Übernahme und Umsetzung der Verordnung (EU) Nr. 1052/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2013 zur Errichtung eines Europäischen Grenzüberwachungssystems (EUROSUR-Verordnung) (Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands)

Eidgenössisches Finanzdepartement EFD Eidgenössische Zollverwaltung EZV Kommando Grenzwachtkorps

6. Dezember 2013

Übernahme und Umsetzung der Verordnung (EU) Nr. 1052/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2013 zur Errichtung eines Europäischen Grenzüberwachungssystems (EU- ROSUR-Verordnung)

Erläuternder Bericht für die Vernehmlassung

1 Grundzüge der Verordnung (EU) Nr. 1052/2013 zur Errichtung eines Europäischen

Grenzüberwachungssystems (EUROSUR) Dieser erläuternde Bericht bezieht sich auf die Genehmigung und Umsetzung des Notenaus- tauschs zwischen der Schweiz und der Europäischen Union betreffend die Übernahme der Verordnung (EU) Nr. 1052/2013 zur Errichtung eines Europäischen Grenzüberwachungssys- tems (nachfolgend: EUROSUR-Verordnung)1.

Bei der EUROSUR-Verordnung (EUROSUR = European Border Surveillance System) han- delt es sich um eine Schengen-Weiterentwicklung im Bereich der Aussengrenzüberwachung. Die Verordnung errichtet ein System für den gemeinsamen Informationsaustausch und Zu- sammenarbeit zwischen den Schengen-Staaten und der Europäischen Agentur für die ope- rative Zusammenarbeit an den Aussengrenzen der Schengen-Staaten der Europäischen Union (FRONTEX). Unter anderem soll die Reaktionsfähigkeit der Schengen-Staaten an den Aussengrenzen des Schengen-Raums erhöht werden. Dabei hat der Informationsaustausch mit Hilfe von Lagebildern zu erfolgen. Die Lagebilder dienen dem Austausch von Informatio- nen über Vorfälle und Sachobjekte, zum Beispiel im Hinblick auf das Aufspüren und Verfol- gen von Schiffen. Hierzu werden Informationen aus unterschiedlichen Quellen der Überwa- chung der Aussengrenzen zusammengeführt, auch unter Einsatz von Spitzentechnologie. Die Möglichkeit der Zusammenarbeit mit Drittstaaten ist ebenfalls vorgesehen. Der Aus- tausch von personenbezogenen Daten bleibt eine Ausnahme und unterliegt den europäi- schen und nationalen Datenschutzvorschriften.

2 Übernahme der Verordnung (EU) Nr. 1052

2.1 Ausgangslage

Als Begründung für die Ausarbeitung der EUROSUR-Verordnung verweist die Europäische Kommission auf das Bedürfnis nach einer zentralen Koordination der unterschiedlichen Ver- fahren und Zuständigkeiten bei der Aussengrenzüberwachung in den einzelnen Schengen- Staaten. Dabei sollen unter anderem parallele Überwachungs- und Kontrollverfahren ver- mieden werden, die wegen einer mangelhaften Zusammenarbeit oder fehlendem Informati- onsaustausch der betroffenen Behörden untereinander entstehen können.

Bisher gestalten die Schengen-Staaten die Überwachung ihrer Aussengrenzen individuell und unabhängig und nach Bedarf mit Unterstützung von FRONTEX. In den einzelnen Schengen-Staaten ihrerseits sind meistens zwei oder mehrere Behörden mit der Grenz- überwachung beauftragt. In der Schweiz sind dies, neben den zuständigen kantonalen Be- hörden, das Finanzdepartement und das Justiz- und Polizeidepartement. Im europäischen Kontext führt dies dazu, dass eine fast unüberschaubare Anzahl von Behörden mit der Überwachung der Aussengrenzen beschäftigt ist. EUROSUR koordiniert die Anstrengungen im Bereich der Aussengrenzüberwachung und steigert damit deren Effizienz. Dadurch soll es weniger illegale Einwanderung in den Schengen-Raum, weniger Todesfälle auf hoher See und weniger grenzüberschreitende Kriminalität geben. Letztlich führt EUROSUR deshalb zu einem Sicherheitsgewinn innerhalb der Schengen-Staaten.

Mit der Umsetzung von EUROSUR erfolgt auf operationeller Ebene der Austausch von In- formationen nahezu in Echtzeit über das europäische Kommunikationsnetzwerk. Der Aus- tausch von Informationen erfolgt zwischen FRONTEX und den einzelnen Schengen-Staaten sowie zwischen den einzelnen Schengen-Staaten untereinander. Mit Hilfe eines Kommunika-

Verordnung (EU) Nr. 1052/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2013 zur Errich- tung eines Europäischen Grenzüberwachungssystems (EUROSUR), in der Fassung gemäss ABl. L L 295 vom 6.11.2013, S. 11.

tionssystems werden die verschiedenen Grenzüberwachungsbehörden untereinander ver- netzt. Lagebilder werden nach einheitlichen Kriterien erstellt und ausgetauscht Zudem er- möglicht die EUROSUR-Verordnung unter bestimmten Voraussetzungen den Informations- austausch mit benachbarten Drittstaaten. Das EUROSUR-Kommunikationsnetz wird das erste europäische Netzwerk sein, das einen sicheren Austausch von vertraulichen und sen- siblen Informationen ermöglicht. Auf Seiten von FRONTEX ist darunter der Austausch von Schiffsidentifikationsnummern zu verstehen. Auf Seiten der Schengen-Staaten hat der Aus- tausch von Personendaten im Einklang mit den jeweiligen nationalen Datenschutzbestim- mungen und den in Artikel 11c der FRONTEX-Verordnung2 festgelegten datenschutzrechtli- chen Prinzipien für die Bearbeitung personenbezogener Daten zu erfolgen. Die FRONTEX- Verordnung ist Teil des bereits von der Schweiz übernommen Schengen-Besitzstands3.

