Bundesgesetz über die politischen Rechte (Transparenz bei der Politikfinanzierung)

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Parlamentarische Initiative Mehr Transparenz in der Politikfinanzierung Vorentwurf und erläuternder Bericht der Staatspolitischen Kommis- sion des Ständerates

vom 29. April 2019

Übersicht

Es besteht ein Bedürfnis nach Transparenz bezüglich der Finanzierung von politi- schen Akteurinnen und Akteuren. So wurden kürzlich in den Kantonen Schwyz und Freiburg Volksinitiativen angenommen, welche die Offenlegung der Finanzierung der politischen Akteurinnen und Akteure fordern. Auch auf Bundesebene wurde ein solches Anliegen seitens der Bevölkerung einge- bracht: Am 10. Oktober 2017 wurde die eidgenössische Volksinitiative «Für mehr Transparenz in der Politikfinanzierung (Transparenz-Initiative)» eingereicht. Die Staatspolitische Kommission des Ständerates anerkennt den Handlungsbedarf. Sie ist jedoch der Ansicht, dass detaillierte Bestimmungen betreffend die Transpa- renz der Finanzierung von politischen Parteien sowie von Wahl- und Abstim- mungskampagnen nicht in die Verfassung gehören. Die geltende Verfassung ent- hält eine genügende Grundlage für solche Bestimmungen auf Gesetzesstufe. Die Kommission schlägt deshalb als indirekten Gegenentwurf zur genannten Volksini- tiative gesetzliche Regelungen zur Offenlegung der Finanzierung politischer Ak- teurinnen und Akteure vor. In gesetzlichen Bestimmungen kann mit dem nötigen Detaillierungsgrad festgehalten werden, wer, was, wann, wo offenlegen muss. Ebenso können die Konsequenzen bei allfälligen Verstössen gegen diese Bestim- mungen geregelt werden. Konkret wird vorgeschlagen, dass einerseits die in der Bundesversammlung vertre- tenen politischen Parteien einmal im Jahr ihre Einnahmen sowie die Zuwendungen im Wert von mehr als 25'000 Franken offenlegen müssen. Andererseits sollen na- türliche und juristische Personen sowie Personengesellschaften, die im Hinblick auf eine Wahl in den Nationalrat oder im Hinblick auf eine eidgenössische Abstim- mung eine Kampagne führen oder auf Bundesebene Unterschriften für Volksiniti- ativen und Referenden sammeln und dafür mehr als 250'000 Franken aufwenden, ihre Finanzierung offenlegen. Da der Bund für die Regelung der Ständeratswahlen nicht zuständig ist, wird für die Wahl von später gewählten Ständerätinnen und Ständeräten eine besondere Regelung vorgesehen. Es gilt jeweils, die gesetzlich vor- gesehenen Fristen zur Einreichung von Angaben und Dokumenten zu beachten. Es wird zudem ein Verbot von anonymen Zuwendungen und Zuwendungen aus dem Ausland vorgesehen. Die von den politischen Akteurinnen und Akteuren eingereichten Angaben und

Dokumente werden von der zuständigen Stelle kontrolliert und veröffentlicht. Verstösse werden als Übertretungen strafrechtlich verfolgt.

Bericht

1 Entstehungsgeschichte

Am 10. Oktober 2017 wurde die eidgenössische Volksinitiative «Für mehr Transpa- renz in der Politikfinanzierung (Transparenz-Initiative)» eingereicht und am 31. Ok- tober 2017 von der Bundeskanzlei für zustande gekommen erklärt. Hinter der Initia- tive steht das Komitee «Transparenz-Initiative», welchem unter anderem die SP Schweiz, die BDP Schweiz, die Grüne Partei Schweiz und Transparency International Schweiz angehören. Die Initiative will, dass insb. Parteien und Komitees ihre Finan- zen transparent machen müssen. Dazu gehört die Offenlegung der Einnahmen und der Herkunft der Zuwendungen ab einer gewissen Summe. An ihrer Sitzung vom 8. November 2018 hat die Staatspolitische Kommission (SPK) des Ständerates die Volksinitiative für gültig erklärt. Anlässlich dieser Sitzung fand auch eine Anhörung des Initiativkomitees statt. Die Kommission anerkannte dabei einen Handlungsbedarf im Bereich der Transparenz bei der Politikfinanzierung, stellte aber die Frage, ob die von der Initiative vorgeschlagenen Regelungen zielführend sind. Ausserdem hält es die Kommission für nicht angebracht, solche detaillierten Re- gelungen in der Verfassung festzuschreiben. Sie beschloss, die Verwaltung damit zu beauftragen, Möglichkeiten für einen direkten oder indirekten Gegenentwurf zur Ini- tiative aufzuzeigen. Die SPK des Ständerates besprach diese von der Verwaltung ausgearbeiteten Vor- schläge an ihrer Sitzung vom 21. Januar 2019. Dabei bekräftigte sie noch einmal den Handlungsbedarf bezüglich der Transparenz bei der Finanzierung von politischen Par- teien sowie von Wahl- und Abstimmungskampagnen. Ebenfalls wurden Teilaspekte der von der Verwaltung präsentierten Vorschläge eines direkten oder indirekten Ge- genentwurfs zur Transparenz-Initiative diskutiert. Die Kommission beschloss an- schliessend mit 8 zu 3 Stimmen bei 2 Enthaltungen die Ausarbeitung einer Kommis- sionsinitiative als indirekten Gegenentwurf zur Volksinitiative. Ebenfalls beschloss die Kommission mit 9 zu 2 Stimmen bei 1 Enthaltung, im Rahmen dieser Kommissi- onsinitiative die Aufnahme eines Verbots zur Annahme von Spenden aus dem Aus- land zu prüfen. Mit diesem Verbot soll verhindert werden, dass ausländische Unter- nehmungen oder Einzelpersonen zur Wahrung ihrer Partikularinteressen auf Wahlen und Abstimmungen in der Schweiz Einfluss nehmen. Als Beispiel für eine solche Ein-

