Direkter Gegenentwurf zur Volksinitiative «Für Ernährungssicherheit» | Lexipedia

Erläuternder Bericht zum Gegenentwurf des Bundesrates zur Eidgenössischen Volksinitiative «Für Ernährungssicherheit»

vom 14. Januar 2015

2014–...... 1

Übersicht

Am 8. Juli 2014 wurde die Volksinitiative «Für Ernährungssicherheit» mit 147 812 gültigen Unterschriften eingereicht. Die Initiative will die Versorgung der Bevölke- rung mit Lebensmitteln aus vielfältiger und nachhaltiger einheimischer Produktion stärken. Sie schlägt dazu die Ergänzung der Bundesverfassung um einen neuen Artikel 104a «Ernährungssicherheit» vor, der Massnahmen zur Minderung des Verlusts von Kulturland und zur Umsetzung einer Qualitätsstrategie fordert. Weiter soll der Bund für einen geringen administrativen Aufwand sorgen sowie die Rechts- und Investitionssicherheit gewährleisten. Der Bundesrat hat sich am 29. Oktober 2014 dafür ausgesprochen, der Volksinitia- tive für Ernährungssicherheit einen direkten Gegenentwurf auf Verfassungsstufe gegenüberzustellen. Dieser nimmt das Anliegen der Ernährungssicherheit auf, anerkennt den Beitrag der inländischen Produktion und bettet diesen in ein umfas- sendes und kohärentes Gesamtkonzept ein. Dazu gehören neben der nachhaltigen Inlandproduktion auch die Bedeutung der Produktionsgrundlagen (insbesondere des Kulturlands), der Wettbewerbsfähigkeit der Wertschöpfungskette, der Lebensmit- telimporte und des ressourcenschonenden Konsums für die Ernährungssicherheit. Mit dem direkten Gegenentwurf will der Bundesrat eine langfristig ausgerichtete Antwort geben auf die künftigen Herausforderungen, die sich aus den sich ändern- den Rahmenbedingungen wie dem Bevölkerungswachstum und der Verknappung der natürlichen Ressourcen global und national ergeben. Das Vernehmlassungsverfahren zum direkten Gegenentwurf dauert von Mitte Janu- ar bis Mitte April 2015. Die Verabschiedung der Botschaft ist auf Ende 2015 ge- plant. Die Volksabstimmung wird voraussichtlich im Jahr 2017 oder 2018 erfolgen.

Inhaltsverzeichnis Übersicht 2

1 Ausgangslage 4

2 Kontext und Inhalt der Initiative 4

2.1 Formelle Aspekte und Gültigkeit 4

2.1.1 Wortlaut der Initiative 4

2.1.2 Zustandekommen und Behandlungsfristen 4

2.1.3 Gültigkeit 5

2.2 Ziele und Inhalt 5

2.3 Politischer Kontext 6

2.3.1 Ausgangslage für die Entstehung der Initiative 6

2.3.2 Entwicklung der relevanten Politikbereiche 6

2.3.3 Weitere angekündigte Volksinitiativen 7

2.4 Würdigung der Anliegen 8

2.4.1 Stärkung der Versorgung mit Lebensmitteln aus

vielfältiger und nachhaltiger einheimischer Produktion 8

2.4.2 Bekämpfung des Kulturlandverlusts 9

2.4.3 Umsetzung einer Qualitätsstrategie 10

2.4.4 Geringer administrativer Aufwand 10

2.4.5 Gewährleistung von Investitions- und Rechtssicherheit 11

3 Ernährungssicherheit – Konzept und zukünftige

Herausforderungen 12

3.1 Das Konzept der Ernährungssicherheit 12

3.2 Aktuelle Situation 13

3.3 Zukünftige Herausforderungen 14

4 Haltung des Bundesrats 17

5 Direkter Gegenentwurf 18

5.1 Wortlaut 18

5.2 Systematische Einordnung 18

5.3 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen 18

5.4 Verhältnis zu anderen Verfassungsbestimmungen 21

6 Auswirkungen 23

7 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen 23

1 Ausgangslage

Die am 4. Februar 2014 lancierte Volksinitiative «Für Ernährungssicherheit» wurde am 8. Juli 2014 mit 147 812 gültigen Unterschriften eingereicht. Getragen wird sie vom Schweizer Bauernverband, von kantonalen Bauernverbänden, Produzentenor- ganisationen und vom Verein für eine produzierende Landwirtschaft. Deklariertes Ziel der Initiantinnen und Initianten ist es, die Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln aus einer vielfältigen und nachhaltigen einheimischen Produktion zu stärken. In einem Grundsatzentscheid hat der Bundesrat am 29. Oktober 2014 beschlossen, die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen und ihr einen direkten Gegenentwurf gegenüberzustellen. Im vorliegenden Bericht zum Gegenentwurf des Bundesrates wird die Volksinitiati- ve in den agrarpolitischen Kontext gestellt und deren Inhalt gewürdigt (Ziff. 2). Anschliessend erfolgt eine Auslegeordnung bezüglich der internationalen und natio- nalen Herausforderungen in Sachen Ernährungssicherheit, woraus sich die Haltung des Bundesrats zur Initiative ableitet (Ziff. 3 und 4). Ziffer 5 enthält den Vorschlag zu einem direkten Gegenentwurf und die Erläuterungen dazu. Abgeschlossen wird der Bericht mit einer Analyse der Auswirkungen und der Vereinbarkeit mit interna- tionalem Recht (Ziff. 6 und 7).

2 Kontext und Inhalt der Initiative

2.1 Formelle Aspekte und Gültigkeit

2.1.1 Wortlaut der Initiative

Die Volksinitiative «Für Ernährungssicherheit» hat den folgenden Wortlaut: Die Bundesverfassung wird wie folgt geändert: Art. 104a Ernährungssicherheit 1 Der Bund stärkt die Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln aus vielfälti- ger und nachhaltiger einheimischer Produktion; dazu trifft er wirksame Massnahmen insbesondere gegen den Verlust von Kulturland einschliesslich der Sömmerungsflä- che und zur Umsetzung einer Qualitätsstrategie. 2 Er sorgt dafür, dass der administrative Aufwand in der Landwirtschaft gering ist und die Rechtssicherheit und eine angemessene Investitionssicherheit gewährleistet sind. Art. 197 Ziff. 11

11. Übergangsbestimmung zu Art. 104a (Ernährungssicherheit)

Der Bundesrat beantragt der Bundesversammlung spätestens zwei Jahre nach An- nahme von Artikel 104a durch Volk und Stände entsprechende Gesetzesbestimmun- gen.

2.1.2 Zustandekommen und Behandlungsfristen

Die Volksinitiative «Für Ernährungssicherheit» wurde am 8. Juli 2014 eingereicht. Mit Verfügung vom 29. Juli 2014 stellte die Bundeskanzlei fest, dass die Initiative mit 147 812 gültigen Unterschriften zustande gekommen ist.

Die Initiative hat die Form eines ausgearbeiteten Entwurfs. Der Bundesrat unterbrei- tet dazu dem Parlament einen direkten Gegenentwurf. Nach Artikel 97 Absatz 2 des Parlamentsgesetzes vom 13. September 20021 (ParlG) hat der Bundesrat dem Par- lament spätestens bis am 8. Januar 2016 die Botschaft und einen Entwurf zu einem Beschlussentwurf zu unterbreiten. Die Bundesversammlung hat bis zum 8. Januar 2017 Zeit, um über die Volksinitiative zu beschliessen; sie kann diese Frist um ein Jahr verlängern, wenn mindestens ein Rat über einen Gegenentwurf oder einen mit der Volksinitiative eng zusammenhängenden Erlassentwurf einen Beschluss gefasst hat (Art. 100 und 105 Abs. 1 ParlG).

2.1.3 Gültigkeit

Die Initiative erfüllt die Anforderungen an die Gültigkeit nach Artikel 139 Absatz 3 BV: a) Sie ist als vollständig ausgearbeiteter Entwurf formuliert und erfüllt somit die Anforderungen an die Einheit der Form. b) Zwischen den einzelnen Teilen der Initiative besteht ein sachlicher Zu- sammenhang. Die Initiative erfüllt somit die Anforderungen an die Einheit der Materie. c) Die Initiative verletzt keine zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts. Sie erfüllt somit die Anforderungen an die Vereinbarkeit mit dem zwin- genden Völkerrecht.

2.2 Ziele und Inhalt

Das Ziel der Volksinitiative besteht darin, die Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln aus einer vielfältigen und nachhaltigen einheimischen Produktion zu stärken. Gemäss dem Initiativkomitee2 soll dieses Ziel erreicht werden, indem der Agrar- und Lebensmittelsektor und insbesondere die inländische Produktion ge- stärkt, der Kulturlandverlust bekämpft, die Produktionsnachteile ausgeglichen, die Produktqualität gefördert, die Effizienz der Ressourcennutzung verbessert und die Innovation gefördert und gestärkt werden. Das Initiativkomitee nennt verschiedene Gründe für die Lancierung der Initiative. Zum einen stellen die Initiantinnen und Initianten ihr Anliegen in den globalen Kontext der Ernährungssicherheit und halten fest: «Die weltweite Versorgung der Menschen mit Lebensmitteln ist eine der grössten Herausforderungen unserer Zeit». Dies habe mit der steigenden Nachfrage (Wachstum der Weltbevölkerung, veränder- tes Konsumverhalten und Kaufkraft) und begrenzten natürlichen Ressourcen für die Produktion zu tun. Zum anderen bestünde gerade in der Schweiz die Tendenz, die einheimische Nahrungsmittelproduktion zu schwächen. Mit dem vorhandenen Kulturland sei es möglich, zumindest einen Teil des Nahrungsmittelbedarfs in der Schweiz unter hohen ökologischen und ethologischen Anforderungen zu produzie- ren. Ohne die knappe, nicht erneuerbare Ressource Boden könne die Landwirtschaft ihre multifunktionalen Aufgaben nicht erbringen. Im Sinne der Ernährungssicherheit und zugunsten zukünftiger Generationen sei mit dem Kulturland sorgsam umzuge- hen.

