Genehmigung des Übereinkommens des Europarats vom 3. Juli 2016 über einen ganzheitlichen Ansatz für Sicherheit, Schutz und Dienstleistungen bei Fussballspielen und anderen Sportveranstaltungen
Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement EJPD Bundesamt für Polizei fedpol
Bern, 28. Juni 2017
Übereinkommen des Europarats über einen ganzheitlichen Ansatz für Sicherheit, Schutz und Dienstleistungen bei Fussballspielen und anderen Sportveranstaltungen
Erläuternder Bericht zur Vernehmlassungsvorlage
Bundesamt für Polizei fedpol Nussbaumstrasse 29, 3003 Bern www.fedpol.admin.ch
Übersicht
Sport wird in Europa überwiegend auf nichtstaatlicher Ebene organisiert. Keine andere Aktivität zieht mehr Zuschauerinnen und Zuschauer an und sorgt für mehr Leidenschaft als der Sport. Er spricht die gesamte Palette menschlicher Gefühle an. In den 1980er-Jahren verdeutlichten einige aufsehenerregende Fälle von Gewalt und Aufruhr bei internationalen Fussballspielen und - turnieren, dass Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen eine europaweite Erscheinung ist, der der Europarat auf institutioneller Ebene begegnen musste. So entstand 1985 das Europäische Übereinkommen über Gewalttätigkeiten und Ausschreitungen von Zuschauern bei Sportanlässen, insbesondere bei Fussballspielen. Die Schweiz trat diesem Übereinkommen 1990 bei. Nach rund dreissig Jahren kam der Europarat zum Schluss, dass Massnahmen bei Sportveranstal- tungen nicht einseitig auf Sicherheit und Schutz ausgerichtet sein sollten. Deshalb hat er das Übereinkommen aus dem Jahr 1985 vollständig überarbeitet und 2016 das neue Übereinkommen über einen ganzheitlichen Ansatz für Sicherheit, Schutz und Dienstleistungen bei Fussballspielen und anderen Sportveranstaltungen verabschiedet. Das neue Übereinkommen enthält zusätzlich zu den Sicherheits- und Schutzmassnahmen nun auch den Dienstleistungsgedanken. Demnach sol- len Sicherheits- und Schutzmassnahmen so ausgestaltet sein, dass friedliche Fans, Anwohnerin- nen und Anwohner sowie Passantinnen und Passanten von diesen Massnahmen möglichst wenig betroffen sind. Zu diesem Zweck sollen Behörden, Sportorganisationen, Fanorganisationen und Transportunternehmen umfassend zusammenarbeiten. Das neue Übereinkommen ist ein wichtiger Schritt hin zur Aktualisierung und zur Vereinheitlichung der internationalen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der Best Practice. Das schweizerische Recht vermag den Erfordernissen des Übereinkommens bereits heute zu genügen.
Übersicht 2
1 Grundzüge der Vorlage 4
1.1 Ausgangslage 4
1.2 Überblick über die Neuerungen des Übereinkommens 4
1.3 Würdigung 5
2 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln 5
3 Auswirkungen 12
3.1 Auswirkungen auf den Bund 12
3.1.1 Finanzielle Auswirkungen 12
3.1.2 Personelle Auswirkungen 12
3.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete 12
3.3 Andere Auswirkungen 12
4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu nationalen Strategien des Bundesrates 13
4.1 Verhältnis zur Legislaturplanung 13
4.2 Verhältnis zu nationalen Strategien des Bundesrates 13
5 Rechtliche Aspekte 13
5.1 Verfassungsmässigkeit 13
5.2 Erlassform 13
1 Grundzüge der Vorlage
1.1 Ausgangslage
Am 29. Mai 1985 kam es im Brüsseler Heysel-Stadion beim Final des UEFA-Cups zwischen Ju- ventus Turin und Liverpool zu einer Massenpanik. Dabei starben 39 Menschen und 600 weitere wurden verletzt. Der Massenpanik gingen gewalttätige Auseinandersetzungen zwischen Anhänge- rinnen und Anhängern der beiden Fussballklubs voraus. Unter dem Eindruck der Brüsseler Kata- strophe hat der Europarat 1985 das Europäische Übereinkommen über Gewalttätigkeiten und Ausschreitungen von Zuschauern bei Sportanlässen, insbesondere bei Fussballspielen1, erlassen. Das Übereinkommen ist für die Schweiz am 1. November 1990 in Kraft getreten. Aktuell gilt das Übereinkommen in 42 Staaten. Zur Überwachung der Anwendung des Übereinkommens wurde das Ständige Komitee gegründet. Das Bundesamt für Polizei (fedpol) vertritt die Schweiz in diesem Komitee. Der Text des Übereinkommens blieb seit 1985 unverändert. In den letzten dreissig Jahren hat sich jedoch die Welt und damit das Fanverhalten, die infrastrukturellen Begebenheiten und das polizei- taktische und -technische Vorgehen im Zusammenhang mit Gewalt an Sportveranstaltungen ver- ändert. Einerseits gibt es neue Erscheinungen wie Public-Viewings. Andererseits haben sowohl der Europarat, als auch die EU zahlreiche Empfehlungen zum Umgang mit Gewalt im Sport erlas- sen. Um diesen Entwicklungen Rechnung zu tragen, hat der Europarat entschieden, das Überein- kommen aus dem Jahr 1985 totalzurevidieren. Es sollte neu nicht einseitig auf Repression ausge- richtet sein, sondern neu auch präventive Ansätze wie «Good Hosting» enthalten. Ihm sollte ein gemeinsamer, ganzheitlicher, auf internationaler Best Practice beruhender Lösungsansatz zugrun- de gelegt werden. Das totalrevidierte Übereinkommen trägt neu folgenden Titel: Übereinkommen des Europarats über einen ganzheitlichen Ansatz für Sicherheit, Schutz und Dienstleistungen bei Fussballspielen und anderen Sportveranstaltungen. Bis Mitte Mai 2017 wurde das Übereinkommen von zwei Staa- ten, Frankreich und Monaco, ratifiziert. Insgesamt 23 Staaten haben es unterzeichnet: Aserbaid- schan, Belgien, Bulgarien, Ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien, Georgien, Griechen- land, Italien, Litauen, Luxemburg, Moldau, Montenegro, Niederlande, Norwegen, Österreich, Polen, Portugal, Rumänien, Russland, Schweden, Schweiz, Türkei, Ukraine und Zypern. Da es
sich um eine Totalrevision handelt, muss in der Schweiz das Parlament über die Genehmigung des neuen Übereinkommens befinden.