flussnahme aus dem Ausland diente die Abstimmung über das Geldspielgesetz vom 10. Juni 2018. Die Kommission nimmt mit dieser Entscheidung das Anliegen einer parlamentarischen Initiative von Ständerat Jean-René Fournier (VS) auf (18.423 Pa.Iv. Keine fremden Eingriffe in die Schweizer Politik!). Die Kommission erachtet es als richtig, dieses Anliegen aufzunehmen, obwohl die Schwesterkommission des Nationalrates der parlamentarischen Initiative am 22. Februar 2019 mit 14 zu 10 Stim- men keine Folge gegeben hatte. Nach dem Entscheid der SPK des Ständerates befasste sich die SPK des Nationalrates am 22. Februar 2019 mit der Kommissionsinitiative. Sie stimmte dieser mit 12 zu 11 Stimmen bei 1 Enthaltung zu. Mit der Zustimmung der SPK des Nationalrates konnte die SPK des Ständerates beginnen, den Vorentwurf gesetzlicher Regelungen und des dazugehörigen Berichts zur Umsetzung der Kommissionsinitiative auszuarbeiten.

Am 29. April 2019 hat die SPK des Ständerates diesen Vorentwurf beraten und ihn mit 7 zu 2 Stimmen bei einer Enthaltung angenommen. Der Vorentwurf wurde an- schliessend vom 7. Mai 2019bis zum 28. August 2019 in die Vernehmlassung ge- schickt.

2 Transparenzregeln in den Kantonen

In der Schweiz kennen die Kantone Genf, Neuenburg und Tessin gesetzliche Regeln zur Transparenz bei der Finanzierung politischer Akteurinnen und Akteure. Des Wei- teren haben die Stimmberechtigten der Kantone Freiburg und Schwyz am 4. März 2018 entsprechende Volksinitiativen angenommen, die zum Ziel haben, die Finanzierung politischer Parteien und von Wahl- und Abstimmungskampagnen trans- parent zu machen. Im Kanton Schwyz hat der Kantonsrat das Transparenzgesetz zur Umsetzung der Volksinitiative verabschiedet. Nun wird am 19. Mai 2019 über die Vorlage abgestimmt. An dieser Stelle soll kurz auf die bestehenden und auf die ge- planten Regelungen in den genannten Kantonen eingegangen werden, wobei detail- liertere Angaben dazu der Botschaft des Bundesrates zur Transparenz-Initiative ent- nommen werden können (18.070 Für mehr Transparenz in der Politikfinanzierung (Transparenz-Initiative). Volksinitiative). Im Kanton Genf sind die Transparenzbestimmungen im Gesetz zur Ausübung der po- litischen Rechte geregelt.1 Demnach muss jede Partei oder Gruppierung, die mit einer Kandidatenliste an einer Kantons- oder einer Gemeindewahl (in Gemeinden mit mehr als 10'000 Einwohnerinnen und Einwohnern) teilnimmt, einmal im Jahr über ihre Bi- lanz Bericht erstatten und bei der zuständigen Behörde eine Liste ihrer Spenderinnen und Spender einreichen. Nebst diesen Regelungen gelten in Genf auch bei Abstim- mungen gesetzliche Transparenzvorschriften: Alle Parteien, Komitees und Gruppen, die zu einer nationalen, kantonalen oder kommunalen Vorlage Stellung beziehen, müssen innerhalb von 60 Tagen ihre Rechnung zum jeweiligen Abstimmungskampf und die Liste der Spenderinnen und Spender vorlegen (sofern die Aufwendungen grösser als 10'000 Franken sind). Bei den Wahlen wie auch bei den Abstimmungen muss die Höhe der einzelnen Zuwendungen nicht offengelegt werden. Nur die Namen der Spenderinnen und Spender sind anzugeben. Die Kontrolle erfolgt durch eine un- abhängige und anerkannte Treuhandgesellschaft. Der Kanton Neuenburg kennt seit 2015 gesetzliche Bestimmungen zur Parteienfinan- zierung.2 Seither müssen alle im Kantonsparlament vertretenen Parteien einmal im Jahr ihre Bilanz offenlegen. Des Weiteren ist jede Partei oder Gruppierung, die mit einer Liste an einer kommunalen oder kantonalen Wahl teilnimmt, verpflichtet, Spen-

den von über 5'000 Franken bei der Staatskanzlei zu melden (Name der Spenderin oder des Spenders und Höhe des Betrags). Dabei handelt es sich um einen kumulierten Betrag. Sobald also Spenden von derselben Spenderin oder von demselben Spender

1 Art. 29A de la loi sur l’exercice des droits politiques (LEDP) du 15 octobre 1982 (Stand: 11. Februar 2019). 2 Art. 133a – 133p de la loi sur les droits politiques (LDP) du 17 octobre 1984 (Stand: 11. Februar 2019).