FRONTEX erstellt und betreibt das Kommunikationsnetzwerk und weitere Komponenten des EUROSUR-Systems, wie z.B. das europäische Lagebild und das gemeinsame Informations- bild des Grenzvorbereichs. Die einzelnen Schengen-Staaten errichten ihrerseits ein nationa- les Netzwerk, das die Überwachung ihres Teils der Schengener Aussengrenze sicherstellt. Die nationalen Netzwerke umfassen eine Reihe von einzelstaatlichen Behörden wie Grenz- schutz, Polizei, Küstenwache und Marine, die an der Aussengrenzüberwachung beteiligt sind. Die Kommunikation zwischen den einzelstaatlichen Netzwerken und FRONTEX erfolgt über die nationalen Koordinierungszentren. Der Informationsaustausch im Rahmen von EUROSUR erfolgt in Form von so genannten „Lagebildern“. Die Lagebilder werden sowohl auf nationaler als auch auf europäischer Ebene erstellt und zwischen den nationalen Koordinierungszentren und FRONTEX ausgetauscht. Ausgestaltung und Umfang der jeweiligen Lagebilder sind in der EUROSUR-Verordnung geregelt. Die EUROSUR-Verordnung sieht weiter vor, dass FRONTEX bei der Informations- gewinnung zur Erstellung der Lagebilder für die Aussengrenzüberwachung möglichst eng mit anderen EU-Behörden und Stellen zusammenarbeitet, im Speziellen mit dem EU- Satellitenzentrum, der Europäischen Fischereiaufsichtsagentur, der Europäischen Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs bei der Erbringung der Dienstleistungen für die gemein- same Anwendung von Überwachungsinstrumenten sowie Europol. Artikel 24 regelt den Zeitpunkt des Inkrafttretens und den Anwendungszeitpunkt der EURO- SUR-Verordnung. Dieser sieht eine Anwendung der Verordnung ab dem 2. Dezember 2013 für einen Grossteil der Schengen-Staaten mit See- und Landaussengrenzen4 vor. In allen anderen Schengen-Staaten (also auch in der Schweiz) soll das EUROSUR-Netzwerk ab dem 1. Dezember 2014 in Betrieb genommen werden. Für die Schweiz bedeutet die Übernahme der EUROSUR-Verordnung, dass sie mittels ein noch zu schaffendes nationales Koordinierungszentrum an das EUROSUR-Netzwerk ange- schlossen wird. Sie wird über dieses Netzwerk Informationen zum europäischen Lagebild und zum Lagebild des Grenzvorbereichs erhalten. Das auf der Grundlage der EUROSUR- Verordnung zu errichtende nationale Koordinierungszentrum, welches den Zugangspunkt zum EUROSUR-Netzwerk bildet, soll durch das Grenzwachtkorps (GWK) betrieben werden.

Dies rechtfertigt sich aufgrund des engen Bezugs zur FRONTEX-Agentur, deren nationale Kontaktstelle ebenfalls im GWK angesiedelt ist. Die EUROSUR-Verordnung betrifft die Überwachung der Land- und Seeaussengrenzen des Schengen-Raums. Da die Schweiz weder über Land- noch Seeaussengrenzen im Sinne der EUROSUR-Verordnung verfügt, ist sie nicht verpflichtet, Daten auf der Grundlage der EUROSUR-Verordnung an FRONTEX zu liefern oder nationale Lagebilder zu erstellen. Die Schweiz wird lediglich Daten erhalten. Zu-

Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates vom 26. Okt. 2004 zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Aussengrenzen, ABl. L 349 vom 25.11.2004, S. 1; geändert durch Verordnung (EG) Nr. 863/2007, ABl. L 199 vom 31.07.2007, S. 30. 3 SR 0.362.380.018 Bulgarien, Estland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Italien, Kroatien, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Portu- gal, Rumänien, Slowakische Republik, Slowenien, Spanien, Ungarn und Zypern

dem kann die Schweiz über das nationale Koordinierungszentrum bei Bedarf Daten zur Aus- sengrenzüberwachung mit den Nachbarstaaten austauschen. Beispielsweise sind Daten zur Aussengrenzüberwachung, die von unseren südlichen Nachbarstaaten erhoben werden, eventuell für die Schweiz im Rahmen der Beurteilung der nationalen Migrationslage von Inte- resse.

2.2 Verlauf der Verhandlungen

Im Jahr 2008 nahm die EU-Kommission eine Mitteilung an, in der die Schaffung eines Euro- päischen Grenzüberwachungssystems geprüft und ein Fahrplan für die Entwicklung, Prüfung und Umsetzung des Systems dargelegt wurde. Die Kommission legte den entsprechenden Legislativvorschlag im Dezember 2011 als Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands vor. Die Beratungen über den Verordnungstext wurden von den Mitgliedstaaten der EU in den letzten eineinhalb Jahren in der zuständigen Arbeitsgruppe des Rates der EU (Ratsar- beitsgruppe Grenze) sowie im Ausschuss der Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten (Comi- té des représentants permanents COREPER) in Brüssel geführt. Die Schweiz konnte ihren Standpunkt in Ausübung ihres Mitspracherechts, welches die EU den assoziierten Staaten im Rahmen der Schengener-Zusammenarbeit einräumt, geltend machen.