1 SR 171.10 2 Die Webseite des Initiativkomitees ist abrufbar unter: www.ernaehrungssicherheit.ch (Zugriff am 14. November 2014)

Die Initiative verlangt in Artikel 104a Absatz 1 der Bundesverfassung3 (BV) vom Bund wirksame Massnahmen zur Stärkung der Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln aus vielfältiger und nachhaltiger einheimischer Produktion. Zu die- sem Zweck soll insbesondere dem Verlust von Kulturland einschliesslich der Söm- merungsfläche entgegengewirkt werden, und es sollen Massnahmen zur Umsetzung einer Qualitätsstrategie getroffen werden. Neben den explizit aufgeführten Mass- nahmen wird in Absatz 1 mit «insbesondere» angedeutet, dass neben den Massnah- men zum Kulturlandschutz und zur Umsetzung der Qualitätsstrategie noch andere Instrumente zur Zielerreichung möglich sind. Das Initiativkomitee formuliert auf seiner Webseite entsprechend weitere Massnahmen wie beispielsweise die Auf- rechterhaltung des Grenzschutzes für landwirtschaftliche Produkte oder die faire Entgeltung der nicht marktfähigen Leistungen. Weiter soll der Bund gemäss Absatz 2 dafür sorgen, dass der administrative Auf- wand in der Landwirtschaft gering und eine angemessene Investitionssicherheit gewährleistet sei. Während Absatz 1 vom Bund konkrete Massnahmen verlangt, sind die in Absatz 2 formulierten Anliegen eher als generelle Anforderungen an die Ausgestaltung der agrarpolitischen Instrumente zu verstehen. Die Übergangsbestimmung in Artikel 197 Ziffer 11 BV verlangt zudem vom Bun- desrat, der Bundesversammlung bis spätestens zwei Jahre nach Annahme der Initia- tive entsprechende Gesetzesbestimmungen zu beantragen.

2.3 Politischer Kontext

2.3.1 Ausgangslage für die Entstehung der Initiative

Im Rahmen der Agrarpolitik 2014–2017 hat das Parlament beschlossen, das Direkt- zahlungssystem stärker auf die Ziele nach Artikel 104 BV auszurichten. Verbunden mit dieser Weiterentwicklung waren eine weitergehende Entkopplung der Direkt- zahlungsinstrumente von direkten Produktionsanreizen und eine Verstärkung der Massnahmen, mit denen gezielt ökologische und landschaftliche Anstrengungen sowie Leistungen in den Bereichen Tierwohl und Ressourceneffizienz gefördert werden. Zudem wurde die rechtliche Basis zur Förderung einer Qualitätsstrategie gelegt. Gegen die Agrarpolitik 2014–2017 wurde von einigen bäuerlichen Organisationen das Referendum ergriffen. Die nötige Unterschriftenzahl wurde jedoch nicht er- reicht. Der Schweizer Bauernverband beteiligte sich nicht am Referendum, lancierte jedoch im Anschluss an das Nichtzustandekommen die vorliegende Initiative. Die Initiantinnen und Initianten befürchten, dass mit der aktuellen Agrarpolitik die einheimische Produktion durch Extensivierung geschwächt wird.

2.3.2 Entwicklung der relevanten Politikbereiche

Die Initiative hat primär Bezüge zur Agrarpolitik und zur Raumplanung, weshalb nachfolgend die laufenden Entwicklungen in diesen beiden Politikbereichen kurz erläutert werden. Agrarpolitik Nachdem die Agrarpolitik 2014–2017 auf den 1. Januar 2014 in Kraft getreten ist, gilt es, in den kommenden Jahren die Wirkung gemessen an den Zielen zu evaluie-

3 SR 101

ren. Im Zeitraum 2018–2021 soll die Agrarpolitik auf Verordnungsebene optimiert und eine Botschaft zu den landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen ohne Revision des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 19984 (LwG) vorgelegt werden5. Die Zah- lungsrahmenbotschaft soll begleitet werden von gezielten Verordnungsanpassungen in den drei Bereichen a) unternehmerische Entfaltung der Landwirte und Betriebe, b) erfolgreicher Absatz auf den Märkten und c) nachhaltige Produktion und Res- sourcennutzung. Gewisse Anliegen der Volksinitiative «Für Ernährungssicherheit», wie die Reduktion des administrativen Aufwands oder die Stärkung der nachhaltigen Produktion, werden im Rahmen der Agrarpolitik 2014–2017 (z.B. Förderung nach- haltiger Produktionssysteme und der Ressourceneffizienz) und der Weiterentwick- lung der Agrarpolitik nach 2017 (unternehmerische Entfaltung) angestrebt und unterstützt. Mit der auf acht Jahre ausgelegten Umsetzung des Systemwechsels bei den Direktzahlungen6 und dem beabsichtigten Verzicht auf eine Gesetzesrevision im Zeitraum 2018–2021, wird für die betroffenen Landwirte die Investitionssicherheit verbessert. Die Vernehmlassung zu den landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen für die Jahre 2018–2021 ist im zweiten Quartal 2015 geplant. Raumplanung Mit der ersten Etappe der Revision des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 19797 (RPG) wurde für die Problematik der in verschiedenen Kantonen und Gemeinden zu grossen Bauzonen und der sich daraus ergebenden Konsequenz, dass Gebäude oft weitab von den Ortszentren erstellt werden, eine erste Lösung gefunden. Die Revisi- on bremst Landverschleiss und Bodenspekulation: Zu grosse Bauzonen werden verkleinert, bestehende Baulandreserven und Nutzungsreserven in bereits überbau- ten Gebieten besser genutzt. Ein stärkerer Schutz des Kulturlandes und insbesondere der Fruchtfolgeflächen (FFF) ist auch ein Element der zweiten Etappe der Revision des RPG. Es ist vorge- sehen, eine Kompensationspflicht einzuführen, falls FFF von Einzonungen betroffen sind, und zwar auch in jenen Fällen, in denen FFF betroffen sind, die über den vom Kanton zu sichernden Mindestumfang hinausgehen. Die Kompensationspflicht soll grundsätzlich für alle Böden mit FFF-Qualität gelten. Die Vernehmlassung zur zweiten Etappe wurde am 5. Dezember 2014 eröffnet und dauert bis am 15. Mai 2015.

2.3.3 Weitere angekündigte Volksinitiativen

Neben der Volksinitiative «Für Ernährungssicherheit» haben die Grüne Partei Schweiz und die Bauerngewerkschaft Uniterre ebenfalls Initiativen mit agrarpoliti- schen Inhalten bzw. mit Bezug zur Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln lanciert. Diese befinden sich noch im Sammelstadium. Fair-Food-Initiative der Grünen Partei Schweiz Am 27. Mai 2014 hat die Grüne Partei Schweiz die Unterschriftensammlung zur Volksinitiative «Für gesunde sowie umweltfreundlich und fair hergestellte Lebens-

4 SR 910.1 5 vgl. auch Stellungnahme des Bundesrates zur Motion Jans 14.3372 «Verzicht auf die Gesetzesrevision im Rahmen der Agrarpolitik 2018-2021» 6 vgl. dazu die Botschaft vom 1. Februar 2012 zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik 2014–2017 (Agrarpolitik 2014–2017), BBl 2012 2075, hier 2225–2226 7 SR 700

mittel (Fair-Food-Initiative)» gestartet8. Die Initiative verlangt mit einem neuen Artikel 104b mit der Sachüberschrift «Lebensmittel», dass der Bund das Angebot von Lebensmitteln stärkt, die von guter Qualität und sicher sind und umwelt- und ressourcenschonend, tierfreundlich und unter fairen Arbeitsbedingungen hergestellt wurden. Zudem soll der Bund sicherstellen, dass die gleichen Anforderungen grund- sätzlich auch für eingeführte Lebens- und Futtermittel gelten. Ein weiteres Ziel der Initiative ist es, die negativen Auswirkungen des Transports von Lebens- und Fut- termitteln auf Umwelt und Klima laufend zu reduzieren. Um dies zu erreichen, soll der Bund die Kompetenz erhalten, Zulassungs- und Deklarationsvorschriften zu erlassen, Einfuhrzölle abzustufen, verbindliche Zielvereinbarungen mit Importeuren abzuschliessen und die regionale Verarbeitung und Vermarktung zu fördern. Initiative für Ernährungssouveränität von Uniterre Die Bauerngewerkschaft Uniterre hat am 30. September 2014 die Unterschriften- sammlung zur Volksinitiative «Für Ernährungssouveränität. Die Landwirtschaft betrifft uns alle» lanciert9. Der Initiativtext enthält einen breiten Forderungskatalog, der die Kernanliegen der Initiativen des Bauernverbandes (Schutz der Fruchtfolge- flächen) und der Grünen Partei (gleiche Anforderungen an importierte und inländi- sche Lebensmittel) aufnimmt. Die Initiative geht jedoch über die beiden anderen Initiativen hinaus, indem sie beispielsweise Massnahmen zur Erhöhung der Anzahl der in der Landwirtschaft Beschäftigten verlangt, den Einsatz von gentechnisch veränderten Organismen in der Landwirtschaft verbieten will oder die Regulierung der Einfuhrmenge zum Erhalt und der Förderung der einheimischen Produktion vorschlägt.

2.4 Würdigung der Anliegen

Nachfolgend werden die fünf Hauptpunkte des Textes der Volksinitiative «Für Ernährungssicherheit» aus materieller und rechtlicher Sicht gewürdigt. Generell kann festgehalten werden, dass mit der Initiative keine neuen Kompetenzen des Bundes statuiert werden und damit die Kompetenzenaufteilung zwischen Bund und Kantonen grundsätzlich gleich bleibt.