1.2 Überblick über die Neuerungen des Übereinkommens
Das Übereinkommen des Europarats über einen ganzheitlichen Ansatz für Sicherheit, Schutz und Dienstleistungen bei Fussballspielen und anderen Sportveranstaltungen enthält im Wesentlichen Regeln zu den folgenden Themenbereichen:
Innerstaatliche Koordinierungsstrukturen (Art. 4);
Sicherheit, Schutz und Dienstleistungen in Sportstadien (Art. 5);
Sicherheit, Schutz und Dienstleistungen im öffentlichen Raum (Art. 6);
Eventualfall- und Notfallplanung (Art. 7);
Beziehungen zu den Fans und der örtlichen Bevölkerung (Art. 8);
Polizeistrategien und -einsätze (Art. 9);
Verhinderung und Sanktionierung rechtswidrigen Verhaltens (Art. 10);
Internationale Zusammenarbeit (Art. 11);
Verfahrensklauseln (Art. 12–14). Die Ergänzungen im neuen Übereinkommen gegenüber dem ursprünglichen Übereinkommen2 sind zum grossen Teil sprachlicher Art. Nur ein kleiner Teil der Ergänzungen ist inhaltlicher Natur. Neu ist der präventive Dienstleistungsansatz. Er hat zum Ziel, dass sich Einzelpersonen oder Gruppen innerhalb oder ausserhalb eines Stadions willkommen, geschätzt und wohlfühlen, wenn
sie ein Fussballspiel oder eine andere Sportveranstaltung besuchen. Dieser Ansatz ist im Überein- kommen in einer Vielzahl der Bestimmungen enthalten. Neu werden in Artikel 6 der Public-Viewing-Bereich sowie die Reisewege zum öffentlichen Raum gezählt, den es zu schützen gilt. Somit ist das Übereinkommen auch an Orten anwendbar, die mit der Sportveranstaltung geografisch nicht verbunden sind. Als weitere Neuerung sieht das Übereinkommen in Artikel 10 Absatz 4 eine Ausreisebeschränkung gegenüber Personen vor, die sich anlässlich von Fussballveranstaltungen an Gewalttätigkeiten und/oder Ordnungsstörungen beteiligt haben. Eine solche Ausreisebeschränkung hat die Schweiz mit Artikel 24c des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS)3 bereits im Jahr 2007 im nationalen Recht eingeführt. In Artikel 11 des Übereinkommens wird der National Football Information Point4 (NFIP) eingehend geregelt. Das EJPD (fedpol) nimmt bereits heute die internationale polizeiliche Zusammenarbeit rund um Sportveranstaltungen und somit die Rolle des NFIP Schweiz wahr.
1.3 Würdigung
Das Übereinkommen beinhaltet neue Ansätze zur Handhabung von Sportveranstaltungen. Obwohl es aus einem komplett neuen Text besteht, sind im schweizerischen Recht keine Änderungen nötig. Dies liegt daran, dass in diesem Bereich in der Schweiz in den letzten dreissig Jahren viel getan wurde. Sowohl das Recht als auch die Praxis wurden ständig weiterentwickelt und entspre- chen deshalb dem neusten Stand der national und international gewonnenen Best Practice. Mit dem Beitritt zum Übereinkommen würde die Schweiz bezeugen, dass sie einen wichtigen Schritt auf dem Weg zu einer international einheitlichen Handhabung von risikobehafteten Sport- veranstaltungen unterstützt.
2 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln
Art. 1 Geltungsbereich Der räumliche Geltungsbereich orientiert sich am Territorialitätsprinzip. Das Übereinkommen be- zieht sich grundsätzlich auf das ganze Hoheitsgebiet der Vertragsstaaten. Falls gewünscht, kann ein Staat gemäss Artikel 20 den räumlichen Geltungsbereich einschränken. Diese Möglichkeit richtet sich primär an Staaten mit abgetrennten Staatsgebieten, wie dies beispielsweise bei Frank- reich der Fall ist. Bei einem Beitritt der Schweiz zum Übereinkommen erstreckt sich der räumliche Geltungsbereich auf das ganze Territorium der Eidgenossenschaft. Sachlich gilt das Übereinkommen für Fussballspiele und -turniere von professionellen Klubs und Nationalmannschaften. Die Vertragsstaaten können das Übereinkommen auch auf Amateurspiele und auf andere Sportarten anwenden. In der Schweiz stehen vor allem die beiden höchsten Ligen sowie die Nationalmannschaften von Fussball und Eishockey im Fokus. Das Übereinkommen verpflichtet die Behörden der Vertragsstaaten, im Rahmen ihrer jeweiligen verfassungsrechtlichen Bestimmungen die notwendigen Umsetzungsarbeiten zu unternehmen und das Übereinkommen im nationalen Recht zu konkretisieren, sofern nicht bereits genügend konkre- te nationale Normen existieren. In der Schweiz ist keine ergänzende Gesetzgebung notwendig, da Bund und Kantone mit ihren heutigen rechtlichen Grundlagen gut aufgestellt sind und die Anforde- rungen des Übereinkommens bereits erfüllen.
Art. 2 Ziel Ziel des Übereinkommens ist es, ein sicheres, geschütztes und einladendes Umfeld bei Fussball- spielen und anderen Sportveranstaltungen zu bieten. Dieses Ziel soll durch einen ganzheitlichen, stellenübergreifenden Ansatz erreicht werden. So sollen Behörden und Private unterschiedlicher Ebenen lokal, national und international eng zusammenarbeiten. Angestrebt wird eine ausgewo- gene, partnerschaftliche Zusammenarbeit, welche bewährte Verfahrensweisen berücksichtigt.
3 SR 120
4 Deutsch: nationale Fussballinformationsstelle
In der Schweiz ist diese partnerschaftliche Zusammenarbeit bereits heute weitgehend Realität. Seit mehreren Jahren arbeiten Bund, Kantone, Fussballverband, Eishockeyverband, Klubs, Fanar- beit und Schweizerische Bundesbahnen (SBB) bereits eng zusammen. Sie koordinieren ihre Handlungen in verschiedenen Gremien sowohl auf fachlicher und politischer Ebene sowie in der täglichen Arbeit. Naturgemäss können nicht sämtliche Vorgänge vollständig partnerschaftlich aus- gestaltet werden, denn es gibt in einem Rechtsstaat Akte, die zwangsläufig einseitig erfolgen. Ein einseitiger Akt sind beispielsweise Spielbewilligungen, welche die Kantone den Klubs – allenfalls mit Auflagen – erteilen. Als Ergänzung dieses einseitigen Aktes schliessen Kantone mit den Klubs Vereinbarungen, welche die Verantwortlichkeiten, die Zusammenarbeit, Massnahmen und die Beteiligung an Sicherheitskosten regeln.
