Invalidenversicherung - 6. IV-Revision, erstes Massnahmenpaket

Erläuternder Bericht

17. Juni 2009

2008–...... 1

Inhaltsverzeichnis

1 Grundzüge der Vorlage 7

1.1 Ausgangslage 7

1.1.1 Aufgabe und Zweck der IV 7

1.1.2 Renten- und Kostenentwicklung 1993 - 2008 7

1.1.2.1 Rentenentwicklung 7

1.1.2.2 Entwicklung der finanziellen Situation der IV 10

1.1.2.3 Gründe für die Renten- und Kostenzunahme zwischen

1993 - 2003 11

1.1.2.4 Einleitung der Sanierung der IV ab 2003 12

1.1.3 Versicherte mit einem Bedarf an regelmässiger Hilfe 15

1.2 Handlungsbedarf 20

1.2.1 Beitrag zur finanziellen Konsolidierung der IV 20

1.2.2 Assistenzbeitrag 22

1.3 Die beantragte Neuregelung 25

1.3.1 Beitrag zur finanziellen Konsolidierung der IV 25

1.3.1.1 Eingliederungsorientierte Rentenrevision 25

1.3.1.2 Neuregelung des Finanzierungsmechanismus 42

1.3.1.3 Wettbewerb beim Erwerb von Hilfsmitteln 45

1.3.2 Assistenzbeitrag 49

1.3.3 Weitere Massnahmen 62

1.3.3.1 Dezentralisierung der Beschaffung von

Eingliederungsmassnahmen 62

1.3.3.2 Streichung des Anspruchs auf Hilflosenentschädigung

und Kostgeldbeitrag für Minderjährige im Heim 63

1.3.3.3 Wiedereinführung: Begrenzung des rückwirkenden

Leistungsanspruchs auf 12 Monate 64

1.4 Rechtsvergleich und Verhältnis zum internationalen Recht 65

1.4.1 Instrumente der Vereinten Nationen 65

1.4.2 Instrumente der Internationalen Arbeitsorganisation 65

1.4.3 Instrumente des Europarats 66

1.4.4 Das Recht der europäischen Gemeinschaft 67

1.4.5 Vereinbarkeit der Vorlage mit dem internationalen Recht 67

2 Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln 68

2.1 Änderung des IVG 68

2.2 Änderung weiterer Bundesgesetze 85

2.2.1 Änderung des Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10.

Dezember 1907 (ZGB) 85

2.2.2 Änderung des Bundesgesetzes über die Alters- und

Hinterlassenenversicherung (AHVG) 86

2.2.3 Änderung des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2006 über

Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (ELG) 87

2.2.4 Änderung des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die

berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) 87

2.2.5 Änderung des Bundesgesetzes über die Freizügigkeit in der

beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (Freizügigkeitsgesetz, FZG) 90

2.2.6 Änderung des Bundesgesetzes über die Militärversicherung

(MVG) 91

3 Auswirkungen 91

3.1 Finanzielle Auswirkungen auf die IV 91

3.1.1 Gesamtübersicht 91

3.1.2 Übersicht über die einzelnen Revisionspunkte 92

3.2 Auswirkungen auf die Ergänzungsleistungen (EL) 94

3.2.1 Eingliederungsorientierte Rentenrevision 94

3.2.2 Assistenzbeitrag 94

3.3 Auswirkungen auf den Bund 94

3.3.1 Finanzielle Auswirkungen 94

3.3.2 Ausgabenbremse 94

3.4 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden 95

3.4.1 Eingliederungsorientierte Rentenrevision 95

3.4.2 Assistenzbeitrag 95

3.4.3 Streichung Hilflosenentschädigung und Kostgeldbeitrag für

Minderjährige im Heim 98

3.5 Auswirkungen auf die 2. Säule (Berufliche Vorsorge (BVG) 98

3.5.1 Eingliederungsorientierte Rentenrevision 98

3.6 Auswirkungen auf die Arbeitslosenversicherung 100

3.6.1 Eingliederungsorientierte Rentenrevision 100

3.7 Auswirkungen auf die Krankenversicherung 100

3.7.1 Eingliederungsorientierte Rentenrevision 100

3.7.2 Assistenzbeitrag 101

3.8 Auswirkungen auf die Krankentaggeldversicherung 101

3.9 Auswirkungen auf die Unfallversicherung 101

3.9.1 Eingliederungsorientierte Rentenrevision 101

3.10 Auswirkungen auf die Alters- und Hinterlassenenversicherung 102

3.11 Auswirkungen auf die Militärversicherung 102

3.12 Auswirkungen auf die Wirtschaft 103

3.12.1 Eingliederungsorientierte Rentenrevision 103

3.12.2 Finanzierungsmechanismus 103

3.12.3 Assistenzbeitrag 103

4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zum Finanzplan 104

5 Rechtliche Aspekte 104

5.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit 104

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz 104

5.3 Erlassform 104

5.4 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen 104

Anhang, Tabelle 1 108 Tabelle 2 109

Übersicht Seit Anfang 2008 ist die 5. IV-Revision in Kraft. Mit dem Konzept "Eingliederung vor Rente" kann die Anzahl neuer IV-Renten gesenkt werden, was längerfristig zu einer durchschnittlichen jährlichen Reduktion der Ausgaben der IV von rund 500 Millionen Franken führt. Zusätzlich zur 5. IV-Revision hat das Parlament am 13. Juni 2008 die IV-Zusatzfinanzierung verabschiedet. Mit Beschluss vom 12. Juni 2009 hat das Parlament das Datum des Inkrafttretens der auf sieben Jahre befristeten Anhebung der Mehrwertsteuersätze auf den 1. Januar 2011 angepasst. Diese Vorlage wird am 27. September 2009 Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet. Dank der 5. IV-Revision kann das jährliche Defizit stabilisiert und die Verschul- dung gebremst werden. Mit der Zusatzfinanzierung werden durch eine Anhebung der Mehrwertsteuersätze Mehreinnahmen für die Invalidenversicherung in der Höhe von ungefähr 1,1 Milliarden Franken pro Jahr erwartet. Zudem werden die Schuldzinsen in Höhe von etwa 360 Millionen Franken pro Jahr vom Bund über- nommen. Dadurch hat die IV während sieben Jahren eine ausgeglichene Rech- nung und die Verschuldung wird in diesem Zeitraum sogar leicht abnehmen. Damit ist die Grundlage für eine nachhaltige Sanierung der Invalidenversiche- rung gelegt. Nach Auslaufen der Zusatzfinanzierung ab dem Jahr 2018 wird das jährliche Defizit jedoch erneut auf ca. 1,1 Milliarden Franken ansteigen. Weitere Reformmassnahmen erweisen sich deshalb als unumgänglich. In diesem Sinne hat das Parlament den Bundesrat beauftragt, bis zum 31. Dezember 2010 eine Bot- schaft zur 6. IV-Revision zu erarbeiten, welche insbesondere auf eine Sanierung der IV durch Senkung der Ausgaben ausgerichtet werden soll. Die Sanierung der IV soll in zwei Schritten angegangen werden. Mit der vorliegenden Vorlage zum ersten Massnahmenpaket zur 6. IV-Revision werden eher kurzfristig zu realisie- rende Massnahmen, welche folgende Hauptziele verfolgen, an die Hand genom- men. Eingliederungsorientierte Rentenrevision Neuregelung des Finanzierungsmechanismus Wettbewerb beim Erwerb von Hilfsmitteln Einführung eines Assistenzbeitrags Weitere, längerfristig zu realisierende Massnahmen werden in einem zweiten Schritt gemäss der Vorgabe des Parlamentes bis Ende 2010 angegangen.

Eingliederungsorientierte Rentenrevision Die eingliederungsorientierte Rentenrevision reduziert die Zahl der Renten im Vergleich zum heutigen Bestand um rund 5 Prozent. Um dieses Ziel zu erreichen, wird die Wiedereingliederung von Personen mit Eingliederungspotenzial aktiv gefördert. Diese werden durch persönliche Beratung, Begleitung und weitere spezifische Massnahmen gezielt auf eine Wiedereingliederung vorbereitet. Ergän- zend dazu werden folgende Schutzmechanismen festgelegt: Besitzstand der Rente während der Durchführung von Massnahmen, Regelung bei erneuter Verschlech- terung der Situation nach erfolgreicher Eingliederung, Koordination mit der

2. Säule und der Unfallversicherung. Im Vergleich zu heute wird das Rentenrevi-

sionsverfahren differenzierter und einzelfallbezogen ausgestaltet: Personen mit Eingliederungspotenzial werden aktiv gefördert; Personen, bei denen eine Wie- dereingliederung keinen Sinn macht - sei es aufgrund ihres Leidens oder aus

anderen Gründen (z.B. Alter, Bezug einer Rente seit Jahrzehnten) - erhalten die Rente ohne weitere Rentenrevisionen weiter. Der Gedanke der Wiedereingliederung soll auch bei Personen, denen erstmals eine Rente zugesprochen wird, vermehrt zum Tragen kommen: So soll künftig bereits im Zeitpunkt der Berentung ein auf den konkreten Fall bezogener Revisi- onszeitpunkt festgelegt und die Rentenbezügerinnen und -bezüger während der Rentenphase aktiv begleitet werden. Die Situation der betroffenen Personen soll während der Dauer der Rente stabilisiert und verbessert und sie sollen auf eine Wiedereingliederung vorbereitet werden. Damit wird ein Paradigmenwechsel eingeleitet, weg von "einmal Rente, immer Rente" hin zu "Rente als Brücke zur Eingliederung". Schliesslich wird in Zusammenhang mit Artikel 7 Absatz 2 ATSG, nach welchem seit dem 1. Januar 2008 die gesetzliche Vermutung gilt, dass somatoforme Schmerzstörungen, Fibromyalgie und ähnliche Sachverhalte oder ihre Folgen mit einer zumutbaren Willensanstrengung überwindbar sind, eine rechtliche Grund- lage für die Überprüfung laufender Renten geschaffen. Zudem wird eine Härte- fallregelung vorgesehen, nach welcher während maximal zwei Jahren ein An- spruch auf Massnahmen zur Wiedereingliederung besteht. Gleichzeitig wird eine Frist zur Umsetzung im Gesetz aufgenommen, um eine konsequente und systema- tische Umsetzung dieser Bestimmung sicherzustellen.

Neuregelung des Finanzierungsmechanismus Mit der Neuregelung des Finanzierungsmechanismus soll für die Zukunft der Anteil des Bundes von den endogen bestimmten Ausgaben der IV-Rechnung entkoppelt werden und sich nur noch nach den exogen bestimmten Ausgaben bzw. nach der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung richten. Aktuell sind Bundes- beiträge an die IV in Prozent der laufenden Ausgaben definiert: Für jeden Fran- ken, den die IV ausgibt, erhält sie von der öffentlichen Hand knapp 38 Rappen. Wenn die IV nun ihre Ausgaben um einen Franken senkt, so nimmt sie auch

38 Rappen weniger ein. Die Einsparung eines Frankens entlastet die IV unter dem

Strich somit nur um 62 Rappen. Anders ausgedrückt: Damit das Defizit von 1,1 Milliarden Franken pro Jahr verschwindet, müssen nicht nur 1,1 Milliarden sondern rund 1,7 Milliarden Franken eingespart werden. Durch diesen Finanzie- rungsmechanismus wird eine langfristige Sanierung und Stabilisierung der Versi- cherung zusätzlich erheblich erschwert bzw. verunmöglicht. Für die Zukunft soll jeder eingesparte Franken direkt der IV zugute kommen. Der neue Finanzie- rungsmechanismus wird nur noch die von der IV nicht direkt beeinflussbaren Ausgabenentwicklungen (Lohn- und Preisentwicklung, Demographie, höhere Lebenserwartung der IV-Rentnerinnen bzw. –rentner) berücksichtigen; damit erfolgt ein echter Risikotransfer in dem Sinne, als der Aufwand des Bundes strikte von seinen eigenen Einnahmen abhängig ist und nicht mehr von den von im kaum steuerbaren Ausgaben der IV.

Wettbewerb beim Erwerb von Hilfsmitteln Der Wettbewerb beim Erwerb von Hilfsmitteln soll die Kosten der Versicherung und der Versicherten senken, ohne dass die Qualität der abgegebenen Hilfsmittel darunter leidet. Die vorliegende Gesetzesänderung ermöglicht der IV, über das Bundesamt für Sozialversicherungen als wichtige Kundin gegenüber den Abgabestellen aufzutreten und dank der Einführung des Wettbewerbs günstigere Einkaufsbedingungen auszuhandeln. So können Einsparungen auf den Margen

und Rabatten, die heute ohne Gegenleistung für die Versicherten gelten, erzielt werden. Durch diese Änderung werden die Vertreter der Hilfsmittelbranche nicht mehr dazu verleitet, immer die teuersten Hilfsmittel verkaufen zu wollen. Der Wettbewerb beim Erwerb von Hilfsmitteln ermöglicht der IV, jährlich 35 bis

50 Millionen Franken zu sparen.

Durch diese Massnahmen verbessert sich die Jahresrechnung der IV im Durch- schnitt um 425 Millionen Franken pro Jahr (2012-2027). Ab dem Jahr 2018, nach Auslaufen der Zusatzfinanzierung, beträgt die Verbesserung der IV-Rechnung durchschnittlich rund 570 Millionen Franken pro Jahr (Zeithorizont 2018 - 2027). Dadurch kann das Defizit der IV, das ohne weitere Massnahmen ab dem Jahr

2018 erneut auf 1,1 Milliarden Franken anwachsen würde, ab diesem Zeitpunkt

praktisch halbiert werden. Damit kommt eine nachhaltige Sanierung der Invali- denversicherung in den Bereich des politisch Machbaren.

Assistenzbeitrag Gleichzeitig zur finanziellen Konsolidierung erfolgt ein kostenneutraler Umbau des Leistungssystems im Bereich der Hilflosenentschädigung. Zur Förderung einer eigenverantwortlichen und selbstbestimmten Lebensführung soll eine neue Leistung - der Assistenzbeitrag - eingeführt werden. Menschen mit einer Behinde- rung, welche für die zur Alltagsbewältigung benötigte Hilfe Drittpersonen anstel- len, erhalten dazu einen Assistenzbeitrag von 30 Franken pro Stunde. Der Um- fang des Assistenzbeitrags wird aufgrund des individuellen Hilfebedarfs festgelegt und beträgt im Durchschnitt 1'100 Franken pro Monat. Erwartet werden rund 3'000 Bezügerinnen und Bezüger. Mit dieser Massnahme werden die Vorausset- zungen verbessert, trotz einer Behinderung zu Hause wohnen zu können und pflegende Angehörige zu entlasten. Und weil die Hilfe stärker an die Bedürfnisse der Menschen mit einer Behinderung angepasst ist, können diese sich besser in die Gesellschaft und die Berufswelt integrieren. Der Assistenzbeitrag verursacht Kosten in der IV von jährlich 48 Millionen Fran- ken und Einsparungen bei Kantonen und Gemeinden durch Heimaustritte und vermiedene Heimeintritte von rund 60 Millionen Franken (Zeithorizont 2012- 2027). Ein Teil der Einsparungen von Kantonen und Gemeinden soll zugunsten der IV ausgeglichen werden. Dies erfolgt durch eine entsprechende Reduktion der Hilflosenentschädigung der IV für Erwachsene im Heim. Diese Reduktion der Hilflosenentschädigung wird durch die Kantone via Ergänzungsleistungen ausge- glichen. Der Assistenzbeitrag verursacht auf diese Art sowohl für die IV als auch für Kantone und Gemeinden keine Mehrkosten.

Erläuterungen

1 Grundzüge der Vorlage

1.1 Ausgangslage

1.1.1 Aufgabe und Zweck der IV

Gemäss Artikel 111 der Bundesverfassung (BV, SR 101) trifft der Bund Mass- nahmen für eine ausreichende Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge. Diese beruht auf drei Säulen: Der eidgenössischen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung, der beruflichen Vorsorge und der Selbstvorsorge. Gemäss Artikel 112 der Bundesverfassung müssen die Renten der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung den Existenzbedarf angemessen decken. Der Bund fördert zudem die Eingliederung invalider Menschen und unterstützt Bestrebun- gen zu Gunsten betagter, hinterlassener und invalider Personen. Für diesen Zweck kann er Mittel aus der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung ver- wenden (Art. 112 Abs. 6 BV). Der Bund sorgt dafür, dass die erste und die zweite Säule ihren Zweck dauernd erfüllen können (Art. 111 Abs. 2 BV). Aufgabe der IV ist es in erster Linie, die nachteiligen Auswirkungen eines Ge- sundheitsschadens auf die Erwerbsfähigkeit versicherter Personen zu beseitigen oder bestmöglich zu mildern. Im Vordergrund steht dabei das Ziel der Eingliede- rung ins Erwerbsleben bzw. in den ursprünglichen Arbeitsbereich, während die Ausrichtung von Geldleistungen erst an zweiter Stelle kommt. Es gilt also das ökonomisch zu verstehende Prinzip "Eingliederung vor Rente". Seit der 4. IV- Revision ist diese Zielsetzung ausdrücklich im Gesetz festgehalten. Gemäss dem Zweckartikel sollen die Leistungen des Bundesgesetzes über die Invalidenversi- cherung (IVG, SR 831.20) die Invalidität mit geeigneten, einfachen und zweck- mässigen Eingliederungsmassnahmen verhindern, vermindern oder beheben und die verbleibenden ökonomischen Folgen der Invalidität im Rahmen einer ange- messenen Deckung des Existenzbedarfs ausgleichen (Art. 1a Bst. a und b IVG). Ferner sollen die Leistungen des Gesetzes zu einer eigenverantwortlichen und selbstbestimmten Lebensführung der betroffenen Versicherten beitragen. Konkret stellt die IV folgende Leistungen zur Verfügung: Massnahmen der Früherfassung und Frühintervention; Eingliederungsmassnahmen (medizinische Massnahmen, Integrations- massnahmen, Massnahmen beruflicher Art wie Berufsberatung, Ausbil- dung, Umschulung und Arbeitsvermittlung sowie Abgabe von Hilfsmit- teln); Geldleistungen (IV-Renten, Hilflosenentschädigung, Taggelder).

1.1.2 Renten- und Kostenentwicklung 1993 - 2008

1.1.2.1 Rentenentwicklung

Seit 1993 hat der Rentenbestand kontinuierlich zugenommen und im Jahr 2006 seinen Höhepunkt erreicht. Ab dem Jahr 2003 hat er sich jedoch als Folge des

Rückgangs an Neurenten stabilisiert und ist im Jahr 2007 erstmals leicht zurück- gegangen:

Anteil der laufenden IV-Renten an der Bevölkerung (18 bis AHV-Rentenalter)

0% 1993 1994 1995 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Geburtsge- Psychische Krank- Knochen Nerven- Andere Krank- Unfall brechen heiten und Be- system heiten wegungs- organe

Zugänge Seit Mitte der 1980-er Jahre, insbesondere aber zwischen 1998 und 2003 war eine starke Zunahme an Neurenten zu verzeichnen. Das durchschnittliche jährliche Wachstum betrug in dieser Phase 4,1 Prozent. Seit 2003 ist die Zahl der Neuren- ten rückläufig, wobei die durchschnittliche jährliche Abnahme 8,9 Prozent be- 1 trägt. Im Jahr 2008 wurden 17'700 gewichtete Neurenten gesprochen, das sind 5,8 Prozent weniger als im Vorjahr. Gegenüber dem Jahr 2003 konnte bis heute ein Rückgang der Neurenten um insgesamt 37 Prozent erreicht werden.

1 Bei den "gewichteten Renten" wird die Anzahl ausbezahlter IV-Renten entsprechend ihrem Bruchteil (Viertelsrente = 25%; halbe Rente = 50%; ganze Rente = 100%) auf die Anzahl ganzer Renten umgerechnet. Dies erlaubt, von der Anzahl IV-Renten direkt auf das finan- zielle Gewicht zu schliessen

Die grosse Anzahl an Neurenten zwischen 1998 und 2002 ist insbesondere auf die

Neurenten in der Schweiz

30'000

25'000

20'000

15'000

10'000

5'000

* korrigiert

0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006* 2007

Frauen Männer Total

Zunahme von Rentenzusprechungen infolge psychischer Erkrankungen zurückzu- führen: Diese Kategorie wuchs um durchschnittlich rund 10 Prozent pro Jahr an. Am zweitstärksten haben die Krankheiten der Knochen- und Bewegungsorgane zugenommen, im Jahr 2003 waren rund 23 Prozent der Neuberentungen darauf zurückzuführen. Die Entwicklung bei Geburtsgebrechen und Unfällen ist demge- genüber relativ stabil geblieben.

Anteil der neuen IV-Renten an der Bevölkerung (18 bis AHV-Rentenalter)

0.7%

0.6%

0.5%

0.4%

0.3%

0.2%

0.1%

0.0% 1996 2002 2007 Geburtsge- Psychische Krank- Knochen Nerven- Andere Krank- Unfall brechen heiten und Be- system heiten wegungs- organe

Schliesslich kann festgestellt werden, dass die Neurenten bei Personen im Alter zwischen 35 und 54 Jahren im Vergleich zu den übrigen Altersgruppen über- durchschnittlich zugenommen haben, was mit besonderen Kostenfolgen verbun- den ist, da diese eine relativ lange Bezugsdauer aufweisen.

Abgänge Als Folge der starken Zunahme der Neurenten zwischen 1998 und 2002 erfolgt - zeitlich verschoben - ebenfalls eine Zunahme bei den Abgängen 2 . Im Durch- schnitt sind jährlich rund 7 Prozent Abgänge aus dem Rentenbestand der IV zu verzeichnen. Die meisten - rund 5 Prozent - erfolgen durch einen Übertritt in die AHV. Daneben sind ca. 1,3 Prozent der Abgänge auf Todesfälle und 0,7 - 0,9 Prozent (durchschnittlich 2'300 Personen pro Jahr) auf andere Ursachen, wie z.B. Rentenrevisionen, Wiedereingliederungen, usw. zurückzuführen.

1.1.2.2 Entwicklung der finanziellen Situation der IV

Anfangs der 1990er Jahre begann die IV immer grössere Jahresdefizite auszuwei- sen. 2005 machte das Defizit 15,0 Prozent der Ausgaben aus und die Verschul- dung belief sich auf 7,7 Milliarden Franken. Seit 2006 kann die Höhe des Verlus- tes bei unter 1,6 Milliarden Franken auf hohem Niveau stabil gehalten werden:

Finanzen der IV

Mia. Fr. 0

-5

-10

-15 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008

Kapitaltransfers EO-IV, Saldo NFA Einnahmen Ausgaben Saldo Kapitalkonto

2 In den Jahren 2001 und 2005 waren wegen der Erhöhung des AHV-Rentenalters der Frauen deutlich weniger Abgänge zu verzeichnen.

1.1.2.3 Gründe für die Renten-

3 und Kostenzunahme zwi-

schen 1993 - 2003 Verschiedenste Faktoren haben zwischen 1993 und 2003 zu einem Renten- und Kostenwachstum und letztlich zu einer gewissen Fehlentwicklung in der IV geführt, namentlich: Exogene Faktoren, welche durch die Versicherung nicht beeinflussbar sind, wie z.B. die demografische Alterung, die Wirtschaftslage, die Ar- beitslosigkeit, gesellschaftliche Entwicklungen und Wertvorstellungen oder die Zunahme von psychischen und somatoformen Beschwerden als Invaliditätsursache. Koordinationsprobleme im Sozialversicherungssystem: Die verschiedenen Bereiche des Sozialversicherungssystems sind historisch gewachsen und zu wenig gut aufeinander abgestimmt. Bei einem Schadenfall besteht die Tendenz der Abschiebung von einer Versicherung zur andern. Die IV, de- ren Leistungen in der Regel nachgelagert sind, ist davon besonders nega- tiv betroffen. So war die IV in der Anfangsphase einer länger dauernden Krankheit in der Regel gar nicht involviert und konnte deshalb auf wichti- ge Weichenstellungen im Frühstadium eines potenziellen IV-Falles kaum Einfluss nehmen. Eine Abschiebung zur IV fand aber nicht nur durch an- dere Versicherungen statt; die Invalidenrente war ganz generell zu einer Auffangleistung geworden, z.B. durch Verschiebungen aus der Sozialhilfe und den Unternehmungen sowie durch ärztliche Zuweisungen. Schwache Aufsicht: Das IVG bietet für die Akteure des Vollzugs, nament- lich für die IV-Stellen und die Gerichte, aber auch für Ärzte, einen be- trächtlichen Ermessensspielraum. Die Aufsicht des Bundesamtes für Sozi- alversicherungen (BSV) hat bis ins Jahr 2000 kaum Einfluss auf einen einheitlichen Vollzug genommen und war damit weitgehend wirkungslos. Rentenzusprechungspraxis zu Gunsten der Versicherten: Die IV-Stellen, Gerichte und Ärzte haben den durch das IVG vorgegebenen Ermessens- spielraum tendenziell zu Gunsten der Versicherten genutzt. Neue Formen psychischer Erkrankungen: Die Versicherung und ihre Ak- teure waren - und sind z.T. heute noch - nicht in der Lage, angemessen auf die starke Zunahme der psychischen Krankheiten zu reagieren, da es sich 4 um neue Formen psychischer Erkrankungen handelte , welche schwierig zu diagnostizieren sind und sich kaum objektivieren lassen. Eine Konkre- tisierung, wann diese Erkrankungsformen eine Invalidität zu bewirken vermögen, musste erst entwickelt werden, was sich in der Rechtsanwen- dung zu Gunsten der Versicherten ausgewirkt hat. Zudem hat die mit Zu- nahme von psychischen Erkrankungen einhergehende Zunahme von Psy-

3 Vgl. auch Bericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle zuhanden der Geschäfts- prüfungskommission des Ständerates vom 6. Juni 2005: "Faktoren des Rentenwachstums in der Invalidenversicherung. 4 anhaltende somatoforme Schmerzstörungen, posttraumatische Belastungsstörungen, Anpassungsstörungen, generalisierte Angststörungen, Schleudertrauma, depressive Epi- sode mit ihren verschiedenen Unterformen, Fibromyalgie, diffuses weichteilrheumati- sches Schmerzsyndrom

chiatern mit eigener Praxis tendenziell ebenfalls zu vermehrten Renten- 5 zusprachen geführt . Rente als Dauerleistung: Der Fokus der IV lag bei der Zusprechung von Renten und nicht bei der Eingliederung (Verhältnis 10:1). Die Versiche- rung funktionierte in erster Linie administrativ und eine Rentenzuspre- chung war für alle Beteiligten mit weniger Aufwand bzw. Unsicherheiten verbunden als eine Eingliederung. Dasselbe gilt für Rentenrevisionen. Die Anspruchshaltung der versicherten Personen ist im Vergleich zu frü- her gestiegen. Wenig geeignete Arbeitsplätze: Der mit der Anstellung von Menschen mit Behinderungen teilweise verbundene Mehraufwand und die entsprechen- den Beschäftigungsrisiken wurden bzw. werden mit zunehmendem Wett- bewerb und den steigenden Anforderungen an die Erwerbstätigen von den Unternehmen immer weniger in Kauf genommen.

1.1.2.4 Einleitung der Sanierung der IV ab 2003

Angesichts des Kosten- und Rentenwachstums zwischen 1998 und 2003 waren einschneidende Massnahmen zur Einleitung der Sanierung der IV unabdingbar. Dazu bedurfte es grundlegender Systemanpassungen und insbesondere einer Entwicklung weg von einer administrativen Rentenversicherung hin zu einer Eingliederungsversicherung. Im Vordergrund stand die Reduktion von Neurenten, was zu einer nachhaltigen Senkung der Kosten führt und zugleich verhindert, dass die betroffenen Personen aus dem Arbeitsmarkt fallen und dadurch sozial isoliert werden. Um diese Trendwende zu vollziehen, waren bzw. sind alle Akteure des IV-Systems gefordert (Bund, IV-Stellen, Arbeitgeber, Ärzte, Versicherte, Gerich- te). Zusätzlich zu den Systemanpassungen, welche zu Einsparungen durch Reduk- tionen von Neurenten führen, bedurfte es weiterer kostenseitiger Massnahmen zur Senkung der Ausgaben bzw. Erhöhung der Einnahmen.

Reduktion der Neurenten

Seit dem Jahr 2003 konnten die Neurenten um insgesamt 35 Prozent reduziert werden. Folgende Faktoren haben wesentlich zur Senkung beigetragen, wobei die Auswirkungen der 5. IV-Revision zum heutigen Zeitpunkt lediglich vermutet, nicht aber mit Zahlen belegt werden können, da eine Evaluation dieser Massnah- men naturgemäss noch nicht vorliegt: Einführung eines Monitorings: Im März 2003 hat das BSV ein Monitoring für die neuen IV-Renten eingeführt. Mit Hilfe dieses Monitorings kann die Entwicklung der Rentenzusprachen pro Quartal und pro kantonale IV- Stelle verfolgt und dort eingegriffen werden, wo deutlich mehr Renten zu- gesprochen wurden als im schweizerischen Durchschnitt beobachtet.

4. IV-Revision: Die IV-Stellen erhielten im Rahmen der 4. IV-Revision

die rechtliche Grundlage und personelle Ressourcen, um im Bereich der Arbeitsvermittlung aktiver zu werden und den Versicherten bei der Stel- lensuche zu helfen. Zudem erlaubte die Einführung der regionalen ärztli- chen Dienste (RAD) neu eigene ärztliche Begutachtungen der einzelnen 5 Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (5. Revision) S. 4487

Dossiers durch die Versicherungsspezialisten. Mit dem RAD kann eine einheitliche, mit der Versicherungsmedizin konforme Einschätzung von Belastbarkeit und Arbeits(un)fähigkeit, gewährleistet werden. Schliesslich führte die Einführung der Dreiviertelsrente tendenziell zu einer Reduktion von Neurenten. Mit der 5. IV-Revision wurden neue Instrumente zur Förderung der Ein- gliederung und der sozialberuflichen Integration eingeführt, um die An- zahl der Neurenten zu senken. Es handelt sich dabei insbesondere um die Früherfassung und die Frühintervention sowie die Integrationsmassnah- men. Zu beachten ist, dass die versicherte Person bei allen Massnahmen, die ihrer Integration dienen und ihrem Gesundheitszustand angepasst sind, aktiv mitwirken muss. Verstärkte Aufsicht: Das BSV hat seine Aufsicht durch eine Reorganisati- on, die Einführung einer system- und wirkungsorientierten Steuerung, die Entwicklung einer Qualitätssicherung sowie die Durchführung von Audits vor Ort verstärkt. Zudem wurden mit entsprechenden Weisungen und Kreisschreiben Vorgaben für eine strenge aber faire Rentenzusprechungs- praxis gemacht, die es erlauben, zusammen mit den IV-Stellen eine ein- heitlichere Umsetzung zu realisieren. Strengere Bundesgerichtspraxis: Die Rechtsprechung ist seit 2000 insge- samt strenger geworden und hat vorhandenen Auslegungsspielraum insbe- 6 sondere bei somatoformen Schmerzstörungen tendenziell rentenein- schränkend genutzt. Im Leitentscheid 130 V 352 wurde die bisherige Rechtsprechung konkretisiert und festgehalten, dass eine somatoforme Schmerzstörung in der Regel keine zur Invalidität führende Einschrän- kung der Arbeitsfähigkeit bewirkt. Mit diesem Leiturteil hat das Bundes- gericht die Anforderungen an eine Rente bei somatoformen Schmerzstö- rungen klar festgelegt und einen Wendepunkt hin zu einer restriktiveren Praxis markiert. Anschliessend hat das Bundesgericht die in BGE 130 7 V 352 entwickelten Grundsätze auch auf die Fibromyalgie übertragen. Seither wird auch die Abgrenzung von gesundheitlichen und invaliditäts- fremden Gründen der Erwerbsunfähigkeit konsequenter vorgenommen. Diese Rechtsprechung wurde mit der Änderung von Artikel 7 Absatz 2 ATSG per 1. Januar 2008 in das geltende Recht übernommen.

6 BGE 130 V 399 f.: Anhaltende somatoforme Schmerzstörung: Dieses Leiden ist dadurch gekennzeichnet, dass sich für geklagte körperliche Symptome trotz adäquater medizini- scher (Differential-)Diagnostik keine eindeutigen körperlichen Ursachen finden lassen. (...) Seine Diagnose setzt laut ICD-10 (Weltgesundheitsorganisation (WHO), International Classification of Diseases, 10. Auflage 1992), Kapitel V (F) Ziff. 45.4, im Einzelnen Fol- gendes voraus: "Die vorherrschende Beschwerde ist ein andauernder, schwerer und quä- lender Schmerz, der durch einen physiologischen Prozess oder eine körperliche Störung nicht vollständig erklärt werden kann. Der Schmerz tritt in Verbindung mit emotionalen Konflikten oder psychosozialen Problemen auf. (...)." 7 BGE 132 V 68: "Fibromyalgie" ist eine von der Weltgesundheitsorganisation [WHO] (ICD-10: M79.0) anerkannte rheumatische Erkrankung. Es handelt sich dabei um ein ge- neralisiertes chronisches Schmerzsyndrom des Gelenk- bzw. Bewegungsapparates, das in der Regel mit vorwiegend subjektiven Störungen (wie Erschöpfung, Schlafstörungen, Angstzustände, Kopfschmerzen, Verdauungs- und Harnstörungen) verbunden ist.

Verschärfung der Rentenzusprechungspraxis: Die verstärkte Aufsicht durch das BSV und der Leitentscheid des Bundesgerichts (BGE 130 V 352) lieferte den IV-Stellen wichtige Instrumente mit klareren Definiti- onen und Kriterien im Hinblick auf einen einheitlichen Vollzug. Gleich- zeitig fand eine Professionalisierung innerhalb der IV-Stellen statt: Heute können sie die eingehenden Gesuche umfassender und differenzierter ab- klären als vor 2003 und haben den Aufwand für die Abklärung der einzel- nen Fälle erhöht, insbesondere auch im Hinblick auf die fachärztlichen Untersuchungen als Folge der Einführung der RAD. Das Resultat ist eine strengere, aber auch differenzierte Rentenzusprechungspraxis. Allgemeine Sensibilisierung: Die finanzielle Situation der IV, vermehrte politische Sensibilität und der damit einhergehende verstärkte gesell- schaftliche Druck durch die breite öffentliche Diskussion der IV- Rentenfrage sowie intensivierte und differenziertere fachliche Diskussion der involvierten Akteure (Ärztinnen und Ärzte, IV-Stellen, Arbeitgeber, BSV, Gerichte) dürften ebenfalls einen Beitrag zum Rückgang der An- meldungen geleistet haben. Die Massnahmen zur Reduktion der Neurenten führen mittel- bis längerfristig auch zu einer Reduktion des Rentenbestands. Der Fokus lag bisher jedoch klar darin, Neurenten möglichst zu vermeiden. Dagegen wurden bisher keine Mass- nahmen vorgesehen, um auch den Rentenbestand gezielt anzugehen und zu redu- zieren.

Kostenseitige Massnahmen Weder finanzierungsseitige Massnahmen - die Anhebung des Beitragssatzes von 1,2 auf 1,4 Prozent im Jahr 1995 - noch Massnahmen im Zusammenhang mit dem Kapitalfonds, namentlich der Kapitaltransfer von der EO zur IV (2,2 Milliarden Franken im Jahr 1998 bzw. 1,5 Milliarden Franken 2003) vermochten die Nega- tiventwicklung der IV aufzuhalten. Deshalb waren mit der 5. IV-Revision und der Zusatzfinanzierung weitere kostenseitige Massnahmen vorzusehen: Mit der 5. IV-Revision, welche am 1. Januar 2008 in Kraft getreten ist, werden die Ausgaben der IV nicht nur über die Senkung der Anzahl Neu- renten reduziert, sondern auch durch verschiedene Sparmassnahmen wie die Aufhebung der laufenden Zusatzrenten, die Streichung des Karrierezu- schlags, die Aufhebung des Taggeldes für nicht erwerbstätige Personen, Anpassungen bei der Kinderrente, die Kürzung von IV-Leistungen im Fall von Überversicherung, die Erhöhung der Mindestbeitragszeit für den An- spruch auf eine ordentliche Rente sowie die Überführung der medizini- schen Massnahmen für die Eingliederung von über 20-jährigen Personen in das Leistungssystem der Krankenversicherung. Längerfristig führt die

5. IV-Revision zu einer durchschnittlichen jährlichen Reduktion der Aus-

gaben der IV von rund 500 Millionen Franken.

Zusatzfinanzierung: Das Parlament hat am 13. Juni 2008 zwei inhaltlich eng verknüpfte Vorlagen für die IV-Zusatzfinanzierung verabschiedet. Die eine Vorlage (Änderung der Bundesverfassung) sieht eine befristete proportionale Erhöhung der Mehrwertsteuer (MWST) um 0,4 Prozent- punkte vor. Mit Beschluss vom 12. Juni 2009 hat das Parlament das Da- tum des Inkrafttretens der auf sieben Jahre befristeten Anhebung der Mehrwertsteuersätze auf den 1. Januar 2011 angepasst. Die Einnahmen aus der Zusatzfinanzierung belaufen sich auf rund 1,1 Milliarden Franken pro Jahr. Mit der anderen Vorlage (Sanierungsgesetz) hat das Parlament die Schaffung eines eigenständigen Ausgleichsfonds der IV beschlossen. Die AHV überweist dem neu geschaffenen IV-Fonds einen einmaligen Betrag (à fonds perdu) von 5 Milliarden Franken. Die Schulden der IV gegenüber der AHV von rund 15,5 Milliarden Franken (voraussichtlicher Stand Ende 2010) werden während der Zeit der befristeten MWST- Erhöhung eingefroren. Die Schuldzinsen der IV (durchschnittlich

360 Millionen Franken pro Jahr) werden während dieser Zeit vollumfäng-

lich vom Bund übernommen. Zwecks Schuldentilgung wird während des Zeitraums der befristeten Mehrwertsteuererhöhung der Betrag, um den das Kapital des IV-Ausgleichfonds am Ende des Rechnungsjahres das Startkapital von 5 Milliarden Franken übersteigt, jährlich an den AHV- Ausgleichsfonds überwiesen. Die Volksabstimmung zur Zusatzfinanzie- rung findet im September 2009 statt.

1.1.3 Versicherte mit einem Bedarf an regelmässiger

Hilfe Selbstbestimmung und Eigenverantwortung Die Förderung der Selbstbestimmung und der Eigenverantwortung von Menschen mit einer Behinderung sind Zielsetzungen, die heute breit anerkannt und auch im Zweckartikel der IV verankert sind. Selbstbestimmung und Eigenverantwortung bedeuten, dass Menschen mit einer Behinderung in wichtigen Belangen ihres Lebens selbst Entscheidungen treffen können und Verantwortung für ihre Le- bensgestaltung übernehmen. Die Wahl- und Entscheidungsautonomie betrifft unterschiedliche Bereiche, wie die Äusserung eigener Bedürfnisse; Entscheidungen über wichtige Alltagsbelange, z.B. in den Bereichen Frei- zeit, Arbeit, Beziehungen; Wahl zwischen verschiedenen Lebens-, Arbeits- und Wohnformen; Wahlmöglichkeiten bei der Organisation von Hilfe (Art, Ort, Helferinnen und Helfer).

Fast die Hälfte der Personen mit einer Hilflosenentschädigung wohnt in einem Heim In der Schweiz gelten 38'000 Personen im IV-Alter (30'000 Erwachsene und 8'000 Minderjährige, Stand 2008) als hilflos im Sinn von Artikel 9 ATSG 8 , da sie wegen der Beeinträchtigung der Gesundheit für alltägliche Lebensverrichtungen

8 SR 830.1

(Ankleiden, Körperpflege, Essen, usw.) dauernd auf Hilfe Dritter oder auf persön- liche Überwachung angewiesen sind. Sie haben deshalb Anspruch auf eine Hilflo- senentschädigung der IV (Art. 42 IVG).

43 Prozent (13'000) der erwachsenen Personen mit einer Hilflosenentschädigung

wohnen in Heimen. Tagesrhythmus (bspw. die Essenszeiten), die betreuenden Personen und die Möglichkeiten für Freizeitaktivitäten sind weitgehend von der Institution vorgegeben und können sich aus betrieblichen Gründen nur beschränkt an den individuellen Bedürfnissen der Menschen mit einer Behinderung orientie- ren. Sie sind von ihrer Familie und ihrem gewohnten Umfeld getrennt und im Alltag finden selten Kontakte zu Menschen ohne Behinderung statt. Dies er- schwert eine gesellschaftliche Integration und die Aufrechterhaltung einer berufli- chen Tätigkeit.

57 Prozent (17'000) der erwachsenen Personen mit einer Hilflosenentschädigung

wohnen zu Hause. Oft leistet hier die Krankenversicherung Beiträge an Leistun- gen der Grund- und Behandlungspflege (Art. 7 KLV 9 ). Zu Hause ist die Selbstbe- stimmung höher, weil eine individuellere Lebensgestaltung möglich ist und sich die Hilfe stärker an den persönlichen Bedürfnissen der Menschen mit einer Be- hinderung orientieren kann. Allerdings decken die heutigen Leistungen den Be- darf an Hilfe nicht immer genügend, da sie sich auf die Unterstützung bei alltägli- chen Lebensverrichtungen wie Aufstehen, Waschen und Essen beschränken. Die Hilfe aber, welche zur Führung eines eigenen Haushaltes, zur Knüpfung gesell- schaftlicher Kontakte, für Freizeitaktivitäten, für eine berufliche Tätigkeit oder für eine Weiterbildung benötigt wird, kann oft nur ungenügend gewährt werden. Zudem sind die Betroffenen meist mehrmals am Tag zu nicht im Voraus planba- ren Zeiten (z.B. Toilettengang, Umlagern, Trinken) auf Hilfe angewiesen, was mit dem Einsatzplan der Spitex nur unzureichend kompatibel ist. Oft kann kein Ein- fluss genommen werden, wer die notwendige Hilfe leistet und zu welchem Zeit- punkt diese im Tagesablauf erfolgt. Dies obliegt den zuständigen Organisationen. Ein Verbleib zu Hause kann häufig nur dank dem Einsatz von Angehörigen reali- siert werden. Das führt dazu, dass Menschen mit einer Behinderung stark von ihren Familien abhängig sind und eine hohe zeitliche Belastung für pflegende Angehörige besteht. Fehlt hingegen diese Hilfe oder ist sie eingeschränkt z.B. infolge Berufstätigkeit, Alter oder Krankheit der Angehörigen, bleibt oft nur eine stationäre Versorgung im Heim. Im Hinblick auf aktuelle gesellschaftliche Ent- wicklungen (Trend zu höheren Erwerbsquoten der Frauen sowie zu Einpersonen- haushalten) ist mit einem Rückgang der familiären Pflege und Betreuung und damit verbunden zu einem zunehmenden Bedarf nach Heimplätzen und anderen professionellen Betreuungsformen zu rechnen.

