Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF
Erläuterungen zum Entwurf der Verordnung über die Sicherheit von Aufzügen (Aufzugsverordnung, AufzV)
1. Ausgangslage
Zwanzig Jahre nach der Einführung des sogenannten „New Approach“-Konzepts, wel- ches massgeblich zur Verwirklichung des freien Warenverkehrs im europäischen Bin- nenmarkt beigetragen hat, musste zunehmend festgestellt werden, dass Verbesse- rungspotenzial bei der Umsetzung und Durchführung dieses Konzepts besteht. Dies, weil das Regelungsumfeld immer komplexer geworden ist und für ein Produkt häufig mehrere Rechtsvorschriften zeitgleich anwendbar sind. Sind diese Rechtsvorschriften noch dazu uneinheitlich, wird es sowohl für die Wirtschaftsakteure als auch für die Behörden immer schwieriger, diese korrekt anzuwenden. Um solche horizontale Defi- zite zu beseitigen, trat am 1. Januar 2010 in der EU der neue Rechtsrahmen für die Vermarktung von Produkten (sogenannter „New Legislative Framework“ [NLF])1 in Kraft. Ziel und Zweck des NLF ist es, die Wirksamkeit der EU-Vorschriften zur Pro- duktsicherheit und die Mechanismen für ihre Umsetzung zu stärken und für mehr Ko- härenz in den jeweiligen Wirtschaftssektoren zu sorgen.
Der NLF legt grundsätzliche Anforderungen an die Akkreditierung von Konformitäts- bewertungsstellen und an die Marktüberwachung fest. Er sorgt zudem für eine einheit- liche Gesetzgebung (z.B. harmonisierte Definitionen) und gleiche Wettbewerbsbedin- gungen unter den Wirtschaftsakteuren (einheitliche Rechte und Pflichten). Die ge- samte Produktgesetzgebung der EU muss an diesen neuen Rechtsrahmen angepasst werden. Acht Richtlinien wurden bereits zusammen in einem sogenannten „Aligne- ment Package“2 revidiert und werden am 20. April 2016 in Kraft treten.
Die Richtlinien des Alignement Packages erfahren keine grundlegende Überarbeitung. Die Anpassungen betreffen die Definitionen, die Pflichten der Wirtschaftsakteure, die Anforderungen an die Konformitätsbewertungsstellen und die Prinzipien der Markt- überwachung:
Der NLF führt vereinheitlichte Legaldefinitionen ein. Diese zentralen Begriffe waren unter dem New Approach in unterschiedlicher Weise in den einzelnen sektoriellen
1 Verordnung (EG) Nr. 765/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Juli 2008 über die Vorschriften für die Akkreditierung und Marktüberwachung im Zusammenhang mit der Vermark- tung von Produkten und der Beschluss Nr. 768/2008/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Juli 2008 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für die Vermarktung von Produkten. 2 Richtlinie 2014/28/EU (Explosivstoffe), 2014/29/EU (Druckbehälter), 2014/30/EU (elektromagnetische Verträglichkeit), 2014/31/EU (nichtselbständige Waagen), 2014/32/EU (Messgeräte), 2014/33/EU (Aufzüge), 2014/34/EU (Geräte und Schutzsysteme in explosionsgefährdeten Bereichen), 2014/35/EU (elektrische Betriebsmittel innerhalb bestimmter Spannungsgrenzen).
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Richtlinien definiert. Neu werden im ganzen EU-Binnenmarkt die gleichen Begrifflich- keiten verwendet.
Neu umschrieben werden auch die Pflichten der Wirtschaftsakteure. Von den Wirt- schaftsakteuren wird erwartet, dass sie verantwortungsvoll und in voller Übereinstim- mung mit den geltenden rechtlichen Anforderungen handeln, wenn sie Produkte in Verkehr bringen oder auf dem Markt bereitstellen. Die EU geht vom Grundsatz der gestaffelten Verantwortlichkeit aus, wobei die verschiedenen Wirtschaftsakteure je nach ihrer Rolle im Liefer- und Vertriebsprozess mit verschiedenen Rechten und Pflichten ausgestattet werden.
Durch den NLF werden zudem neue Anforderungen an die Konformitätsbewertungs- stellen festgelegt, welche ein einheitliches Qualitätsniveau bei der Durchführung der Konformitätsbewertungen gewährleisten.