Anschliessend stimmten die zuständigen Organe der EU formell über den Verordnungstext ab. Die EUROSUR-Verordnung wurde am 22. Oktober 2013 verabschiedet und der Schweiz am 12. November 2013 als Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands zur Übernahme notifiziert. Die Verordnung wurde am 6. November 2013 im Amtsblatt der EU (ABl.) publiziert und ist am 26. November 2013 (20 Tage nach ihrer Veröffentlichung im ABl.) in der EU in Kraft getreten.

Im Rahmen des Schengen-Assoziierungsabkommens (SAA)5 hat sich die Schweiz gegen- über der EU grundsätzlich zur Übernahme aller Weiterentwicklungen des Schengen- Besitzstands verpflichtet (Art. 2 Abs. 3 und Art. 7 SAA). Die Übernahme eines neuen Rechtsakts erfolgt dabei im Rahmen eines besonderen Verfahrens, welches die Notifikation der Weiterentwicklung durch die EU-Organe und die Übermittlung einer Antwortnote seitens der Schweiz umfasst. Die zu übernehmende EU-Verordnung stellt die 152 Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands dar.

2.3 Abschlusskompetenz

Die Notifikation des Rechtsakts durch die EU und die Antwortnote der Schweiz ergeben ei- nen Notenaustausch, der aus schweizerischer Sicht einen völkerrechtlichen Vertrag darstellt. Die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge obliegt grundsätzlich der Bundesversammlung (Art. 166 Abs. 2 BV6). Der Bundesrat kann völkerrechtliche Verträge jedoch selbständig ab- schliessen, soweit er durch ein Bundesgesetz oder durch einen von der Bundesversamm- lung genehmigten völkerrechtlichen Vertrag dazu ermächtigt ist oder wenn es sich um einen Vertrag mit beschränkter Tragweite handelt (Art. 166 Abs. 2 BV, Art. 24 Abs. 2 des Parla- mentsgesetzes [ParlG]7, Art. 7a des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes [RVOG]8). Im vorliegenden Fall fehlt es an einer besonderen gesetzlichen oder vertraglichen Ermächtigung des Bundesrats zum Vertragsabschluss, und es handelt sich auch nicht um einen Vertrag mit beschränkter Tragweite. Vielmehr enthält der Vertrag verschiedene wichti- ge rechtsetzende Bestimmungen im Sinne von Art. 164 Abs. 1 Bst. e und g BV. Unter ande- rem wird die Schweiz dazu verpflichtet, ein nationales Koordinierungszentrum zu errichten. Zudem wird sie verpflichtet, sich an ein europäisches Kommunikationsnetz anzuschliessen,

Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands (SR 0.362.31) 6 SR 101 7 SR 171.10 8 SR 172.010

über das sensible und vertrauliche Informationen ausgetauscht werden. Über dieses Netz könnten bspw. in Ausnahmefällen auch besonders schützenswerte Personendaten im Sinne von Artikel 3 Buchstabe c des Bundesgesetzes über den Datenschutz (DSG)9 ausgetauscht werden. Darüber hinaus ermöglicht der Vertrag den Informationsaustausch mit benachbarten Drittstaaten. Demzufolge ist die Bundesversammlung für die Genehmigung dieses völker- rechtlichen Vertrags zuständig und die Übernahme der EUROSUR-Verordnung ist dem fa- kultativen Referendum zu unterstellen (Art. 141 Abs. 1 Bst. d Ziff. 3 BV).

Unter den gegebenen Umständen hat die Schweiz maximal zwei Jahre Zeit ab deren Notifi- kation durch die EU, um die EUROSUR-Verordnung zu übernehmen und in ihr innerstaatli- ches Recht umzusetzen (Art. 7 Abs. 2 Bst. b SAA). Das in Artikel 24 Absatz 3 der EURO- SUR-Verordnung für die Schweiz vorgesehene Datum für die Inbetriebnahme des EURO- SUR-Koordinierungszentrums ist der 1. Dezember 2014 (Inkraftsetzungsdatum für die Schengen-Staaten ohne Land- und Seeaussengrenzen). Dieses Datum liegt vor dem durch das SAA vorgegebene Datum für den Abschluss des innerstaatlichen Genehmigungsverfah- rens. Um eine möglichst gleichzeitige Umsetzung der EUROSUR-Verordnung durch alle Schengen-Staaten sicherzustellen, soll wenn möglich die durch die EUROSUR-Verordnung gesetzte Frist für die Inkraftsetzung der EUROSUR-Verordnung in den Schengen-Staaten ohne Land- und Seeaussengrenzen (1. Dez. 2014) eingehalten werden, wobei die zweijähri- ge Frist zur Übernahme und Umsetzung der EUROSUR-Verordnung vorbehalten bleibt (Art.

7 Abs. 2 Bst. b SAA).

3 Erläuterungen der einzelnen Bestimmungen der EUROSUR-Verordnung

3.1 Erwägungsgründe

Die Erwägungsgründe sollen die wichtigsten Bestimmungen des rechtlich verpflichtenden Teils der Verordnung kurz und prägnant begründen, ohne deren Wortlaut wiederzugeben. Sie dürfen keine Bestimmungen mit normativem Inhalt und auch keine politischen Willensbe- kundungen enthalten. Die drei Ziele der EUROSUR-Verordnung sind denn auch hier ausge- führt. Diese sind die Bekämpfung von illegaler Migration und grenzüberschreitender Krimina- lität sowie das Bestreben, einen Beitrag zur Gewährleistung des Schutzes und der Rettung des Lebens von Migranten zu leisten.