2.4.1 Stärkung der Versorgung mit Lebensmitteln aus vielfältiger und

nachhaltiger einheimischer Produktion Die Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln aus einheimischer Produktion hat in den letzten Jahren zugenommen. Die Kalorienproduktion ist seit 1990 um rund 10 Prozent gestiegen. Während sich die tierische Produktion insgesamt kaum verändert hat, hat die Kalorienproduktion aus pflanzlichen Produkten um rund einen Viertel zugenommen. Da aufgrund der Bevölkerungszunahme auch der Lebensmit- telkonsum im Inland gestiegen ist, blieb der Selbstversorgungsgrad in etwa konstant (brutto: +2 Prozentpunkte; netto: –3 Prozentpunkte). Aufgrund des Produktivitäts- fortschritts kann in den nächsten Jahren von einem weiteren Anstieg der Produktion ausgegangen werden10. Im Bereich der ökologischen Nachhaltigkeit haben sich die Fortschritte bei der Ressourceneffizienz seit der Jahrtausendwende verlangsamt und

8 BBl 2014 3693

9 BBl 2014 6845

10 vgl. dazu Agrarpolitik 2014–2017, BBl 2012 2075, hier 2309–2311

die gesamten Emissionen liegen nach wie vor über dem angestrebten Niveau11. Mit der am 1. Januar 2014 in Kraft getretenen Agrarpolitik 2014–2017 sollen diesbezüg- lich weitere Verbesserungen realisiert werden. Die Bundesverfassung bietet aktuell mit Artikel 104 für den Bund grundsätzlich eine breite Grundlage, um für einen wesentlichen Beitrag zur sicheren Versorgung der Bevölkerung durch die landwirtschaftliche Produktion im Inland zu sorgen. Mit dem von den Initiantinnen und Initianten vorgeschlagenen Artikel 104a Absatz 1 wird von den verschiedenen Leistungen der Landwirtschaft, die in Artikel 104 Absatz 1 aufgeführt sind, nur die Versorgungsfunktion aufgeführt (Bst. a). Die anderen Funk- tionen (Bst. b und c) finden keine Erwähnung im Initiativtext. Die von den Initian- tinnen und Initianten formulierte Zielsetzung, dass die einheimische Produktion gestärkt werden soll, ist somit grundsätzlich in Artikel 104 Absatz 1 Buchstabe a bereits enthalten, wobei der Fokus auf die Funktionen der Landwirtschaft – auch in der Versorgung – gelegt ist und damit nur auf einen Teilaspekt der Ernährungssi- cherheit für die Schweizer Bevölkerung. So gibt es im Wortlaut der Initiative keinen Bezug zu Importen von Lebens- und Produktionsmitteln oder zur Wettbewerbsfä- higkeit der Land- und Ernährungswirtschaft, die für die Ernährungssicherheit in der Schweiz ebenfalls von grosser Bedeutung sind (vgl. Ziff. 3.3). Die aktuellen Bestimmungen im LwG bieten eine gute Grundlage zur Förderung der Produktion von Schweizer Agrarprodukten. Im Vordergrund stehen diesbezüglich die Instrumente zur Förderung von Produktion und Absatz gemäss dem 2. Titel des LwG (Grenzschutz, Marktstützungs- und Einzelkulturbeiträge sowie Absatzförde- rung) und die mit der Agrarpolitik 2014–2017 neu eingeführten Versorgungssicher- heitsbeiträge nach Artikel 72 LwG. Da die Massnahmenvielfalt in diesem Bereich hoch ist, hat sich der Bundesrat in den vergangenen Reformetappen für eine Redi- mensionierung des Instrumentariums in diesem Bereich eingesetzt und sich wieder- holt für eine Reduktion des Grenzschutzes und eine stärkere Annäherung an die internationalen Märkte ausgesprochen. Mit der Agrarpolitik 2014–2017 wurde zudem eine Grundlage für die Kennzeichnung von Produkten geschaffen, die nach besonderen Kriterien der nachhaltigen Entwicklung hergestellt werden (Art. 14 Abs.

1 Bst. f LwG). Diese Bestimmung ist grundsätzlich für inländische und für impor-

tierte Lebensmittel anwendbar.

2.4.2 Bekämpfung des Kulturlandverlusts

Das landwirtschaftliche Kulturland ist in den letzten 24 Jahren um 85 000 Hektaren (–5,4 %) zurückgegangen. Damit verliert die Landwirtschaft sukzessive ihren wich- tigsten Produktionsfaktor. Hauptursache für diese Entwicklung ist die Ausdehnung der Siedlungsfläche, die für mehr als die Hälfte des Kulturlandverlustes verantwort- lich ist. Neben dem Siedlungswachstum spielt auch der Waldeinwuchs eine Rolle. Zwischen 1985 und 2009 wurden rund 24 000 Hektaren Landwirtschaftsfläche zu Wald. Der Waldeinwuchs erfolgte hauptsächlich auf alpwirtschaftlich genutzten Flächen (90 % auf Flächen über 1400 m ü. M.). Da die Erträge auf diesen Flächen deutlich geringer sind als auf Flächen in den tieferen Lagen, sind sie neben der Lebensmittelversorgung vor allem für die Pflege der Kulturlandschaft und für die Erhaltung der alpinen Biodiversität von Bedeutung.

11 vgl. dazu Agrarpolitik 2014–2017, BBl 2012 2075, hier 2102–2106, sowie Agrarbericht 2013, S. 127 (Der Agrarbericht 2013 kann eingesehen werden unter: www.blw.admin.ch > Dokumentation > Publikationen)

In Artikel 75 BV ist festgehalten, dass der Bund Grundsätze der Raumplanung festlegt. Diese obliegt den Kantonen und dient der zweckmässigen und haushälteri- schen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes. Der Schutz des Kulturlandes ist in Artikel 75 BV zwar nicht explizit aufgeführt, die zweckmäs- sige und haushälterische Nutzung des Bodens schliesst den Kulturlandschutz jedoch implizit mit ein. Während heute die Zuständigkeit im Bereich der Raumplanung schwergewichtig bei den Kantonen liegt, würde mit der Annahme der Initiative die Rolle des Bundes beim Kulturlandschutz gestärkt. Die Verhinderung des Waldein- wuchses (Offenhaltung der Kulturlandschaft) ist bereits heute über den bestehenden Artikel 104 Absatz 1 Buchstabe b BV abgedeckt. Artikel 3 RPG verlangt die Bereitstellung «genügender Flächen geeigneten Kultur- landes» für die Landwirtschaft. Im RPG wird diese Zielsetzung durch die Trennung in Bau- und Nichtbaugebiet und die Möglichkeit zur Schaffung von Landwirt- schafts- und Schutzzonen konkretisiert. Im LwG existieren verschiedene Instrumen- te, insbesondere im Bereich der Direktzahlungen, um dem Kulturlandverlust durch Waldeinwuchs entgegenzuwirken (z.B. Hang- oder Sömmerungsbeiträge). Im Rah- men der Agrarpolitik 2014–2017 wurden die Massnahmen zur Offenhaltung der Kulturlandschaft über höhere Beiträge gezielt ausgebaut. Weiter wurde eine Be- schwerdemöglichkeit für das Bundesamt für Landwirtschaft gegen Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen, eingeführt und für Landwirtschaftsflächen, die neu eingezont werden, werden keine Direktzahlungen mehr ausgerichtet.

2.4.3 Umsetzung einer Qualitätsstrategie

Die Stärkung der Positionierung von Schweizer Lebensmitteln über die Qualität12 ist notwendig, um einen optimalen Mehrwert entlang der Lebensmittelkette zu generie- ren. Entsprechend haben sich Akteure der Land- und Ernährungswirtschaft auf eine gemeinsame Qualitätsstrategie geeinigt und im Jahr 2012 eine entsprechende Charta unterzeichnet13. Kernelemente der Qualitätsstrategie bilden die Qualitätsführer- schaft, die Qualitätspartnerschaft und die Marktoffensive. Die Umsetzung der Qualitätsstrategie ist primär Sache der privaten Akteure; der Bund nimmt nur eine subsidiäre Rolle ein (vgl. Art. 104 Abs. 2 BV). Auf der Basis von Artikel 104 Absatz 1 und Absatz 3 Buchstabe c hat der Bund dabei die Mög- lichkeit die Akteure in ihren Bestrebungen zur Umsetzung der Qualitätsstrategie zu unterstützen. Der am 1. Januar 2014 in Kraft getretene Artikel 2 Absatz 3 LwG verankert den Begriff Qualitätsstrategie auf Gesetzesstufe, und mit dem neuen Artikel 11 LwG wurde gezielt ein Instrument geschaffen, mit dem die Anstrengungen der Branche in diesem Bereich subsidiär unterstützt werden können. Da die Umsetzung gerade erst angelaufen ist, kann derzeit noch keine Aussage zur Wirksamkeit dieses Instruments gemacht werden.

2.4.4 Geringer administrativer Aufwand

Die Regelungsdichte in der Landwirtschaft hat in den letzten Jahren sowohl auf- grund öffentlich-rechtlicher wie auch privatrechtlicher Vorgaben zugenommen. Dahinter stehen beispielsweise die stetig steigenden Anforderung an die Sicherheit

12 Unter dem Begriff „Qualität“ werden Produkteigenschaften verstanden, die über die Gewährleistung der Lebensmittelsicherheit hinausgehen.

13 Die Charta ist einsehbar unter: www.qualitaetsstrategie.ch

der Lebensmittelproduktion hinsichtlich dem Schutz der Gesundheit und der Um- welt (z.B. Auflagen im Bereich Lebensmittelrecht und Gewässerschutz), der gesell- schaftliche Wunsch nach einer tierfreundlichen Nutztierhaltung (strengere Regeln im Tierschutzbereich) oder nach einem wirksameren Einsatz der Direktzahlungen. Mit den Direktzahlungen fördert der Bund die Erbringung gemeinwirtschaftlicher Leistungen durch die Landwirtschaft. Auf betrieblicher Ebene werden die Leistun- gen meistens als Anforderung an die Bewirtschaftung formuliert (z.B. Mindesttier- besatz oder minimaler Anteil an Biodiversitätsförderflächen). Der administrative Aufwand entsteht dadurch, dass diese Bewirtschaftungsanforderungen belegt, do- kumentiert und kontrolliert werden müssen. Schliesslich ist die Entwicklung auch darauf zurückzuführen, dass die Marktakteure durch privatrechtliche Zertifizierun- gen oder Labelprogramme ihre Produkte am Markt klarer differenzieren wollen. Zudem hat die Rückverfolgbarkeit der Produkte an Bedeutung gewonnen; einerseits aus Gründen der Lebensmittelsicherheit und andererseits, um dem Wunsch der Konsumentinnen und Konsumenten nach Transparenz bezüglich regionaler Herkunft besser zu entsprechen. Das Anliegen eines geringen administrativen Aufwands wird über den bestehenden Artikel 5 Absatz 2 BV grundsätzlich abgedeckt. So gehört es zum verfassungsrecht- lich garantierten Verhältnismässigkeitsprinzip, dass bei mehreren möglichen Mass- nahmen, die alle dem öffentlichen Interesse gerecht werden, stets die milderen zu bevorzugen sind. Das Gebot eines geringen administrativen Aufwands gilt zudem als Leitlinie für die gesamte Gesetzgebung und ist nicht ausschliesslich auf die Landwirtschaft zu beziehen. Der Bundesrat hat in Beantwortung des Postulats Knecht14 in Aussicht gestellt, die rechtlichen Grundlagen im Hinblick auf den administrativen Aufwand im Rahmen einer Gesamtschau zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik zu prüfen. Geprüft werden sollen Eignung, Erforderlichkeit und Zumutbarkeit von Vorschriften mit einem besonderen Augenmerk auf den administrativen und personellen Aufwand. Dabei soll auch die Art und Weise, wie über Vorschriften reguliert wird, überprüft werden.

