Mandat zur Neuverhandlung des Vertrages vom 27. April 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Republik Österreich und dem Fürstentum Liechtenstein über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Sicherheits- und Zollbehörden

Schweizerische Eidgenossenschaft Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement EJPD Confédération suisse Confederazione Svizzera Confederaziun svizra

Bern, 11. April 2011

Anhörung

Über das Mandat zur Aufnahme von Verhandlungen zur Weiterentwicklung des Vertrags vom 27. April 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Republik Österreich und dem Fürstentum Liechtenstein über die grenzüber- schreitende Zusammenarbeit der Sicherheits- und Zollbehörden (SR 0.360.163.1)

In Anwendung von Art. 2 der Vernehmlassungsverordnung (SR 172.061.1 ).

1. Gegenstand der Anhörung

Der trilatérale Polizeikooperationsvertrag zwischen der Schweiz, Liechtenstein und Österreich ist seit 1. Juli 2001 in Kraft. Seither haben wesentliche Weiterentwicklun- gen der internationalen polizeilichen Zusammenarbeit stattgefunden, welche sich nicht im aktuellen Abkommen widerspiegeln. Die Innenminister Österreichs, Liech- tensteins wie auch die damalige Vorsteherin des EJPD einigten sich deshalb im Ja- nuar 2009 in Feusisberg darauf, den Polizeivertrag eingehend auf allfällige Weiter- entwicklungsmöglichkeiten zu überprüfen. Die von den Ministern eingesetzte Exper- tengruppe evaluierte anlässlich verschiedener Sitzungen Weiterentwicklungsberei- che und führte zu diesem Zweck auch jeweils innerstaatliche Konsultationen durch, in der Schweiz u.a. auch bei den Kantonspolizeien. Die Experten kommen in ihrem Abschlussbericht vom 9. Dezember 2010 einstimmig zum Ergebnis, dass eine Wei- terentwicklung des trilateralen Polizeivertrages Sinn macht. Sie beantragen deshalb eine Revision des Abkommens.

Die von den Experten identifizierten Weiterentwicklungsbereiche heben den revidier- ten Polizeivertrag auf ein neues Niveau und gehen in einzelnen Punkten weiter als die bislang von der Schweiz abgeschlossenen Polizeikooperationsverträge. Zudem betreffen einige Weiterentwicklungsbereiche die Zusammenarbeit der Schweizer Grenzkantone mit ihren Nachbarn direkt. Es ist deshalb angezeigt, die Kantone an- zuhören, a) ob eine Weiterentwicklung des Polizeivertrages sinnvoll ist, b) welche Weiterentwicklungsbereiche im besonderen Interesse der Kantone liegen, c) wer die Kantone im Rahmen der allfälligen Verhandlungen vertritt.

2. Gründe für eine Revision des trilateralen Polizeikooperationsabkommens

Am 27. April 1999 wurde der Vertrag zwischen der Schweizerischen Eidgenossen- schaft, dem Fürstentum Liechtenstein und der Republik Österreich über die grenz-

überschreitende Zusammenarbeit der Sicherheits- und Zollbehörden in Bern unter- zeichnet. Der Vertrag trat am 1. Juli 2001 in Kraft. Zu diesem Zeitpunkt war der Ver- trag in Bezug auf den Umfang der Zusammenarbeit zwischen den Sicherheits- und Zollbehörden beispielgebend. Er ist auch heute noch eine ausgezeichnete Grundlage für die enge polizeiliche und grenzpolizeiliche Zusammenarbeit zur Gefahrenabwehr und Kriminalitätsbekämpfung.

Seit der Unterzeichnung des Vertrags fand jedoch auf der einen Seite eine rasante Weiterentwicklung der internationalen polizeilichen Zusammenarbeit statt. Österreich und die Schweiz haben im Rahmen der Fussball-Europameisterschaft EURO 2008 zudem wertvolle Erkenntnisse über Regelungslücken im Vertrag gewonnen. Über- dies hat Österreich bei der Anwendung des Prümer Vertrages zusätzliche Erfahrun- gen gesammelt, die für die Weiterentwicklung der grenzüberschreitenden Polizeiko- operation nützlich sind. Die wichtigste Entwicklung seit 1999 stellt jedoch die volle Beteiligung der Schweiz an der Schengener Zusammenarbeit und die voraussichtlich Ende 2011/ Anfang 2012 erfolgende Assoziierung Liechtensteins in diese Zusam- menarbeit dar. Auf der anderen Seite haben in den vergangenen zehn Jahren auch die Herausforderungen zugenommen, welche die grenzüberschreitende Kriminalität an die verschiedenen Polizeibehörden stellen.