Die Agentur soll unter anderem die Zusammenarbeit und den Informationsaustausch mit anderen Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, wie der Europäischen Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs und dem Satellitenzentrum der Europäischen Union, verbes- sern. Synergien werden genutzt, indem auf bereits bestehende Informationen, Anlagen und Systeme, die auf europäischer Ebene zur Verfügung stehen, wie z.B. das Europäische Erd- beobachtungsprogramm, zurückgegriffen wird.

Die bereits bestehende Zusammenarbeit der FRONTEX-Agentur mit verschiedenen Stellen und Behörden der EU soll optimiert werden. Die EUROSUR-Verordnung wird als Teil des europäischen Modells zur integrierten Grenzverwaltung an den Aussengrenzen und der Stra- tegie der inneren Sicherheit der Europäischen Union bezeichnet. In den Erwägungsgründen 19-24 wird zudem festgehalten, dass die EUROSUR-Verordnung eine Weiterentwicklung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstandes darstellt.

3.2 Allgemeine Bestimmungen

In Artikel 1 und Artikel 2 sind der Gegenstand und der Anwendungsbereich der EUROSUR- Verordnung geregelt. Als Gegenstand wird ein gemeinsamer Rahmen für den Informations-

9 SR 235.1

austausch zwischen den Schengen-Staaten und der Agentur genannt. Ziel der EUROSUR- Verordnung ist die Erhöhung der Reaktionsfähigkeit der Grenzüberwachungsbehörden der Schengen-Staaten an den Aussengrenzen. Deshalb werden sie bei ihren Bemühungen, sich ein umfassendes Bild über die Lage an ihren Aussengrenzen zu verschaffen, unterstützt. Die Aufdeckung, Bekämpfung und Prävention von illegaler Migration und grenzüberschreitender Kriminalität wie Menschenhandel und Drogenschmuggel stehen dabei im Vordergrund. EU- ROSUR leistet zudem einen Beitrag zum Schutz und Rettung von migrationswilligen Perso- nen in Not.

Der Anwendungsbereich der EUROSUR-Verordnung beschränkt sich auf die Überwachung der Land- und Seeaussengrenzen der Schengen-Staaten. Das bedeutet, dass die Schweiz von der EUROSUR-Verordnung nur im beschränktem Masse betroffen ist, da sie nicht über eine Aussengrenze im Sinne der EUROSUR-Verordnung verfügt.

Als Kann-Bestimmung auf freiwilliger Basis ist die Anwendung der Verordnung auch auf die Luftaussengrenzen der Schengen-Staaten möglich. Eine freiwillige Lieferung von Informatio- nen zur Luftaussengrenzüberwachung ist nach Ansicht der Schweiz nur dort verhältnismäs- sig, wo bereits Informationen zur Land- und Seeaussengrenzüberwachung gesammelt und geliefert werden müssen. Deshalb wird die Schweiz darauf verzichten, freiwillig Informatio- nen zur Luftaussengrenzüberwachung im Rahmen von EUROSUR zu liefern.

In Artikel 3 werden die einzelnen zentralen Begriffe der Verordnung erläutert.

3.3 Rahmen

3.3.1 Kapitel I Komponenten

Die Artikel 4 bis Artikel 7 regeln die einzelnen Komponenten, die für die Errichtung und den Betrieb des EUROSUR-Netzwerks erforderlich sind. Dabei wird in Artikel 4 Absatz 1 fest- gehalten, dass der Informationsaustausch unter Berücksichtigung der bestehenden Mecha- nismen für Informationsaustausch und Zusammenarbeit zu erfolgen hat. EUROSUR will also grundsätzlich nicht neue Mechanismen zur Aussengrenzüberwachung erschaffen, sondern bereits bestehende Mechanismen koordinieren.

Die Errichtung des nationalen Koordinierungszentrums, als zentraler Bestandteil des Netz- werks, wird in Artikel 5 geregelt. Jeder Schengen-Staat hat ein solches Zentrum zu errichten, welches die einzige Kontaktstelle für den Informationsaustausch mit der FRONTEX-Agentur und mit den anderen nationalen Koordinierungszentren sein soll. Das auf der Grundlage der EUROSUR-Verordnung zu errichtende nationale Koordinierungszentrum, welches den Zu- gangspunkt zum EUROSUR-Netzwerk bildet, soll im Grenzwachtkorps (GWK) angesiedelt werden.

Da die Schweiz nicht über einen Aussengrenzabschnitt im Sinne der EUROSUR-Verordnung verfügt, koordiniert das nationale Koordinierungszentrum keine Zusammenarbeit der nationa- len Behörden bei der Aussengrenzüberwachung. Das bedeutet, dass das nationale Koordi- nierungszentrum weder Lagebilder erstellen noch den zeitnahen Informationsaustausch oder die Zusammenarbeit der für die Aussengrenzüberwachung zuständigen Behörden gewähr- leisten muss.

Das nationale Koordinierungszentrum der Schweiz nimmt folglich eine beobachtende Rolle bei der Aussengrenzüberwachung der Schengen-Staaten ein. Es wird Informationen (euro- päisches Lagebild und das gemeinsame Informationsbild des Grenzvorbereiches) erhalten. Diese Informationen sind unter anderem hilfreich für die Beurteilung von Massnahmen im Rahmen der nationalen Grenzüberwachung.