2.4.5 Gewährleistung von Investitions- und Rechtssicherheit

Rechtssicherheit ist ein wesentliches Strukturelement in einem Rechtsstaat. Sie soll die Bürgerinnen und Bürger vor Überforderung und Überraschung durch Gesetz, Gerichte und Verwaltung schützen. Es darf den Bürgerinnen und Bürgern nicht unnötig erschwert werden, sich rechtstreu zu verhalten, und sie müssen das Verwal- tungshandeln voraussehen können. Die Gewährleistung der Rechtssicherheit ist im verfassungsrechtlichen Gesetzmässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV) verankert. Der Begriff der Investitionssicherheit findet derzeit auf Verfassungsstufe keine explizite Abbildung, kann jedoch implizit unter dem Aspekt der Rechtssicherheit subsumiert werden. Investitions- und Rechtssicherheit haben einen engen Bezug zum Vertrauensschutz. Die Gesetzgebung ist so auszugestalten, dass das schützenswerte Vertrauen der Privaten in eine bestimmte Rechtslage nicht beeinträchtigt wird. Durch den Vertrau- ensschutz werden aber Rechtsänderungen nicht grundsätzlich in Frage gestellt.

14 vgl. Postulat Knecht 14.3514 «Agrarpolitik 2018-2021. Massnahmenplan zum Abbau der überbordenden Bürokratie und zur Personalreduktion in der Verwaltung»

Vielmehr ergibt sich aus dem Demokratieprinzip, dass die Rechtsordnung jederzeit geändert werden kann. Wesentlich ist, dass eine Änderung der Rechtslage voraus- sehbar ist und dass gegebenenfalls Übergangsregelungen getroffen werden. Beiden Aspekten wird derzeit bei der Weiterentwicklung der Agrarpolitik angemessen Rechnung getragen.

3 Ernährungssicherheit – Konzept und zukünftige Herausforderungen

3.1 Das Konzept der Ernährungssicherheit

Die Volksinitiative «Für Ernährungssicherheit» bezweckt die Stärkung der Versor- gung der Bevölkerung mit Lebensmitteln aus vielfältiger und nachhaltiger einheimi- scher Produktion. Unter dem Titel «Ernährungssicherheit» wird dabei auf die inlän- dische landwirtschaftliche Produktion fokussiert. Das Konzept der Ernährungssicherheit ist gemäss Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO) breiter gefasst. Gemäss deren Definition ist Ernährungs- sicherheit dann gegeben, wenn «die Menschen jederzeit Zugang zu genügender und ausgewogener Ernährung haben, um ein aktives Leben in Gesundheit führen zu können»15. Daraus leiten sich die folgenden vier bestimmenden Faktoren für Ernäh- rungssicherheit ab:  Verfügbarkeit bezieht sich auf das Angebot und umfasst die Bereiche nachhaltige Lebensmittelproduktion, Verarbeitung und Handel;  Zugang bezieht sich auf die Nachfrage und auf den Aspekt, ob Lebens- mittel für den einzelnen Konsumenten erhältlich bzw. bezahlbar sind;  Verwendung beinhaltet Aspekte wie die Lebensmittelsicherheit oder die ernährungsphysiologische Zusammensetzung der Nahrung;  Stabilität bezieht sich auf die zeitliche Dimension; Ernährungssicherheit ist nur gegeben, wenn die drei ersten Voraussetzungen permanent erfüllt sind. Die Faktoren Zugang, Verwendung (insb. Lebensmittelsicherheit) und Stabilität sind über folgende Verfassungsbestimmungen bereits abgedeckt: - Art. 12 und 41 BV: Recht auf Hilfe in Notlagen, soziale Sicherheit und angemessene Lebensbedingungen (Zugang auf individueller Ebene); - Art. 118 BV: Vorschriften zum Umgang mit Lebensmitteln zum Schutz der Gesundheit (Verwendung bzw. Lebensmittelsicherheit); - Art. 102 BV: Sicherstellung der Versorgung mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen in Krisensituationen (Stabilität16). Bezüglich Verfügbarkeit wird über Artikel 104 BV der Beitrag der inländischen Produktion zur Versorgung angesprochen (vgl. Ziff. 2.4.1). Hingegen fehlt auf Verfassungsstufe ein Bezug zu den für die Sicherstellung der Ernährungssicherheit nötigen Lebensmittelimporten.

15 FAO (1996): Rome Declaration on World Food Security and World Food Summit Plan of Action. World Food Summit 13–17 November 1996. Rome. 16 Die Stabilität bezüglich Ernährungssicherheit ist zudem stark abhängig von der allgemei- nen politischen und institutionellen Stabilität.

3.2 Aktuelle Situation

Internationale Dimension Gemäss dem aktuellsten Bericht über Ernährungsunsicherheit der FAO17 gibt es derzeit weltweit gut 800 Millionen Menschen, die chronisch unterernährt sind, d.h. ihren Bedarf an Nahrungsenergie nicht in ausreichendem Mass decken können. Die Zahl unterernährter Menschen ist in den letzten 20 Jahren um rund 200 Millionen gesunken. Heute ist die Nahrungsmittelproduktion pro Kopf grundsätzlich ausrei- chend, um alle Menschen auf dem Planeten zu versorgen. Dass trotzdem so viele Menschen an Unterernährung leiden, ist primär auf die ungleiche Verteilung und den mangelnden Zugang zu Nahrungsmitteln zurückzuführen. Mangelnder Zugang zu Nahrungsmitteln wiederum ist meist ökonomisch bedingt, d.h. die Menschen können sich eine ausreichende Versorgung aufgrund ihrer mangelnden Kaufkraft nicht leisten. Davon betroffen sind die ärmeren Bevölkerungsschichten in den urba- nen Zentren aber auch die noch vorwiegend in Subsistenzwirtschaft lebende ländli- che Bevölkerung. Nationale Dimension Die Ernährungssicherheit in der Schweiz ist derzeit gegeben: Lebensmittel stehen ständig in ausreichender Menge zur Verfügung, die Lebensmittelsicherheit ist auf einem sehr hohen Niveau und die Konsumentinnen und Konsumenten verfügen über genügend Kaufkraft, um die Lebensmittel auch effektiv zu kaufen. Ausdruck davon ist, dass die Schweizer Haushalte im Durchschnitt lediglich 9 Prozent des verfügba- ren Einkommens für Lebensmittel einsetzen18. Es wird geschätzt, dass ein Drittel der produzierten Lebensmittel als Abfall anfallen (Food Waste), rund die Hälfte davon bei den Konsumenten19. Rund 40 Prozent der Schweizer Bevölkerung sind überge- wichtig. Dieser Anteil hat in den letzten 20 Jahren um einen Drittel zugenommen, was primär auf eine zu hohe Energieaufnahme beim Lebensmittelkonsum, also Überernährung, und Bewegungsmangel zurückzuführen ist. In Bezug auf die Verfügbarkeit ist festzuhalten, dass die Schweiz ein Nettoimporteur von Lebensmitteln ist. In den letzten hundert Jahren schwankte der Anteil der im Inland produzierten Lebensmittelkalorien am Gesamtverbrauch zwischen 50 und 70 Prozent20. Derzeit liegt der Bruttoselbstversorgungsgrad bei rund 60 Prozent. Die Produktion von Lebensmitteln im Inland bildet damit den Hauptpfeiler der inländi- schen Versorgung. Daneben bilden die Importe den zweiten Pfeiler zur Sicherstel- lung einer ausreichenden und ausgewogenen Versorgung der Bevölkerung. Die Tatsache, dass die Schweiz rund 40 Prozent der Lebensmittel importiert, ist nicht darauf zurückzuführen, dass die landwirtschaftliche Produktion in der Schweiz ausgesprochen extensiv wäre. Aufgrund der guten Produktionsbedingungen in der Schweiz (hochwertige Böden, ausreichend Niederschläge, Verfügbarkeit von Pro- duktionsmitteln) ist das Ertragsniveau der Schweiz im internationalen Vergleich sogar relativ hoch. Hauptgrund für den hohen Importbedarf ist die hohe Bevölke- rungsdichte, d.h. die im Vergleich mit der Bevölkerungszahl geringe Verfügbarkeit von landwirtschaftlich nutzbarer Fläche. Die ackerfähige Fläche beträgt in der Schweiz lediglich 500 Quadratmeter pro Einwohnerin und Einwohner. Das ist nur

17 FAO (2014): The State of Food Insecurity in the World 2014

18 Bundesamt für Statistik (2014): Haushaltsbudgeterhebung 2012

19 Bundesamt für Landwirtschaft (2012): Agrarbericht 2012, S. 90–91

20 vgl. Stellungnahme des Bundesrats zur Motion Schibli 06.3880

ein Viertel des internationalen Durchschnitts. Rund zwei Drittel der landwirtschaft- lichen Nutzfläche können aus topografischen oder klimatischen Gründen nur als Grünland genutzt werden.