Assistenzmodelle als international verbreiteter Lösungsansatz Ein verbreiteter Ansatz zur Erhöhung der Selbstbestimmung und Eigenverantwor- tung von Menschen mit einer Behinderung stellen sogenannte Assistenzmodelle dar. Die Grundidee dabei ist, dass Menschen mit einer Behinderung möglichst weitgehend selber bestimmen können, wer ihnen wann, wo und wie für Handlun- gen des täglichen Lebens, welche sie aufgrund einer Behinderung nicht selbst- ständig durchführen können, die notwendige Hilfe leistet. Ein wesentliches In- strument dazu ist die Ausrichtung finanzieller Mittel direkt an die Betroffenen.

9 SR 832.112.31

Damit können sie Personen beauftragen und bezahlen, welche sie unterstützen sollen (Assistenzpersonen). Da es sich um einfache Hilfeleistungen im Alltag handelt und nicht um medizinische Behandlungen, können diese auch von Perso- nen ohne medizinische oder pflegerische Ausbildung erbracht werden. As- sistenzmodelle beziehen sich auf den privaten Wohnbereich und den Arbeitsbe- reich, jedoch nicht auf den institutionellen Bereich (Heime, Werk- und Tagesstätten). Der Begriff „Assistenz“ wurde gewählt, um schon über die Wortwahl selbstbe- stimmte von fremdbestimmter Behindertenhilfe abzugrenzen. Die ursprünglich neutralen Worte „Betreuung“, „Versorgung“ und „Pflege“ sind für Menschen mit Behinderung oft gleichbedeutend mit Fremdbestimmung und Bevormundung. Das Wort „Assistent“ heisst soviel wie „Beisteher, Helfer“, "assistieren" bedeutet „jemandem nach dessen Anweisungen zur Hand gehen“. Mit Assistenzmodellen werden den Menschen mit einer Behinderung zentrale Kompetenzen übertragen: Finanzkompetenz: sie bezahlen die Assistenzpersonen selbst und bestim- men damit in eigener Verantwortung über den Einsatz der zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel. Personalkompetenz: sie wählen ihre Assistenzpersonen selber aus und schliessen Verträge ab. Organisationskompetenz: sie kümmern sich selbst um einen möglichst reibungslosen Ablauf des Einsatzes ihrer Assistenzpersonen, entscheiden über Zeitpunkt, Art und Umfang der Aufgaben. Anleitungskompetenz: sie geben den Assistenzpersonen alle Arbeitsan- weisungen, da sie selbst am besten wissen, in welchen Bereichen Assis- tenz nötig ist und wie diese aussehen soll. Die ersten Assistenzmodelle wurden in den USA, Grossbritannien und Schweden eingeführt. Erfahrungen mit Assistenzmodellen bestehen aber auch in den Nieder- landen, in Deutschland und in Österreich. Die Implementierung von Assistenz- modellen ist dabei in unterschiedlicher Weise erfolgt und wird mit variablen Bezeichnungen versehen, wie zum Beispiel "consumer direction", "direct pay- ment", "personal assistance services" oder "Persönliches Budget". Es ist festzu- stellen, dass es kein einheitliches und definitives Modell gibt, vielmehr existieren erhebliche Unterschiede in Bezug auf Leistungshöhe und Zielgruppe, und in allen Ländern werden regelmässig Modellanpassungen vorgenommen. Trotz aller Vielfalt ist als gemeinsame Tendenz auszumachen, dass die Betroffenen die Wahlmöglichkeiten in der Hilfeversorgung, welche sie aufgrund der zur Verfü- gung gestellten finanziellen Mittel erhalten, durchwegs positiv beurteilen. Verbes- serungen sind insbesondere in der Lebensqualität und in der Partizipation an zentralen Lebensbereichen wie soziale Beziehungen, Mobilität sowie Freizeit 10 eingetreten .

Durchführung des Pilotversuchs Assistenzbudget Bereits im Rahmen der 4. IV-Revision wurden Massnahmen in Richtung eines Assistenzmodells diskutiert. Da die Auswirkungen einer solchen neuen Leistung als zu ungewiss beurteilt wurden, beschloss das Parlament, vorläufig kein Assis-

10 Vgl. Baumgartner et al. 2007.

tenzmodell einzuführen. Stattdessen wurden die Ansätze der Hilflosenentschädi- gung für zu Hause wohnende Personen verdoppelt und der Bundesrat wurde beauftragt, einen oder mehrere Pilotversuche zu veranlassen, „in denen Erfahrun- gen mit Massnahmen gesammelt werden, die eine eigenverantwortliche und selbstbestimmte Lebensführung von Versicherten mit einem Bedarf an Pflege und Betreuung stärken. Dabei sollen namentlich die Höhe der Hilflosenentschädigung nach dem Ausmass der Hilflosigkeit abgestuft und diese personenbezogen ausge- richtet werden sowie die Wahlfreiheit in den zentralen Lebensbereichen erleichtert werden. Die Entschädigung soll sich aus einer angemessenen Hilflosenentschädi- gung und einem persönlichen Hilflosenbudget zusammensetzen, das in einem vernünftigen Verhältnis zu den Heimkosten steht.“ 11 . Am 10. Juni 2005 hat der Bundesrat die Durchführung des Pilotversuchs Assis- tenzbudget beschlossen und die dazu erforderliche Verordnung über den Pilotver- such Assistenzbudget 12 in Kraft gesetzt. Der Pilotversuch wird seit 1. Januar 2006 unter der Leitung des Bundesamtes für Sozialversicherungen mit 250 Teilneh- menden in den drei Pilotkantonen Basel-Stadt, St. Gallen und Wallis durchge- führt. Teilnahmeberechtigt sind minderjährige und erwachsene Personen jeglicher Behinderungsart mit einer Hilflosenentschädigung der Invalidenversicherung, welche während des Projektes ausserhalb eines Heimes wohnen. Sie erhalten statt der pauschalen Hilflosenentschädigung ein individuell berechnetes Assistenzbud- get. Damit können sie die benötigte Hilfe bei Personen oder Organisationen ihrer Wahl einkaufen.

11 Schlussbestimmungen Buchstabe b zur Änderung des Bundesgesetzes über die Invaliden- 12 versicherung (IVG) vom 21. März 2003 (4. IV-Revision. SR 831.203

Grosser Nutzen, aber auch hohe Kosten Der Pilotversuch Assistenzbudget wurde wissenschaftlich evaluiert. Der Verlauf des Projekts und die Ergebnisse der sechs Teilstudien 13 sind in einem Synthesebe- richt 14 zusammengefasst worden, von welchem der Bundesrat am 21. Dezember

2007 Kenntnis genommen hat. Die Haupterkenntnisse sind:

Das Assistenzbudget hat aus der Sicht der teilnehmenden Menschen mit einer Behinderung zu deutlich mehr Selbstbestimmung und Selbstständig- keit geführt, insbesondere in den Bereichen Haushaltführung, Bildung, Arbeit, Freizeit und bei den sozialen Kontakten. Mehrheitlich wurde das Arbeitgebermodell angewandt, d.h. die teilneh- menden Personen haben ihre Assistentinnen und Assistenten im Rahmen eines Arbeitsverhältnisses angestellt. Organisationen wurden nur selten beauftragt.

35 Personen sind aus dem Heim ausgetreten (insbesondere Personen mit

einer schweren Hilflosigkeit aufgrund einer körperlichen Beeinträchti- gung) und in mehreren Fällen konnte ein Heimeintritt vermieden werden. Die Anzahl der Austritte aus Institutionen (Heime, Werkstätten, Sonder- schulen) liegt unter den Erwartungen, was vermutlich auf die Befristung des Pilotversuchs und die Unsicherheit zurückzuführen ist, ob nach Ab- lauf des Pilotversuchs wieder ein Platz in einer Institution gefunden wer- den muss.

13 Zellweger, Eric; Maugué, Marc; Lafuente, Frédérique 2007: Projet pilote « Budget d'assis- tance » : Evaluation de l’organisation et des prestations d’organes d’exécution. Aspects de la sécurité sociale, rapport de recherche OFAS No. 5/07, Berne. Hefti, Christoph; Frey, Miriam; Koch, Patrick 2007: Pilotversuch Assistenzbudget: Beschreibung der Teilnehmenden, Teilnahmegründe und Erwartungen. Beiträge zur Sozi- alen Sicherheit, BSV-Forschungsbericht Nr. 6/07, Bern. Latzel, Günther; Andermatt, Christoph 2007: Pilotversuch Assistenzbudget: Abklärung des Assistenzbedarfs. Beiträge zur Sozialen Sicherheit, BSV-Forschungsbericht Nr. 7/07, Bern. Frey, Miriam; Kägi, Wolfram; Koch, Patrick; Hefti, Christoph 2007a: Pilotversuch Assis- tenzbudget: Auswirkungen auf Kosten, Nutzen und Finanzierung. Beiträge zur Sozialen Sicherheit, BSV-Forschungsbericht Nr. 8/07, Bern. Frey, Miriam; Kägi, Wolfram; Koch, Patrick; Hefti, Christoph 2007b: Pilotversuch Assistenzbudget: Auswirkungen auf Kosten, Nutzen und Finanzierung (Materialienband). Beiträge zur Sozialen Sicherheit, BSV-Forschungsbericht Nr. 9/07, Bern. Dubach, Philipp; Oesch, Thomas; Guggisberg, Jürg 2007) Pilotversuch Assistenzbudget: Subjektorientierte Leistungen für ein integriertes Leben Behinderter: Ergänzungen und Inkompatibilitäten mit dem Pilotversuch Assistenzbudget. Beiträge zur Sozialen Sicher- heit, BSV-Forschungsbericht Nr. 10/07, Bern. Baumgartner, Edgar; Wacker, Elisabeth; Castelli, Francesco; Klemenz, Regina; Oberhol- zer, Daniel; Schäfers, Markus; Wansing, Gudrun 2007: Assistenzmodelle im internationa- len Vergleich. Leistungen und Massnahmen zur Unterstützung selbstbestimmten und ei- genverantwortlichen Lebens in ausgewählten Ländern. Beiträge zur Sozialen Sicherheit, BSV-Forschungsbericht Nr. 11/07, Bern. 14 Balthasar, Andreas; Müller, Franziska 2007: Pilotversuch Assistenzbudget: Zwischensyn- these. Beiträge zur Sozialen Sicherheit, BSV-Forschungsbericht Nr. 12/07, Bern.

Bei über der Hälfte der Teilnehmenden konnten pflegende Angehörige zeitlich entlastet werden. Ein Aufenthalt zu Hause mit einem Assistenzbudget ist für die Allge- 15 meinheit im Durchschnitt günstiger als ein Heimaufenthalt (rund 5'500 Franken pro Jahr). Trotzdem sind mit dem Assistenzbudget die Kosten für die Hilfe und Betreuung insgesamt deutlich gestiegen. Grund sind die Mehrkosten für die Personen, welche schon vor dem Projekt zu Hause wohnten und weitgehend unentgeltlich betreut wurden (Erhöhung um durchschnittlich 35'000 bis 40'000 Franken pro Person und Jahr). Diese Erhöhung entspricht zu einem Grossteil dem Ausmass bisher unbezahlt geleisteter Hilfe von Angehörigen. Insgesamt betragen die Mehrkosten durchschnittlich 30'000 Franken pro Person und Jahr. Auch wenn die Ein- sparungen aufgrund vermiedener Heimeintritte mitberücksichtigt werden verbleiben deutliche Mehrkosten. Im Pilotversuch gab es zu wenig Einsparungen im Heimbereich durch Heimaustritte und vermiedene Heimeintritte, um die – erwarteten – Mehr- kosten für die schon vor dem Projekt zu Hause wohnenden Teilnehmen- den zu kompensieren. Entgegen der ursprünglichen Erwartung vor Beginn des Pilotversuchs kann deshalb ein Assistenzbudget, wie es im Pilotver- such getestet wurde, nicht kostenneutral umgesetzt werden. Für eine kos- tenneutrale Umsetzung braucht es also Anpassungen.

1.2 Handlungsbedarf

1.2.1 Beitrag zur finanziellen Konsolidierung der IV

16 Aktueller IV-Finanzhaushalt Gemäss den aktuellen Prognosen für den IV-Finanzhaushalt kann die jährliche Rechnung der IV mit den eingeleiteten Systemanpassungen, der 5. IV-Revision und der Zusatzfinanzierung ab dem Jahr 2011 ausgeglichen werden. Allerdings ist ab dem Jahr 2018, nach Auslaufen der Zusatzfinanzierung und dem Wegfallen von zusätzlichen MWST-Einnahmen erneut mit einem jährlichen Defizit von ca. 17 1,1 Milliarden Franken zu rechnen, sofern bis zu diesem Zeitpunkt keine oder nur unzureichende zusätzliche Massnahmen wirksam sind. Weitere Reformmass- nahmen erweisen sich deshalb trotz der aufgezeigten positiven Entwicklungen und der eingeleiteten Systemanpassungen als unumgänglich. Dies umso mehr, als Einsparungen in der IV mit dem heutigen Finanzierungsmechanismus nicht voll der IV zugute kommen: Aktuell sind die Bundesbeiträge an die IV in Prozent der laufenden Ausgaben definiert. Für jeden Franken, den die IV ausgibt, erhält sie von der öffentlichen Hand knapp 38 Rappen. Wenn die IV nun ihre Ausgaben um einen Franken senkt, so nimmt sie auch 38 Rappen weniger ein. Die Einsparung eines Frankens entlastet die IV unter dem Strich somit nur um 62 Rappen. Anders ausgedrückt: Damit das Defizit von 1,1 Milliarden Franken pro Jahr verschwindet, müssen nicht nur 1,1 Milliarden sondern rund 1,7 Milliarden Franken eingespart werden.

15 Kosten der Allgemeinheit = Hilflosenentschädigung der IV, Ergänzungsleistungen, 16 Betriebsbeiträge an Institutionen, Beiträge an Spitex. 17 Finanzhaushalt, vgl. Anhang 1 Im Jahr 2018 fällt noch eine einmalige Restzahlung der MWST von 254 Millionen Fran- ken an, die sich aus der nachschüssigen Zahlung der MWST ergibt.

Nachhaltiger Sanierungsplan der IV in drei Phasen Um die Ausgaben der Versicherung weiter zu senken, wurde ein ausgewogener Sanierungsplan beschlossen: Dieser umfasst drei zentrale Schritte: Die 5. IV- Revision, die IV-Zusatzfinanzierung und die 6. IV-Revision. Ziel des Sanierungs- plans ist die Beseitigung des Defizits und eine ausgeglichene Rechnung der IV ab

2018. Mit den drei aufeinander abgestimmten Gesetzesrevisionen (5. IV-Revision,

Zusatzfinanzierung, 6. IV-Revision) liegt ein Sanierungsplan vor, der ab dem Jahr

2018 ein nachhaltig ausgeglichenes Ergebnis der Jahresrechnung der IV sicher-

stellt.

Jahresergebnis der IV (in Millionen Franken) zu Preisen von 2009

1'000 Ausgeglichene Rechnung 0

-1'000

-2'000

-3'000

-4'000 31.12.2001 31.12.2005 31.12.2009 31.12.2013 31.12.2017 Ohne Sanierungsplan - Stand Botschaft 5.Revision Sanierungsplan, Schritt 1: 5.Revision (inkl. 4.Revision) Sanierungsplan, Schritt 2: IV-Zusatzfinanzierung Sanierungsplan, Schritt 3: 6.Revision

1. Schritt: 5. IV-Revision

Seit Anfang 2008 ist die 5. IV-Revision in Kraft. Ziel dieser Systemanpassung ist es, das jährliche Defizit der IV zu stabilisieren und die steigende Verschuldung zu bremsen. Erreicht wird dies durch eine Senkung der Neurentenzahlen dank ver- stärkten Eingliederungsbemühungen und durch gezielte Sparmassnahmen. Die Ausgaben werden im Zeitraum von 2008 bis 2026 um jährlich durchschnittlich

500 Millionen Franken gesenkt.

2. Schritt: IV-Zusatzfinanzierung

Das Parlament hat am 13. Juni 2008 zwei Vorlagen zur IV-Zusatzfinanzierung verabschiedet (befristete proportionale MWST-Erhöhung, Errichtung eigenständi- ger IV-Ausgleichsfonds, ausgestattet mit 5 Milliarden Franken Startkapital sowie Übernahme der Schuldzinsen durch den Bund). Hauptelement ist eine Korrektur auf der Einnahmenseite, welche die "Blutung" des Sozialwerks vorübergehend stoppt und damit die Substanz der 1. Säule insgesamt sichert, so dass weitere langfristige und sozial vertretbare Sanierungsmassnahmen vorbereitet und umge- setzt werden können.

3. Schritt: 6. IV-Revision

Die aktuelle Situation erfordert weitere Massnahmen zur Sanierung der IV. In diesem Sinne hat das Parlament den Bundesrat, beauftragt, bis zum 31. Dezember

2010 eine Botschaft zur 6. IV-Revision zu erarbeiten, welche insbesondere auf

eine Sanierung der IV durch Senkung der Ausgaben ausgerichtet sein soll. Ange- sichts der Tatsache, dass gewisse Änderungen erst Jahre nach Inkraftsetzung ihre volle Wirkung entfalten, soll die 6. IV-Revision in zwei Schritten angegangen werden: In einem ersten Schritt werden eher kurzfristig zu realisierende Mass- nahmen an die Hand genommen, welche Inhalt der vorliegenden Vernehmlas- sungsvorlage bilden. Diese konzentriert sich auf folgende drei Hauptbereiche: Eingliederungsorientierte Rentenrevision (vgl. Ziff. 1.3.1.1) Neuregelung des Finanzierungsmechanismus (vgl. Ziff. 1.3.1.2) Hilfsmittel (vgl. Ziff. 1.3.1.3) Weitere, längerfristig zu realisierende Massnahmen, werden in einem zweiten Schritt bis Ende 2010 angegangen. Die Neuregelung des Finanzierungsmecha- nismus bildet unabdingbare Voraussetzung dazu, dass sich die Sparbemühungen sowohl des ersten, insbesondere aber des zweiten Massnahmenpakets voll zuguns- ten der IV auswirken.

1.2.2 Assistenzbeitrag

Förderung einer eigenverantwortlichen und selbstbestimmten Lebensfüh- rung Für eine Förderung der Selbstbestimmung und Eigenverantwortung von Men- schen mit einer Behinderung sollen die Hilfeleistungen zu Hause ausgebaut und den individuellen Bedürfnissen der betroffenen Menschen angepasst werden. Diese Umgestaltung der Leistungen soll dazu führen, dass zu Hause wohnende Menschen mit einer Behinderung in die Lage versetzt werden, ihre Betreuungssituation mitzubestimmen und dadurch mehr Fle- xibilität und Autonomie haben, um sich im Alltag und in der Berufswelt zu integrieren; Heimeintritte vermieden oder zeitlich verzögert werden können; ein Teil der heute in einem Heim wohnenden Personen von einem Heim in eine Privatwohnung umziehen kann; die pflegenden Angehörigen zeitlich entlastet werden können; die Abhängigkeit der Menschen mit einer Behinderung von ihren Angehö- rigen verringert werden kann. Der Assistenzbeitrag erleichtert es zudem Menschen mit Behinderungen, am gesellschaftlichen Leben teilzunehmen und insbesondere selbstständig soziale Kontakte zu pflegen, sich aus- und fortzubilden und eine Erwerbstätigkeit auszu- üben. Er stellt damit einen wichtigen Beitrag zur Förderung der Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen dar, wie sie in Artikel 8 Absatz 2 BV und im Behindertengleichstellungsgesetz (BehiG; SR 151.3) vorgesehen ist.

Kostenneutralität: vom Assistenzbudget zum Assistenzbeitrag Der durch die Evaluation belegte Nutzen des Assistenzbudgets spricht für eine Einführung eines Assistenzmodells in der IV. Allerdings würde die Einführung eines Assistenzmodells, wie es im Pilotversuch getestet wurde, zu Mehrkosten zulasten der IV von bis zu 450 Millionen Franken führen 18 . Aufgrund der Erfah- rungen des Pilotversuchs ist nicht mit einer genügenden Anzahl Heimaustritten und vermiedenen Heimeintritten zu rechnen, um diese Mehrkosten durch Einspa- rungen im Heimbereich zu kompensieren. Die IV befindet sich in einer angespannten finanziellen Lage. Die Sicherung dieses Sozialwerkes hat deshalb hohe Priorität. Mit der 5. IV-Revision, den in dieser Vorlage vorgeschlagenen Massnahmen (Eingliederungsorientierte Renten- revision, Neuregelung des Finanzierungsmechanismus, Hilfsmittel), der vom Parlament verabschiedeten befristeten Zusatzfinanzierung sowie dem geplanten 2. Massnahmenpaket der 6. IV-Revision soll die IV finanziell stabilisiert werden. Mehrkosten in der IV sind unbedingt zu vermeiden. Deshalb hat die Einführung eines Assistenzmodells kostenneutral zu erfolgen. Dies bedeutet, dass nicht alle Elemente des Pilotversuchs übernommen werden können, sondern nur der Kern der Zielsetzung (Förderung von Selbstbestimmung und Eigenverantwortung). Das neu vorgeschlagene Assistenzmodell unterscheidet sich wesentlich vom Pilotver- such Assistenzbudget. Deshalb wird die neue Leistung mit einem neuen Namen versehen: Assistenzbeitrag. Die Anpassungen umfassen: Reduktion der individuellen Leistungen (Streichung der Assistenz- pauschale); Beschränkung der anerkannten Leistungserbringer (keine Angehörigen und Organisationen); Zusätzliche Anspruchsvoraussetzungen (Mündigkeit und Urteilsfähig- keit); Verstärkte Koordination mit bestehenden Leistungen (Hilflosenentschädi- gung und Pflegebeitrag KV); Ausgleich der wegen NFA neu bei den Kantonen anfallenden Entlastun- gen im Heimbereich zugunsten der IV. Ergänzend zum Assistenzbeitrag besteht weiterhin die Möglichkeit einer Vergü- tung von Krankheits- und Behinderungskosten durch die Ergänzungsleistungen (insbesondere auch für Hilfe, Pflege und Betreuung). Die Vergütung reicht bis zu 60'000 Franken pro Jahr bei mittelschwerer Hilflosigkeit und 90'000 Franken bei schwerer Hilflosigkeit. Die Kantone können die vergütbaren Krankheits- und Behinderungskosten selber bezeichnen (Art. 14-16 ELG), als Leistungen sind aber insbesondere Organisationen vorgesehen, zudem ist auch die Direktanstellung von Personen und die Vergütung von Angehörigen möglich. Dieses System ergänzt den Assistenzbeitrag insbesondere für Personen, welche nicht urteilsfähig sind oder in Situationen, in denen Familienangehörige ihre Erwerbstätigkeit für die Pflege von Angehöriger reduzieren oder aufgeben.

18 Annahmen: 80 Prozent der zu Hause und 4,5 Prozent der im Heim wohnenden Personen mit einer Hilflosenentschädigung beziehen ein Assistenzbudget, welches gemäss Pilotver- such gegenüber der Hilflosenentschädigung eine Leistungserhöhung bei leichter Hilflo- sigkeit von 900 Franken, bei mittlerer Hilflosigkeit von 2'154 Franken und bei schwerer Hilflosigkeit von 5'331 Franken pro Monat entspricht.

Unterschied zwischen Pilotversuch Assistenzbudget und Assistenzbeitrag: Pilotversuch Assistenzbeitrag Reduktion der Assistenzbudget Leistungen gegenüber 19 Pilotversuch

Grundprinzip Berechnung eines Geldbe- Berechnung eines zeitli- trages (Assistenzbudget), chen Rahmens, bis zu welcher zur Deckung des welchem für erbrachte Bedarfs an Hilfe verwen- Hilfeleistungen ein As- det werden kann. sistenzbeitrag von 30 Franken pro Stunde ausgerichtet wird. Ersatz der Hilflosenent- Ergänzung zur Hilflo- schädigung. senentschädigung. Leistungshöhe Zeitlicher Bedarf an Hilfe Zeitlicher Bedarf an - 20 Prozent Hilfe plus Assistenzpauschale plus Zuschlag für Al- von 300, 600 oder 900 leinstehende Franken pro Monat (je nach HE-Grad) Tarif: Tarif: - 30 / 45 Fr. pro Stunde - 30 Fr. pro Stunde (je nach Qualifikation) - 50 Fr. pro Nacht - 50 Fr. pro Nacht Beitragsberech- Alle Personen und Orga- Nur direkt angestellte - 66 Prozent tigte nisationen (ausser Spitex) Privatpersonen (Arbeit- Leistungs- gebermodell) erbringer Angehörige bis Fr. 5'100 Keine (Gross)Kinder, pro Monat (Gross)Eltern, Ehe- oder Konkubinatspartner Anspruchs- Alle minderjährigen und Alle handlungsfähigen - 50 Prozent voraussetzun- erwachsenen Personen mit Personen mit einer Hilf- gen einer Hilflosenentschädi- losenentschädigung IV gung IV (= volljährig und urteils- fähig) Ausnahmen sind mög- lich Koordination Ablösung von Grundpfle- Grundpflege bleibt in - 25 Prozent mit KV geleistungen (Spitex) der Krankenversiche- durch das Assistenzbudget rung (Zulassung von direkt angestellten Per- sonen)

19 Aufgezeigt wird die Wirkung der einzelnen Massnahmen. Wegen Wechselwirkungen können die Effekte nicht addiert werden.

1.3 Die beantragte Neuregelung

1.3.1 Beitrag zur finanziellen Konsolidierung der IV

1.3.1.1 Eingliederungsorientierte Rentenrevision

Ausgangslage und Zielsetzung Mit der 5. IV-Revision wurde der Wandel der IV zur Eingliederungsversicherung erfolgreich eingeleitet. Personen mit gesundheitlichen Problemen werden früher erfasst und die Chancen zur Erhaltung der Arbeitsmarktfähigkeit sowie die Integ- ration von potenziell invaliditätsgefährdeten Menschen werden verbessert. Damit kann die Zunahme der Neurenten gesenkt werden. Auch die Betrugsbekämpfung wurde mit der im Rahmen der 5. IV-Revision neu geschaffenen gesetzlichen Grundlage seit dem 1. Januar 2008 aktiv angegangen. Neu kann gegen Personen, die unter dringendem Betrugsverdacht stehen, verdeckt ermittelt werden. Während sich bisherige Massnahmen in der IV auf eine Reduktion bzw. die Vermeidung von Neurenten konzentriert haben und damit eine Korrektur in Bezug auf die Neurenten stattgefunden hat, ist dies beim Rentenbestand bisher nicht erfolgt. Vielmehr werden einmal gesprochene Renten i.d.R. auf unbefristete Zeit weiter ausgerichtet 20 und Wiedereingliederungen sind selten (weniger als

1 Prozent des Rentenbestands). Diesbezüglich besteht ein grosses ungenutztes

Potenzial, wie auch ein Bericht der Organisation für wirtschaftliche Zusammenar- beit und Entwicklung (OECD) zu den IV-Systemen in der Schweiz, Norwegen und Polen feststellt: "Eine weitere Herausforderung für eine erfolgreiche Invalidi- tätspolitik liegt darin, Wege zu finden, um Abgänge aus Invaliditätsleistungen zu verstärken und die Leistungsempfänger vermehrt in den Arbeitsmarkt zurückzu- führen." 21 Die eingliederungsorientierte Rentenrevision bezweckt, den Rentenbestand um rund 5 Prozent (bezogen auf das Jahr 2008) zu reduzieren. Um dieses Ziel zu erreichen, wird die Wiedereingliederung von Personen mit Eingliederungspoten- zial aktiv gefördert.

Förderung der Wiedereingliederung von Personen mit Eingliederungspoten- zial Das Rentenrevisionsverfahren soll im Vergleich zu heute differenzierter ausges- taltet werden und insbesondere stärker bezogen auf die persönliche Situation der Rentenbezügerinnen und -bezüger erfolgen. Das Ziel einer Wiedereingliederung von Personen mit einem Eingliederungspotenzial steht dabei an oberster Stelle. Diese sollen aktiv und mit entsprechender Unterstützung (Beratung, Begleitung, Massnahmen) auf eine Wiedereingliederung vorbereitet werden. Der Gedanke der Wiedereingliederung soll auch bei Personen, denen erstmals eine Rente zugesprochen wird, vermehrt zum Tragen kommen: So soll künftig bereits im Zeitpunkt der Berentung ein auf den konkreten Fall bezogener Revisi- onszeitpunkt festgelegt und die Rentenbezügerinnen und -bezüger während der

20 Ausgenommen Abgänge durch Übergang in die AHV, durch Tod oder durch andere 21 Gründe OECD 2006, Krankheit, Invalidität und Arbeit: Hemmnisse abbauen, Norwegen, Polen und Schweiz, S.16

Rentenphase aktiv begleitet werden. Die Situation der betroffenen Personen soll während der Dauer der Rente stabilisiert und verbessert und sie sollen auf eine Wiedereingliederung vorbereitet werden. Damit wird ein Paradigmenwechsel eingeleitet weg von "einmal Rente, immer Rente" hin zu "Rente als Brücke zur Eingliederung". Ein Eingliederungspotenzial wird insbesondere vermutet, bei Rentenbezügerinnen bzw. -bezügern, die bei gleich gebliebenem Sachver- halt aufgrund der strenger gewordenen Rentenzusprechungspraxis heute keine Rente mehr erhalten würden bzw. nicht mehr im selben Umfang; oder Rentenbezügerinnen bzw. -bezügern, deren Gesundheitszustand Schwan- kungen unterliegt (u.a. psychische Krankheiten) und durch den Einsatz von geeigneten Massnahmen voraussichtlich verbessert werden kann; oder jungen Personen, die andernfalls ein Leben lang von einer Rente abhängig sein werden. Eine differenziertere Ausgestaltung des Rentenrevisionsverfahrens, die auf die persönliche Situation der betroffenen Personen Rücksicht nimmt, bedeutet gleich- zeitig aber auch, dass bei Personen, bei denen eine Wiedereingliederung keinen Sinn macht, sei es aufgrund ihres Leidens oder aus anderen Gründen (z.B. Alter, Bezug einer Rente seit Jahrzehnten), die Möglichkeit bestehen soll, die Rente ohne weitere Rentenrevisionen weiter auszurichten. Ziel ist eine Reduktion von insgesamt 8'000 gewichteten Renten innerhalb von

6 Jahren (rund 3,3 Prozent des Rentenbestandes) durch Wiedereingliederung.

Danach wird die Anzahl der Eingliederungen von Rentenbezügerinnen bzw. - bezügern klar zurückgehen. Dies u.a. auch deshalb, weil aufgrund der Früherfas- sung, der Frühintervention und der Integrationsmassnahmen künftig weniger Renten gesprochen werden. Ab dem Jahr 2017 sollen im Vergleich zu heute rund

300 zusätzliche Abgänge (gewichtete Renten) pro Jahr aus der Rente durch Wie-

dereingliederung erfolgen.

Spezialfall: Wegfallen einer Anspruchsberechtigung nach Artikel 7 Absatz 2 ATSG Mit der Anpassung von Artikel 7 Absatz 2 ATSG im Rahmen der 5. IV-Revision wurden zentrale, bisher ungeschriebene Rechtsgrundsätze wie folgt im Gesetz festgehalten: "Für die Beurteilung des Vorliegens einer Erwerbsunfähigkeit sind ausschliess- lich die Folgen der gesundheitlichen Beeinträchtigung zu berücksichtigen. Eine Erwerbsunfähigkeit liegt zudem nur vor, wenn sie aus objektiver Sicht nicht überwindbar ist."

Damit ist die Rechtsprechung, welche auf den Leitentscheiden BGE 127 V 298 und BGE 130 V 352 basiert, ins geltende Recht aufgenommen worden. Seit dem 1. Januar 2008 gilt die gesetzliche Vermutung, dass somatoforme Schmerzstörun- gen, Fibromyalgie und ähnliche Sachverhalte oder ihre Folgen mit einer zumutba- ren Willensanstrengung überwindbar sind. Nur im Ausnahmefall können be- stimmte Umstände, welche die Schmerzbewältigung intensiv und konstant behindern, den Wiedereinstieg in den Arbeitsprozess unzumutbar machen. Ob ein solcher Ausnahmefall vorliegt, ist im Einzellfall anhand verschiedener Kriterien zu bestimmen. Im Vordergrund steht die Feststellung einer psychischen Komorbi- dität 22 von erheblicher Schwere, Ausprägung und Dauer. Massgebend sein kön- nen auch weitere Faktoren, wie: Chronische körperliche Begleiterkrankungen; Ein mehrjähriger, chronifizierter Krankheitsverlauf mit unveränderter oder progredienter Symptomatik ohne längerdauernde Rückbildung; Ein sozialer Rückzug in allen Belangen des Lebens; Ein verfestigter, therapeutisch nicht mehr beeinflussbarer innerseelischer Verlauf einer an sich missglückten, psychisch aber entlastenden Konflikt- bewältigung (primärer Krankheitsgewinn; Flucht in die Krankheit); Das Scheitern einer konsequent durchgeführten ambulanten oder stationä- ren Behandlung (auch mit unterschiedlichem therapeutischen Ansatz) trotz kooperativer Haltung der versicherten Person. Je mehr dieser Kriterien zutreffen und je ausgeprägter sich die entsprechenden Befunde darstellen, desto eher sind die Voraussetzungen für eine zumutbare Willensanstrengung zu verneinen und ausnahmsweise ein Anspruch auf eine IV- Rente zu bejahen. Gemäss den neuesten Entscheiden des Bundesgerichts ((8C_502/2007 vom 26. März 2009 und 9C_1009/2008 vom 1. Mai 2009) können laufende Renten, die wegen somatoformer Schmerzstörungen, Fibromyalgie und ähnlichen Sachverhal- ten zugesprochen wurden, weder gestützt auf die Rechtsprechung des Bundesge- richts (BGE 130 V 352 aus dem Jahr 2004) noch gestützt auf den im Rahmen der

5. IV-Revision geänderten Art. 7 Abs. 2 ATSG angepasst werden. Im Zusammen-

hang mit der eingliederungsorientierten Rentenrevision soll deshalb die rechtliche Grundlage für die Überprüfung laufender Renten geschaffen werden. Dabei sind der bisherige, berechtigterweise erfolgte Rentenbezug sowie die dadurch entstan- dene Situation zu berücksichtigen. In diesem Sinne wird eine Härtefallregelung vorgesehen, nach welcher - trotz Herabsetzung oder Aufhebung einer Rente - während maximal zwei Jahren ein Anspruch auf Massnahmen zur Wiedereinglie- derung besteht. Gleichzeitig wird eine Frist zur Umsetzung im Gesetz aufgenom- men, um ein konsequentes und systematisches Vorgehen sicherzustellen. Wäh- rend der Dauer der Massnahmen wird eine Leistung in der Höhe der bisherigen Rente entrichtet. Eine konsequente Überprüfung bei laufenden Renten führt voraussichtlich zu einer Reduktion von rund 4'500 gewichteten Renten (rund 1,8 Prozent des Rentenbestandes).

22 Von Komorbidität spricht man, wenn unterschiedlich diagnostizierbare und eigenständige Krankheitsbilder nebeneinander bei einem Patienten auftreten.

Rentenrevisionsverfahren als Instrument zur Wiedereingliederung Eine Wiedereingliederung von Rentenbezügerinnen und -bezügern ist im Grund- satz bereits heute möglich und bildet eine zentrale Vorgabe des Gesetzgebers. Tatsächliche Wiedereingliederungen sind aber selten. Dies dürfte daran liegen, dass der Fokus bisheriger Gesetzesrevisionen und Massnahmen bei der Früher- fassung und Frühintervention liegt. Dies führt dazu, dass die rechtlichen Grundlagen in Bezug auf die Besonderheiten einer Wiedereingliederung Lücken aufweisen (wie z.B. spezifische Massnahmen bei Personen mit Chronifizierungen, Auswirkungen bei einem Rückfall, usw.) und diese damit faktisch verunmöglichen. das Rentenrevisionsverfahren heute in erster Linie administrativ anhand der vorliegenden Akten erfolgt. Dies liegt einerseits an den knappen per- sonellen Ressourcen bei den IV-Stellen und andererseits daran, dass der Gedanke "einmal Rente, immer Rente" nach wie vor stark im System ver- ankert ist. Dies nicht zuletzt deshalb, weil eine Wiedereingliederung von Rentenbezügerinnen und -bezügern für alle Betroffenen eine grosse Her- ausforderung darstellt und mit wesentlich mehr Aufwand und Unsicher- heiten verbunden ist, als die Weiterentrichtung einer einmal gesprochenen Rente. Mit der vorliegenden Gesetzesrevision werden die rechtlichen Grundlagen ge- schaffen, um das Rentenrevisionsverfahren als Instrument zur Eingliederung aktiv zu nutzen: Während laufende Renten heute in erster Linie administrativ und allein gestützt auf die vorliegenden Akten überprüft werden und bei einer wesentlichen Ände- rung des Gesundheitszustands oder der erwerblichen Verhältnisse eine Herauf- bzw. Herabsetzung oder Aufhebung der Rente nach Artikel 17 Absatz 1 ATSG erfolgt, soll das Rentenrevisionsverfahren künftig anhand von Gesprächen und Assessments mit der versicherten Person sowie ergänzenden Abklärungen (z.B. medizinische Prüfung durch RAD, Beizug weiterer Fachpersonen, usw.) durchge- führt werden. Insbesondere soll künftig auch dann, wenn weder eine wesentliche Änderung des Gesundheitszustands noch der erwerblichen Verhältnisse festge- stellt wird, geprüft werden, ob eine Verbesserung der Erwerbsfähigkeit mit Hilfe von geeigneten Massnahmen erreicht werden kann. Ziel ist es, die Leistungs- und Erwerbsfähigkeit von Rentenbezügerinnen und - bezügern soweit zu verbessern, dass eine Wiedereingliederung möglich wird und die Rente im Gegenzug für die Zukunft entsprechend herabgesetzt oder aufgeho- ben werden kann. In jedem einzelnen Fall ist die Verhältnismässigkeit einer Wiedereingliederung zu prüfen (z.B. Kosten-Nutzen-Verhältnis; Alter der betrof- fenen Person, usw.).

Ablauf Rentenrevisionsverfahren Stellt die IV-Stelle eine wesentliche Änderung des Gesundheitszustands oder der erwerblichen Verhältnisse fest, wird die Rente nach Artikel 17 Absatz 1 ATSG revidiert, d.h. herauf- bzw. herabgesetzt oder aufgehoben. Liegt weder eine wesentliche Änderung des Gesundheitszustands noch der erwerblichen Verhältnisse vor und ist ein Sachverhalt im Wesentlichen gleich geblieben, prüft die IV-Stelle, ob eine somatoforme Schmerzstö-

rung, eine Fibromyalgie oder ein ähnlicher Sachverhalt vorliegt. Ist dies der Fall und ist die gesundheitliche Beeinträchtigung mit einer zumutba- ren Willensanstrengung überwindbar, wird die Rente für die Zukunft ent- sprechend angepasst. Während längstens zwei Jahren besteht im Sinne ei- ner Übergangsregelung ein Anspruch auf Massnahmen zur Wiedereingliederung. Zeigt sich im Rentenrevisionsverfahren, dass weder eine wesentliche Änderung des Gesundheitszustands noch der erwerblichen Verhältnisse vorliegt und eine Herabsetzung oder Aufhebung der Rente gestützt auf Artikel 7 Absatz 2 ATSG ebenfalls nicht möglich ist, prüft die IV-Stelle, ob eine Verbesserung der Erwerbsfähigkeit mit Hilfe von geeigneten Massnahmen voraussichtlich erreicht werden kann. Ist dies der Fall, kann das Rentenrevisionsverfahren eingeleitet werden, ohne dass eine wesentli- che Änderung des Gesundheitszustands oder der erwerblichen Verhältnis- se vorliegen muss. In diesem Fall prüft die IV-Stelle mittels einer 2- fachen Triage die Wahrscheinlichkeit eines Wiedereingliederungserfolgs: Triage 1: In einem ersten Schritt klärt die IV-Stelle ab, ob Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass sich vorhandene körperliche, geistige oder psychische Ressourcen mit Hilfe von Massnahmen in erwerblicher Hinsicht besser nutzen lassen als bisher angenommen. Anhaltspunkte können z.B. sein: Zustand einer Rentenbezügerin oder eines Rentenbezügers beginnt sich zu stabilisieren; gemäss Arztbericht ist mittelfristig mit einer Verbesserung des Gesund- heitszustandes zu rechnen; Aufnahme einer erwerblichen Aktivität ist bereits erfolgt; diese ist aber noch nicht rentenwirksam; Junge Personen beziehen erst seit verhältnismässig kurzer Zeit eine Rente. Nur wenn die IV-Stelle zum Schluss kommt, dass Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Erwerbsfähigkeit mit geeigneten Massnahmen allenfalls verbessert wer- den kann, erfolgen in einem zweiten Schritt vertiefte Abklärungen (Triage 2). Kommen für eine Rentenbezügerin oder -bezüger von vornherein keine zumutba- ren Massnahmen in Frage, um die Erwerbsfähigkeit wieder herzustellen oder zu verbessern, bleibt die Rente ohne weitere Abklärungen unverändert bestehen. Dies ist beispielsweise bei Versicherten der Fall, deren Gesundheitsschädigung so schwer ist, dass sie nicht mehr ins Erwerbsleben eingegliedert werden können. Triage 2: In einem zweiten Schritt erfolgt eine vertiefte Abklärung, mit dem Ziel, eine möglichst präzise Aussage zu einer voraussichtlichen Verbesserung der Erwerbsfähigkeit machen zu können. Diese zweite Triage umfasst ein Assess- ment, mit dem die persönliche, medizinische, soziale und finanzielle Situation im Hinblick auf eine Verbesserung der Erwerbsfähigkeit abgeklärt wird. Allenfalls sind weitere zusätzliche Abklärungsmassnahmen, wie z.B. BEFAS (berufliche Abklärungsstätte) vorzusehen. Kommt die IV-Stelle gestützt auf das Assessment und allenfalls zusätzliche Abklärungsmassnahmen zum Schluss, dass die Er- werbsfähigkeit voraussichtlich verbessert werden kann, wenn die Rentenbezüge- rin oder der Rentenbezüger mit geeigneten Massnahmen entsprechend gefördert wird, erarbeitet sie zusammen mit der Rentenbezügerin bzw. -bezüger einen Eingliederungsplan. Dieser enthält zumindest Angaben zu Zielsetzung, Massnah- men und Zeitdauer der Massnahmen.