Eine Revision des Abkommens im Hinblick auf die identifizierten Weiterentwick- lungsbereiche könnte den bestehenden, bereits zehn Jahre alten Polizeivertrag wie- derum auf ein Niveau heben, um den aktuellen Herausforderungen der grenzüber- schreitenden Kriminalität wirksam begegnen zu können. Überdies könnten Lücken gegenüber bestehenden Polizeiverträgen der Schweiz geschlossen und Kooperati- onsbereiche nachgeführt werden, welche die Schweiz etwa bereits mit Deutschland vereinbart hat.

3. Mögliche Anpassungen und Weiterentwicklungsbereiche des trilateralen

Polizeivertrages

3.1 Angestrebter Umfang und Inhalt der Weiterentwicklung des trilateralen Po-

lizeikooperationsabkommens

In ihrem gemeinsamen Abschlussbericht vom 9. Dezember 2010 identifizierten die Experten verschiedene Zusammenarbeitsbereiche, die neu in einen revidierten Poli- zeivertrag einfliessen sollen. Dabei handelt es sich im Wesentlichen um folgende Bereiche:

• Automatisierter Austausch von Fahrzeug- und Halterdaten, inkl. der Zusam- menarbeit bei der Verfolgung von Zuwiderhandlungen gegen Strassenverkehrs- vorschriften Diese Zusammenarbeit ist analog der Zusammenarbeit mit Frankreich geplant. Zur Verfolgung von Zuwiderhandlungen gegen Strassenverkehrsvorschriften

sollen die Vertragsstaaten Zugriff auf die Fahrzeug- und Halterdatenbanken der anderen Staaten erhalten. Zudem soll die grenzüberschreitende Vollstreckung rechtskräftiger Bussenentscheide ermöglicht werden.

Verdeckte Ermittlung zum Zwecke der Strafverfolgung und Gefahrenabwehr. Damit soll eine Lücke im Vergleich zum schweizerisch-deutschen Polizeivertrag (SR 0.360.136.1) geschlossen werden. Neu möglich sein soll mit Österreich und Liechtenstein der Einsatz von Beamten unter einer ihnen verliehenen veränder- ten Identität. Dies soll sowohl zur Strafverfolgung sowie - sofern gemäss natio- nalem Recht möglich - auch zur Gefahrenabwehr möglich sein. Die Bestim- mung wird sich an derjenigen im schweizerisch-deutschen Polizeivertrag orien- tieren.

• Zusammenarbeit beim Zeugenschutz Die Vertragsstaaten sollen bei der Durchführung von Zeugen- und Opfer- schutzmassnahmen zusammenarbeiten können, sofern und soweit dies das na- tionale Recht zulässt. Die Schweiz verfügt derzeit noch über keine Rechts- grundlage beim ausserprozessualen Zeugenschutz. Eine entsprechende Bot- schaft zu einem Bundesgesetz wurde am 17. November 2010 an die Eidgenös- sischen Räte überwiesen. Mit dem Verweis auf das nationale Recht soll verhin- dert werden, dass der Gesetzgeber in der bevorstehenden Debatte zu einem Bundesgesetz über den ausserprozessualen Zeugenschutz gebunden wird.

Massnahmen zur Abwehr einer unmittelbaren Gefahr Neu sollen die Polizeibeamten in Notsituationen zum Schutz von Leib, Leben oder Eigentum grenzüberschreitend tätig werden können ohne vorherige Zu- stimmung des Gebietsstaates. Die Massnahmen sollen nur solange möglich sein, bis die zuständige Behörde des Gebietsstaates diese Massnahmen selbst übernehmen kann.