3.3 Zukünftige Herausforderungen

Internationale Dimension Das weitere Wachstum der Weltbevölkerung auf voraussichtlich 9,6 Milliarden Menschen im Jahr 2050 und der zunehmende Wohlstand, insbesondere in Schwel- lenländern, verbunden mit einem höheren durchschnittlichen Kalorienkonsum pro Kopf, verursacht unter anderem durch eine erhöhte Nachfrage nach Fleisch und Milchprodukten, bewirken eine starke Ausdehnung der Nachfrage. Mit dem technischen Fortschritt (Zucht, effizientere Technologien und Produktions- systeme) und der Verbesserung des Knowhows wird die globale Produktion eben- falls zunehmen. Das Angebot im Gleichschritt mit der wachsenden Nachfrage zu steigern, ist jedoch eine grosse Herausforderung. Landwirtschaftlich wichtige Pro- duktionsmittel (z.B. Treibstoffe, mineralische Dünger) basieren auf nicht erneuerba- ren Rohstoffen wie fossilen Energieträgern oder mineralischem Phosphor. Deren Abbau wird aufwendiger, was zu steigenden Preisen und einer Verteuerung land- wirtschaftlicher Produktionsmittel führen könnte. Der für die Nahrungsmittelpro- duktion verfügbare Boden steht aufgrund der Bodendegradation, der Ausdehnung der Produktion von nachwachsenden Rohstoffen zur energetischen Nutzung sowie der Siedlungsentwicklung weiter unter Druck. Da eine Ausdehnung der landwirt- schaftlich nutzbaren Fläche fast nur durch die Abholzung von Wäldern möglich ist, muss die höhere Nachfrage nach Nahrungsmitteln primär durch höhere Erträge erreicht werden. Das grösste Potenzial für Produktivitätsverbesserungen haben Entwicklungs- und Schwellenländer, die ihr Ertragspotenzial zurzeit nur teilweise ausnutzen21. Eine nachhaltige Steigerung der Erträge ist aber eine grosse Herausfor- derung, da durch den Klimawandel in weiten Teilen der Welt die Verfügbarkeit von Wasser für die landwirtschaftliche Produktion sinkt und zudem der Druck von Schadorganismen steigt. Entsprechend sind erhöhte Anstrengungen im Bereich der Züchtung sowie der Entwicklung und Umsetzung angepasster Produktionssysteme (Fütterung, Düngung, Pflanzenschutz) nötig. Die globale Versorgung mit Lebensmitteln wird aufgrund der steigenden Nachfrage und der begrenzten Möglichkeiten zur Ausdehnung des Angebots langfristig voraus- sichtlich schwieriger. Ausdruck der sich verstärkenden Knappheit an Lebensmitteln ist, dass seit der Jahrtausendwende der globale Lebensmittelpreisindex der FAO um rund 125 Prozent gestiegen ist. Zudem hat die Volatilität der Preise auf den Agrar- märkten in den letzten 20 Jahren zugenommen22. Das Preisniveau und die Preisvola- tilität wirken sich unterschiedlich auf die Ernährungssicherheit aus. Hohe Preise wirken sich primär auf die Konsumentinnen und Konsumenten aus, da dadurch ihre Kaufkraft sinkt. Am stärksten betroffen davon sind insbesondere die ärmeren Bevöl- kerungsschichten in den urbanen Zentren. Im Gegenzug wirken sich hohe Preisvola- tilitäten primär produktionsseitig aus, da aufgrund der hohen Unsicherheiten weni- ger in die landwirtschaftliche Produktion investiert wird und so das Produktionspotenzial nicht ausgeschöpft wird. Gemäss aktueller Prognose bleiben

21 Bruinsma, J. (2009): The resource outlook to 2050: by how much do land, water and crop yields need to increase by 2050? Rome, FAO.

22 FAO (2010): Food Outlook, November 2010

die Preise landwirtschaftlicher Rohstoffe mittelfristig (bis 2023) auf dem heutigen Niveau nominal stabil23. Langfristig (bis 2050) gehen einzelne Prognosen von weiter steigenden Preisen bei einzelnen landwirtschaftlichen Rohstoffen aus (z.B. Mais: +30–50% und Fleisch +20–30%). Die Preisentwicklung bei den Agrarprodukten hängt zudem davon ab, wie sich die Energiepreise entwickeln, da zwischen den beiden Märkten eine enge Kopplung besteht. Mit den Prognosen lassen sich Unsi- cherheiten und für die kurzfristige Preisbildung relevante Faktoren nur unzureichend abbilden. Faktoren wie kurzfristige Angebotsknappheiten durch Ernteausfälle, Unwetter, politische Unruhen, Krankheiten oder der Klimawandel haben jedoch einen grossen Einfluss auf die Preisentwicklung. Solche Effekte können verstärkt werden durch Exportverbote. Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass kurzfristige Angebotsknappheiten künftig häufiger werden, was zu höherer Preisvolatilität auf den Agrarmärkten führen wird. Auf globaler Ebene bestehen die zentralen Herausforderungen der Zukunft darin, die permanente Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln in ausreichender Menge und Qualität durch weitere Produktivitätsverbesserungen zu gewährleisten und dabei die natürlichen Ressourcen wie Boden, Wasser oder Biodiversität nachhaltiger zu nutzen. In vielen Ländern gilt es, Infrastrukturen und politische Rahmenbedingun- gen für Investitionen in eine nachhaltige Landwirtschaft und in den technischen Fortschritt zu verbessern. Die Reduktion von Lebensmittelverlusten (Food Waste und Food Losses) und die Entwicklung ressourcenschonenderer Konsummuster sind wichtige Elemente zur Limitierung des Nachfragewachstums und der Ressourcenbe- anspruchung durch die Ernährung. Wichtige Ansatzpunkte sind auch die Sicherstel- lung eines funktionierenden Handels zwischen den Regionen und ganz generell die Armutsbekämpfung. Nationale Dimension Aufgrund des Bevölkerungswachstums wird die Gesamtnachfrage nach Lebensmit- teln auch in der Schweiz in den nächsten Jahren weiter zunehmen. Das Nachfrage- wachstum wird jedoch verlangsamt durch den aufgrund der Alterung der Bevölke- rung tendenziell sinkenden Verbrauch pro Kopf. Es ist davon auszugehen, dass die Produktion im Inland durch das Ausnutzen der technischen Möglichkeiten, wie dem Zuchtfortschritt oder dem Einsatz effizienterer Technologien, weiter steigen wird. Im internationalen Vergleich ist die Intensität der landwirtschaftlichen Produktion in der Schweiz relativ hoch. Sie liegt teilweise über dem für die Ökosysteme tragbaren Niveau; entsprechend werden die natürlichen Ressourcen belastet (vgl. Ziff. 2.4.1). Um den Beitrag der inländischen Produktion zur Versorgung der Schweizer Bevölkerung langfristig zu erhalten, gilt es daher, die Belastung der Umwelt zu vermindern, insbesondere durch die Verbesserung der Ressourceneffizienz. Im Fokus steht eine Produktion, die an die Tragfähigkeit der Ökosysteme und an den Standort angepasst ist und das natürliche Produktionspoten- zial möglichst optimal nutzt. Eine wichtige Grundlage der landwirtschaftlichen Produktion ist der fruchtbare Boden, der in der Schweiz bereits heute knapp ist. Der durch das weitergehende Bevölkerungswachstum und durch die wirtschaftliche Entwicklung induzierte zu- sätzliche Flächenbedarf wird die der Landwirtschaft zur Verfügung stehende Fläche

23 Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) / FAO (2014): Agricultural Outlook 2014–2023

in Zukunft weiter reduzieren. Eine der zentralen Herausforderungen ist es daher, die landwirtschaftlich nutzbaren Böden in ihrem Umfang und ihrer Qualität bestmöglich zu erhalten. Die landwirtschaftliche Produktion ist in starkem Masse abhängig von Importen, von nicht erneuerbaren Ressourcen wie fossiler Energie oder Phosphor, deren globale Verknappung sich künftig verstärkt auf die Schweiz auswirken wird. Im Kontext des Klimawandels wird zudem der Bewässerungsbedarf in der Schwei- zer Landwirtschaft steigen. Das im internationalen Vergleich hohe Schweizer Produzenten- und Konsumenten- preisniveau ist primär Folge des nach wie vor hohen Grenzschutzes. Aufgrund der aktuellen Prognosen für die Preisentwicklung auf den internationalen Agrarmärkten ist mittelfristig nicht damit zu rechnen, dass sich die Weltmarktpreise substanziell erhöhen werden. Während sich agrarpolitisch hoch gehaltene Produzentenpreise zwar kurzfristig angebotssteigernd auswirken, stellen sie in der längerfristigen Optik ein Risiko dar, da ein geringerer Anreiz besteht, sich auf die effektiven internationa- len Marktentwicklungen auszurichten und die Wettbewerbs- und Innovationsfähig- keit zu verbessern. Vor dem Hintergrund sich weiter öffnender Märkte ist es daher wichtig, dass die Landwirtschaft und die ihr vor- und nachgelagerten Stufen der Wertschöpfungskette die Potenziale zur Generierung von Wertschöpfung am Markt und zur Senkung der Kosten konsequent ausnutzen. Auch in Zukunft wird ein substanzieller Anteil der Versorgung der Schweizer Be- völkerung mit Lebensmitteln und des Bedarfs an landwirtschaftlichen Produktions- mitteln durch Importe zu decken sein. Aufgrund der Prognosen zur wirtschaftlichen Entwicklung der Schweiz ist davon auszugehen, dass die im internationalen Ver- gleich hohe Kaufkraft der Schweiz bestehen bleibt und es damit weiterhin möglich ist, den Importbedarf zu decken. Ein guter Zugang zu den internationalen Agrar- märkten und ein breit abgestütztes Portfolio von Herkunftsländern bleiben für die Sicherstellung der Ernährungssicherheit auch künftig wichtig. Über den Konsum von importierten Lebensmitteln nehmen die Konsumentinnen und Konsumenten in der Schweiz Einfluss auf die Herkunftsländer. Eine Beeinträchti- gung der Produktionsgrundlagen in den Exportländern würde sich längerfristig negativ auf die Versorgungssituation in der Schweiz auswirken. Generell ist festzu- halten, dass die Reduktion von Lebensmittelverlusten (Food Waste) und ein verant- wortungsbewusstes Konsumverhalten wichtig sind, um die natürlichen Ressourcen zu schonen und so langfristig produktiv zu erhalten. Zusammenfassend lassen sich aus Sicht der Schweiz folgende zentralen Herausfor- derungen für die künftige Sicherstellung der Ernährungssicherheit festhalten:

1. Erhaltung der landwirtschaftlich nutzbaren Böden in Qualität und Quanti-

tät sowie Verminderung der Abhängigkeit von nicht erneuerbaren Res- sourcen;

2. Optimierung der Nutzung des natürlichen Produktionspotenzials durch ei-

ne standortangepasste und ressourceneffiziente Produktion;

3. Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Land- und Ernäh-

rungswirtschaft durch Kostensenkung und Generierung von Wertschöp- fung am Markt;

4. Ausreichende Importe von Lebensmitteln und landwirtschaftlichen Pro-

duktionsmitteln durch den Zugang der Schweiz zu den internationalen Ag- rarmärkten und ein breit abgestütztes Portfolio von Herkunftsländern;

5. Reduktion der Ressourcenbeanspruchung durch Verminderung von Food

Waste und Food Losses sowie eine ressourcenschonendere Ernährung.

