Änderung des Schweizerischen Strafgesetzbuches (Online-Zugriffe VOSTRA) | Lexipedia

Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement EJPD Bundesamt für Justiz BJ Direktionsbereich Strafrecht Fachbereich Straf- und Strafprozessrecht

Dezember 2008

Erläuternder Bericht

zum Vorentwurf über die Änderung des Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB)

betreffend die Neuregelung der Online-Zugriffsrechte der kantonalen Einbürgerungsbehörden, des Bundesamtes für Polizei und des Dienstes für Analyse und Prävention auf Strafregisterdaten

Inhaltsverzeichnis

Übersicht ..................................................................................................................................................3 1. Ziel der Revision.................................................................................................................................4 2. Die Zugriffsrechte der kantonalen Einbürgerungsbehörden ..............................................................4 2.1 Ausgangslage ............................................................................................................................4 2.2 Grundzüge der Vorlage..............................................................................................................5 2.2.1 Vorbemerkung zur Bedeutung von Strafdaten für das dreistufige Einbürgerungs- verfahren in der Schweiz ...............................................................................................5 2.2.2 Notwendigkeit des Zugriffs auf Daten über hängige Strafverfahren .............................5 2.2.3 Notwendigkeit eines Online-Zugriffs..............................................................................6 2.2.4 Nicht-Anschluss der Einbürgerungsbehörden der Gemeinden .....................................7 2.3 Kommentierung der einzelnen Änderungen ..............................................................................7 2.3.1 Nennung der online-zugriffsberechtigten Behörde (Art. 367 Abs. 2 Bst. f) ...................7 2.3.2 Nennung des Zugriffszwecks (Art. 367 Abs. 2 Bst. f)....................................................7 2.3.3 Regelung des Zugriffs auf Daten über hängige Strafverfahren (Art. 367 Abs. 4) .........7 3. Die Zugriffsrechte des Bundesamtes für Polizei (fedpol) und des Dienstes für Analyse und Prävention (DAP) ...............................................................................................................................8 3.1 Ausgangslage ............................................................................................................................8 3.2 Grundzüge der Vorlage..............................................................................................................9 3.2.1 Die Zugriffsrechte von fedpol und des DAP sind aufgabenspezifisch zu definieren.....9 3.2.2 Der VOSTRA-Zugriff soll in einem Abrufverfahren erfolgen........................................11 3.3 Kommentierung der einzelnen Änderungen im Bereich fedpol ...............................................12 3.3.1 Definition der zugriffsberechtigten Stellen (Art. 367 Abs. 2 Bst. c) .............................12 3.3.2 Verhütung von Straftaten (Art. 367 Abs. 2 Bst. c Ziff. 1) .............................................12 3.3.3 Verfolgung von Straftaten (Art. 367 Abs. 2 Bst. c Ziff. 2) ............................................13 3.3.4 Informationsvermittlung an Interpol (Art. 367 Abs. 2 Bst. c Ziff. 3)..............................14 3.3.5 Kontrolle des polizeilichen Informationssystem-Verbundes (Art. 367 Abs. 2 Bst. c Ziff. 4)...........................................................................................................................15 3.3.6 Führung der Meldestelle für Geldwäscherei (Art. 367 Abs. 2 Bst. c Ziff. 5) ................16 3.3.7 Fernhaltemassnahmen und Ausweisungen (Art. 367 Abs. 2 Bst. c Ziff. 6).................16 3.3.8 Informationsvermittlung an Europol (Art. 367 Abs. 2 Bst. c Ziff. 7) .............................17 3.4 Kommentierung der einzelnen Änderungen im Bereich des DAP...........................................17 3.4.1 Definition der zugriffsberechtigten Stellen (Art. 367 Abs. 2 Bst. cbis) ..........................17 3.4.2 Verhütung von Straftaten (Art. 367 Abs. 2 Bst. cbis Ziff. 1) ..........................................18 3.4.3 Fernhaltemassnahmen und Ausweisungen (Art. 367 Abs. 2 Bst. cbis Ziff. 2)..............18 3.4.4 Unbedenklichkeitsanfragen (Art. 367 Abs. 2 Bst. cbis Ziff. 3).......................................18 3.4.5 Informationsvermittlung an Europol (Art. 367 Abs. 2 Bst. c Ziff. 4) .............................19 4. Finanzielle und personelle Auswirkung............................................................................................19 5. Datum des Inkrafttretens..................................................................................................................20 6. Exkurs: Weiterer Anpassungsbedarf (Fragebogen).........................................................................20

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Übersicht

Weshalb braucht es eine StGB-Änderung? Die Gewährung von Online-Zugriffsrechten auf Strafregisterdaten – als besonders schüt- zenswerte Personendaten – bedarf einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Aktuell sind gewisse Online-Zugriffsrechte auf das Strafregister (VOSTRA) nur auf Verordnungsstufe geregelt. Diese Verordnungsregelungen können sich zwar auf die Kompetenzdelegation ge- mäss Artikel 367 Absatz 3 des Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB; SR 311.0) stüt- zen; sie sind jedoch bloss als Übergangsregelung gedacht. Betroffen sind die Zugriffsrechte der Einbürgerungsbehörden auf Stufe Kanton (vgl. Art. 21 Abs. 3 VOSTRA-V; SR 331) und des Bundesamtes für Polizei (fedpol; vgl. Art. 21 Abs. 2 VOSTRA-V) sowie – per 1. Januar 2009 – diejenigen des Dienstes für Analyse und Präven- tion beim VBS (nachfolgend DAP-VBS genannt; vgl. Art. 21 Abs. 4 VOSTRA-V). Um schnellstmöglich den datenschutzrechtlich erwünschten Rechtszustand zu schaffen, be- zweckt die vorliegende Vernehmlassungsvorlage diese Verordnungsbestimmungen mög- lichst inhaltlich unverändert in die Systematik des StGB zu überführen. Letztlich geht es also um eine blosse Anhebung der bisherigen Verordnungsregelung auf Gesetzesstufe, was auf die aktuelle Praxis dieser Behörden keinen Einfluss hat. Dies bedingt eine Anpassung von Artikel 367 Absatz 2 und 4 StGB. Bräuchte es nicht eine umfassende Revision des Strafregisterrechts? Die eingangs erwähnten Rechtsänderungen stellen zwar nicht den einzigen Anpassungsbe- darf im Strafregisterrecht dar. Sie sind jedoch aus datenschutzrechtlicher Sicht vordringlich. Darüber hinaus bestehen noch weitere strukturelle Mängel im heutigen Recht, deren Beseiti- gung aber noch aufwendige Gesetzgebungsarbeiten benötigen. Um die datenschutzrechtlich prioritäre Anhebung der Verordnungsregelung auf Stufe StGB zeitlich nicht zu verzögern, sollen alle notwendigen weiteren Änderungen im Strafregister- recht (z.B. Anschluss kantonaler Polizeistellen; Registrierung von Strafurteilen gegen Unter- nehmen etc.) erst in einer zweiten Phase durchgeführt werden. Das EJPD wird die nötigen Vorarbeiten für eine umfassende Revision des Strafregisterrechts im Jahr 2009 an die Hand nehmen.

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1. Ziel der Revision

Mit der vorgeschlagenen Änderung des Strafgesetzbuches (StGB; SR 311) soll eine formell- rechtliche Rechtsgrundlage dafür geschaffen werden, dass die Einbürgerungsbehörden auf Stufe Kanton (nicht aber auf Gemeindeebene), gewisse Einheiten des Bundesamtes für Po- lizei und des Dienstes für Analyse und Prävention des VBS für genau definierte Zwecke onli- ne auf sämtliche Strafregisterdaten zugreifen können. Ziel der Vorlage ist es demnach, die aktuelle Verordnungsregelung (vgl. Art. 21 Abs. 2, 3 und 4 VOSTRA-V), welche bloss einen Probebetrieb rechtfertigt, ins StGB zu überführen. Die vorgeschlagene Rechtsänderung hat keine Auswirkungen auf die aktuelle Praxis dieser Be- hörden.

2. Die Zugriffsrechte der kantonalen Einbürgerungsbehörden

2.1 Ausgangslage

Der Bundesrat hat am 29. November 2006 die Motion Freysinger (06.3616) zur Annahme empfohlen. Diese Motion verlangt, dass die Einbürgerungsbehörden auf Stufe Kanton (nicht aber auf Stufe Gemeinde) künftig die gleichen Zugriffsrechte erhalten sollen, wie die für Ein- bürgerungen zuständige Stelle des Bundesamtes für Migration (BFM) – nämlich einen Onli- ne-Zugriff auf alle Strafregisterdaten, d.h. Urteilsdaten und Daten über hängige Strafverfah- ren (vgl. Art. 365 Abs. 1 Bst. g i.V.m. Art. 367 Abs. 2 Bst. e und Abs. 4 StGB). Zu diesem Zeitpunkt konnten die Einbürgerungsbehörden auf Stufe Kanton lediglich auf schriftlichem Weg bei der kantonalen Koordinationsstelle einen Strafregisterauszug über Urteilsdaten einholen (vgl. Art. 22 Abs. 1 Bst. h der VOSTRA-V in der Fassung gemäss AS 2006 4503). Ein Online-Zugriff war nicht möglich. Auch ein Zugriff auf Daten über hängige Strafverfahren war ihnen versagt, da die kantonalen Einbürgerungsbehörden in Artikel 367 Absatz 4 StGB nicht genannt werden. Die oben erwähnte Motion Freysinger wurde vom Parlament allerdings nie behandelt. Da der Bundesrat das Grundanliegen der Motion teilte und verschiedene Kantonsvertreter beim EJPD vorstellig geworden sind, welche das Revisionsvorhaben als dringlich einstuften, ent- schloss sich das EJPD, nicht auf einen formellen Auftrag des Parlamentes zu warten, son- dern dem Bundesrat gestützt auf Artikel 367 Absatz 3 StGB einen Vorschlag zur Neurege- lung der Zugriffsrechte der kantonalen Einbürgerungsbehörden auf Verordnungsstufe zu unterbreiten. Am 14. Dezember 2007 verabschiedete der Bundesrat eine entsprechende Änderung der Verordnung über das Strafregister und setzte den neuen Artikel 21 Absatz 3 VOSTRA-V auf den 15. Februar 2008 in Kraft. Seither haben mehr als die Hälfte der Kantone ein entspre- chendes Gesuch für einen Online-Anschluss ans Strafregister eingereicht. Diese Verordnungsregelung, welche sich auf Artikel 367 Absatz 3 StGB stützt, stellt jedoch nur eine Übergangslösung dar. Die Gewährung von Online-Zugriffsrechten auf Strafregister- daten – als besonders schützenswerte Personendaten – bedarf einer Grundlage in einem formellen Gesetz (vgl. Art. 17 Abs. 2 sowie Art. 19 Abs. 1 und 3 Datenschutzgesetz, DSG; SR 235.1). Eine stufenkonforme Lösung ist aus datenschutzrechtlicher Sicht daher dringend geboten. Aus diesem Grund wurde das EJPD vom Bundesrat mit Beschluss vom 14. De- zember 2007 beauftragt, bis Ende 2008 einen vernehmlassungsfähigen Entwurf für eine ent- sprechende StGB-Änderung vorzulegen.

