Verordnung über das Inverkehrbringen von nach ausländischen technischen Vorschriften hergestellten Produkten und über deren Überwachung auf dem Markt (VIPaV)
Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung W BF Staatssekretariat für Wirtschaft SECO Direktion für Aussenwirtschaft
Änderung der Verordnung über das Inver- kehrbringen von nach ausländischen techni- schen Vorschriften hergestellten Produkten und über deren Überwachung auf dem Markt (VIPaV; SR 946.513.8)
Erläuternder Bericht
1 Ausgangslage
Vorliegend werden zwei voneinander unabhängige Änderungen der Verordnung vom 19. Mai 2010 über das Inverkehrbringen von nach ausländischen technischen Vorschriften hergestellten Produkten und über deren Überwachung auf dem Markt (VIPaV; SR 946.513.8) unterbreitet.
Zum einen schlägt der Bundesrat die Einführung einer Kennzeichnung für Lebens- mittel vor, die in der Schweiz nach ausländischen technischen Vorschriften herge- stellt und in Verkehr gebracht werden (Art. 16a und 16b Bundesgesetz vom 6. Ok- tober 1995 über die technischen Handelshemmnisse [THG; SR 946.51]; «Cassis- de-Dijon-Prinzip»). Bei diesen Lebensmitteln muss neu darauf hinweisen, nach wel- chen technischen Vorschriften (Vorschriften der EU oder eines EU/EWR-Mitglied- staates) ein solches Produkt hergestellt wurde. Diese Kennzeichnung ist ergänzend zur Produktionslandangabe gemäss Bundesgesetz vom 9. Oktober 1992 über Le- bensmittel und Gebrauchsgegenstände (LMG; SR 817.0) anzubringen. Diese Verordnungsänderung erfolgt im Nachgang zur abgelehnten parlamentari- schen Initiative 10.538 «Bundesgesetz über die technischen Handelshemmnisse.
Lebensmittel vom Cassis-de-Dijon-Prinzip ausnehmen» (nachstehend parlamenta- rische Initiative 10.538). Der Bundesrat stützt sich dabei auf einen Antrag, den eine Minderheit der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrates (WAK-N) während den Beratungen zur parlamentarischen Initiative 10.538 eingereicht hat.
Zum anderen enthält die Verordnungsänderung die erneute Verlängerung der Über- gangsfrist in Artikel 19 betreffend gesundheitsbezogene Angaben (sog. «Health Claims») bei Lebensmitteln.
2 Kennzeichnungspflicht
2.1 Änderungsbedarf
Die parlamentarische Initiative 10.538 verlangte, dass Lebensmittel vom Geltungs- bereich des «Cassis-de-Dijon-Prinzips» (Art. 16a THG) vollständig ausgenommen werden. Begründet wurde dies unter anderem damit, dass die Konsumentinnen und Konsumenten in die Irre geführt würden. Dieses Argument rührte daher, dass nach den Kennzeichnungsvorschriften der Lebensmittelgesetzgebung in der Schweiz in Verkehr gebrachte Lebensmittel mit dem Produktionsland gekennzeichnet werden müssen. Das «Cassis-de-Dijon-Prinzip» ermöglicht unter bestimmten Vorausset- zungen die Herstellung solcher Produkte in der Schweiz nach technischen Vorschrif- ten der EU oder eines EU/EWR-Mitgliedstaats (Art. 16b THG). Dies führt dazu, dass in der Schweiz nach ausländischen Vorschriften hergestellte Lebensmittel in Ver- kehr kommen können, welche als «Hergestellt in der Schweiz» gekennzeichnet sind. Die Konsumentinnen und Konsumenten könnten dann irrtümlicherweise annehmen, dass diese nach schweizerischen technischen Vorschriften produziert wurden.
Um diese mögliche Irreführung der Konsumentinnen und Konsumenten zu vermei- den, beantragte eine Minderheit der WAK-N im Rahmen der Beratungen der parla- mentarischen Initiative 10.538, die Ausführungsvorschriften des «Cassis-de-Dijon- Prinzips» um eine Deklarationsvorschrift zu ergänzen. Der Antrag sah vor, dass Le- bensmittel, die in der Schweiz hergestellt und in der Schweiz gemäss dem «Cassis- de-Dijon-Prinzip» (Art. 16a und 16b THG) in Verkehr gebracht werden, entspre- chend gekennzeichnet werden. Der Bundesrat hat während den Beratungen der parlamentarischen Initiative 10.538 in den Kommissionen und in den beiden Parla- mentskammern eine entsprechende Änderung der VIPaV in Aussicht gestellt. Dem Vorschlag des Bundesrates wurde in den Beratungen der parlamentarischen Initia- tive 10.538 nicht widersprochen.