Art. 3 Begriffsbestimmungen Dem Titel des Übereinkommens kann entnommen werden, dass sich das Übereinkommen auf die drei Pfeiler Sicherheit, Schutz und Dienstleistungen stützt. Dementsprechend sind die zentralen Begriffe des Übereinkommens «Sicherheitsmassnahme», «Schutzmassnahme» und «Dienstleis- tungsmassnahme». Buchstabe a: Der Begriff «Sicherheitsmassnahme» umfasst Massnahmen, die darauf abzielen, die Gesundheit und das Wohlergehen von Personen und Gruppen innerhalb oder ausserhalb des Stadions zu schützen. Darunter fallen Massnahmen betreffend die Stadioninfrastruktur, Vorschrif- ten zum Alkoholkonsum, Notfallplanung etc. Buchstabe b: Unter «Schutzmassnahmen» fallen Massnahmen zur Verhinderung oder wenigstens zur Verringerung von Gewalttätigkeiten, anderen strafbaren Handlungen und Störungen der öffent- lichen Ordnung im Rahmen von Fussballspielen oder einer anderen Sportveranstaltung. Nebst faktischen Massnahmen vor Ort zählen insbesondere auch Stadionverbote, Rayonverbote, Melde- auflagen, Polizeigewahrsam und Ausreisebeschränkungen zu den Schutzmassnahmen. Das Hauptziel der Schutzmassnahmen ist, unbeteiligte Personen vor Gefahren zu schützen und die öffentliche Ordnung aufrechtzuerhalten. Buchstabe c: Unter dem Begriff «Dienstleistungsmassnahmen» sind Massnahmen zu verstehen, die dazu dienen, dass sich Personen und Gruppen willkommen, geschätzt und wohlfühlen, wenn sie einem Fussballspiel oder einer anderen Sportveranstaltung beiwohnen. Zu den wichtigsten Massnahmen gehören gute Verpflegung und sanitäre Einrichtungen, aber auch die Art, wie Zu- schauerinnen und Zuschauer empfangen und während der Veranstaltung behandelt werden. Die Buchstaben d–i enthalten Definitionen zu weiteren Begriffen. Die Definitionen sind selbsterklä- rend.
Art. 4 Interne Koordinierungsstrukturen Die Absätze 1 und 3 enthalten die Verpflichtung, nationale und lokale Strukturen zur Koordination der verschiedenen Massnahmen und Aufgaben aufzubauen, in denen sowohl staatliche als auch private Stellen eingebunden sind. Auf nationaler Ebene koordinieren folgende Stellen diese Mass- nahmen und Aufgaben in verschiedenen fachlichen und politischen Gremien: das fedpol, das Bun- desamt für Verkehr (BAV), die Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren (KKJPD), die Konferenz der Kantonalen Polizeikommandanten der Schweiz (KKPKS), die Polizeiliche Koordinationsplattform Sport (PKPS), der Schweizerischer Fussballverband (SFV), die Swiss Football League (SFL), die Swiss Ice Hockey Federation (SIHF), die Fanarbeit Schweiz (FaCH) und die SBB. Auf lokaler Ebene erfolgt die Koordination beispielsweise zwischen Kantons- polizei und lokalem Klub. Zudem gibt es eine vertikale Koordination zwischen nationalen und loka- len Stellen, beispielsweise zwischen fedpol und den Kantonspolizeien und insbesondere mit der PKPS. Absatz 2 sieht vor, dass die Analysen und die Beurteilung von Risiken sowie der Austausch aktuel- ler Informationen über die Risikobewertung koordiniert werden müssen. Finden in der Schweiz grosse risikobehaftete Sportveranstaltungen statt, wozu regelmässig Fussball- und Eishockeyspie- le zählen, so holt die zuständige Polizei des Austragungsortes zur Risikoanalyse die Informationen der zuständigen Polizei am Ort des Gastteams sowie die Informationen der Klubs ein. Basierend auf der Risikoanalyse treffen die beteiligten Stellen, wozu auch Transportunternehmen zählen, vor der Austragung Absprachen. Am Spieltag selbst orientieren sich die verschiedenen beteiligten Stellen über die Lage. Zudem ist bei fedpol und der PKPS ein gesamtschweizerisches Lagebild
Sport im Aufbau. Dieses soll einen nationalen Überblick über die Risikolage bieten. Dazu sollen im Lagebild die Risiken mehrerer gleichzeitig stattfindender Sportveranstaltungen abgebildet werden. Absatz 4 legt fest, dass nationale und lokale Strategien entwickelt und regelmässig beurteilt und im Lichte der Erfahrungen weiterentwickelt werden sollen. Gemäss der innerstaatlichen Kompetenz- ordnung sind in der Schweiz hauptsächlich die Kantone für Polizeibelange zuständig. Deshalb sind die Kantone für die Erarbeitung solcher Strategien zum Thema «Gewalt anlässlich von Sportver- anstaltungen» federführend. Auf fachlicher Ebene wird diese Federführung durch die PKPS, auf politischer Ebene durch die KKJPD wahrgenommen. Absatz 5 schreibt vor, den rechtlichen Rahmen so auszugestalten, dass die Aufgaben und Kompe- tenzen der einzelnen Stellen klar definiert sind. Zudem sollen die Aufgaben einander ergänzen, der gemeinsamen Strategie folgen und in der Praxis umgesetzt werden. Diese Anforderungen sind in der Schweiz erfüllt. Das Zusammenspiel der verschiedenen Stellen und Rechtsgrundlagen lässt sich besonders gut anhand der Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen veranschaulichen. Sportklubs und -verbände sprechen Stadionverbote gestützt auf das Zivilrecht aus. Die Kantone verfügen Rayonverbote, Meldeauflagen und Polizeigewahrsam gestützt auf das Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen (Nachfolgend Konkordat gegen Gewalt)5, dem in der Grundfassung vom 15. November 2007 alle Kantone beige- treten sind. fedpol erlässt gestützt auf das BWIS6 Ausreisebeschränkungen und führt das elektro- nische Informationssystem HOOGAN, in dem die vorgenannten Massnahmen erfasst werden.