Endlich legt der NLF im Bereich der Marktüberwachung auf horizontaler Ebene die grundlegenden Anforderungen an die Mitgliedstaaten und nationalen Behörden fest. Wie bisher verfügen diese über die Befugnisse und die Mittel, gefährliche oder nicht- konforme Produkte vom Markt zu nehmen oder zu vernichten. Diese Schutzmassnah- men finden – wie auch die Vorschriften über die Kontrolle von Produkten aus Drittlän- dern – ihre Grundlage aber neu im NLF. Dieser beinhaltet auch die Einführung neuer Kommunikationsmittel zur Zusammenarbeit zwischen den nationalen Behörden sowie zwischen den Behörden und der Kommission.
2. Konsequenzen für die Schweiz
Das Bundesgesetz über die technischen Handelshemmnisse (THG, SR 946.51) ver- pflichtet in Artikel 4 Absatz 2 den Gesetzgeber, die technischen Vorschriften auf dieje- nigen der wichtigsten Handelspartner der Schweiz abzustimmen und internationale Abkommen zur Beseitigung oder zum Abbau von technischen Handelshemmnissen abzuschliessen (Art. 14 THG). Das Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidge- nossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über die gegenseitige Anerken- nung von Konformitätsbewertungen (Mutual Recognition Agreement, MRA, SR 0.946.526.81) umfasst zwanzig Produktesektoren, deren Rechts- und Verwaltungsvor- schriften in der Schweiz sowie in der EU als gleichwertig gelten. Produkte, welche in den Anwendungsbereich des MRA fallen, profitieren für die Vermarktung auf dem schweizerischen sowie auf dem EU-Markt von einer einzigen Konformitätsbewertung (Prüfung, Zertifizierung, Inspektion) ausgestellt durch eine nach dem Abkommen an- erkannten Konformitätsbewertungsstelle.
Die acht Richtlinien des Alignement Packages fallen in den Anwendungsbereich des MRA. Um die Äquivalenz zwischen der europäischen und der schweizerischen Ge- setzgebung auch nach dem 20. April 2016 zu gewährleisten, müssen die entsprechen- den schweizerischen Verordnungen zeitgerecht angepasst und die einschlägigen Ka- pitel des MRA durch eine Entscheidung des Gemischten Ausschusses revidiert wer- den. Bis zum Inkrafttreten der EU-Richtlinien müssen weiter alle im Rahmen des MRA anerkannten Konformitätsbewertungsstellen bei der EU-Kommission renotifiziert wer- den.
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3. Betroffene Verordnungen
Von der Anpassung betroffen sind folgende acht Sektorverordnungen:
Verordnung Richtlinie MRA Kapitel Zuständiges Amt Verordnung über die Si- 2014/29/EU 6, Druckgeräte SECO/ABPS cherheit von einfachen Druckbehältern (SR 819.122) Verordnung über Geräte 2014/34/EU 8, Geräte und BFE und Schutzsysteme zur Schutzsysteme zur Verwendung in explosions- Verwendung in explo- gefährdeten Bereichen (SR sivgefährdeten Berei- 736.4) chen Verordnung über elektri- 2014/35/EU 9, Elektrische Be- BFE sche Niederspannungser- triebsmittel und elekt- zeugnisse (SR 734.26) romagnetische Ver- träglichkeit Verordnung über elektro- 2014/30/EU 9, Elektrische Be- BAKOM magnetische Verträglichkeit triebsmittel und elekt- (SR 734.5) romagnetische Ver- träglichkeit Messmittelverordnung (SR 2014/32/EU 11, Messgeräte und METAS 941.210) Fertigpackungen Verordnung des EJPD über 2014/31/EU 11, Messgeräte und METAS nichtselbsttätige Waagen Fertigpackungen (SR 941.213 Verordnung über die Si- 2014/33/EU 17, Aufzüge SECO/ABPS cherheit von Aufzügen (SR 819.13) Verordnung über explosi- 2014/28/EU 20, Explosivstoffe für FEDPOL onsgefährliche Stoffe (SR zivile Zwecke 941.411)
Vorliegend geht es um die Revision der Aufzugsverordnung (SR 819.13), durch welche die Richtlinie 2014/33/EU zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Aufzüge und Sicherheitsbauteile für Aufzüge ins Schweizer Recht umgesetzt wer- den soll.
4. Verhältnis zwischen der vorgeschlagenen schweizerischen Rechts-
vorschrift und der europäischen Regelung Die vorliegende Verordnung übernimmt die europäische Regelung mit Ausnahme der CE-Kennzeichnung.