Gemeinsame Einsatzformen (inkl. hoheitliche Befugnisse), Zur Intensivierung der Zusammenarbeit sollen die zuständigen Sicherheitsbe- hörden der Vertragsstaaten gemeinsame Einsatzformen bilden können. Dabei kann es sich etwa um gemischte Streifen, gemeinsam besetzte Kontroll- und Observationsgruppen sowie sonstige Zusammenarbeitsformen handeln. Fall- weise können die Beamten mit hoheitlichen Befugnissen ausgestattet werden. Dies stellt eine der hauptsächlichen Neuerungen des revidierten Polizeivertra- ges dar und wurde im Lichte der von den verschiedenen Polizeibehörden bei gemeinsamen Einsätzen gemachten Erfahrungen umgestaltet. Namentlich hat sich gezeigt, dass der Nutzen etwa gemeinsamer Streifen stark eingeschränkt ist, wenn die Polizeibeamten des anderen Vertragsstaates über keine hoheitli- chen Befugnisse verfügen. Die im geltenden trilateralen Vertrag aufgestellten, restriktiven Bedingungen für den Einsatz von Beamten mit hoheitlichen Befug- nissen sollen gelockert werden.

Unterstützung bei Krisensituationen (Einsatz von Spezialeinheiten) Die drei Staaten sollen in Krisensituationen auf Spezialeinheiten eines anderen Vertragsstaates zurückgreifen können. Im Vordergrund stehen dabei Spezial- einheiten zur operativen Bekämpfung von Terror- oder Geisellagen. Diese Spe- zialeinheiten kommen nur unter der Leitung der zuständigen Behörde des Ge- bietsstaates zum Einsatz. Eine entsprechende Zusammenarbeit haben auch die EU-Mitgliedsstaaten untereinander vereinbarte

Flugsicherheitsbegleiter Die Vertragsstaaten wollen auch bei den so genannten Flugsicherheitsbeglei- tern zusammenarbeiten. Jedoch wird keine der Vertragsparteien durch den Ver- trag verpflichtet, Flugsicherheitsbegleiter einzusetzen.

Gegenseitige Unterstützung bei Rückführungen Die drei Vertragsstaaten wollen sich bei der Organisation und Durchführung von Rückführungen unterstützen, etwa indem Sammelflüge zur Rückführung von Drittstaatenangehörigen organisiert werden. Zudem wollen sich die drei Staaten bei der Durchbeförderung im Rahmen von Rückführungsmassnahmen auf dem Luftweg unterstützen.

Grenzüberschreitende Massnahmen im Eisenbahn- und Schiffsverkehr, Mit dieser Massnahme soll den neuen Anforderungen nach der Schengen- Assoziierung Liechtensteins und Österreichs sowie den räumlichen Verhältnis- sen in der Grenzregion Rechnung getragen werden. Die Beamten eines Ver- tragsstaates sollen eine Amtshandlung, welche in einem Reisezug noch auf ei- genem Territorium vorgenommen worden ist, bis zum nächsten Halt fortzuset- zen können. Ebenfalls sollen die Beamten der Sicherheitsbehörden bereits beim letzten Halt auf fremdem Hoheitsgebiet zusteigen können, um gegebenen- falls nach Abfahrt des Zuges von der letzten Einstiegsstation Massnahmen zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ergreifen zu können.

Möglichkeit zur Schaffung gemeinsamer Zentren. Auch hier soll eine Lücke im Vergleich zu den bestehenden Polizeiverträgen der Schweiz mit den Nachbarstaaten geschlossen werden. Die Bestimmung soll die rechtliche Möglichkeit für die Zusammenarbeit in ständigen oder temporär ein- zurichtenden gemeinsamen Zentren schaffen, wie sie die Schweiz etwa mit Ita- lien und Frankreich in den jeweiligen Polizeiverträgen geregelt und auch aufge- baut hat. Derzeit besteht aber weder ein operationelles Bedürfnis noch ein wei- tergehendes Interesse der Grenzkantone an einem Aufbau eines Kooperations- zentrums. Sollte in ferner Zukunft jedoch ein derartiges Bedürfnis entstehen, können die Regierungen der drei Staaten die Einrichtung und Modalitäten sol- cher Zentren mittels Zusatzprotokoll rasch vereinbaren.

^ Beschluss 2008/617/JI, ABI. L 210 vom 6.8.2008, S. 73 ff.