zusammengezählt die Grenze von 5'000 Franken überschreiten, müssen diese offen- gelegt werden. Die gleiche Regelung gilt auch für Initiativ- und Referendumskomi- tees. Sowohl bei Wahlen als auch bei Abstimmungen müssen die erhaltenen Beträge mindestens drei Wochen vor dem Urnengang gemeldet werden. Anonyme Spenden sind untersagt und bei einem Verstoss gegen die gesetzlichen Regelungen kann eine Busse von bis zu 40'000 Franken ausgesprochen werden. Das Tessin war der erste Schweizer Kanton, der Transparenzvorschriften und eine Gesetzgebung zur Parteienfinanzierung erlassen hat.3 Davon betroffen sind Parteien und politische Bewegungen, die Zuwendungen von über 10'000 Franken im Jahr er- halten. Sie müssen der Staatskanzlei die Identität der Spenderinnen und Spender be- kannt geben. Wenn eine Partei gegen die Pflicht verstösst, können ihr die staatlichen Beiträge teilweise oder ganz gestrichen werden. Bei den kantonalen Wahlen müssen die Kandidatinnen und Kandidaten dreissig Tage vor dem Wahltermin jene Spenden melden, die den Betrag von 5'000 Franken übersteigen. Nebst der Summe muss auch die Identität der Spenderinnen und Spender mitgeteilt werden. Diese Regelung gilt ebenfalls für Organisatoren von Initiativen und Referenden auf kantonaler Ebene. Bei einem Verstoss gegen die Pflicht, kann eine Busse von maximal 7'000 Franken aus- gesprochen werden. Die in Freiburg und Schwyz angenommenen Volksinitiativen sehen ähnliche Rege- lungen vor, wie sie in den erwähnten drei Kantonen bereits in Kraft sind.4 In Freiburg müssen politische Parteien, politische Gruppierungen, Kampagnenkomitees und Or- ganisationen, die sich an Wahl- oder Abstimmungskampagnen beteiligen, ihre Rech- nung offenlegen. Die Offenlegung beinhaltet die genauen Angaben der Zuwendungen über 5'000 Franken und die Namen der Spenderinnen und Spender. Im Kanton Schwyz gilt die Offenlegungspflicht für die gleichen Adressatinnen und Adressaten wie in Freiburg. Die Transparenzvorschriften gelten ebenfalls für Wahl- und Abstim- mungskampagnen. Spenden von juristischen Personen müssen offengelegt werden, wenn diese 1'000 Franken übersteigen, jene von natürlichen Personen ab einem Betrag von mehr als 5'000 Franken. Für Widerhandlungen gegen die Verpflichtungen sind Bussen vorgesehen. Die Wirksamkeit der Transparenzregeln in den Kantonen lässt sich nur schwer beur-

teilen, da bisher keine umfassenden Evaluationen dazu durchgeführt wurden und ver- lässliche Daten fehlen. Es gibt aber Hinweise, dass Transparenzvorschriften dann am wirksamsten sind, wenn sie mit geeigneten Vollzugsinstrumenten ergänzt werden. 5 Dies zeigt ein Vergleich zwischen den Kantonen Tessin und Genf. Im Tessin gilt das Prinzip der Selbstdeklaration,6 während in Genf die Angaben von einer unabhängigen Rechnungsprüfungsstelle kontrolliert werden. Die verfügbaren Daten zeigen, dass im Tessin der Spendenanteil am Gesamtbudget der Parteien eher tief ist, verglichen mit

3 Art. 114 – 115 della Legge sull’esercizio dei diritti politici (LEDP) del 7 ottobre 1998 (Stand: 11. Februar 2019). 4 BBl 2018 5642–5643. Darüberhinausgehend sind in den Kantonen Freiburg und Schwyz Regelungen zur Offenlegung von Interessenbindungen vorgesehen. 5 Töndury, Andrea (2018): Gekaufte Politik? Die Offenlegung der Politikfinanzierung als Erfordernis politischer Chancengleichheit. Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht 119(11). S. 567.

6 Dasselbe gilt im Kanton Neuenburg.

den Zahlen in Genf.7 Des Weiteren sind auf der Tessiner Parteispendenliste, erhältlich bei der Tessiner Staatskanzlei, nur die FDP, die SP und die SVP aufgeführt. Gemäss dieser Information haben seit dem Jahr 2000 nur diese Parteien Einzelspenden von über 10'000 Franken erhalten. Die CVP und die Lega sind nicht aufgeführt. Entweder haben sie tatsächlich keine Spenden erhalten, die sie melden müssen, oder sie haben nicht alles deklariert.8

3 Berichte der GRECO und der OSZE

Auf internationaler Ebene wird die Schweiz immer wieder für die fehlende Transpa- renz bei der Parteienfinanzierung gerügt. Die vom Europarat eingesetzte Staaten- gruppe gegen Korruption (GRECO) forderte die Schweiz im Jahr 2011 auf, eine Re- gelung zu verabschieden, die den internationalen Standards entspricht, und erliess entsprechende Empfehlungen.9 Dabei geht es um folgende Punkte: Offenlegung der Rechnungen der Parteien und der Kandidatinnen und Kandidaten sowie der Identität der Spenderinnen und Spender (zumindest für Spenden ab einem bestimmten Betrag), Aufsicht und Sanktionen.10 Im letzten Zwischenbericht, veröffentlicht am 10. August 2018, kam die GRECO zum Schluss, « […] dass keine der Empfehlungen umgesetzt wurde. […] ».11 Die GRECO bedauert die Haltung der Schweizer Behörden, im Bereich der Transparenz bei der Finanzierung der politischen Parteien und der Wahlkampagnen nicht gesetzgeberisch tätig werden zu wollen. In diesem Zusammenhang begrüsst die GRECO explizit das Zustandekommen der Transparenz-Initiative. Deren Inhalt trage im Grossen und Gan- zen den GRECO-Empfehlungen zur Politikfinanzierung Rechnung. Die gleichen Schlussfolgerungen wie GRECO zog die OSZE-ODIHR- Wahlbewertungsmission anlässlich der eidgenössischen Parlamentswahlen vom 18. Oktober 2015. Die Wahlbewertungsmission schreibt in ihrem Bericht, dass die fehlenden Regulierungen bei der Abstimmungs- und Wahlkampffinanzierung nicht im Einklang mit den internationalen Standards stünden.12 Andere Staaten kennen ausführliche Regelungen zur Offenlegung der Finanzierung politischer Parteien. In der Botschaft des Bundesrates zur Volksinitiative «Für mehr Transparenz in der Politikfinanzierung (Transparenz-Initiative)» (18.070) sind als Beispiele die Regelungen in Deutschland und Frankreich ausführlich dargestellt.13

7 Schürer, Stefan (2016): Offenlegungspflichten für Politspenden aus steuerungstheoreti- scher Sicht. Aktuelle Juristische Praxis / Pratique Juridique Actuelle (AJP/PJA) 25(4). S. 476 ff.