Wesentliche Änderung des Gesundheitszustands oder der erwerblichen Verhältnisse

ja Herauf-, Herabsetzung oder Aufhe- bung der Rente nein

Somatoforme Schmerzstörung, Fibromy- algie, ähnlicher Sachverhalt*

ja Herabsetzung bzw. Aufhebung der Rente + Massnahmen zur Wieder- nein eingliederung während längstens zwei Jahren

Triage 1: Es bestehen Anhaltspunkte, dass Erwerbsfähigkeit mit Hilfe von Massnahmen voraussichtlich verbessert werden kann.

nein Rente wird unverändert weiter ausgerichtet ja

Triage 2: Durchführung Assessment / Abklä- rungsmassnahmen

Ergebnis Assessment / Abklärungsmassnah- men: Erwerbsfähigkeit kann mit Hilfe von Massnahmen voraussichtlich verbessert werden

nein Rente wird unverändert weiter ja ausgerichtet

Eingliederungsplan / Verfügung von Massnahmen zur Wiedereingliederung

Durchführung der Massnahmen zur Wiederreingliederung

Entscheid über Anpassung der Rente

*Ab dem Jahr 2014 fällt die Prüfung, ob eine somatoforme Schmerzstörung, eine Fibromy- algie oder ein ähnlicher Sachverhalt vorliegt weg, da bis dahin eine entsprechende Korrektur des Rentenbestands abgeschlossen ist.

Einen wichtigen indirekten Beitrag zur Wiedereingliederung stellt zudem die im Rahmen des vorliegenden Massnahmenpakets vorgeschlagene Schaffung eines Assistenzbeitrags dar, indem sie in genereller Hinsicht die Möglichkeit einer selbstbestimmten Lebensführung und damit spezifisch auch zur Teilnahme am Arbeitsmarkt fördert.

Massnahmen zur Wiedereingliederung von Rentenbezügerinnen und - bezügern Die IV-Stelle verfügt auf der Basis des Eingliederungsplans Massnahmen zur Wiedereingliederung. Neben den Massnahmen beruflicher Art (Berufsberatung, erstmalige berufliche Ausbildung, Umschulung, Arbeitsvermittlung und Kapital- hilfe) eignen sich insbesondere die mit der 5. IV-Revision eingeführten Integrati- onsmassnahmen für eine Wiedereingliederung, namentlich die Gewöhnung an den Arbeitsprozess, die Stabilisierung der Persönlichkeit, das Einüben sozialer Grund- elemente, der Aufbau der Arbeitsmotivation oder gezielte, auf die berufliche Eingliederung gerichtete Beschäftigungsmassnahmen. Gerade für junge und/oder psychisch Kranke, die bereits eine Rente beziehen, und bei denen der Chronifizie- rungsprozess bereits begonnen hat, bilden die Integrationsmassnahmen oftmals die unabdingbare Voraussetzung dafür, dass berufliche Massnahmen überhaupt zu einem Erfolg führen können. Zusätzlich zu den bestehenden Massnahmen werden begleitende Massnahmen vorgesehen, welche parallel und unterstützend zu den übrigen Massnahmen erfol- gen und spezifisch auf die persönliche Situation der Rentenbezügerin bzw. - bezügers abgestimmt sind. Dies mit dem Ziel, Ängste, Verunsicherung und Wi- derstände der Betroffenen bezüglich einer beruflichen Reintegration oder Umori- entierung abzubauen und eine nachhaltige Stabilisierung zu erlangen. Namentlich vorzusehen sind eine Beratung und Begleitung durch die IV-Stelle bzw. externe Fachpersonen, die sowohl die versicherte Person als auch den Arbeitgeber über die Dauer der Eingliederungsmassnahmen hinaus begleiten. Zudem dürften im Falle einer Wiedereingliederung insbesondere begleitende Massnahmen, welche, welche die Integration unterstützen und fördern, eine wichtige Rolle spielen. Die Dauer der Massnahmen zur Wiedereingliederung wird nicht festgelegt, da diese auf die Situation abgestimmt und möglichst zielgerichtet eingesetzt werden sollen und damit von Fall zu Fall stark variieren können. Einzig bezüglich Integ- rationsmassnahmen wird festgelegt, dass bisherige Leistungen, welche die Dauer von einem Jahr nicht übersteigen dürfen und in Ausnahmefällen um höchstens ein Jahr verlängert werden können (Art. 14a Abs. 3 IVG), nicht angerechnet werden. Bezüglich der Kosten für Massnahmen zur Wiedereingliederung wird mit durch- schnittlich 40'000 Franken pro Person gerechnet - unabhängig von der Zeitdauer der Massnahmen. Darin enthalten sind die Kosten für alle Massnahmen (Integra- tionsmassnahmen, Massnahmen beruflicher Art, Aktualisierung der im Beruf notwendigen Kenntnisse, usw.). Werden Massnahmen zur Wiedereingliederung verfügt, teilt die IV-Stelle der versicherten Person gleichzeitig mit der Eröffnung der Verfügung der Massnah- men die voraussichtlichen Auswirkungen auf die Rentenleistung nach Abschluss der Massnahmen mit (Herabsetzung oder Aufhebung der Rente). Während der

Durchführung der Massnahmen wird die Rente unverändert weiter ausgerichtet. Unmittelbar nach Abschluss der Massnahmen zur Wiedereingliederung bzw. bei Erreichen des vereinbarten Ziels wird über eine Anpassung der Rente entschieden. Massgebend für den Entscheid sind die Ergebnisse der durchgeführten Massnah- men im Hinblick auf die künftige Erwerbsfähigkeit.

Übersicht über die Massnahmen zur Wiedereingliederung: Bestehende Massnahmen (Art. 14a, 15ff. und 21f. IVG) Neue Massnahmen

Massnahmen Integrations- Hilfsmittel beruflicher Art massnahmen Berufsberatung Gewöhnung an den Abgabe von Aktualisierung der Arbeitsprozess Hilfsmitteln, im Beruf notwendi- vgl. Art. 21f gen Kenntnisse IVG

Erstmalige berufli- Stabilisierung der Massnahmen verhal- che Ausbildung Persönlichkeit tenstherapeutischer, arbeitspsychologi- scher und psychoso- zialer Art

Arbeitsvermittlung Einüben sozialer Beratung und Beglei- Grundelemente tung

Kapitalhilfe Beratung und Beglei- tung während 2 Jah- ren nach erfolgter Eingliederung

Rechte und Pflichten Rechte Rentenbezügerinnen und -bezüger haben Anspruch auf Massnahmen zur Wieder- eingliederung, sofern die Massnahmen geeignet sind, die Erwerbsfähigkeit vor- aussichtlich zu verbessern und die Kosten verhältnismässig sind. Dieses Recht auf Wiedereingliederung ist für Bezügerinnen und Bezüger einer IV-Rente allerdings auch mit Unsicherheiten und Ängsten verbunden. So stellt sich für sie die Frage, wie sich die Situation bei Scheitern einer Eingliederung bzw. bei einem Rückfall darstellt. Zudem kann eine Aufnahme oder eine Erhöhung der Erwerbstätigkeit zu einer Herabsetzung oder Aufhebung der Rente führen, was oftmals mit einer Verschlechterung des Gesamteinkommens (Erwerbseinkommen plus Renten der

1. und 2. Säule) verbunden ist. Zwar wurde mit Artikel 31, welcher im Rahmen

der 5. IV-Revision eingeführt wurde, diesbezüglich eine Korrektur vorgenommen. Diese Regelung bietet versicherten Personen einen finanziellen Anreiz, indem sie das aus einer Einkommensverbesserung resultierende Einkommen nur teilweise anrechnet und dadurch die Rente nicht herabgesetzt oder aufgehoben wird. Dies gilt jedoch nur, solange die Einkommensverbesserung eine gewisse Höhe nicht übersteigt. In der Praxis hat sich gezeigt, dass insbesondere Absatz 2 dieser Be- stimmung problematisch und nur sehr schwer umsetzbar ist. Dies aus folgenden Gründen:

Der finanzielle positive Anreiz greift nur bis zu einem gewissen Grad. Ab einer bestimmten, im Einzelfall zu berechnenden Höhe des zusätzlichen Einkommens, wird die Rente ebenfalls herabgesetzt oder aufgehoben und die bisherige Problematik einer Verschlechterung des Gesamteinkommens bei Reduktion der Rente stellt sich nach wie vor - einzig zu einem späte- ren Zeitpunkt. Artikel 31 Absatz 2 IVG setzt bei der Bemessung der Invalidität an, wobei nicht das tatsächliche Gesamteinkommen, sondern nur ein Teil des Zu- satzeinkommens berücksichtigt wird. Dies führt dazu, dass der unter Be- rücksichtigung von Absatz 2 berechnete IV-Grad nicht dem effektiven IV- Grad entspricht und u.U. eine Rente weiter ausgerichtet wird, die gemäss effektivem IV-Grad reduziert werden müsste. Im Extremfall kann dadurch eine Person mit einem Verdienst von 90 Prozent des Valideneinkommens zusätzlich noch eine Rente beziehen. In der Umsetzung ist die Festlegung der relevanten Einkommenserhöhung bei einem Anstieg des Einkommens über mehrere Jahre ausgesprochen schwierig. Im Resultat dient Artikel 31 Absatz 2 IVG nicht dem Ziel der Eingliederung sondern bietet vielmehr einen Anreiz, möglichst lange in der Rente zu bleiben. Zudem wird der Negativanreiz einer Einkommensverschlechterung bei Aufnahme einer Erwerbstätigkeit nicht aufgehoben, sondern nur zeitlich verschoben. Auf- grund der schwierigen Umsetzbarkeit von Artikel 31 Absatz 2 und den falschen Anreizsignalen für Rentenbezügerinnen und -bezüger im Hinblick auf eine Wie- dereingliederung soll dieser Absatz gestrichen werden. Um das Ziel einer vermehrten Wiedereingliederung und gleichzeitig eine Kosten- reduktion zu erreichen, wird der Fokus in der vorliegenden Gesetzesvorlage auf eine Stabilisierung und Verbesserung der Erwerbsfähigkeit und des Gesundheits- zustands der Rentenbezügerinnen und Rentenbezüger gelegt. Dazu werden eine persönliche Begleitung und Beratung vor, während und nach dem Eingliede- rungsprozess vorgesehen sowie Massnahmen zur Wiedereingliederung, die diesen Prozess aktiv unterstützen. Daneben bedarf es folgender weiterer Massnahmen, welche heute bestehende Negativanreize soweit als möglich abbauen und Schutz- mechanismen für die betroffenen Personen vorsehen: Die Rente wird während der Durchführung der Massnahmen zur Wieder- eingliederung bis zum Entscheid über eine Anpassung weiter ausgerichtet. Allfälliges zusätzliches Erwerbseinkommen wird zusätzlich zur Rente ausgerichtet und führt während der Durchführung der Massnahmen weder zu einer Herabsetzung noch zu einer Aufhebung der Rente (Besitzstand). Bis zu zwei Jahren nach erfolgreicher Eingliederung erfolgt bei einer er- neuten Verschlechterung der Erwerbsfähigkeit ein erleichtertes Wieder- aufleben der Rente. Der gesamte Eingliederungsprozess wird mit der 2. Säule und der Unfall- versicherung koordiniert. Mit den vorgesehenen Massnahmen wird die Grundlage gelegt, dass sich die Rentenbezügerinnen und -bezüger ohne Risiko auf eine Wiedereingliederung vorbereiten und im 1. Arbeitsmarkt bestehen können. Nach wie vor Handlungsbe- darf besteht in Bezug auf die finanzielle Situation der Versicherten und der Versi-

cherung bei einer Wiedereingliederung bzw. Rentenreduktion. Diese finanzielle Anreizthematik greift in das System der Invaliditätsbemessung ein und hat in Koordination mit den Ergänzungsleistungen und der 2. Säule zu erfolgen. Dazu bedarf es einer vertieften Prüfung, welche in einem nächsten Schritt, im Rahmen der 6. IV-Revision, 2. Massnahmenpaket, erfolgen wird. Pflichten Es steht nicht im freien Belieben der Rentenbezügerinnen und Rentenbezüger, ob sie sich eingliedern lassen wollen oder nicht. Kommt die IV-Stelle zum Schluss, dass eine Verbesserung der Erwerbsfähigkeit mit Hilfe von geeigneten Massnah- men voraussichtlich erreicht werden kann, entsteht für die betroffene Person eine gesetzliche Pflicht zur Mitwirkung. Diese trägt damit einen wesentlichen Anteil am Gelingen einer Wiedereingliederung. Kommt die Rentenbezügerin bzw. - bezüger der Mitwirkungspflicht nicht nach, so besteht die Möglichkeit von Leis- tungskürzung oder -verweigerung (Art. 21 ATSG). Neu soll eine wirksame Verpflichtung zur Mitwirkung bei der Durchführung von Eingliederungsmassnahmen auch für die Wiedereingliederung ausdrücklich vorgesehen werden.

Einbezug der Arbeitgeber Eine erfolgreiche Umsetzung der Massnahmen (der 4., 5. und 6. IV-Revision) hängt wesentlich von integrationsfördernden Rahmenbedingungen auf dem Ar- beitsmarkt ab. Ohne Einbezug der Arbeitgeber ist eine erfolgreiche Wiederein- gliederung von Rentenbezügerinnen und -bezügern nicht realisierbar. Ebenso wie für die Versicherten selbst, gilt daher auch für die Arbeitgeber, dass sie Anreize erhalten müssen, Arbeitnehmende einzustellen, die nicht über eine volle Leis- tungsfähigkeit verfügen oder deren Leistungsfähigkeit nicht gleich konstant ist, wie diejenige vollständig gesunder Angestellter. Gleichzeitig ist nachvollziehbar, dass ein Arbeitgeber grösste Zurückhaltung übt, jemanden anzustellen, bei dem das Risiko für den Eintritt eines sogenannten "Schadenfalls" deutlich erhöht ist. Diese Anreizthematik bildete bereits einen wesentlichen Gegenstand der 5. IV- Revision. Die damit verbundenen Diskussionen haben gezeigt, wie schwierig es ist, echte Anreize zu finden. Die 5. IV-Revision hat - mit Blick auf die Anstellung von leistungsbeeinträchtig- ten Personen, die noch keine Rente erhalten haben - bereits neue Instrumente eingeführt, die den Bedürfnissen der Arbeitgeber besser Rechnung tragen, als dies zuvor der Fall war. Dazu gehören die Begleitung und Beratung von Arbeitgebern in diesen für sie schwierigen Fragen, der Einarbeitungszuschuss (Art. 18a IVG) und insbesondere auch die Entschädigung für Beitragserhöhungen gemäss Artikel

18 IVG. Sie stellen Leistungen dar, die den Anfall von Kosten für den Arbeitge-

ber reduzieren sollen - vollständig aufgefangen können diese Kosten jedoch auch mit diesen Leistungen nicht werden. So ist z.B. daran zu erinnern, dass es keine obligatorische Krankentaggeldversicherung gibt. Das bedeutet unter anderem, dass ein Krankentaggeldversicherer, dem sich ein Arbeitgeber angeschlossen hat, bei einem zu hohen Schadenaufkommen, diese Versicherung künden kann. Gera- de für die KMU stellt diese Ausgangslage ein sehr grosses Risiko dar, ist doch rasch einsichtig, dass ein Arbeitgeber mit z.B. fünf Angestellten nur schwerlich während längerer Zeit eine Lohnfortzahlung leisten kann, die nicht rückversichert ist.

Umso schwieriger gestaltet sich die Frage, wie Arbeitgeber zur Anstellung von potenziellen Arbeitnehmenden gebracht werden können, die zuvor eine Rente bezogen haben und bei denen nicht nur ein erhöhtes Invaliditätsrisiko besteht, sondern sich dieses bereits einmal realisiert hat. Auf dem Hintergrund dieser Ausgangslage werden neu folgende Instrumente eingeführt: Beratung der Versicherten (Art. 8a Abs. 2 Buchstabe f und Absatz 4), auch nach erfolgter Wiedereingliederung. diese Dienstleistung steht neben den Versicherten auch den Arbeitgebern offen. Neu ist, dass ein Anspruch auf eine entsprechende Begleitung auch erfolgen kann, wenn eine Rente nach erfolgreicher Eingliederung nicht mehr ausgerichtet wird. Arbeitsversuche (Art. 18c): Die Eingliederungsbemühungen der IV kon- zentrieren sich immer stärker auf den 1. Arbeitsmarkt. Ziel ist es, auch möglichst viele Massnahmen direkt in diesem Markt durchführen zu kön- nen und weniger auf den 2. Arbeitsmarkt (Beschäftigungsprogramme) zu setzen. Dies umso mehr, als Studien zeigen, dass aus diesen Programmen zu wenige Übertritte in den 1. Arbeitsmarkt erfolgen. Mit dieser veränder- ten Stossrichtung stellen sich aber zunehmend arbeitsrechtliche Fragen. Unklar ist in der Praxis z.B. oft, ob nicht - trotz Durchführung einer Massnahme und entsprechenden Leistungen der IV (Taggeld/Rente) - ein Arbeitsverhältnis entsteht und ob der Versicherungsschutz (insbesondere bei Unfall) gewährleistet ist. Aus diesem Grund soll neu klar von Arbeits- versuchen (Art. 18c) gesprochen werden. Während einem Arbeitsversuch erbringt die IV Leistungen und prüft die effektive Leistungsfähigkeit der Versicherten. Dabei entsteht ein Arbeitsverhältnis. Speziell an diesem Ar- beitsverhältnis ist, dass es sich um eine (Wieder-) Eingliederungsmass- nahme handelt und deshalb anstelle eines Lohnes ein Taggeld oder eine Rente ausgerichtet wird. Zudem dauert die Versuchsphase, welche der Probezeit bei einer ordentlichen Anstellung entspricht, 6 Monate. Der Versicherungsschutz ist in der UVV zu konkretisieren. Bei der 2. Säule dagegen ist die versicherte Person während eines solchen Arbeitsverhält- nisses nicht der obligatorischen Versicherung unterstellt, da sie von ihrem Arbeitgeber keinen Lohn erhält, wenn sie einen Arbeitsversuch absolviert. Das Wiederaufleben der Rente (Art. 33) bei einem Rückfall stellt nicht nur einen Schutz für die versicherte Person, sondern auch für die poten- ziellen neuen Arbeitgeber dar. Auch sie sind während zwei Jahren nach Anstellungsbeginn vor dem Risiko einer zusätzlichen Belastung ihrer

2. Säule geschützt (entsprechende Anpassungen erfolgen daher auch im

BVG und in der BVV). Erfolgt ein Wiederaufleben rasch genug, d.h. idealerweise in der Wartezeit bevor allfällige Krankentaggelder erfolgen müssten, hat es zusätzlich zur Folge, dass der neue Arbeitgeber während dieser "Testphase" nicht auf Leistungen seiner Krankentaggeldversiche- rung angewiesen ist, d.h. auch diesbezüglich kein "Schadenfall" gemeldet werden muss. Zusätzlich zu diesen neuen Instrumenten sieht z.B. das Behindertengleichstel- lungsgesetz Massnahmen vor, die indirekt zur Förderung der beruflichen Integra- tion beitragen; weiter ist ein Informationsportal zur beruflichen Eingliederung in Vorbereitung.

Finanzielle Auswirkungen Die Zahl des Rentenbestandes soll innerhalb von 6 Jahren durch eine Reduktion von 12'500 gewichteten Renten gesenkt werden; dies entspricht rund 5 Prozent des gewichteten Rentenbestandes. Rund 4'500 der 12'500 gewichteten Renten werden somatoformen Schmerzstörungen, Fibromyalgie und ähnlichen Sachver- halten zugeordnet. Ab dem Jahr 2017, nach Korrektur des Rentenbestands, wird die Reduktion im Vergleich zu heute zusätzlich noch rund 300 gewichtete Renten pro Jahr betragen. In den nachfolgenden Tabellen 1-1a und 1-1b ist die Bestandesentwicklung der gewichteten IV-Renten in der Schweiz ohne und mit 6. IV-Revision dargestellt. Es zeigt sich, dass bis anfangs 2028 der Bestand an gewichteten IV-Renten in der Schweiz um rund 5% gesenkt werden kann. Die Wirkung (Wirkung Rev. Absolut) in Tabelle 1-1b ergibt sich aus der Differenz des Rentenbestandes der beiden Tabellen (Rentenbestand per 1. Januar der Tabelle 1-1a minus Rentenbestand per 1. Januar der Tabelle 1-1b).

Tabelle 1-1a

Bestandesentwicklung gewichteter IV-Renten in der Schweiz ohne 6. IV-Revision

Jahr Bestand per 1. Januar Zugänge Abgänge

2008 226'795 16'284 16'472 2009 226'606 16'132 16'209 2010 226'529 15'975 16'137 2011 226'367 15'300 16'221 2012 225'446 15'388 16'185 2013 224'649 15'480 16'192 2014 223'936 15'580 16'016 2015 223'501 15'682 15'740 2016 223'443 15'787 15'660 2017 223'569 15'887 15'714 2018 223'743 15'975 15'839 2019 223'879 16'052 16'037 2020 223'894 16'113 16'287 2021 223'720 16'151 16'522 2022 223'348 16'173 16'690 2023 222'831 16'184 16'861 2024 222'154 16'175 17'082 2025 221'247 16'145 17'275 2026 220'117 16'093 17'448 2027 218'762 16'017 17'721 2028 217'057

Tabelle 1-1b

Bestandesentwicklung gewichteter IV-Renten in der Schweiz mit 6. IV-Revision Bestand per Zusätzliche Wirkung Rev. im Bestand Jahr Zugänge Abgänge 1. Januar Abgänge Absolut in Prozenten

2008 226'795 16'284 16'472 - - 0% 2009 226'606 16'132 16'209 - - 0% 2010 226'529 15'975 16'137 - - 0% 2011 226'367 15'300 16'221 - - 0% 2012 225'446 15'388 16'185 - - 0% 2013 224'649 15'480 16'192 1'362 - 0% 2014 222'575 15'584 15'989 2'308 -1'362 -1% 2015 219'862 15'693 15'668 3'408 -3'639 -2% 2016 216'479 15'806 15'520 2'255 -6'964 -3% 2017 214'510 15'914 15'531 1'756 -9'060 -4% 2018 213'137 16'008 15'623 1'205 -10'606 -5% 2019 212'317 16'089 15'799 280 -11'562 -5% 2020 212'327 16'152 16'046 251 -11'567 -5% 2021 212'181 16'192 16'280 297 -11'538 -5% 2022 211'796 16'216 16'444 300 -11'552 -5% 2023 211'268 16'229 16'612 300 -11'563 -5% 2024 210'585 16'223 16'830 300 -11'568 -5% 2025 209'678 16'195 17'019 300 -11'568 -5% 2026 208'553 16'145 17'190 300 -11'563 -5% 2027 207'209 16'071 17'443 300 -11'553 -5% 2028 205'537 -11'521 -5%

Die Berechnungen der finanziellen Auswirkungen der eingliederungsorientierten Rentenrevision basieren auf folgenden Grundlagen: Die Rente wird während der Eingliederungsphase weiter ausgerichtet. Investitionskosten fallen für die Massnahmen zur Wiedereingliederung von Rentenbezügerinnen und -bezügern sowie für zusätzliches Personal bei den IV-Stellen zur Umsetzung der eingliederungsorientierten Renten- revision an: Für Massnahmen zur Wiedereingliederung wird mit durchschnittlich 40'000 Franken pro Person gerechnet - unabhängig von der Zeitdauer der Massnahmen. Darin enthalten sind die Kosten für alle Massnahmen zur Wiedereingliederung (Art. 8a Absätze 2,3 und 4).

Personalkosten 23 : Um insgesamt eine Reduktion von 12'500 gewichteten Renten zu erreichen, werden über den Zeitraum von 6 Jahren rund 65'000 Dossiers geprüft. Die erste Triage, bei welcher eine grobe Sichtung der Dossiers vorgenommen wird, umfasst rund 65'000 Dossiers (Dossierbelas- tung von 100 Fällen pro Jahr). Rund 25'000 Dossiers werden in der zwei- ten Triage einer umfassenden Prüfung unterzogen. Für diese anspruchs- vollen Fälle wird von einer Dossierbelastung von 40 Fällen pro Jahr ausgegangen. Die durchschnittlichen Lohnkosten betragen 150'000 Franken pro Stelle und Jahr (Personalvollkosten, inklusive Arbeitsplatzkosten). Rückfallquote: Da eine differenzierte zweifache Triage erfolgt, wird von einer Rückfallquote von lediglich 5 Prozent ausgegangen. Bei Fällen mit somatoformen Schmerzstörungen, Fibromyalgie und ähnlichen Sachver- halten beträgt die Rückfallquote 0 Prozent, da diese keinen Rechtsan- spruch auf eine Rente mehr haben. Ausgabenreduktion: Für den Rentenbestand wird von einer durchschnittli- chen Rente von 25'000 Franken pro Jahr ausgegangen (gewichtete Ren- ten) und in Fällen von somatoformen Schmerzstörungen, Fibromyalgie und ähnlichen Sachverhalten von 18'300 Franken. Taggeld: Erleidet eine Rentenbezügerin bzw. ein Rentenbezüger infolge einer Massnahme zur Wiedereingliederung einen Erwerbsausfall, wird zu- sätzlich zur Weiterentrichtung der Rente ein Taggeld ausgerichtet.

23 Vgl. auch Ziff. 6.2

Tabelle 1-2

Wirkung Eingliederungsorientierte Rentenrevision Beträge in Millionen Franken, zu Preisen von 2009

Kosten Stellen Kosten Massnah- Saldo Jahr Total Kosten Renten-ausgaben (IV-Stellen) men Rentenrevision (1) (2) (3)=(1)+(2) (4) (5)=(3)+(4) 2012 24 85 109 0 109 2013 38 180 218 -26 191 2014 46 229 274 -73 201 2015 40 195 235 -148 87 2016 24 147 171 -195 -24 2017 13 73 86 -238 -152 2018 7 33 39 -258 -219 2019 6 31 37 -266 -229 2020 6 31 37 -262 -225 2021 6 31 37 -269 -231 2022 6 31 38 -266 -228 2023 6 32 38 -273 -235 2024 7 32 38 -270 -232 2025 7 32 39 -278 -239 2026 7 32 39 -273 -234 2027 7 33 39 -277 -238 ø2012-2017 31 152 182 -113 69 ø2018-2027 6 32 38 -269 -231 ø2012-2027 16 77 92 -211 -119

In der Tabelle 1-2 bzw. der nachfolgenden Grafik werden die Kosten und Renten- ausgaben der eingliederungsorientierten Rentenrevision über die Jahre 2012 bis

2027 ausgewiesen. Durch die vorgesehenen Massnahmen werden die Ausgaben

der IV im Durchschnitt um rund 120 Millionen Franken pro Jahr reduziert. Ab dem Jahr 2018, nachdem aus der Zusatzfinanzierung keine Gelder mehr fliessen, beträgt die Reduktion durchschnittlich 230 Millionen Franken pro Jahr (Zeithori- zont 2018 - 2027). Da eine einmal herabgesetzte oder aufgehobene Rente nicht nur in dem Jahr zu Einsparungen führt, in dem die Anpassung erfolgt, sondern ebenso in allen Folge- jahren, in denen die versicherte Person ohne entsprechende Anpassung weiterhin ein Rente beziehen würde, handelt es sich nicht um eine einmalige sondern um eine wiederkehrende Einsparung. Längerfristig werden die Einsparungen zurück- gehen, da die versicherte Person nach einer durchschnittlichen Zeit von 15 Jahren auch ohne Eingliederung aus der IV ausscheiden würde (durch Eintritt ins AHV- Alter oder Tod).

Die Wirkung von Ausgaben und Ausgabenreduktion ist in zeitlicher Hinsicht verschoben. Während die Ausgaben sofort anfallen, beginnt die Ausgabenredukti- on erst nach Vornahme der Massnahmen bzw. nach erfolgter Reduktion der Renten zu wirken. In den ersten 4 Jahren nach Inkrafttreten übersteigen die Inves- titionskosten die Einsparungen.

Kosten und Einsparungen der eingliederungsorientierten Rentenrevision 400 300 200 100 0 -100 -200 -300 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025

Total Kosten Total Einsparung Renten Saldo - Ergebnisverbesserung

Personelle Auswirkungen Die vorgesehene Einführung der eingliederungsorientierten Rentenrevision hat in erster Linie in den IV-Stellen und z.T. den regionalen ärztlichen Diensten einen erhöhten Personalbedarf zur Folge. Es wird erwartet, dass innerhalb von 6 Jahren rund 65'000 Dossiers geprüft werden, um insgesamt eine Reduktion von 12'500 gewichteten Renten zu erreichen. Die Dossierbelastung für die erste Triage beläuft sich auf jährlich 100 Dossiers pro Mitarbeiterin bzw. Mitarbeiter. Für die zweite Triage, bei welcher rund 25'000 der 65'000 Dossiers vertieft geprüft werden, beträgt die jährliche Dossierbelastung dagegen 40 Fälle pro Mitarbeiterin bzw. Mitarbeiter. Nur so ist es möglich, diese anspruchsvollen, betreuungs- und zeitin- tensiven Fälle mit der notwendigen Sorgfalt zu betreuen. Wie in Tabelle 1-3 ersichtlich, ist der personelle Aufwand im Hinblick auf die vorgesehene Korrektur des Rentenbestands zwischen 2011 und 2015 am grössten und wird ab dem Jahr 2018 im Vergleich zu heute noch 41 Vollzeitstellen mehr betragen. Eine Reduktion des Personalbedarfs ab dem Jahr 2015 kann durch natürliche Fluktuationen sowie die Befristung einzelner Anstellungsverhältnisse erreicht werden. Die durchschnittlichen Lohnkosten betragen 150'000 Franken pro Stelle und Jahr (Personalvollkosten, inklusive Arbeitsplatzkosten).

Tabelle 1-3 Personal in den IV-Stellen Beträge in Millionen Franken, zu Preisen von 2009 Anzahl benötigter Vollzeitstellen Kosten

Jahr 1. Triage 2. Triage Total 1. Triage 2. Triage Total

2012 65 92 157 10 14 24 2013 65 189 254 10 28 38 2014 66 239 304 10 36 46 2015 66 199 265 10 30 40 2016 11 149 160 2 22 24 2017 11 74 85 2 11 13 2018 11 33 44 2 5 7 2019 11 31 42 2 5 6 2020 11 31 42 2 5 6 2021 11 31 42 2 5 6 2022 11 32 43 2 5 6 2023 11 32 43 2 5 6 2024 11 32 43 2 5 7 2025 11 33 44 2 5 7 2026 11 33 44 2 5 7 2027 11 33 45 2 5 7 ø2012-2017 47 157 204 7 24 31 ø2018-2027 11 32 43 2 5 6 ø2012-2027 25 79 104 4 12 16

1.3.1.2 Neuregelung des Finanzierungsmechanismus

Der ausgabenprozentuale Bundesbeitrag verhindert eine nachhaltige Sanie- rung der IV Der bestehende Finanzierungsmechanismus bindet die Bundeseinnahmen der IV an die Ausgaben der IV und setzt damit grundsätzlich falsche Anreize. Der Me- chanismus „belohnt“ Ausgabensteigerungen und „bestraft“ Sparbemühungen. So wurde das hohe Ausgabenwachstum der IV der Vergangenheit vom Bund mass- geblich mitgetragen. Während das Wachstum der Bundeseinnahmen von 1990 -

2005 durchschnittlich 7,1% pro Jahr betrug, nahmen die Arbeitgeber- und Arbeit-

nehmerbeiträge im selben Zeitraum lediglich um 3,6% zu. Die Dynamik hat sich mit den erfolgreichen Sparmassnahmen der IV nun seit 2005 ins Gegenteil ge- kehrt. Die im Rahmen der Sanierung der IV erzielten Einsparungen kommen nicht vollumfänglich der IV zugute, sondern in wesentlichem Umfang dem Bund: Senkt die IV nämlich ihre Ausgaben einen Franken, entlastet dies ihre Rechnung ledig- lich um 62 Rappen; im Umfang der restlichen 38 Rappen wird der Bundeshaus-

halt entlastet. Bei einem jährlichen Defizit von 1,1 Mrd. müssten die Ausgaben somit um 1,7 Mrd. gesenkt werden, um die Jahresrechnung ins Gleichgewicht zu bringen. Dies hätte einschneidende Auswirkungen auf die Versicherung; bei- spielsweise müssten alle Renten um 40% gekürzt werden, um die IV ausgabensei- tig zu sanieren. Eine nachhaltige Sanierung der IV wäre unter solchen Prämissen sozial nicht vertretbar und politisch nicht machbar. Das durch das System der ausgabenprozentualen Bundesbeiträge bedingte enge finanzielle Beziehungsgeflecht zwischen dem IV-Haushalt und dem Bundeshaus- halt muss aus heutiger Sicht insgesamt als suboptimal bezeichnet werden. Die finanziellen Verflechtungen führen zusätzlich dazu, dass die Finanzierungs- schwierigkeiten der IV unmittelbar auf den Bundeshaushalt durchschlagen. Die Politik kann sich nicht mehr auf jenen Haushalt konzentrieren, bei dem die zu lösenden Probleme ihren Ursprung haben, sondern sie muss zum Teil zwischen divergierenden Interessen entscheiden. Dies erschwert die Lösungsfindung auf Bundesebene in zentralen Politikbereichen. Der heutige Zustand ist somit durch ein schwerfälliges und wenig transparentes System der Finanzierungsverantwort- lichkeiten gekennzeichnet und erschwert zusätzlich in erheblichem Masse eine langfristige Sanierung und Stabilisierung der Invalidenversicherung. Durch eine Haushaltsentflechtung soll dieser Zustand verbessert werden.

Entflechtung des Bundesanteils von Ausgabenhöhe der IV Eine Entflechtung setzt die richtigen Anreizwirkungen und schafft klare Finanzie- rungsverantwortlichkeiten. Die politischen Entscheide über die IV sollen in Zu- kunft alleine aus dem Blickwinkel der Versicherung getroffen werden können. Indem die Beiträge des Bundes nicht mehr abhängig von den Ausgaben der IV sind, wird sich die Entscheidfindung sowohl in der Sozialpolitik wie auch in der Finanzpolitik in spürbarem Ausmass vereinfachen. Die Neuregelung der Finanzie- rungsverantwortlichkeiten wird es nämlich erlauben, sich bei der Problemlösung auf diejenigen Bereiche zu konzentrieren, in denen die Schwierigkeiten entstehen. Die bereits erzielte Eindämmung des Ausgabenwachstums schafft die Vorausset- zung, dass dem IV-Haushalt die volle Verantwortung für die Ausgabenseite abgegeben werden kann. Damit erfolgt ein echter Risikotransfer in dem Sinne, als der Aufwand des Bundes strikte von seinen eigenen Einnahmen abhängig ist und nicht mehr von den von ihm kaum steuerbaren Ausgaben der IV. Umgekehrt übernimmt die IV die Verantwortung für das zukünftigen Ausgabenwachstums und die finanziellen Ergebnisse der IV. Das vorgeschlagene Konzept der Entflechtung eliminiert den ausgabenprozentua- len Bundesbeitrag an die IV. Es gibt keine direkte Beteiligung des Bundes an den endogenen und damit beeinflussbaren Versicherungsausgaben mehr. Der zukünf- tige Mechanismus zur Bestimmung des Bundesbeitrages berücksichtigt nur noch exogene vorgegebene Ausgabenentwicklungen, auf die die IV keinen Einfluss hat. Dies sind im Wesentlichen die Anpassungen der Renten an die Lohn- und Preis- entwicklung (Mischindex) sowie in geringerem Ausmass die Demographie (mit zunehmendem Alter steigt des Invaliditätsrisiko) und die steigende durchschnittli- chen Lebenserwartung der IV-Rentnerinnen bzw. -rentner. Berechnungen zeigen, dass die exogene Ausgabenentwicklung der IV gut mit dem Bruttoinlandprodukt (BIP) bzw. die AHV-Lohnsumme korreliert. Die definitiven BIP-Wachstumsraten sind aber nur mit erheblichen zeitlichen Verzögerungen verfügbar, womit sie sich als Indikator für die exogene Ausgabenentwicklung nur in beschränktem Mass eignet. Auch die Entwicklung der Mehrwertsteuereinnahmen widerspiegelt gut

die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung, kann aber schneller und eindeutig bestimmt werden, weshalb sie als Berechnungsgrundlage für die Festsetzung des Bundesbeitrages herangezogen wird. Da die exogene Ausgabenentwicklung der IV im Wesentlichen durch die periodischen Rentenanpassungen und damit durch den Rentenindex bestimmt ist, wird die Entwicklung der Mehrwertsteuereinnah- men, welche ihrerseits im Wesentlichen der Lohnentwicklung folgt, abdiskontiert; dies geschieht, in dem die Lohnentwicklung durch die Entwicklung des jährlichen Rentenindexes ersetzt wird. Mit diesem Mechanismus kann eine möglichst enge Beziehung zwischen dem Wachstum des Bundesbeitrages und der exogenen Ausgabenentwicklung der IV sichergestellt werden. Als Ausgangswert des Bundesbeitrages wird der Beitrag des Bundes im Jahr 2011 nach geltender Ordnung zugrunde gelegt. Dieser Betrag wird in den Folgejahren entsprechend der abdiskontierten Veränderungsrate der Mehrwertsteuer- Einnahmen des Bundes angepasst. Die Mehrwertsteuereinnahmen verstehen sich als Brutto-Forderungen, vermindert um Debitorenverluste und bereinigt um allfällige Satzänderungen.

Mehreinnahmen von 150 Millionen Franken

Nach Artikel 112 Absatz 5 der Bundesverfassung werden die Leistungen des Bundes in erster Linie aus dem Reinertrag der Tabaksteuer und der Steuer auf gebrannten Wassern gedeckt. Die Neuregelung des Finanzierungsmechanismus ändert daran nichts. Der Bund wird seinen Beitrag nach wie vor zu einem Teil aus den Einnahmen der „Tabak- und Alkoholsteuer“ bestreiten. Die Entwicklung dieses Steuersubstrates hat jedoch keine Auswirkung auf die Höhe des Bundesbei- trags an sich. Dieser wird mit dem vorgeschlagenen Finanzierungsmechanismus neu festgelegt und folgt ausschliesslich der Entwicklung der MWST-Einnahmen, korrigiert um einen Diskontierungsfaktor. Mit diesem Wechsel im Beitragssystem wird der Bund längerfristig immer mehr allgemeine Bundesmittel zur Finanzie- rung seines Beitrags an die IV einsetzen müssen, welche anderen Aufgaben nicht mehr zur Verfügung stehen. Dieser neue Mechanismus führt für die IV zwischen

2012 und 2017 zu Mehreinnahmen und für den Bund zu Mehrausgaben von rund

150 Millionen Franken pro Jahr (Zeitraum 2012 bis 2017) bzw. von rund 270

Millionen Franken ab dem Jahr 2018 (2018 - 2027). Die Beiträge des Bundes an die IV verändern sich in dieser Periode jährlich um 0,7 Prozent im Vergleich zum Wirtschaftswachstum von 1,5 Prozent. Folgende Tabelle soll die Neuregelung anhand der Zahlen aus dem IV-Finanzhaushalt 2007 - 2026 veranschaulichen:

Tabelle 1-4 Jährliche Entwicklung des Finanzierungsmechanismus Beträge in Millionen Franken, zu Preisen von 2009 IV- Gesamteffekt Finanzierungsmechanismus Einnahmen Bundesbeitrag Ausgaben für die IV

Neuer Finanzie- rungsmechanis- geltende mus Ordnung (=37.7% Anteil an Abkoppelung allg. Bundes- mit 6. der Einsparun- von Ausga- mittel Jahr Revision Ausgaben) absolut gen bendynamik (3) (1) (2) =(2)-(1) 2012 9'878 3'724 3'820 96 2 94 2013 10'109 3'811 3'866 55 -32 87 2014 10'033 3'783 3'907 124 -40 164 2015 10'085 3'802 3'953 151 1 150 2016 9'895 3'730 3'991 261 39 222 2017 9'922 3'741 4'028 287 84 203 2018 9'757 3'678 4'056 378 110 268 2019 9'951 3'751 4'083 332 114 218 2020 9'865 3'719 4'106 387 112 275 2021 10'016 3'776 4'129 353 115 238 2022 9'920 3'740 4'146 406 114 292 2023 10'077 3'799 4'164 365 117 248 2024 9'970 3'759 4'180 421 116 305 2025 10'125 3'817 4'194 377 118 259 2026 10'014 3'775 4'203 428 117 311 2027 10'157 3'829 4'217 388 118 270 ø12-17 9'987 3'765 3'927 162 9 153 ø18-27 9'985 3'764 4'148 384 115 268 ø12-27 9'986 3'765 4'065 301 75 225 Mittleres Wachstum in Prozenten ø12-17 0.1 0.1 1.1 ø18-27 0.4 0.4 0.4 ø12-27 0.2 0.2 0.7

1.3.1.3 Wettbewerb beim Erwerb von Hilfsmitteln

Hintergrund und Zweck Gemäss Art. 21 IVG hat der Versicherte Anspruch auf jene Hilfsmittel, derer er für die Ausübung der Erwerbstätigkeit oder der Tätigkeit im Aufgabenbereich, zur Erhaltung oder Verbesserung der Erwerbsfähigkeit, für die Schulung, die Aus-

und Weiterbildung oder zum Zwecke der funktionellen Angewöhnung bedarf. Des Weiteren besteht Anspruch auf Hilfsmittel für die Fortbewegung, die Herstellung des Kontaktes mit der Umwelt und zur Selbstsorge. Es ist Sache des Bundesrats, die Liste der Hilfsmittel, die von der Versicherung übernommen werden, zu erstellen. Die Versicherung übernimmt jedoch nur Hilfsmittel in einfacher und zweckmässiger Ausführung. Heute richtet die Versicherung Leistungen für über

50 Kategorien von Hilfsmitteln aus, wobei Hörgeräte und Rollstühle die grössten

Posten darstellen (50 bzw. 44 Millionen Franken). Die Preise für Hilfsmittel wurden jedoch schon oft kritisiert. 2003 befasste sich die Preisüberwachung näher mit den Preisen für Hörgeräte, die sie im Vergleich 24 mit den Nachbarländern der Schweiz als zu hoch einstufte . 2005 übten die beiden Motionen der Nationalräte Walter Müller (05.3154) und Lucrezia Meier- Schatz (05.3276) heftige Kritik an den Hilfsmittelpreisen und forderten zur Lö- sung des Problems einen stärkeren Wettbewerb in diesem Bereich. 2006 und 2007 setzte sich die Finanzkontrolle (EFK) mit dem Problem der Hilfsmittelkosten in der Schweiz auseinander. Sie prüfte im Besonderen die Abgabe von Hörgeräten und formulierte acht Empfehlungen zur Senkung der Kosten, die sie ebenfalls als 25 zu hoch einstufte . Der Wettbewerb beim Erwerb von Hilfsmitteln soll die Kosten in diesem Bereich um 35 bis 50 Millionen Franken pro Jahr senken, ohne dass die Qualität der abgegebenen Hilfsmittel darunter leidet.