Art. 5 Sicherheit, Schutz und Dienstleistungen in Sportstadien In diesem Artikel sind die Anforderungen an Bau und Betrieb von Sportstadien geregelt mit dem Ziel, für die Zuschauerinnen und Zuschauer ein sicheres und geschütztes Umfeld zu gewährleis- ten. In der Schweiz hat die Swiss Football League SFL für die Erteilung der Lizenzen in den beiden obersten Fussball-Ligen ausführliche Kriterien in infrastrukturellen und sicherheitsspezifischen Bereichen festgelegt7. Sie stützte sich dabei in weiten Teilen auf das Stadioninfrastruktur- Reglement der UEFA8, eine wichtige Grundlage, um in baulicher, infrastruktureller, organisatori- scher und betrieblicher Hinsicht einen sicheren und reibungslosen Ablauf der Sportveranstaltungen sicherzustellen. Ähnliche und ebenfalls ausführliche Vorgaben hat die Swiss Ice Hockey Federati- on SIHF erlassen. Die Vorgaben muss erfüllen, wer in den obersten beiden Ligen spielberechtigt Sportstadien müssen zudem den kantonalen Bauvorschriften entsprechen. Die im Übereinkommen verwendeten Begriffe «Stadionzulassung» und «Zertifizierungsverfahren» entsprechen im schwei- zerischen System der Baubewilligung und der Bauabnahme. Diese Verfahrensschritte werden von den Baubehörden nur genehmigt, wenn alle Voraussetzungen erfüllt sind. Die durch den Bauherrn zu beachtenden Bestimmungen sind mannigfaltig. Sie beginnen bei der Zonenkonformität und enden bei der Anzahl bewilligter Parkplätze. Beim Bauen eines Stadions sind insbesondere feuer- polizeiliche Vorgaben zu beachten, wozu etwa feuerfeste Baumaterialien und genügend, klar sig- nalisierte Fluchtwege zählen. Eine rechtliche Möglichkeit, die Qualität des Stadionbetriebs sicherzustellen, bietet das Konkordat gegen Gewalt. Der revidierten Fassung des Konkordats vom 2. Februar 2012 sind 24 Kantone10 beigetreten. Gemäss des neuen Artikels 3a ist für Fussball- und Eishockeyspiele mit Beteiligung der Klubs der jeweils obersten Spielklasse der Männer in jedem Fall eine Bewilligung einzuholen. Wenn im Umfeld der Spiele von Klubs unterer Ligen oder anderer Sportarten eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit zu befürchten ist, können die Veranstalter ebenfalls dazu verpflichtet wer- den, eine Bewilligung einzuholen., Die zuständige Behörde kann eine Bewilligung mit Auflagen verbinden. Diese können insbesondere bauliche und technische Massnahmen, den Einsatz be-
5 Einsehbar unter www.kkjpd.ch > Themen > Hooliganismus
6 SR 120
7 Reglement für die Lizenzerteilung SFL; einsehbar unter www.sfl.ch > Reglemente
8 Einsehbar unter www.uefa.org > Den Fussball schützen
9 Reglement Anforderungen NL A- und NL B-Infrastrukturen; einsehbar unter www.sihf.ch > National League > Regle- mente
10 Alle Kantone ausser Basel Stadt und Basel-Landschaft
stimmter personeller oder anderer Mittel durch den Veranstalter, Einschränkungen beim Verkauf alkoholischer Getränke oder die Abwicklung der Zutrittskontrollen umfassen. In den letzten Jahren haben sowohl die SFL wie auch die SIHF grosse Anstrengungen unternom- men und einen bemerkenswerten Aufwand betrieben, um den Sicherheitsstandard in Fussball- und Eishockeystadien konstant zu erhöhen. So wurden teils Sicherheitsnetze vor den Gastsektoren montiert, damit keine grossen Gegenstände in Richtung benachbarte Sektoren oder Spielfeld ge- worfen werden können. Zudem haben die Stadionbetreiber hochauflösende Videokameras instal- liert, was die Täteridentifikation bei Gewalttätigkeiten oder beim Einsatz von pyrotechnischen Ge- genständen im Stadion vereinfacht. Die SFL wendet beim Einlass in die Stadien das von ihr geschaffene Konzept «Good Hosting»11 an. Das Konzept sieht insbesondere Folgendes vor: Der Empfang ist freundlich; statt uniformierter Security werden Stewards eingesetzt; der Einlass ins Stadion ist fliessend; Staubildung wird ver- hindert; Personen werden nicht mehr flächendeckend kontrolliert, sondern gezielt und stichpro- benartig; Anweisungen erfolgen klar und stets freundlich; das Geschehen wird konsequent video- überwacht und allfällige Täterinnen und Täter werden nachträglich identifiziert. Dieses Konzept wird von den Behörden akzeptiert und von der Fanarbeit geschätzt.
Art. 6 Sicherheit, Schutz und Dienstleistungen im öffentlichen Raum In Ergänzung zu Artikel 5, welcher die Sportstadien betrifft, regelt Artikel 6, was im öffentlichen Raum zur Gewährleistung von Sicherheit, Schutz und zur Schaffung eines einladenden Umfelds zu tun ist. Die Behörden und private Stellen müssen auch in diesem Bereich zusammenarbeiten. Während im Stadion die Verantwortung primär bei den privaten Stellen liegt, sind im öffentlichen Raum primär die Behörden zuständig. In Absatz 1 sind zwei Phänomene beschrieben, die in den vergangenen Jahren vermehrt an Be- deutung gewonnen haben und die bei Erlass des ursprünglichen Europäischen Übereinkom- mens12 im Jahr 1985 noch nicht existierten: öffentliche Übertragungsplätze, sogenannte Public- Viewings also (Bst. a), und organisierte und nicht organisierte Fanmärsche (Bst. b) auf dem Hin- und Rückweg zwischen Stadt und Stadion. Das Übereinkommen gilt auch für diese neuen Er- scheinungen. In Absatz 2 wird auf den ganzen Reiseweg zum beziehungsweise vom Stadion Bezug genommen. Damit sind Fanzüge und Reisecars mitumfasst, welche in der Schweiz oft durch Fangruppierungen und Transportunternehmen organisiert werden. Somit fällt auch die Hin- und Rückreise im weiteren Sinne (inkl. Fanzüge und -busse) unter das Übereinkommen.