4 Haltung des Bundesrats

Die Volksinitiative «Für Ernährungssicherheit» entspringt der Sorge der Initiantin- nen und Initianten, dass durch die Agrarpolitik der Beitrag der Inlandproduktion zur Versorgung der Bevölkerung zugunsten anderer Funktionen der Landwirtschaft geschwächt werden könnte. Die Initiative spricht ein Bedürfnis der Bevölkerung nach einer sicheren Versorgung mit Lebensmitteln an. Zudem verbindet die Initiati- ve die Thematik der Ernährungssicherheit mit dem derzeit politisch breit unterstütz- ten Anliegen des Kulturlandschutzes. Die agrarpolitische Zielsetzung des Bundesrates basiert auf dem geltenden Artikel

104 BV. Vorrangiges Ziel des Bundesrates in den vergangenen Reformetappen war

es, die Marktausrichtung und die Nachhaltigkeit der landwirtschaftlichen Produktion zu verbessern. Zudem ging es darum, die nicht marktfähigen Leistungen der Land- wirtschaft zugunsten der Gesellschaft, wie den Beitrag zur Versorgung oder die Pflege der Kulturlandschaft (=Multifunktionalität), insgesamt zu steigern. Aufgrund der bisherigen Entwicklung geht der Bundesrat davon aus, dass mit der heutigen Agrarpolitik die landwirtschaftliche Produktion mindestens im bisherigen Ausmass erhalten bleibt und längerfristig sogar gestärkt wird, indem weitere Verbesserungen in Bezug auf die Nachhaltigkeit gefördert werden. Die Zielsetzung einer nachhalti- gen und auf den Markt ausgerichteten Produktion, die zur Bereitstellung der ge- meinwirtschaftlichen Leistungen beiträgt, ist politisch nach wie vor breit abgestützt und bleibt auch im Hinblick auf die künftige Entwicklung der Agrarpolitik von strategischer Bedeutung. Der Bundesrat hat sich in der agrarpolitischen Diskussion wiederholt zur Thematik der Ernährungssicherheit geäussert24 und ist sich deren Bedeutung bewusst. Die Sicherstellung der Ernährungssicherheit auf globaler Ebene stellt eine der zentralen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts dar. Auch die Schweiz ist diesbezüglich mit verschiedenen Herausforderungen konfrontiert (vgl. Ziff. 3.3), weshalb der Bundes- rat vorschlägt, der Initiative «Für Ernährungssicherheit» einen direkten Gegenent- wurf gegenüberzustellen. Der Bundesrat will so die Anliegen der Bevölkerung aufnehmen und die Ernährungssicherheit der Schweiz umfassend und langfristig stärken. Mit dem direkten Gegenentwurf soll die Versorgung der Bevölkerung ins Zentrum gestellt werden. Um langfristig die Bevölkerung mit ausreichend Lebensmitteln versorgen zu können, soll das Augenmerk einerseits auf das Angebot aus inländi- scher Produktion und andererseits auf die internationale Verfügbarkeit gelegt wer- den. Damit soll ein kohärenter und international tragfähiger Ansatz in Sachen Ernäh- rungssicherheit auf Verfassungsstufe verankert und ein rechtlicher Rahmen geschaffen werden, der es erlaubt, in angemessener Weise auf die künftigen Heraus- forderungen zu reagieren. Der direkte Gegenentwurf hat inhaltliche Berührungs- punkte zu bereits bestehenden Verfassungsbestimmungen (vgl. Ziff. 5.4). Indem mit dem direkten Gegenentwurf die relevanten Aspekte in den Gesamtkontext der Er-

24 vgl. Bericht des Bundesrates vom 6. Mai 2009 in Erfüllung der Motion der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Ständerates vom 10. November 2006 (06.3635), Zif- fer 6.1, S. 88–92, einsehbar unter: www.blw.admin.ch > Dokumentation > Publikationen > Berichte, BBl 2012 2075, hier 2140

nährungssicherheit gestellt werden, wird die Kohärenz zwischen den verschiedenen Politikbereichen in dieser Sache verbessert und so deren Wirkung auf die Zielset- zung langfristig verstärkt. Mit dem direkten Gegenentwurf soll die bisherige Agrar- politik unterstützt und Kontinuität sichergestellt werden.

5 Direkter Gegenentwurf

5.1 Wortlaut

Die vom Bundesrat vorgeschlagene Verfassungsbestimmung lautet wie folgt:

Art. 102a Ernährungssicherheit Zur Sicherstellung der Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln schafft der Bund Rahmenbedingungen, welche die Nachhaltigkeit unterstützen und günstig sind für: a. die Sicherung der Grundlagen für die landwirtschaftliche Produktion, ins- besondere des Kulturlandes; b. eine standortangepasste und ressourceneffiziente Produktion von Lebens- mitteln; c. eine wettbewerbsfähige Land- und Ernährungswirtschaft; d. den Zugang zu den internationalen Agrarmärkten; e. einen ressourcenschonenden Konsum von Lebensmitteln.

5.2 Systematische Einordnung

Mit der vorgeschlagenen Verfassungsbestimmung wird die Sicherstellung der Ver- sorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln bezweckt. Artikel 102 BV regelt die Landesversorgung in Krisensituationen wie kriegerischer Bedrohung oder schweren Mangellagen, denen die Wirtschaft nicht selbst zu begegnen vermag. Er ist insofern allgemeiner formuliert, als damit generell lebenswichtige Güter und Dienstleistun- gen abgedeckt werden und nicht nur die Lebensmittel. In Bezug auf Artikel 104 BV ist der direkte Gegenentwurf breiter, indem er die Versorgung insgesamt anspricht und nicht nur den Beitrag, den die Landwirtschaft leisten soll. Entsprechend wird eine systematische Einordnung zwischen Artikel 102 und 104 BV vorgeschlagen. Eine Positionierung nach Artikel 103 BV ist nicht sinnvoll, da die vorgeschlagene Verfassungsbestimmung keine strukturpolitische Zielsetzung hat. Entsprechend soll der direkte Gegenentwurf als neuer Artikel 102a BV eingefügt werden. Es handelt sich dabei um einen eigenständigen Artikel und nicht um einen Zusatz zum beste- henden Artikel 102 BV.

5.3 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen

Titel und Einleitungssatz Gemäss Definition der FAO basiert die Ernährungssicherheit auf den vier Faktoren: Verfügbarkeit, Zugang, Verwendung und Stabilität. Wie in Ziffer 3.1 dargelegt, sind die Aspekte Zugang, Verwendung und Stabilität über bestehende Verfassungsbe- stimmungen bereits abgedeckt. In Bezug auf die Verfügbarkeit wird zudem in Arti- kel 104 Absatz 1 Buchstabe a BV der Beitrag der landwirtschaftlichen Produktion zur sicheren Versorgung erwähnt. Mit der aktuellen Verfassungsgrundlage wird jedoch die Verfügbarkeit auf Stufe Konsum nicht umfassend abgedeckt. Hier setzt der neue Artikel 102a BV an, indem er den Bund beauftragt, die Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln sicherzustellen und damit zusätzlich zur Inlandpro- duktion auch die importierten Lebensmittel einschliesst.

Das Angebot an Lebensmitteln soll es ermöglichen, die Ernährungsbedürfnisse der Bevölkerung bezüglich Nährstoffe abzudecken. Es geht also um die Menge und Vielfalt des Angebots, das auch Produkte umfassen soll, die sich unter Schweizer Gegebenheiten nicht produzieren lassen (z.B. Meeresfische und Südfrüchte). Dabei geht es nicht um die Absicherung gegen Versorgungsengpässe in akuten Krisensituationen, die heute bereits über Artikel 102 BV abgedeckt sind, sondern um die langfristige Sicherstellung einer für die Bevölkerung ausreichenden Verfügbar- keit von Lebensmitteln. Um diese Verfügbarkeit zu gewährleisten, sind einerseits günstige Rahmenbedingungen für die landwirtschaftliche Produktion im Inland zu schaffen und andererseits Massnahmen zu treffen, die die Verfügbarkeit von Le- bensmittelimporten langfristig sicherstellen. Eine zentrale Voraussetzung für die langfristige Sicherstellung der Versorgung ist, dass die Lebensmittel nachhaltig produziert werden. Die Nachhaltigkeit wird hier breit verstanden in Bezug auf die drei Dimensionen Ökonomie, Soziales und Ökolo- gie. Der breit verstandene Begriff der Nachhaltigkeit im Einleitungssatz wird in den Buchstaben a–e konkretisiert. In Bezug auf die ökologische und soziale Dimension sollen Fortschritte im Inland nicht auf Kosten höherer Umweltbelastungen, einer Beeinträchtigung der Produktionsgrundlagen oder zu Lasten ärmerer Bevölkerungs- schichten im Ausland gehen. Entsprechend bezieht sich das Ziel einer nachhaltigen Produktion sowohl auf die Schweiz als auch auf das Ausland. Mit der Anforderung einer nachhaltigen Produktion wird zudem die Verantwortung der Schweiz für die internationale Ernährungssicherheit zum Ausdruck gebracht. Entsprechend setzt sich die Schweiz in den relevanten multilateralen Organisationen für günstige Rahmen- bedingungen zur Erreichung des Ziels der globalen Ernährungssicherheit ein. Mit dem direkten Gegenentwurf wird unter den Buchstaben a–e der Rahmen abge- steckt, in dem Massnahmen aus Sicht der Ernährungssicherheit grundsätzlich sinn- voll sind und deshalb ermöglicht werden sollen. Die Abfolge der Buchstaben a–e folgen dem Prozess entlang der Lebensmittelkette: von den Produktionsgrundlagen (Bst. a) über die Produktion (Bst. b), die Lebensmittelkette (Bst. c), die Importe (Bst. d) bis zu den Konsumentinnen und Konsumenten (Bst. e). Generell kann festgehalten werden, dass mit dem direkten Gegenentwurf keine neuen Kompetenzen des Bundes statuiert werden und damit die Kompetenzenauftei- lung zwischen Bund und Kantonen nicht verändert wird. Bst. a Eine wichtige Voraussetzung für die Versorgung der Bevölkerung ist die Sicherung ausreichender Grundlagen für die landwirtschaftliche Produktion. Dies sind in erster Linie die physischen Produktionsfaktoren wie das Kulturland, die nicht erneuerbaren Ressourcen oder Wasser (z.B. zur Bewässerung). Mit Buchstabe a sollen die verfas- sungsrechtlichen Grundlagen für den quantitativen und qualitativen Kulturland- schutz verstärkt werden, wobei die Zuständigkeit weiterhin schwergewichtig bei den Kantonen liegen soll. Die Abhängigkeit der landwirtschaftlichen Produktion von nicht erneuerbaren Ressourcen wie fossiler Energie oder mineralischem Phosphor gilt es zu reduzieren. Neben einer Verbesserung der Ressourceneffizienz (vgl. Bst. b) steht beim Phosphor die bessere Schliessung der Nährstoffkreisläufe im Vorder- grund. In Bezug auf die Wasserverfügbarkeit ist festzuhalten, dass es Interessens- konflikte zwischen den Ansprüchen betreffend Schutz einerseits und Nutzung durch die Landwirtschaft und andere Sektoren andererseits gibt und diese angemessen zu berücksichtigen sind. Eine weitere Produktionsgrundlage, die es in diesem Kontext