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• Durchbeförderung von in Gewahrsam befindlichen Personen Beamte der zuständigen Behörden sollen Personen, welche individuellen Rück- führungsmassnahmen unterliegen, durch das Hoheitsgebiet eines anderen Ver- tragsstaates durchbefördern können. Dies kann auch an einen internationalen Flughafen, gedacht ist hier insbesondere an den Flughafen Zürich, geschehen. Für die Anwendung von Zwangsmassnahmen soll das Recht des Gebietsstaa- tes massgebend sein. Im Polizeivertrag soll nur die polizeiliche Zusammenar- beit geregelt werden; die Kompetenz der anderen Behörden zur Bewilligung der Massnahme, namentlich bei einer Durchlieferung einer auszuliefernden Person bzw. einer auszuschaffenden Person verbleibt beim zuständigen Bundesamt für Justiz (BJ) bzw. Bundesamt für Migration (BFM).

• Übergabe von Personen an der Grenze Mit der neuen Bestimmung könnte im Einzelfall und nach vorgängiger Abspra- che mit der übernehmenden Stelle eine Person in Grenznähe an dafür geeigne- ten Örtlichkeiten auf dem Hoheitsgebiet des anderen Vertragsstaates erfolgen. Dies schliesst auch die Übergabe einer Person an einem Flughafen ein. Diese Bestimmung würde es erlauben, unnötigen Koordinationsaufwand und Anfahr- wege zu vermeiden.

Im Rahmen der Expertengespräche äusserten Österreich und das Fürstentum Liech- tenstein ein Interesse an der Aufnahme folgender Bestimmung:

e Befragung von Zeugen nach Verkehrsunfällen Liechtenstein hat ein grosses praktisches Interesse an einer solchen Regelung. Die liechtensteinische Landespolizei möchte Personen, welche nach Verkehrs- unfällen in österreichischen oder schweizerischen Spitälern eingeliefert worden sind, in Anwesenheit der territorial zuständigen Beamten über den Sachverhalt befragen. Die Befragung setzt voraus, dass die zuständige Sicherheitsbehörde dies genehmigt und der behandelnde Arzt sein Einverständnis gibt.

Im Rahmen der Expertengespräche äusserte Österreich ein Interesse an der Auf- nahme folgenden Bestimmungen:

• Kreuzverkehr zwischen Justiz und Polizei Österreich hat ein grosses Interesse an der Ermöglichung des so genannten Kreuzverkehrs zwischen Justiz und Polizei. Dies aufgrund von Erfahrungen, welche Österreich in der Umsetzung des Prümer Vertrages mit Deutschland gemacht hat. Die Bestimmung soll es ermöglichen, dass Personendaten zu DNA-Treffern allenfalls von der Polizei direkt bei einer Justizbehörde zur Her- ausgabe beantragt werden können, ohne über die jeweilige Polizeibehörde an- fragen zu müssen.

• Korruptionsbekämpfung Österreich möchte den Grundsatz, dass die Vertragsstaaten bei der Bekämp- fung der Korruption zusammenarbeiten, in den revidierten Polizeivertrag auf-

nehmen. Diese umfasst sowohl den Erfahrungsaustausch wie auch den Aus- tausch von Informationen und Analysen über Ursachen und Entwicklungsten- denzen bei der Bekämpfung der Korruption.

Die Schweizer Experten sehen jedoch kein rechtliches bzw. operatives Bedürfnis an den von Österreich vorgeschlagenen Regelungen zur Korruptionsbekämpfung bzw. am Kreuzverkehr.

3.2 Verhältnis zur Prümer Zusammenarbeit

Die Experten der drei Staaten diskutierten unter anderem auch die Aufnahme von Bestimmungen des Prümer Vertrages^ in einen revidierten Polizeivertrag. Die Exper- ten kamen überein, Prüm-Bestimmungen zum DNA-Abgleich, Fingerabdruck- Abgleich bzw. Online-Anschluss an die Datenbanken zwecks Verhinderung und Ver- folgung von Straftaten nicht in den revidierten Polizeivertrag aufzunehmen. Jedoch sollen im neuen trilateralen Polizeivertrag diejenigen Bestimmungen aus dem Prümer Vertrag aufgenommenen werden, die nicht in den EU-Rechtsrahmen (Prümer Be- schlüsse^) überführt worden sind. Im Bereich des automatisierten Fahrzeug- und Hal- terdatenaustauschs soll zudem kein Online-Verfahren eingerichtet werden, sondern dasjenige Verfahren, welches die Schweiz mit Deutschland und Frankreich umge- setzt hat; dies vor dem Hintergrund, dass die Regelung im trilateralen Vertrag men- genmässig vor allem zur Ahndung von Verstössen gegen Strassenverkehrsvorschrif- ten eingesetzt werden soll.