5. Rechtliche Grundlagen
Die Aufzugsverordnung stützt sich auf Artikel 4 des Bundesgesetzes vom 12. Juni
2009 über die Produktesicherheit (PrSG, SR 930.11). Weitere Grundlagen sind das
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Bundesgesetz vom 20. März 1981 über die Unfallversicherung (UVG, SR 832.20), das Bundesgesetz vom 24. Juni 1902 betreffend die elektrischen Schwach- und Stark- stromanlagen (EleG, SR 734.0) und das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über die technischen Handelshemmnisse (THG, SR 946.51).
6. Datum des Inkrafttretens
Analog Artikel 45 der EU-Aufzugsrichtlinie 2014/33/EU plant die Schweiz, die Auf- zugsverordnung am 20. April 2016 in Kraft treten zu lassen.
7. Erläuterungen der einzelnen Bestimmungen der Verordnung über die
Sicherheit von Aufzügen
Vorbemerkungen:
Der vorliegende Verordnungsentwurf stützt sich auf die bereits bei der Umsetzung der Maschinenrichtlinie in die Schweizerische Maschinenverordnung bewährte und von den betroffenen Kreisen akzeptierte Verweistechnik. Die Neuerungen betreffen nebst der Struktur der Verordnung die Definitionen, die Pflichten der Wirtschaftsakteure, die Anforderungen an die Konformitätsbewertungsstellen und die Prinzipien der Markt- überwachung.
Aus Gründen der Kontinuität erwähnt der Titel der Verordnung nur die Aufzüge, wobei die Sicherheitsbauteile für Aufzüge miterfasst werden.
Es wird auf die Version der EU-Aufzugsrichtlinie verwiesen, die im Amtsblatt der Union ABl. L 96 vom 29.03.2014, Seite 251 veröffentlicht wurde, weshalb im Falle einer Re- vision der EU-Aufzugsrichtlinie die Verordnung entsprechend angepasst werden muss. Damit wird sichergestellt, dass es sich um einen statischen und nicht um einen dynamischen Verweis handelt.
Das Erfordernis der CE-Kennzeichnung kann im Schweizer Recht nicht vorgeschrie- ben werden, da dieses Zeichen der EU gehört. Auch wenn die schweizerische Ge- setzgebung das Anbringen des CE-Kennzeichens nicht vorschreibt, so lässt die Schweiz nach EU-Recht korrekt angebrachte CE-Kennzeichen zu. Man spricht vom Vorbehalt bezüglich der CE-Kennzeichnung. (vgl. Ausführungen zu Art. 3 Abs. 2).
In der EU-Aufzugsrichtlinie wird neu der Begriff “wesentliche Anforderungen“ verwen- det. Dieser Begriff ist als Synonym zum Begriff “grundlegende Sicherheitsanforderun- gen“ zu werten, wie er in der alten Aufzugsverordnung und im Bundesgesetz über die Produktesicherheit (PrSG, SR 930.11) und in der Verordnung über die Produkte- sicherheit (PrSV, SR 930.111) zu finden ist.
Die Bestimmungen zu den Konformitätsbewertungsstellen befinden sich in der Verord- nung über das schweizerische Akkreditierungssystem und die Bezeichnung von Prüf- , Konformitätsbewertungs-, Anmelde- und Zulassungsstellen (Akkreditierungs- und Be- zeichnungsverordnung, AkkBV, SR 946.512) und im Abkommen zwischen der Schwei- zerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über die gegensei- tige Anerkennung von Konformitätsbewertungen (MRA, SR 0.946.526.81). Das Kapitel
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über die Marktüberwachung wird im Schweizerischen Recht durch die Bestimmungen zur Marktüberwachung des PrSG und der PrSV abgedeckt.
Artikel 1 Abs. 1 beschreibt das Inverkehrbringen und die Marktüberwachung als Regelungsge- genstand der Aufzugsverordnung. Da die Aufzugsverordnung aufgrund der Verpflich- tung im MRA die Umsetzung der EU-Aufzugsrichtlinie bezweckt, wird dieser Zusam- menhang in diesem Absatz erwähnt. Es handelt sich dabei nicht um einen globalen Verweis auf die EU-Aufzugsrichtlinie, sondern es zeigt vielmehr auf, dass die Auf- zugsverordnung im Sinne der EU-Aufzugsrichtlinie auszulegen ist.