zu beachten gilt, ist das Knowhow im landwirtschaftlichen Wissenssystem (z.B. Agrarforschung). Die Umsetzung soll weiterhin im Rahmen der bestehenden Sek- torpolitiken erfolgen. Bst. b Mit den Begriffen «standortangepasste» und «ressourceneffiziente» Produktion wird die im Einleitungssatz enthaltene Zielsetzung der Nachhaltigkeit konkretisiert. Unter der standortangepassten Produktion ist einerseits die Ausnutzung des agronomischen Potenzials im Inland für die Produktion von Lebensmitteln zu verstehen. Anderer- seits wird damit zum Ausdruck gebracht, dass sich die Produktion innerhalb der ökologischen Grenzen bewegen soll bzw. die Tragfähigkeit der Ökosysteme zu berücksichtigen ist. Eine weitere Verbesserung der Ressourceneffizienz soll dazu beitragen, die Beanspruchung der Ressourcen und die Emissionen in die Umwelt unter Erhaltung des Beitrags der Inlandproduktion zu reduzieren (Ressourcenscho- nung). Bst. c Eine langfristig erfolgreiche und stabile Inlandproduktion ist nur möglich, wenn sich die Unternehmen der Schweizer Land- und Ernährungswirtschaft auf dem Markt behaupten können. Dies bedeutet, dass sie ihre Produkte erfolgreich am Markt verkaufen und damit Wertschöpfung generieren. Entsprechend gilt es, Möglichkei- ten zur Produktdifferenzierung über die Qualität sowie zur Kostensenkung zu nutzen und damit die Wettbewerbsfähigkeit umfassend zu verbessern. Gerade vor dem Hintergrund des nach wie vor hohen Grenzschutzes für landwirtschaftliche Produkte und im Hinblick auf eine weitere Annäherung der Märkte ist eine solche Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Land- und Ernährungswirtschaft von entscheidender Bedeutung. Wichtige Voraussetzungen dazu sind funktionierende Märkte auf allen Handels- und Verarbeitungsstufen, konkurrenzfähige Preise für Produktionsmittel, ein möglichst geringer administrativer Aufwand für die Betriebe und Innovationen auf allen Stufen der Wertschöpfungskette. Gegenüber Artikel 104 BV ist Buchstabe c weiter gefasst und beinhaltet neben der Landwirtschaft auch die gesamte Wertschöpfungskette. Damit die Schweizer Land- wirtschaft ihren Beitrag zur Versorgung unter zunehmender internationaler Konkur- renz langfristig erbringen kann, ist sie auf leistungsfähige Betriebe in den vor- und nachgelagerten Branchen angewiesen. Bst. d Der Zugang zu den internationalen Agrarmärkten umfasst einerseits den Marktzu- gang für Schweizer Produkte zu kaufkräftigen Absatzmärkten im Ausland. Exporte sind eine wichtige Voraussetzung, um Wertschöpfung zu generieren, was in engem Zusammenhang zur Zielsetzung von Buchstabe c steht. Andererseits ist der Markt- zugang auch importseitig von Bedeutung; einerseits für die inländische Verfügbar- keit von Lebensmitteln über ergänzende Importe und andererseits für die Beschaf- fung von landwirtschaftlichen Produktionsmitteln (z.B. Dünger, Saatgut, Futtermittel). Der gegenseitige Marktzugang erlaubt eine ökonomisch sinnvolle internationale Arbeitsteilung. Zur Verringerung des Risikos von Angebotsverknap- pungen sind zum einen die Handelsbeziehungen zur EU, unserem wichtigsten Han- delspartner, aufrecht zu erhalten. Zum anderen sind diversifizierte Handelsbezie- hungen mit Drittstaaten notwendig, die einen Beitrag zur Versorgung der Schweiz mit Lebensmitteln leisten können. Wichtig sind zudem der Zugang zu Importen und die Diversifizierung der Importmärkte von wichtigen landwirtschaftlichen Produkti-

onsmitteln, die für die Ausnutzung des inländischen Produktionspotenzials essenzi- ell sind. Der internationale Marktzugang wird über den Abschluss von multi- und bilateralen Handelsabkommen erreicht. Als Nettoimporteurin von Nahrungsmitteln setzt sich die Schweiz in diesem Rahmen für mehr Transparenz und klarere Regeln in Bezug auf den Marktzugang ein, insbesondere für das Verbot handelsbeschrän- kender Massnahmen. Auch die Erleichterung des Alltagsgeschäfts im internationa- len Handel durch Harmonisierung, gegenseitige Anerkennung und Standardisierung (z.B. via Codex Alimentarius) von nicht-tarifären Handelsparametern und die inter- nationale Standardisierung von Zollverfahren spielen eine wichtige Rolle. Schliess- lich geht es generell darum, dass sich die Schweiz im Rahmen internationaler Orga- nisationen wie der Welthandelsorganisation (WTO) sowie in ihren bilateralen Handelsabkommen für funktionierende Märkte, transparente Spielregeln und die Kohärenz der Handelspolitik mit ökologischen und sozialen Anliegen engagiert. Bst. e Mit dem Passus zum ressourcenschonenden Konsum von Lebensmitteln wird die Nachhaltigkeit in der Produktion ergänzt und komplettiert. Fragen die Konsumen- tinnen und Konsumenten ressourcenschonend erzeugte Produkte nach, lässt sich das Ziel einer nachhaltigen Produktion leichter realisieren. Schritte in Richtung eines ressourcenschonenden Konsums wären beispielsweise eine Stärkung der Nachfrage nach nachhaltig produzierten Produkten, deren Erzeugung die natürlichen Ressour- cen weniger stark beansprucht (inkl. Importe) oder die Verringerung von Food Waste und Food Losses. Ansatzpunkte zur Förderung eines ressourcenschonenden Konsums sieht der Bundesrat in den Bereichen Produktkennzeichnung, Information und Kommunikation sowie der Unterstützung der entsprechenden Bestrebungen der Branchenakteure, wobei dies gestützt auf international anerkannte Standards, im Einklang mit dem internationalen Handelsrecht und nach marktwirtschaftlichen Grundsätzen erfolgen soll (vgl. Ziff. 7).

5.4 Verhältnis zu anderen Verfassungsbestimmungen

Landwirtschaft (Art. 104 BV) Der direkte Gegenentwurf des Bundesrates für einen Artikel 102a hat die Ernäh- rungssicherheit zum Gegenstand. Es sollen günstige Rahmenbedingungen geschaf- fen werden, um die Inlandproduktion langfristig zu stärken (Bst. a–c). Artikel 102a geht jedoch über die landwirtschaftliche Produktion hinaus, indem er die sichere Versorgung der Konsumentinnen und Konsumenten anspricht und damit auch den Aussenhandel und den Konsum einschliesst (Bst. d und e). Gegenstand von Artikel 104 BV ist ausschliesslich die Schweizer Landwirtschaft. Durch die nachhaltige und auf den Markt ausgerichtete Produktion soll sie gesell- schaftlich erwünschte Leistungen erbringen. Der Beitrag der Inlandproduktion zur Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln (Abs. 1 Bst. a) ist eine dieser Leis- tungen. Daneben erbringt die Landwirtschaft noch weitere multifunktionale Leistun- gen (Abs. 1 Bst. b und c), die nur teilweise in materiellem Zusammenhang mit der Ernährungssicherheit stehen bzw. losgelöst von ihrer Funktion für die Versorgung einen gesellschaftlichen Nutzen haben. Die Pflege einer vielfältigen Kulturland- schaft beispielsweise ist kaum von Bedeutung für die Ernährungssicherheit. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass mit dem direkten Gegenentwurf der Beitrag der Inlandproduktion zur Ernährungssicherheit in ein Gesamtkonzept

eingebettet wird, mit dem Ziel diesen Beitrag langfristig zu stärken und die interna- tionale Verfügbarkeit von Lebensmitteln sicherzustellen.