Das Parlament hat die parlamentarische Initiative 10.538 im September 2015 abge- lehnt. Mit dem vorliegenden Änderungsvorschlag setzt der Bundesrat die Ankündi- gung um, die er in der parlamentarischen Beratung geäussert hat.
Der Änderungsvorschlag beinhaltet, dass bei Lebensmitteln (und z.T. auch deren
Rohstoffe), welche in der Schweiz für den Schweizer Markt nach ausländischen Vor- schriften hergestellt werden, neben der Produktionslandangabe «Hergestellt in der Schweiz» zusätzlich die «Herkunft» der technischen Vorschriften deklariert werden muss, nach denen sie hergestellt wurden.
2.2 Artikel 6a E-VIPaV
Der neue Artikel 6a VIPaV soll auf Lebensmittel (und z.T. auch deren Rohstoffe) Anwendung finden, die der Pflicht zur Produktionslandangabe gemäss LMG unter- stehen und die in der Schweiz nach ausländischen technischen Vorschriften für den Schweizer Markt hergestellt werden (Art. 16a und 16b THG; «Cassis-de-Dijon-Prin- zip»). Durch den Verweis in Artikel 6a E-VIPaV auf Artikel 16e Absatz 1 Buchstabe b THG werden – neben Lebensmitteln – auch Rohstoffe in Lebensmitteln von der erweiterten Deklarationspflicht erfasst, sofern diese mit einer Produktionslandan- gabe gekennzeichnet sein müssen. Gemäss Lebensmittelgesetzgebung gilt die Pflicht zur Produktionslandangabe für Lebensmittel und unter bestimmten Voraus- setzungen auch für deren Rohstoffe (Art. 15 und 16 Verordnung des EDI vom 23. November 2005 über die Kennzeichnung und Anpreisung von Lebensmitteln [LKV, SR 817.022.21]). Diese Pflicht wurde analog in das beschlossene, aber noch nicht in Kraft getretene neue Lebensmittelgesetz (Art. 12 und Art. 13 n-LMG) übernom- men. Der vorgeschlagene Artikel 6a VIPaV deckt somit sowohl die geltende Lebens- mittelgesetzgebung als auch das neue Lebensmittelgesetz ab.
Für in der Schweiz hergestellte Produkte lautet die Deklaration gemäss Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe g sowie den Artikeln 15 und 16 LKV «Hergestellt in der Schweiz». Gemäss dem neuen Artikel 6a VIPaV ist diese Kennzeichnung bei Pro- dukten, die in der Schweiz nach ausländischen technischen Vorschriften hergestellt und in Verkehr gebracht werden, um die «Herkunft» der angewendeten ausländi- schen Vorschriften zu ergänzen. Gelten in der EU überall dieselben, harmonisierten technischen Vorschriften, ist zu deklarieren, dass das Lebensmittel (und z.T. auch dessen Rohstoffe) nach den technischen Vorschriften der EU hergestellt wurde. Bei nicht oder nicht vollständig harmonisierten technischen Vorschriften in der EU muss der jeweilige EU- oder EWR-Mitgliedstaat angegeben werden, dessen technische Vorschriften bei der Herstellung des Lebensmittels (und z.T. auch dessen Rohstoffe) angewendet wurden.
Deklarationsbeispiele:
Bei in der EU harmonisierten technischen Vorschriften: «Hergestellt in der Schweiz nach den technischen Vorschriften der EU»
Bei nicht harmonisierten technischen Vorschriften in der EU beispielsweise: «Hergestellt in der Schweiz nach den technischen Vorschriften Deutsch- lands».
3 Verlängerung der Übergangsfrist für gesundheitsbezogene
Angaben
Im Jahr 2008 wurde in der LKV die Verwendung nährwert- und gesundheitsbezoge- ner Angaben bei Lebensmitteln geregelt. Die diesbezüglichen Bestimmungen leh- nen sich an die Verordnung (EG) Nr. 1924/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 über nährwert- und gesundheitsbezogene An- gaben über Lebensmittel an. Danach sind – nach erfolgter Umsetzung der EU-Ver- ordnung – gesundheitsbezogene Angaben auf Lebensmitteln grundsätzlich verbo- ten, es sei denn, sie sind von der EU-Kommission zugelassen. Da die EU-Verord- nung noch nicht vollständig umgesetzt ist, wurde in der VIPaV eine Übergangsfrist vorgesehen, während der das «Cassis-de-Dijon-Prinzip» für gesundheitsbezogene Angaben nicht gilt.