Grenzen der heute verfügbaren Instrumente Gemäss Art. 27 IVG ist das BSV befugt, mit den Abgabestellen für Hilfsmittel Verträge zu schliessen, um die Zusammenarbeit mit den Organen der Versiche- rung zu regeln und die Tarife festzulegen. Soweit kein Vertrag besteht, kann der Bundesrat die Höchstbeträge festsetzen, bis zu denen den Versicherten die Kosten der Eingliederungsmassnahmen vergütet werden. Die derzeit im IVG verfügbaren Instrumente sind nicht genügend effizient, um die auf dem Hilfsmittelmarkt angewendeten Preise zu beeinflussen. Wie die EFK festgestellt hat, ist das BSV in seinem Verhandlungsspielraum eingeschränkt. Das BSV ist nicht in der Lage, die Realpreise der Hilfsmittel, d.h. die Preise, die den Produktionskosten entsprechen, zu ermitteln, da diese Preise in der Regel von der Hilfsmittelbranche geheim gehalten werden. Unter diesen Umständen ist eine Verhandlung schwierig und erfolgt mit ungleich langen Spies- sen. Ausserdem ermöglicht das heutige System den Abgabestellen für Hilfsmittel, Margen und Rabatte auf dem Verkauf der Hilfsmittel zu erzielen, ohne dass diese Gewinne zum Ausgleich der Leistung zu Gunsten der Versicherten eingesetzt werden, so dass die Vertreter der Branche dazu verleitet werden, die teuersten Hilfsmittel zu verkaufen. So können sie einen bedeutenden Gewinn erzielen. Bei den Hörgeräten beispielsweise, dem grössten Hilfsmittelposten, können diese Margen und Rabatte bei manchen Zwischenhändlern 45% übersteigen. Die derzei- tige Gesetzgebung ermöglicht dem BSV ausserdem nicht, diese Margen und Rabatte zu ermitteln und zu beeinflussen. 24 Jahresbericht 2003 - 25 http://www.preisueberwacher.admin.ch/themen/00008/00016/index.html?lang=de Bericht «Hilfsmittelpolitik zu Gunsten der Behinderten» - http://www.efk.admin.ch/pdf/5153BE-Endbericht.pdf

Der Bundesrat hat zwar die Möglichkeit, die Höchstbeträge der Kosten der Ein- gliederungsmassnahmen festzusetzen, kann dabei aber nur den Betrag bestimmen, welcher der versicherten Person vergütet wird. Mit diesem Instrument kann in keiner Weise Einfluss auf den Preis der Hilfsmittel selbst genommen werden. In der Praxis bedeutet dies, dass die Versicherung zwar Einsparungen erzielen kann, dies aber zu Lasten der Versicherten gehen könnte, da diese den von der Versiche- rung gesparten Betrag aus eigener Tasche bezahlen müssten. Diese Lösung ist daher nicht tragbar. Gemäss Art. 21 Abs. 3 IVG können die Hilfsmittel auch pauschal vergütet wer- den. Dieses Pauschalsystem kommt jedoch nur zur Anwendung, wenn gewisse Bedingungen erfüllt sind: Transparenz auf dem Markt, zahlreiche Abgabestellen, kein Monopol oder Kartell, für die Versicherten leicht evaluierbare Leistungen, keine Abhängigkeit der Versicherten gegenüber den Anbietern. In der Praxis wird dieses System beispielsweise für das Futter von Blindenhunden verwendet. Bei einigen Hilfsmitteln hat die Versicherung Höchstbeträge festgesetzt, die praktisch die gleiche Wirkung wie Pauschalbeträge haben. In diesen Fällen ist Folgendes festzustellen: Die Abgabestellen passen die Preise der billigen Hilfsmittel an die Pauschalen an, senken deswegen aber nicht die Preise der teureren Hilfsmittel. In der Regel ist das Pauschalsystem bezüglich Preissenkung und Einsparungen kaum wirksam. Einsparungen können nur erzielt werden, wenn die Preise unterhalb des bestehenden Durchschnitts festgesetzt werden. In diesem Fall müsste ein Grossteil der Versicherten mehr ausgeben als zuvor. Die Einsparungen würden also auf dem Rücken der Versicherten erfolgen, was inakzeptabel ist.

Vergabeverfahren gemäss dem Gesetz über das öffentliche Beschaffungswe- sen In ihrem Bericht empfahl die EFK dem BSV, die Möglichkeit der Beschaffung von Hörgeräten mittels Ausschreibungen weiter zu prüfen. Sie ist der Ansicht, dass dies ein geeignetes Instrument ist, um den Wettbewerb zu verschärfen und tiefere Preise auszuhandeln, und unterstützt daher das BSV in seinen Bestrebun- gen. Das Bundesgesetz 26 vom 16. Dezember 1994 über das öffentliche Beschaffungswe- sen (BoeB) gilt gemäss Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Ent- scheid vom 25. November 2008) für den Bereich der Hilfsmittel. Das Gesetz soll die Gleichbehandlung aller Anbieter und Anbieterinnen gewährleisten, das Ver- gabeverfahren transparent gestalten, den Wettbewerb stärken und gleichzeitig den wirtschaftlichen Einsatz der öffentlichen Mittel fördern (Art. 1). Art. 13 BoeB sieht drei mögliche Verfahrensarten für die Vergabe vor: Die Auf- traggeberin kann einen öffentlichen Auftrag im offenen oder im selektiven Ver- fahren oder, unter bestimmten Voraussetzungen, freihändig vergeben. Von der Praxis anerkannt ist zudem noch eine vierte Verfahrensart: das Einladungsverfah- ren. Sowohl das offene als auch das selektive Verfahren sehen die Verwendung einer Ausschreibung vor. Diese Verfahren bringen das Wettbewerbselement in den Erwerb von Hilfsmitteln ein. Dieses unerlässliche Element fehlt heute sowohl in den Tarifverträgen als auch im Pauschalsystem. Mit dem neuen Element haben die Abgabestellen kein Interesse mehr daran, ihre Preise geheim zu halten, son- dern werden im Gegenteil dazu motiviert, den Wettbewerb spielen zu lassen und

26 RS 172.056.1

preisgünstige Offerten zu machen. Das freihändige Verfahren kann nur in beson- deren Fällen eingesetzt werden, wenn das offene oder selektive Verfahren nicht sinnvoll ist. Im Bereich der Hilfsmittel sollte es nur sehr selten zur Anwendung kommen. Die Möglichkeit, Ausschreibungsverfahren im Bereich der Hilfsmittel anzuwen- den, ist nicht neu und wird im Ausland bereits erfolgreich eingesetzt, so zum Beispiel in Grossbritannien oder Deutschland, die diese Möglichkeit ebenfalls in ihre Gesetzgebung aufgenommen haben. Die Möglichkeit ein Vergabeverfahren durchzuführen wird jedoch parallel zu den heutigen Instrumenten (Tarifverträge, vom Bundesrat festgesetzte Höchstbeträge und Pauschalsystem) bestehen. Je nach Hilfsmittelkategorie wird der Bundesrat darüber entscheiden, welches Verfahren am besten geeignet ist.

Finanzielle Auswirkungen Im Jahr 2008 gab die Invalidenversicherung 242,3 Mio. CHF für Hilfsmittel aus. Dabei haben 72'634 Personen Leistungen bezogen. Das durchschnittliche jährli- che Wachstum zwischen den Jahren 2001 und 2008 betrug 3,2% bei den Ausga- ben und 3,6% bei der Zahl der betroffenen Versicherten. Die höchste Zunahme der Ausgaben im besagten Zeitabschnitt konnte im Jahre 2003 beobachtet werden, es wurden gegenüber dem Vorjahr 9,5% mehr bezahlt. Einen Rückgang der Kosten um 10,4% gegenüber dem Vorjahr konnte man im Jahr 2006 verzeichnen.

Hilfsmittel

242.3 Mio CHF in 2008

80'000 300.0

70'000 250.0

60'000

200.0 50'000

40'000 150.0

30'000 100.0

20'000

50.0 10'000

0 0.0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Anzahl Personen Kosten Betriebsrechnung in Mio. CHF

Von den über 50 Leistungskategorien weisen deren 29 einen Aufwand aus, der sich pro Jahr auf über eine Million Franken beläuft. Kumuliert sind diese Ausga- beposten für 220 Mio. CHF der Leistungsvergütung verantwortlich. Der Anteil an Hilfsmitteln, welcher mit einem geringen bis mässigen Aufwand ausgeschrieben werden kann, beträgt schätzungsweise 105 Mio. CHF.

Ausschreibungen von komplexen Sachleistungen oder Dienstleistungen können Kosten in der Höhe von 120'000 CHF mit sich bringen. Für Ausschreibungen, die schon einmal durchgeführt wurden und nur wiederholt werden, kann mit einem Aufwand von 50'000 CHF gerechnet werden. Je nach Ausschreibungsgegenstand und Marktsituation sollten Ausschreibungen alle zwei bis vier Jahre wiederholt werden. Ausgehend von einem jährlichen Ausgabenwachstum von 3,2% und Rabatten von

30 bis 40% können ab dem Jahr 2012 durch das Instrument der Ausschreibung

35-50 Mio. CHF eingespart werden. Auch wenn in einer Kategorie von Hilfsmitteln keine Ausschreibungen durchge- führt werden, hat die Möglichkeit, in einem Beschaffungsverfahren Anbieter mit überhöhten Preisen von der Leistungserbringung auszuschliessen, einen günstigen Effekt auf die Preise. So waren beispielsweise die Hersteller von Cochlear– Implantaten rasch bereit, die Preise zu senken, als die Versicherung ankündigte, wirtschaftlich günstige Produkte vermehrt zu berücksichtigen. Im Fall der Hörge- räte waren die Verbände bei der Ankündigung von Ausschreibungen sofort wil- lens, die Leistungen substanziell zu verbilligen, obwohl sie vorher noch Preiser- höhungen gefordert haben.

1.3.2 Assistenzbeitrag

Ergänzung der Hilfe zu Hause Der Assistenzbeitrag ist eine neue Leistung, welche die behinderungsbedingten Hilfeleistungen ausbaut und eine Ergänzung zur institutionellen Hilfe und der Hilfe von Angehörigen schafft. Menschen mit einer Behinderung sollen künftig für die benötigten Hilfeleistungen selber Personen anstellen können und an die dabei anfallenden Kosten von der IV einen Assistenzbeitrag von 30 Franken pro Stunde erhalten. Die Betroffenen werden dadurch in die Lage versetzt, ihre Betreuungssituation vermehrt selbstständig und in eigener Verantwortung zu gestalten. Dies verbessert ihre Lebensqualität und stärkt die gesellschaftliche und berufliche Integration. Gleichzeitig erhöht der Assistenzbeitrag die Chancen, trotz einer Behinderung eigenständig zu Hause wohnen zu können. Zudem trägt er zu einer Entlastung pflegender Angehöriger bei.

Personen mit einer Hilflosenentschädigung als Zielgruppe Der Assistenzbeitrag ist in der vorgeschlagenen Ausgestaltung für Personen gedacht, welche in einer Privatwohnung leben (oder in eine solche ziehen wollen) und ein gewisses Mass an Selbstständigkeit aufweisen, um selber bestimmen zu können, welche Hilfeleistungen sie für ihre Alltagsgestaltung benötigen und um die Verantwortung für deren Sicherstellung übernehmen können. Damit kommen diejenigen Personen in den Genuss eines Assistenzbeitrags, die damit unmittelbar in die Lage versetzt werden, ihre Selbstbestimmung und Eigenverantwortung wahrzunehmen. Für einen Anspruch auf einen Assistenzbeitrag müssen folgende Voraussetzungen erfüllt sein: Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung der IV: mit der Abstützung auf den Bezug der Hilflosenentschädigung besteht ein bewährtes Kriterium, um festzustellen, ob ein behinderungsbedingter Bedarf an regelmässiger Hilfe besteht. Dieses soll auch für den Assistenzbeitrag verwendet wer- den;

zu Hause wohnen oder aus einem Heim austreten: mit dem Assistenzbei- trag soll die selbstbestimmte und eigenverantwortliche Lebensführung in einer Privatwohnung unterstützt werden; Handlungsfähigkeit: die betroffenen Personen müssen ein gewisses Mass an Selbständigkeit aufweisen. Als praktikables Kriterium dazu wird die Handlungsfähigkeit verwendet. Damit eine Person handlungsfähig ist, muss sie mündig und urteilsfähig sein. Dieses Kriterium begründet sich erstens mit den Verantwortlichkeiten und Pflichten, welche den betroffe- nen Menschen mit einer Behinderung übertragen werden. Zweitens mit der Zielsetzung des Assistenzbeitrages gemäss Zweckartikel der IV: Selbstbestimmung und Eigenverantwortung können nur selber und nicht von Drittpersonen wahrgenommen werden. Drittens mit den begrenzten finanziellen Möglichkeiten, welche erfordern, dass die Leistungen dort ausgerichtet werden, wo ein deutlicher Beitrag zur Zielerreichung erwartet werden kann. Personen, die aufgrund ihres Alters oder einer eingeschränkten Urteilsfä- higkeit als nicht handlungsfähig gelten, sind unter Umständen trotzdem in der Lage, eine hohe Selbstbestimmung und unabhängige Lebensführung zu erreichen. Der Gesetzesentwurf schafft daher bereits heute die Grund- lage für die Ausrichtung eines Assistenzbeitrages auch an Jugendliche und Erwachsene mit eingeschränkter Handlungsfähigkeit. Der Bundesrat soll zu diesem Zweck die Kompetenz erhalten, diesen Personen einen An- spruch auf einen Assistenzbeitrag einzuräumen, wenn damit ein selbstbe- stimmtes und eigenverantwortliches Leben ermöglicht wird. Dieser Schritt kann jedoch erst erfolgen, wenn Klarheit herrscht, wie die Anpassung des geltenden Vormundschaftsrechts des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs (Artikel 360-455 ZGB), welche am 19. Dezember 2008 vom Parlament verabschiedet wurde (Inkrafttreten voraussichtlich 2012), in der Praxis angewendet wird. Dieses sieht statt der Anordnung standardisierter Mass- nahmen (Vormundschaft, Beiratschaft, Beistandschaft) Massarbeit seitens der Behörden vor, damit im Einzelfall nur soviel staatliche Betreuung er- folgt, wie wirklich nötig ist. Basierend auf diesen (noch zu entwickelnden) standardisierten Masnahmen kann der Bundesrat festlegen, in welchen Fällen genügend Selbstständigkeit und Eigenverantwortung für einen An- spruch auf einen Assistenzbeitrag vorhanden sind. So kann sichergestellt werden, dass die für die Ausrichtung des Assistenzbeitrags geltenden Kri- terien und das neue Vormundschaftsrecht, das ebenfalls auf die Förderung der Selbstbestimmung abzielt, sich ergänzen. Ebenfalls zu berücksichtigen wird sein, wie sich die Nachfrage nach dem Assistenzbeitrag entwickeln wird. In diesen Fällen, in denen nicht auf das Kriterium Handlungsfähig- keit abgestellt wird und die Eigenverantwortung gemeinsam mit der ge- setzlichen Vertretung wahrgenommen wird, wird darauf zu achten sein, ob Selbstbestimmung und gesellschaftliche Teilhabe auch tatsächlich reali- siert werden, beispielsweise durch den Besuch der Regelschule, die eigene Wohnung oder eine berufliche Tätigkeit oder Ausbildung im allgemeinen Arbeitsmarkt.

Beim Übergang ins AHV-Alter ist ein Besitzstand vorgesehen. Einer Person, welche bis zum Erreichen des Rentenalters oder vor dem Rentenvorbezug einen Assistenzbeitrag der Invalidenversicherung bezogen hat, wird diese Entschädi- gung weitergewährt. Der Übergang vom Pilotversuch Assistenzbudget zum Assis- tenzbeitrag ist mittels einer Übergangsbestimmung sichergestellt. In Hinblick auf die Botschaft ist noch zu definieren, wie die Anmeldung für den Assistenzbeitrag mit derjenigen für eine Hilflosenentschädigung koordiniert wird und wie bereits bestehende Bezügerinnen und Bezüger einer Hilflosenentschädigung einen An- spruch auf einen Assistenzbeitrag geltend machen können.

Beitragsberechtigte Hilfeleistungen Als Hilfeleistungen, für welche ein Assistenzbeitrag entrichtet wird, gelten Tätig- keiten zur Deckung des behinderungsbedingten Bedarfs an regelmässiger Hilfe, sofern die Hilfeleistungen durch eine anerkannte Assistenzperson erbracht wer- den. Diese müssen folgende Voraussetzungen erfüllen natürliche Personen, die von der versicherten Person angestellt sind (sog. Arbeitgebermodell): das Arbeitgebermodell ergibt sich aus der Zielset- zung der Förderung von Eigenverantwortung und entspricht auch dem im Pilotversuch Assistenzbudget mehrheitlich gewählten Modell. Wie bei je- dem anderen Arbeitsverhältnis sind die Sozialversicherungsbeiträge auf- grund der entsprechenden gesetzlichen Bestimmungen (vgl. AHVG etc.) geschuldet. Zur Verhinderung von Schwarzarbeit verlangen die IV-Stellen von den versicherten Personen jährlich einen Beleg über die Abrechnung der Sozialversicherungsbeiträge mit der Ausgleichskasse. Kein Assistenz- beitrag wird ausgerichtet für Hilfeleistungen von Organisationen und In- stitutionen, denn beim Assistenzbeitrag geht es darum, zu den bisherigen kollektiven Angeboten eine auf das Individuum ausgerichtete Alternative zu ermöglichen, bei welcher die behinderten Menschen Eigenverantwor- tung übernehmen. nicht Kinder, Eltern, Grosskinder, Grosseltern, Partnerin resp. Partner der versicherten Person: der Ausschluss von direkten Familienangehörigen ergibt sich aus dem Umstand, dass eine finanzielle Abgeltung von Famili- enarbeit, welche mehrheitlich durch Frauen erbracht wird, eine überge- ordnete gesellschaftspolitische Frage ist, die nicht im Rahmen dieser Vor- lage behandelt werden kann. Sie wird heute mittels Betreuungsgut- schriften der AHV gewürdigt (Artikel 29septies AHVG). Zudem kann die Hilflosenentschädigung zur Entschädigung von Angehörigen verwendet werden und der Erwerbsausfall von Angehörigen infolge der Pflege von Angehörigen wird im Rahmen der Vergütung von Krankheits- und Behin- derungskosten durch die Ergänzungsleistungen entschädigt. Eine darüber hinausgehende Entschädigung von Angehörigen würde zu deutlichen Mehrkosten für die IV führen und in erster Linie zu einer Erhöhung des Haushaltseinkommens, nicht aber unbedingt zu mehr Selbstbestimmung und Eigenverantwortung führen, wenn sich die Betreuungssituation kaum ändert. Für eine Verbesserung der Betreuungssituation der Menschen mit einer Behinderung oder für eine zeitliche Entlastung von pflegenden Fa- milienmitgliedern genügt es, wenn familienexterne Personen anerkannt werden.

Umfang des Assistenzbeitrags Ein Assistenzbeitrag wird höchstens in dem zeitlichen Umfang ausgerichtet, als ein ausgewiesener behinderungsbedingter Bedarf an Hilfeleistungen besteht, kein Selbstbehalt geleistet werden muss und der Bedarf nicht bereits durch bestehende Leistungen gedeckt ist. Damit ergänzt der Assistenzbeitrag bedarfsgerecht die bereits bestehenden Leistungen. ausgewiesener behinderungsbedingter Bedarf an Hilfeleistungen: dies sind für die Alltagsgestaltung notwendige Leistungen, welche behinderungsbe- dingt nicht ohne Hilfe selber erbracht werden können. Abgezogen werden dabei Leistungen, die während eines Aufenthaltes in stationären (Heime, Spitäler, psychiatrische Kliniken) oder teilstationären Institutionen (Werk- /Tagesstätten, Eingliederungsstätten) anfallen. Aufgrund des Pilotversuchs wird von einem für den Assistenzbeitrag relevanten durchschnittlichen Bedarf von 93 Stunden pro Monat ausgegangen. Dieser reicht von durch- schnittlich 42 Stunden bei leichter Hilflosigkeit bis zu durchschnittlich

188 Stunden bei schwerer Hilflosigkeit. Bei Personen mit schwerer Hilf-

losigkeit kommt in Einzelfällen ein Bedarf für einen Nachtdienst hinzu. Selbstbehalt: da es sich beim Assistenzbeitrag nicht um eine Leistung zur Existenzsicherung, sondern um einen Kostenbeitrag an entstandene Aus- lagen handelt, kann von Personen mit genügendem Einkommen erwartet werden, dass sie sich in einem gewissen Umfang an diesen Kosten beteili- gen. Dieser Anteil hängt von der Höhe des Haushaltseinkommens ab und beträgt maximal 20 Prozent der benötigten Hilfeleistungen. Personen, de- ren Haushaltseinkommen unter der EL-Grenze liegt, sind vom Selbstbe- halt ausgenommen (im Pilotversuch waren dies 45 Prozent der Teilneh- menden). Mittels Freibetrag auf das Einkommen soll vermieden werden, dass Personen mit einem Einkommen knapp über der EL-Grenze infolge des Selbstbehaltes schlechter gestellt sind als EL-Bezügerinnen und EL- Bezüger. Für die Berechnungen wurde ein durchschnittlicher Selbstbehalt von 2 Stunden pro Monat angenommen. Dies entspricht 5 Prozent der Ausgaben für den Assistenzbeitrag (2-3 Mio. Fr. pro Jahr). bestehende Leistungen zur Deckung der benötigten Hilfeleistungen: als solche gelten die Hilflosenentschädigung der IV, Dienstleistungen Dritter anstelle eines Hilfsmittels und der Beitrag der obligatorischen Kranken- pflegeversicherung für Massnahmen der Grundpflege. Aufgrund der Erfahrungen aus dem Pilotversuch Assistenzbudget wird von einem Umfang von durchschnittlich 43 Stunden pro Monat ausgegangen, für welchen ein Assistenzbeitrag geltend gemacht werden kann. Da ausschliesslich Leistungen von direkt angestellten, nicht als Familienmitglieder geltenden Personen zu einem Assistenzbeitrag berechtigen, wird nicht in allen Fällen für den ganzen Bedarf ein Assistenzbeitrag geltend gemacht, sondern die Familienangehörigen werden meistens auch in Zukunft einen Teil der Hilfeleistungen übernehmen. Auch bei anderen Personen wie Nachbarn oder Bekannten kann damit gerechnet werden, dass gelegentliche Hilfeleistungen ohne Entschädigung erbracht werden. Demzu- folge wird davon ausgegangen, dass bei Personen, welche das Assistenzmodell in Anspruch nehmen werden, insgesamt durchschnittlich 75 Prozent des jeweiligen Bedarfs durch anerkannte Assistenzpersonen erbracht werden und dafür ein Assis- tenzbeitrag ausgerichtet wird.

Tabelle 1-5 Durch Assistenzbeitrag gedeckter Hilfebedarf

Durchschnittswerte in Stunden pro Monat Leichte Mittelschwere Schwere Total Hilflosigkeit Hilflosigkeit Hilflosigkeit

Benötigte Hilfeleistungen 42 92 188 93 abzüglich Selbstbehalt 1 1 6 2 abzüglich bestehende Leistungen 27 - Hilflosenentschädigung 15 38 60 33 - Dienstleistungen Dritter - - - 1 - Krankenpflegeversicherung 5 15 30 14 abzüglich unentgeltlich erbrachte 5 9 23 11 Leistungen (25 Prozent) Erwarteter Umfang 16 29 69 32 Assistenzbeitrag

30 Franken pro Stunde

Da es sich um Hilfeleistungen ohne zwingende Anforderungen an Ausbildung handelt und keine zu vergütenden Kosten für die Verwaltung anfallen (die versi- cherte Person übernimmt die Verwaltungsarbeit), kann der Ansatz für den Assis- tenzbeitrag deutlich tiefer sein als derjenige in Heimen oder Spitexorganisationen. Den Berechnungen liegt ein Assistenzbeitrag von 30 Franken pro Stunde zu Grunde. Bei einem anerkannten Bedarf nach einem Nachtdienst wird zudem ein Assistenzbeitrag von 50 Franken pro Nacht ausgerichtet. Dies entspricht den im seit 2006 laufenden Pilotversuch angewendeten Ansätzen. Bei einem Vollzeitpen- sum von 170 Stunden pro Monat ergibt nach Abzug der Sozialversicherungsbei- träge von Arbeitgeber und Arbeitnehmer (je nach Alter der angestellten Person, Pensionskasse und Krankentaggeldversicherung) einen Nettolohn zwischen 3'500 und 4'000 Franken. Dies entspricht in etwa dem Durchschnittslohn für Persönliche Dienstleistungen gemäss Lohnstrukturerhebung des BFS (3'636 Franken) 28 . Für die Anpassung der Ansätze an die Lohn- und Preisentwicklung ist vorgesehen, diese analog zur Hilflosenentschädigung und zur Rentenanpassung vorzunehmen.

27 Ansätze der Hilflosenentschädigung dividiert durch 30 Franken ergibt Anzahl Stunden 28 (z.B. HE mittelschwer = 1'140 Franken entspricht 38 Stunden à 30 Franken). Bundesamt für Statistik, Schweizerische Lohnstrukturerhebung 2006, Tabelle TA1.

Tabelle 1-6 Höhe des Assistenzbeitrags

Durchschnittswerte in Stunden pro Monat

Leichte Mittelschwere Schwere Total Hilflosigkeit Hilflosigkeit Hilflosigkeit

Höhe des Assistenzbeitrags 500 900 2'500 1'100

Die durchschnittliche Höhe des Assistenzbeitrags beträgt 1'100 Franken pro Monat. Dieser Wert ergibt sich aus dem erwarteten Umfang des Assistenzbeitrags multipliziert mit dem Stundenansatz von 30 Franken, ergänzt um die Nachtpau- schale. Die versicherte Person stellt bei der IV-Stelle - üblicherweise monatlich - Rechnung für den Assistenzbeitrag, indem sie die erhaltenen Hilfeleistungen nachweist. Der Assistenzbeitrag wird über die Zentrale Ausgleichsstelle ZAS in Genf ausbezahlt. Zur Verhinderung von Schwarzarbeit verlangen die IV-Stellen von den versicherten Personen jährlich einen Beleg über die Abrechnung der Sozialversicherungsbeiträge mit der Ausgleichskasse. Der Assistenzbeitrag gilt - analog zur Hilflosenentschädigung - als steuerfrei gemäss Art. 24 Bst. h des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer (DBG). Er wird beim Abzug für behinderungsbedingte Kosten gemäss Art. 33 Bst. hbis DBG angerechnet.

Fallbeispiel 1 A.B. erkrankte in der Jugend, so dass ihre Bewegungen immer unkontrollierter wurden und sie bald auf einen Rollstuhl angewiesen war. Da ihre Eltern mit der Situation überfordert waren und ein Besuch der Regelschule unmöglich schien, war ein Heimeintritt unumgänglich. In vier verschiedenen Heimen habe sie gelebt, sagt die 33 Jährige heute. Mit dem Assistenzbeitrag kann sie nun trotz mittel- schwerer Hilflosigkeit ihren Traum vom selbstbestimmten Leben erfüllen. Sie bezieht eine kleine Wohnung, ihr Lebensunterhalt ist durch IV-Rente und Ergän- zungsleistungen gesichert. Während rund drei Stunden täglich erhält sie Assis- tenzleistungen von in Teilzeit arbeitenden Frauen, die sie selber anstellt. Diese Assistenzpersonen helfen ihr beim Aufstehen, der Körperpflege und dem Essen sowie bei allen Arbeiten, die in ihrem Haushalt anfallen. Die Kosten mit dem Assistenzbeitrag sind geringer, als wenn sie im Heim leben würde. Gleichzeitig entspricht die Lebensweise viel besser den Vorstellungen von A.B.

Fallbeispiel 2 Als sich die Multiple Sklerose bei C.D. bemerkbar machte, war der junge Mann mit seiner Ausbildung fertig, verheiratet und stolzer Vater zweier Kinder. Seine Ehe zerbrach, seine Kinder verbringen aber regelmässig einzelne Wochentage bei ihrem Vater. Würde er in einem Heim leben, wäre dies nicht mehr möglich. Der Assistenzbeitrag kann einen Heimeintritt vorläufig verhindern. Der Verlauf seiner Krankheit ist so stark fortschreitend, dass die Pflege und Hilfe im Haushalt nicht mehr durch die Spitex bewältigt werden könnte. So stellt C.D. mehrere Assistenz- personen an, die seinen umfangreichen Bedarf an Hilfe von rund zehn Stunden täglich abdecken. Zwar erhöhen sich mit dem Assistenzbeitrag die Leistungen, sie

sind aber immer noch deutlich niedriger, als wenn C.D. in ein Heim eintreten würde.

3'100 Personen mit Assistenzbeitrag 30'000 erwachsene Personen erhalten eine Hilflosenentschädigung der IV (17'000 zu Hause und 13'000 im Heim wohnende Personen). Schätzungsweise 2/3 davon (20'000) erfüllen die Anspruchsvoraussetzungen für einen Assistenzbeitrag. Davon werden bei weitem nicht alle einen Anspruch auf einen Assistenzbeitrag geltend machen. Sei es, weil ein Heimaufenthalt die bessere Lösung ist, weil die benötigten Leistungen von Angehörigen und/oder Spitex erbracht werden können oder weil die mit dem Assistenzbeitrag verbundenen Anforderungen (Arbeitge- bermodell) als zu anspruchsvoll betrachtet werden. Die Schätzung der Höhe und Zusammensetzung der Nachfrage nach dem Assis- tenzbeitrag basiert auf den Erfahrungen aus dem Pilotversuch Assistenzbudget. Es wird angenommen, dass die Nachfrage nach dem Assistenzbeitrag (prozentualer Anteil an Personen mit einer Hilflosenentschädigung) viermal so hoch sein wird wie die Nachfrage im Rahmen des Pilotversuchs Assistenzbudget.

Tabelle 1-8

Anteil Personen mit Assistenzbeitrag an erwachsenen Personen mit einer Hilflosenentschädigung IV

Pilotversuch Assistenzbudget Assistenzbeitrag

vorher im Heim 0,7 Prozent 3 Prozent vorher zu Hause 4,6 Prozent 20 Prozent Total 3 Prozent 12 Prozent

Bis sich eine neue Leistung etabliert hat, dauert es erfahrungsgemäss einige Jahre. Für den Assistenzbeitrag wird erwartet, dass die Nachfrage etwa nach 5 Jahren voll entwickelt sein wird. In den nächsten 15 Jahren wird in der IV mit einem durchschnittlichen Bestand von 3'100 Personen gerechnet, die einen Assistenzbei- trag erhalten werden. 400 Personen davon werden aus einem Heim ausgetreten sein. In den nächsten 15 Jahren werden noch wenige Personen mit einem Assis- tenzbeitrag der IV ins AHV-Alter kommen. Aufgrund der Erfahrungen aus dem Pilotversuch wird der Anteil von Frauen und Männern etwa gleich hoch sein (im Pilotversuch betrug der Anteil Frauen 55 Prozent). Dass die Nachfrage verglichen mit dem Pilotversuch deutlich höher ist, ist darauf zurückzuführen, dass es sich um eine definitiv eingeführte Leistung statt um einen Pilotversuch handelt und dadurch der Kenntnisstand der versicherten Personen über diese Leistung besser ist (über die Hälfte der Zielgruppe kannte den Pilot- 29 versuch nicht oder hatte dessen Funktionsweise falsch verstanden) ;

29 Hefti et al 2007, S. 59.

die Befristung der Leistung und damit die Unsicherheit, wie es danach weitergeht, wegfällt; die Anmeldung nicht nur innerhalb der ersten 18 Monate, sondern dauernd möglich ist und deshalb der betrachtete Zeithorizont grösser ist; nicht mehr auf die Hilflosenentschädigung verzichtet werden muss; die umfangreiche Dokumentationspflicht der Teilnehmenden für die Eva- luation des Pilotversuchs wegfällt. Wie ist die erwartete Nachfrage im internationalen Vergleich zu beurteilen? Vergleiche dazu sind wegen den unterschiedlichen Grundgesamtheiten und Rege- lungen hinsichtlich Verwendung schwierig und die Datenlage ist schlecht. Für Grossbritannien ist für Personen mit einer Körperbehinderung eine Ausschöp- fungsquote von 6,4 Prozent dokumentiert, während bei weiteren Behinderungsar- ten dieser Anteil geringer ist. Für die Niederlande wird geschätzt, dass rund 10 Prozent jener Personen, die Anspruch auf ein Personengebundenes Budget besit- 30 zen, auch tatsächlich ein solches in Anspruch nehmen . Im internationalen Ver- gleich ist die für den Assistenzbeitrag erwartete Nachfragequote von 12 Prozent unter Berücksichtigung des Ausschlusses von Familienangehörigen eher hoch. Dies ist darauf zurückzuführen, dass der Assistenzbeitrag nicht nur wie anderswo zusätzliche Leistungserbringer (direkt angestellte Personen) zulässt, sondern gleichzeitig auch einen deutlichen Leistungsausbau der Hilfe zu Hause beinhaltet. Dies im Gegensatz zu den Assistenzmodellen in den meisten anderen Ländern, in welchen bereits bestehende Sachleistungen optional in gleicher Höhe auch als Geldleistungen bezogen werden können. Dadurch ist mit diesen Assistenzmodel- len keine Kostensteigerung verbunden. Auch wird oft nur ein Teil dieser Leistun- gen dem Versicherungsprinzip folgend gewährt, d.h. etliche Leistungen sind einkommensabhängig und die Gesamtleistungen in der Schweiz (Hilflosenent- schädigung, Spitex und Assistenzbeitrag) sind im Durchschnitt höher als bei- spielsweise die Leistungen in Deutschland, Österreich oder England.

Koordination mit der Krankenversicherung Die Krankenversicherung übernimmt nach geltendem Recht die Kosten für die Krankenpflege zu Hause. Die neue Pflegefinanzierung (BBl 2008 5247, Inkraft- treten voraussichtlich per 1.1.2010) sieht vor, dass die Krankenversicherung für diese Leistungen künftig einen Beitrag in Franken ausrichtet. Im Bereich der Grundpflege (Artikel 7 Absatz 2 Buchstabe c KLV 31 ) entsteht mit Einführung des Assistenzbeitrags ein Koordinationsbedarf zwischen KV und IV. Die Grundpflege beinhaltet als Kernzweck die Aufrechterhaltung der alltäglichen Lebensverrich- tungen. Darunter sind jene Handreichungen und Handlungen zu verstehen, welche die versicherte Person selbst ohne Unterstützung vornähme, wenn sie über die nötige Kraft, den Willen oder das Wissen verfügen würde. Diese Leistungen überschneiden sich inhaltlich mit denjenigen des Assistenzbeitrags. Gemäss Artikel 65 ATSG, welcher die Reihenfolge definiert, nach welcher Sachleistungen von den verschiedenen Versicherungen übernommen werden, wäre mit Einfüh- rung des Assistenzbeitrags für Massnahmen der Grundpflege die IV vor der KV leistungspflichtig. Um eine Kostenverlagerung von der Krankenversicherung zur

31 Baumgartner et al. 2007, S. 95. SR 832.112.31

Invalidenversicherung zu vermeiden, soll für Pflegeleistungen nach Art. 25a KVGn festgelegt werden, dass die IV im Nachgang zur KV Leistungen ausrichtet. Allerdings richtet die Krankenversicherung heute nur dann eine Leistung aus, wenn die Leistungen von Pflegefachfrauen oder Pflegefachmännern, von Organi- sationen der Krankenpflege und Hilfe zu Hause oder von Pflegeheimen erbracht werden (Artikel 7 Absatz 1 KLV). Damit die Vorteile des Assistenzmodells bei allen Hilfeleistungen im Bereich der alltäglichen Lebensverrichtungen zum tragen kommen, soll in der Krankenversicherung auf den Zeitpunkt der Einführung des Assistenzbeitrags vorgesehen werden, dass bei Bezügerinnen und Bezüger eines Assistenzbeitrags für Massnahmen der Grundpflege (nicht jedoch für Massnah- men der Untersuchung und Behandlung) auch dann ein Pflegebeitrag der Kran- kenversicherung ausgerichtet wird, wenn die Leistungen von anerkannten Assis- tenzpersonen gemäss Assistenzbeitrag erbracht werden. Als solche gelten direkt angestellte natürliche Personen, welche nicht Kinder, Eltern, Grosseltern, Partne- rin resp. Partner der versicherten Person sind. Die Höhe des Pflegebeitrags soll demjenigen des Assistenzbeitrags (voraussichtlich 30 Franken pro Stunde) ent- sprechen und liegt damit deutlich unter dem vorgesehenen Tarif für Spitexorgani- sationen von 54 Franken (vgl. Änderungsvorschlag der KLV, Artikel 7a Absatz 1 Buchstabe c KLV, der am 18. Dezember 2008 in die Anhörung gegeben wurde). Die Verordnung über die Krankenpflege-Leistungsverordnung KLV soll entspre- chend angepasst werden. Die Ausrichtung des Pflegebeitrags erfolgt im Rahmen des KVG, d.h. die Grundsätze wie Wirksamkeit, Zweckmässigkeit und Wirt- schaftlichkeit, die Notwendigkeit einer ärztlichen Anordnung oder eines ärztlichen Auftrags sowie das Rückerstattungsprinzip werden respektiert. Die vorgeschlage- ne Massnahme soll zudem so ausgestaltet werden, dass keine Mehrkosten für die Krankenversicherung entstehen (für eine kostenneutrale Umsetzung wird im Durchschnitt von einer halben Stunde pro Tag ausgegangen). Auch soll die Be- darfsermittlung der IV-Stelle im Rahmen des Assistenzbeitrags für den Bereich Alltägliche Lebensverrichtungen so ausgestaltet werden, dass sie möglichst auch als Grundlage für die Berechnung des Beitrags der Krankenversicherung an die Grundpflege verwendet werden kann. Mit dieser Anpassung kann im Bereich der Grundpflege eine deutliche Verbesserung für die versicherten Personen erreicht werden, weil die benötigte Hilfe bezüglich Zeitpunkt und Personal besser an die individuellen Bedürfnisse angepasst und mit anderen benötigten Hilfeleistungen koordiniert werden kann.

Angebote für Beratung und Unterstützung Erfahrungen im Pilotversuch und im Ausland zeigen, dass viele Menschen mit einer Behinderung für eine erfolgreiche Umsetzung des Assistenzmodells Unter- stützung benötigen. Einen wichtigen Pfeiler stellt die Schulung und Beratung für die Rolle als Arbeitgebende dar. Dieser Bedarf nach Beratung und Unterstützung ist jeweils zu Beginn der Teilnahme am Assistenzmodell am grössten. Im Pilot- versuch wurde diese Beratung von sogenannten Regionalen Stützpunkten er- bracht. Diese standen den Teilnehmenden des Pilotversuchs für Auskünfte und Beratungen unentgeltlich zur Verfügung. Für den Assistenzbeitrag ist vorgesehen, nicht die Beratungsstellen zu finanzieren, sondern den Bezügerinnen und Bezüger eines Assistenzbeitrags für die in der Startphase benötigte Schulung und Beratung einen finanziellen Betrag zuzusprechen. Innerhalb dieses Rahmens erhalten sie entstandene Kosten von der IV zurückvergütet. Die nach der individuellen Start- phase nur noch vereinzelt benötigte Beratung hingegen soll im Rahmen der all-

gemeinen Sozialberatung von Organisationen der Behindertenhilfe und der Be- hindertenselbsthilfe erbracht werden. Nicht vorgesehen ist die Finanzierung einer treuhänderischen Übernahme der mit dem Assistenzbeitrag verbundenen Aufga- ben (z.B. Abrechnung der Sozialversicherungsbeiträge etc.). Es wird von einem durchschnittlichen Beratungsaufwand pro Person von 8 Stunden im ersten Jahr, in welchem ein Assistenzbeitrag bezogen wird und von durchschnittlich 2 Stunden in den Folgejahren ausgegangen.