Artikel 6 enthält Bestimmungen zum Umfang der Verpflichtungen von FRONTEX im Rahmen von EUROSUR. Dabei ist entscheidend, dass die Agentur sowohl für die Errichtung als auch

für die Betreuung des EUROSUR-Kommunikationsnetzes verantwortlich ist. Zudem koordi- niert sie die gemeinsame Anwendung der Überwachungsinstrumente.

Artikel 7 regelt die Zuständigkeiten und Aufgaben, die das Kommunikationsnetz betreffen. Insbesondere wird der Informationsaustausch geregelt. Dabei können sowohl sensible als auch vertrauliche Informationen in gesicherter Weise und echtzeitnah ausgetauscht werden. In Absatz 2 wird FRONTEX verpflichtet, für die Interoperabilität des Kommunikationsnetz- werks mit allen anderen einschlägigen von der Agentur verwalteten Kommunikations- und Informationssysteme zu sorgen.

3.3.2 Kapitel II Lagebewusstsein

Die Artikel 8 bis Artikel 12 regeln den Umfang und die Grundlage der verschiedenen Lage- und Informationsbilder, die auf nationaler und europäischer Ebene nach bestimmten Regeln zu erstellen sind.

In Artikel 8 werden generelle Voraussetzungen für die Erarbeitung der drei verschiedenen Lagebilder (nationales Lagebild, Europäisches Lagebild, gemeinsames Informationsbild des Grenzvorbereichs) geregelt. Die jeweiligen Lagebilder bestehen aus drei Schichten (Ereig- nisschicht, Einsatzschicht, Analyseschicht), welche ihrerseits nochmals unterteilt werden (Art. 9). Eine dieser Teilschichten betrifft auch die Informationsgewinnung aus Bildmaterial und Geodaten.

Artikel 9 regelt die zu erstellenden nationalen Lagebilder. Da die Schweiz nicht über einen Aussengrenzabschnitt im Sinne der EUROSUR-Verordnung verfügt, wird das nationale Ko- ordinierungszentrum kein nationales Lagebild erstellen und lediglich das europäische Lage- bild und das gemeinsame Informationsbild des Grenzvorbereichs zur Information erhalten. Zudem wird hier der direkte Austausch von Informationen aus den Lagebildern zwischen den benachbarten Schengen-Staaten geregelt. Inwiefern die Schweiz entsprechende Informatio- nen ihrer Nachbarstaaten nutzen kann, ist Gegenstand des nationalen Umsetzungsprojekts.

Artikel 10 regelt das europäische Lagebild. Die Informationsquellen für die Erstellung des europäischen Lagebildes sind zahlreich. So fallen namentlich die nationalen Lagebilder, die FRONTEX-Agentur, die europäische Kommission, Delegationen (EU-Botschaften) und Büros der Europäischen Union und sonstige Einrichtungen der Union und internationale Organisa- tionen darunter.

Artikel 11 regelt das gemeinsame Informationsbild des Grenzvorbereichs. Die Verantwortung für die Erstellung dieses Bildes liegt wie für das europäische Lagebild bei FRONTEX. Auch hier werden eine Vielzahl von Informationsquellen wie bspw. die nationalen Koordinierungs- zentren, FRONTEX und EU-Delegationen (EU-Botschaften) und Büros der Europäischen Union bestimmt.

In Artikel 12 wird FRONTEX mit der Koordinierung der gemeinsamen Anwendung der Über- wachungsinstrumente beauftragt. Hier steht die Konstanz und Kosteneffizienz im Vorder- grund. Auf Antrag eines Mitgliedstaates liefert die Agentur Informationen beispielsweise über die Beobachtung von Häfen und Küstenabschnitten von Drittstaaten und die Überwachung bestimmter Schiffe oder Seegebiete, Wetterprognosen für Gebiete, in denen Schiffe der Grenzbehörden fahren wollen, bis zur selektiven Beobachtung ausgewiesener Grenzvorbe- reiche an den Aussengrenzen. Als Datenquellen dienen Schiffsmeldesysteme, Satellitenbil- der und Sensoren, die auf Fahrzeugen und Schiffen montiert sind.

Artikel 13 regelt die Verarbeitung personenbezogener Daten in den auf der Grundlage der EUROSUR-Verordnung zu erstellenden Lagebildern. Grundsätzlich stützt sich die Verarbei-

tung personenbezogener Daten in den nationalen Lagebildern auf die jeweiligen nationalen Datenschutzvorschriften und auf die datenschutzrechtlichen Regelungen der EU10. Die Richt- linie 95/46/EG ist im Bereich Schengen bereits jetzt von der Schweiz anzuwenden (vgl. An- hang B SAA). Im europäischen Lagebild sowie im gemeinsamen Informationsbild des Grenzvorbereichs dürfen nur unter Einhaltung der Vorschriften der FRONTEX-Verordnung personenbezogenen Daten verarbeitet werden. Dabei regelt die EUROSUR-Verordnung eingrenzend, dass personenbezogene Daten, die im europäischen Lagebild und im gemein- samen Informationsbild des Grenzvorbereichs verarbeitet werden, lediglich Schiffsidentifizie- rungsnummern betreffen dürfen. Solche Personendaten dürfen im europäischen Lagebild und im gemeinsamen Informationsbild des Grenzvorbereichs zudem ausschliesslich zur Auf- spürung, Identifizierung und Verfolgung von Schiffen sowie für die in Artikel 11c Absatz 3 der FRONTEX-Verordnung genannten Zwecke (Übermittlung an Europol oder andere EU- Strafverfolgungsbehörden, Erstellung der Risikoanalyse) verarbeitet werden. Sie werden innerhalb von sieben Tagen oder, falls mehr Zeit für die Verfolgung eines Schiffes benötigt wird, innerhalb von zwei Monaten nach Eingang der Daten bei FRONTEX automatisch ge- löscht. Über das Kommunikationsnetz könnten eventuell in Ausnahmefällen auch besonders schützenswerte Personendaten im Sinne von Artikel 3 Buchstabe c des DSG11 ausgetauscht werden. Dies findet aber in der Schweiz nur beschränkt Anwendung, da das nationale Koor- dinierungszentrum keine nationalen Lagebilder erstellt und somit keine personenbezogenen Daten verarbeiten wird.