Abbildung 1: Zusammenspiel von Artikel 102a und Artikel 104 BV

Ernährungssicherheit (Art. 102a)  gesamte Wertschöpfungskette

Langfristige Stärkung Aussenhandel und der Inlandproduktion Konsum

Weitere multifunk- Beitrag der Landwirtschaft tionale Leistungen zur Versorgung

Landwirtschaft (Art. 104)

Landesversorgung (Art. 102 BV) Artikel 102 BV bezieht sich auf akute Krisen wie kriegerische Bedrohung oder schwere Mangellagen. Neben den Lebensmitteln umfasst dessen Geltungsbereich auch andere lebenswichtige Güter und Dienstleistungen. Der direkte Gegenentwurf bezieht sich spezifisch auf die Versorgung mit Lebensmitteln und zwar in einer langfristigen Optik. Das bedeutet, dass mit dem direkten Gegenentwurf im Ernäh- rungsbereich langfristig die Voraussetzungen verbessert werden, um mit den Mass- nahmen der wirtschaftlichen Landesversorgung akuten Krisen begegnen zu können. Raumplanung (Art. 75 BV) Der direkte Gegenentwurf ist kompatibel mit Artikel 75 BV, insbesondere auch was die Verteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Kantonen betrifft. Er verstärkt jedoch den Aspekt des Kulturlandschutzes, wobei die entsprechende Umsetzungs- kompetenz bei den Kantonen belassen wird. Entwicklungspolitik (Art. 54 Abs. 2 BV) Die Schweizer Entwicklungspolitik leistet ergänzend zum vorgeschlagenen Artikel 102a einen Beitrag zur Stärkung der globalen Ernährungssicherheit. Dies geschieht über ihre generellen Anstrengungen zur Armutsbekämpfung sowie gezielte und beträchtliche Investitionen für Massnahmen im Bereich Landwirtschaft und Ernäh- rungssicherheit. Weiter setzt sich die Schweiz auf internationaler Ebene für die Verbesserung der Ernährungssicherheit ein z.B. im Rahmen der FAO, des internati- onalen Fonds für landwirtschaftliche Entwicklung oder des Welternährungspro- gramms. Die Schweiz hat zudem im Rahmen des Welternährungsrats der Vereinten Nationen die Verhandlungen von Prinzipien für verantwortliche Investitionen in die Landwirtschaft und Ernährungssysteme25 geleitet und engagiert sich aktiv im Rah- men der UN-Konvention gegen Desertifikation. Schliesslich leistet die Schweiz mit

25 Committee on World Food Security (2014): International Agreement on Responsible Investment in Agriculture and Food Systems

ihrer Agrarforschung sowie mit ihrer langfristigen Unterstützung ans internationale Agrarforschungssystem einen wichtigen Beitrag zur Verbesserung des Fachwissens im Bereich Landwirtschaft und Ernährungssicherheit.

6 Auswirkungen

Die Verfassungsnorm schafft die Grundlage, dass der Bund im Bereich Ernährungs- sicherheit auf die sich ändernden Rahmenbedingungen adäquat reagieren kann. Die bestehenden Zuständigkeiten in den Bereichen Landwirtschaft, Raumplanung und Lebensmittelrecht werden nicht geändert. Die Massnahmen zur Sicherung der Ver- sorgung der Bevölkerung mit nachhaltig produzierten Lebensmitteln umfassen die gesamte Wertschöpfungskette und auch den Konsum. Dabei stehen die optimalen Rahmenbedingungen im Fokus, damit die Akteure ihre Eigenverantwortung wahr- nehmen können. Die Subventionstatbestände sollen gegenüber heute nicht erweitert werden. Da mit der neuen Verfassungsbestimmung eine Stärkung der Wettbewerbs- fähigkeit der Land- und Ernährungswirtschaft angestrebt wird, dürfte sie sich lang- fristig dämpfend auf die Kosten auswirken.

7 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen

Inwieweit der direkte Gegenentwurf Fragen der Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen aufwirft, ist massgeblich von den Massnahmen abhängig, die basierend auf dem Artikel 102a ergriffen werden. Im Wesentlichen handelt es sich bei den internationalen Verpflichtungen in den Bereichen Lebensmittelproduktion, - handel und -kennzeichnung um Vereinbarungen, die die Schweiz im Zusammen- hang mit dem Abkommen vom 15. April 199426 zur Errichtung der Welthandelsor- ganisation eingegangen ist. Weiter sind die Verpflichtungen gegenüber der EU im Rahmen der bilateralen Abkommen sowie die Freihandelsabkommen mit Drittstaa- ten zu berücksichtigen. Im Rahmen des WTO-Rechts kommt dem Übereinkommen über die Landwirt- schaft27 (WTO-Agrarabkommen) eine grosse Bedeutung zu. Zu beachten sind aber auch die Grundprinzipien des weltweiten Warenhandels, wie sie im Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen vom 30. Oktober 194728 (GATT) enthalten sind. Im Rahmen des WTO-Agrarabkommens ist die Schweiz Marktzugangsverpflichtungen eingegangen und hat diese in Verpflichtungslisten festgeschrieben. Das aus den Marktzugangsverpflichtungen resultierende Importregime mit Zöllen und Zollkon- tingenten erlaubt ausreichende Importe für alle Agrarprodukte. Die Schweiz ist zudem frei, die tatsächlich angewandte Höhe des Zollsatzes auf ein Niveau unter- halb des gebundenen Zollsatzes festzusetzen und die tatsächlich freigegebene Zoll- kontingentsgrösse über die in der Verpflichtungsliste festgelegte Mindestmenge hinaus auszudehnen. Dabei ist zu beachten, dass das von der Schweiz angewandte Importregime in jedem Fall für alle WTO-Mitgliedsstaaten gleich nutzbar sein muss. Ebenso ist die Schweiz im Rahmen des WTO-Agrarabkommens Verpflichtungen betreffend interne Stützung und Exportwettbewerb eingegangen. So bestehen Ver- pflichtungen in Bezug auf das aggregierte Stützungsmass bei produktspezifischen oder handelsverzerrenden Massnahmen und Budgetbegrenzungen bei der Subventi- onierung von Agrarexporten.

26 SR 0.632.20

27 Anhang 1A.3, SR 0.632.20

28 SR 0.632.21

Für die Einführung von Anforderungen beim Import von Produkten, die sich von der Produktionsmethode ableiten und im Endprodukt nicht ersichtlich sind (sog. non product related Processing and Production Methods, npr-PPM) besteht nur ein sehr enger Spielraum. Die Grundprinzipen der WTO verlangen für «gleichartige» Pro- dukte eine Gleichbehandlung von Importen aus verschiedenen Ursprungsländern und lassen eine Bevorzugung von einheimischen gegenüber importierten Produkten nicht zu. Die npr-PPM stellen daher nach geltendem WTO-Recht grundsätzlich kein zulässiges Unterscheidungskriterium zwischen gleichartigen Produkten dar. Zudem sind neue mengenmässige Beschränkungen des Imports verboten29. Von diesen Grundprinzipien der WTO kann unter bestimmten Voraussetzungen abgewichen werden. So kann die Ausnahmeregelung von Artikel XX GATT eine ungleiche Behandlung gleichartiger Produkte, z.B. zum Schutz der öffentlichen Moral, zum Schutz des Lebens und der Gesundheit von Personen und Tieren oder zur Erhaltung des Pflanzenwuchses sowie zum Schutze von erschöpfbaren natürlichen Ressourcen rechtfertigen. Solche Massnahmen müssen jedoch verhältnismässig – mit anderen Worten zum Erreichen des Ziels geeignet und erforderlich – sein und dürfen weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Vertragsparteien darstellen. Das Abkommen vom 21. Juni 199930 zwischen der Europäischen Union und der Schweiz über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen (Agrarabkommen) deckt gewisse Lebensmittel und Produktionsmittel ab (u.a. Produkte aus biologi- scher Landwirtschaft, Futtermittel, Saatgut, tierische Produkte) und garantiert basie- rend auf der Gleichwertigkeit der Produktestandards den vereinfachten gegenseiti- gen Marktzugang für diese landwirtschaftlichen Erzeugnisse. Gemäss Artikel 14 Absatz 2 des Agrarabkommens sind die Vertragsparteien dazu verpflichtet, sich aller Massnahmen, welche die Verwirklichung der Ziele dieses Abkommens gefährden könnten, zu enthalten. Die Einführung spezifischer Importregeln für landwirtschaft- liche Erzeugnisse und Lebensmittel, die von den europäischen Vorschriften abwei- chen, könnte dazu führen, dass diese mit der im Agrarabkommen (Anhänge 5, 6, 9 und 11) festgelegten Gleichwertigkeit in Konflikt stehen. Dies würde dem gegensei- tig gewährten Marktzugang mit der EU in den vom Abkommen abgedeckten Pro- duktbereichen zuwiderlaufen. Landwirtschaftliche Verarbeitungsprodukte fallen unter den Geltungsbereich des Abkommens vom 22. Juli 197231 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (Freihandelsabkommen, FHA). Das FHA verbietet in seinem Anwendungsbereich neben der Einführung neuer Ein- und Ausfuhrzölle sowie Massnahmen zollgleicher Wirkung auch die Einführung neuer mengenmässiger Einfuhrbeschränkungen und Massnahmen gleicher Wirkung. In Artikel 20 FHA wurden die Ausnahmeregelungen des Artikels XX GATT betref- fend die Gleichbehandlungen übernommen, wobei auch hier strikte Voraussetzun- gen für die Nutzung der Ausnahmebestimmungen gelten. Zur Vermeidung von unnötigen Handelshemmnissen und um die Einhaltung der bilateralen Verträge zwischen der Schweiz und der EU sicherzustellen, sind die Rechtslage in der EU zu berücksichtigen und allfällige staatliche Regulierungen

29 Mit gewissen Ausnahmen für landwirtschaftliche Produkte in Artikel XI Absatz 2 30 SR 0.916.026.81 31 SR 0.632.401

laufend auf ihre EU-Kompatibilität hin zu prüfen. Dies ist insbesondere auch im Hinblick auf das von der Schweiz angestrebte umfassende Abkommen mit der EU im Bereich der Lebensmittelsicherheit zur Aufrechterhaltung des Gesundheitsschut- zes und zur Verbesserung des Marktzugangs relevant, das auf Rechtsharmonisierung beruhen wird. Mit dem neuen Artikel 102a BV soll die Ernährungssicherheit auf Bundesverfas- sungsstufe verankert und damit dem hohen Stellenwert der Ernährungssicherheit in der Bevölkerung Ausdruck verliehen werden. Die Umsetzung wird unter Einhaltung der völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz im Rahmen der Agrarpolitik und der übrigen Sektorpolitiken erfolgen.