Reduktion der Hilflosenentschädigung IV für Erwachsene im Heim Seit 2008 ist die Neuordnung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung 32 zwischen Bund und Kantonen (NFA) in Kraft . Damit sind unter anderem die Zuständigkeiten und die finanziellen Mittel für die Heime von der IV zu den Kantonen übergegangen. Dadurch fallen die durch den Assistenzbeitrag ausgelös- ten Entlastungen im Heimbereich nicht mehr bei der IV, sondern bei den Kanto- nen und Gemeinden an. Zudem werden weitere durch die Kantone (mit)finanzierten Leistungen wie Spitex oder die Vergütung von Krankheits- und Behinderungskosten durch die EL durch den Assistenzbeitrag teilweise abgelöst, was ebenfalls zu einer weiteren Ausgabenreduktion bei den Kantonen führt. Die Entlastung der Kantone im Umfang von durchschnittlich 62 Millionen Franken pro Jahr soll zumindest teilweise zugunsten der IV ausgeglichen werden. Dies erfolgt durch folgenden Mechanismus: Die Ansätze der Hilflosenentschädigung IV für die 13'000 im Heim woh- nenden Erwachsenen werden um 50 Prozent reduziert. Sie betragen neu

114 Franken pro Monat bei leichter, 285 Franken bei mittlerer und

456 Franken bei schwerer Hilflosigkeit. Dies reduziert die Ausgaben der

IV um durchschnittlich 50 Millionen Franken pro Jahr. Die Reduktion der Hilflosenentschädigung wird von den Kantonen gröss- tenteils ausgeglichen werden müssen, denn 87 Prozent der in einem Heim wohnenden Personen mit HE erhalten EL (Stand 2008). Je nach kantonal angewendetem Heim-Finanzierungssystem erfolgt dies entweder direkt über eine Erhöhung der von den Kantonen finanzierten Ergänzungsleis-

32 Mit der NFA zog sich die IV aus der Mitfinanzierung von Bau und Betrieb der Institutio- nen für Behinderte zurück. Die volle fachliche und finanzielle Verantwortung in diesem Bereich wurde den Kantonen übertragen. Die Deckung des allgemeinen Existenzbedarfs durch die Ergänzungsleistungen wurde vorwiegend Bundesaufgabe, wobei die Kantone einen Anteil von 3/8 der Kosten zu tragen haben. Die Ergänzungsleistungen zur Deckung der zusätzlichen Heimkosten sowie ungedeckter Krankheits- und Behinderungskosten gingen hingegen vollständig zulasten der Kantone. Dafür beteiligen sich die Kantone nicht mehr an den Ausgaben der IV.

tungen zur Deckung der Heimkosten (Artikel 13 Absatz 2 ELG) oder indi- 33 rekt über eine Erhöhung der kantonalen Betriebsbeiträge an die Heime . Der Grossteil der betroffenen Personen bleibt finanziell gleichgestellt. Für die im Heim lebenden Personen mit einer Hilflosenentschädigung kann die finanzielle Belastung dann steigen, wenn sie aufgrund ihres Einkom- mens und Vermögens trotz den Zahlungen an die Heimkosten nicht EL- berechtigt sind. Die maximale Zunahme pro Tag beträgt je nach Grad der Hilflosigkeit zwischen 3.70 Franken bei leichter Hilflosigkeit und

14.80 Franken bei schwerer Hilflosigkeit.

Assistenzbeitrag muss nicht exportiert werden Im europäischen Ausland bestehen ähnliche Leistungen wie der Assistenzbeitrag. Der Europäische Gerichtshof hat solche Leistungen bei Pflegebedürftigkeit als Sach- oder Geldleistungen bei Krankheit qualifiziert und die entsprechenden Koordinationsregeln darauf angewendet. Sachleistungen bei Krankheit müssen laut Freizügigkeitsabkommen gemäss den Rechtsvorschriften des Wohn- und Aufenthaltsortes gewährt werden, d.h. sie müssen nicht exportiert werden. Der Assistenzbeitrag wird vom Bundesamt für Sozialversicherungen als Sachleistung bei Krankheit qualifiziert, da er ausschliesslich für belegbar erbrachte und ent- schädigte Hilfeleistungen gewährt wird, d.h. wenn tatsächlich Kosten angefallen sind. Der Assistenzbeitrag muss deshalb nicht exportiert werden. Die Hilflosenentschädigung muss gemäss der geltenden Regelung im Freizügig- keitsabkommen Schweiz - EU nicht exportiert werden, weil sie als sogenannte beitragsunabhängige Sonderleistung qualifiziert wurde und im Anhang IIa zur Verordnung (EWG) 1408/71 eingetragen ist.

Zusätzlicher Personalbedarf von 20 Stellen Die Einführung des Assistenzbeitrags hat einen erhöhten Personalbedarf von

20 Stellen in den IV-Stellen zur Folge. Die heute bestehenden Ressourcen zur

Bemessung der Hilflosigkeit können auch für die Ermittlung des Bedarfs an regelmässiger Hilfe verwendet werden. Allerdings sind die Bedarfsermittlung und Rechnungsstellung beim Assistenzbeitrag deutlich aufwändiger als bei der Hilflo- senentschädigung, so dass ein gewisser Mehraufwand entsteht. Die Berechnungen beruhen auf folgenden Annahmen: Mehraufwand für die Bedarfsermittlung und Bestimmung des Assistenz- beitrags 1 Tag pro Person bei Erstanmeldung, 0,5 Tage bei Revision;

33 Der Mechanismus ist abhängig davon, wie die Heime finanziert sind. Stellt das Heim die HE zusätzlich zur Tagestaxe in Rechnung, dann verringern sich für die betroffenen Perso- nen mit der Reduktion der HE gleichzeitig die Einnahmen (HE) als auch die Ausgaben (HE, die von Heim in Rechnung gestellt wird), so dass sich die finanzielle Situation der Betroffenen nicht ändert. In Fällen, in denen das Heim die HE nicht zusätzlich zur Tages- taxe in Rechnung stellt (Artikel 15a ELV), führt die Reduktion der HE zu einer Verringe- rung der anrechenbaren Einnahmen und damit zu einer entsprechenden Erhöhung der Ergänzungsleistungen. In Fällen, in welchen die Heime als Folge der tieferen HE ihre Tagestaxen erhöhen (was in vielen Fällen der Kanton genehmigen muss), erhöhen sich für die Betroffenen die anrechenbaren Ausgaben und entsprechend auch der Anspruch auf Ergänzungsleistungen. In Fällen, in denen keine Erhöhung der Tagestaxen erfolgt, können die Kantone als Ausgleich für die verringerten Einnahmen der Heime die Betriebsbeiträge an Institutionen erhöhen.

Mehraufwand für die Rechnungskontrolle und Auszahlung 1 Tag pro Per- son und Jahr; durchschnittliche Lohnkosten von 150'000 Franken pro Stelle und Jahr (Personalvollkosten, inklusive Arbeitsplatzkosten).

Keine Mehrkosten Die vorgesehenen Massnahmen zur Förderung einer selbstbestimmten und eigen- verantwortlichen Lebensführung verursachen keine Mehrkosten für die Invaliden- versicherung, weil die Kosten für den Assistenzbeitrag durch die Reduktion der Hilflosenentschädigung im Heim vollständig kompensiert werden. Da mit dem Assistenzbeitrag die benötigte Hilfe stärker an die Bedürfnisse der versicherten Personen angepasst werden können und auch den Arbeitsbereich umfassen, wird es in Einzelfällen zu einer Aufnahme oder Erhöhung der Erwerbstätigkeit kom- men, verbunden mit einer Reduktion der Rente (solche Effekte konnten bereits im Rahmen des Pilotversuchs beobachtet werden). Bis sich eine neue Leistung etabliert hat, dauert es einige Jahre. Für den Assis- tenzbeitrag wird erwartet, dass die Kosten in den ersten 5 Jahren nur langsam ansteigen und die Nachfrage in der IV dann voll entwickelt sein wird. In den nächsten 15 Jahres werden noch wenige Personen mit einem Assistenzbeitrag ins AHV-Alter kommen. Die Kosten in der AHV werden im Durchschnitt etwa

1 Million Franken pro Jahr betragen.

Finanzielle Auswirkung des Assistenzbeitrags auf die IV Tabelle 1-9 Jährlicher Durchschnitt 2012-2027, in Millionen Franken, zu Preisen von 2009

Veränderung der Ausgaben Assistenzbeitrag 45 Durchführung (IV-Stellen und Beratung) 4 Renteneinsparungen -1 Reduktion Hilflosenentschädigung - 50 Total -2

Geprüfte, aber nicht weiter verfolgte Varianten für ein Assistenzmodell Assistenzbeitrag für alle Personen mit einer Hilflosenentschädigung: Der vorgeschlagene Assistenzbeitrag konzentriert sich auf handlungsfähige (= volljährige und urteilsfähige) Bezügerinnen und Bezüger einer Hilflo- senentschädigung der IV und schafft gleichzeitig die Kompetenz für ge- zielte, feiner abgestufte Anspruchsvoraussetzungen. Würde die Konzent- ration auf handlungsfähige Personen ganz aufgehoben (was von verschiedenen Seiten gefordert wurde), würde dies dazu führen, dass ein Assistenzbeitrag an Personen ausgerichtet würde, welche in ihrer Urteils-

fähigkeit schwer eingeschränkt sind und deshalb keine Selbstbestimmung und Eigenverantwortung übernehmen können. In diesen Fällen würde der Assistenzbeitrag kaum einen Beitrag zur Zielsetzung leisten, sondern all- gemein das Wohnen zu Hause fördern.

Die Zielgruppe würde von 20'000 auf 38'000 Personen steigen (zusätzlich 10'000 Erwachsene mit eingeschränkter Urteilsfähigkeit und 8'000 Min- derjährige). Dies entspricht einer Zunahme um 90 Prozent. Gleiche Leis- tungen und Nachfragequote wie bei handlungsfähigen Personen ange- nommen, würde dies zu einer Kostenerhöhung um etwa 44 Millionen Franken auf über 90 Millionen Franken pro Jahr führen. Um Kostenneut- ralität einhalten zu können, müssten deshalb innerhalb der IV Leistungen im gleichen Umfang gestrichen werden. Da mit der Ausweitung der Ziel- gruppe auch die Entlastungen der Kantone und Gemeinden im Heimbe- reich ansteigen würden, wäre damit die vollständige Streichung der Hilf- losenentschädigung im Heim verbunden. Assistenzbeitrag mit freier Wahl der Leistungserbringer: Ein Einbezug einer Entschädigung von Familienangehörigen führt dazu, dass die Zahl der Bezügerinnen und Bezüger ein Mehrfaches betragen würde, weil heu- te viele Menschen mit einer Behinderung oft Hilfe von ihren Angehörigen erhalten und für diese Leistungen einen Assistenzbeitrag beantragen wer- den. Auch würde der gesamte Bedarf an Hilfe in Rechnung gestellt und müsste finanziell entschädigt werden. Dadurch entstünde ein grosser Mit- nahmeeffekt, indem bereits vorher erbrachte Hilfeleistungen von Angehö- rigen neu mit einem Assistenzbeitrag entschädigt würden. Zudem wäre fraglich, ob sich die Betreuungssituation der Menschen mit einer Behinde- rung tatsächlich verbessert. Der Einbezug von Organisationen steht in Widerspruch zur Zielsetzung des Assistenzbeitrags, eine Alternative zu den bisherigen Angeboten (in- stitutionelle Anbieter und Angehörige) zu schaffen und Eigenverantwor- tung zu übernehmen. Abgrenzungen zum heutigen System wären schwie- rig und die Subventionen müssen entsprechend angepasst werden. Im Rahmen der Vergütung von Krankheits- und Behinderungskosten durch die EL besteht die Möglichkeit, den Bedarf an Hilfe durch Organisationen abzudecken. Der Assistenzbeitrag soll dort wirken, wo heute eine Lücke besteht, nämlich bei der Direktanstellung von Privatpersonen. Auch würde der Druck auf eine Erhöhung der Tarife rasch zunehmen, weil mit

30 Franken keine Overheadkosten der Organisationen mitfinanziert wer-

den können. Ausserdem ermöglicht das vorgeschlagene Assistenzmodell, im Rahmen der Hilflosenentschädigung (maximal 1'824 Franken pro Monat) Organi- sationen oder Familienangehörige zu entschädigen. Bei einer freien Wahl der Leistungserbringer würden Mehrkosten zulasten der IV von 80-

100 Millionen Franken pro Jahr entstehen, in Kombination mit der Erwei-

terung der Zielgruppe auf alle Bezügerinnen und Bezüger einer Hilflosen- entschädigung sogar 140-170 Millionen Franken. Assistenzbeitrag mit stark reduzierten Leistungen: Zwar könnten durch eine generelle massive Reduktion der Leistungen pro Bezügerin resp. Be- züger die Ausgaben gesenkt werden, gleichzeitig aber würden die Entlas-

tungen im Heimbereich wegfallen, was die Gesamtkosten wiederum erhö- hen würde. Dies ist darauf zurückzuführen, dass mit zu niedrigen Leistun- gen nicht genügend Hilfeleistungen eingekauft werden könnten, um eine Alternative zu einem Heimaufenthalt zu schaffen. Gerade bei Personen mit hohem Bedarf an regelmässiger Hilfe war im Pilotversuch die Häufig- keit eines Heimaustritts besonders hoch. Assistenzbeitrag mit einem Mindestbedarf an Hilfe als Voraussetzung: Mit einer Beschränkung des Assistenzbeitrags auf Personen mit mittlerem bis hohem Bedarf an Hilfe könnte man das Modell auf diejenigen Fälle konzentrieren, deren Bedarf an Hilfe heute am schlechtesten finanziell ab- gedeckt ist. Allerdings wäre die Entlastung auf der Ausgabenseite gering, da die Personen mit geringem Bedarf an Hilfe auch entsprechend tiefere Leistungen erhalten. Gleichzeitig gingen die finanziellen Entlastungen stark zurück, denn gerade bei Personen mit geringem Bedarf an Hilfe hat sich im Pilotversuch gezeigt, dass gegenüber einem Heimaufenthalt deut- lich am meisten Kosten eingespart werden können. Gemeinsames Assistenzmodell von Bund und Kantonen: Mit der NFA haben sich die Zuständigkeiten und Finanzströme im Behindertenwesen grundlegend verändert. Deshalb wurde geprüft, ob auch die strukturelle Verankerung eines Assistenzmodells in Richtung eines gemeinsamen As- sistenzmodells von Bund und Kantonen angepasst werden sollte. Dies könnte erfolgen mit einem Rahmengesetz, welches die verschiedenen (Teil)Leistungen der IV und der Kantone regelt oder mit einem Assistenz- fonds, der durch Beiträge der IV, des Bundes, der Kantone und eventuell der Krankenversicherer finanziert würde. Beide Ansätze stehen jedoch im Widerspruch zur NFA, welche doppelte Verantwortlichkeiten beseitigen und durch eine Entflechtung der Aufgaben und der Finanzflüsse klare Zu- ständigkeiten für den Bund und die Kantone schaffen will. Im Weiteren fehlt eine verfassungsmässige Grundlage, weil ein gemeinsames Assis- tenzmodell von Bund und Kantonen sich weder auf Art. 112 BV (Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung) noch auf Art. 112b BV (För- derung Eingliederung Invalider) stützen könnte. Geprüft wurde auch eine Ausrichtung von Bundesbeiträgen an kantonale Assistenzmodelle. Auch dies widerspräche der Zielsetzung der NFA und es ist fraglich, ob eine entsprechende Interpretation der verfassungsmässigen Grundlage (Art. 112b BV) zulässig wäre.

1.3.3 Weitere Massnahmen

1.3.3.1 Dezentralisierung der Beschaffung von Eingliede-

rungsmassnahmen Zum heutigen Zeitpunkt obliegt es, in Anwendung von Artikel 27 IVG und Arti- kel 24 IVV dem BSV, Verträge mit den Leistungserbringern abzuschliessen. Bereits bei Einführung der Integrationsmassnahmen im Rahmen der 5. IV- Revision wurde eine Dezentralisierung der Beschaffung von Eingliederungsmass- nahmen an die IV-Stellen diskutiert. In der Folge wurde dieser Ansatz vom BSV und den IV-Stellen unter Einbezug von INSOS (Soziale Institutionen für Men- schen mit Behinderungen Schweiz) sowie kantonalen Ämtern weiter vertieft und konkretisiert. Diese Arbeiten haben ergeben, dass eine Beschaffung von Mass- nahmen beruflicher Art sowie Integrationsmassnahmen durch die IV-Stellen aus

verschiedenen Gründen Sinn machen kann: IV-Stellen erarbeiten zusammen mit den versicherten Personen den Ein- gliederungsplan und verfügen in Bezug auf die Vielfalt der Massnahmen und Lösungsansätze über ein grösseres Wissen als das BSV; Nähe zur versicherten Person und damit Kenntnis über die individuelle Situation sowie die Bedürfnisse der betroffenen Personen, was zu einer einfacheren Bedarfsermittlung und einer kürzeren Bearbeitungsdauer führt; rasche Reaktion auf die Arbeitsmarktsituation dank flexiblen Strukturen ist möglich; Nähe zu den Anbietern und anderen involvierten Amtsstellen; Das BSV ist nicht mehr operativ, sondern nur noch in der Aufsicht tätig. Dem Bundesrat soll deshalb die Möglichkeit eingeräumt werden, die Befugnis zum Abschluss von Verträgen in den Bereichen der Massnahmen beruflicher Art und der Integrationsmassnahmen auch an die IV-Stellen zu delegieren. Diese Delegation hat keine finanziellen Auswirkungen.

1.3.3.2 Streichung des Anspruchs auf Hilflosenentschädi-

gung und Kostgeldbeitrag für Minderjährige im Heim Mit Einführung der NFA per 1.1.2008 sind die Kantone für Massnahmen im Bereich der Sonderschulung zuständig. Infolge eines gesetzgeberischen Versehens wurde damit für Minderjährige, die in einem internen Sonderschulheim wohnen, ein Anspruch auf eine halbe Hilflosenentschädigung und einen Kostgeldbeitrag eröffnet. Dieser Anspruch soll gestrichen werden.

Sonderschulung mit NFA zu den Kantonen übergegangen Bis Ende 2007 richtete die IV Leistungen für Sonderschulmassnahmen aus (alt Art. 19 IVG). Diese umfassten Leistungen für heilpädagogische Früherziehung, pädagogisch-therapeutische Massnahmen, Unterkunft und Verpflegung sowie Transporte. Während Sonderschulmassnahmen bestand kein Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung, da jene zum einen als Eingliederungsmassnahme der IV galten und zum anderen zulasten der IV gingen (Art. 42bis Abs. 4 IVG und Art. 35bis Abs. 2 IVV). Damit konnte eine Doppelentschädigung vermieden werden, da sich die Zielsetzung der Sonderschulmassnahmen und der Hilflosen- entschädigung für Personen im Heim teilweise decken. Im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleiches und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) wurden per 1. Januar 2008 die bisherigen Leistungen der Invalidenversicherung für die Sonderschulung den Kantonen übertragen (Art. 62 Abs. 3 der Bundesverfassung) und im Rahmen der Globalbi- lanz die erforderlichen Mittel übergeben. Mit der Streichung der Sonderschulmassnahmen nach alt Artikel 19 IVG per

1.1.2008 wurde ein Rechtsanspruch für Minderjährige in einem Sonderschulheim

auf eine halbe Hilflosenentschädigung und einen Kostgeldbeitrag geschaffen. Mit der Streichung der Sonderschulmassnahmen der IV gelten diese - jetzt von den Kantonen getragenen - Massnahmen nicht mehr als Eingliederungsmassnahmen,

während deren die IV keine Hilflosenentschädigung ausrichtet (Art. 42bis Abs. 5 IVG). Somit wird seit 1.1.2008 Minderjährigen in einem Sonderschulheim bei Erfüllen der Anspruchsvoraussetzungen eine Hilflosenentschädigung, ergänzt durch einen Kostgeldbeitrag ausgerichtet. Die Hilflosenentschädigung beträgt 7,60 Franken pro Tag bei leichter, 19 Franken bei mittlerer und 30,40 Franken bei schwerer Hilflosigkeit, das Kostgeld beträgt 56 Franken pro Tag. Dadurch entstand eine Leistungspflicht für die IV, für welche die entsprechenden finanziellen Mittel im Rahmen der NFA den Kantonen übergeben wurde. Die Ausrichtung einer Hilflosenentschädigung und des Kostgeldbeitrags an versicher- te Personen in einem Sonderschulheim steht zudem im Widerspruch zur Absicht der NFA, welche die Sonderschulung als Kantonsaufgabe definiert und einen vollständigen Rückzug der IV aus der Mitfinanzierung vorsieht.

Entlastung um 32 Millionen Franken Die mit dem NFA seit dem 1.1.2008 ungewollt entstandene Leistungspflicht für Hilflosenentschädigung und Kostgeldbeitrag für Minderjährige, die in Schulhei- men übernachten, verursacht bei vollständiger Inanspruchnahme jährliche Kosten zulasten der IV von rund 32 Millionen Franken (8 Millionen Franken Hilflosen- entschädigung und 24 Millionen Franken Kostgeldbeitrag). Mit der Korrektur dieses Leistungsanspruchs wird die IV um diesen Betrag entlastet.

1.3.3.3 Wiedereinführung: Begrenzung des rückwirken-

den Leistungsanspruchs auf 12 Monate Wiederherstellung des Zustands vor der 5. IV-Revision Mit der 5. IV-Revision wurde der Anspruchsbeginn verschiedener Leistungen neu definiert und dabei der rückwirkende Anspruch für Hilflosenentschädigungen, medizinische Massnahmen und Hilfsmittel ungewollt von bisher einem auf neu fünf Jahre verlängert. Für den rückwirkenden Anspruch auf Nachzahlung dieser Leistungen soll der Zustand vor der 5. IV-Revision wiederhergestellt werden. Der im Zuge der 5. IV-Revision neu definierte Anspruchsbeginn betrifft die Renten in Artikel 29 IVG (der Rentenanspruch entsteht frühestens nach Ablauf von sechs Monaten nach Geltendmachung des Leistungsanspruchs) sowie berufli- che Massnahmen und Integrationsmassnahmen in Artikel 10 Absatz 1 IVG (der Anspruch entsteht frühestens im Zeitpunkt der Geltendmachung des Leistungsan- spruchs). Der bisherige Artikel 48 IVG, wonach rückwirkend bis maximal 12 Monate Leistungen erbracht werden können, wurde deshalb gestrichen. Für alle Leistungen, für welche der Anspruchsbeginn nicht speziell im IVG geregelt ist, gilt Artikel 24 ATSG, welcher einen rückwirkenden Anspruch von 5 Jahren vorsieht. Für Versicherungsfälle, die seit dem 1.1.2008 eingetreten sind, besteht deshalb für die Hilflosenentschädigung, die medizinischen Massnahmen und die Hilfsmittel ein rückwirkender Anspruch von neu 5 Jahren. Dies führt zu einer Ungleichbehandlung gegenüber der Hilflosenentschädigung der AHV, welche den rückwirkenden Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung mit 12 Monaten definiert (Artikel 46 AHVG). Auch ist die praktische Durchfüh- rung nicht gewährleistet, da die Prüfung eines Anspruchs für einen Zeitpunkt, der fünf Jahre zurück liegt, in vielen Fällen kaum machbar ist. In Anbetracht der Höhe der Nachzahlung ist die Prüfung des Anspruchs jedoch zentral. Zum Beispiel können bei einer Hilflosenentschädigung leichten Grades wegen lebenspraktischer

Begleitung Nachzahlungen von bis zu 27'360 Franken zu leisten sein (5 Jahre à

12 Monate à 456 Franken), bei einer Hilflosenentschädigung mittleren Grades

sogar bis zu 68'400 Franken. Der rückwirkende Leistungsanspruch wird momen- tan noch dadurch beschränkt, als der Anspruch nicht vor den 1.1.2008 (Inkrafttre- ten der 5. IV-Revision) zurückreichen kann, dessen Bedeutung nimmt aber lau- fend zu.

Geringe finanzielle Auswirkungen Die finanziellen Auswirkungen dürften angesichts der geringen Anzahl zu erwar- tender Fälle insgesamt gering sein.

1.4 Rechtsvergleich und Verhältnis zum internationa-

len Recht

1.4.1 Instrumente der Vereinten Nationen

Der Internationale Pakt von 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Pakt I) ist für die Schweiz am 18. September 1992 in Kraft getreten 34 . In seinem Artikel 9 sieht er das Recht eines jeden auf Soziale Sicherheit vor; diese schliesst die Sozialversicherung ein. Ausserdem hat jeder Vertragsstaat zu ge- währleisten, dass die im Pakt verkündeten Rechte ohne jegliche Diskriminierung, insbesondere hinsichtlich der nationalen Herkunft, ausgeübt werden (Art. 2 Abs. 2). Das Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen von

2006 umfasst alle in den anderen Verträgen der UNO aufgeführten Menschen-

rechte, passt diese aber an die besondere Situation von Personen mit Behinderung an und ergänzt sie durch zusätzliche, spezifische Rechte. Artikel 19 hält fest, dass Menschen mit Behinderung ein Recht auf ein selbstbestimmtes Leben sowie auf vollumfängliche Integration und Teilnahme am gesellschaftlichen Leben haben. Die Schweiz hat dieses Übereinkommen noch nicht ratifiziert. Der Bundesbe- schluss über die Legislaturplanung 2007 - 2011 sieht die Verabschiedung einer Botschaft zu dieser Konvention vor (Art. 16, Ziff. 78 Bundesbeschluss über die Legislaturplanung).

1.4.2 Instrumente der Internationalen Arbeitsorganisa-

tion Die Schweiz hat das Übereinkommen Nr. 128 über Leistungen bei Invalidität35 und Alter und an Hinterbliebene von 1967 am 13. September 1977 ratifiziert . Teil II regelt die Leistungen bei Invalidität. Er definiert den gedeckten Schadenfall und bezeichnet den Anteil der zu schützenden Personen, die Voraussetzungen für den Anspruch auf Leistungen, die Höhe dieser Leistungen und die Leistungsdauer. Er sieht ferner vor, dass der Staat Einrichtungen zur beruflichen Wiedereingliederung bereitzustellen hat, die dazu bestimmt sind, eine invalide Person, wo immer es möglich ist, für die Wiederaufnahme ihrer früheren Tätigkeit oder, wenn dies nicht möglich ist, für eine andere Erwerbstätigkeit vorzubereiten, die ihrer Eig- nung und ihren Fähigkeiten am besten entspricht, und Massnahmen zu treffen, um die Vermittlung einer geeigneten Beschäftigung für Invalide zu erleichtern.

35 AS 1993 724, SR 0.103.1 AS 1978 1491, SR 0.831.105

Am 20. Juni 1985 hat die Schweiz auch das Übereinkommen Nr. 159 über die berufliche Rehabilitation und die Beschäftigung der Behinderten von 1983 36 ratifiziert. Gemäss diesem Übereinkommen hat jeder Mitgliedstaat eine innerstaat- liche Politik auf dem Gebiet der beruflichen Rehabilitation und der Beschäftigung Behinderter festzulegen, durchzuführen und regelmässig zu überprüfen. Ziel der genannten Politik muss es sein sicherzustellen, dass geeignete Massnahmen der beruflichen Rehabilitation allen Gruppen von Behinderten offen stehen, und Beschäftigungsmöglichkeiten für Behinderte auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt zu fördern.

1.4.3 Instrumente des Europarats

Was die wirtschaftlichen und sozialen Rechte anbelangt, stellt die Europäische Sozialcharta von 1961 das Pendant zur europäischen Menschenrechtskonvention dar. Artikel 12 der Charta sieht das Recht auf soziale Sicherheit vor. Artikel 15 hält fest, dass körperlich oder geistig Behinderte ein Anrecht auf eine berufliche Ausbildung sowie auf berufliche und soziale Eingliederung haben. Die Schweiz hat die Charta am 6. Mai 1976 unterzeichnet; eine Ratifizierung wurde jedoch

1987 vom Parlament abgelehnt, so dass dieses Übereinkommen für unser Land

nicht bindend ist. Mit der Europäischen Sozialcharta (revidiert) von 1996 wurde der materielle Inhalt der Charta von 1961 aktualisiert und angepasst. Sie ist ein neues Abkom- men, welches das alte nicht ersetzt. Das Recht auf soziale Sicherheit ist ebenfalls in Artikel 12 enthalten. Artikel 15 hält neu das Recht behinderter Personen auf Eigenständigkeit, soziale Eingliederung und Teilhabe am Leben der Gemeinschaft fest. Die Schweiz hat dieses Instrument nicht ratifiziert. Die Europäische Ordnung der Sozialen Sicherheit von 1964 wurde am 16. Sep- tember 1977 von der Schweiz ratifiziert 37 . Unser Land hat insbesondere Teil IX über die Leistungen bei Invalidität angenommen. Der Teil IX definiert den ge- deckten Schadenfall und bezeichnet den Anteil der zu schützenden Personen, die Voraussetzungen für den Anspruch auf Leistungen, die Höhe dieser Leistungen und die Leistungsdauer. Was die Finanzierung der Systeme der sozialen Sicher- heit anbelangt, sieht die Ordnung vor, dass die Aufwendungen für die Leistungen sowie die Verwaltungskosten kollektiv durch Beiträge oder Steuern oder aus beiden zusammen so zu bestreiten sind, dass Minderbemittelte nicht über Gebühr belastet werden und die wirtschaftliche Lage der Vertragspartei und der geschütz- ten Personengruppen berücksichtigt wird (Art. 70 Par. 1). Die Europäische Ordnung der Sozialen Sicherheit (revidiert) von 1990 ist ein von der Europäischen Ordnung der Sozialen Sicherheit von 1964 zu unterscheidendes Abkommen; sie ersetzt Letztere nicht. Die revidierte Ordnung erweitert gewisse Vorschriften der Ordnung von 1964 und führt parallel dazu eine grössere Flexibi- lität ein. Da die revidierte Ordnung bisher von keinem Staat ratifiziert wurde, ist sie noch nicht in Kraft getreten.

37 AS 1986 966, SR 0.822.725.9 AS 1978 1491, SR 0.831.104

Bei den nicht bindenden Instrumenten beinhaltet die Empfehlung (2006)5 des Ministerkomitees an die Mitgliedstaaten einen Aktionsplan von 2006 bis 2015 zur Förderung der Rechte und vollen Teilhabe behinderter Menschen an der Gesell- schaft. Der Aktionsplan sieht im Besonderen vor, dass Menschen mit Behinde- rung so unabhängig wie möglich leben und selbst wählen können, wie und wo sie leben wollen.

1.4.4 Das Recht der europäischen Gemeinschaft

Artikel 42 des EG-Vertrages verlangt die Errichtung eines Koordinationssystems der nationalen Systeme der sozialen Sicherheit zur Erleichterung der Freizügig- keit der Arbeitnehmer, der Selbständigen und ihrer Familienangehörigen. Diese Koordination wird durch die Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 38 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeit- nehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörigen, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern. sowie durch die Verordnung (EWG) 39 Nr. 574/72 des Rates vom 21. März 1972 über die Durchführung der Verord- nung (EWG) Nr. 1408/71 geregelt. Diese beiden Verordnungen bezwecken einzig die Koordination der einzelstaatlichen Systeme der sozialen Sicherheit und stützen sich auf die entsprechenden internationalen Koordinationsgrundsätze, insbesondere die Gleichbehandlung der Staatsangehörigen anderer Vertragspartei- en mit den eigenen Staatsangehörigen, die Aufrechterhaltung der erworbenen Ansprüche und die Auszahlung von Leistungen im ganzen europäischen Raum. Das Gemeinschaftsrecht sieht keine Harmonisierung der einzelstaatlichen Syste- me der sozialen Sicherheit vor. Die Mitgliedstaaten können die Konzeption, den persönlichen Geltungsbereich, die Finanzierungsmodalitäten und die Organisation ihrer Systeme der sozialen Sicherheit unter Beachtung der europarechtlichen Koordinationsgrundsätze selber festlegen. Seit dem Inkrafttreten des mit der EG und ihren Mitgliedstaaten abgeschlossenen Abkommens über den freien Perso- nenverkehr (FZA; 1. Juni 2002) nimmt die Schweiz an diesem Koordinationssys- tem teil (vgl. Anhang II zum FZA, Koordinierung der Systeme der sozialen Si- cherheit). Im April 2004 wurde in der EU die Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des 40 Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit verabschiedet. Diese Verordnung wird vor- aussichtlich im Jahr 2010 die Verordnung Nr. 1408/71 ablösen. Die neue Durch- führungsverordnung befindet sich zur Zeit in Ausarbeitung. Die beiden neuen Verordnungen sollen zu gegebener Zeit in den Anhang II des FZA übernommen werden.

1.4.5 Vereinbarkeit der Vorlage mit dem internationalen

Recht Der vorliegende Gesetzesentwurf ist mit dem internationalen Recht vereinbar:

38 39 SR 0.831.109.268.1 Verordnung (EWG) Nr. 574/72 des Rates vom 21. März 1972 über die Durchführung der Verordnung (EWB) Nr. 1408/71 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, Abl. L 74 vom 27.3.1972, S. 1; Verordnung (EG) Nr. 120/2009 der Kommission vom 40 9. Februar 2009, Abl. L 39 vom 10.2.2009, S. 29 SR 0.831.109.268.11

Erstens führt er ein neues Rentenrevisionsverfahren ein, wobei die Pflichten der Versicherten in dieser Phase verschärft werden. Das Übereinkommen Nr. 128 der IAO und die Europäische Ordnung der Sozialen Sicherheit des Europarats sehen vor, dass die Invalidenrente für die gesamte Dauer des Schadenfalls auszurichten ist, d.h. während des Zeitraums, in dem eine Unfähigkeit zur Ausübung irgendei- ner Erwerbstätigkeit vorliegt, sofern diese Unfähigkeit voraussichtlich dauernd ist oder nach Ablauf einer vorgeschriebenen Zeitspanne der vorübergehenden oder beginnenden Arbeitsunfähigkeit weiter besteht. Die Staaten müssen jedoch über- prüfen können, ob der Schadenfall immer noch besteht, und von den Rentenbezü- gern und -bezügerinnen verlangen können, dass sie den Schaden begrenzen. Die internationalen Instrumente sehen ausdrücklich die Möglichkeit vor, die Leistung für eine Person auszusetzen, die diese Prüfmassnahmen verweigert. Gemäss Art.

32 Par. 1 Abs. f des Übereinkommens Nr. 128 können die Leistungen ausgesetzt

werden, wenn die betreffende Person es ohne triftigen Grund unterlässt, von den ihr zur Verfügung gestellten Einrichtungen des ärztlichen Dienstes oder des Dienstes für die berufliche Wiedereingliederung Gebrauch zu machen, oder die für die Nachprüfung des Bestehens des Falls oder für das Verhalten der Leis- tungsempfänger vorgeschriebene Regelung nicht befolgt. Die Europäische Ord- nung der Sozialen Sicherheit kennt eine gleichbedeutende Bestimmung (Art. 68 Abs. g). Die allgemein verstärkte Eingliederung von Rentenbezügerinnen und - bezügern entspricht auch dem Inhalt des Übereinkommens Nr. 159 der IAO. Zweitens ist die Neuregelung des Finanzierungsmechanismus der IV hinsichtlich der Finanzierungsbestimmungen der Europäischen Ordnung der Sozialen Sicher- heit unproblematisch. Mit der Einführung eines Assistenzbeitrags in der IV will man im Wesentlichen erreichen, dass Menschen mit Behinderungen ein selbstbestimmtes und eigenver- antwortliches Leben führen können. Dieses Ziel geht in Richtung dessen, was die neuesten internationalen Instrumente anstreben. Die damit verbundene Kürzung der Hilflosenentschädigung für heimbewohnende Personen um die Hälfte wird durch das EL-System grösstenteils ausgeglichen. So werden mittellose heimbe- wohnende Personen nicht unter dieser Massnahme leiden. Da der Assistenzbeitrag als Sachleistung ausgestaltet ist, muss er nicht ins Ausland exportiert werden.

2 Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln

2.1 Änderung des IVG

Präambel Man muss die Teilrevision des IVG nutzen, um die Präambel des IVG an die derzeitige Verfassung anzupassen. Die geltenden Bestimmungen des IVG stützen sich auf Art. 112 Abs. 1 BV – der den Bund ermächtigt, Vorschriften über die Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung zu erlassen – und auf Art. 112b Abs. 1 BV – der den Bund beauftragt, die Eingliederung Invalider durch die Ausrichtung von Geld- und Sachleistungen zu fördern.

Artikel 7 Pflichten der versicherten Person Absatz 2, Bst. e: Eine versicherte Person hat die Pflicht, an allen zumutbaren Massnahmen, die zur Erhaltung eines Arbeitsplatzes oder zur Eingliederung ins

Erwerbsleben beitragen, aktiv mitzuwirken (Mitwirkungspflicht). Zumutbar ist prinzipiell jede Massnahme, die der Eingliederung der versicherten Person dient, ausser sie stellt eine Gefahr für Leben und Gesundheit dar (Art. 21 Abs. 4 ATSG). Die Beweislast der Unzumutbarkeit einer Massnahme liegt bei der versicherten Person. Die Mitwirkungspflicht, welche mit der 5. IV-Revision für die Zusprache von Eingliederungsmassnahmen explizit im Gesetz aufgenommen wurde, soll auch für Massnahmen zur Wiedereingliederung von Rentenbezügerinnen und -bezügern gelten. Die Aufzählung in Artikel 7 Absatz 2 wird entsprechend ergänzt.

Artikel 7b Sanktionen Absatz 3: Als Folge einer Verletzung der Mitwirkungspflicht resultiert nach Artikel 21 Absatz 4 ATSG eine Kürzung oder Verweigerung von Leistungen. In Artikel 7b Absatz 3 IVG wird geregelt, dass beim Entscheid über die Kürzung oder Verweigerung von Leistungen "alle Umstände des einzelnen Falles, insbe- sondere das Ausmass des Verschuldens und die wirtschaftliche Lage der versi- cherten Person" zu berücksichtigen seien. Gemäss BGE 114 V 316 ist primär auf die Höhe des Verschuldens abzustellen, wobei der Entscheid im Ermessen der IV-Stelle liegt und im Einklang mit den allgemeinen Rechtsprinzipien (z.B. Verhältnismässigkeitsprinzip) zu erfolgen hat. Das Ausmass des Verschuldens bzw. die Schwere einer Verfehlung bilden somit ein wichtiges Element für den Entscheid über eine Kürzung bzw. Verweigerung einer Leistung. Demgegenüber bildet die Berücksichtigung der wirtschaftlichen Lage ein Element unter anderen, welches für den Entscheid über eine Kürzung oder Verweigerung von Leistungen im einzelnen Fall berücksichtigt werden kann. Eine explizite Erwähnung im Gesetz verleiht diesem Kriterium zu starkes Ge- wicht, weshalb Absatz 3 entsprechend angepasst wird.

Artikel 8a (neu) Wiedereingliederung von Rentenbezügerinnen und Renten- bezügern Eine Rente wird von Amtes wegen oder auf Gesuch hin für die Zukunft erhöht, herabgesetzt oder aufgehoben, wenn eine wesentliche Änderung des Gesundheits- zustands oder der erwerblichen Verhältnisse vorliegt (Artikel 17 ATSG). Um künftig die Chancen für eine Wiedereingliederung ins Erwerbsleben zu erhöhen, sollen die IV-Stellen bei Personen, bei denen eine wesentliche Änderung des Gesundheitszustands oder der erwerblichen Verhältnisse noch nicht gegeben ist, im Zeitpunkt der Einleitung eines Revisionsverfahrens untersuchen, ob eine Verbesserung der Erwerbsfähigkeit mit der Unterstützung von geeigneten Mass- nahmen voraussichtlich erreicht werden kann. Diese Abklärung erfolgt mittels einer zweifachen Triage (vgl. Ziff. 1.3.1.1, Ablauf Rentenrevisionsverfahren). Absatz 1: Rentenbezügerinnen und -bezüger haben nur dann einen Anspruch auf Massnahmen zur Wiedereingliederung, wenn die IV-Stelle zum Schluss kommt, dass die Erwerbsfähigkeit voraussichtlich verbessert werden kann. Gleichzeitig mit dem Anspruch auf Massnahmen zur Wiedereingliederung entsteht auch die Pflicht zur Mitwirkung (vgl. Art. 7). Die Massnahmen werden im Rahmen der Abklärung (Assessment und weitere Abklärungsmassnahmen) entwickelt und festgelegt. Dabei hat die IV-Stelle zu beachten, dass nur Massnahmen eingesetzt werden, die der tatsächlichen Situation der betroffenen Person angepasst und

deren Kosten im Vergleich zum Nutzen verhältnismässig sind. Um eine möglichst hohe Transparenz zu erzielen, teilt die IV-Stelle der Rentenbe- zügerin oder dem Rentenbezüger die voraussichtlichen Auswirkungen in Bezug auf die Rentenleistung bereits zum Zeitpunkt der Festlegung der Massnahmen mit (Herabsetzung oder Aufhebung). Dies kann auf verschiedene Arten erfolgen: entweder als Bestandteil des Eingliederungsplans oder - analog zum Grundsatz- entscheid gemäss Artikel 1septies IVV - in den Ausführungen zur Verfügung der Massnahmen. Eine entsprechende Regelung ist auf Verordnungsebene vorzuse- hen. Absatz 2: In den Buchstaben a - f wird der Massnahmenkatalog für Massnahmen zur Wiedereingliederung definiert: Buchstaben a - c: Die Eingliederungsmassnahmen der IV können auch bei einer Wiedereingliederung angewendet werden. Neben den Massnahmen beruflicher Art (Berufsberatung, erstmalige berufliche Ausbildung, Umschulung, Arbeits- vermittlung und Kapitalhilfe) eignen sich insbesondere die mit der 5. IV-Revision eingeführten Integrationsmassnahmen für eine Wiedereingliederung, namentlich die Gewöhnung an den Arbeitsprozess, die Stabilisierung der Persönlichkeit, das Einüben sozialer Grundelemente, der Aufbau der Arbeitsmotivation oder gezielte, auf die berufliche Eingliederung gerichtete Beschäftigungsmassnahmen. Nicht als Massnahmen zur Wiedereingliederung gelten dagegen die medizinischen Mass- nahmen nach Artikel 12 - 14 IVG. Dies deshalb, weil ein Anspruch auf medizini- sche Massnahmen lediglich bis zum 20. Altersjahr besteht und es damit faktisch keine Fälle einer Wiedereingliederung geben wird. Buchstaben d - f: Mit den Massnahmen gemäss Buchstaben d - f soll den Beson- derheiten einer Wiedereingliederung Rechnung getragen werden. So ist eine Eingliederung in den ersten Arbeitsmarkt bei Personen, die bereits seit einiger Zeit eine Rente beziehen, nicht mehr in den Arbeitsalltag integriert und neben gesundheitlichen Problemen oftmals auch in sozialer Hinsicht mehr und mehr isoliert sind, wesentlich schwieriger als bei Personen, die (noch) über einen Ar- beitsplatz verfügen und bei denen sich die Frage der Invalidität erstmals stellt. Angesichts der Vielschichtigkeit der Krankheitsbilder und der besonders schwie- rigen Situation von Rentenbezügerinnen und -bezügern soll der Massnahmenkata- log für die Wiedereingliederung entsprechend erweitert und auf die Bedürfnisse der betroffenen Personen angepasst werden. Im Zentrum stehen folgende Mass- nahmen: Aktualisierung der im Beruf notwendigen Kenntnisse: Ab dem Zeitpunkt, ab dem Rentenbezügerinnen und -bezüger nicht mehr im Berufsleben in- tegriert sind, können sich die Anforderungen an die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer verändert haben (z.B. Bereich Kommunikation, techni- sche Anpassungen, Veränderung von Abläufen und Strukturen, usw.). In diesen Fällen macht es Sinn, die Kenntnisse der betroffenen Personen mit geeigneten Qualifizierungsmassnahmen zu aktualisieren, um es ihnen zu ermöglichen, eine an die Invalidität angepasste berufliche Tätigkeit aus- zuüben. Die Abgrenzung zu Artikel 16 Absatz 2 Buchstabe c wird im Hinblick auf die Erarbeitung der Botschaft noch vertieft abgeklärt. Massnahmen verhaltenstherapeutischer, arbeitspsychologischer und psy- chosozialer Art: Damit eine Wiedereingliederung auch unter schwierigs- ten Bedingungen Erfolg haben kann, ist eine individuelle und ganzheitli- che Beratung und Unterstützung der betroffenen Personen zentral. Die ordentli-

chen Eingliederungsmassnahmen sollen deshalb mit Massnahmen ergänzt werden, die spezielle Beratungsdienstleistungen, individuelle Trainings oder beruflich therapeutische Massnahmen umfassen und parallel bzw. er- gänzend zu den übrigen Massnahmen eingesetzt werden können. Gedacht wird z.B. an eine psychosoziale Beratung, die Menschen in komplexen und belastenden Lebenssituationen eine wichtige Hilfe bietet oder an ein sogenanntes Expositionstraining, das bei Personen mit Zwangsstörungen eingesetzt werden kann. Wie bei der Frühintervention und den Integrati- onsmassnahmen liegt der Fokus auf der sozialberuflichen Rehabilitation. Darüber hinaus können diese Massnahmen aber auch therapeutische Ele- mente umfassen, was zu einer noch besseren Berücksichtigung der Situa- tion der einzelnen Person beiträgt und den Wiedereingliederungserfolg er- höht. Bei diesen Massnahmen handelt es sich um "Massnahmen der IV", d.h. die Kosten fallen bei der IV und nicht bei der Krankenversicherung an, auch wenn eine klare Abgrenzung zu den medizinischen Massnahmen im Einzelfall nicht immer möglich sein wird. Einer gezielten und auf die Person abgestimmten Beratung und Begleitung kommt bei der Wiedereingliederung ein besonderes Gewicht zu, da die betroffenen Personen im Hinblick auf einen beruflichen Wiedereinstieg oftmals Ängste, Verunsicherung und Widerstände abzubauen haben. Auf- gabe der IV-Stelle ist es, den Wiedereingliederungsprozess aktiv zu be- gleiten und die jeweils notwendigen Schritte einzuleiten. Ebenso über- nimmt die IV-Stelle beratende und koordinative Aufgaben (z.B. Beizug von Fachpersonen). Weiter kann eine Beratung und Begleitung auch in- haltlicher Art angebracht sein, z.B. in Form eines Job-Coaching (intern oder extern). Dabei ist sowohl eine Beratung der betroffenen Person als auch des Arbeitgebers denkbar. Absatz 3: Für Personen, die bereits seit einiger Zeit nicht mehr in den Arbeitspro- zess integriert sind und eine tatsächliche Eingliederung in den ersten Arbeitsmarkt ausgesprochen schwierig sein dürfte, soll die Möglichkeit bestehen, dass die IV- Stelle ein konkretes Angebot eines geeigneten Arbeitsplatzes vorlegt (Vertrags- entwurf zwischen der versicherten Person und dem Arbeitgeber) und sich nicht auf die Vermittlung eines Arbeitsplatzes beschränkt. Damit wird der Grundsatz des ausgeglichenen Arbeitsmarkts (Art. 7 Abs. 1 ATSG) durchbrochen, was für eine zahlenmässig beschränkte Personengruppe gerechtfertigt ist, bei der eine Eingliederung in den 1. Arbeitsmarkt ausgesprochen schwierig ist. Zudem besteht kein Rechtsanspruch auf diese Massnahme, was auch gar nicht umsetzbar wäre. Absatz 4: Insbesondere bei Personen, die aufgrund einer psychischen Krankheit eine Rente beziehen, ist eine persönliche Unterstützung über eine längere Zeitdau- er wesentlich, da solche Krankheiten oftmals schubweise verlaufen und ein länge- rer Rehabilitationsprozess für eine berufliche Wiedereingliederung nötig ist und zu einer längerfristigen Stabilisierung beitragen kann. Die zeitliche Dauer der Beratung und Begleitung sollte deshalb individuell und über die Wiedereingliede- rungsmassnahmen hinaus verlängerbar sein. Um eine entsprechende Flexibiltät zu erlangen, kann die IV-Stelle auch nach einer erfolgten Wiedereingliederung, bei der die Rente in der Folge herabgesetzt oder aufgehoben wird, während längstens zwei Jahren weiterhin eine Beratung und Begleitung der betroffenen Person vorsehen.