Artikel 14 bis Artikel 16 regeln die benötigte Reaktionsfähigkeit, um die Ziele der gemeinsa- men Aussengrenzüberwachung zu erreichen. Dabei werden einzelne Aussengrenzabschnit- te definiert und in Risikostufen eingeteilt. Die anschliessende Reaktion erfolgt entsprechend der Einstufung. Die gemeinsamen Mechanismen für die Reaktion auf diese Risiken sind in Artikel 15 geregelt. Lediglich bei einem hohen Risiko („high impact level“) ist eine mögliche Unterstützung durch FRONTEX auf Ersuchen des betroffenen Schengen-Staates vorgese- hen. Die Unterstützung erfolgt, sofern die Bedingungen für die Einleitung von gemeinsamen Aktionen oder Soforteinsätzen gemäss der FRONTEX-Verordnung vorliegen. Diese Verord- nung ist Teil des Schengen-Besitzstands, welcher bereits von der Schweiz übernommen wurde.

3.4 Besondere und Schlussbestimmungen

Titel III regelt neben den Schlussbestimmungen besondere Bestimmungen. Mit letzteren ist die Regelung der Zusammenarbeit mit verschiedenen Behörden, Dritten (Einrichtungen und sonstige Stellen der EU sowie internationale Organisationen), Irland und dem Vereinigten Königreich sowie mit benachbarten Drittstaaten gemeint.

Artikel 17 sieht die Möglichkeit vor, Aufgaben im Rahmen der Aussengrenzüberwachung an bestimmte Inlandbehörden zu übertragen. Dabei geht es um die Sicherstellung des Lagebe- wusstseins und der Reaktionsfähigkeit. Darunter fällt beispielsweise die Unterstützung und Planung der nationalen Grenzüberwachungstätigkeiten. Diese Inlandbehörden können folg- lich Aufgaben übernehmen, die im Kompetenzbereich des nationalen Koordinierungszent- rums liegen. Wichtig ist, dass das nationale Koordinierungszentrum entsprechend informiert wird und seine Arbeit dadurch nicht beeinträchtigt wird.

Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürli- cher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr, ABl. L 281 vom 23.11.1995, S. 31; geändert durch Verordnung (EG) Nr. 1882/2003, ABl. L 284 vom 31.10.2003, S. 1 sowie Rahmenbeschluss 2008/977/JI des Rates vom 27. November 208 über den Schutz personenbezogener Daten, die im Rahmen der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen verarbeitet werden, ABl. L 350 vom 30.12.2008, S. 60. 11 SR 235.1

Artikel 18 sieht die Möglichkeit vor, dass die FRONTEX-Agentur mit Dritten zusammenarbei- tet. In diesem Kontext sind als „Dritte“ Einrichtungen und sonstige Stellen der EU sowie von internationalen Organisationen gemeint. Unter anderem stützt sich die Zusammenarbeit von FRONTEX mit Europol, dem EU-Satellitenzentrum, der Europäischen Agentur für die Si- cherheit des Seeverkehrs, dem Europäischen Unterstützungsbüro für Asylfragen und der Europäischen Fischereiaufsichtsagentur auf diesen Artikel. Weiter wird gestützt auf diese Bestimmung ein Informationsaustausch mit dem Operationszentrum für den Kampf gegen den Drogenhandel im Atlantik (MAOC-N) und dem Koordinationszentrum für die Bekämp- fung des Drogenhandels im Mittelmeer (Centre de Coordination pour la lutte antidrogue en Méditerranée CeCLAD-M) ermöglicht.

Die mit „Dritten“ auszutauschenden Informationen fliessen in das europäische Lagebild (Art. 10) und das gemeinsame Informationsbild des Grenzvorbereichs (Art. 11) ein. Der Informati- onsaustausch erfolgt dabei entweder über das EUROSUR-Kommunikationsnetzwerk (Art. 7) oder auch über andere Kommunikationsnetze, die die relevanten Sicherheitskriterien erfül- len. Dieser Informationsaustausch erfolgt unter Beachtung der relevanten Datenschutzerfor- dernisse.

Artikel 19 regelt die Zusammenarbeit mit Irland und dem Vereinigten Königreich. Diese Zu- sammenarbeit bedarf einer eigenen Regelung, da die EUROSUR-Verordnung ein Teil des Schengen-Besitzstands und daher nicht auf Irland und das Vereinigte Königreich anwend- bar ist. Da aber auch diese beiden EU-Staaten an den im Rahmen von EUROSUR gewon- nen Informationen interessiert sind, wurde eine Regelung ausgehandelt, wonach der Infor- mationsaustausch zwischen diesen Staaten und ihren benachbarten Schengen-Staaten ge- stützt auf bi- oder multilaterale Abkommen mit diesen beiden Staaten erfolgen kann. Der Abschluss einer solchen Vereinbarung ist der EU-Kommission mitzuteilen. Die Schweiz grenzt nicht an einen Aussengrenzabschnitt der genannten Staaten und wird folglich keine solche Vereinbarung anstreben.