Art. 7 Eventualfall- und Notfallplanung Dieser Artikel legt fest, dass stellenübergreifende Eventualfall- und Notfallpläne entwickelt werden und dass diese Pläne in regelmässigen gemeinsamen Übungen erprobt und weiterentwickelt wer- den müssen. In der Schweiz können die kantonalen Behörden mittels Spielbewilligungen und mit Vereinbarungen die lokalen Sportklubs in die Pflicht nehmen. Von dieser rechtlichen Möglichkeit wird in der Praxis Gebrauch gemacht. Folglich haben lokale Sportklubs Sicherheitskonzepte ver- abschiedet, welche die Eventualfall- und Notfallplanung mitumfassen. In solchen Sicherheitskon- zepten sind nebst Evakuationsplänen beispielsweise folgende Punkte enthalten: Alarmplan und Ablauf im Ereignisfall, Zusammensetzung des Krisenstabs mit Organigramm und Notfalltelefon- nummern, Notfallmassnahmen, die in klar definierten Szenarien ergriffen werden sollen, vordefi- nierte Notfallmeldungen für die Stadionsprecherin oder den Stadionsprecher. Das vollständige und ausführliche Sicherheitskonzept jedes Clubs ist in der Schweiz Voraussetzung für die Lizenzierung durch die Liga und wird bei der Spielbewilligung durch die Behörden berücksichtigt.
Art. 8 Beziehungen zu den Fans und der örtlichen Bevölkerung Mit diesem Artikel werden die Vertragsstaaten ermutigt, intensive Beziehungen zu den Fanvertre- terinnen und Fanvertretern und der örtlichen Bevölkerung zu pflegen. In der Schweiz besteht auf- grund des föderalen Staatsaufbaus von Grund auf eine enge Beziehung zwischen staatlichen Insti- tutionen, der lokalen Politik und der örtlichen Bevölkerung. Zudem wurde in den letzten Jahren die
11 Einsehbar unter www.sfl.ch > Sicherheit & Prävention > Good Hosting
12 SR 0.415.3
Zusammenarbeit zwischen Polizei-, Sport- und Fanvertretern sowohl auf fachlicher als auch auf politischer Ebene intensiviert. Jede Stelle kennt die Anliegen der anderen. Diese werden so weit wie möglich gemeinsam gelöst. Nur wenige Ansichten sind dermassen konträr, dass trotz der in- tensiven Kontaktpflege über längere Zeit kein Einvernehmen hergestellt werden kann. Bislang unüberwindbar sind die Ansichten zum Einsatz von pyrotechnischen Gegenständen in Stadien: Obwohl der Gesetzgeber den Besitz und den Einsatz von pyrotechnischen Gegenständen in Sta- dien gemäss Bundesgesetz über explosionsgefährliche Stoffe (SprstG13) aufgrund der Gefährlich- keit verbietet, schmuggeln manche Fans regelmässig solche Gegenstände in die Stadien und las- sen diese in Menschenmassen abbrennen.
Art. 9 Polizeistrategien und -einsätze In diesem Artikel wird die Polizei indirekt aufgefordert, Strategien zu entwickeln, zu reflektieren und stetig weiterzuentwickeln. Dabei sollen nationale und internationale Erfahrungen und bewährte Verfahrensweisen berücksichtigt werden. Zu diesem Zweck haben Bund und Kantone im Frühling 2016 die Polizeiliche Koordinationsplattform Sport PKPS aufgebaut. Sie besteht aus einer Ge- schäftsstelle bei der Kantonspolizei Freiburg, einem strategischen Gremium, sowie aus einem Gremium mit Praktikerinnen und Praktikern. In den Gremien sind neben dem fedpol und den Kan- tons- und Stadtpolizeien auch Personen von Seiten des Fussballs, Eishockeys, der Fanarbeit und der SBB vertreten. In diesem Rahmen definieren die beteiligten Stellen gemeinsame Praxen zu Fragen wie der Übergabe von Videomaterial, der Ausgestaltung von Rayonverboten und der gene- rellen Zusammenarbeit zwischen polizeilichen Szenenkennerinnen und -kennern und den Sicher- heitsverantwortlichen der Sportklubs. Zudem führen die PKPS und fedpol jährlich den Kurs «Ge- fahrenabwehr im Umfeld von Sportveranstaltungen» durch, welcher unter dem Patronat des Schweizerischen Polizei-Instituts (SPI) in Neuenburg angeboten wird. Im Kurs wird insbesondere die 3-D-Strategie (Dialog, Deeskalation, Durchgreifen) vermittelt, wonach gemäss dem Verhält- nismässigkeitsprinzip zuerst der partnerschaftliche Weg eingeschlagen wird, bevor allenfalls trotz- dem durchgegriffen wird.
Art. 10 Verhinderung und Sanktionierung rechtswidrigen Verhaltens Absatz 1 verpflichtet die Vertragsstaaten, Personen oder Gruppen daran zu hindern, gewalttätige Handlungen oder Störungen der öffentlichen Ordnung vorzunehmen. Massnahmen gegen Grup- pen sind vor allem organisatorischer Art. Die wichtigste organisatorische Massnahme ist die räum- liche Trennung gegnerischer Fangruppen. Zu diesem Zweck geben die schweizerischen Polizei- behörden vor, an welchem Zielbahnhof ein Fanzug halten soll und auf welcher Route ein Fanmarsch stattfinden kann. Zudem werden regelmässig nach Spielende die beiden Fangruppen gestaffelt aus dem Stadion gelassen. Im Gegensatz zu den organisatorischen Massnahmen gegen Gruppen sind Massnahmen gegen Einzelpersonen präventiver (Abs. 2) oder strafrechtlicher Art (Abs. 3). Absatz 2 bezieht sich auf die präventiven Massnahmen. In der Schweiz stehen fünf präventive Sicherheitsmassnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen zur Verfügung, mit welchen durch den Ausschluss gewalttätiger Personen weitere gewalttätige Handlungen verhindert werden sollen. Sportklubs und -verbände können gestützt auf das Zivilrecht Stadionverbote aus- sprechen. Die Kantone haben gestützt auf das Konkordat gegen Gewalt die Möglichkeit, Rayon- verbote, Meldeauflagen und Polizeigewahrsam zu verfügen. Rayonverbote der Kantone Basel- Stadt und Basel-Landschaft, die nur der Grundfassung des Konkordats gegen Gewalt vom 15. November 2007 beigetreten sind, gelten nur für ihre Kantonsgebiete und längstens für die Dauer eines Jahres. Alle anderen Kantone, die der revidierten Fassung des Konkordats vom 2. Februar 2012 beigetreten sind, können Verbote für Rayons in der ganzen Schweiz mit einer Dauer bis zu drei Jahren aussprechen.14 Schliesslich hat fedpol gestützt auf das BWIS die Mög- lichkeit, Ausreisebeschränkungen zu verfügen. Absatz 3 bezieht sich auf strafrechtliche Sanktionen. Gewalttätigkeiten können gleichzeitig sowohl eine präventive Massnahme als auch eine strafrechtliche Sanktion nach sich ziehen. Als Tatbe-
13 Bundesgesetz über explosionsgefährliche Stoffe; SR 941.41
14 Sämtliche Massnahmen müssen in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Konkordat gegen Gewalt im Einzelfall verhältnismässig sein (BGE 140 I 2 ff.; 137 I 31 ff.).