Absatz 5: Bei den Massnahmen nach Absatz 2 Buchstaben d -f sowie Absatz 3 und 4 handelt es sich um spezifische Einzelmassnahmen, die so niederschwellig wie möglich sowie ergänzend und unterstützend zu den bestehenden Eingliede- rungsmassnahmen eingesetzt werden sollen. Zu beachten sind dabei immer die Eignung der Massnahmen und das Kosten-Nutzen Verhältnis. Um eine gewisse Steuerung der Kosten zu erreichen, wird dem Bundesrat die Möglichkeit zur Festlegung von Höchstbeträgen eingeräumt.

Artikel 10 Beginn und Ende des Anspruchs Absatz 2: Die Einführung von Massnahmen zur Wiedereingliederung bedingt eine entsprechende Anpassung von Artikel 10 Absatz 2.

Artikel 14a Absatz 3: Damit versicherte Personen, bei denen bereits in einem früheren Stadi- um (vor Beginn einer Wiedereingliederung Integrationsmassnahmen verfügt wurden, die Chance für eine optimale Wiedereingliederung erhalten, wird fest- gehalten, dass bisherige Leistungen (Integrationsmassnahmen) bei einer Wieder- eingliederung nicht angerechnet werden. Eine Anrechnung erfolgt dagegen erneut ab dem Zeitpunkt, ab dem Integrationsmassnahmen im Rahmen einer Wiederein- gliederung erstmals verfügt werden.

Artikel 18c (neu) Arbeitsversuch Im Rahmen der 5. IV-Revision wurde die Anlernzeit (alt Art. 20 IVV) gestrichen und durch den Einarbeitungszuschuss (EAZ, Art. 18a IVG) ersetzt. Nun zeigt sich, dass für eine erfolgreiche Vermittlung in den ersten Arbeitsmarkt ein In- strument notwendig ist, das eine Erprobung der Leistungsfähigkeit - mit der Option, im Anschluss daran einen EAZ zuzusprechen - zulässt. Die IV-Stellen setzen heute ähnliche Massnahmen unter dem Titel Umschulung deshalb bereits ein. Um eine rechtliche Lücke zu schliessen, wird der Arbeitsversuch in Artikel 18c aufgenommen. Diese Regelung kommt für alle versicherten Personen zur Anwendung und gilt nicht nur im Falle einer Wiedereingliederung. Bei einer Wiedereingliederung wird die Rente während des Arbeitsversuchs i.d.R. weiter- laufen (vgl. Art. 22 Abs. 5bis 41ter), in allen übrigen Fällen wird ein Taggeld gewährt. Diese Leistungen werden anstelle eines Lohnes entrichtet. Die privat- rechtlich geregelte Probezeit (Art. 335b und 335c des Obligationenrechts) wird mit dem Arbeitsversuch nicht tangiert. Art. 18c IVG regelt einzig die Finanzie- rung der Massnahme durch die IV. Nach längstens 3 Monaten kann das Arbeits- verhältnis mit einer Kündigungsfrist von einem Monat je auf das Ende eines Monats gekündigt werden (Art. 335c Abs. 1 OR). Der Arbeitsversuch ist mit den andern Sozialversicherungen zu koordinieren. So bedarf es voraussichtlich einer Anpassung der UVV zur Regelung des Versicherungsschutzes.

Artikel 21 Anspruch Absatz 3: Der zweite Satz des Absatzes wurde gestrichen, da er verschiedentlich als Rechtsgrundlage für die Austauschbefugnis interpretiert wurde. Dieser An- spruch ist neu in Art. 21ter verankert ist.

Absatz 4: Die heutige Delegationsnorm in Absatz 4 ist nicht eindeutig. Es drängt sich daher auf, die Zuständigkeit so zu präzisieren, dass sie der effektiven Befug- 41 nis des Bundesrates entspricht, die schon in Artikel 14 IVV vorgesehen ist.

Artikel 21bis(neu) Austauschbefugnis Absatz 1 und 2: Bei der Austauschbefugnis handelt es sich um einen allgemeinen Rechtsgrundsatz, welcher von der Rechtsprechung des Bundesgerichts (vgl. z.B. BGE 131 V 167, Erw. 5) im Bereich der Sozialversicherungen häufig angewandt wurde. Es ist deshalb heute angezeigt, diesen Begriff auf Gesetzesstufe zu veran- kern. Die Austauschbefugnis ermöglicht es einer versicherten Person, welche ein Hilfsmittel gewählt hat, dessen Kosten von der Invalidenversicherung grundsätz- lich nicht zu tragen sind, sich das gewählte Hilfsmittel ganz oder teilweise erstat- ten zu lassen, sofern dieses denselben Zweck erfüllt wie das Mittel, auf das sie gesetzlich Anspruch hätte. Diese Bestimmung ist in jedem Fall anwendbar, ob sich nun die versicherte Person für ein günstigeres oder teureres Hilfsmittel ent- scheidet. Im letzteren Fall jedoch erhält die versicherte Person maximal diejenige Leistung, welche ihr für das in der Hilfsmittelliste aufgeführte Mittel vergütet würde. Die versicherte Person hat die Mehrkosten selbst zu tragen. Absatz 3: Der Bundesrat kann die Austauschbefugnis in den Fällen beschränken, in denen er von der Möglichkeit, die Hilfsmittel über ein Vergabeverfahren nach Art. 26ter zu beschaffen, Gebrauch macht. Er kann damit zum Beispiel das Funkti- onieren des Systems sicher stellen. Es ist davon auszugehen, dass kein Bewerber daran interessiert ist, seine Preise zu senken und somit einen Vertrag mit der Versicherung abzuschliessen, wenn diese weiterhin Hilfsmittel von Konkurrenten, die ihrerseits keinen Vertrag mit der Versicherung haben, vergüten würde. Die Austauschbefugnis bleibt hingegen für die Hilfsmittel innerhalb des Sortiments der Zuschlagsempfänger anwendbar. Wählt eine versicherte Person also ein Hilfsmittel, für welches der Bundesrat die Austauschbefugnis eingeschränkt hat, so verliert sie ihren Anspruch und erhält keine Kostenbeteiligung durch die Versicherung.

Artikel 21ter Dieser Artikel entspricht dem geltenden Art. 21bis. Da der neue Art. 21bis die Austauschbefugnis beinhaltet und damit dem vorliegenden Artikel vorangestellt werden muss, wurde diese Bestimmung aus Gründen der Systematik neu numme- riert. Inhaltlich erfährt der Artikel indes keine Aenderung.

Artikel 22 Anspruch Absatz 5bis: Während der Durchführung von Massnahmen zur Wiedereingliede- rung wird die Rente unverändert ausgerichtet (Besitzstand). Dies gilt auch dann, wenn während dieser Zeit ein zusätzliches Einkommen erzielt wird. Dies gibt die Sicherheit, dass mit Aufnahme von Massnahmen zur Wiedereingliederung keine Verschlechterungen im Zusammenhang mit dem Gesamteinkommen verbunden sind.

41 SR 831.201

Soll die Wiedereingliederung attraktiv sein und der versicherten Person die Mög- lichkeit bieten, während der Durchführung von Massnahmen zur Eingliederung ein höheres als das Invaliditätseinkommen zu erzielen, muss Artikel 24 Absatz 2 BVV2 abgeändert werden, indem das während der Wiedereingliederung erzielte Einkommen bei der Berechnung der Überentschädigung aus den anrechenbaren Einkünften ausgeschlossen wird. In der Verordnung wird - analog zu Artikel 4sexies (Integrationsmassnahmen) - die Dauer der Massnahmen festzulegen sein, z.B. Beendung der Massnahmen nach Erreichung des vereinbarten Ziels, bei offensichtlicher Nichterreichung des Ziels, wenn eine Weiterführung aus medizinischen Gründen nicht zumutbar wäre, usw. Absatz 5ter: Erleidet eine Rentenbezügerin bzw. ein Rentenbezüger infolge einer Massnahme zur Wiedereingliederung einen Erwerbsausfall, wird zusätzlich zur Weiterentrichtung der Rente ein Taggeld ausgerichtet. Absatz 6: Die Neuregelung des Arbeitsversuchs in Artikel 18c bedingt eine ent- sprechende Anpassung bzw. Ergänzung von Artikel 22 Absatz 6.

Art. 23 Grundentschädigung Absätze 1bis und 3: Absatz 1bis regelt die Höhe des Taggeldes im Falle einer Wiedereingliederung, falls ein solches zusätzlich zur Weiterentrichtung der Rente ausgerichtet wird (vgl. Art. 22 Abs. 5ter). Entsprechend zu ergänzen ist auch Absatz 3.

Art. 26ter (neu) Wettbewerb bei den Hilfsmitteln Absatz 1: Um sicherzustellen, dass den Versicherten Hilfsmittel in einfacher und zweckmässiger Ausführung und folglich mit optimalem Preis-Leistungs- Verhältnis angeboten werden können, kann der Bundesrat Hilfsmittel auch über eines der Vergabeverfahren, welches im Bundesgesetz über das öffentliche Be- 42 schaffungswesen (BoeB) vom 16. Dezember 1994 vorgesehen ist, beschaffen. Es kann sich dabei um Ausschreibungsverfahren, Einladungsverfahren oder freihändige Vergaben handeln. Die Versicherung kann mit allen Marktteilnehmern Verträge abschliessen. Als Vertragspartner kommen zum Beispiel Hersteller von Hilfsmitteln wie auch Zwischenhändler und Fachgeschäfte in Frage. Vertragsgegenstand können die kompletten Hilfsmittel oder auch Teile von Hilfsmitteln sein. Beispielsweise könnte eine Ausschreibung die Rollstühle als Ganzes oder auch nur die Räder derselben zum Gegenstand haben. Der Vertrag kann des Weiteren sowohl Warenleistungen wie auch Dienstleistun- gen beinhalten. Beide Arten von Leistungen können folglich einzeln oder zusam- men Gegenstand von Beschaffungsverfahren sein. Schlussendlich kann der Bundesrat somit für Hilfsmittel, welche die Versicherung vollständig finanziert - z.B. Hörgeräte der Stufen 1 bis 3 oder Treppenfahrstühle - wie auch Hilfsmittel, welche sie nur teilweise finanziert - z.B. Hörgeräte der Stufe

4 oder Treppenlifte – eine Beschaffung vorsehen.

42 SR 172.056.1

Absatz 2: Der Bundesrat ist befähigt zu bestimmen, wie die Hilfsmittel, welche durch ein Vergabeverfahren beschafft wurden, abgegeben werden. Er kann bei- spielsweise vorsehen, dass die Hilfsmittel zwecks effizienter Bewirtschaftung durch eine Logistikzentrale verteilt werden.

Artikel 31 Herabsetzung oder Aufhebung der Rente Absatz 2: Artikel 31 wurde im Rahmen der 5. IV-Revision eingeführt, damit Rentenbezügerinnen und -bezüger, die ihr Erwerbseinkommen erhöhen, nicht mehr durch überproportionale Verluste von Leistungen bestraft werden. In Anleh- nung an die Regelung bei den Ergänzungsleistungen wurde in Artikel 31 ein Mechanismus festgelegt, nach welchem Einkommensverbesserungen nicht bzw. verschoben zu einer Rentenrevision führen. Dies erfolgt insbesondere durch die Regelung von Absatz 2, nach welcher vom Betrag, der 1'500 Franken übersteigt, nur zwei Drittel für die Neufestsetzung des Invaliditätsgrades berücksichtigt werden. Für die Rentenbezügerinnen und -bezüger entsteht durch diese Regelung tatsäch- lich ein gewisser positiver finanzieller Anreiz, indem für die Invaliditätsbemes- sung nur ein Teil des zusätzlichen Einkommens angerechnet wird und sie dadurch oft die Rente trotz gesteigertem Erwerbseinkommen behalten können. Im Resultat wird der Negativanreiz einer Einkommensverschlechterung jedoch nicht aufgeho- ben, sondern nur verschoben. Zudem erweist sich die Umsetzung in der Praxis als sehr schwierig und führt auch zu Ungleichbehandlungen, da der Invaliditätsgrad, wie er sich nach Artikel 31 berechnet, nicht dem effektiven Invaliditätsgrad (Er- werbsunfähigkeit nach Art. 7 ATSG) entspricht. Da Artikel 31 Absatz 2 dem übergeordneten Ziel einer eingliederungsorientierten Rentenrevision zuwiderläuft und in der vorliegenden Form kaum umsetzbar ist, soll dieser Absatz ersatzlos gestrichen werden. Demgegenüber soll Absatz 1, der in der Umsetzung unproblematisch ist und insbesondere bei tiefen Einkommen einen minimalen finanziellen Anreiz bietet, wie bisher beibehalten werden.

Artikel 32 (neu) Neubemessung des Invaliditätsgrades in besonderen Fällen Nach Abschluss der Massnahmen zur Wiedereingliederung entscheidet die IV Stelle umgehend über eine Anpassung der Rente (Artikel 17 ATSG). Sie prüft insbesondere, ob die durchgeführten Massnahmen tatsächlich zu der angestrebten Verbesserung der Erwerbsfähigkeit geführt haben und die Rente entsprechend herabgesetzt oder aufgehoben werden kann.

Artikel 33 (neu) Anspruch bei erneuter Arbeitsunfähigkeit Dieser Artikel ist im Hinblick auf eine Wiedereingliederung für die versicherten Personen und die Arbeitgeber zentral, da er beiden einen Schutz bei einer erneuten gesundheitsbedingten Leistungseinbusse nach erfolgter Eingliederung bietet. Seitens der Rentenbezügerinnen bzw. -bezüger dürfte die Motivation zu einer aktiven Mitwirkung bei ihrer Eingliederung ohne eine entsprechende Bestimmung ausgesprochen gering sein. Von ihnen wird im Kontext der Wiedereingliederung erwartet, eine gesicherte Position (insbesondere finanziell) für einen im Zeitpunkt der Eingliederung noch ungewissen Erfolg aufzugeben. Seitens der Arbeitgeber reduziert diese Bestimmung das Risiko, das dieser normalerweise bei Eintritt eines Schadenfalls zu tragen hätte, erheblich. Ziel ist es, sicher zu stellen, dass

die Rente, auf die vor der Wiedereingliederung Anspruch bestand, im Zeitpunkt einer erneuten gesundheitsbedingten Leistungseinbusse rasch und unkompliziert wieder auflebt. Dies bedeutet konkret, dass der Arbeitgeber in den meisten Fällen den "Schadenfall" seiner Krankentaggeldversicherung nicht melden muss (da hier sehr oft eine Wartefrist von 60 bis 90 Tagen vereinbart ist) und auch in der 2. Säule kein Schadenfall eintritt (auch nicht bezüglich der oft vereinbarten Prä- mienbefreiung nach 3 Monaten Arbeitsunfähigkeit). Eine solche Schutznorm hat also zur Folge, dass der "Schaden" für die vorgesehene Dauer von 2 Jahren beim neuen Arbeitgeber nicht eintritt, sondern von der IV und der ursprünglich leis- tungspflichtigen Vorsorgeeinrichtung der 2. Säule aufgefangen wird. Dies ist nicht nur wegen der Verhinderung damit verbundener Prämienerhöhungen we- sentlich, sondern auch deshalb, weil die Krankentaggeldversicherung im schlimmsten Fall nach Eintritt des Schadenfalls auch kündigen könnte (kein Kontrahierungszwang). Auch die Lohnfortzahlungspflicht bei Arbeitgebern, die keiner kollektiven Krankentaggeldversicherung angeschlossen sind, wird durch die vorgesehene Lösung massiv reduziert. Diese als Schutzbestimmung der Versicherten und potenzieller Arbeitgeber aus- gestaltete Bestimmung im IVG umfasst einen Zeitraum von zwei Jahren ab dem Zeitpunkt der Herabsetzung oder Aufhebung der Rente. Aus Gründen der Gleich- behandlung gilt dieser Schutz für alle Fälle, in denen eine Rente herabgesetzt oder aufgehoben wird und nicht nur für die, bei welchen eine konkrete Wiedereinglie- derung von Rentenbezügerinnen und -bezügern erfolgt ist. Eine analoge Regelung ist auch für die 2. Säule (BVG) vorzusehen. Bereits heute findet sich eine ähnliche Regelung auf Verordnungsstufe (Art. 29bis und Art. 29quater IVV). Angesichts der Wichtigkeit einer solchen Bestimmung bei einer Wiedereingliederung soll neu eine entsprechende Grundlage auf Geset- zesstufe geschaffen werden. Diese wird im Vergleich zur heutigen Verordnungs- bestimmung neu mit der 2. Säule koordiniert. Artikel 29bis und 29quater IVV sind entsprechend anzupassen oder allenfalls zu streichen. Absatz 1: Mit dieser Regelung wird sichergestellt, dass die Rente, auf die vor Herabsetzung oder Aufhebung der Rente ein Anspruch bestand, im Zeitpunkt einer erneuten gesundheitsbedingten Leistungseinbusse rasch und unkompliziert wieder auflebt. War eine versicherte Person während mindestens 30 Tagen unun- terbrochen arbeitsunfähig, wird die Rente bis zum Entscheid der IV-Stelle über den Invaliditätsgrad im bisherigen Umfang provisorisch wieder gewährt. Um das Verfahren möglichst einfach zu gestalten, soll - für den Entscheid über die provi- sorische Leistung - das formlose Verfahren nach Artikel 51 ATSG zur Anwen- dung kommen. Die Zeitspanne zwischen der Feststellung einer erneuten gesund- heitsbedingten Leistungseinbusse und dem Entscheid der IV-Stelle sollte möglichst kurz sein, weshalb solche Fälle von den IV-Stellen prioritär zu behan- deln sind. Da neu für das vereinfachte Wiederaufleben der Invalidität keine Kau- salität vorausgesetzt wird, wird die Dauer des Schutzes - im Vergleich zu den heutigen Verordnungsbestimmungen - von drei auf zwei Jahre reduziert. Absatz 2: Der Zeitpunkt des Rentenanspruchs, welcher mit dem Entscheid der IV- Stelle nach Absatz 1 entsteht, bedeutet eine Abweichung zu den Artikeln 28 Absatz 1 Buchstabe b und Artikel 29 Absatz 1. D.h., dass keinerlei Wartezeiten bis zum (erneuten) Rentenanspruch entstehen.

Art. 42bis Besondere Voraussetzungen für Minderjährige Absatz 4: Mit dieser Anpassung soll geregelt werden, dass an Minderjährige an den Tagen keine Hilflosenentschädigung ausgerichtet wird, an denen sie in einem Heim, insbesondere im Rahmen der Sonderschulung, übernachten. Bei einem Aufenthalt in einer Heilanstalt soll wie bisher die Hilflosenentschädigung nicht für den ganzen Monat wegfallen, wie es Artikel 67 Absatz 2 ATSG vorsieht, sondern nur für die effektiven Aufenthaltstage in der Heilanstalt.

Art. 42ter Höhe Absatz 2: Die Ansätze der Hilflosenentschädigung (HE) für volljährige Versicher- te, die sich in einem Heim aufhalten, betragen neu statt die Hälfte einen Viertel der Ansätze nach Artikel 42ter Absatz 1. Dies sind neu monatlich bei leichter Hilflosigkeit 5 Prozent, bei mittlerer Hilflosigkeit 12,5 Prozent und bei schwerer Hilflosigkeit 20 Prozent des Höchstbetrages der Altersrente nach Artikel 34 Absätze 3 und 5 AHVG. Da fast alle im Heim wohnenden Bezügerinnen und Bezüger einer Hilflosenentschädigung Ergänzungsleistungen (EL) beziehen, wird diese Reduktion der HE durch eine entsprechende Erhöhung der EL grösstenteils ausgeglichen, so dass die betroffenen Personen im Allgemeinen finanziell gleich- gestellt bleiben. Die Hilflosenentschädigung der AHV (Art. 43bis Abs. 3 AHVG) bleibt unverän- dert. Somit wird bei Personen im Heim bei Eintritt ins AHV-Alter die Hilflosen- entschädigung erhöht. Minderjährige, die im Heim übernachten, erhalten keinen Kostgeldbeitrag mehr, da diese Leistung mit der Neuordnung des Finanzausgleichs und der Aufgabentei- lung zwischen Bund und Kantonen den Kantonen übertragen wurde.

Art. 42quater (neu) Anspruch Absatz 1: Hier wird festgelegt, welche Personen einen Assistenzbeitrag geltend machen können. Die genannten Voraussetzungen sind kumulativ zu erfüllen. Bst. a: Zielgruppe des Assistenzbeitrags sind Personen, welche wegen der Beein- trächtigung der Gesundheit im Alltag regelmässig auf die Hilfe von Drittpersonen angewiesen sind. Mit der Abstützung auf die Hilflosenentschädigung besteht ein bewährtes Kriterium, um festzustellen, ob ein behinderungsbedingter Bedarf an regelmässiger Hilfe besteht. Der Assistenzbeitrag wird ausschliesslich an Bezüge- rinnen und Bezüger einer Hilflosenentschädigung der IV ausgerichtet, also nicht bei einer Hilflosenentschädigung der UV. Bst. b: Zentraler Bestandteil einer selbstbestimmten und eigenverantwortlichen Lebensführung ist das Wohnen in einer Privatwohnung. Ein Assistenzbeitrag wird deshalb nur an in einer Privatwohnung wohnende Personen ausgerichtet. Bei einem Aufenthalt in einem Heim kann kein Assistenzbeitrag geltend gemacht werden. Hier wäre das Arbeitgebermodell kaum sinnvoll umsetzbar und die Finanzierung der Heime ist seit Inkrafttreten der Neuordnung des Finanzaus- gleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) gemäss Artikel 122b Absatz 2 der Bundesverfassung nicht mehr Aufgabe der IV, sondern Aufgabe der Kantone. Personen, welche sich zum Zeitpunkt der Geltendmachung des Anspruchs auf einen Assistenzbeitrag in einem Heim aufhalten, kann der Assistenzbeitrag erst auf den Zeitpunkt gewährt werden, in welchem das Heim

verlassen wird. Für die Feststellung, ob eine Person im Heim oder zu Hause wohnt, wird auf den entsprechenden Entscheid über die Höhe der Hilflosenent- schädigung nach Artikel 42ter Absatz 2 abgestützt. Die Definition, was im Zu- sammenhang mit der Hilflosenentschädigung als Heim betrachtet wird und was nicht, ist unter dem geltenden Recht auf Weisungsstufe (Kreisschreiben über Invalidität und Hilflosigkeit (KSIH), gültig ab 1.1.2008, Rz 8005ff.) umschrieben. Bst. c: Damit eine Person handlungsfähig ist, muss sie mündig und urteilsfähig sein (Artikel 13 ZGB). Minderjährige und in ihrer Urteilsfähigkeit eingeschränkte Personen haben keinen Anspruch auf einen Assistenzbeitrag. Der Assistenzbeitrag bringt verschiedene Verantwortlichkeiten und Pflichten für die Bezügerinnen und Bezügern eines Assistenzbeitrags mit sich. Diese erfordern, dass beim Kreis der potentiellen Personen darauf geachtet werden muss, dass diese entsprechende individuelle Fähigkeiten aufweisen. Für die Feststellung, ob eine Person eine eingeschränkte Urteilsfähigkeit hat, wird auf den Entscheid der zuständigen Behörde abgestützt. Personen, die sich für den Assistenzbeitrag anmelden, müssen deshalb mit der Anmeldung ihre Einwilligung geben, dass die IV-Stelle sich bei der zuständigen Behörde über das Vorliegen einer vormundschaftlichen Mass- nahme aufgrund einer eingeschränkten Urteilsfähigkeit informieren darf. Absatz 2: Ob trotz eingeschränkter Handlungsfähigkeit mit einem Assistenzbei- trag ein selbstbestimmtes und eigenverantwortliches Leben ermöglicht werden kann, hängt von der Schwere der Einschränkung der Handlungsfähigkeit und der davon betroffenen Bereiche ab und ist beispielsweise denkbar, wenn die versi- cherte Person eigenständig in einer Privatwohnung wohnt, eine berufliche Tätig- keit oder eine Ausbildung im allgemeinen Arbeitsmarkt ausübt. Bei Minderjähri- gen wäre die analoge Voraussetzung der Besuch einer Regelschule. In diesen Einzelfällen kann die mit dem Assistenzbeitrag verbundene Eigenverantwortung der gesetzlichen Vertretung übertragen werden. Der Bundesrat soll die Kompe- tenz erhalten, massgeschneiderte praxistaugliche Kriterien zu erlassen, nach welchen ein Assistenzbeitrag auch einzelnen Minderjährigen und Personen mit teilweise eingeschränkter Handlungsfähigkeit ausgerichtet werden kann.

Art. 42quinquies (neu) Umfang Absatz 1: Die Höhe des ausgerichteten Assistenzbeitrags wird durch die Zeitdauer bestimmt, die für die Erbringung der benötigten Hilfeleistungen benötigt wird. Als Hilfeleistungen gelten Tätigkeiten, welche den behinderungsbedingten Bedarf an regelmässiger Hilfe decken. Damit ein Assistenzbeitrag ausgerichtet wird, müssen die Hilfeleistungen durch natürliche Personen erbracht werden. Nicht berechtigt sind demnach Hilfeleistun- gen, die durch stationäre (Heime, Spitäler, psychiatrische Kliniken) oder teilstati- onäre Institutionen (Werk-, Tages- und Eingliederungsstätten) sowie durch Orga- nisationen und andere juristische Personen erbracht werden. Mit der Beschränkung auf natürliche Personen soll klargestellt werden, dass mit dem Assistenzbeitrag nicht eine neue Finanzierungsform (Subjektfinanzierung) bereits bestehender Dienstleister, sondern eine Alternative dazu geschaffen werden soll.

Die versicherten Personen schliessen mit den Personen, welche die Hilfeleistun- gen erbringen (Assistenzpersonen), Arbeitsverträge ab. Das Rechtsverhältnis richtet sich nach den Bestimmungen des Obligationenrechts über den Arbeitsver- trag. Es ist von einem Arbeitsvertrag auszugehen, bei dem die versicherte Person Arbeitgeberin resp. Arbeitgeber der Assistenzperson ist (sog. Arbeitgebermodell). Wie bei jedem anderen Arbeitsverhältnis sind die Sozialversicherungsbeiträge aufgrund der entsprechenden gesetzlichen Bestimmungen (vgl. AHVG etc.) geschuldet. Die Ausgestaltung der jeweiligen arbeitsrechtlichen Verhältnisse (z.B. Lohnfortzahlung bei Krankheit, Ferien oder bei länger dauerndem Spitalaufenthalt der versicherten Person, Kündigungsfristen usw.) wird zwischen der versicherten Person und der Assistenzperson vereinbart. Die Funktion der versicherten Person als Arbeitgeberin resp. Arbeitgeber kann auch arbeitslosenversicherungsrechtliche Pflichten (Arbeitgeberbescheinigung, Bescheinigung über Zwischenverdienst) zur Folge haben. Ausgeschlossen sind Personen, von denen ein gewisses Mass an nicht finanziell entschädigten Hilfeleistungen erwartet werden darf. Als solche gelten Personen, die mit der versicherten Person verheiratet sind, in eingetragener Partnerschaft leben, eine faktische Lebensgemeinschaft führen oder in auf- oder absteigender Linie verwandt sind (Kinder, Eltern, Grosseltern, Grosskinder). Die Abgrenzung lehnt sich dabei an die Unterstützungspflicht gemäss Art. 328 ZGB und Unter- haltspflicht gem. Art. 163 und 276 ff. ZGB an. Absatz 2: Der zeitliche Umfang, für welchen ein Assistenzbeitrag ausgerichtet wird entspricht höchstens dem zeitlichen Umfang der regelmässig benötigten Hilfeleistungen, abzüglich dem zeitlichen Umfang, welcher durch andere ausge- richtete Leistungen bereits gedeckt ist. Als solche Leistungen gelten die Hilflo- senentschädigung nach Artikel 42-42ter IVG (inklusive Intensivpflegezuschlag bei Minderjährigen), Dienstleistungen Dritter anstelle eines Hilfsmittels nach Artikel 21ter Absatz 2 IVG sowie der Teil des Beitrags nach Artikel 25a KVGn, der für Massnahmen der Grundpflege nach Artikel 7 Absatz 2 Buchstabe c der Kranken- pflege-Leistungsverordnung KLV ausgerichtet wird (sowie analoge Leistungen der IV bei Minderjährigen mit Geburtsgebrechen). Dies bedeutet, dass der Assis- tenzbeitrag im Nachgang zu diesen Leistungen ausgerichtet wird. Für den individuellen zeitlichen behinderungsbedingten Bedarf an regelmässigen Hilfeleistungen darf das Kriterium der Regelmässigkeit bewusst auch weiter ausgelegt werden als bei der geltenden Regelung der Hilflosenentschädigung. So sind Hilfeleistungen als regelmässig zu betrachten, die nicht täglich, aber immer wieder erbracht werden (z.B. nicht tägliches Baden, Nägel schneiden, wöchentli- che Wohnungsreinigung). Einmaliger, aussergewöhnlicher oder nicht wiederkeh- render Bedarf an Hilfe gilt demzufolge nicht als regelmässig. Absatz 3: Als stationäre Institutionen gelten Heime, Spitäler, psychiatrische Klini- ken, als teilstationäre Institutionen Werkstätten, Tagesstätten, Eingliederungsstät- ten. Diese Leistungen sind durch die Kantone bereits finanziell geregelt. Hilfeleis- tungen während eines Aufenthaltes in stationären Einrichtungen werden bei der Bestimmung des Bedarfs nicht berücksichtigt und berechtigen nicht für einen Assistenzbeitrag. Bei einem Aufenthalt in einer teilstationären Institution (ohne Übernachtung) werden Hilfeleistungen vor und nach dem Aufenthalt berücksich- tigt (z.B. beim Aufstehen und Waschen am Morgen).

Absatz 4: Mit diesem Absatz wird der Bundesrat ermächtigt, die Ausführungsbe- stimmungen zum Umfang des Assistenzbeitrags zu erlassen. Bst. a: Bereiche, in denen Hilfeleistungen anerkannt werden können, sind bei- spielsweise Alltägliche Lebensverrichtungen wie Ankleiden, Auskleiden, Aufstehen, Absitzen, Abliegen, Essen, Körperpflege, Verrichten der Notdurft; Haushaltsführung, Ernährung, Wohnungspflege, Einkauf und weitere Be- sorgungen sowie Wäsche- und Kleiderpflege; gesellschaftliche Teilhabe und Freizeitgestaltung wie Hobbys, Pflan- zen/Haustiere, Lesen, Radio/TV, Sport, Kultur, Besuch von Anlässen; berufliche Tätigkeit im allgemeinen Arbeitsmarkt sowie Aus- oder Wei- terbildung im Zusammenhang mit der aktuellen oder künftigen berufli- chen Tätigkeit. Ausgeschlossen sind Tätigkeiten im geschützten Rahmen in Werk- oder Tagesstätten und der Besuch von Weiterbildungen bei Be- hindertenorganisationen. Der Bundesrat wird zeitliche Höchstgrenzen festlegen, bis zu welchen benötigte Hilfeleistungen anerkannt werden. Dabei soll auf Kriterien im Zusammenhang mit der Hilflosigkeit abgestellt werden, z.B. Grad der Hilflosigkeit und die Anzahl Lebensverrichtungen, in denen die versicherte Person eingeschränkt ist. Bst. b: Der Bundesrat erhält die Kompetenz zur Festlegung der Ansätze des Assis- tenzbeitrags. Vorgesehen sind ein einheitlicher Stundenansatz und eine Pauschale pro Nacht (falls gemäss Bedarfsabklärung ein Nachtdienst erforderlich ist). Es handelt sich bei den Ansätzen um einen für alle versicherten Personen einheitli- chen Betrag, unabhängig von der Höhe der tatsächlich angefallenen Kosten. Da es sich um Laienhilfe ohne besondere Anforderungen bezüglich Ausbildung handelt und die Personalverwaltung weitgehend als nicht vergütete Eigenleistung der versicherten Person erfolgt, wird der Ansatz unter demjenigen institutioneller Anbieter liegen. Mit der Festlegung der Ansätze in der Verordnung besteht – z.B. bei einer Anpassung an die Preis-, Lohn- oder Marktentwicklung – eine grössere Flexibilität als bei einer Regelung auf Gesetzesstufe. Den Berechnungen zu den finanziellen Auswirkungen des Assistenzbeitrags liegen die Ansätze des seit 2006 laufenden Pilotversuchs Assistenzbudget zugrunde (Stundenansatz für Assistenz- leistungen 30 Franken, Ansatz für den Nachtdienst 50 Franken pro Nacht). Für die Anpassung an die Lohn- und Preisentwicklung ist vorgesehen, diese analog zur Hilflosenentschädigung und zur Rente vorzunehmen. Bst. c: Die versicherte Person und die Assistenzperson schliessen einen Arbeits- vertrag ab. Durch die gesetzlich vorgeschriebene Lohnfortzahlungspflicht bei- spielsweise bei Ferien, Krankheit, Unfall, Mutterschaft der Assistenzperson oder bei Spitalaufenthalt der versicherten Person können für die versicherte Person als Arbeitgeber Kosten anfallen, ohne dass die entsprechende Hilfeleistung erbracht wurde. Auch kann es vorkommen, dass die versicherte Person die Anspruchsvor- aussetzungen für den Assistenzbeitrag nicht mehr erfüllt, weil sie z.B. aus ge- sundheitlichen Gründen unvorhergesehen in ein Heim umziehen muss und wegen gesetzlichen Kündigungsfristen eine Lohnfortzahlungspflicht besteht. Der Bun- desrat wird regeln, inwieweit und in welchen Fällen hierfür ein Assistenzbeitrag geleistet wird. Er orientiert sich dabei an den Bestimmungen des Obligationen- rechts. Es können nur Kosten anerkannt werden, welche im Zusammenhang mit

Verpflichtungen gegenüber anerkannten Assistenzpersonen gem. Art. 42quinquies Abs. 1 entstehen.

Art. 42sexies (neu) Selbstbehalt Absatz 1: Beim Assistenzbeitrag handelt es sich nicht um eine Leistung zur Exis- tenzsicherung, sondern um einen Beitrag an entstandene Auslagen für behinde- rungsbedingt benötigte regelmässige Hilfeleistungen zur Bewältigung des Alltags. Deshalb kann von Personen mit genügenden Einkommen erwartet werden, dass sie einen Teil der benötigten Hilfeleistungen selber tragen. Absatz 2: Versicherte, welche in bescheidenen finanziellen Verhältnissen leben und bereits jährliche Ergänzungsleistungen gemäss Artikel 3 Absatz 1 Buchsta- be a ELG erhalten, sind von dieser Regelung ausgenommen. In diesen Fällen müsste ein Selbstbehalt von den Ergänzungsleistungen wieder kompensiert wer- den. Absatz 3: Mit dieser Obergrenze ist sichergestellt, dass auch bei hohen Einkom- men für den Grossteil der benötigten Hilfeleistungen ein Assistenzbeitrag ausge- richtet wird. Absatz 4: Der Bundesrat legt fest, wie hoch der prozentuale Anteil der selber zu tragenden Hilfeleistungen in Abhängigkeit des Einkommens ist (z.B. bei einem steuerbaren Haushaltseinkommen gemäss direkter Bundessteuer von 50'000 Franken 10 Prozent der benötigten Hilfeleistungen). Mittels Freibetrag auf das Einkommen soll vermieden werden, dass Personen mit einem Einkommen knapp über der EL-Grenze infolge des Selbstbehaltes schlechter gestellt sind als EL- Bezügerinnen und EL-Bezüger.

Art. 42septies (neu) Koordination mit Beiträgen der Krankenpflegeversicherung Der Leistungsbereich der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (Artikel 25a KVGn) deckt einen Teil des Bedarfs an regelmässiger Hilfe im Bereich alltägliche Lebensverrichtungen, welcher auch im Rahmen des Assistenzbeitrags mitberück- sichtigt wird. Es handelt sich dabei um die Leistungen der Krankenpflege zu Hause für Massnahmen der Grundpflege nach Artikel 7 Absatz 2 Buchstabe c der Krankenpflege-Leistungsverordnung KLV (Allgemeine Grundpflege bei Patien- ten oder Patientinnen, welche die Tätigkeiten nicht selber ausführen können, wie Beine einbinden, Kompressionsstrümpfe anlegen, Betten, Lagern, Bewegungs- übungen, Mobilisieren, Dekubitusprophylaxe, Massnahmen zur Verhütung oder Behebung von behandlungsbedingten Schädigungen der Haut, Hilfe bei der Mund- und Körperpflege, beim An- und Auskleiden, beim Essen und Trinken). Gemäss Artikel 65 ATSG, welcher die Reihenfolge definiert, nach welcher die verschiedenen Versicherungen Sachleistungen übernehmen, wäre wegen der teilweisen inhaltlichen Überschneidung die Invalidenversicherung im Bereich der Grundpflege vor der Krankenversicherung leistungspflichtig. Dies würde zu einer nicht beabsichtigten Kostenverschiebung von der Krankenversicherung zulasten der Invalidenversicherung führen. Deshalb wird für Pflegeleistungen nach Artikel 25a KVGn festgelegt, dass die Leistungen der Krankenversicherung vor denjeni- gen der Invalidenversicherung ausgerichtet werden und die Krankenversicherung somit weiterhin leistungspflichtig bleibt. Davon betroffen sind ausschliesslich Massnahmen der Grundpflege.