Mit dem Verweis in Absatz 2 wird der Geltungsbereich der Aufzugsverordnung defi- niert, damit er mit demjenigen der EU-Aufzugsrichtlinie übereinstimmt.
Absatz 3 verweist für die Begriffsbestimmungen auf die EU-Aufzugsrichtlinie unter dem Vorbehalt, dass in der Aufzugsverordnung gemäss Anhang gewisse Begriffe anders lauten. Wo EU-spezifische Begriffe verwendet werden, gibt eine Tabelle im Anhang der Aufzugsverordnung Aufschluss über die entsprechenden Schweizer Begriffe.
Mit dem Verweis werden die Begriffe “Inverkehrbringen“ (erstmalige Bereitstellung auf dem Markt) und “Bereitstellung auf dem Markt“ (jede entgeltliche oder unentgeltliche Abgabe eines Aufzuges zum Vertrieb, zum Verbrauch oder zur Verwendung auf dem Unionsmarkt im Rahmen einer Geschäftstätigkeit) gemäss EU-Aufzugsrichtlinie über- nommen. Damit wird eine gewisse Diskrepanz zum Begriff des Inverkehrbringens im PrSG und in der PrSV in Kauf genommen. Der Begriff “Inverkehrbringen“ nach PrSG und PrSV ist weiter gefasst als der Begriff “Inverkehrbringen“ nach EU-Aufzugsrichtli- nie. Er erfasst die “Bereitstellung auf dem Markt“ und das “Inverkehrbringen“ gemäss EU-Aufzugsrichtlinie. Bei der Revision des PrSG und der PrSV werden die Begriffe angeglichen.
Gemäss Absatz 4 kommt die Verordnung vom 19. Mai 2010 über die Produktesicher- heit (PrSV) subsidiär zur Anwendung, soweit die Aufzugsverordnung und die darin enthaltenen Verweise auf die EU-Richtlinie und deren Anhänge keine besonderen Bestimmungen über Aufzüge enthalten.
Artikel 2 In diesem Artikel werden die Voraussetzungen für die Bereitstellung auf dem Markt und für die Inbetriebnahme von Aufzügen und Sicherheitsbauteilen aufgestellt. Da Auf- züge vor Ort zusammen- und eingebaut werden müssen und somit nicht wie ein Si- cherheitsbauteil nach dem Inverkehrbringen auf dem Markt weiterhin bereitgestellt können, werden Aufzüge und Sicherheitsbauteile in zwei Absätzen behandelt. (vgl. dazu auch Erwägung 4 der EU-Aufzugsrichtlinie) In den Absätzen 1 und 2 unter Buchstabe a werden die allgemeine Anweisung aus Artikel 3 Absatz 1 des PrSG übernommen und unter dem jeweiligen Buchstaben b wird auf die einschlägigen Bestimmungen der EU-Aufzugsrichtlinie verwiesen.
Artikel 3
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Dieser Artikel regelt das Konformitätsbewertungsverfahren, den Vorbehalt bezüglich des CE-Kennzeichens und die Konformitätsbewertungsstellen für Aufzüge und Sicher- heitsbauteile und die Bezeichnungsbehörden. Für die einschlägigen Grundsätze der Konformitätsbewertungsverfahren wird in Absatz 1 auf die entsprechenden Regelun- gen der EU-Aufzugsrichtlinie verwiesen.
In Abs. 2 wird der Vorbehalt bezüglich des CE-Kennzeichens festgehalten. In vielen Artikeln der EU-Aufzugsrichtlinie sind Bestimmungen über die CE-Kennzeichnung zu finden. Das CE-Kennzeichen ist ein europäisches Zeichen, mit dessen Anbringung der Hersteller eigenverantwortlich erklärt, dass das Produkt alle einschlägigen europäi- schen gesetzlichen Anforderungen zur Gewährleistung von Gesundheitsschutz, Si- cherheit und Umweltschutz erfüllt. Im Schweizer Recht darf dieses Zeichen deshalb nicht verlangt werden. Ein korrekt nach EU-Recht angebrachtes CE-Kennzeichen ist in der Schweiz jedoch zulässig.