stände stehen die Artikel des Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB)15, des SprstG und des Waffengesetzes16 im Vordergrund. Strafbar sind nicht nur die Gewalttätigkeiten an und für sich, sondern auch der Verstoss gegen eine präventive Massnahme: Wird gegen ein privatrechtlich ausgesprochenes Stadionverbot verstossen, so stellt dies ein Hausfriedensbruch im Sinne von Artikel 186 StGB dar. Wird gegen eine staatliche Verfügung verstossen, in der auf Artikel 292 StGB hingewiesen wurde, so erfüllt dies den Tatbestand des Ungehorsams gegen amtliche Verfü- gungen. Im internationalen Verhältnis gelten die Bestimmungen des Bundesgesetzes über interna- tionale Rechtshilfe in Strafsachen17. Die Konvention sieht vor, dass die Vertragsstaaten von der Möglichkeit der Rechtshilfe aktiv Gebrauch machen. Absatz 4 betrifft Ausreisebeschränkungen. Dieser Absatz wurde bei der Verabschiedung des Tex- tes der Konvention im Europarat bis zuletzt intensiv diskutiert. Der Grund für die intensive Diskus- sion war, dass einige Mitglieder des Europarats das Instrument der Ausreisebeschränkung noch nicht kennen und nicht einer unerfüllbaren Vorgabe zustimmen wollten. Der Europarat hat schliesslich die Konvention einschliesslich dieses Absatzes zur Unterzeichnung und Ratifikation verabschiedet. In der Folge haben einige Staaten angekündigt, dass sie beim Beitritt zur Konventi- on einen Vorbehalt zu diesem Absatz anbringen werden. Die Schweiz kann der Konvention vorbe- haltslos beitreten. Sie kennt mit Artikel 24c BWIS bereits das Instrument der Ausreisebeschrän- kung. Demnach kann einer Person unter bestimmten Voraussetzungen, insbesondere wenn gegen sie ein Rayonverbot besteht, die Ausreise aus der Schweiz in ein bestimmtes Land für eine be- stimmte Dauer untersagt werden. Die Ausreisebeschränkung gilt frühestens drei Tage vor der Sportveranstaltung und dauert längstens bis einen Tag nach deren Ende. Während der Dauer der Beschränkung ist jede Ausreise verboten, mit der ein Aufenthalt im Bestimmungsland angestrebt wird.
Art. 11 Internationale Zusammenarbeit In diesem Artikel wird der National Football Information Point NFIP eingehend geregelt. Hierbei handelt es sich um einen Single Point of Contact (SPOC), welchen die Vertragsstaaten für interna- tionale Kontakte zwischen Polizeibehörden einrichten und betreiben sollen. fedpol nimmt bereits heute gestützt auf Artikel 4 des ursprünglichen Europäischen Übereinkommens18, Artikel 54 Ab- satz 1 der Bundesverfassung19 und Artikel 24a Absatz 9 BWIS die internationale Zusammenarbeit und somit die Rolle des NFIP Schweiz wahr. Während bei lokalen und nationalen Sportveranstal- tungen der polizeiliche Informationsfluss direkt zwischen den beteiligten Kantonen läuft, ist bei internationalen Sportveranstaltungen der Bund mitbeteiligt. Sowohl bei Spielen der Nationalteams als auch bei internationalen Klubspielen, beispielsweise im Rahmen der Champions League, trifft fedpol Abklärungen zum erwarteten Fanverhalten sowie zur Frage, ob Szenenkenner der Polizei von einem Staat die Sportveranstaltung im anderen Staat begleiten sollen. Die Idee, pro Staat einen NFIP zu institutionalisieren, stammt ursprünglich aus der EU und ist in sämtlichen EU-Ländern obligatorisch. Diesem Vorbild sind jedoch auch Nicht-EU-Staaten wie die Schweiz gefolgt. Nun wird dieses bewährte Konzept vom Europarat übernommen, womit sich das geografische Gebiet des NFIP-Netzwerkes nochmals ausdehnt. Bei der Diskussion der Konvention im Europarat wurde festgehalten, dass die Vertragsstaaten das NFIP-Netzwerk auch für andere Sportarten als Fussball nutzen können, falls dies mit dem jeweili- gen nationalen Recht vereinbar ist. Im schweizerischen Recht gibt es keine Beschränkung des NFIP auf die Sportart Fussball. fedpol nutzt das Netzwerk insbesondere auch für internationale Eishockeyspiele.