Art. 42octies (neu) Beginn und Ende des Anspruchs Absatz 1: Nach Artikel 24 Absatz 1 ATSG erlischt der Anspruch auf ausstehende Leistungen oder Beiträge fünf Jahre nach dem Ende des Monats, für welchen die Leistung, und fünf Jahre nach dem Ende des Kalenderjahres, für welches der Beitrag geschuldet war. Angesichts der Höhe der Leistungen, der anspruchsbe- gründenden Feststellung des Bedarfs an Hilfeleistungen sowie der Koordination mit anderen Leistungen kann die Leistung 5 Jahre zurück nicht mit der erforderli- chen Sicherheit festgelegt werden. In Abweichung zu dieser Bestimmung soll deshalb der Anspruchsbeginn auf den Zeitpunkt der Geltendmachung des Leis- tungsanspruchs gem. Artikel 29 ATSG festgelegt werden. Sind zum Zeitpunkt der Anmeldung nicht alle Voraussetzungen erfüllt, verschiebt sich der Anspruchsbe- ginn auf den Zeitpunkt, in welchem diese erfüllt sind. Absatz 2: Sobald eine Anspruchsvoraussetzung nicht mehr erfüllt ist, entfällt der Anspruch auf einen Assistenzbeitrag für nach diesem Datum erbrachte Hilfeleis- tungen. Dies kann beispielsweise der Fall sein bei einem Eintritt in ein Heim. Spätestens beim Übergang ins AHV-Alter (Erreichung des AHV-Rentenalters oder Rentenvorbezug gemäss Artikel 40 Absatz 1 AHVG) entfällt der Anspruch auf einen Assistenzbeitrag der IV. Es gibt allerdings einen Besitzstand beim Übergang ins AHV-Alter. Absatz 3: Wenn die versicherte Person ihren arbeits- und sozialversicherungs- rechtlichen Pflichten als Arbeitgeber oder ihren Pflichten gegenüber der Versiche- rung nicht nachkommt, kann die Leistung nach durchgeführtem Mahnverfahren eingestellt werden. Absatz 4: Der Assistenzbeitrag muss durch die versicherte Person innert 12 Mona- ten nach der Erbringung der Hilfeleistung geltend gemacht werden. Diese Frist wird gesetzt, damit im Rahmen der Rechnungskontrolle überprüft werden kann, dass für die in Rechnung gestellten Leistungen die Lohnzahlungen bei der Aus- gleichskasse gemeldet und die Sozialversicherungsbeiträge bezahlt wurden.

Art. 47 Auszahlung der Taggelder und Renten Die Ergänzung von Artikel 47 ergibt sich aus der Neuregelung von Artikel 22 Absatz 5bis.

Art. 48 (neu) Nachzahlung von Hilflosenentschädigung, medizinischen Massnahmen und Hilfsmitteln Mit diesem Artikel wird für den rückwirkenden Anspruch auf Nachzahlung der Hilflosenentschädigung, medizinischen Massnahmen und Hilfsmittel der Zustand vor der 5. IV-Revision wiederhergestellt. Der im Zuge der 5. IV-Revision neu definierte Anspruchsbeginn zielte auf eine Anpassung im Zusammenhang mit Artikel 29 IVG (Renten) und Artikel 10 Absatz 1 IVG (Integrationsmassnahmen und Massnahmen beruflicher Art). Ungewollt wurde gleichzeitig der rückwirken- de Anspruch für Hilflosenentschädigungen, medizinische Massnahmen und Hilfsmittel von bisher einem auf neu fünf Jahre verlängert. Da dadurch eine Ungleichbehandlung gegenüber der Hilflosenentschädigung der AHV geschaffen wurde (AHV: rückwirkender Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung beträgt

12 Monate) und eine Umsetzung in der Praxis zudem kaum machbar ist, soll der

Zustand vor der 5. IV-Revision für die genannten Bereiche wiederhergestellt werden.

Artikel 53 Grundsatz Absatz 2: Im aktuellen Absatz wird bereits ausdrücklich präzisiert, dass der Bun- desrat gewisse Durchführungsaufgaben an das BSV delegieren kann. Es ist des- halb folgerichtig, dass die Liste mit der entsprechenden Kompetenz zur Beschaf- fung von Hilfsmitteln ergänzt wird. Es folgt daher, dass das BSV die zuständige Stelle für Beschaffungsprozesse gemäss BoeB und generell für den Abschluss von Verträgen im Bereich der Hilfsmittel ist. Daraus folgt, dass das BSV die materiell zuständige Stelle ist, um über die Lan- cierung und den Inhalt der Beschaffungsprozesse gemäss BoeB zu entscheiden. Die formelle sowie die verfahrensrechtliche Kompetenz sind in der Verordnung vom 22. November 2006 über die Organisation des öffentlichen Beschaffungswe- 43 sens des Bundes verankert. Diese Verordnung sieht heute eine generelle Über- tragung der Zuständigkeit der Beschaffung von Waren und Dienstleistungen an drei Stellen vor: das Bundesamt für Bauten und Logistik, die Gruppe armasuisse, die Bundesreisezentrale. Absatz 3: Neu kann der Bundesrat sowohl dem Bundesamt als auch den IV- Stellen, die Befugnis zum Abschluss von Verträgen in den Bereichen der Mass- nahmen beruflicher Art sowie der Integrationsmassnahmen einräumen. Damit soll in den Fällen, in denen eine entsprechende Delegation an die IV-Stellen Sinn macht (z.B. zur Vereinfachung der Bedarfsermittlung), die Akquisition der Leis- tungen und die Vertragsverhandlungen inkl. -abschluss durch die IV-Stellen erfolgen können.

Art. 57 Abs. 1 Bst. f Die Aufgaben der IV-Stellen werden erweitert um die Bestimmung der benötigten Hilfeleistungen und ihres zeitlichen Umfangs.

Art. 78 Bundesbeitrag Absatz 1: Hier wird der Ausgangswert für die Berechnung des Bundesbeitrages in den Folgejahren festgelegt. Dieser entspricht dem nach geltender Ordnung festge- legten Bundesbeitrag für das Jahr 2011. Absatz 2: Die Finanzierung des Bundesbeitrages erfolgt in erster Linie aus dem Reinertrag der Tabaksteuer und der Steuer auf gebrannten Wassern. Die Höhe des Bundesbeitrages berechnet sich dagegen nach der allgemeinen Entwicklung der Mehrwertsteuereinnahmen. Die Entwicklung der Mehrwertsteuereinnahmen wird in den Folgejahren mit einem Faktor abdiskontiert, um eine möglich enge Bezie- hung zwischen der exogenen Ausgabenentwicklung der IV und dem Wachstum des Bundesbeitrages sicherzustellen. Die Mehrwertsteuereinnahmen (Brutto- Forderungen, vermindert um Debitorenverluste)werden um allfällige Satzände- rungen bereinigt. Absatz 3: In Absatz 3 wird der Diskontierungsfaktor festgelegt. Dieser wird definiert als Quotient aus dem Rentenindex nach Art. 33ter Absatz 2 AHVG und dem vom Bundesamt für Statistik ermittelten Lohnindex.

43 RS 172.056.15

Absatz 4: Von dem nach Absatz 1 und 2 ermittelten Bundesbeitrag wird - wie das schon in der geltenden Ordnung der Fall ist - der Beitrag des Bundes an die Hilf- losenentschädigung abgezogen. Absatz 5: Die in Artikel 112 Absatz 4 der Bundesverfassung festgelegte Bestim- mung, wonach der Bundesbeitrag die Hälfte der Jahresausgaben der Versicherung nicht übersteigen darf, wird in das Gesetz überführt. Absatz 6: Die bisher in Absatz 2 festgelegte Bestimmung, wonach Artikel 104 AHVG sinngemäss anzuwenden ist, wird unverändert übernommen.

Schlussbestimmungen der Änderung vom ...

Wegfallen einer Anspruchsberechtigung nach Artikel 7 Absatz 2 ATSG Absätze 1 - 4: Mit der vorliegenden Schlussbestimmung wird die rechtliche Grundlage zur Überprüfung von laufenden Renten geschaffen, die wegen somato- former Schmerzstörungen, Fibromyalgie und ähnlichen Sachverhalten zugespro- chen wurden. Ergibt die Überprüfung durch die IV-Stelle, dass eine somatoforme Schmerzstörung, eine Fibromyalgie oder ein ähnlicher Sachverhalt mit einer zumutbaren Willensanstrengungen überwindbar ist, ist die Rente entsprechend anzupassen - dies auch dann, wenn weder eine wesentliche Änderung des Ge- sundheitszustands noch der erwerblichen Verhältnisse vorliegt. Um eine konse- quente Umsetzung zu gewährleisten, wird eine Umsetzungsfrist festgelegt. Gleichzeitig soll der Wiedereinstieg ins Arbeitsleben für betroffene Personen erleichtert werden, indem sie einen Anspruch auf Arbeitsvermittlung während

1 Jahr sowie einen Anspruch auf die übrigen Wiedereingliederungsmassnahmen

während höchstens zwei aufeinander folgenden Jahren erhalten, falls diese für eine Wiedereingliederung sinnvoll und nutzbringend sind. Beim Anspruch auf die übrigen Wiedereingliederungsmassnahmen liegt es an der IV-Stelle zu entschei- den, welche Massnahme im Einzelfall für die betroffene Person am geeignetsten ist. Die Bestimmungen bezüglich erleichtertem Wiederaufleben der Rente bei einem Rückfall kommen aufgrund des fehlenden Anspruchs auf eine Rente nicht zur Anwendung.

Teilnehmende des Pilotversuchs Assistenzbudget Mit dieser Schlussbestimmung soll der Übergang aus dem Pilotversuch Assis- tenzbudget sichergestellt werden. Die dazugehörende Verordnung ist befristet bis zum 31.12.2011. Die Teilnehmenden des Pilotversuchs, welche die Anspruchs- voraussetzungen für einen Assistenzbeitrag erfüllen, sollen nach Abschluss des Pilotversuchs ohne Unterbruch Leistungen zur Finanzierung der benötigten Hilfe- leistungen erhalten. Solange die benötigten Hilfeleistungen nicht ermittelt sind und der Assistenzbeitrag nicht rechtskräftig verfügt ist, wird die bisherige Leis- tung aus dem Pilotversuch weiter ausgerichtet.

2.2 Änderung weiterer Bundesgesetze

2.2.1 Änderung des Bundesgesetzes über das öffentliche

Beschaffungswesen (BoeB)

Art. 21 Abs. 1bis (neu) Die Anzahl der Zuschlagsempfänger, welche durch ein Vergabeverfahren berück- sichtigt werden können, ist eine generelle Frage, welche deshalb nicht nur die Hilfsmittel, im Rahmen des Inhaltes der 6. IV-Revision betrifft. Daraus folgt, dass dieser Punkt nicht nur auf Stufe IVG, sondern im Gesetz über das öffentliche Beschaffungswesen geregelt werden muss. Die Beschaffungsstelle kann die Leistung gesamthaft oder über separate Lose einkaufen. Einerseits erlaubt eine konzentrierte Bestellung das Erreichen vorteil- hafterer Preise. Andererseits kann die Aufteilung des öffentlichen Marktes in mehrere Lose den Wettbewerb begünstigen. Eine Aufteilung erlaubt zudem eine bessere Verteilung der Risiken, da damit die Abhängigkeit von einem spezifi- schen Zuschlagsempfänger eingeschränkt wird. Die Beschaffungsstelle kann die Gesamtleistung in unterschiedliche Leistungsarten, in räumlich abgegrenzte Gebiete oder in quantitativer Hinsicht unterteilen. Wenn es die Beschaffungsstelle als zweckmässig erachtet, die Beschaffung in mehrere Lose aufzuteilen oder Teilangebote zuzulassen, kann sie mehrere oder sogar alle Lose an einen einzigen Zuschlagsempfänger vergeben, sofern dieser die wirtschaftlich vorteilhafteste Offerte eingereicht hat. Die Beschaffungsstelle kann indes ebenso die Beschaffung unter mehreren Zuschlagsempfängern aufteilen, insbesondere wenn sie dadurch ihre Abhängigkeit von gewissen Zuschlagsemp- fängern verringern will.

2.2.2 Änderung des Schweizerisches Zivilgesetzbuch

vom 10. Dezember 1907 (ZGB)

Art. 89bis Abs. 6 Ziff. 3a Im Rahmen der vorliegenden Revision strebt die IV eine Senkung ihrer Ausgaben an. Dazu soll die Zahl der laufenden Renten verringert und die Wiedereingliede- rung der Rentnerinnen und Rentner aktiv gefördert werden. Wird eine versicherte Person, deren Invalidenleistungen aus der 2. Säule gekürzt oder aufgehoben wurden, jedoch in der Folge erneut invalid, ist die Vorsorgeeinrichtung, welche die Leistungen ausrichtete, nur dann verpflichtet, die Zahlungen im ursprüngli- chen Umfang wieder aufzunehmen, wenn zwischen der Arbeitsunfähigkeit, die zu der Zeit begann, als die versicherte Person bei ihr angeschlossen war, und der neuen Invalidität ein zeitlicher und sachlicher Zusammenhang besteht. Dabei gilt gemäss ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts: Wenn der berufliche Eingliederungsversuch der versicherten Person nicht wesentlich von sozialen Gesichtspunkten bestimmt wird und es wahrscheinlich scheint, dass eine tatsäch- liche Wiedereingliederung herbeigeführt wird, kommt es zu einer Unterbrechung des zeitlichen Zusammenhangs und die frühere Vorsorgeeinrichtung ist nicht verpflichtet, erneut Invalidenleistungen in der ursprünglichen Höhe auszurichten. Zur Unterstützung der von der IV vorgeschlagenen Massnahmen ist es daher unerlässlich, die Gesetzgebung zur 2. Säule anzupassen, indem man einen Schutzmechanismus einführt, und zwar sowohl für die versicherte Person, deren

Angst, ihren Anspruch auf Invalidenleistungen der beruflichen Vorsorge definitiv zu verlieren, den für eine Wiedereingliederung erforderlichen Anstrengungen offensichtlich schadet, als auch für den neuen Arbeitgeber bzw. die Vorsorgeein- richtung dieses neuen Arbeitgebers, die bei einer erneuten Invalidität Leistungen ausrichten müsste. Man darf dabei nicht vergessen, dass bei einer versicherten Person, die eine Invalidenrente bezogen hat, die später gekürzt oder aufgehoben wurde, ein deutlich höheres Risiko besteht, dass ein sogenannter «Schaden» eintritt, dies zumindest im Zeitraum unmittelbar nach der Rentenrevision. Die Invalidenleistungen werden, soweit es sich um die gesetzlichen Mindestleis- tungen handelt, im BVG in den Art. 23 bis 26 geregelt. Im Obligatorium ist die Vorsorgeeinrichtung bezüglich Feststellung der Invalidität und des entsprechen- den Leistungsanspruchs an den Entscheid der IV-Stelle gebunden. Das gilt jedoch nicht für die weiter gehende Vorsorge und die nicht registrierten Vorsorgeeinrich- tungen, auch wenn diese Einrichtungen sich in der Regel ebenfalls an den Ent- scheid der IV-Stelle halten. Für das Ende des Leistungsanspruchs sieht Art. 26 Abs. 3 BVG vor, dass der Anspruch mit dem Tode des Anspruchsberechtigten oder mit dem Wegfall der Invalidität erlischt. Wenn die IV-Stelle also eine Invali- denrente aufgrund einer Verminderung des Invaliditätsgrades kürzt oder aufhebt, kürzt bzw. streicht auch die Vorsorgeeinrichtung ihre Invalidenleistungen. Die Anpassung der Gesetzgebung zur 2. Säule, die vor allem über die Einführung eines neuen Art. 26a BVG erfolgt, sollte jedoch nicht auf das BVG-Minimum beschränkt bleiben. Einerseits ist es nämlich sinnvoll, den Betroffenen zeitlich beschränkten, aber möglichst umfassenden Schutz zu gewähren, um den Erfolg der auf die Wiedereingliederung ausgerichteten Rentenrevision zu begünstigen. Andererseits ist dieser umfassendere Schutz für die Vorsorgeeinrichtungen finan- ziell neutral, denn diese mussten in jedem Fall für die laufenden Invalidenrenten bereits ein Kapital bilden, das alle künftigen finanziellen Verpflichtungen abdeckt, die sich für sie aus dem Invaliditätsfall ergeben. Daher müssen die Artikel 89bis Absatz 6 ZGB und 49 Absatz 2 BVG durch einen Verweis auf diese neue Be- stimmung ergänzt werden. Damit Art. 26a BVG zur Weiterversicherung nach Kürzung oder Aufhebung der IV-Rente auch für Vorsorgestiftungen, die ausschliesslich in der überobligatori- schen beruflichen Vorsorge tätig sind, wie beispielsweise reine Kadervorsorge- kassen und die erweiterte Vorsorge, gilt, wird er in Art. 89bis Abs. 6 ZGB und 49 Abs. 2 BVG integriert.

2.2.3 Änderung des Bundesgesetzes über die Alters- und

Hinterlassenenversicherung (AHVG)

Art. 43ter (neu) Assistenzbeitrag im Alter Personen, welche einen Assistenzbeitrag der IV erhalten haben, sollen auch nach dem Übergang zur Altersrente der AHV in den Genuss eines Assistenzbeitrages gelangen. Ohne eine solche Besitzstandsgarantie wäre es diesen Personen häufig nicht mehr möglich, ihre gewohnte Lebensart weiterzuführen. Da der Assistenz- beitrag nur für behinderungsbedingte und nicht für altersbedingte Hilfeleistungen ausgerichtet wird, kann in der AHV der Umfang der benötigten Hilfeleistungen in den einzelnen Lebensbereichen jedoch nicht mehr erhöht werden.

2.2.4 Änderung des Bundesgesetzes vom 6. Oktober

2006 44 über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hin-

terlassenen- und Invalidenversicherung (ELG)

Art. 11 Abs. 3 Bst. f Bei der Berechnung der jährlichen Ergänzungsleistung werden wiederkehrende Leistungen (vgl. Art. 11 Abs. 1 Bst. d ELG) bei den Einnahmen angerechnet. Um zu verhindern, dass der Assistenzbeitrag auch angerechnet wird, ist er ausdrück- lich in den Katalog der Ausnahmen aufzunehmen. Artikel 11 Absatz 4 ELG muss hingegen nicht um den Assistenzbeitrag ergänzt werden. Nach Artikel 42b Absatz 1 Buchstabe b IVG-Entwurf wird der Assis- tenzbeitrag nur an Personen zu Hause ausgerichtet. Die Ausnahme, welche der Bundesrat gestützt auf Artikel 11 Absatz 4 ELG erlassen hat, bezieht sich nur auf Personen im Heim (vgl. Art. 15b ELV).

Art. 14 Abs. 4 Die Bestimmung in Artikel 14 Absatz 4 ELG geht auf die 4. IV-Revision zurück. In Fällen mit einem hohen Pflegebedarf soll bei zu Hause lebenden Personen über die in Absatz 3 enthaltene Begrenzung hinaus gegangen werden können. Dabei ist die Hilflosenentschädigung von den geltend gemachten Pflegekosten abzuziehen. Der Assistenzbeitrag dient ebenfalls der Deckung von Pflegekosten. Daher ist es sachgerecht, auch den Assistenzbeitrag von den geltend gemachten Pflegekosten abzuziehen.

2.2.5 Änderung des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982

über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG)

Art. 26 Abs. 3 erster Satz Beginn und Ende des Anspruchs Wie bereits erwähnt, erlischt der Anspruch auf Invalidenleistungen der berufli- chen Vorsorge gemäss Art. 26 Abs. 3 BVG mit dem Tode des Anspruchsberech- tigten oder mit dem Wegfall der Invalidität. Wenn die IV-Stelle also eine Invali- denrente kürzt oder streicht, kürzt bzw. streicht auch die berufliche Vorsorgeeinrichtung ihre Invalidenleistungen. Der neue Art. 26a sieht vor, dass das Ende des Leistungsanspruchs der zweiten Säule im Falle einer Rentenrevision wegen Verminderung des Invaliditätsgrads für eine befristete Zeit (grundsätzlich zwei Jahre) aufgeschoben wird. Daher muss auch in Art. 26 Abs. 3 BVG ein Vorbehalt eingefügt werden.

Art. 26a (neu) Weiterversicherung nach Kürzung oder Aufhebung der Rente der Invalidenversicherung Um die von der IV im Rahmen des vorliegenden Revisionsentwurfs vorgeschla- genen Massnahmen zu unterstützen, ist es aus den oben dargelegten Gründen (vgl. Erläuterungen zu Art. 89bis Abs. 6 ZGB und 49 Abs. 2 BVG) unerlässlich, die Gesetzgebung zur 2. Säule anzupassen. Diese Anpassung erfolgt vor allem über die Einführung des neuen Artikels 26a. 44 SR 831.30

Absatz 1: Der erste Absatz dieser neuen Bestimmung sieht vor, dass eine versi- cherte Person, deren IV-Rente nach Verminderung des Invaliditätsgrades gekürzt oder aufgehoben wird, während zwei Jahren bei der Vorsorgeeinrichtung, die ihr Invalidenleistungen ausrichtet, versichert bleibt und zwar im bisherigen Umfang. Die Frist von zwei Jahren beginnt zu laufen, sobald die IV-Rente effektiv gekürzt oder aufgehoben wird. Die Weiterversicherung erfolgt jeweils nach jeder Kürzung oder Aufhebung der IV-Rente durch die IV-Stellen im Rahmen einer Rentenrevi- sion (dies gilt indes nicht, wenn die Rente im Rahmen einer Wiedererwägung gekürzt oder aufgehoben wird, d.h. wenn die ursprünglich gewährte Rente offen- sichtlich fälschlich erfolgt ist). Die versicherte Person bleibt somit passiv im selben Mass wie vor der Revision des Invaliditätsgrades bei ihrer Vorsorgeein- richtung versichert und behält alle mit der Eigenschaft als invalider Versicherter verbundenen Rechte (namentlich im Bereich der Leistungen für Hinterlassene und bei der Weiterführung des Alterskontos). Ausserdem behält sie den Anspruch auf ihre Invalidenleistungen der beruflichen Vorsorge, wie sie ihr vor der Revision des Invaliditätsgrades von der IV-Stelle zugesprochen wurden (evtl. gekürzte Leistungen; vgl. ad Abs. 3). Während dieser Verlängerungsperiode wird überdies weder von der versicherten Person noch von deren Arbeitgeber ein Beitrag ge- schuldet. Die betroffene Einrichtung musste nämlich die künftigen Invalidenleis- tungen bereits vorfinanzieren und trägt daher kein zusätzliches, nicht eingerechne- tes Risiko. Diese Befreiung von der Beitragszahlung trägt auch zu den wiedereingliederungsfördernden Anreizmassnahmen für die versicherte Person und deren neuen Arbeitgeber bei. Der Bundesrat wird für den neuen Lohn, den die wiedereingegliederte versicherte Person in der Verlängerungsperiode gemäss Art. 26a bezieht, die Frage der Aus- nahme von der Unterstellung unter die obligatorische Versicherung auf Verord- nungsstufe regeln. Bei Personen, die durch die Weiterversicherung bei der Invali- denleistungspflichtigen Vorsorgeinrichtung bereits in der 2. Säule versichert sind, kann die Ausnahme von der Unterstellung unter die obligatorische Versicherung für den neuen Lohn mit der geltenden Regelung bei Arbeitnehmenden verglichen werden, die nebenberuflich tätig sind und bereits für eine hauptberufliche Er- werbstätigkeit obligatorisch versichert sind oder im Hauptberuf eine selbstständi- ge Erwerbstätigkeit ausüben (Art. 1j Abs. 1 Bst. c BVV2). Sollte die berufliche Wiedereingliederung der versicherten Person im Zeitraum der Versicherungsverlängerung scheitern, ist die Vorsorgeeinrichtung in Anwen- dung von Art. 23 Buchstabe a BVG erneut im selben Mass wie zuvor leistungs- pflichtig. Ist die berufliche Wiedereingliederung dagegen dauerhaft, wird die betroffene Einrichtung nach Ablauf der Verlängerungsperiode von ihrer Leis- tungspflicht befreit, mit Ausnahme der Überweisung einer Freizügigkeitsleistung (Art. 2 Abs. 1bis FZG). Dieser Mechanismus zur Koordination mit der geplanten Revision des IVG unter- stützt nicht nur die Versicherten in ihren Bemühungen um berufliche Wiederein- gliederung, sondern auch deren künftige Arbeitgeber, die sich in diesem Zeitraum nicht den Schwierigkeiten, die mit dem Anschluss dieser Arbeitnehmenden an ihre eigene Vorsorgeeinrichtung verbunden sind, aussetzen müssen. Absatz 2: Art. 33, Abs. 1, Bst. b des Revisionsentwurfs IVG sieht vor, dass eine versicherte Person, deren Rente revidiert wurde und die in den zwei Jahren nach der Kürzung oder Aufhebung der Rente während mindestens 30 aufeinanderfol- genden Tagen arbeitsunfähig ist, auf ihr Gesuch hin Anspruch auf provisorische

Leistungen der IV hat, bis die IV-Stelle ihren Invaliditätsgrad neu festgelegt hat. Damit die in Abs. 1 des neuen Art. 26a eingeführte „Schutzperiode“ ihren Zweck nicht verliert, ist es einerseits wichtig, dass nur der Zeitraum berücksichtigt wird, in dem die versicherte Person tatsächlich im Besitz der nach Abschluss des Ren- tenrevisionsverfahrens der Invalidenversicherung festgestellten Erwerbsfähigkeit ist. Somit ist es gerechtfertigt, die Anrechnung der „Schutzfrist“ von zwei Jahren auszusetzen, wenn und so lange die versicherte Person in dem Masse erwerbsun- fähig ist, dass sie provisorische Leistungen der IV beantragt und bezieht. Anderer- seits muss die Versicherungsverlängerung gemäss Abs. 1 so lange andauern, wie die IV-Stelle der versicherten Person provisorische Leistungen ausrichtet. Am Ende der Verlängerungsperiode gemäss Abs. 1 wird die versicherte Person daher tatsächlich während zwei Jahren über eine erhöhte Erwerbsfähigkeit verfügt haben, was ihr, ihrem neuen Arbeitgeber und dessen Vorsorgeeinrichtung, die diesen Arbeitnehmer nun versichern muss, eine gewisse Sicherheit bietet. Absatz 3: Gemäss Art. 24 BVV 2 kann die Vorsorgeeinrichtung die Invalidenleis- tungen kürzen, soweit sie zusammen mit anderen anrechenbaren Einkünften

90 Prozent des mutmasslich entgangenen Verdienstes übersteigen. Als anrechen-

bare Einkünfte gelten neben IV-Renten und effektiven Erwerbseinkommen die zumutbarerweise noch erzielbaren Einkommen (Abs. 2). Im Bestreben, die beruf- liche Wiedereingliederung der Rentnerinnen und Rentner zu fördern, ohne ihnen jedoch ungerechtfertigte Vorteile zu gewähren, ist es zweckmässig, den Vorsorge- einrichtungen zu gestatten, ihre Invalidenleistungen zu kürzen, jedoch nur in dem Ausmass als diese Kürzung durch ein effektiv erzieltes Einkommen ausgeglichen wird. Zur Veranschaulichung dieser Regel diene folgendes konkretes Beispiel: Das Valideneinkommen einer versicherten Person beträgt CHF 10'000.— pro Monat. Diese Person wird als zu 100% invalid anerkannt und bezieht eine ganze Rente der Invalidenversicherung, die sich auf CHF 2’280.— pro Monat beläuft, während ihre Pensionskasse ihr eine monatliche Invalidenrente von CHF 5'000.— ausrich- tet. Im Rahmen eines Rentenrevisionsverfahrens kommt diese versicherte Person in den Genuss von Wiedereingliederungsmassnahmen, nach deren Abschluss die IV- Stelle feststellt, dass der Invaliditätsgrad auf 45% reduziert werden konnte, wo- durch die Person nun in der Lage ist, einen Monatslohn von CHF 5’500.— zu erzielen. Die IV-Stelle ersetzt daher die anfängliche ganze Rente durch eine Viertelsrente und richtet nur noch CHF 570.— pro Monat aus. Die Vorsorgeein- richtung schuldet der Person nun mindestens einen Viertel der vorher ausgerichte- ten Leistungen, also CHF 1'250.—. Dabei ist das effektiv von dieser Person erzielte Einkommen zu berücksichtigen, damit festgestellt werden kann, ob die Vorsorgeeinrichtung über diesen Mindestbetrag hinaus Leistungen erbringen muss. Erzielt die versicherte Person tatsächlich ein Monatseinkommen von CHF 5'500.—, kann sich die Vorsorgeeinrichtung auf die Ausrichtung der redu- zierten Rente von CHF 1'250.— beschränken, da die Leistungskürzung vollstän- dig durch das von der versicherten Person effektiv erzielte Einkommen ausgegli- chen wird (Einkommen vor der Revision: 2'280 + 5'000 = 7'280 und nach der Revision: 570 + 1'250 + 5'500 = 7'320). Erzielt die versicherte Person dagegen in Wirklichkeit nur einen Lohn von CHF 4'000.— pro Monat, sehen ihre finanziellen Verhältnisse nach der Revisi-

on so aus: 570 + 1'250 + 4000 = 5'820. Um zu verhindern, dass die Person ge- schädigt und damit bei ihren Wiedereingliederungsbemühungen entmutigt wird, richtet die Vorsorgeeinrichtung während der Verlängerungsperiode gemäss Art. 26a Invalidenleistungen aus, die zwar reduziert sind, aber ausreichen, damit die finanziellen Verhältnisse der versicherten Person gleich sind wie vor der Revision (im vorliegenden Fall: 2’710, denn 570 + 2’710 + 4000 = 7’280).

Art. 49 Abs. 2 Ziff. 3a Vgl. Erläuterungen zu Art. 89bis Abs. 6 Ziff. 3a ZGB.

2.2.6 Änderung des Bundesgesetzes über die Freizügig-

keit in der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (Freizügig- keitsgesetz, FZG)

Art. 2 Abs. 1bis (neu) Austrittsleistung Es ist sinnvoll, im Gesetz den Grundsatz festzuschreiben, der im heutigen System bereits Gültigkeit hat (Art. 14 BVV 2) und nach dem eine versicherte Person, deren Invalidenrente nach Verminderung des Invaliditätsgrades oder Wegfall der Invalidität gekürzt oder aufgehoben wird, Anspruch auf eine Austrittsleistung hat. Der Anspruch auf die Austrittsleistung entsteht am Ende der Versicherungsver- längerung gemäss Art. 26a Absatz 1 und 2 BVG. A contrario heisst dass, dass die versicherte Person während der Weiterversicherung gemäss Art. 26a BVG keinen Anspruch auf eine Austrittsleistung hat, was eine Teilung der Austrittsleistungen bei einer Scheidung oder eine Auszahlung im Rahmen der Wohneigentumsförde- rung ausschliesst. Bei einer Teilinvalidität fällt nur der Teil des Altersguthabens unter die Einschränkung, der dem Rentenanspruch entspricht. Art. 2 Abs. 2 FZG regelt den Berechnungsmodus der Austrittsleistung und ver- weist dazu auf Abschnitt 4. Dieser Abschnitt findet künftig auf die Berechnung der Austrittsleistung von versicherten Personen Anwendung, deren Invalidenrente gekürzt oder aufgehoben wurde. Die Fälle, in denen Invalidenleistungen der beruflichen Vorsorge gekürzt oder aufgehoben werden, sind heute selten. Der Ausspruch «einmal Rente, immer Rente» bewahrheitet sich in den allermeisten Fällen. Mit den von der IV ange- strebten Massnahmen wird es mehr Wiedereingliederungen von Rentnerinnen und Rentnern geben. Deshalb ist es in der Tat angezeigt, die Frage der Berechnung der zu überweisenden Austrittsleistung bei Kürzung oder Aufhebung der Invaliden- leistungen der 2. Säule neu zu prüfen. Das heutige System garantiert nämlich lediglich die Überweisung des minimalen BVG-Altersguthabens. Dies würde dem grossen Engagement schaden, das Rentnerinnen und Rentnern, die Integrations- massnahmen absolvieren, abverlangt wird. Der Verweis auf die Bestimmungen im Abschnitt 4 garantiert, dass die zu transferierende Austrittsleistung unter Berücksichtigung sowohl der obligatorischen als auch der überobligatorischen Vorsorge erfolgt. So wird vermieden, dass der versicherten Person wegen der vorübergehenden Invalidität Lücken entstehen. Während der Invalidität kommt indes keine Lohnerhöhung zum Tragen, was wiederum heisst, dass auch die Höhe der Beiträge auf dem Stand vor der Invalidität bleibt. In der Praxis wenden die meisten Vorsorgeeinrichtungen diese Regel bereits an, da ihr Reglement die

Versicherung einer Beitragsbefreiung bei dauerhafter Erwerbsunfähigkeit ein- schliesst.

2.2.7 Änderung des Bundesgesetzes über die Militärver-

sicherung (MVG)

Art. 65 Abs. 3 Dieser Absatz hat dasselbe Ziel wie Artikel 7b Absatz 3 des IVG, weshalb Artikel

65 Absatz 3 MVG ebenfalls entsprechend angepasst wird.

3 Auswirkungen

3.1 Finanzielle Auswirkungen auf die IV 45

3.1.1 Gesamtübersicht

Durch die vorgesehenen Massnahmen (vgl. Ziff. 1.3) verbessert sich die Jahres- rechnung der IV im Durchschnitt um 425 Millionen Franken pro Jahr (2012 - 2027). Da in den ersten Jahren nach Inkrafttreten in Massnahmen zur Wiederein- gliederung und Personal investiert werden muss, führt die Ausgabenreduktion in der Anfangsphase lediglich zu einer Verbesserung der IV-Rechnung von durch- schnittlich rund 175 Millionen Franken pro Jahr (2012 - 2017). Fünf Jahre nach Inkrafttreten übersteigen die Einsparungen erstmals die Kosten und ab dem Jahr 2018, nach Auslaufen der Zusatzfinanzierung, entfalten die Massnahmen ihre volle Wirkung. Dies führt zu einer Verbesserung der IV-Rechnung von durch- schnittlich rund 570 Millionen Franken pro Jahr (2018 - 2027). Dadurch kann das Defizit der IV, das ohne weitere Massnahmen ab dem Jahr 2018 erneut auf 1,1 Milliarden Franken anwachsen würde, ab diesem Zeitpunkt praktisch halbiert werden, womit eine nachhaltige Sanierung der Invalidenversicherung in den Bereich des politisch Machbaren rückt. Da die finanzielle Entwicklung der IV insbesondere nach Auslaufen der Zusatzfi- nanzierung von Bedeutung ist, wird in den Tabellen i.d.R. der jährliche Durch- schnitt für die Jahre 2012 - 2027 (Gesamtübersicht), 2012 - 2017 (Anfangsphase) und 2018 - 2027 (nach Auslaufen der Zusatzfinanzierung) ausgewiesen.

45 Finanzhaushalt, vgl. Anhang, Tabelle 2

Tabelle 3-1 Entwicklung der finanziellen Auswirkungen

Beträge in Millionen Franken, zu Preisen von 2009

Ausgaben Einnahmen

Abkop- pelung Total Wirkung Anteil von Ausgaben- Davon Davon Finan- an Aus- Verbesse- veränderu Anteil Anteil zierungsmech Einspa- gaben- rung der IV Jahr ng IV Bund anismus rungen dynamik Rechung (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) =(1)x =(1)x =–(3) =(6)-(1) 62.3% 37.7% =(4)-(2) 2012 -4 -3 -2 96 2 94 99 2013 86 53 32 55 -32 87 2 2014 105 65 40 124 -40 164 59 2015 -2 -1 -1 151 1 150 152 2016 -104 -65 -39 261 39 222 326 2017 -224 -139 -84 287 84 203 426 2018 -292 -182 -110 378 110 268 560 2019 -302 -188 -114 332 114 218 520 2020 -298 -186 -112 387 112 275 573 2021 -305 -190 -115 353 115 238 543 2022 -302 -188 -114 406 114 292 594 2023 -309 -193 -117 365 117 248 558 2024 -306 -191 -116 421 116 305 612 2025 -314 -196 -118 377 118 259 573 2026 -310 -193 -117 428 117 311 621 2027 -314 -196 -118 388 118 270 584 ø12-17 -24 -15 -9 162 9 153 177 ø18-27 -305 -190 -115 384 115 268 574 ø12-27 -200 -124 -75 301 75 225 425 Das Total der Ausgabenreduktion (Spalte 1) sowie der Anteil aus den Einsparun- gen (Spalte 5) von Tabelle 3-1 fliessen in den Finanzhaushalt ein (vgl. Anhang, Tabelle 2).

3.1.2 Übersicht über die einzelnen Revisionspunkte

Reduktion der Ausgaben Die Reduktion der Ausgaben beträgt insgesamt 200 Millionen Franken (2012 - 2027) und setzt sich, wie aus Tabelle 3-2 ersichtlich, aus der Wirkung der einglie- derungsorientierten Rentenrevision, des Wettbewerbs beim Erwerb von Hilfsmit- teln, des Assistenzbeitrags und der Streichung des Anspruchs auf Hilflosenent- schädigung und Kostgeldbeitrag für Minderjährige im Heim zusammen.

Veränderung der Einnahmen Insgesamt bewirkt die Neuregelung des Finanzierungsmechanismus eine Verbes- serung der IV-Rechnung von rund 300 Millionen Franken pro Jahr (2012 - 2027). Die Verbesserung setzt sich aus einem Anteil des Bundes an den Einsparungen und Abkoppelung der Einnahmen- von der Ausgabendynamik zusammen. Der Anteil an den Einsparungen entspricht dem Betrag, der den Bundeshaushalt nach bisherigem Recht entlastet hätte (37,7 Prozent der Reduktion der Ausgaben bzw.

75 Millionen Franken). Neu kommt jedoch die Reduktion der Ausgaben von

200 Millionen Franken pro Jahr (2012 -2027) vollumfänglich der IV zugute.

Dementsprechend erhöhen sich die Einnahmen der IV gegenüber der heute gel- tenden Finanzierung um 75 Millionen Franken.

Tabelle 3-2 Finanzielle Auswirkung der 6.IV-Revision 1. Massnahmenpaket

Jährlicher Durchschnitt 2012–2027, in Millionen Franken, zu Preisen von 2009

Reduktion der Ausgaben Reduktion Rentenbestand (vgl. Ziff. 1.3.1.1 / Tabelle 119 1-2): • Massnahmen -63 • Taggelder -13 • IV-Stellen -16 • Renten 211 Hilfsmittel (vgl. Ziff. 1.3.1.3) 47 Assistenzbeitrag (vgl. Ziff. 1.3.2 / Tabelle 1-9) 2 • Assistenzbeitrag -45 • Durchführung -4 • Reduktion Hilflosenentschädigung im 50 Heim • Reduktion Renten 1 Kostgeld für Minderjährige (vgl. Ziff. 1.3.3.2) 32 Total Reduktion der Ausgaben = Einsparungen 200

Veränderung der Einnahmen Herabsetzung des Beitrags des Bundes (37.7% der -75 Reduktion der Ausgaben) Neuer Finanzierungsmechanismus (Ziff. 1.3.1.2 / 300 Tabelle 1-4): • Anteil an Einsparungen 75 • Abkoppelung von Ausgabendynamik 225 Total Veränderung der Einnahmen 225

Verbesserung der IV-Rechnung 425

3.2 Auswirkungen auf die Ergänzungsleistungen (EL)

3.2.1 Eingliederungsorientierte Rentenrevision

Wird eine IV-Rente aufgehoben, fallen auch die Ergänzungsleistungen weg. Wird eine Rente dagegen herabgesetzt, entsteht ein Anspruch auf höhere Ergänzungs- leistungen. Angesichts dessen, dass 27 Prozent der Rentenbezügerinnen und - bezüger gleichzeitig Ergänzungsleistungen beziehen, werden sich die Ausgaben der Ergänzungsleistungen zwischen 2012 und 2027 um durchschnittlich 18 Milli- onen Franken pro Jahr reduzieren.

3.2.2 Assistenzbeitrag

Der Assistenzbeitrag führt einerseits zu einer Reduktion der Vergütung von Krankheits- und Behinderungskosten von 2 Millionen Franken pro Jahr (vgl. 3.4.2). Andererseits führt die mit dem Assistenzbeitrag verbundene Reduktion der Hilflosenentschädigung für Erwachsene im Heim zu einer Erhöhung der Ergän- zungsleistungen von 43 Millionen Franken pro Jahr. Dies ist darauf zurückzufüh- ren, dass 87 Prozent der im Heim wohnenden Bezügerinnen und Bezüger einer Hilflosenentschädigung Ergänzungsleistungen erhalten und dadurch die Redukti- on der Hilflosenentschädigung durch eine entsprechende Erhöhung der Ergän- zungsleistungen kompensiert wird. Dieser Teil der Ergänzungsleistungen wird vollständig durch die Kantone finanziert (Art. 13 Abs. 2 ELG).

3.3 Auswirkungen auf den Bund

3.3.1 Finanzielle Auswirkungen

Die Art der Finanzierung des Bundesbeitrages wird nicht geändert. Nach wie vor muss diese in erster Linie aus dem Reinertrag der Tabaksteuer und der Steuer auf gebrannten Wassern gedeckt werden. Die Neuregelung des Finanzierungsmecha- nismus bestimmt die Höhe des Bundesbeitrags dagegen neu und stellt sicher, dass die Ausgabenreduktion der 5. und 6. IV-Revision in vollem Umfang die Rech- nung der IV verbessert. Dies bedeutet im Gegenzug, dass der Bundesbeitrag an die IV im Vergleich zur geltenden Ordnung entsprechend dem Wirtschaftswachs- tum weiter wachsen wird und damit zu Mehrausgaben führen wird. Diese betra- gen zwischen 2012 und 2017 durchschnittlich 150 Millionen Franken bzw.

270 Millionen Franken ab dem Jahr 2018 (2018 - 2027). Zusätzlich führen die

Massnahmen der eingliederungsorientierten Rentenrevision zu Mehrausgaben von rund 10 Millionen Franken pro Jahr bzw. von rund 120 Millionen Franken ab dem Jahr 2018 (2018 - 2027). Gesamthaft führt der Finanzierungsmechanismus zu Mehrausgaben von 160 Millionen Franken pro Jahr bzw. von rund 390 Millionen Franken ab dem Jahr 2018 (vgl. Tab. 1-4 und Ziff. 1.3.1.2). Gleichzeitig erfolgt beim Bund eine Entlastung von jährlich 11 Millionen Franken, indem sich die Ausgaben der Ergänzungsleistungen zwischen 2012 und 2027 um insgesamt

18 Millionen Franken im Jahr reduzieren (vgl. Ziff. 3.2.1).

3.3.2 Ausgabenbremse

Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b der Bundesverfassung sieht zum Zweck der Ausgabenbegrenzung des Bundes vor, dass Subventionsbestimmungen sowie Verpflichtungskredite und Zahlungsrahmen, die neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder wiederkehrende Ausgaben von mehr als

2 Millionen Franken nach sich ziehen, in jedem der beiden Räte der Zustimmung

der Mehrheit aller Mitglieder bedürfen (qualifiziertes Mehr). Diese Limiten wer- den überschritten, weshalb der Finanzierungsartikel, welcher den Bundesbeitrag regelt (Art. 78 IVG), der Ausgabenbremse untersteht. Da alle wichtigen rechtset- zenden Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen sind (Art. 164 Abs. 1 BV), erfolgt die vorliegende Änderung des IVG ohnehin im normalen Gesetzgebungsverfahren und bedarf der Zustimmung der Mehrheit aller Mitglie- der der beiden Räte.