Art. 19 der EU-Aufzugsrichtlinie enthält Vorschriften und Bedingungen für die Anbrin- gung der CE-Kennzeichnung sowie anderer Angaben. In Art. 3 Abs. 2 der Aufzugsver- ordnung wird auf Art. 19 Abs. 3-5 der EU-Aufzugsrichtlinie verwiesen, auch wenn auf- grund des Titels der Eindruck entstehen könnte, dass der Artikel nur die CE-Kenn- zeichnung regelt. Dies geschieht, da die Bestimmungen bezüglich Kennnummer der bezeichneten Stelle (welche ebenfalls in Art. 19 geregelt sind) auch in der Schweiz anwendbar sind.
Die Anforderungen an die Konformitätsbewertungsstellen werden in Absatz 3 festge- legt.
In Abs. 4 wird aus Gründen der Leserfreundlichkeit auf die Artikel der AkkBV verwie- sen, die die Voraussetzungen und das Verfahren zur Bezeichnung einer Konformi- tätsbewertungsstelle als bezeichnete Stelle und die Anforderungen an die Bezeich- nungsbehörden festlegen.
Artikel 4 Neu werden die Pflichten der einzelnen Wirtschaftsakteure detailliert geregelt. Dazu wird auf die Artikel der EU-Aufzugsrichtlinie verwiesen, die die Pflichten der Hersteller, der Bevollmächtigten, der Importeure und der Händler festlegen und die definieren, wann Händler und Importeure als Quasi-Hersteller gelten und welche Pflichten zur Identifizierung der Wirtschaftsakteure beitragen sollen.
Artikel 5 Dieser Artikel verweist auf Art. 6 des PrSG, der das Verfahren beschreibt, nach wel- chem eine Norm die Vermutungswirkung auslöst. Verwendet ein Hersteller für be- stimmte Aspekte seines Produkts eine Norm nach Art. 6 PrSG, so muss er nur bewei- sen, dass er die Norm angewendet hat. Die Konformität seines Produkts wird in die- sem Falle für den von der Norm abgedeckten Bereich vermutet. Dies hat zur Folge, dass die Marktüberwachungsbehörde im Rahmen einer Kontrolle den Gegenbeweis erbringen muss. In Art. 5 wird explizit festgelegt, dass das SECO für die Veröffentli- chung der betreffenden Normen zuständig ist.
Artikel 6, 7 und 8 In den Artikeln 37 ff. der EU-Aufzugsrichtlinie werden Kriterien für die Kontrolle von Aufzügen durch die EU-Mitgliedstaaten festgelegt. Die Schweiz verfügt mit den Arti- keln 20-28 PrSV bereits über ein gut funktionierendes Marktüberwachungssystem im
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Bereich der Produktesicherheit, welches durch Artikel 7 und 8 der Aufzugsverordnung ergänzt wird. Artikel 7 und 8 übernehmen die Artikel 13a und 13b der alten Aufzugsver- ordnung (SR 819.13), denn die Meldepflicht von neu in Verkehr gebrachten Aufzügen und das Aufzugsregister haben sich bewährt.
Artikel 9 Mit Inkrafttreten der neuen Aufzugsverordnung tritt die alte Aufzugsverordnung ausser Kraft.
Artikel 10 Entsprechend der EU-Aufzugsrichtlinie wird präzisiert, dass Aufzüge, die bis einen Tag vor Inkrafttreten der vorliegenden Aufzugsverordnung in Verkehr gebracht wurden und gemäss der alten Aufzugsverordnung konform waren, auch nach Inkrafttreten in Be- trieb genommen werden dürfen. Ausserdem können die Sicherheitsbauteile, vor In- krafttreten der vorliegenden Aufzugsverordnung und gemäss der alten Aufzugsverord- nung konform produziert wurden, dürfen auch nach diesem Datum in Verkehr gebracht werden. Dies ist zwar rechtssystematisch normal, wird aber zur Sicherheit explizit er- wähnt. Dasselbe gilt für Bescheinigungen und Beschlüsse, die unter der alten Auf- zugsverordnung erlassen wurden.
Artikel 11 Die neue Aufzugsverordnung tritt am 20. April 2016 in Kraft. Damit erfolgt das Inkraft- treten an dem für die EU-Mitgliedsstaaten vorgeschriebenen Termin. Eine frühzeitige Publikation der neuen Aufzugsverordnung in der Amtlichen Sammlung (AS) soll si- cherstellen, dass die betroffenen Kreise genügend Zeit haben, um sich auf die neue Verordnung einzustellen.
Anhang Vgl. Artikel 1
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