4. Auswirkungen

Eine Revision des Abkommens wird die grenzüberschreitende Zusammenarbeit mit den Nachbarländern Österreich und Liechtenstein noch weiter verstärken und die Möglichkeiten zur Gewährleistung der inneren Sicherheit der Schweiz weiter verbes- sern. Eine Revision dürfte zudem vor allem die Zusammenarbeit der Grenzkantone mit ihren Partnerbehörden in Österreich und Liechtenstein vereinfachen. Einzelne Massnahmen könnten zur Effizienzsteigerung bzw. Aufwandminderung führen (z.B. die Durchbeförderung). Die Zusammenarbeit zur Verfolgung der Strassenverkehrs- delikte sowie die Durchsetzung rechtskräftiger Bussenentscheidungen in diesem Be- reich entsprechen einem oftmals geäusserten Anliegen der Kantone. Die Ermögli- chung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in diesem Bereich dürt^e die Zahl der nicht geahndeten Verkehrsverstösse senken.

Die Revision des Abkommens mit Hinblick auf die identifizierten Weiterentwicklungs- bereiche dürfte weder auf Bundes- noch auf Kantonsebene einen unmittelbaren fi- nanziellen und personellen Mehrbedarf generieren. Der Ressourceneinsatz hängt

^ Vertrag zwischen dem Königreich Belgien, der Bundesrepublik Deutschland, dem Königreich Spa- nien, der Französischen Republik, dem Grossherzogtum Luxemburg, dem Königreich der Niederlande und der Republik Österreich über die Vertiefung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, insbe- sondere zur Bekämpfung des Terrorismus, der grenzüberschreitenden Kriminalität und der illegalen Migration. ^ Beschluss 2008/615/JI, ABI. L 210 vom 6.8.2008, S. Iff; Beschluss 2008/616/JI, ABI. L 210, S. 12ff.

jedoch wesentlich von der Nutzung der neuen Zusammenarbeitsmöglichkeiten ab. Gewisse Massnahmen können im Einzelfall und nach vorgängiger Absprache zwi- schen den jeweiligen Parteien zu Kosten führen, namentlich bei der Übernahme von Personen im Rahmen des Zeugenschutzes oder bei der Entsendung grösserer Kon- tingente von Polizeibeamten. Die Einrichtung eines Kooperationszentrums ist schliesslich derzeit nicht geplant. Eine entsprechende Kostenregelung wird bei einem Abschluss eines vom Bundesrat zu genehmigenden Zusatzprotokolls unter Einbezug der nationalen Partner zu treffen sein.

5. Zuständigkeit und weiteres Vorgehen

Federführend für die allfällige Aushandlung des Abkommens ist das Bundesamt für Polizei. Darüber hinaus sollen bei einer Aufnahme von Verhandlungen auch Vertreter jener Ämter in die Verhandlungsdelegation integriert werden, welche durch das revi- dierte Abkommen in ihrer Arbeit betroffen sind. Die auf Expertenebene identifizierten Weiterentwicklungsbereiche berühren in vielen Punkten namentlich auch die grenz- überschreitende Zusammenarbeit der Schweizer Grenzkantone. Wir würden somit begrüssen, dass ein Vertreter der Kantone Einsitz in die Schweizer Verhandlungsde- legation nimmt.

Nach Abschluss der Anhörung der Kantone wird dem Bundesrat das Ergebnis der Evaluierung des trilateralen Polizeivertrages vorgelegt und gegebenenfalls die Auf- nahme von Verhandlungen beantragt. Allfällige Verhandlungen sollen in der zweiten Jahreshälfte 2011 aufgenommen werden. Ein allfälliges Abkommen wird von der Bundesversammlung zu genehmigen sein und untersteht dem fakultativen Referen- dum.