3.4 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

3.4.1 Eingliederungsorientierte Rentenrevision

Bei den Kantonen erfolgt durch die Aufhebung von Renten eine jährliche Entlas- tung von durchschnittlich 7 Millionen Franken, indem sich die Ausgaben der Ergänzungsleistungen zwischen 2012 und 2027 um insgesamt 18 Millionen Franken pro Jahr reduzieren (vgl Ziff. 3.2.1). Mögliche Auswirkungen bestehen im Zusammenhang mit Sozialhilfeleistungen. Gemäss der Studie "Quantifizierung der Übergänge zwischen Systemen der Sozialen Sicherheit (IV, ALV und Sozial- hilfe)" sind Abgänge aus dem System der IV-Rente in ein anderes System heute sehr selten. Dies liegt u.a. auch daran, dass die Abgänge aus der IV-Rente heute sehr tief sind (unter 1 Prozent des Rentenbestandes). Durch eine Erhöhung der Abgänge von Versicherten im erwerbsfähigen Alter aus der IV-Rente ist eine gewisse Verlagerung zur Sozialhilfe nicht vollkommen auszuschliessen. Aller- dings dürften diese Auswirkungen angesichts der Bemühungen für eine tatsächli- che Eingliederung der Betroffenen und der erwarteten Abgänge von 12'500 ge- wichteten Renten innerhalb von 6 Jahren gering sein. Selbst wenn die Revision sich stärker auf die Zahl der Sozialhilfebezügerinnen und -bezüger auswirken sollte, ist doch davon auszugehen, dass die Einsparungen auf Seiten der Ergän- zungsleistungen diese Folgen ausgleichen.

3.4.2 Assistenzbeitrag

Mit dem Ausbau der Leistungen für die Hilfe zu Hause können Heimeintritte vermieden, zeitlich verzögert oder rückgängig gemacht werden. Im Weiteren werden durch den Assistenzbeitrag Spitexleistungen ersetzt und die Vergütung von Krankheits- und Behinderungskosten durch Ergänzungsleistungen teilweise abgelöst. Der Assistenzbeitrag vermindert die (zunehmende) Nachfrage nach institutionellen Leistungsanbietern. Die dadurch ausgelöste finanzielle Entlastung der Kantone und Gemeinden beträgt in den ersten 15 Jahren durchschnittlich

62 Millionen Franken pro Jahr.

Die vermehrte Integration der Menschen mit einer Behinderung in die Wohnum- gebung und das soziale Umfeld erleichtert zudem den Kantonen die Umsetzung des Grundsatzes "ambulant vor stationär", der in der Behinderten- wie auch der Alterspolitik angestrebt wird. Auch bei den Pflegekosten kann eine Entlastung erwartet werden, denn mit der vorgesehenen Neuordnung der Pflegefinanzie- rung 46 sind die Kantone verpflichtet, den nicht durch den Pflegebeitrag der Kran- kenversicherung und Selbstbehalt der Pflegebedürftigen entstehenden Restbetrag der Pflegekosten zu decken. Zudem kann damit gerechnet werden, dass Personen

46 BBl 2008 5247

die Beschäftigung in einer Institution verlassen und mit Assistenz im allgemeinen Arbeitsmarkt arbeiten. Dies wird die Kantone ebenfalls entlasten.

Reduzierter Ausbau im Heimbereich Der Grossteil der Entlastungen (58 Millionen Franken pro Jahr) entsteht im Heimbereich. Ohne entsprechende Massnahmen muss auch in Zukunft von einem zunehmenden Bedarf nach Heimplätzen ausgegangen werden (zum Vergleich: in den Jahren 2004 - 2007 ist die Anzahl Heimplätze gemäss Bedarfsplanung um insgesamt 1'800 Plätze angestiegen). Infolge der dank dem Assistenzbeitrag ermöglichten Heimaustritte und der vermiedenen Heimeintritte braucht es in den nächsten 15 Jahren insgesamt gut 1'000 Heimplätze weniger als ohne Ausbau der Leistungen zu Hause zu erwarten wären. In diesem Ausmass können die Kantone und Gemeinden den Ausbau ihrer Kapazitäten im Heimbereich reduzieren. Die finanzielle Entlastung entsteht also hauptsächlich durch die Vermeidung bereits heute absehbarer künftiger Mehrkosten. Während den ersten 5 Jahren wird mit 400 Heimaustritten gerechnet. Die im Rahmen des Pilotversuchs realisierten Heimaustritte konnten alle dauerhaft in einer Privatwohnung leben. Nach 5 Jahren dürfte das Potential der durch den Assistenzbeitrag ermöglichten Heimaustritte weitgehend ausgeschöpft sein. Noch wichtiger als die Heimaustritte werden die vermiedenen Heimeintritte sein. Deren Anzahl wird diejenige der Heimaustritte übertreffen, da es deutlich einfa- cher ist, einen Heimeintritt zu vermeiden als einen Heimaustritt zu realisieren. Im Gegensatz zu den Heimaustritten ist das Potential zur Vermeidung von Heimein- tritten nach 5 Jahren noch nicht ausgeschöpft, sondern es werden jährlich weitere vermiedene Heimeintritte dazukommen, da der Assistenzbeitrag eine zu einem späteren Zeitpunkt auftretende Verschlechterung des Gesundheitszustandes oder eine abnehmende Leistungsfähigkeit des familiären Netzes auffangen kann. In einer im Rahmen der Evaluation des Pilotversuchs Assistenzbudget durchgeführ- ten Untersuchung gaben 87 Prozent der befragten Heimbewohnenden als Grund für ihren Heimeintritt die zeitliche oder fachliche Überforderung der Familie oder den Verlust der zentralen Betreuungsperson aus der Familie an 47 . Hier setzt der Assistenzbeitrag an, indem die entstehende Lücke durch privat angestellte Assis- tenzpersonen ergänzt werden kann. Es wird angenommen, dass jährlich bei einem Prozent der Personen mit einem Assistenzbeitrag ein Heimeintritt vermieden werden kann. Damit können in den nächsten 15 Jahren 700 Heimeintritte vermie- den werden.

Reduktion der Hilflosenentschädigung für Erwachsene im Heim Ein Teil dieser Entlastung soll zugunsten der IV, welche die Ausgaben für den Assistenzbeitrag zu tragen hat, ausgeglichen werden. Dies erfolgt durch die Hal- bierung der Ansätze der Hilflosenentschädigung für Erwachsene im Heim. Die kantonalen Leistungen zur Deckung der Heimkosten (hauptsächlich Ergänzungs- leistungen) erhöhen sich demnach um 43 Millionen Franken pro Jahr und werden vollständig von den Kantonen getragen.

47 Hefti et al 2007, S. 65.

Entlastung insgesamt knapp 20 Millionen Franken pro Jahr Insgesamt resultiert im Durchschnitt der ersten 15 Jahre (2012 - 2027) eine Ent- lastung von Kantonen und Gemeinden in der Höhe von durchschnittlich knapp

20 Millionen Franken pro Jahr. Längerfristig wird die Entlastung infolge der

vermiedenen Heimeintritte noch höher ausfallen (jährlich rund 30 Millionen Franken nach dem Jahr 2020, rund 40 Millionen Franken nach dem Jahr 2025). Die Zahl der Heimaustritte und vermiedenen Heimeintritte kann durch die Kanto- ne massgeblich beeinflusst werden, indem die potenziell betroffenen Personen von kantonalen und kommunalen Stellen informiert, beraten und unterstützt werden.

Tabelle 3-3 Finanzielle Auswirkungen des Assistenzbeitrags auf Kantone und Gemein- den

Jährlicher Durchschnitt 2012-2027, in Millionen Franken, zu Preisen von 2009

Veränderung der Ausgaben Entlastung Heimbereich - 58 Mio. Entlastung Spitex - 2 Mio. Entlastung Krankheits- und Behinderungskosten EL - 2 Mio. Ausgleich Reduktion Hilflosenentschädigung im Heim + 43 Mio. Total - 19 Mio.

Berechnungsgrundlagen Die Grundlagen zur Berechnung der finanziellen Wirkungen stammen aus der Evaluation des Pilotversuchs Assistenzbudget: Der durchschnittliche jährliche Beitrag der Kantone und Gemeinden an die Heime beträgt bei den im Pilotversuch aus dem Heim ausgetretenen Personen 68'800 Franken pro Heimplatz 48 . Dieser Betrag setzt sich zu- sammen aus dem ehemaligen Beitrag der IV, welcher mit NFA den Kan- tonen übertragen wurde, dem Beitrag von Kantonen und Gemeinden so- wie Ergänzungsleistungen. Vergleicht man diesen Wert mit den im Rahmen des Pilotversuchs ermittelten Durchschnittswerten aller HE- Bezügerinnen und -Bezüger in den drei Pilotkantonen Basel-Stadt, St. Gallen und Wallis (durchschnittliche Heimkosten 133'000 Franken, durchschnittlicher IV-Beitrag 60'000 Franken) oder den von den Kantonen Basel-Stadt und Basel-Landschaft erhobenen Daten (durchschnittliche Kosten für Heime und Tagesstätten von 108'000 Franken, durchschnittli- cher IV-Beitrag 60'000 Franken 49 ), kann davon ausgegangen werden, dass der tatsächliche Beitrag der Kantone und Gemeinden an die Heime mehr als 68'800 Franken betragen dürfte. Für die Berechnungen zum Assistenz-

48 Frey et al 2007, S. 119. Die Berechnung beschränkt sich auf erwachsene Personen (d.h. 49 ohne Fallbeispiel 9). Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft 2007, S. 17f.

beitrag wurde der tiefere Wert verwendet, um auf der sicheren Seite der Schätzung zu bleiben. Bei 4,2 Prozent der Teilnehmenden ist die Vergütung von Krankheits- und Behinderungskosten durch die Ergänzungsleistungen von durchschnittlich 21'840 Franken pro Jahr weggefallen 50 . Dieser Wert bezieht sich auf das Jahr 2006. Da die Ansätze erst 2004 erhöht wurden und die Umsetzung noch sehr zögerlich erfolgte 51 , dürfte das Einsparpotential in Zukunft deutlich höher sein. Die Spitexleistungen haben sich um durchschnittlich 6'200 Franken pro Person und Jahr reduziert 52 . Der Anteil der Kantone und Gemeinden an den Ausgaben (Subventionen an Spitexorganisationen) liegt bei 38 Pro- zent 53 . Somit beträgt die Reduktion für Spitexleistungen 2'350 Franken pro Jahr und Person.

7 Prozent der Teilnehmenden des Pilotversuchs wären in den nächsten

drei Jahren in ein Heim gezogen, weitere 22 Prozent gaben an, dies nicht sagen zu können 54 . Bei einer Beobachtungsperiode von 15 Jahren steigt dieser Wert an, da das Risiko einer Verschlechterung des Gesundheitszu- stands der versicherten Personen oder der pflegenden Angehörigen mit zunehmender Zeitdauer ebenfalls zunimmt. Für die Berechnungen der fi- nanziellen Auswirkungen wurde angenommen, dass bei 20 Prozent der Bezügerinnen und Bezüger eines Assistenzbeitrags ein Heimeintritt ver- mieden werden kann.

3.4.3 Streichung Hilflosenentschädigung und Kostgeld-

beitrag für Minderjährige im Heim Die IV wird mit der Streichung des im Zusammenhang mit der Neugestaltung des Finanzausgleiches und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) entstandenen Anspruchs auf Hilflosenentschädigung und Kostgeldbeitrag für Minderjährige im Heim um 32 Millionen Franken entlastet. Diese sind von den Kantonen zu übernehmen. Da diese bereits im Rahmen des NFA abgegolten sind, handelt es sich hierbei nicht um eine Mehrbelastung für die Kantone.

3.5 Auswirkungen auf die 2. Säule (Berufliche Vorsor-

ge (BVG)

3.5.1 Eingliederungsorientierte Rentenrevision

Die berufliche Vorsorge umfasst neben Altersvorsorge und weiteren Risikoversi- cherungen wie Witwen-/Witwerrente oder Waisenrente auch eine Versicherung gegen Invalidität. Obligatorisch muss der so genannte koordinierte Lohn versi- chert werden. Lohnanteile, welche über dem koordinierten Lohn liegen, können versichert werden. Bezüglich der obligatorischen Leistungen ist für die berufliche

50 Frey et al 2007, S. 128. Längerfristig werden die Einsparungen noch höher ausfallen, da zum Zeitpunkt des Vergleichs die mit der 4. IV-Revision eingeführte Erhöhung der Ma- ximalbeträge für ungedeckte Krankheits- und Behinderungskosten der EL erst ansatzweise 51 umgesetzt wurde (vgl. Latzel, Günther; Andermatt Christoph 2008). 52 Latzel et al. 2008. 53 Frey et al 2007, S. 132. 54 Bundesamt für Statistik 2008, T12. Frey et al 2007, S. 169.

Vorsorgeeinrichtung der Entscheid der zuständigen IV-Stelle bindend. Für den überobligatorischen Anteil haben die Vorsorgeeinrichtungen im Prinzip die Mög- lichkeit, eigene Richtlinien aufzustellen. Sie schliessen sich aber auch hier in der Regel dem Entscheid der IV-Stelle an. Die berufliche Vorsorge (BVG) ist in der Regel nach der Festlegung eines IV-Grades durch die IV-Stellen im Rahmen der obligatorischen Versicherung ebenfalls an diesen Entscheid gebunden und zahlt automatisch Invalidenrenten für denselben IV-Grad aus. Dabei findet bei unfall- bedingter Invalidität eine Koordination mit der entsprechenden Unfallversiche- rung statt. Tritt der Fall einer Überversicherung ein, gehen die Leistungen der UV vor, und die Leistungen der BV werden entsprechend gekürzt. Die eingliederungsorientierte Rentenrevision wird sich auch positiv auf die An- zahl Invalidenrenten in der beruflichen Vorsorge auswirken. Der Anspruch auf BVG-Leistungen infolge Invalidität hängt nämlich vom Bestehen einer von der IV anerkannten Invalidität sowie vom Grad dieser Invalidität ab (Art. 23 und 24 BVG). Verringert sich die Invalidität oder entfällt sie ganz, kürzt bzw. streicht auch die leistungspflichtige Vorsorgeeinrichtung die Leistungen, die sie bis zum Abschluss der Integrationsmassnahmen, d.h. bis zum von der IV-Stelle gefällten Rentenanpassungsentscheid ausgerichtet hat. Folglich wirken sich die Änderun- gen im IVG auf den Leistungsanspruch gemäss BVG aus, und zwar in folgendem Masse: Um das Reduktionsziel von 12'500 gewichteten Renten für den Zeitraum von

2012 bis 2017 zu erreichen, müssen gut 16'500 IV-Rentenbezügerinnen und

Rentenbezüger wieder ins Erwerbsleben eingegliedert werden. Eine Analyse der Neuberentungen im Jahr 2000 zeigt, dass etwa 70 Prozent dieser Personen auch eine Invalidenrente aus der beruflichen Vorsorge beziehen, die bei einer erfolgrei- chen Wiedereingliederung wegfallen würde. Die durchschnittliche jährliche Invalidenrente aus der beruflichen Vorsorge in den Jahren 1998-2002 betrug pro Person CHF 13'000 (Frauen) bzw. CHF 19'000 (Männer) 55 . Da Pensionskassen für laufende Invalidenrenten ein Deckungskapital stellen, welches alle erwarteten zukünftigen finanziellen Verpflichtungen der Kasse aus dem Invaliditätsfall abdeckt, wird das ganze Deckungskapital im Zeitpunkt der Aufhebung der Rente frei. Deshalb werden die gesamten Gewinne - anders als in der IV - genau in den Jahren 2012 bis 2017 anfallen, in denen die Eingliederungen stattfinden werden. Um die finanziellen Auswirkungen der Revision auf die 2. Säule abzuschätzen, müssen also die aufgrund der Eingliederungen frei werdenden Deckungskapitalien geschätzt werden. Die folgende Tabelle 3-5 fasst die Resultate zusammen:

55 Diese Zahlen basieren auf Daten aus den Pesnionskassenstatistiken der Jahre 1998, 2000 sowie 2002 und umfassen sowohl obligatorische als auch überobligatorische Leistungen.

Tabelle 3-5 Wegfallende Renten und frei werdende Deckungskapitalien zu Preisen von 2009 Erfolgreiche Wiedereingliederungen (Personen) Frei werdende Deckungskapitalien (in Mio. CHF)

Für Beitragsbe- Jahr Total Davon BV-versichert Für Renten Total freiung

2012 1'592 1'125 233 48 282 2013 3'368 2'381 469 98 567 2014 4'502 3'183 594 126 720 2015 3'336 2'358 416 89 505 2016 2'410 1'704 283 61 344 2017 1'134 802 125 27 152 Total 16'343 11'553 2'119 451 2'570

Die frei werdenden Deckungskapitalien von 2,5 Milliarden Franken machen schätzungsweise 10 Prozent der aktuell gestellten Deckungskapitalien für Invali- denrenten aus.

3.6 Auswirkungen auf die Arbeitslosenversicherung

3.6.1 Eingliederungsorientierte Rentenrevision

Personen, denen im Rahmen der mit der 6. IV-Revision eingeführten eingliede- rungsorientierten Rentenrevision die Rente herabgesetzt oder aufgehoben wird, können einen Anspruch auf Leistungen der Arbeitslosenversicherung machen. 56 Artikel 14 Absatz 2 des Arbeitslosenversicherungsgesetzes (AVIG) sieht vor, dass Personen, die wegen Trennung oder Scheidung der Ehe, wegen Invalidität (Art. 8 ATSG) oder Todes des Ehegatten oder aus ähnlichen Gründen oder wegen Wegfalls einer Invalidenrente gezwungen sind, eine unselbstständige Erwerbstä- tigkeit aufzunehmen oder zu erweitern, von der Erfüllung der Beitragszeit befreit sind. Damit erfüllen diese Personen die - neben der Vermittlungsfähigkeit - wich- tigste Anspruchsvoraussetzung für den Bezug von Leistungen der Arbeitslosen- versicherung. Durch eine Erhöhung der Abgänge von Versicherten im erwerbsfähigen Alter aus der IV-Rente ist eine gewisse Verlagerung zur Arbeitslosenversicherung nicht vollkommen auszuschliessen. Allerdings dürften diese Auswirkungen angesichts der Bemühungen für eine tatsächliche Wiedereingliederung der Betroffenen und der erwarteten Abgänge von 12'500 gewichteten Renten innerhalb von 6 Jahren gering sein.

3.7 Auswirkungen auf die Krankenversicherung

3.7.1 Eingliederungsorientierte Rentenrevision

Die Kosten für die Massnahmen der Wiedereingliederung trägt die IV. Dies ist auch der Fall für Massnahmen der Spätintervention, welche u.a. auch therapeuti- 56 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (Arbeitslosenversicherungsgesetz AVIG), SR 837.0

100

sche Massnahmen oder im Einzelfall medizinische Massnahmen umfassen kön- nen. Da diese Massnahmen daher "Massnahmen der IV" sind und auch von dieser bezahlt werden, entsteht kein Koordinationsbedarf und keine finanziellen Auswir- kungen auf die Krankenversicherung.

3.7.2 Assistenzbeitrag

Die Pflegeleistungen, für welche die Krankenpflegeversicherung Beiträge leistet, bleibt unverändert. Hingegen soll für die Bezüger des Assistenzbeitrags in einem klar abgegrenzten Teilbereich (Grundpflege nach Artikel 7 Absatz 2 Buchstabe b KLV) der Kreis der Leistungserbringer auf direkt angestellte, nicht direkt ver- wandte Privatpersonen erweitert werden. Betroffen sind lediglich 3 Prozent der Spitexleistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung. Diese Mass- nahme führt insgesamt zu keinen Mehrkosten für die obligatorische Krankenpfle- geversicherung. Die Auswirkungen in Einzelfall hängen davon ab, von wem die Grundpflege vor und nach Einführung des Assistenzbeitrags erbracht wird: Einsparungen fallen an, wenn die Grundpflege bisher durch Spitexorgani- sationen und neu durch direkt angestellte Personen erbracht werden, da der Beitrag der Krankenversicherung statt 54 noch 30 Franken pro Stunde beträgt; Unverändert bleiben die Kosten in den Fällen, wo die Grundpflege wei- terhin durch Spitexorganisationen erbracht werden; Mehrkosten fallen an, wenn Bezügerinnen und Bezüger eines Assistenz- beitrags, die vorher trotz einem Bedarf im Bereich Grundpflege keine Leistungen der Krankenversicherung bezogen haben, neu für die Grund- pflege direkt angestellte Personen beauftragen. Aufgrund der Erfahrungen aus dem Pilotversuch Assistenzbudget kann davon ausgegangen werden, dass diese drei Gruppen etwa gleich gross sein werden, so dass sich Einsparungen und Mehrkosten aufheben.

3.8 Auswirkungen auf die Krankentaggeldversiche-

rung Die vorgesehenen Anpassungen und Neuerungen haben grundsätzlich keine Auswirkungen auf die Krankentaggeldversicherung(en). Es ist davon auszugehen, dass Rentenbezügerinnen und Rentenbezüger keine Ansprüche mehr aus einer entsprechenden Versicherung haben, die vor Eintritt der Invalidität leistungs- pflichtig war. In den meisten Fällen wird die übliche Leistungsdauer von 720 Tagen ausgeschöpft sein. Eine neue Versicherung werden Rentenbezügerinnen und Rentenbezüger aufgrund ihres hohen Risikos kaum mehr abschliessen kön- nen.

3.9 Auswirkungen auf die Unfallversicherung

3.9.1 Eingliederungsorientierte Rentenrevision

Da der Invaliditätsbegriff in Bezug auf den Erwerbsausfall in der IV und der obligatorischen Unfallversicherung grundsätzlich identisch ist, ergibt sich in der Regel derselbe IV-Grad. Die Massnahmen der 6. IV-Revision, erstes Massnah- menpaket, werden sich somit auch auf die Invalidenrenten der obligatorischen Unfallversicherung auswirken:

101

Aus somatoformen Schmerzstörungen, Fibromyalgie oder ähnlichen Sachverhalten gewährt die obligatorische Unfallversicherung nur selten Invalidenrenten. Jene wenigen können im Zeitpunkt, in welchem die IV- Stelle ihre Rente herabsetzt oder aufhebt, ebenfalls herabgesetzt oder auf- gehoben werden. Wird die Erwerbsfähigkeit im Rentenrevisionsverfahren mit Hilfe von ge- eigneten Massnahmen verbessert, so dass die Rente herabgesetzt oder aufgehoben werden kann, wird dies in Fällen, in denen ein Unfall die In- validitätsursache darstellt, bei der obligatorischen Unfallversicherung zu einer geringen Kostenersparnis führen. Um das Reduktionsziel von 12'500 gewichteten Renten zu erreichen, müssen gut 16'500 IV- Rentenbezügerinnen und -bezüger innerhalb von 6 Jahren wieder ins Er- werbsleben eingegliedert werden. Die Invaliditätsursache bei Neuberen- tungen ist in rund 8 Prozent auf einen Unfall zurückzuführen 57 . Rund die Hälfte davon sind als Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer über das UVG versichert. Der Rentenanspruch der IV besteht nur bei einem Invali- ditätsgrad ab 40 Prozent und wird nach einer abgestuften Skala von 50, 60 und 70 Prozent Invalidität bestimmt; in der obligatorischen Unfallversi- cherung werden ab einem Mindestinvaliditätsgrad von 10 Prozent in einer linearen Skala Renten gewährt. D.h. eine kleine Herabsetzung des Invali- ditätsgrades kann in der IV grosse, in der obligatorischen Unfallversiche- rung kleine Auswirkungen haben. Der Komplementärrentenmechanismus kann bei einer Herabsetzung der Rente der IV zu einer Erhöhung der Inva- lidenrente der obligatorischen Unfallversicherung führen. Es wird ge- schätzt, dass die Invalidenrente der obligatorischen Unfallversicherung bei weniger als jährlich 70 Personen in Folge der Anpassung der Rente der IV auch herabgesetzt oder aufgehoben würde. Dies würde maximal 5-10 Mil- lionen Franken jährliche Einsparungen der obligatorischen Unfallversi- cherung bedeuten. Schliesslich ist im Zusammenhang mit der Regelung des Arbeitsversuchs der Versicherungsschutz zu regeln. Hierfür bedarf es allenfalls einer Anpassung der Verordnung vom 20. Dezember 1982 über die Unfallversicherung (UVV).

3.10 Auswirkungen auf die Alters- und Hinterlassenen-

versicherung Für den Assistenzbeitrag ist beim Übergang ins AHV-Alter ein Besitzstand vorge- sehen. In den nächsten 15 Jahren werden noch wenig Bezügerinnen und Bezüger eines Assistenzbeitrags der IV ins AHV-Alter kommen. Die Kosten werden in dieser Zeit im Durchschnitt etwa 1 Million Franken pro Jahr betragen. Langfristig (nach mehr als 15 Jahren) wird sich ein Bestand von rund 950 Personen in der AHV aufbauen. Dies ergibt Mehrkosten von jährlich etwa 14 Millionen Franken.

3.11 Auswirkungen auf die Militärversicherung

Die 6. IV-Revision, erstes Massnahmenpaket, hat minime Auswirkungen auf die Militärversicherung. Dies nicht nur, weil das Volumen der Militärversicherungs- renten gering ist, sondern weil die Militärversicherung - zur Entlastung der IV - selbst Wiedereingliederungsmassnahmen für ihre Versicherten durchführt. Ge-

57 IV-Statistik 2008, S. 22

102

mäss Schätzungen könnten 30-50 Renten der Militärversicherung vom ersten Massnahmenpaket betroffen sein.

3.12 Auswirkungen auf die Wirtschaft

3.12.1 Eingliederungsorientierte Rentenrevision

Aus makroökonomischer Sicht kann man festhalten, dass sich die eingliederungs- orientierte Rentenrevision günstig auf die Beschäftigung (durch die Wiederein- gliederung von IV-Rentnerinnen und -Rentnern auf dem Arbeitsmarkt) sowie auf den jährlichen Finanzierungsbedarf der IV (durch die geringere Zahl ausgerichte- ter Renten) auswirken müsste. Diese positiven wirtschaftlichen Auswirkungen sind jedoch auf volkswirtschaftlicher Ebene sehr gering. Ausserdem entfalten sie sich erst nach und nach und über einen begrenzten Zeitraum (bis zur vollen Ent- faltung der Wirkung der 5. IV-Revision). Sie haben daher keinen sichtbaren Einfluss auf das Wirtschaftswachstum. Ausserdem sind gewisse Substitutionsef- fekte, welche die ohnehin relativ bescheidenen direkten Auswirkungen dieser Massnahme teilweise neutralisieren, nicht auszuschliessen. Das wäre zum Bei- spiel der Fall, wenn das zusätzliche Arbeitsangebot der ehemaligen IV-Rentner und -Rentnerinnen zu einem Rückgang der Zuwanderung von Arbeitskräften führen würde oder wenn gescheiterte Versuche zur Wiedereingliederung von IV- Rentnerinnen und -Rentnern andere Sozialausgaben (Arbeitslosenversicherung, Sozialhilfe) verursachen.

3.12.2 Finanzierungsmechanismus

Die Neuregelung des Finanzierungsmechanismus, welcher die Aufteilung der finanziellen Lasten zwischen Bund und Versicherung regelt, hat keine direkte Wirkung auf die makroökonomischen Variablen, trägt aber zur Wachstumspolitik bei. Der neue Finanzierungsmechanismus sorgt für mehr Berechenbarkeit und Stabilität in den Bundesbudgets und stärkt bei der IV die finanziellen Anreize zur Ausgabenkürzung. Mit dieser Massnahme schwanken die vom Bund stammenden Einnahmen der IV künftig mehr aufgrund der Konjunkturlage (antizyklisch: höhere Einnahmen bei guter Konjunktur, tiefere Einnahmen bei schlechter Kon- junktur) und weniger in Abhängigkeit vom unmittelbaren Bedarf (Jahresausga- ben). Mit dem IV-Ausgleichsfonds können die Schwankungen bei den Einnahmen und Ausgaben über einen Konjunkturzyklus ausgeglichen werden.

3.12.3 Assistenzbeitrag

Der Assistenzbeitrag hat Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt im Bereich der persönlichen Hilfeleistungen. Einerseits wird die die Zunahme der künftigen Nachfrage nach Pflegepersonal im Heimbereich wegen den erwarteten 400 Heim- austritten und 700 vermiedenen Heimeintritten leicht reduziert. Andererseits erhöht sich die Nachfrage nach Assistenzpersonen, die von Bezügerinnen und Bezügern eines Assistenzbeitrags angestellt werden. Dies wird hauptsächlich Personen ohne qualifizierte medizinische oder pflegerische Ausbildung in Teil- zeitbeschäftigung betreffen. Bei erwarteten 3'100 Personen mit einem Assistenz- beitrag und einem durchschnittlichen Bedarf an Hilfe von 36 Stunden pro Monat ergibt dies einen Beschäftigungsumfang von 1,4 Millionen Stunden pro Jahr resp. rund 600 Vollzeitstellen.

103

Zusammenfassend kann man sagen, dass sich die vorgeschlagenen Massnahmen positiv auf die Schweizer Wirtschaft auswirken, wobei die Wirkung in Bezug auf das Wirtschaftswachstum kaum wahrnehmbar ist.

4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zum Fi-

nanzplan Die Vorlage ist im Bundesbeschluss vom 18. September 2008 über die Legisla- turplanung 2007 - 2011 58 angekündigt.

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit

Die vorliegende Revision stützt sich auf Art. 112 Abs. 1 BV und, soweit sie die Eingliederung invalider Menschen betrifft, auf Art. 112b Abs. 1 BV.

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Die Vereinbarkeit der Vorlage mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz wurde in der vorliegenden Vernehmlassungsvorlage bereits dargelegt (vgl. Ziff. 1.4).

5.3 Erlassform

Nach Artikel 164 Absatz 1 BV sind alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen. Die vorliegende Änderung des IVG erfolgt demzufolge im normalen Gesetzgebungsverfahren.

5.4 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Die zur Durchführung der IV erforderlichen Rechtsetzungskompetenzen werden wie üblich an den Bundesrat delegiert. Im Einzelnen kann er zusätzlich zu seinen bestehenden Kompetenzen neu in folgenden Bereichen Bestimmungen erlassen: Austauschbefugnis: Möglichkeit zur Einschränkung dieser Befugnis (Art. 21bis Abs. 3) ; Erwerb von Hilfsmitteln: Möglichkeit, die Art des Vertriebs der Hilfsmit- tel vorzusehen (Art. 26ter Abs. 2); Massnahmen zur Wiedereingliederung von Rentenbezügerinnen und - bezügern: Möglichkeit, Höchstbeträge für Massnahmen festzulegen (Art. 8a Abs. 5 IVG). Assistenzbeitrag: Festlegen der Voraussetzungen, unter welchen Minder- jährige und Erwachsene mit eingeschränkter Handlungsfähigkeit An- spruch auf einen Assistenzbeitrag haben (Art. 42quater, Abs. 2 IVG) sowie Regelung der Ansätze und des Umfangs des Assistenzbeitrags

58 BBl 2008 8547

104

(Art. 42quinquies, Abs. 3 IVG) und der Berechnung des Selbstbehalts (Art. 42sexies, Abs. 4 IVG).

105

Literaturverzeichnis Balthasar, Andreas; Müller, Franziska 2007: Pilotversuch Assistenzbudget: Zwi- schensynthese. Beiträge zur Sozialen Sicherheit, BSV-Forschungsbericht Nr. 12/07, Bern. Baumgartner, Edgar; Wacker, Elisabeth; Castelli, Francesco; Klemenz, Regina; Oberholzer, Daniel; Schäfers, Markus; Wansing, Gudrun (2007): Assistenzmodel- le im internationalen Vergleich. Leistungen und Massnahmen zur Unterstützung selbstbestimmten und eigenverantwortlichen Lebens in ausgewählten Ländern. Beiträge zur Sozialen Sicherheit, BSV-Forschungsbericht Nr. 11/07, Bern. Bundesamt für Sozialversicherungen BSV 2005: Pilotversuch «Assistenzbudget»: Projektbeschrieb, Bern Bundesamt für Statistik BFS 2008: Statistik der sozialmedizinischen Institutionen

2007 - Provisorische Tabellen, Neuchâtel.

Bundesamt für Statistik BFS 2008: Kosten und Finanzierung des Gesundheitswe- sens 2006, Neuchâtel. Dubach, Philipp; Oesch, Thomas; Guggisberg, Jürg 2007: Pilotversuch Assistenz- budget: Subjektorientierte Leistungen für ein integriertes Leben Behinderter: Ergänzungen und Inkompatibilitäten mit dem Pilotversuch Assistenzbudget. Beiträge zur Sozialen Sicherheit, BSV-Forschungsbericht Nr. 10/07, Bern. Frey, Miriam; Kägi, Wolfram; Koch, Patrick; Hefti, Christoph 2007a: Pilotver- such Assistenzbudget: Auswirkungen auf Kosten, Nutzen und Finanzierung. Beiträge zur Sozialen Sicherheit, BSV-Forschungsbericht Nr. 8/07, Bern. Frey, Miriam; Kägi, Wolfram; Koch, Patrick; Hefti, Christoph 2007b: Pilotver- such Assistenzbudget: Auswirkungen auf Kosten, Nutzen und Finanzierung (Materialienband). Beiträge zur Sozialen Sicherheit, BSV-Forschungsbericht Nr. 9/07, Bern. Hefti, Christoph; Frey, Miriam; Koch, Patrick 2007: Pilotversuch Assistenzbud- get: Beschreibung der Teilnehmenden, Teilnahmegründe und Erwartungen. Bei- träge zur Sozialen Sicherheit, BSV-Forschungsbericht Nr. 6/07, Bern. Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft 2007: Grundlagen des «Konzepts zur Förderung der Eingliederung von invaliden Personen». Herausgeberin: Projektlei- tung des Projekts Einführung der NFA in die Sonderschulung und Behindertenhil- fe der Kantone Basel-Landschaft und Basel-Stadt, 2007 Latzel, Günther; Andermatt, Christoph 2007: Pilotversuch Assistenzbudget: Abklärung des Assistenzbedarfs. Beiträge zur Sozialen Sicherheit, BSV- Forschungsbericht Nr. 7/07, Bern. Latzel, Günther; Andermatt Christoph 2008: Personen mit einer Hilflosenentschä- digung der IV - Vergütung von Hilfe, Pflege und Betreuung durch die Ergän- zungsleistung. Beiträge zur Sozialen Sicherheit, BSV-Forschungsbericht 6/08, Bern. Zellweger, Eric; Maugué, Marc; Lafuente, Frédérique 2007: Projet pilote « Bud- get d’assistance » : Evaluation de l’organisation et des prestations d’organes d’exécution. Aspects de la sécurité sociale, rapport de recherche OFAS No. 5/07, Berne.

106

107

Anhang, Tabelle 1 IV-Finanzhaushalt mit Zusatzfinanzierung

Szenario A-00-2005 Beträge in Millionen Franken zu Preisen von 2009

Jahr Ausgaben Einnahmen Umlage- Kapitalkonto der IV Flüssige Mittel ergebnis und Anlagen Geltende Schuld- Total Beiträge Mehrwert- Öffentliche Bund: Ertrag Total Jährliche Jährlicher Stand in Prozenten Ordnung zinsen und steuer Hand Schuld- Anlagen Verände- Schulden- Ende Jahr der Ausgaben Regress zinsen rung abbau 1) 2) 3) 4) 5) 2008 9 179 345 9 524 4 571 3 591 8 162 -1 148 -1 362 -12 773 2009 9 477 269 9 746 4 683 3 674 8 357 -1 221 -1 389 -14 162 2010 9 521 302 9 823 4 671 3 702 8 373 -1 261 -1 450 -15 500 2011 9 627 382 10 009 4 736 856 3 772 238 130 9 732 - 406 - 277 0 4 684 42.2 2012 9 506 376 9 882 4 797 1 103 3 725 234 124 9 983 - 22 101 0 4 715 43.1 2013 9 653 371 10 024 4 864 1 119 3 778 231 125 10 117 - 31 93 0 4 738 42.6 2014 9 564 365 9 929 4 936 1 137 3 743 227 129 10 172 115 242 237 4 673 42.4 2015 9 735 356 10 091 5 013 1 154 3 803 222 129 10 321 102 231 230 4 605 41.0 2016 9 662 345 10 007 5 076 1 169 3 772 215 129 10 361 226 355 355 4 537 40.7 2017 9 831 331 10 162 5 142 1 184 3 831 206 125 10 488 201 326 326 4 470 39.3 2018 9 757 318 10 075 5 195 254 3 798 108 9 355 - 630 - 720 3 684 31.9 2019 9 965 313 10 278 5 249 3 874 75 9 198 - 959 -1 080 2 550 20.2 2020 9 880 309 10 189 5 292 3 841 37 9 170 - 863 -1 019 1 493 10.0 2021 10 042 306 10 348 5 339 3 901 9 240 - 917 -1 108 363 2022 9 947 338 10 285 5 379 3 878 9 257 - 818 -1 028 - 670 2023 10 115 338 10 453 5 422 3 940 9 362 - 880 -1 091 -1 752 2024 10 009 359 10 368 5 456 3 908 9 364 - 780 -1 004 -2 730 2025 10 176 379 10 555 5 495 3 979 9 474 - 845 -1 081 -3 770 2026 10 055 399 10 454 5 525 3 941 9 466 - 739 - 988 -4 703 2027 10 194 420 10 614 5 561 4 001 9 562 - 790 -1 052 -5 686 Abrechnung 2008 Annahmen über die wirtschafliche Entwicklung in %: 1) 2011-2017: Erhöhung der MWST um 0,4 Prozentpunkte (proportional) Jahr 2009 2010 2011-2013 ab 2014 2) 2011-2017: Zusätzliche Schuldzinsen zu Lasten des Bundes gemäss Zusatzfinanzierung Nominallohn 2,6 1,2 2,0 2,3 3) Ertrag auf dem IV-Kapitalkonto Struktur 0,2 0,2 0,2 0,2 4) Jährliche Reduktion der Schuld, falls das IV-Kapitalkonto 5 Mrd. (nominell) übersteigt Preis 0,7 0,8 1,5 1,5 5) Schuld beim AHV-Fonds: 15 500 Mio. per 1.1.2011; 12 840 Mio. per 31.12.2017

Rentenanpassungen: alle zwei Jahre BSV/ 12.06.09

Anhang, Tabelle 2 IV-Finanzhaushalt mit Zusatzfinanzierung 6. IV-Revision 1. Massnahmenpaket

Abrechnung 2008 - Szenario A-00-2005 Beträge in Millionen Franken zu Preisen von 2009

Jahr Ausgaben Einnahmen Umlage- Kapitalkonto der IV Flüssige Mittel ergebnis und Anlagen Geltende 6. IV- Schuld- Total Beiträge Mehrwert- Öffentliche 6. IV- Bund: Ertrag Total Jährliche Jährlicher Stand in Prozenten Ordnung Revision zinsen und steuer Hand Revision Schuld- Anlagen Verände- Schulden- Ende Jahr der Ausgaben

1. Paket Regress 1. Paket zinsen rung abbau

Ausgaben 1) Einnahmen 2) 3) 4) 5) 2008 9 179 345 9 524 4 571 3 591 8 162 -1 148 -1 362 -12 773 2009 9 477 269 9 746 4 683 3 674 8 357 -1 221 -1 389 -14 162 2010 9 521 302 9 823 4 671 3 702 8 373 -1 261 -1 450 -15 500 2011 9 627 382 10 009 4 736 856 3 772 238 130 9 732 - 263 - 277 0 4 684 42.2 2012 9 506 -4 376 9 878 4 797 1 103 3 724 96 234 124 10 078 218 200 0 4 814 44.1 2013 9 653 86 371 10 109 4 864 1 119 3 811 55 231 128 10 208 110 99 97 4 745 42.3 2014 9 564 105 364 10 033 4 936 1 137 3 782 124 227 130 10 336 310 303 304 4 674 41.9 2015 9 735 -2 352 10 085 5 013 1 154 3 802 151 219 128 10 467 387 382 382 4 605 41.0 2016 9 662 - 104 337 9 895 5 076 1 169 3 730 261 210 130 10 576 678 681 682 4 536 41.2 2017 9 831 - 224 315 9 922 5 142 1 184 3 741 287 196 129 10 679 746 756 756 4 469 40.4 2018 9 757 - 292 292 9 757 5 195 254 3 678 378 113 9 618 40 - 139 4 264 39.1 2019 9 965 - 302 288 9 951 5 249 3 751 332 99 9 431 - 331 - 520 3 681 32.4 2020 9 880 - 298 283 9 865 5 292 3 719 387 80 9 478 - 184 - 387 3 240 28.2 2021 10 042 - 305 279 10 016 5 339 3 775 353 64 9 531 - 270 - 485 2 707 22.4 2022 9 947 - 302 275 9 920 5 379 3 740 406 47 9 572 - 120 - 348 2 319 18.7 2023 10 115 - 309 271 10 077 5 422 3 799 365 32 9 618 - 220 - 459 1 826 13.5 2024 10 009 - 306 267 9 970 5 456 3 758 421 17 9 652 - 68 - 318 1 481 10.2 2025 10 176 - 314 263 10 125 5 495 3 817 377 3 9 692 - 173 - 433 1 027 5.5 2026 10 055 - 310 269 10 014 5 525 3 775 428 9 728 - 17 - 286 726 2.6 2027 10 194 - 314 277 10 157 5 561 3 829 388 9 778 - 102 - 379 336 Annahmen über die wirtschafliche Entwicklung in %: Jahr 2009 2010 2011-2013 ab 2014 1) 2011-2017: Erhöhung der MWST um 0,4 Prozentpunkte (proportional) Nominallohn 2,6 1,2 2,0 2,3 2) 2011-2017: Zusätzliche Schuldzinsen zu Lasten des Bundes gemäss Zusatzfinanzierung Struktur 0,2 0,2 0,2 0,2 3) Ertrag auf dem IV-Kapitalkonto Preis 0,7 0,8 1,5 1,5 4) Jährliche Reduktion der Schuld, falls das IV-Kapitalkonto 5 Mrd. (nominell) übersteigt 5) Schuld beim AHV-Fonds: 15 500 Mio. per 1.1.2011; 11 786 Mio. per 31.12.2017

Rentenanpassungen: alle zwei Jahre BSV/ 12.06.09

109