Art. 12–14 Verfahrensklauseln (Bereitstellung von Informationen, Komitee für Sicherheit und Schutz bei Sportveranstaltungen, Aufgaben des Komitees) Das Komitee für Sicherheit und Schutz bei Sportveranstaltungen ist verantwortlich für die Überwa- chung der Anwendung des Übereinkommens. Artikel 12 schreibt die Bereitstellung von Informatio- nen vor, Artikel 13 regelt die Zusammensetzung sowie das Stimmrecht und Artikel 14 hält die Auf-
15 SR 311.0
16 Bundesgesetz über Waffen, Waffenzubehör und Munition; SR 514.54
17 SR 351.1 18 SR 0.415.3 19 SR 101
gaben des Komitees fest. Die Hauptaufgabe des Komitees ist, Informationen zu erheben, zu ana- lysieren und weiterzuleiten. Dies kann insbesondere mit dem Erlass von Empfehlungen betreffend Best Practice geschehen. Eine weitere wesentliche Aufgabe des Komitees ist, im Rahmen von Besuchsprogrammen zu kontrollieren, ob die Vertragsstaaten die aus dem Übereinkommen er- wachsenen Verpflichtungen erfüllen. Bereits das ursprüngliche, heute geltende Europäische Übereinkommen sieht in den Artikeln 8–10 ein Komitee vor. Das heisst, dass das im vorliegenden, neuen Übereinkommen beschriebene Ko- mitee bereits heute existiert und weitergeführt werden soll. Das Komitee trifft sich gegenwärtig zweimal jährlich zu einer Sitzung beim Europarat in Strassburg. fedpol vertritt die Schweiz im Ko- mitee. Ein wichtiger Meilenstein des Komitees war, im Jahr 2015 eine Gesamtempfehlung zu ver- abschieden, die alle bisherigen Teilempfehlungen betreffend Best Practice umfasst.20 Besonders erwähnenswert sind Besuche gemäss Artikel 14 Absatz 2. Vertragsstaaten können sich von Fachleuten anderer Vertragsstaaten besuchen lassen, um sich bei der Anwendung des Über- einkommens beraten und unterstützen zu lassen. Besuche finden nur auf Wunsch des ersuchen- den Staates statt. Durch die Tatsache, dass sich die Vertragsstaaten gegenseitig evaluieren und beraten, herrscht ein partnerschaftliches, konstruktives Verhältnis. Unangekündigte Besuche oder Besuche durch eine übergeordnete Instanz sind nicht vorgesehen. In den letzten Jahren hat sich die Praxis entwickelt, dass sich Staaten vor der Austragung einer Fussball Europa- oder Weltmeis- terschaft in ihrem Land evaluieren lassen. So hat sich auch die Schweiz vor der Fussball- europameisterschaft 2008 im eigenen Land einer Evaluation unterzogen und wurde sehr gut be- wertet.
Art. 15 Änderungen Es gilt zu unterscheiden, wer eine Änderung beantragen und wer sie beschliessen kann. Vertrags- staaten, das Komitee für Sicherheit und Schutz bei Sportveranstaltungen und das Ministerkomitee des Europarats können Änderungen des Übereinkommens vorschlagen. Das Ministerkomitee kann Änderungen beschliessen.
Art. 16–22 Schlussbestimmungen Die Artikel 16–22 basieren auf den Muster-Schlussbestimmungen, die der Europarat für Überein- kommen verwendet21, sowie auf den Schlussbestimmungen des ursprünglichen Europäischen Übereinkommens22. Es handelt sich somit um Standardbestimmungen. Geregelt werden die Un- terzeichnung (Art. 16), das Inkrafttreten (Art. 17), der Beitritt von Nichtmitgliedstaaten (Art. 18), die Wirkungen des Übereinkommens (Art. 19), der räumliche Geltungsbereich (Art. 20), die Kündigung (Art. 21) und die Notifikationen (Art. 22). Gemäss den Artikeln 16 und 18 können nebst Mitgliedstaaten des Europarats unter bestimmten Bedingungen auch Nichtmitgliedstaaten dem Übereinkommen beitreten. Angesichts der grenz- überschreitenden Natur gewisser Sportveranstaltungen ist diese Öffnung gegenüber Nichtmitglied- staaten sinnvoll. Artikel 17 sieht vor, dass das Übereinkommen in Kraft tritt, wenn es von drei Mitgliedstaaten des Europarats ratifiziert worden ist. Die Hürde für das Inkrafttreten des Übereinkommens ist bewusst nicht sehr hoch, damit eine möglichst rasche Umsetzung ermöglicht wird. Artikel 19 zielt darauf ab, dass der Übergang vom geltenden Übereinkommen zum neuen Überein- kommen möglichst reibungslos verläuft. Gemäss Artikel 20 steht es den Vertragsstaaten frei, den räumlichen Geltungsbereich des Über- einkommens innerhalb ihres Hoheitsgebietes festzulegen. Es liegt jedoch auf der Hand, dass eine Einschränkung des räumlichen Geltungsbereichs dem Ziel und Zweck des Übereinkommens zuwi- derlaufen würde. Die Einschränkung des räumlichen Geltungsbereichs dieses Übereinkommens steht für die Schweiz nicht zur Debatte.
20 « Recommandation Rec (2015) 1 du Comité permanent sur la sécurité, la sûreté et les services lors des matches de football et autres manifestations sportives » ; Einsehbar unter www.coe.int > Demokratie > Sport und Ethik 21 « Modèle de clauses finales pour les conventions et accords conclus au sein du Conseil de l’Europe » vom Minister- komitee des Europarats in der 315. Versammlung im Februar 1980 verabschiedet; Einsehbar unter www.coe.int > Demokratie > A propos de la DG démocratie > Structures / Outils > Les traités du Conseil de l'Europe et la Direction générale de la démocratie 22 SR 0.415.3
Die Kündigungsfrist beträgt gemäss Artikel 21 sechs Monate. Die Kündigung erfolgt auf einen Mo- natswechsel.
3 Auswirkungen
Die Bestimmungen des Übereinkommens des Europarats über einen ganzheitlichen Ansatz für Sicherheit, Schutz und Dienstleistungen bei Fussballspielen und anderen Sportveranstaltungen richten sich an die Behörden der Vertragsstaaten. Die Vorgaben sind überwiegend programmati- scher Natur. Dadurch sind die Vertragsstaaten in der Ausgestaltung der konkreten Umsetzung frei. In der Schweiz ist keine ergänzende Gesetzgebung notwendig, da Bund und Kantone mit ihren geltenden rechtlichen Grundlagen gut aufgestellt sind und die Anforderungen des Übereinkom- mens vollständig erfüllen. In den Erläuterungen zu einzelnen Artikeln ist dargelegt, wie die Schweiz die Bestimmungen des Übereinkommens umsetzt.
3.1 Auswirkungen auf den Bund
3.1.1 Finanzielle Auswirkungen
Das Aufgabenspektrum des Bundes bleibt unverändert. Dementsprechend erfahren die heutigen geltenden Rechtsgrundlagen auf Bundesebene, Artikel 24a–24g BWIS sowie die Verordnung über verwaltungspolizeiliche Massnahmen des Bundesamtes für Polizei und über das Informationssys- tem HOOGAN23, keine Änderung. Die angestrebte intensivere Kooperation der zuständigen Stel- len erfolgt im Rahmen der heutigen Praxis und führt zu keinem Mehraufwand bei der Aufgabener- füllung. Folglich hat die Genehmigung des Übereinkommens keine finanziellen Auswirkungen auf den Bund.