Die EU-Kommission hat am 16. Mai 2012 eine Liste mit 222 gesundheitsbezogenen Angaben über Lebensmittel genehmigt (Verordnung [EU] Nr. 432/2012). Für die Um- setzung der Verordnung (EG) 1924/2006 müssen noch weitere rund 2000 Gesuche betreffend Lebensmittel mit pflanzlichen Wirkstoffen (sog. Botanicals) sowie 20 Ge- suche betreffend Koffein, Lactose und sehr kalorienarme Produkte durch die EU- Kommission beurteilt werden. In diesen Bereichen erfolgen gesundheitsbezogene Angaben weiterhin nach dem bisherigen Recht der EU-Mitgliedstaaten.
Artikel 19 Absatz 1quinquies VIPaV nimmt – aufgrund der Übergangsregelung in der EU – gesundheitsbezogene Angaben bis 31. Dezember 2015 vom «Cassis-de- Dijon-Prinzip» aus. Dies bedeutet, dass für Lebensmittel aus dem EU- oder EWR- Raum, die dort mit solchen Angaben rechtmässig im Verkehr sind, keine Bewilligun- gen für das Inverkehrbringen in Form von Allgemeinverfügungen nach Artikel 16d Absatz 2 THG erteilt werden können. Auf dem Schweizer Markt richtet sich die Ver- wendung gesundheitsbezogener Angaben somit ausschliesslich nach der LKV (ins- besondere Abschnitt 11a).
Die Verlängerung der Übergangsfrist in Artikel 19 Absatz 1sexies VIPaV stellt sicher, dass in der Schweiz bei gesundheitsbezogenen Angaben für nach Artikel 16a Ab- satz 1 THG in Verkehr gebrachte Lebensmittel ausschliesslich die Schweizer Le- bensmittelgesetzgebung anzuwenden ist. Die Artikel 29d und 29g LKV sehen vor, dass der wissenschaftliche Nachweis einer gesundheitsbezogenen Angabe durch die gesuchstellende Person erbracht werden muss. Könnten Lebensmittel mit ge- sundheitsbezogenen Angaben in der Schweiz gemäss «Cassis-de-Dijon-Prinzip» in Verkehr gebracht werden, müsste das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV) die Auslobungen gemäss den unterschiedlichen Vorschriften der Mitgliedstaaten im Rahmen des Bewilligungsverfahrens gemäss Artikel 16d THG überprüfen und ggf. den wissenschaftlichen Nachweis erbringen, dass die be- hauptete Wirkung fehlt. Diese Beweisführung ist mit hohem Aufwand verbunden, weil u.U. Humanstudien erforderlich sind. Aufgrund der weiter bestehenden Über-
gangsituation in der EU im Bereich der gesundheitsbezogenen Angaben ist es an- gezeigt, die Übergangsfrist für solche Angaben in der VIPaV um zwei weitere Jahre zu verlängern. Die neue Übergangsbestimmung (Artikel 19 Absatz 1sexies VIPaV) soll rückwirkend ab 1. Januar 2016 bis 31. Dezember 2017 verlängert werden. Die Rück- wirkung der verlängerten Übergangsfrist ist rechtlich und praktisch insofern unprob- lematisch, als keine Lebensmittel bewilligt wurden, welche nicht den Schweizer Vor- schriften betreffend gesundheitsbezogene Angaben entsprechen. Darüber hinaus ist kein Gesuch mit gesundheitsbezogenen Angaben nach den Vorschriften eines EU-Mitgliedstaates beim BLV hängig.
4 Verhältnis zwischen der Verordnungsänderung und der euro-
päischen Regelung
Die Schweiz hat das «Cassis-de-Dijon-Prinzip» 2010 zum Abbau technischer Han- delshemmnisse autonom eingeführt. Es bestehen diesbezüglich keine völkerrechtli- chen Verpflichtungen gegenüber der EU, d.h. die Schweiz kann in diesem Bereich Änderungen autonom beschliessen.