8 Leuzinger, Lukas (2019): Wie funktionieren Transparenzregeln? NZZ 03.01.2019.

9 GRECO (2011): Evaluationsbericht über die Schweiz. Transparenz der Parteienfinanzie- rung (Thema II). S. 23–24.

10 BBl 2018 5643–5644

11 GRECO (2018): Fünfter Zwischenbericht über die Konformität der Schweiz. «Transpar- enz der Parteienfinanzierung». S. 6.

12 OSCE/ODHIR (2015): Swiss Confederation. Federal Assembly Elections 18 Octo-

ber 2015. OSCE/ODIHR needs assessment Mission Report.

4 Frühere Regelungsversuche

In der Vergangenheit gab es immer wieder Anläufe, die Transparenz der Politikfinan- zierung in der Schweiz zu erhöhen. Auch hier bietet die Botschaft des Bundesrates zur Transparenz-Initiative eine detaillierte Übersicht über die Vorschläge von Seiten des Bundesrates und jenen, die aus dem Parlament kamen. Hier soll entsprechend nur eine kurze Übersicht gegeben werden. Anlässlich der letzten Totalrevision der Bundesverfassung, die 1999 von Volk und Ständen angenommen wurde, wollte der Bundesrat in Art. 127a einen neuen Absatz 2 einführen, wonach der Gesetzgeber Bestimmungen hätte erlassen sollen, um Trans- parenz bei der Finanzierung der Ausübung der politischen Rechte herzustellen.14 Da- mit wäre die Grundlage geschaffen worden, auf welcher Initiativ- und Referendums- komitees hätten verpflichtet werden können, ihre wirtschaftlichen Abhängigkeiten Dritten gegenüber zu veröffentlichen. Das Parlament lehnte die Einführung dieses Absatzes 2 aber ab, da die Befürchtung im Raum stand, dass damit der Weg zu einer direkten staatlichen Parteienfinanzierung geebnet werden könnte.15 Seither sind zahlreiche parlamentarische Vorstösse und Initiativen eingereicht wor- den, die die Offenlegung der Finanzierung der politischen Parteien und der Wahl- und Abstimmungskomitees zum Ziel hatten. Von diesen fand aber bis heute keine eine Mehrheit im Parlament.16 Darunter war auch eine Motion der SPK des Ständerates vom 9. Mai 2011 (11.3467 Offenlegung der Finanzierungsquellen von Abstimmungs- kampagnen), die eine Veröffentlichung der finanziellen Mittel von Abstimmungsko- mitees und Organisationen, die sich bei einer Volksabstimmung engagieren, erreichen wollte. Im Nationalrat wurde die Motion abgelehnt (AB 2012 N 515). Weitere von Fraktionen, Parlamentarierinnen und Parlamentariern eingereichte Vorstösse und par- lamentarische Initiativen blieben chancenlos. Zuletzt wurde eine parlamentarische Initiative von Kathrin Bertschy in der SPK des Nationalrates abgelehnt, die zum Ziel hatte, Fraktionsbeiträge nur noch an jene Fraktionen auszuzahlen, deren Parteien die Herkunft und Beträge ihrer Zuwendungen offenlegen (17.490 Pa.Iv. Anreize für mehr Transparenz in der Parteienfinanzierung). Gleich wie das Parlament, äusserte sich auch der Bundesrat immer wieder ablehnend gegenüber Transparenzbestimmungen. Diese Haltung begründete er jeweils mit dem

Hinweis auf die Besonderheiten des politischen Systems der Schweiz. Gerade die di- rekte Demokratie führe beispielsweise dazu, dass es nicht nur Regeln für die Offenle- gung der Parteienfinanzierung brauchen würde, sondern auch für Wahl- und Abstim- mungskomitees. Dadurch seien automatisch viel mehr Akteure als in anderen Ländern betroffen, was komplexe Regelungen und einen grossen Aufsichtsaufwand nach sich ziehen würde. Darüber hinaus wären nationale Regelungen kaum vereinbar mit dem schweizerischen Föderalismus.17 Dies sind auch die Gründe, weshalb der Bundesrat die Volksinitiative «Für mehr Transparenz in der Politikfinanzierung» ablehnt und den eidgenössischen Räten beantragt, die Initiative Volk und Ständen ohne Gegenent- wurf zur Abstimmung zu unterbreiten mit der Empfehlung, diese abzulehnen.18