3.1.2 Personelle Auswirkungen
Die angestrebte Intensivierung der nationalen, ganzheitlichen Kooperation kann ohne zusätzliche Personalressourcen erreicht werden. Die Genehmigung des Übereinkommens hat keine personel- len Auswirkungen auf den Bund.
3.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden
sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Das Aufgabenspektrum der Kantone und Gemeinden bleibt unverändert. Die Kantone verfügen mit dem Konkordat gegen Gewalt über eine ausreichende rechtliche Grundlage zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben. Die Bestimmungen des Konkordats werden auch von Gemeinden direkt angewen- det. Insbesondere die Städte Zürich, St. Gallen und Winterthur, wo die jeweilige Stadtpolizei über sicherheitspolizeiliche Kompetenzen verfügt, wenden die im Konkordat vorgesehenen Massnah- men an. Berggebiete sind von grossen oder risikobehafteten Sportveranstaltungen weniger häufig betroffen als urbane Zentren und Agglomerationen. Weder auf Stufe des kantonalen Rechts noch auf der Stufe des Gemeinderechts sind Anpassungen nötig. Die angestrebte Intensivierung der nationalen, ganzheitlichen Kooperation kann ohne zusätzliche Personalressourcen erreicht werden. Folglich hat die Genehmigung des Übereinkommens weder finanzielle noch personelle Auswirkungen auf die Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zen- tren, Agglomerationen und Berggebiete.
3.3 Andere Auswirkungen
Weder für Sportorganisationen, Fanorganisationen noch für Transportunternehmen ergeben sich neue Aufgaben. Die angestrebte und in die Wege geleitete Intensivierung der nationalen, ganzheit- lichen Kooperation kann ohne zusätzliche Personalressourcen erreicht werden. Auch für Einzel-
23 SR 120.52
personen resultieren aus dem Übereinkommen keine unmittelbaren Rechte und Pflichten. Die Ge- nehmigung des Übereinkommens hat keine erkennbaren Auswirkungen auf die Volkswirtschaft, Gesellschaft und Umwelt. Mit der Genehmigung des Übereinkommens bezeugt die Schweiz als Sitzstaat vieler internationa- ler Sportorganisationen gegenüber der Staatengemeinschaft, dass sie bereit ist, beim ganzheitli- chen Ansatz für Sicherheit, Schutz und Dienstleistungen bei Fussballspielen und anderen Sport- veranstaltungen Verantwortung zu übernehmen.
4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu nationalen Strategien des
Bundesrates
4.1 Verhältnis zur Legislaturplanung
Das Übereinkommen ist weder in der Botschaft vom 27. Januar 201624 zur Legislaturplanung 2015–2019 noch im Bundesbeschluss vom 14. Juni 201625 über die Legislaturplanung 2015–2019 angekündigt. Es wurde erst im Verlaufe der Legislaturperiode 2011–2015 erarbeitet und im Juli
2016 vom Europarat zur Unterzeichnung aufgelegt.
4.2 Verhältnis zu nationalen Strategien des Bundesrates
Die Strategie Nachhaltige Entwicklung 2016–201926 verweist in verschiedenen Zusammenhängen auf die gesellschaftliche Bedeutung des Sports. Damit der Sport seine Rolle glaubwürdig wahr- nehmen kann, sind Massnahmen für einen ganzheitlichen Ansatz für Sicherheit, Schutz und Dienstleistungen bei Fussballspielen und anderen Sportveranstaltungen erforderlich. Die ange- strebte und in die Wege geleitete Intensivierung der nationalen, stellenübergreifenden Kooperation stellt eine solche Massnahme dar.
5 Rechtliche Aspekte
5.1 Verfassungsmässigkeit
Die Vorlage stützt sich auf Artikel 54 Absatz 1 der Bundesverfassung (BV)27, wonach der Bund für die auswärtigen Angelegenheiten zuständig ist. Artikel 184 Absatz 2 BV ermächtigt den Bundesrat, völkerrechtliche Verträge zu unterzeichnen und zu ratifizieren. Die Bundesversammlung ist nach Artikel 166 Absatz 2 BV für die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge zuständig, sofern für de- ren Abschluss nicht aufgrund von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag der Bundesrat zuständig ist (Art. 7a Abs. 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 199728 RVOG).
5.2 Erlassform
Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d BV unterliegen völkerrechtliche Verträge dem fakultativen Referendum, wenn sie unbefristet und unkündbar sind (Ziff. 1), den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen (Ziff. 2), wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder wenn deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert (Ziff. 3). Beim vorliegenden Übereinkommen sind die ersten zwei Voraussetzungen nicht gegeben: Nach Artikel 21 ist das Übereinkommen kündbar, und es sieht auch nicht den Beitritt zu einer internatio- nalen Organisation vor. Es bleibt zu prüfen, ob die dritte Voraussetzung erfüllt ist, das heisst ob das Übereinkommen wich- tige rechtsetzende Bestimmungen enthält oder ob seine Umsetzung den Erlass eines Bundesge-
24 BBl 2016 1105
25 BBl 2016 5183
26 Einsehbar unter www.are.admin.ch > Nachhaltige Entwicklung > Politik und Strategie > Strategie Nachhaltige Ent- wicklung 27 SR 101 28 SR 172.010
setzes erfordert. Nach Artikel 22 Absatz 4 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 200229 sind unter rechtsetzenden Normen jene Bestimmungen zu verstehen, die in unmittelbar verbindli- cher und generell-abstrakter Weise Pflichten auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festlegen. Als wichtig gelten Bestimmungen, die auf der Grundlage von Artikel 164 Absatz 1 BV in der Form eines Bundesgesetzes erlassen werden müssen. Das vorliegende Übereinkommen des Europarats enthält wichtige rechtsetzende Bestimmungen. Beispielsweise begründet es in Artikel 10 Absatz 4 für die Vertragsparteien die Verpflichtung, als Massnahme die Ausreisebeschränkung vorzusehen. Diese Verpflichtung hat auch Auswirkungen auf die Rechte und Pflichten von Einzelpersonen. Diese Bestimmung muss als wichtig angesehen werden, da sie nach Artikel 164 Absatz 1 BV nur in der Form eines Bundesgesetzes erlassen wer- den könnte, wenn sie auf nationaler Ebene erlassen werden müsste.30 Demzufolge untersteht der Genehmigungsbeschluss der Bundesversammlung gemäss Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Zif- fer 3 BV dem fakultativen Referendum für völkerrechtliche Verträge.
*** *
29 SR 171.10 30 In der Schweiz ist die Ausreisebeschränkung bereits in Artikel 24c BWIS geregelt.