Artikel 20 regelt die Zusammenarbeit mit benachbarten Drittstaaten. Ähnlich wie bei der Zu- sammenarbeit mir Irland und dem Vereinigten Königreich erfolgt die Zusammenarbeit ge- stützt auf bi- und multilaterale Vereinbarungen mit diesen Drittstaaten. Vor dem Abschluss einer solchen Vereinbarung überprüft die EU-Kommission deren Vereinbarkeit mit der EU- ROSUR-Verordnung. Der allfällige Vereinbarungsabschluss ist der EU-Kommission an- schliessend mitzuteilen. Ausdrücklich untersagt ist der Austausch von Informationen, die Personen oder Personengruppen gefährden könnten. Jeder Schengen-Staat, der anderen Schengen-Staaten Informationen zur Verfügung gestellt hat, die im Rahmen dieser Verein- barungen ausgetauscht werden sollen, muss sich vorgängig mit der Weiterleitung dieser In- formationen an den Drittstaat einverstanden erklären. Eine allfällige Verweigerung der Wei- terleitung ist bindend. Die Schweiz ist von Schengen-Staaten umgeben und verfügt nicht über einen Aussengrenzabschnitt mit einem benachbarten Drittstaat. Die Schweiz wird folg- lich keine solchen Vereinbarungen anstreben.

Artikel 21 bildet die rechtliche Grundlage für die Erarbeitung eines Handbuchs. Dieses wird von FRONTEX gemeinsam mit den Schengen-Staaten erarbeitet. Es handelt sich dabei um einen praxisbezogenen Leitfaden, der technische und operative Informationen zur Anwen- dung und Verwaltung von EUROSUR enthält. Auch Empfehlungen und bewährte Praktiken sollen im Handbuch zu finden sein.

Artikel 22 regelt die Überwachung und Evaluierung von EUROSUR. Dabei wird FRONTEX verpflichtet, erstmals am 1. Dezember 2015 und anschliessend im Zwei-Jahresrhythmus einen Bericht über das Funktionieren von EUROSUR zu Handen des Europäischen Parla- ments zu erstellen. Desweiteren wird die EU-Kommission verpflichtet, im Vier- Jahresrhythmus (erstmals am 1. Dezember 2016) eine Gesamtevaluierung von EUROSUR zu Handen des EU-Parlaments vorzunehmen.

Artikel 23 bildet die rechtliche Grundlage für die nötigen Änderungen der FRONTEX- Verordnung, damit die Agentur ihre durch die EUROSUR-Verordnung übertragenen Aufga- ben wahrnehmen kann.

Artikel 24 regelt das Inkrafttreten und den Geltungsbeginn der EUROSUR-Verordnung. Da- bei wird der 2. Dezember 2013 als Geltungsbeginn festgelegt. Staaten wie die Schweiz, die über keine Land- und Seeaussengrenzen verfügen, müssen jedoch erst ab dem 1. Dezem- ber 2014 ein nationales Koordinierungszentrum gemäss Artikel 5 betreiben. Gemäss SAA hat die Schweiz theoretisch bis am 12. November 2015 Zeit, die EUROSUR-Verordnung zu übernehmen und ins nationale Recht umzusetzen. Um eine möglichst gleichzeitige Umset- zung der EUROSUR-Verordnung durch alle Schengen-Staaten sicherzustellen, soll wenn möglich der durch die EUROSUR-Verordnung festgelegte Zeitpunkt für die Inbetriebnahme des nationalen Koordinierungszentrums in der Schweiz eingehalten werden. Dies wäre der 1. Dezember 2014.

3.5 Anhang

Schliesslich hält der Anhang zur EUROSUR-Verordnung die wichtigsten Grundsätze fest, die für die Einrichtung, den Betrieb und die Betreuung der verschiedenen EUROSUR- Bestandteile zu berücksichtigen sind.

4 Umsetzungsbedarf

Die EUROSUR-Verordnung ist ein detailliert ausgestalteter Rechtsakt der EU, der grössten- teils direkt anwendbar ist. Die enge Verknüpfung der zu übernehmenden EUROSUR- Verordnung mit der Zusammenarbeit im Bereich von FRONTEX führt dazu, dass mit der Umsetzung von FRONTEX für einen Grossteil der Anforderungen, die sich aus der EURO- SUR-Verordnung ergeben, die rechtlichen Grundlagen bereits geschaffen worden sind. Ins- besondere fallen darunter die Regelungen bezüglich des Datenschutzes und der Zusam- menarbeit bei der Aussengrenzüberwachung (vgl. Artikel 92 des Zollgesetzes12, welcher im Zuge der Umsetzung von FRONTEX und der RABIT-Verordnung13 eingeführt wurde; vgl. auch die Verordnung über die operative Zusammenarbeit mit den anderen Schengen- Staaten zum Schutz der Aussengrenzen des Schengen-Raums [VZAG]14). Auf nationaler Ebene besteht überdies ein gut funktionierendes Netzwerk zum Informationsaustausch im Bereich Migration und grenzüberschreitende Kriminalität. (Eine Optimierung dieses Netzwer- kes ist im Rahmen der aktuell laufenden Arbeiten zur integrierten Grenzverwaltung [IBM] vorgesehen).