14 BBl 1997 I 1, 452–453.

15 BBl 2018 5634

16 BBl 2018 5634

17 BBl 2018 5660 ff.

18 BBl 2018 5667

5 Grundzüge der Vorlage

Der vorliegende Vorentwurf ist als indirekter Gegenentwurf der SPK des Ständerates zur Transparenz-Initiative konzipiert. Dabei soll geregelt werden, wer, was, wann, wo offenlegen muss und mit welchen Konsequenzen bei einem allfälligen Verstoss zu rechnen ist. Der Vorentwurf enthält bewusst keine Vorschriften darüber, wie sich die politischen Parteien finanzieren. Er regelt die Offenlegung der Finanzierung. Der Vor- entwurf orientiert sich teilweise am Wortlaut der Transparenz-Initiative und enthält deren wichtigsten Bestandteile, wobei höhere Schwellenwerte für die Offenlegung festgelegt werden als in der Volksinitiative vorgesehen und nur die Einnahmen, nicht aber die Bilanz und die Erfolgrechnung offengelegt werden müssen. In einzelnen Punkten geht der Vorentwurf über den Text der Volksinitiative hinaus. So werden z.B. auch Offenlegungspflichten bei der Finanzierung von Unterschriftensammlungen für Initiativen und Referenden vorgesehen. Auch wird die Annahme von Zuwendun- gen aus dem Ausland verboten. Von den Transparenzregelungen sind einerseits die in der Bundesversammlung ver- tretenen politischen Parteien betroffen. Sie müssen einmal im Jahr ihre Einnahmen sowie Zuwendungen im Wert von mehr als 25'000 Franken pro Person und Jahr of- fenlegen. Andererseits gilt die Offenlegungspflicht für natürliche und juristische Per- sonen sowie Personengesellschaften, die im Hinblick auf eine Wahl in den Nationalrat oder auf eine eidgenössische Abstimmung eine Kampagne führen oder Unterschriften für Initiativen oder Referenden sammeln und dafür mehr als 250'000 Franken aufwen- den. Sie müssen ihre budgetierten Einnahmen, ihre Schlussrechnung über ihre Ein- nahmen sowie Zuwendungen im Wert von mehr als 25'000 Franken pro Person und Kampagne offenlegen. Bei Unterschriftensammlungen für Referenden sind nur die Schlussrechnung über die Einnahmen und die Zuwendungen offenzulegen. Da der Bund für die Regelung der Wahlen in den Ständerat nicht zuständig ist, wird für die Wahl von später gewählten Ständerätinnen und Ständeräten in Artikel 76c Absatz 3 eine besondere Transparenz-Regelung vorgesehen, die ab dem Zeitpunkt der Wahl greift. Für alle verpflichteten politischen Akteurinnen und Akteure gilt es, die vorge- sehenen Fristen zur Einreichung der Angaben und Dokumente zu beachten. Nebst der Offenlegungspflicht sieht der Vorentwurf das Verbot zur Annahme von

anonymen Zuwendungen sowie von Zuwendungen aus dem Ausland vor, sofern Letz- tere nicht von Auslandschweizerinnen oder Auslandschweizern stammen. Mit dem Verbot zur Annahme von Zuwendungen aus dem Ausland soll verhindert werden, dass ausländische Firmen oder Einzelpersonen den Schweizer Wahl- und Abstim- mungskampf beeinflussen. Publiziert und kontrolliert werden die eingereichten Angaben und Dokumente von einer durch den Bundesrat noch zu bezeichnenden Stelle, die in der Vorlage als «zu- ständige Stelle» bezeichnet wird. Sollte gegen die gesetzlichen Vorschriften verstos- sen werden (bspw. durch Unterlassen der Meldung oder Falschangaben), so droht eine Busse. Mit dieser Regelung entsteht ein Druckmittel, damit sich die betroffenen Ak- teurinnen und Akteure an die Transparenzregeln halten und ihre Einnahmen und Zu- wendungen wahrheitsgetreu offenlegen. Eine Minderheit der Kommission (Caroni, Föhn, Müller Philipp) spricht sich gegen Eintreten auf die Vorlage aus. Gerade im föderalistischen und direkt-demokratischen

System der Schweiz sei es kaum möglich, alle Akteurinnen und Akteure, welche po- litische Tätigkeiten finanzieren, in gerechter Weise zu erfassen. Transparenz werde so immer nur bruchstückhaft möglich sein. Versuche man, möglichst viele Finanzflüsse transparent zu machen, dann würde der Vollzug äusserst kompliziert. Der bürokrati- sche Aufwand stünde somit in keinem Verhältnis zur gewonnenen Transparenz, die zudem nicht vollständig sein könne. Transparenzregeln würden zudem in keiner Weise das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die Politik stärken. Im Gegenteil: Indem die Medien über nicht offengelegte Finanzierungen berichten, entstehe das Bild eines korrupten Politikbetriebs. In einem komplexen System von Offenlegungspflich- ten sei es aber schnell möglich, dass irgendein Fehler passiere, indem z.B. eine Ab- rechnung übersehen oder zu spät eingereicht werde. Parteien und politische Akteurin- nen und Akteure stünden so unter Dauerverdacht, was keineswegs das Vertrauen in das politische System stärke.

6 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen

Ziff. I

Bundesgesetz vom 17. Dezember 197619 über die politischen Rechte (BPR)

5b. Titel: Transparenz bei der Politikfinanzierung Die neuen Bestimmungen betreffend die Offenlegungspflichten bei der Politikfinan- zierung sollen in einem neuen Titel 5b im BPR eingefügt werden. Angaben zur Fi- nanzierung von politischen Parteien sowie von Wahl- und Abstimmungskampagnen können für die Stimmberechtigten relevant sein, um bei der Wahrnehmung ihrer po- litischen Rechte ihre Entscheidungen zu treffen. Vor diesem Hintergrund ist eine Re- gelung der Offenlegungspflichten im BPR sachgerecht. Die neuen Bestimmungen werden im Anschluss an die Regelungen über das Parteienregister aufgeführt.

Art. 76b Offenlegungspflicht der politischen Parteien Artikel 76b Absatz 1 hält fest, dass die politischen Parteien, die in der Bundesver- sammlung vertreten sind, ihre Finanzierung offenlegen müssen. Diese Pflicht wird in Absatz 2 konkretisiert. In der Bundesversammlung vertretene politische Parteien In persönlicher Hinsicht beschränkt sich die Pflicht auf jene politischen Parteien, die in der Bundesversammlung vertreten sind. Eine spezifische rechtliche Definition für die politischen Parteien besteht in der Schweiz nicht. Abzugrenzen sind die politi- schen Parteien nach Artikel 76b allerdings von den eingetragenen Parteien im Sinne des Artikels 76a BPR. Bei den politischen Parteien im Sinne des Artikels 76b kann es sich auch um Parteien handeln, die im Parteienregister nicht eingetragen sind. Umge-

19 SR 161.1

kehrt sind die eingetragenen Parteien nicht zwingend offenlegungspflichtig. Die Of- fenlegungspflicht betrifft nur jene Parteien, die mindestens eine Vertretung im Natio- nal- oder Ständerat haben. In den Räten vertreten sind sowohl nationale als auch kan- tonale Parteien (wie z. B. die Christlichsoziale Volkspartei Oberwallis CSPO, das Mouvement citoyen genevois MCG oder die Lega dei Ticinesi).20 Sie alle unterstehen der Offenlegungspflicht nach Artikel 76b. Von Artikel 76b nicht erfasst sind grundsätzlich die einzelnen Mitglieder der Bundes- versammlung. Eine Ausnahme gilt für parteilose Mitglieder: Sie haben die Zuwen- dungen gemäss Artikel 76b Absatz 2 Buchstabe b bzw. die Zuwendungen über 25'000 Franken pro Person und Jahr offenzulegen (Art. 76b Abs. 3). Nicht verlangt wird von ihnen aber, dass sie alle ihre Einnahmen melden. Demgegenüber sind alle Mitglieder der Bundesversammlung, sofern sie (bspw. als Kandidatin oder Kandidat) eine Kam- pagne für die Wahl in den Nationalrat führen oder in den Ständerat gewählt werden, gemäss Artikel 76c zur Offenlegung ihrer Finanzierung verpflichtet.

Einnahmen Offenzulegen haben die politischen Parteien gemäss Absatz 2 Buchstabe a zunächst ihre Einnahmen. In welcher Art und wie konkret diese Angaben darzustellen sind, bestimmt der Bundesrat in der Ausführungsverordnung. Es wird darauf verzichtet, auch die Offenlegung der Ausgaben und der Vermögens- lage zu verlangen. Die Bürgerinnen und Bürger wollen wissen, wer die Parteien fi- nanziert. Ob die Parteien das Geld für Personal oder für Sachleistungen ausgeben, ist für die Bürgerinnen und Bürger kaum von Interesse. Insofern wird auch auf die Ein- führung einer Pflicht zur Offenlegung von Bilanz und Erfolgsrechnung (im Sinne der Art. 958 ff. OR21 und wie sie in der Volksinitiative vorgeschlagen wird) verzichtet. Mit diesem Verzicht soll zusätzlich auch dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die politischen Parteien in aller Regel von der Pflicht zur Rechnungslegung nach den Artikeln 958 ff. OR befreit sind: Politische Parteien sind oftmals als Vereine or- ganisiert. Zur ordentlichen Rechnungslegung sind nur diejenigen Vereine gehalten, die ein kaufmännisches Gewerbe betreiben oder aufgrund ihrer Grösse (bzgl. der Bi- lanzsumme, des Umsatzes oder der Vollzeitstellen) revisionspflichtig sind (Art. 957 Abs. 2 Ziff. 2 OR e contrario i.V.m. Art. 61 Abs. 2 und Art. 69b Abs. 1 des Schwei- zerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 190722, ZGB). Politische Parteien er- füllen diese Voraussetzungen in der Regel nicht und sind obligationenrechtlich ledig- lich dazu verpflichtet, über ihre Ausgaben und Einnahmen sowie die Vermögenslage Buch zu führen (sog. vereinfachte Buchführung oder «Milchbüchleinrechnung»). Möglich ist auch, dass politische Parteien gar keiner bzw. nicht einmal der verein- fachten Buchführungspflicht unterstehen, da sie in der Organisation ihrer Rechtsform frei sind und sich insbesondere nicht zwingend als juristische Person organisieren müssen. Allerdings besteht die Pflicht zur Offenlegung der Einnahmen gemäss Artikel

20 Für eine Übersicht über die in der Bundesversammlung vertretenen Parteien siehe: www.parlament.ch > Organe > Fraktionen > im-parlament-vertretene-parteien (Stand: 15. März 2019). 21 SR 220 22 SR 210

76b dieser Vorlage für die in der Bundesversammlung vertretenen Parteien unabhän- gig davon, ob sie gestützt auf das OR Buchführungspflichten unterliegen oder nicht. Eine Minderheit (Stöckli, Janiak) ist der Ansicht, dass auch die Ausgaben und die Vermögenslage der Offenlegungspflicht unterstehen sollten. Es ist davon auszugehen, dass die Parteien eine vereinfachte Buchhaltung führen, in welcher diese Angaben sowieso enthalten sind. Somit kann vermieden werden, dass sie extra für die Publika- tion noch einen gesonderten Aufwand betreiben müssen, um ihre Einnahmen zu de- klarieren. Zudem stellen die Informationen darüber, welche Ausgaben die Parteien tätigen und welches ihre Vermögenslage ist, durchaus interessante Informationen für die Bürgerinnen und Bürger dar. Müssten auch die Ausgaben und die Vermögenslage deklariert werden, wäre auch die Kontrolle einfacher und griffiger.

Zuwendungen Gegenstand der Offenlegungspflicht sind weiter auch alle wirtschaftlichen Vorteile, die den politischen Parteien freiwillig gewährt werden (in der Vorlage als Zuwendun- gen bezeichnet) und pro Person (bzw. Zuwenderin oder Zuwender) und Jahr einen Wert von mehr als 25'000 Franken aufweisen (Art. 76b Abs. 2 Bst. b). Damit sollen bedeutende Spenden erfasst werden, was für den Bürger und die Bürgerin von Inte- resse ist. Als wirtschaftliche Vorteile gelten insbesondere Sach- und Geldzuwendun- gen bzw. Spenden sowie Schuldübernahmen (z.B. durch Übernahme der Rückzahlung von Darlehen). Sachzuwendungen sind – wie im schenkungsvertragsrechtlichen Sinne23 – insbesondere Zuwendungen von Sachen bzw. von Fahrnis und Grundstü- cken. Geldzuwendungen sind namentlich Bargeldübergaben oder Banküberweisun- gen. Auch gemischte Schenkungen müssen allerdings von Artikel 76b Absatz 2 Buch- stabe b (wie auch von Artikel 76c Abs. 2 Bst. c) erfasst sein, ansonsten eine Umgehung des Gesetzes leicht möglich wäre. Dies, indem der (Kauf-)Preis bewusst unter dem Wert des Veräusserungsgegenstandes angesetzt wird, um die wirtschaftli- che Differenz der Erwerberin bzw. der politischen Partei unentgeltlich zukommen zu lassen.24 Bei gemischten Schenkungen gilt allerdings nur die Differenz zwischen Leistung und Gegenleistung als Zuwendung im Sinne der Vorlage. Weiter ist auch jede andere freiwillige Gewährung eines unmittelbaren oder mittelbaren wirtschaftli- chen Vorteils (und demnach zum Beispiel auch die Erbringung unentgeltlicher Dienstleistungen, die unentgeltliche Bereitstellung von Gütern, Schenkungsverspre- chen und die Gewährung von zinslosen Darlehen) im Sinne der Gesetzesvorlage als Zuwendung offenzulegen. Die von der Offenlegungspflicht erfassten Angaben zur Zuwendung werden in Artikel 76d Absatz 4 konkretisiert: Zu melden sind Wert und Datum der Zuwendung sowie Name, Vorname, Wohnsitzgemeinde (bei natürlichen Personen), Sitz (bei juristischen Personen) und Firmenname der zuwendenden Person. Die Angaben sind zu belegen

23 Siehe Schönenberger Beat, Vertragsverhältnisse Teil 1: Innominatkontrakte, Kauf, Tausch, Schenkung, Miete, Leihe, Art. 184-318 OR, in: Amstutz / Breitschmid / Furrer / Girsberger / Huguenin (Hrsg.), Handkommentar zum Schweizer Privatrecht, Zürich 2016, N 7 zu Art. 239 OR. 24 Vgl. Nedim Peter Vogt/Annaïg L. Vogt, in: Honsell/Vogt/Wiegand (Hrsg.), Basler Kom- mentar (BSK-I), N 5 zu Art. 239 OR.

(Art. 76d Abs. 5). Die Zuwendungen sind - wie die übrigen Angaben nach Artikel 76b Absatz 2 - jährlich zu melden (Art. 76d Abs. 1 Bst. a). Für die Berechnung der Höhe einer Zuwendung ist deren Markt- bzw. Verkehrswert massgebend. Ob eine Zuwendung den Schwellenwert erreicht, wird pro Jahr und Per- son berechnet. Das bedeutet im Wesentlichen, mehrere Zuwendungen der gleichen Person innert einem Jahr werden zusammengerechnet. Eine solche Kumulierung ver- mag in einem gewissen Rahmen zu verhindern, dass mehrere Zuwendungen knapp unterhalb des festgelegten Werts erfolgen, um die Offenlegung zu umgehen. Für die zeitliche Berechnung der Betragshöhe ist die Zeitspanne bzw. das Jahr zwischen der fristgerechten Meldung der Einnahmen (Art. 76d Abs. 1 Bst. a) und der entsprechen- den Meldung im Folgejahr massgebend. Der genaue Zeitpunkt, in dem die jährliche Meldung vorzunehmen ist, wird in den Ausführungsbestimmungen durch den Bun- desrat festgelegt. Eine Minderheit (Stöckli, Bruderer Wyss, Comte, Janiak) beantragt, dass bereits Zu- wendungen, die den Wert von 10'000 Franken übersteigen, offenlegungspflichtig sein sollen. Dies entspricht auch dem Schwellenwert, wie er von der Volksinitiative vor- geschlagen wird. Wenn wirklich Transparenz hergestellt werden soll, dann sollte in- formiert werden, wenn jemand einer Partei (oder auch einem Wahl- bzw. Abstim- mungskomitee oder bei Unterschriftensammlungen) die beachtliche Summe von mehr als 10'000 Franken zukommen lässt.