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2.2 Grundzüge der Vorlage

2.2.1 Vorbemerkung zur Bedeutung von Strafdaten für das dreistufige Einbürgerungs- verfahren in der Schweiz Wer das Schweizer Staatsbürgerrecht erhalten will, muss in der Schweiz – im Rahmen der ordentlichen Einbürgerung – drei Stufen durchlaufen: Die Einbürgerung in der Gemeinde (1. Stufe), im Kanton (2. Stufe) und schliesslich im Bund (3. Stufe). Die Einbürgerung auf der unteren Ebene steht jeweils unter dem Vorbehalt der Einbürgerung auf nächst höherer Ebe- ne. Die Einbürgerungsverfahren auf jeder Stufe verlaufen aber im Übrigen nicht koordiniert (getrennt und zeitlich verschoben). Daher genügt es nicht, wenn nur das Bundesamt für Mig- ration zur Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes über ein umfassendes Zugriffsrecht auf VOSTRA-Daten verfügt. Voraussetzung für den Erhalt des Bürgerrechts auf allen Stufen ist unter anderem, dass die betreffende Person „die schweizerische Rechtsordnung beachtet“ (vgl. auf Stufe Bund Art. 14 Bst. c des Bürgerrechtsgesetzes; BüG; SR 141.0). Diese Voraussetzung wird heute so- wohl auf Bundesebene als auch auf kantonaler Ebene anhand von Strafregisterdaten über- prüft, wobei die angewandten Bewertungsmassstäbe differieren können. Infolge identischer Aufgaben sollte daher auch der Umfang des Datenzugriffs für den Bund und die Kantone gleich geregelt sein.

2.2.2 Notwendigkeit des Zugriffs auf Daten über hängige Strafverfahren

Aus verfahrensökonomischen Gründen ist es sachgerecht, dass die in VOSTRA registrierten Daten über hängige Strafverfahren nicht nur für das BFM, sondern auch für die Einbürge- rungsbehörden auf Stufe Kanton abrufbar sind: − Hat die Einbürgerungsbehörde auf Stufe Kanton frühzeitig Kenntnis darüber, dass ein Strafverfahren hängig ist, welches einer Einbürgerung entgegen stehen könnte, kann sie sich nämlich den Arbeitsaufwand für die restlichen Abklärungen sparen, indem sie vom Betroffenen das Einverständnis einholt, das Einbürgerungsverfahren bis zum Abschluss des Strafverfahrens zu sistieren. Diese Sistierung macht Sinn, da die Einbürgerungsbehörde keinen positiven Einbürge- rungsentscheid fällen darf, solange sie nicht überzeugt ist, dass die Einbürgerungsvor- aussetzungen erfüllt sind. Wie die Erfahrung des BFM im Rahmen der Einbürgerungs- bewilligung des Bundes zeigt, wird ein Einbürgerungswilliger sein Einbürgerungsgesuch in der Regel freiwillig zurückziehen, wenn er erfährt, dass die Einbürgerungsbehörden von einem Strafverfahren Kenntnis erhalten haben. Dieser Rückzug ist für ihn ohne Kos- tenfolgen möglich. Zudem kann er bei einem späteren Freispruch oder einer Einstellung des Strafverfahrens jederzeit ein neues Einbürgerungsgesuch einreichen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (Urteil des Bundesgerichts 5A.26/1997 vom 19. Januar 1998) wäre es sogar zulässig, dass die Einbürgerungsbehörde allein ge- stützt auf die Tatsache, dass ein Strafverfahren hängig ist, einen ablehnenden Einbürge- rungsentscheid trifft. Sofern sie im Entscheid klar zu erkennen gibt, dass die Verweige- rung der Einbürgerung aufgrund der bestehenden Zweifel am Legalverhalten erfolgt ist und nicht der falsche Anschein erweckt wird, der Gesuchsteller sei bereits im strafrechtli- chen Sinne schuldig, liegt kein Verstoss gegen die Unschuldsvermutung vor. In der Re- gel wird die Verfahrenssistierung hingegen die weniger aufwendige – und daher sinnvol- lere – Massnahme sein. Solange das BFM noch das Einbürgerungsverfahren auf Bundesebene durchzuführen hat, kann es zwar nicht zu ungerechtfertigten Einbürgerungen kommen. Es macht aber

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keinen Sinn, dass die Einbürgerungsbehörde auf Stufe Kanton auf einen Bescheid aus Bern warten muss, wenn es die nötigen Informationen zu einem viel früheren Zeitpunkt selber erheben könnte. Dies hat auch eine gewisse Entlastung der Bundesbehörden zur Folge, da problematische Fälle gar nicht erst beim BFM anhängig gemacht werden. − Es kann aber vereinzelt auch Fälle geben, in denen ein Strafverfahren erst nach erteilter Einbürgerungsbewilligung des Bundes eröffnet wird und das kantonale Einbürgerungs- verfahren noch nicht abgeschlossen ist. In vielen Kantonen dauert es nach erteilter Ein- bürgerungsbewilligung des Bundes oft noch mehrere Monate, bis der kantonale Einbür- gerungsentscheid vorliegt. Wenn den kantonalen Einbürgerungsbehörden kein Zugriff auf diese Informationen gewährt würde, bestünde die Gefahr, dass eine Person ungeachtet des Ausgangs des Strafverfahrens eingebürgert wird. Da das Einbürgerungsverfahren auf Ebene Bund bereits abgeschlossen ist, verzichten die Kantone auch auf aufwendige Rückfragen beim BFM. Zwar kann eine Einbürgerung noch während fünf Jahren für nich- tig erklärt werden, wenn es in der Folge tatsächlich zu einer einschlägigen Verurteilung kommt. Da erfolgte Einbürgerungen wegen fehlender personeller Ressourcen jedoch nicht systematisch auf solche Mängel hin untersucht und Strafurteile nicht automatisch an die Einbürgerungsbehörden weitergeleitet werden, ist es sinnvoller, dass die Einbür- gerungsbehörden auf Stufe Kanton vor ihrem Entscheid überprüfen, ob ein Strafverfah- ren hängig ist, um damit ungerechtfertigte Einbürgerungen zu verhindern. Gegen die Gewährung eines Online-Zugriffs auf Daten über hängige Strafverfahren spricht einzig die Gefahr einer Vorverurteilung. Es ist denkbar, dass solche Informationen – selbst bei einem späteren Freispruch oder einer Einstellung des Strafverfahrens – von den Einbür- gerungsbehörden auf Stufe Kanton verdeckt zum Anlass genommen werden könnten, bei Wiederaufnahme des Einbürgerungsverfahrens einen negativen Einbürgerungsentscheid zu fällen, indem sie andere Einbürgerungsvoraussetzungen (etwa die Integration) kritischer be- urteilen. Den Einbürgerungsbehörden auf Stufe Kanton darf jedoch nicht generell mangelnde Profes- sionalität und Objektivität unterstellt werden. Denn bereits heute haben die Einbürgerungs- behörden Umgang mit besonders schützenswerten Personendaten, die sie von ihren eige- nen Strafverfolgungsbehörden erhalten. Zudem ist zu berücksichtigen, dass ein Einbürgerungswilliger allfälligen Vorverurteilungen auch dadurch entgegentreten kann, dass er gar kein Einbürgerungsgesuch stellt, solange ein Strafverfahren hängig ist. Idealerweise sollte der Einbürgerungswillige deshalb bereits auf dem Formular zur Stellung seines Einbürgerungsgesuchs auf den Umstand hingewiesen werden, dass Daten über hängige Strafverfahren erhoben werden. Jeder neue Online-Anschluss birgt zwar naturgemäss ein gewisses Missbrauchspotential. Dieses kann jedoch bei richtiger Instruktion und Kontrolle der Behörden relativ gering gehal- ten werden. Die Strafregisterverantwortlichen beim Bundesamt für Justiz sind denn auch berechtigt, die vorschriftsgemässe Bearbeitung der VOSTRA-Daten gestützt auf Artikel 2 Absatz 2 VOSTRA-V bei den Behörden vor Ort zu überprüfen.

2.2.3 Notwendigkeit eines Online-Zugriffs

In Anbetracht der grossen Zahl der Einbürgerungsverfahren (allein auf Bundesebene werden rund 25'000 Einbürgerungsgesuche pro Jahr behandelt) scheint es sinnvoll, dass den Ein- bürgerungsbehörden auf Stufe Kanton die Strafregisterdaten nicht auf schriftlichem Weg abfragen müssen, sondern dass ihnen ein Online-Anschluss an das Strafregister gewährt wird. Der Wegfall der schriftlichen Gesuche hat auch den Vorteil, dass die kantonalen Koor-

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dinationsstellen für das Strafregister, welche die Behördenauszüge ausfertigen, entlastet werden.

2.2.4 Nicht-Anschluss der Einbürgerungsbehörden der Gemeinden

Den Einbürgerungsbehörden auf Stufe Gemeinde soll demgegenüber – wie bis anhin – kein behördliches Zugriffsrecht auf VOSTRA-Daten gewährt werden, da entsprechende Entschei- de oft durch die Gemeindeversammlung gefällt werden und somit die Gefahr besteht, dass die für die Resozialisierung heiklen Strafdaten zu breit gestreut werden. Die Einbürgerungs- instanzen auf Gemeindeebene haben sich weiterhin mit dem sog. Strafregisterauszug für Private (welcher weniger Urteilsdaten und keine Daten über hängige Strafverfahren enthält) zu begnügen.

2.3 Kommentierung der einzelnen Änderungen

2.3.1 Nennung der online-zugriffsberechtigten Behörde (Art. 367 Abs. 2 Bst. f)

Die Nennung der "für die Einbürgerungen auf Stufe Kanton zuständigen kantonalen Behör- den" in Artikel 367 Absatz 2 Buchstabe f VE-StGB stellt sicher, dass Einbürgerungsbehörden "auf Stufe Gemeinde" kein Online-Zugriffsrecht erhalten. Die blosse Verwendung der Be- zeichnung "kantonale Behörden" (ohne den Zusatz: "auf Stufe Kanton") wäre zu unpräzise, da gesetzestechnisch auch Gemeindebehörden als kantonale Behörden gelten. In der Praxis wird aber meist nicht diejenige Behörde angeschlossen werden, welche den Einbürgerungsentscheid auf Stufe Kanton fällt (in Kantonen, die keine eigentliche Fachkom- mission kennen, entscheidet meist der Regierungsrat über die Einbürgerung), sondern dieje- nige operationelle Einheit, welche die für die Einbürgerung notwendigen Entscheidgrundla- gen zusammenstellt, bzw. den Einbürgerungsentscheid instruiert.

2.3.2 Nennung des Zugriffszwecks (Art. 367 Abs. 2 Bst. f)

Der Zugriffszweck "Einbürgerungsverfahren" wird zwar bereits in Artikel 365 Absatz 2 Buch- stabe g StGB erwähnt. Die Zweckbindung des Datenzugriffs kommt gesetzestechnisch aber besser zum Ausdruck, wenn der Zugriffszweck "Durchführung von Einbürgerungsverfahren" direkt bei der Nennung der zugriffsberechtigten Behörde erwähnt wird. Im Zuge der umfas- senden Revision des Strafregisterrechts (vgl. dazu die Ausführungen unter Ziffer 6) soll diese Mechanik – Nennung von Zugriffszweck und Behörde in der gleichen Bestimmung – auch für die anderen in Artikel 367 StGB genannten Behörden eingeführt werden. Unter den Zugriffszweck "Durchführung von Einbürgerungsverfahren" fällt auch die Möglich- keit, Nachkontrollen von bereits Eingebürgerten (innerhalb der Frist für die nachträgliche Nichtigerklärung gemäss Artikel 41 BüG) durchzuführen. Eine technische Beschränkung des Abfragerechts auf VOSTRA-Daten von Ausländern ist deshalb nicht vorgesehen.

2.3.3 Regelung des Zugriffs auf Daten über hängige Strafverfahren (Art. 367 Abs. 4) Der aktuelle Artikel 367 Absatz 4 StGB spricht von den "Personendaten aus den registrierten Gesuchen um Strafregisterauszug im Rahmen eines hängigen Strafverfahrens". Diese For- mulierung ist veraltet und bezieht sich auf die Rechtslage vor dem 1. Januar 2007. Seit der Einführung von Artikel 366 Absatz 4 StGB werden nämlich nicht mehr die Auszugsersuchen der Strafverfolgungsbehörden im Strafregister erfasst (aus denen jeweils auf das Vorliegen eines hängigen Strafverfahrens geschlossen wurde), sondern alle in der Schweiz hängigen 7/20

Strafverfahren wegen Verbrechen und Vergehen für die effektive Dauer des Verfahrens. Der neue Artikel 367 Absatz 4 VE-StGB verwendet daher die Bezeichnung "Personendaten über hängige Strafverfahren". Damit auch "die für die Einbürgerung auf Stufe Kanton zuständigen kantonalen Behörden" Zugriff auf die Daten über hängige Strafverfahren haben, ist die Aufzählung in Artikel 367 Absatz 4 StGB durch den neuen Buchstaben f von Artikel 367 Absatz 2 VE-StGB zu ergän- zen.

3. Die Zugriffsrechte des Bundesamtes für Polizei (fedpol) und des Dienstes für Analy- se und Prävention (DAP)

3.1 Ausgangslage

Eine im Jahre 2003 durchgeführte, departementsinterne Überprüfung der gesetzlichen Grundlagen für die Online-Zugriffe von fedpol auf das Strafregister hatte ergeben, dass die damals bestehenden gesetzlichen Regelungen weder den praktischen Bedürfnissen von fedpol noch den datenschutzrechtlichen Standards genügten. Dies war zum Teil auch eine Folge der Reorganisation von fedpol im Rahmen des Projektes „Strupol“. Damals wurde die Führung des Strafregisters neu dem Bundesamt für Justiz (BJ) unterstellt. Im Zuge dieser Arbeiten wurden von der Bundeskanzlei auch die entsprechenden Bestimmungen des StGB über die Bearbeitung von Informationen aus dem Strafregister an- gepasst: An Stelle von fedpol wurde in Artikel 360bis Absatz 1 Buchstabe a aStGB neu das BJ als registerführende Behörde aufgeführt. Allerdings wurde die formell gesetzliche Grund- lage für Online-Zugriffe von fedpol auf die “gerichtspolizeilichen Ermittlungsverfahren“ nach Artikel 360bis Absatz 2 Buchstabe c aStGB beschränkt. Dabei wurde übersehen, dass nun plötzlich verschiedene Spezialdienste von fedpol, welche bisher VOSTRA-Daten bezogen hatten (z.B. Interpol, MROS), keine formell-gesetzliche Grundlage für den Registerzugriff mehr hatten. Da bisher unter einem "gerichtspolizeilichen Ermittlungsverfahren" im Sinne von Artikel 360bis Absatz 2 Buchstabe c aStGB (bzw. Art. 367 Abs. 2 Bst. c StGB) ein durch die Bundesan- waltschaft formell eröffnetes Ermittlungsverfahren verstanden wurde (vgl. Art. 101 Abs. 1 BStP; SR 312.0), durften im Stadium der rein polizeilichen Ermittlungen (man sprach auch von "Vorermittlungen" 1) oder gar im präventiven Bereich keine Strafregisterdaten eingesehen werden. Auch diese Differenzierung erwies sich als nicht sachgerecht, da Strafregisterdaten in diesen Verfahrensstadien z.T. aus den gleichen Gründen benötigt werden, wie bei eröffne- ten Strafverfahren (vgl. die Ausführungen in Ziffer 3.2.1). Um möglichst schnell eine transparente und praktikable Rechtslage in Sachen fedpol- Zugriffsrechte zu schaffen, beschloss der Bundesrat (im Zuge der Anpassung der Verord- nung über das Strafregister an den neuen Allgemeinen Teil des StGB; vgl. AS 2006 4503) am 29. September 2006, die Online-Zugriffsrechte von fedpol auf Strafregisterdaten auf Ver- ordnungsebene neu zu regeln (vgl. Art. 21 Abs. 2 VOSTRA-V, in der Fassung gemäss AS 2006 4503). Diese Übergangsregelung trat am 1. Januar 2007 in Kraft und stützte sich auf Artikel 367 Absatz 3 StGB. Diese Neuregelung der fedpol-Zugriffsrechte betraf auch einzelne Stellen des Dienstes für Analyse und Prävention (DAP).

1 Der Begriff "Vorermittlungen" wird lediglich in Artikel 2 der Verordnung über die Wahrnehmung krimi- nalpolizeilichen Aufgaben im Bundesamt für Polizei (SR 360.1) verwendet. Gemäss dieser Bestim- mung führt die Bundeskriminalpolizei als gerichtliche Polizei des Bundes unter der Leitung der Bun- desanwaltschaft Vorermittlungs- und Ermittlungsverfahren im Zuständigkeitsbereich des Bundes durch, wenn tatverdachtsbegründende Hinweise und Informationen vorliegen. 8/20

Am 21. Mai 2008 hat der Bundesrat auf Antrag des VBS (vom 20. Mai 2008) beschlossen, per 1. Januar 2009 die mit den nachrichtendienstlichen Aufgaben im Bereich der inneren Sicherheit betrauten Teile des DAP von fedpol inklusive Bundeslagezentrum gemäss Artikel 1 Buchstabe b des vom Parlament am 3. Oktober 2008 verabschiedeten Bundesgesetzes über die Zuständigkeiten im Bereich des zivilen Nachrichtendienstes (ZNDG) dem VBS zu unterstellen. Mit der Eingliederung einzelner Teile des DAP in die Organisationsstruktur des VBS sollten auch die entsprechenden Online-Zugriffsrechte des DAP auf das Strafregister an den neuen Dienst übergehen, welcher weiterhin die Bezeichnung Dienst für Analyse und Prävention (nachfolgend DAP-VBS genannt) trägt. Am 12. Dezember 2008 verabschiedete der Bundesrat eine entsprechende Änderung der Organisationsverordnung für das Eidge- nössische Justiz- und Polizeidepartement (OV-EJPD; SR 172.213.1), welche am 1. Januar 2009 in Kraft getreten ist. Der bisherige Artikel 21 Absatz 2 VOSTRA-V wurde leicht modifi- ziert (mit Ausnahme der Unbedenklichkeitsanfragen gemäss Buchstabe i blieben die bisheri- gen Abfragerechte bei fedpol bestehen) und für das Zugriffsrecht des DAP-VBS wurde ein neuer Artikel 21 Absatz 4 VOSTRA-V geschaffen. Diese Änderung betraf v.a. die Bereiche Verhütung von Straftaten gemäss BWIS (vgl. Ziff. 3.4.2), die Prüfung von ausländerrechtli- chen Fernhaltemassnahmen (vgl. Ziff. 3.4.3), die sogenannten "Unbedenklichkeitsanfragen" (vgl. Ziff. 3.4.4) sowie die Informationsvermittlung an Europol (vgl. Ziff. 3.4.5). Die aktuellen Verordnungsregelungen im Bereich fedpol und des DAP-VBS sollen nun mög- lichst unverändert auf Stufe StGB angehoben werden. Vereinzelt müssen jedoch die bisher verwendeten Begrifflichkeiten an die Regelungsinhalte und Terminologie der Schweizeri- schen Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 (StPO) 2 angepasst werden (vgl. die Aus- führungen in Ziffer 3.3.3 und 3.3.4).

3.2 Grundzüge der Vorlage

3.2.1 Die Zugriffsrechte von fedpol und des DAP sind aufgabenspezifisch zu definieren Die Revision bezweckt, dass die Zugriffsberechtigungen von fedpol sowie diejenigen, welche per 1. Januar 2009 zum DAP-VBS transferiert worden sind, nicht mehr von einem bestimm- ten Stadium des Verfahrens (gerichtspolizeiliches Ermittlungsverfahren) abhängen, sondern einzig davon, ob der jeweilige Zweck des Datenzugriffs unter Berücksichtigung des Verhält- nismässigkeitsprinzips eine Informationsvermittlung rechtfertigt. fedpol und der DAP-VBS sind keine einheitlichen Gebilde. Sie bestehen aus einer Vielzahl von Diensten, welche z.T. sehr unterschiedliche Aufgaben erfüllen. Insofern ist auch der Grund, weshalb Strafregisterinformationen von fedpol und vom DAP-VBS angefordert wer- den, nicht auf einen einheitlichen Nenner zu bringen. Bei den Aufgaben, die vor dem 1. Januar 2009 fedpol zugewiesen waren, ist grundsätzlich zu unterscheiden zwischen den "Ermittlungsdiensten" i.w.S. (welche Ermittlungen zur Verhü- tung und Verfolgung von Straftaten durchführen) und den "Spezialdiensten" (welche andere Aufgaben erfüllen, die über strafrechtliche Ermittlungen hinausgehen). Dass für letztere Ka- tegorie aufgrund ihrer spezifischen Aufgaben auch spezifische Zugriffszwecke definiert wer- den müssen, versteht sich gewissermassen von selbst (vgl. dazu etwa die Ausführungen in Ziffer 3.3.5 [Kontrolldienst-JANUS/IPAS], 3.3.6 [MROS] oder 3.4.4 [Unbedenklichkeitsanfra- gen]). Aber auch für die Ermittlungsdienste erscheint die Begrenzung des VOSTRA-Zugriffs auf "gerichtspolizeiliche Ermittlungsverfahren" im Sinne von Artikel 367 Absatz 2 Buchstabe c StGB aus folgenden Gründen wenig sachgerecht:

2 BBl 2007 6977.

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− Unbestritten ist, dass Strafregisterinformationen unverzichtbar sind, um im Rahmen der Strafzumessung Aussagen über das Vorleben des Beschuldigten zu machen, oder um über die Gewährung des bedingten Strafvollzuges entscheiden zu können. Da in der ers- ten Phase der Ermittlung oder bei der präventiven Tätigkeit noch keine Strafzumessungs- fragen zu klären sind, könnte man argumentieren, dass ein Datenzugriff frühestens bei Verfahrenseröffnung nötig sei. Nun ist es aber so, dass Strafregisterinformationen nicht nur für die Strafzumessung, sondern auch für andere Zwecke angefordert werden. Ana- lysiert man diese Unterzwecke, so stellt man fest, dass sie nicht nur im Rahmen von er- öffneten Strafverfahren, sondern auch in anderen Ermittlungsstadien (Artikel 21 Absatz 2 Buchstabe b VOSTRA-V verwendet in diesem Zusammenhang den Begriff "Vorermitt- lungen") und sogar im Präventivbereich bedeutsam sein können. Konkret geht es um folgende Unterzwecke: Zweck 1: Erhärtung oder Entkräftung eines Anfangsverdachts (Eingrenzung des Täter- kreises) 3 Zweck 2: Informationsvorsprung für Befragungen (Glaubwürdigkeitsüberprüfung von Zeugen, Sachverständigen etc.) 4 Zweck 3: Verhinderung von „Parallelermittlungen“ 5 Zweck 4: Schutz von verdeckten Ermittlern (Abklärung des Täterumfeldes) 6

3 Die Tatsache, dass eine verdächtige Person im Strafregister wegen einschlägiger Delikte verzeich- net ist, liefert erste Anhaltspunkte für die Konkretisierung eines vagen Anfangsverdachts. Strafregis- terinformationen über abgeurteilte Taten können jedoch nicht als beweistaugliche Indizien für die neu zur Last gelegten Delikte gewertet werden. Diese Informationen werden von fedpol und vom DAP vielmehr als Hinweis gewertet, dass sich zusätzliche Abklärungen lohnen könnten. Somit besteht zwar die Gefahr, dass die frühzeitige Gewährung von Strafregisterinformationen zu einer Konzentration der Ermittlungstätigkeit auf wenige Wiederholungstäter führen könnte – obschon die Zahl der Ersttäter bedeutend grösser ist. Da Strafregisterdaten jedoch nie die einzigen Verdachtsindikatoren sind, wird dies nur in Einzelfällen falsche Ermittlungsentscheide provozieren. Da diese Daten wichtige Querver- bindungen aufzeigen, um die Ermittlungen in eine Erfolg versprechende Richtung zu lenken, sollte fedpol und dem DAP die Zugriffsberechtigung auf Strafregisterdaten nicht verwehrt werden. 4 Befragungen können effizienter gestaltet werden, wenn der Befragende bereits zu Beginn der Befra- gung möglichst viele Kenntnisse über die einvernommene Person besitzt. Gerade Vorkenntnisse über die Deliktsvergangenheit sind dabei von besonderem Interesse, da sie ein wirksames Mittel sind, die Glaubwürdigkeit der betroffenen Person zu überprüfen. Bei Befragungen von Personen, über die sonst keine Informationen vorhanden sind, ist der Zugriff auf Strafregisterinformationen unumgänglich. 5 Zur Verhinderung von Parallelermittlungen bedarf es eines Zugriffs auf den Datensatz betreffend hängige Strafverfahren. Dabei geht es darum zu erkennen, ob von verschiedenen Strafbehörden gleichzeitige Ermittlungen gegen eine bestimmte Person geführt werden. Dies kann bei fedpol etwa der Fall sein, wo fakultative Bundeskompetenzen gemäss Artikel 337 Absatz 2 StGB (bzw. neu: Art. 24 Abs. 2 StPO) bestehen, oder wenn jemand mehrere strafbare Handlungen an verschiedenen Orten verübt, sofern zumindest ein Delikt in die Bundeszuständigkeit gemäss Artikel 336 und 337 StGB (bzw. neu: Art. 23 und 24 StPO) fällt. Da Informationen über hängige Strafverfahren im Strafregister immer bezogen auf den Beschuldigten vermerkt werden, lassen sich „Parallelermittlungen“ im Dunst- kreis eines Tatverdächtigen nicht verhindern (es wird im Strafregister nirgends registriert, gegen wen sich die Ermittlungen sonst noch richten). Vor allem diejenigen Stellen von fedpol, welche auch Koor- dinationsaufgaben wahrnehmen, können diesen Zugriffszweck für sich in Anspruch nehmen. Aber auch für den DAP ist die Information, dass Ermittlungen geführt werden, wichtig, da in diesem Zu- sammenhang das Profil der Gefährdung der inneren Sicherheit, welche vom Täter oder dessen Um- feld ausgehen kann, ergänzt werden muss. 6 Hier handelt es sich um einen Zweck, der sich nicht auf alle fedpol-Dienste bezieht, sondern vor- nehmlich auf die gesetzlich geregelte Tätigkeit der Bundeskriminalpolizei BKP im Bereich der verdeck- ten Ermittlungen (vgl. die Ausführungen in Ziff. 3.3.3). Denn für die Planung eines V-Mann-Einsatzes ist es äusserst wichtig zu wissen, in welchem Umfeld der verdeckte Ermittler tätig ist. Um das Risiko eines Einsatzes besser abschätzen und somit den verdeckten Ermittler besser schützen zu können, 10/20

− Die Beschränkung des Zugriffsrechts auf Strafregisterinformationen (im Rahmen eröffne- ter Strafverfahren) wurde auch damit begründet, dass nur derjenige, gegen den ein Strafverfahren eröffnet wurde, erhöhte Eingriffe in seine Persönlichkeitsrechte zu dulden habe. Die Verfahrenseröffnung bei entsprechender Verdachtslage bilde die Grenze, ab der der Einzelne zunehmende staatliche Intervention hinnehmen müsse. Im Vorfeld sei deshalb eine grössere Zurückhaltung des Staates angezeigt. Dieses Argument mag zwar für den Beschuldigten seine Richtigkeit haben, es ist aber insgesamt fehl am Platze, da – wie bereits erwähnt – im Rahmen von eröffneten Strafverfahren bereits heute Strafregis- terauszüge über nichttatverdächtige Verfahrensbeteiligte (Zeugen oder Auskunftsperso- nen) eingeholt werden, denen im Verfahren eine ganz andere Stellung zukommt. − Die Beschränkung der Zugriffsberechtigung auf eröffnete Strafverfahren lässt sich auch mit der Regelung des Akteneinsichtsrechts nicht begründen. Es wurde argumentiert, dass eine Person, der die Beschuldigtenrolle im Strafprozess zugewiesen wird, ihr Ak- teneinsichtsrecht wahrnehmen und verifizieren kann, ob über sie ein Strafregisterauszug beschafft worden ist. Da das Akteneinsichtsrecht primär den Parteien im Strafverfahren zusteht (vgl. Art. 101 StPO), vermag diese Theorie nicht zu erklären, weshalb dann aber das Einholen eines Strafregisterauszuges über Zeugen möglich sein soll, denn diese ha- ben bekanntlich kein Akteneinsichtsrecht. Aus all diesen Gründen ist für die Frage der Zugriffsberechtigung das Stadium, in welchem sich das Verfahren gerade befindet, alleine nicht aussagekräftig 7.

3.2.2 Der VOSTRA-Zugriff soll in einem Abrufverfahren erfolgen

fedpol sowie der DAP-VBS unterhalten einen "24-Stunden"-Betrieb und sind darauf ange- wiesen, dass die Informationen so schnell wie möglich verfügbar sind. Deshalb sollen die Strafregisterdaten weiterhin online zur Verfügung gestellt werden. Der Umstand, dass im Rahmen dieser Vorlage ein Online-Anschluss für die Dienste von fed- pol und des DAP-VBS bejaht wird, heisst nicht automatisch, dass jede Stelle auch zwingend einen Online-Anschluss erhalten wird. Im StGB wird nur die grundsätzliche Berechtigung für einen solchen Anschluss geregelt. Die Einrichtung einer Online-Verbindung und die Erteilung von individuellen Zugriffsbewilligungen erfolgt nach den Bestimmungen der Weisung des EJPD über die Einrichtung von Online-Verbindungen und die Erteilung von Zugriffsbewilli- gungen auf Informatikanwendungen vom 30. September 2004 (Online-Weisung EJPD). Demnach ist es grundsätzlich Sache des für das Strafregister zuständigen Datenschutzbe- auftragten des BJ zu entscheiden, ob die betreffende Behörde online ans Strafregister ange- schlossen werden soll oder nicht (vgl. Art. 17 der Online-Weisung EJPD). Der Datenschutz- beauftragte des BJ entscheidet in Zusammenarbeit mit dem Chef des Strafregisters auch darüber, wie viele und welche Mitglieder dieser Behörde eine individuelle Zugriffsberechti- gung auf VOSTRA erhalten sollen (vgl. die Bestimmungen des 4. Abschnitts sowie Art. 13–

15 und 18–20 der Online-Weisung EJPD 8).

sind Informationen über das Vorleben der in dem betreffenden Milieu sich bewegenden Personen unerlässlich. Der Zugriff auf Strafregisterinformationen stellt ein wirksames Mittel dar, V-Männer bes- ser auf ihren Einsatz vorzubereiten. 7 Dies heisst nun aber nicht, dass eine Grenzziehung nach Verfahrensstadien immer falsch wäre, wie das Beispiel der Auskünfte im Bereich Interpol zeigt (vgl. dazu die Ausführungen unten in Ziffer 3.3.4). 8 Dabei sind u.a. folgende Faktoren zu berücksichtigen: Benutzungsintensität, Anzahl der bereits zugriffsberechtigten Mitarbeitenden des betreffenden Organs, Notwendigkeit des unabhängigen und raschen Handelns (z.B. ausserhalb der ordentlichen Geschäftszeiten), Umfang der abgefragten Da- ten, beantragte Funktionen (Abfragen, Schreiben, Mutieren, Löschen). 11/20

Eine unverhältnismässige Aufweichung des Datenschutzes durch den Ausbau der Online- Zugriffsrechte von fedpol und des DAP-VBS ist nicht zu befürchten, zumal im Zuge der letz- ten Revision auch zwei neue Bearbeitungsregeln zur Vermeidung von Schattenregistern 9 eingeführt worden sind. Artikel 18 Absatz 5 und 6 der VOSTRA-V schränken die bestehen- den Möglichkeiten der Speicherung und der Weitergabe von Strafregisterinformationen durch die Datenempfänger im Inland ein. Damit ist eine weitgehende Transparenz der Bearbeitung von Strafregisterdaten gewährleistet.

3.3 Kommentierung der einzelnen Änderungen im Bereich fedpol

3.3.1 Definition der zugriffsberechtigten Stellen (Art. 367 Abs. 2 Bst. c)

In Artikel 367 Absatz 2 Buchstabe c VE-StGB wird klargestellt, dass nur diejenigen Stellen das Bundesamtes für Polizei Strafregisterinformationen erhalten, welche diese für die Erfül- lung ihrer spezifischen Tätigkeiten auch benötigen. Auf eine explizite Nennung der einzelnen Dienste im Gesetz wurde verzichtet. Stattdessen wird die jeweilige Aufgabe definiert, für welche VOSTRA-Daten bezogen werden können. Dies hat den Vorteil dass bei künftigen Reorganisationen innerhalb von fedpol keine StGB-Änderung nötig wird. Die Formulierung von Artikel 367 Absatz 2 Buchstabe c VE-StGB folgt nicht exakt dem aktu- ellen Normkonzept der Strafregisterregelung gemäss Artikel 365 ff. StGB. Zurzeit sind näm- lich die Zugriffszwecke und die zugriffsberechtigten Behörden in zwei separaten Artikeln ge- regelt (Art. 365 und 367 StGB). Diese Aufteilung ist nicht sachgerecht, da eine Behörde sich immer nur auf eine ganz spezifische Zweckbestimmung stützen kann. Auslegungsschwierig- keiten sind so vorprogrammiert. Deshalb wurde für die Neuregelung der Zugriffsrechte von fedpol die Nennung des Zugriffszwecks in Artikel 367 VE-StGB integriert. Auf eine Ergän- zung von Artikel 365 StGB wurde verzichtet. Es ist geplant, dass im Zuge der grossen Revi- sion des Strafregisterrechts (vgl. Ziff. 6) auch den anderen Behörden klare Zugriffszwecke zugeordnet werden. Da die bisherige Verordnungsregelung dieser Problematik bereits Rechnung trägt, konnte die Struktur von Artikel 21 Absatz 2 VOSTRA-V weitestgehend übernommen werden. Vereinzelt waren jedoch geringfügige Anpassungen an die Terminolo- gie der Schweizerischen Strafprozessordnung nötig.

3.3.2 Verhütung von Straftaten (Art. 367 Abs. 2 Bst. c Ziff. 1)

Die Öffnung des Zugangs zum Strafregister für Zwecke der "Verhütung von Straftaten" ist insofern neu, als dieses Zugriffsrecht erst seit dem 1. Januar 2007 (vgl. Art. 21 Abs. 2 Bst. a VOSTRA-V, in der Fassung gemäss AS 2006 4503) besteht. Seit der Transferierung des DAP zum VBS sind die Zugriffsrechte im Bereich der Verhütung von Straftaten zwischen fedpol und dem DAP-VBS geteilt (vgl. auch die Ausführungen in Ziffer 3.4.2). Im Bereich des fedpol ist dieses Online-Zugriffsrecht zugeschnitten auf die Tätigkeit des "Fachbereichs Hooliganismus" sowie der "Zentralstelle Waffen", welche beide der "Hauptab- teilung Dienste" von fedpol zugeordnet sind. Die zuständigen fedpol-Stellen treffen vorbeu-

9 Von Schattenregistern spricht man bei personenbezogenen Datenbanken, in denen – wenigstens teilweise – die gleichen Informationen wie im Ursprungsregister gespeichert bzw. aufbewahrt werden und dort unmittelbar abrufbar sind. Schattenregister sind problematisch, weil Daten in der „Schatten- datenbank“ unter Umständen zu einem anderen Zweck gespeichert, abgerufen und von dort aus wie- der weitergegeben werden, als dies nach den Bestimmungen der Ursprungsdatenbank möglich wäre. Auch gelten für die betroffenen Datensammlungen meist andere Entfernungsfristen. Daten, die in einer Schattendatenbank gespeichert werden, führen ein Eigenleben und werden – aus Sicht des Ursprungsregisters – gewissermassen zweckentfremdet. Die Transparenz des Datenbearbeitens geht so zu einem guten Stück verloren. 12/20

gende Massnahmen in den Bereichen "Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen" sowie "Vorbereitungen zu verbotenem Handel mit Waffen" gemäss Artikel 2 Absätze 1 und 2 des Bundesgesetzes vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS; SR 120). Die Zuständigkeit des fedpol für die vorstehend erwähnten Bereiche ergibt sich aus Artikel 24a ff. BWIS und Artikel 5 ff. des Bundesgesetzes über Waffen, Waffenzu- behör und Munition (Waffengesetz, WG; SR 514.54). Durch die Formulierung "soweit diese Straftaten in seinen Zuständigkeitsbereich fallen" soll zum Ausdruck kommen, dass das Ab- fragerecht von fedpol nicht alle in Artikel 2 Absatz 1 und 2 BWIS erwähnten Deliktsbereiche betrifft. Die Daten werden aus folgenden Gründen benötigt: - Erhärtung eines Verdachts: Im präventivpolizeilichen Bereich ist es unumgänglich, sich über die verdächtigen Personen ausreichend informieren zu können, insbesondere auch ausserhalb der Bürozeiten. - Verhinderung von parallelen Ermittlungen: Mit der Information über ein eröffnetes Verfah- ren lassen sich parallele Ermittlungen vermeiden. - Informationsvorsprung / Glaubwürdigkeitsprüfung bei Befragungen: Es werden Befragun- gen durchgeführt, jedoch nicht wie in einem Ermittlungsverfahren, sondern auf „freiwilli- ger“ Basis. Der Befragte ist nicht verpflichtet, zu antworten oder sonstwie mitzuwirken. - Schutz von verdeckten Ermittlern / Überprüfung des Täterumfeldes: Die entsprechenden Dienststellen arbeiten im präventiven Bereich nicht mit eigentlichen V-Männern, sondern mit so genannten „Quellen“, d.h. Personen im Umfeld der Zielperson, die fedpol Informa- tionen zukommen lassen. Die Prüfung der Glaubwürdigkeit dieser Personen ist sehr wichtig. Sie dürfen ferner nicht in ein Strafverfahren verwickelt sein (damit sie sich nicht mit ihrer Tätigkeit als Quelle im Prozess zu rechtfertigen suchen).

3.3.3 Verfolgung von Straftaten (Art. 367 Abs. 2 Bst. c Ziff. 2)

Der aktuelle Artikel 21 Absatz 2 VOSTRA-V unterscheidet im Bereich Verfolgung von Strafta- ten zwischen "Vorermittlungen" (Bst. b) und "gerichtspolizeilichen Ermittlungen" (Bst. c). Mit dieser Unterscheidung sollte transparent gemacht werden, dass fedpol auch für die Phase vor der formellen Eröffnung des Strafverfahrens durch die Bundesanwaltschaft (gerichtspoli- zeiliche Ermittlung i.S.v. Art. 367 Abs. 2 Bst. c StGB) ein Zugriffsrecht auf Strafregisterdaten haben sollte. Es sollte zum Ausdruck gebracht werden, dass der ganze Ermittlungsbereich zur Verfolgung von Straftaten abgedeckt ist. Da die Strafprozessordnung die gesamte poli- zeiliche und staatsanwaltschaftliche Ermittlungstätigkeit zur Verfolgung von Straftaten neu geregelt hat, macht es Sinn, die vorstehend erwähnten Verordnungsbestimmungen zu ver- schmelzen (vgl. Art. 367 Abs. 2 Bst. c Ziff. 2 VE-StGB). Die Verwendung des Begriffs "Ver- folgung von Straftaten" (im Gegensatz zur "Verhütung von Straftaten" gemäss Art. 367 Abs. 2 Bst. c Ziff. 1 VE-StGB) macht deutlich, dass es hier um den Bereich der Repression und nicht um den Bereich der Prävention geht. Auf die Verwendung der Begriffe "Vorermittlun- gen" und "gerichtspolizeiliche Ermittlungen" wird bewusst verzichtet und stattdessen auf die Begriffsbildung der StPO abgestellt: − Die StPO bezeichnet die gesamte Ermittlungsphase bis zum Hauptverfahren vor Gericht als das sogenannte "Vorverfahren" (so die Bezeichnung im 6. Titel; vgl. Art. 299–327 StPO) und unterteilt dieses in das "polizeiliche Ermittlungsverfahren" (vgl. Art. 306–307 StPO) und die "Untersuchung durch die Staatsanwaltschaft" (vgl. Art. 308–318 StPO). Die Untersuchung wird immer noch formell eröffnet (Art. 309 StPO).

13/20

− Im allgemeinen Sprachgebrauch wird der Ausdruck "Gerichtspolizei" heute in einem viel umfassenderen Sinne verwendet. Er deckt den ganzen durch die StPO geregelten Er- mittlungsbereich zur Verfolgung von Straftaten ab und wird somit als Gegenstück zur Si- cherheitspolizei verstanden (welche der Gefahrenabwehr dient und nach wie vor in Poli- zeigesetzen geregelt ist). Da fedpol auch in der Phase der Untersuchung (im Auftrag der Staatsanwaltschaft) aktiv ist, stellt die Formulierung der Zweckbestimmung gemäss Artikel 367 Absatz 2 Buchstabe c Zif- fer 2 VE-StGB klar, dass die Zugriffskompetenz für das gesamte Vorverfahren gilt. Das in Artikel 367 Absatz 2 Buchstabe c Ziffer 2 VE-StGB geregelte Online-Zugriffsrecht ist zugeschnitten auf die Haupttätigkeit der Bundeskriminalpolizei (BKP). Konkret geht es um die drei Geschäftsbereiche "Ermittlungen Zweigstellen" 10, "Ermittlungen Mitte" 11 und "Ermitt- lungen Spezialeinsätze" 12 sowie um die "BKP-Ermittlungsoffiziere" 13. Die Bundeskriminalpolizei (BKP) führt Ermittlungen durch in den Bereichen, welche in der Kompetenz des Bundes liegen (Art. 336 und 337 StGB; bzw. neu: Art. 23 und 24 StPO) so- wie in zugewiesenen Bereichen gemäss Nebenstrafgesetzgebung (Betäubungsmittelgesetz; SR 812.121). Dies umfasst insbesondere die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Schwerstkriminalität in den Bereichen der organisierten Kriminalität, der Terrorismusfinanzie- rung, der Geldwäscherei sowie der Wirtschaftskriminalität, aber auch Verfahren in den Be- reichen des Staatsschutzes (Beispiele: Sprengstoffdelikte, Korruption, Falschgelddelikte, Genozid). Zu diesem Zweck können die polizeiüblichen Instrumente wie z.B. Observation, verdeckte Ermittlung und Zielfahndung eingesetzt werden. Sie gewährleistet zudem den Vollzug von Rechtshilfeersuchen aus dem Ausland, die in die Bundeskompetenz fallen. Der Zweck der Datenerhebung in VOSTRA ist letztlich die Verfolgung von Straftaten. Die Daten aus VOSTRA dienen der Erhärtung eines Tatverdachts, der Verhinderung von paralle- len Ermittlungen, dem Informationsvorsprung und der Glaubwürdigkeitsprüfung bei Befra- gungen sowie dem Schutz von verdeckten Ermittlern (Überprüfung des Täterumfeldes).

3.3.4 Informationsvermittlung an Interpol (Art. 367 Abs. 2 Bst. c Ziff. 3)

Dieses Online-Zugriffsrecht ist zugeschnitten auf die Tätigkeit der Abteilungen "Einsatzzent- rale", "Internationale Polizeikooperation" und "Koordination" des Geschäftsbereichs "Ermitt- lungen Internationale Polizeikooperation" der Bundeskriminalpolizei (BKP). Faktisch sind diese Zugriffsrechte heute allerdings bei der Einsatzzentrale (EZ) zentralisiert, wobei sie rechtlich gesehen auch von jeder Abteilung separat und selbständig wahrgenommen werden könnten. Die Abteilung Einsatzzentrale und die Abteilung Koordination sind Drehscheiben für den kri- minalpolizeilichen Informationsaustausch mit in- und ausländischen Strafverfolgungsbehör- den. Sie führen die Aufgaben des Nationalen Zentralbüros Interpol aus und tätigen erste polizeiliche Vorabklärungen. Sie koordinieren interkantonale und internationale Ermittlungen.

10 Dazu zählen die Abteilungen: Ermittlungen Lausanne, Ermittlungen Zürich, Ermittlungen Lugano. 11 Dieser ist aufgeteilt in die drei Abteilungen: Ermittlungen Bern, Ermittlungen Staatsschutz, Ermitt- lungen Terrorismus. 12 Dieser besteht aus den drei Abteilungen: Ermittlungen Forensik/Informatik, Ermittlungen Spezialein- sätze, Observation. 13 Die Ermittlungsoffiziere sind für die abteilungsübergreifende Koordination und Steuerung von Ver- fahren zuständig. Sie sind Ansprechpartner für die Bundesanwaltschaft und können dort die Eröffnung von Ermittlungsverfahren beantragen. Sie stellen zudem den Informationsaustausch mit dem DAP und anderen Bundesstellen sicher. 14/20

Als Bestandteil der Abteilung Internationale Polizeikooperation gewährleisten sowohl die Polizeiattachés im Ausland als auch die Mitarbeiter der Kooperationszentren in Genf und Chiasso einen reibungslosen Informationsaustausch mit dem Ausland. Sie leisten Unterstüt- zung bei Ermittlungsverfahren und stellen erste Kontakte mit ausländischen Behörden her. Die Einsicht in das Strafregister dient der Informationsbeschaffung im Rahmen des kriminal- polizeilichen Informationsaustausches mit Interpol-Stellen und ausländischen Polizeidienst- stellen bei der Beantwortung und der Stellung von Auskunftsersuchen. Beim Informationsaustausch im Rahmen von Interpol geht es um die ganze Bandbreite der Kriminalität. Das Strafregister soll ausländischen Polizeistellen jedoch nur insoweit geöffnet werden, wie inländische Polizeistellen Informationen aus VOSTRA beziehen können. Die Regelung gemäss Artikel 367 Absatz 2 Buchstabe c Ziffer 3 VE-StGB, welche eine Konkreti- sierung von Artikel 351 StGB darstellt, soll demnach ein Abbild des innerstaatlichen Daten- flusses sein: − Da für kantonale Polizeistellen Strafregisterdaten im Rahmen einer eröffneten Strafunter- suchung wenigstens indirekt (sie erhalten diese Informationen – wo nötig – vom betref- fenden Staatsanwalt) verfügbar sind, sollen sämtliche Strafregisterdaten auch für Interpol zugänglich sein, sofern im Ausland durch eine Strafjustizbehörde ein Strafverfahren er- öffnet worden ist. − Für rein polizeiliche Ermittlungsverfahren im Ausland sollen Daten via Interpol nur inso- fern weitergegeben werden, sofern es um Straftaten im Zuständigkeitsbereich von fedpol geht. - Zur Verhütung von Straftaten erhalten in der Schweiz nur fedpol und der DAP-VBS für spezifische Deliktsbereiche gemäss BWIS Auskünfte aus dem Strafregister. Eine Aus- kunftserteilung über Interpol ist daher im Rahmen eines identischen Deliktskatalogs (Ter- rorismus, verbotener Nachrichtendienst, gewalttätiger Extremismus, Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen, Handel mit Waffen und radioaktiven Materialien und Techno- logietransfer nach Art. 2 Abs. 1 und 2 BWIS) vorgesehen.

3.3.5 Kontrolle des polizeilichen Informationssystem-Verbundes (Art. 367 Abs. 2 Bst. c

Ziff. 4)

Fedpol hat die Kontrolldienste JANUS und IPAS organisatorisch zusammengelegt. Die Kon- trollen von JANUS und IPAS werden aktuell jedoch getrennt wahrgenommen (vgl. Art. 15 der Verordnung über das Informationssystem der Bundeskriminalpolizei [JANUS-Verordnung; SR 360.2] und Art. 2 der Verordnung über das informatisierte Personennachweis-, Akten- nachweis- und Verwaltungssystem im Bundesamt für Polizei [IPAS-Verordnung; SR 361.2]). Aktuell verfügt nur der "Kontrolldienst JANUS" über ein Zugriffsrecht auf VOSTRA (vgl. Art. 21 Abs. 2 Bst. e VOSTRA-V). Dieser Dienst hat u.a. die Aufgabe, die gesetzlich vorgesehe- ne Kontrolle der in der JANUS-Datenbank erfassten Daten durchzuführen (vgl. Art. 13 Abs. 2 JANUS-V; SR 360.2). VOSTRA Daten helfen, die Daten in JANUS periodisch auf ihre Glaub- würdigkeit und Richtigkeit hin zu überprüfen. So kann es z.B. sinnvoll sein, wenn der Perso- naliensatz mit Daten aus dem Strafregister (z.B. Alias-Namen) berichtigt wird. Im Rahmen der Schaffung des Bundesgesetzes über die polizeilichen Informationssysteme des Bundes vom 13. Juni 2008 (BPI; SR 361), welches am 5. Dezember 2008 in Kraft getreten ist, wurde die ehemalige Rechtsgrundlage für die JANUS-Datenbank (Art. 11 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1994 über kriminalpolizeiliche Zentralstellen des Bundes, ZentG; SR 360) aufge- hoben und der Zusammenschluss der JANUS-Datenbank mit der IPAS-Datenbank be- schlossen (vgl. Art. 9 ff. BPI). Dieser Zusammenschluss wird zwar technisch erst in ein paar Jahren realisiert werden können. Der VOSTRA-Zugriff zur Kontrolle der neuen Datenbank, 15/20

welche den Namen "polizeilicher Informationssystem-Verbund" trägt, sollte aber weiterhin gewährleistet sein. Deshalb wird in Artikel 367 Absatz 2 Buchstabe c Ziffer 4 VE-StGB der Zugriffszweck im Hinblick auf diese neue Datenbank umschrieben.

3.3.6 Führung der Meldestelle für Geldwäscherei (Art. 367 Abs. 2 Bst. c Ziff. 5)

Dieses Online-Zugriffsrecht ist zugeschnitten auf die Tätigkeit der Meldestelle für Geldwä- scherei MROS 14 (vgl. Art. 23 Geldwäschereigesetz, GwG; SR 955.0). MROS ist keine Poli- zei- oder Justizbehörde. Ihre Aufgaben werden in Artikel 1 der Verordnung vom 25. August 2004 über die Meldestelle für Geldwäscherei (MGwV; SR 955.23) umschrieben. Zu ihren Aufgaben gehört unter anderem, dass sie die Strafverfolgungsbehörden in der Bekämpfung der Geldwäscherei, des organisierten Verbrechens und der Terrorismusfinanzierung unter- stützt, Meldungen und Anzeigen entgegen nimmt und auswertet, Abklärungen zu den ge- meldeten Vorgängen durchführt und über die Weiterleitung von Meldungen, Anzeigen, Mittei- lungen und sonstigen Informationen an die Strafverfolgungsbehörden des Bundes und der Kantone entscheidet. MROS muss ihre Analyse (aufgrund der eingegangenen Meldungen) in kurzer Zeit durchfüh- ren (i.d.R. 3 Tage). Die Bearbeitungsfrist beträgt insgesamt bloss 5 Tage: 3 Tage für MROS (danach wird das Dossier an die zuständige Justizbehörde weitergeleitet) und 2 Tage für den Untersuchungsrichter, damit verdächtige Gelder blockiert werden können. Die VOSTRA-Daten werden in erster Linie für die Erhärtung oder Entkräftung des Anfangs- verdachts benötigt. Auch das Wissen um Parallelermittlungen (Zugriff auf Daten über eröff- nete Verfahren) ist für MROS wichtig, damit das Dossier an die richtige Stelle weitergeleitet werden kann. Die Tätigkeit von MROS dient somit letztlich ebenfalls der „Verfolgung von Straftaten“. Im Sinne einer klaren gesetzlichen Grundlage für den Registerzugriff soll die "Führung der Mel- destelle für Geldwäscherei" indessen als eigenständige Zweckbestimmung unter einer sepa- raten Ziffer erwähnt werden.

3.3.7 Fernhaltemassnahmen und Ausweisungen (Art. 367 Abs. 2 Bst. c Ziff. 6)

Dieses Online-Zugriffsrecht war vor dem 1. Januar 2009 zugeschnitten auf die Tätigkeit des sog. "Ausländerdienstes" des DAP von fedpol. Die Sektion Ausländerdienst im DAP prüfte Personen im Zusammenhang mit der Verhängung oder Aufhebung von Fernhaltemassnah- men (gemäss Art. 67 Abs. 2 des Ausländergesetzes; AuG; SR 142.20) und verfügte Einrei- sesperren gegenüber Personen aus dem Ausland, namentlich aufgrund von Informationen aus dem Ausland. Zudem bereitete der Ausländerdienst Entscheide für sog. "politische Aus- weisungen" gemäss Artikel 121 Absatz 2 BV vor. Diese Stelle verfügte bereits früher (vor der Übergangslösung gemäss Artikel 21 Absatz 2 Buchstabe g VOSTRA-V, in der Fassung ge- mäss AS 2006 4503) über ein Online-Zugriffsrecht auf VOSTRA (vgl. Art. 365 Abs. 2 Bst. e StGB). Mit der Überführung der Sektion Ausländerdienst zum VBS wurden die Bearbeitungs- und die Entscheidkompetenz getrennt (vgl. Art. 10 und 11 der Organisationsverordnung für das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement, OV-EJPD; SR 172.213.1). Seit dem 1. Ja- nuar 2009 bereitet der Ausländerdienst des DAP-VBS diese Entscheide vor. Die Verfü- gungsgewalt verblieb hingegen bei fedpol. Zuständig bei fedpol ist die Stelle [die genaue Bezeichnung ist zurzeit noch nicht bekannt, da die Anpassung der Organisationsstruktur

14 MROS = Money Laundering Reporting Office Switzerland 16/20

noch im Gange ist]. Da die zuständige fedpol-Stelle die entsprechenden Vorschläge des DAP-VBS prüfen und verifizieren können muss, ist ein VOSTRA-Zugriff auch für fedpol un- abdingbar. Der Auszug aus dem Strafregister dient der Erhärtung der eingegangenen Meldung und der Konkretisierung eines potentiellen Gefährdungsprofils. Es werden keine Befragungen oder Strafverfahren durchgeführt. fedpol nimmt mit dem Eidgenössischen Departement für aus- wärtige Angelegenheiten und dem DAP-VBS Rücksprache.

3.3.8 Informationsvermittlung an Europol (Art. 367 Abs. 2 Bst. c Ziff. 7)

Artikel 355a StGB legt generalklauselartig fest, unter welchen Voraussetzungen Daten an Europol weitergeleitet werden dürfen. Artikel 367 Absatz 2 Buchstabe c Ziffer 7 VE-StGB ist als Konkretisierung dieser allgemeinen Bearbeitungsregel im Strafregisterbereich zu verste- hen. Gemäss der Mechanik von Artikel 355a StGB gelten für Europol die gleichen Bearbeitungs- beschränkungen, wie für die entsprechenden innerstaatlichen Stellen bei fedpol und beim DAP-VBS. Das heisst, dass auch Strafregisterdaten nur insoweit an Europol weitergegeben werden dürfen als fedpol und der DAP-VBS selber Zugriff auf diese Daten haben. Da Euro- pol sowohl im Bereich der Verhütung als auch der Verfolgung von bestimmten Straftaten tätig ist, soll ein Datenaustausch durch fedpol nur im Rahmen der in den Ziffern 1 und 2 von Artikel 367 Absatz 2 Buchstabe c VE-StGB umschriebenen Zugriffszwecke erfolgen. Die In- formationsweitergabe im Bereich des DAP-VBS wird in Ziffer 3.4.5 abgehandelt. Darüber hinaus gelten für Europol natürlich auch die anderen Zugriffsbeschränkungen, die in Artikel 355a StGB genannt werden (staatsvertragliche und solche des innerstaatlichen Rechts). Dies wird durch die Formulierung in Artikel 367 Absatz 2 Buchstabe c Ziffer 7 VE- StGB „im Sinne von Artikel 355a StGB“ zum Ausdruck gebracht (so wäre Europol vor der Datenbekanntgabe jeweils darüber zu unterrichten, dass insbesondere die Speicherungs- und Weitergaberegeln gemäss Artikel 18 Absätze 5 und 6 VOSTRA-V auch für Europol gel- ten. In Artikel 367 Absatz 2 Buchstabe c Ziffer 7 VE-StGB können nicht alle anwendbaren Bearbeitungsregeln redaktionell untergebracht werden. Anhand der gewählten Formulierung wird immerhin klar, dass Strafregisterdaten auch für den Zweck des Datenaustausches mit Europol von Bedeutung sind. Zuständig für den Datentransfer ist eine entsprechende Verbindungsstelle bei fedpol (näm- lich die "Einsatzzentrale"). Es ist kein direkter Anschluss von Europol ans CH-Strafregister vorgesehen.

3.4 Kommentierung der einzelnen Änderungen im Bereich des DAP

3.4.1 Definition der zugriffsberechtigten Stellen (Art. 367 Abs. 2 Bst. cbis)

In Artikel 367 Absatz 2 Buchstabe cbis VE-StGB wird der Dienst für Analyse und Prävention als abfrageberechtigte Behörde genannt. Dies heisst aber nicht, dass alle Stellen des DAP- VBS einen Online-Zugriff auf VOSTRA erhalten. Strafregisterinformationen erhalten nur die- jenigen Stellen, welche diese für die Erfüllung ihrer spezifischen Tätigkeiten auch benötigen. Auf eine explizite Nennung der einzelnen Dienste im Gesetz wurde verzichtet. Stattdessen wird die jeweilige Aufgabe definiert, für welche VOSTRA-Daten bezogen werden können. Artikel 367 Absatz 2 Buchstabe cbis StGB übernimmt somit die Struktur von Artikel 21 Absatz 4 VOSTRA-V. Vgl. zu diesem Normkonzept auch die Ausführungen vorne in Ziffer 3.3.1.

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3.4.2 Verhütung von Straftaten (Art. 367 Abs. 2 Bst. cbis Ziff. 1)

Dieses Online-Zugriffsrecht ist zugeschnitten auf die Tätigkeit der Dienststelle "Operationen" des DAP-VBS, welche vor dem 1. Januar 2009 beim DAP des fedpol angesiedelt war. Der Dienst Operationen des DAP-VBS trifft vorbeugende Massnahmen in den Bereichen Terrorismus, verbotener Nachrichtendienst, gewalttätiger Extremismus, Handel mit radioakti- ven Materialien und Technologietransfer (Art. 2 Bundesgesetz über Massnahmen zur Wah- rung der inneren Sicherheit, BWIS; SR 120). Der DAP-VBS führt konzentrierte Aktionen als präventive Operationen durch, die über den normalen Nachrichtendienst hinausgehen kön- nen. In Zusammenarbeit mit kantonalen Polizeistellen können auch längerfristige polizeiliche Aktionen als präventive Fahndungsprogramme durchgeführt werden (Art. 14 Verordnung über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit, VWIS; SR 120.2). Die Daten werden aus folgenden Gründen benötigt: - Bestätigung eines Verdachts: Im präventivpolizeilichen Bereich ist es unumgänglich, sich über die verdächtigen Personen ausreichend informieren zu können, insbesondere auch ausserhalb der Bürozeiten. - Verhinderung von parallelen Ermittlungen: Mit der Information über ein eröffnetes Verfah- ren lassen sich parallele Ermittlungen vermeiden. - Informationsvorsprung / Glaubwürdigkeitsprüfung bei Befragungen: Es werden Befragun- gen durchgeführt, jedoch nicht wie in einem Ermittlungsverfahren, sondern auf „freiwilli- ger“ Basis. Der Befragte ist nicht verpflichtet, zu antworten oder sonstwie mitzuwirken. - Schutz von verdeckten Ermittlern / Überprüfung des Täterumfeldes: Die Dienststelle Ope- rationen arbeitet nicht mit eigentlichen V-Männern, sondern mit so genannten „Quellen“, d.h. Personen im Umfeld der Zielperson, die dem DAP-VBS Informationen zukommen lassen. Die Prüfung der Glaubwürdigkeit dieser Personen ist sehr wichtig. Sie dürfen fer- ner nicht in ein Strafverfahren verwickelt sein (damit sie sich nicht mit ihrer Tätigkeit als Quelle im Prozess zu rechtfertigen suchen).

3.4.3 Fernhaltemassnahmen und Ausweisungen (Art. 367 Abs. 2 Bst. cbis Ziff. 2)

Dieses Online-Zugriffsrecht ist seit dem 1. Januar 2009 zugeschnitten auf die Tätigkeit des sog. "Ausländerdienstes" des DAP-VBS. Vgl. zum Ganzen die Ausführungen vorne in Ziffer 3.3.7.

3.4.4 Unbedenklichkeitsanfragen (Art. 367 Abs. 2 Bst. cbis Ziff. 3)

Dieses Online-Zugriffsrecht ist neu zugeschnitten auf die Tätigkeit des Stabes des DAP- VBS, welcher im Auftrag ausländischer Sicherheitsbehörden Unbedenklichkeitsanfragen beantwortet. Dabei handelt es sich um eine vor dem 1. Januar 2009 vom ehemaligen DAP von fedpol wahrgenommene Aufgabe im Verkehr mit dem Ausland. Auf Ersuchen eines ausländischen Dienstes wird ein Sicherheitscheck von Schweizerinnen oder Schweizer oder dauerhaft in der Schweiz wohnhafte ausländische Personen durchgeführt, um diesen die Mitarbeit an klassifizierten ausländischen Projekten (oder Anstellungen) zu ermöglichen. Die Vornahme dieser Sicherheitschecks ist aktuell in Artikel 13 Absatz 1 Buchstabe t der Verordnung über das Staatsschutz-Informationssystem (SR 120.3) geregelt. Der DAP-VBS stützt diese Tätigkeit auf Artikel 17 Absatz 3 Buchstaben c BWIS. In der Vergangenheit wur- de diese Rechtsgrundlage jedoch von verschiedener Seite in Frage gestellt. Deshalb soll im 18/20

Rahmen der Revision BWIS II noch eine explizite formelle Gesetzesgrundlage für diese Si- cherheitschecks geschaffen werden. 15 Die Strafregisterauszüge bilden für diese Sicherheitschecks ein wichtiges Beurteilungsele- ment. Ohne dieses würden die Sicherheitschecks durch den DAP-VBS für das Ausland an Wert verlieren, mit entsprechend negativen Auswirkungen auf die zu überprüfende Person. Sie würde möglicherweise auch bei positivem Ausgang des Sicherheitschecks nicht mehr als genügend vertrauenswürdig gelten, um im Ausland an geheimen oder vertraulichen Projek- ten mitzuarbeiten.

3.4.5 Informationsvermittlung an Europol (Art. 367 Abs. 2 Bst. cbis Ziff. 4)

Neben fedpol (vgl. dazu die Ausführungen in Ziffer 3.3.8) gibt auch der DAP-VBS ausländi- schen Europol-Stellen Strafregisterdaten weiter. Die Informationsweitergabe erfolgt jedoch nur insoweit, als es um die Verhütung von Delikten geht, die in den Zuständigkeitsbereich des DAP-VBS fallen, also insbesondere im Bereich des verbotenen Handels mit radioakti- vem Material.

4. Finanzielle und personelle Auswirkung

Der VOSTRA-Anschluss der kantonalen Einbürgerungsbehörden, welche bisher kein Ge- such um Online-Zugriff gestellt haben (Aufschaltung der entsprechenden Profile; Schulung der neuen Anwender) kann mit den bestehenden personellen Mitteln vom Schweizerischen Strafregister beim Bundesamt für Justiz umgesetzt werden. Da einzelne Einbürgerungsver- fahren frühzeitig sistiert werden können, wenn bereits die kantonalen Einbürgerungsbehör- den Zugriff auf VOSTRA-Daten über hängige Strafverfahren erhalten, ist mit einer leichten Abnahme der beim BFM anhängig gemachten Gesuche zu rechnen. Personelle Einsparun- gen sind dadurch aber keine zu erwarten. Für den Bund hat die vorgeschlagene Gesetzes- änderung keine zusätzlichen personellen und finanziellen Konsequenzen. Durch die Gewäh- rung eines Online-Anschlusses fallen die schriftlichen Gesuche an die kantonale Koordinati- onsstellen für das Strafregister weg, was insgesamt eine gewisse Entlastung der kantonalen Behörden mit sich bringen dürfte. Die Anhebung der bisherigen Verordnungsregelung für die Online-Zugriffsrechte von fedpol und des DAP-VBS auf Stufe StGB hat keine finanziellen Konsequenzen.

15 Gemäss dem Botschaftsentwurf vom 15. Juni 2007, der noch nicht auf den DAP des VBS, sondern auf fedpol zugeschnitten ist (vgl. BBl 2007 5144), hat Artikel 17 Absatz 3 Buchstabe e E-BWIS folgen- den Wortlaut: 3 Das Bundesamt kann im Einzelfall Personendaten an Sicherheitsorgane von Staaten weitergeben, mit denen die Schweiz diplomatische Beziehungen pflegt, wenn ein Gesetz oder eine genehmigte zwischenstaatliche Vereinbarung es vorsieht oder wenn: e. der ersuchende Staat schriftlich zusichert, über das Einverständnis des oder der Betroffenen zu verfügen, und dem ersuchenden Staat dadurch die Beurteilung ermöglicht wird, ob der oder die Be- troffene an klassifizierten Projekten des Auslandes im Bereich der inneren oder äusseren Sicherheit mitwirken oder Zugang zu klassifizierten Informationen, Materialien oder Anlagen des Auslandes er- halten kann (Clearing). 19/20

5. Datum des Inkrafttretens

Es ist vorgesehen, dass der Bundesrat dereinst über das Inkrafttreten bestimmen wird, wie dies bei solchen Gesetzgebungsverfahren üblich ist. Da die Umsetzung der neuen StGB- Bestimmung weder eine aufwendige Neuprogrammierung von VOSTRA noch eine Anpas- sung der kantonalen Gesetzgebung nötig macht, könnte eine Inkraftsetzung schon bald nach der Schlussabstimmung im Parlament erfolgen. Zu bedenken ist jedoch, dass Artikel 21 Ab- satz 2, 3 und 4 VOSTRA-V an die neue Rechtslage angepasst werden muss. Da die vorge- schlagene StGB-Regelung auf einzelne Artikel der StPO verweist und z.T. deren Terminolo- gie übernimmt, sollte die Inkraftsetzung auch nicht vor dem Inkrafttreten der StPO (voraus- sichtlich am 1. Januar 2011) erfolgen.

6. Exkurs: Weiterer Anpassungsbedarf (Fragebogen)

Die aktuelle Gesetzesänderung bezweckt, nur die zeitlich vordringlichen Anpassungen durchzuführen, welche mit dem Probebetrieb nach Artikel 367 Absatz 3 StGB im Zusam- menhang stehen. Verwaltungsinterne Abklärungen sowie einzelne Hinweise betroffener Amts- und Regie- rungsstellen legen den Schluss nahe, dass es im Strafregisterrecht noch weiteren Anpas- sungsbedarf gibt. Dieser betrifft etwa die Registrierung von Strafurteilen gegen Unterneh- men, die Vergabe von Online-Zugriffsrechten (z.B. für die kantonalen Polizeistellen, für den Bundessicherheitsdienst, für weitere Migrationsbehörden, für die Bewilligungsbehörden im Bereich Sicherheitsfirmen, im Bereich FFE, bei Adoptionen etc.), aber auch Probleme eher technischer Natur im Bereich der Urteilsverwaltung (z.B. Umgang mit Gesamt- und Zusatz- strafen; Registrierung von Auslandurteilen) sowie datenschutzrechtlich motivierte Anpassun- gen (z.B. Einführung der neuen Sozialversicherungsnummer zur Personenidentifikation; Re- gelung des Informationsaustausches mit dem Ausland im Rahmen der Amtshilfe). Diese Probleme sollen allerdings nicht auf die lange Bank geschoben werden. Das EJPD plant, die Arbeiten an einer umfassenden Revision des Strafregisterrechts im Verlaufe des Jahres 2009 aufzunehmen. Damit sich die Verwaltung möglichst früh ein umfassendes Bild über den notwendigen An- passungsbedarf machen kann, wurde den Vernehmlassungsunterlagen zur Neuregelung der Zugriffsrechte von fedpol, des DAP-VBS und der kantonalen Einbürgerungsbehörden ein Fragebogen beigelegt, der die Vernehmlassungsteilnehmer veranlassen soll, allfällige (zu- sätzliche) Änderungswünsche im Strafregisterbereich schon jetzt anzumelden. Die Auswer- tung dieses Fragebogens wird jedoch getrennt von der aktuellen Vernehmlassung erfolgen. Die darauf basierenden Umfrageergebnisse werden daher dereinst im Vernehmlassungsbe- richt zum aktuellen Vorentwurf nicht ausgewiesen; sie dienen lediglich der Vorbereitung des nachgelagerten, umfassenden Revisionsprojektes.

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