Als Aussengrenzen im Sinne der EUROSUR-Verordnung sind die Land- und Seeaussen- grenzen der EU bzw. der Schengen-Staaten zu verstehen. Folglich verfügt die Schweiz nicht über einen Aussengrenzabschnitt im Sinne der EUROSUR-Verordnung. Das bedeutet, dass die Schweiz weder nationale Lagebilder erstellen noch ein nationales Netzwerk zur Aussen- grenzüberwachung betreiben muss. Für die Schweiz sind deshalb zahlreiche Bestimmungen der EUROSUR-Verordnung nicht relevant.

Die EUROSUR-Verordnung verpflichtet die Schweiz zum jetzigen Zeitpunkt zur Errichtung und Betrieb eines nationalen Koordinierungszentrums (Art. 5 i. V. m. Art. 24 Ziff. 4 der EU- ROSUR-Verordnung), welches die Schnittstelle zum EUROSUR-Netzwerk bildet. Zudem sollen allfällige Informationen zur Aussengrenzüberwachung der Nachbarstaaten über das Koordinierungszentrum ausgetauscht werden können.

12 SR 631.0 AS 2009 4583; BBl 2008 1455 14 SR 631.062

Wie unter Ziffer 3 bereits dargelegt, wird das nationale Koordinierungszentrum beim GWK angesiedelt. Eine entsprechende rechtliche Grundlage ist in die VZAG aufzunehmen. Die rechtliche Umsetzung wird eine Anpassung des Verordnungsgegenstandes in Artikel 1 Ab- satz 1 VZAG, sowie eine Erweiterung der Zuständigkeiten in Artikel 3 VZAG vorgesehen. Damit wird die rechtliche Grundlage gebildet für die Errichtung, den Betrieb und den Unter- halt des nationalen Koordinierungszentrums durch das GWK. Schliesslich sind noch einzelne formelle und kleinere materielle Anpassungen auf Verordnungsstufe vorzunehmen, die zur- zeit noch geprüft werden.

5 Finanzielle und personelle Auswirkungen

5.1 Auswirkungen auf den Bund

Beim Bund entstehen aufgrund der Übernahme der EUROSUR-Verordnung nur geringe Mehrkosten. Da die Schweiz derzeit weder ein nationales Lagebild erstellt noch ein Netzwerk zur Aussengrenzüberwachung betreiben muss, fallen lediglich Kosten in Zusammenhang mit dem Koordinierungszentrum an. Im Sinne einer effizienten Synergienutzung wird das Koor- dinierungszentrum bei der bereits bestehenden nationalen FRONTEX-Kontaktstelle ange- siedelt. Der entsprechende Mehraufwand ist deshalb gering. Zudem wird die gesamte Infor- matikstruktur auf europäischer Seite durch FRONTEX finanziert und zur Verfügung gestellt. Darunter fällt bspw. der benötigte Server, welcher mit allen anderen Servern der Schengen- Staaten und mit dem zentralen FRONTEX-Server kommuniziert. Dieser wird vor Ort durch einen FRONTEX-Techniker installiert und konfiguriert. Die Kosten für die folgenden Updates werden ebenfalls von FRONTEX finanziert. Die für die nationale Umsetzung vorgesehenen einmaligen (nicht wiederkehrenden) Kosten von CHF 211‘000.— im Jahr 2014 werden über das ordentliche IKT-Budget der EZV getragen. Von den budgetierten Kosten von CHF 211‘000.— sind CHF 100‘000.— finanzwirksame Projektkosten. Für EUROSUR werden folg- lich keine zusätzlichen IKT-Mittel beantragt.

5.2 Auswirkungen auf die Kantone

Bei den Kantonen entstehen keine finanziellen und personellen Auswirkungen.

5.3 Andere Auswirkungen

Aus Sicht der Schweizer Europapolitik ist die Teilnahme der Schweiz an EUROSUR positiv zu werten. EUROSUR stellt eine Erweiterung der Zusammenarbeit mit der EU und den EU- Mitgliedstaaten im wichtigen Bereich der Aussengrenzüberwachung dar und ist eine logische Konsequenz aus der Teilnahme an FRONTEX. Dieses Koordinationsinstrument wird voraus- sichtlich an Bedeutung gewinnen und es ist deshalb um so mehr im Interesse der Schweiz, dass sie ebenfalls an das Kommunikationsnetzwerk angeschlossen ist. Ansonsten droht der Schweiz, dass sie wichtige Daten im Bereich der Aussengrenzüberwachung nicht erhält und somit nicht alle Fakten bei der nationalen Lagebeurteilung mit einbeziehen kann.

6 Rechtliche Aspekte

6.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit

Die Verfassungsmässigkeit stützt sich auf die Zuständigkeit des Bundes für auswärtige An- gelegenheiten (Art. 54 BV15). Bei der Erlassform handelt es sich um einen Bundesbeschluss, der dem fakultativen Referendum unterliegt (Art. 141 Abs. 1 Bst. d Ziff. 3 BV), weil die EU- ROSUR-Verordnung wichtige rechtssetzende Bestimmungen enthält.

15 SR 101

6.2 Vereinbarkeit mit den internationalen Verpflichtungen

Beim zu übernehmenden Rechtsakt handelt es sich um einen Teil des EU-Rechts. Er steht nicht im Widerspruch zu anderen völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz.