgebundenen Strasseneinnahmen von 12%, Aufgeteilt in allgemeine Strassenbeiträge und Beiträge für Kantone ohne Nationalstrassen 448'168'800

NFA 10.0% Mindestanteil der Kantone 373'474'000 Altrechtliche Verpflichtungen Verkehrstrennung 13'195'000 Bereinigter Mindestanteil 360'279'000 Kantone ohne Nationalstrassen (2% von bereinigtem Mindestanteil) 7'205'580 Allgemeine Strassenbeiträge (98% von bereinigtem Mindestanteil) 353'073'420

Fehlbetrag zu Lasten Globalbilanz 28'295'936

Anhang 14

Aufteilung der Kantonsanteile an den nachschüssigen Liquiditätstransfers Beträge gemäss Finanzplan 2008 in Millionen Franken, IV-Verteilschlüssel gem. Berechnung, Aufteilung der übrigen Transfers gemäss Durchschnitt 2004/2005

Mittelabfluss Mittelzufluss Saldo Finanzierungsbeiträge Prämienverbilligung Ausbildungsbeihilfen Landw. Beratung Mittelfluss Verteil- kollektive abzugr. Anteile Anteile Anteile schlüssel Leistungen Positionen Total %-Aufteil. nachsch.B. %-Aufteil nachsch.B. %-Aufteil. nachsch.B. ZH 22.62 55.4 39.6 95.0 12.05 75.2 4.9 2.5 3.69 0.4 -17.0 BE 7.72 18.9 13.5 32.4 17.64 110.1 24.4 12.4 19.41 1.9 92.0 LU 3.19 7.8 5.6 13.4 5.45 34.0 5.7 2.9 6.19 0.6 24.1 UR 0.19 0.5 0.3 0.8 0.53 3.3 0.7 0.3 0.96 0.1 2.9 SZ 1.50 3.7 2.6 6.3 1.48 9.2 1.3 0.7 1.03 0.1 3.7 OW 0.15 0.4 0.3 0.6 0.70 4.3 0.8 0.4 1.76 0.2 4.3 NW 0.47 1.2 0.8 2.0 0.27 1.7 0.2 0.1 1.16 0.1 -0.1 GL 0.43 1.1 0.8 1.8 0.53 3.3 0.6 0.3 0.82 0.1 1.9 ZG 2.15 5.3 3.8 9.0 0.60 3.8 0.6 0.3 0.51 0.1 -4.9 FR 2.14 5.2 3.7 9.0 4.76 29.7 4.8 2.5 13.00 1.3 24.5 SO 2.93 7.2 5.1 12.3 2.94 18.3 2.4 1.2 1.80 0.2 7.4 BS 6.26 15.3 11.0 26.3 2.12 13.3 1.7 0.9 0.00 0.0 -12.2 BL 4.42 10.8 7.7 18.6 2.93 18.3 2.1 1.1 0.98 0.1 0.8 SH 0.99 2.4 1.7 4.2 1.02 6.4 0.4 0.2 0.58 0.1 2.5 AR 0.46 1.1 0.8 1.9 0.83 5.1 0.7 0.4 0.76 0.1 3.7 AI 0.10 0.3 0.2 0.4 0.20 1.2 0.3 0.2 0.84 0.1 1.1 SG 5.71 14.0 10.0 24.0 4.74 29.6 3.2 1.6 5.17 0.5 7.8 GR 1.47 3.6 2.6 6.2 2.49 15.5 5.0 2.5 6.69 0.7 12.6 AG 8.29 20.3 14.5 34.8 4.73 29.5 3.8 1.9 2.12 0.2 -3.1 TG 2.76 6.8 4.8 11.6 3.79 23.6 3.1 1.6 5.13 0.5 14.1 TI 4.46 10.9 7.8 18.8 5.10 31.8 7.5 3.8 2.60 0.3 17.2 VD 8.84 21.7 15.5 37.1 9.82 61.3 8.1 4.1 9.11 0.9 29.2 VS 1.61 4.0 2.8 6.8 5.88 36.7 7.1 3.6 5.23 0.5 34.1 NE 1.88 4.6 3.3 7.9 3.14 19.6 2.7 1.4 3.22 0.3 13.4 GE 8.66 21.2 15.2 36.4 4.84 30.2 4.6 2.3 1.24 0.1 -3.7 JU 0.60 1.5 1.0 2.5 1.43 8.9 3.3 1.7 6.01 0.6 8.7 TOTAL 100.00 245.0 175.0 420.0 100.00 624.0 100.0 51.0 100.0 10.0 265.0