4.1 Kennzeichnungspflicht
Der vorgeschlagene neue Artikel 6a VIPaV betrifft ausschliesslich Lebensmittel (und z.T. auch deren Rohstoffe) die einer Verpflichtung zur Angabe des Produktionslan- des nach LMG unterstehen. Diese Verpflichtung gilt bereits heute für Lebensmittel (und z.T. auch deren Rohstoffe) die unter dem «Cassis-de-Dijon-Prinzip» (Art. 16a und 16b THG) in der Schweiz in Verkehr gebracht werden (Art. 16e THG). Mit dem neuen Artikel 6a VIPaV wird somit lediglich eine bereits bestehende Kennzeich- nungspflicht ergänzt. Mit dem damit verbundenen geringen Zusatzaufwand wird bei Lebensmitteln (und z.T. auch deren Rohstoffen), die nach Artikel 16a und 16b THG in der Schweiz für den Schweizer Markt hergestellt werden, Transparenz hinsichtlich der angewendeten technischen Vorschriften geschaffen.
4.2 Verlängerung der Übergangsfrist für gesundheitsbezogene Angaben
Die Verlängerung der Übergangsfrist in Artikel 19 Absatz 1 VIPaV ist nötig, weil in der EU bei den gesundheitsbezogenen Angaben für Lebensmittel weiterhin eine Übergangslösung gilt. Diese sieht vor, dass die Regelung gesundheitsbezogener Angaben im Bereich der Botanicals und der übrigen noch hängigen Gesuche in der EU vorläufig nach dem nationalen Recht der EU-Mitgliedstaaten erfolgt. Sobald die Rechtslage in der EU vereinheitlicht ist, wird das schweizerische Recht mit dem EU- Recht harmonisiert.
5 Rechtliche Grundlagen
Gemäss Artikel 31 Absatz 1 THG ist der Bundesrat ermächtigt, die Ausführungsvor- schriften zum THG zu erlassen. Die VIPaV wurde gestützt auf Artikel 16a Absatz 2 Buchstabe e und Artikel 31 Absatz 1 THG erlassen. Mithin ist der Bundesrat ermäch- tigt, Änderungen in der VIPaV vorzunehmen.
Der Vorschlag des Bundesrates geht auf einen Antrag einer Minderheit der WAK-N zurück, der während den Beratungen der parlamentarischen Initiative 10.538 einge- bracht wurde. Diesen Antrag hat der Bundesrat sowohl in seiner Stellungnahme zum Bericht der WAK-N zur parlamentarischen Initiative 10.538 als auch während den parlamentarischen Beratungen der parlamentarischen Initiative 10.538 unterstützt.
6 Auswirkungen
Auf Bund und Kantone werden die Änderungen der VIPaV keine wesentlichen Aus- wirkungen haben. Die finanziellen und personellen Ressourcen für den Vollzug der VIPaV sind vorhanden.
Die Schweizer Wirtschaft profitiert davon, dass mit Artikel 16a und insbesondere mit Artikel 16b THG eine Inländerdiskriminierung aufgrund des «Cassis-de-Dijon-Prin- zips» vermieden wird. Inländische Produzenten können Produkte, für die eine Be- willigung in Form einer Allgemeinverfügung gemäss Artikel 16d Absatz 2 THG erteilt wurde, für den Schweizer Markt nach technischen Vorschriften der EU oder eines EU/EWR-Mitgliedstaates herstellen. Lebensmittel (und z.T. auch deren Rohstoffe), die schon heute mit dem Produktionsland zu kennzeichnen sind, werden mit Inkraft- treten von Artikel 6a VIPaV einer erweiterten Deklarationspflicht unterliegen, wenn sie in der Schweiz nach technischen Vorschriften der EU oder eines EU/EWR-Mit- gliedstaates hergestellt werden. Da bei solchen Produkten lediglich eine bereits er- forderliche Produktdeklaration ergänzt werden muss, sind die Zusatzkosten beim Inverkehrbringen gering. Der Nutzen der Zusatzdeklaration besteht darin, dass diese geeignet ist, das Vertrauen der Konsumentinnen und Konsumenten in die Le- bensmittel zu stärken, die in der Schweiz in Verkehr gebracht werden. Im Verhältnis zum Nutzen ist der zusätzliche Aufwand der Anbieter für die Zusatzdeklaration als tragbar zu beurteilen.
7 Weiteres Vorgehen und Zeitpunkt des Inkrafttretens
Im Anschluss an die Anhörung wird der Entwurf unter Berücksichtigung der Stel- lungnahmen finalisiert. Der Entscheid des Bundesrates ist für den XX.XX.2016 ge- plant.
Die revidierte VIPaV soll am XX.XX.2016 in Kraft treten.