Art. 76c Offenlegungspflicht bei Wahl- und Abstimmungskampagnen In Artikel 76c wird die Pflicht zur Offenlegung der Finanzierung von Wahl- und Ab- stimmungskampagnen sowie für Unterschriftensammlungen auf Bundesebene für Ini- tiativen und Referenden geregelt. Im Vergleich zum Initiativtext, in dem von «Perso- nen, die [...] aufwenden» die Rede ist, werden die Adressaten genauer und breiter festgelegt. Dies mit dem Ziel, alle möglichen politischen Akteurinnen und Akteure zu erfassen, die eine Kampagne führen oder Unterschriften für Initiativen oder Referen- den sammeln. Von der Pflicht erfasst sind in persönlicher Hinsicht alle natürlichen und juristischen Personen sowie Personengesellschaften, die im Hinblick auf eine Wahl in den Nationalrat oder auf eine eidgenössische Abstimmung eine Kampagne führen oder auf Bundesebene Unterschriften für Initiativen oder Referenden sammeln und dafür mehr als 250'000 Franken aufwenden. Mit diesem Betrag soll sichergestellt werden, dass wirklich nur Kampagnen erfasst werden, für welche viel Geld investiert wird. Die Finanzierung dieser Kampagnen ist für Bürgerinnen und Bürger besonders interessant. Zudem kann bürokratischer Aufwand vermieden werden, wenn Kampag- nen, für welche relativ wenig Geld investiert wird, nicht erfasst werden. Ebenfalls erfasst wird die Unterschriftensammlung für Initiativen und Referenden. Dies trägt dem Umstand Rechnung, dass Initiativ- und Abstimmungskomitees bereits im Hinblick auf die Sammlung von Unterschriften Geld beschaffen müssen. Da der Bund für die Regelung der Ständeratswahlen nicht zuständig ist, wird für die Wahl von später gewählten Ständerätinnen und Ständeräten in Artikel 76c Absatz 3 eine besondere Regelung vorgesehen, die ab dem Zeitpunkt der Wahl greift. Während die Wahl der Mitglieder des Ständerates Sache der Kantone ist, stellt der Ständerat

eine Bundesbehörde dar. Seine gewählten Mitglieder unterliegen denn auch Bundes- regelungen. So werden von den Ständerätinnen und Ständeräten zum Beispiel gemäss geltendem Recht die Offenlegung ihrer Interessenbindungen verlangt. Genauso kann der Bundesgesetzgeber verlangen, dass Personen sowie Personengesellschaften, die für ein gewähltes Mitglied des Ständerates eine Kampagne geführt und dafür mehr als 250'000 Franken aufgewendet haben, die Schlussrechnung über ihre Einnahmen so- wie erhaltene Zuwendungen offenlegen müssen. Transparenz wird dadurch zwar erst nach erfolgtem Wahlkampf und nach erfolgter Wahl hergestellt. Allerdings ist die präventive Wirkung einer solchen Bestimmung nicht zu unterschätzen: Die Kandida- tinnen und Kandidaten für den Ständerat wissen, dass die Offenlegung grösserer Sum- men für ihren Wahlkampf nach ihrer Wahl erfolgen muss. Führen mehrere natürliche oder juristische Personen oder Personengesellschaften zu- sammen eine gemeinsame Kampagne, so müssen sie die budgetierten Einnahmen und die Schlussrechnung, resp. bei Ständeratswahlen und Unterschriftensammlungen für Referenden nur die Schlussrechnung, gemeinsam einreichen (Absatz 4). Die Aufwen- dungen der einzelnen Personen und Personengesellschaften sind zur Berechnung des Schwellenwerts bzw. der 250'000 Franken zusammenzurechnen. Erfasst sind von Ab- satz 4 insbesondere Gruppierungen (wie namentlich Initiativ- und Referendumskomi- tees), die sich als einfache Gesellschaften organisieren und als solche keine Rechts- persönlichkeit haben. Verpflichtet bleiben die einzelnen Gesellschafter. In welcher Art und Weise die Gesellschafter die budgetierten Einnahmen und/oder die Schluss- rechnung über die Einnahmen einzureichen haben, regelt der Bundesrat.

Eine Minderheit (Stöckli, Bruderer Wyss, Comte, Janiak) ist der Ansicht, dass bereits die Finanzierung von Kampagnen und Unterschriftensammlungen für Initiativen oder Referenden, für welche mehr als 100'000 Franken aufgewendet werden, offengelegt werden muss. Die von der Kommission vorgeschlagenen 250'000 Franken würden einen viel zu hohen Schwellenwert darstellen. Dadurch würden viele Kampagnen und Unterschriftensammlungen gar nicht erfasst, und das Ziel der Herstellung von Trans- parenz würde unterlaufen. Natürliche und juristische Personen sowie Personengesellschaften Verpflichtet werden natürliche und juristische Personen sowie Personengesellschaf- ten. Damit sollen alle rechtsfähigen Akteurinnen und Akteure erfasst werden, die eine Abstimmungs- oder Wahlkampagne führen bzw. Unterschriften sammeln. Darunter fallen auch die politischen Parteien, die sich meist als Vereine organisieren. Sie kön- nen gemäss Artikel 76c – anders als politische Parteien in Artikel 76b – auch dann zur Offenlegung verpflichtet sein, wenn sie nicht in der Bundesversammlung vertreten sind. Eine spezifische rechtliche Definition für die politischen Parteien besteht in der Schweiz (wie erwähnt) nicht. Bilden die Personen und/oder Personengesellschaften eine Gruppierung, die nicht rechtsfähig ist, so gelangt Absatz 4 zur Anwendung. Dies gilt namentlich für jene Initiativ- und Referendumskomitees, die eine einfache Gesell- schaft bilden. Eine Kampagne führen

Mit dem Kriterium «eine Kampagne führen» wird eine Abgrenzung zu jenen Akteu- rinnen und Akteuren geschaffen, die sich an dieser Kampagne (bspw. mit einer Zu- wendung) beteiligen. Das Führen einer Kampagne setzt voraus, dass mit einer gewis- sen Intensität und Kontinuität angestrebt wird, das Abstimmungsergebnis zu beeinflussen. So führt etwa eine Person, die einmalig Stellung bezieht, noch keine Kampagne. Auch ist zum Beispiel eine Person, die einer Kandidatin oder einer poli- tischen Partei im Rahmen einer Wahlkampagne 150 000 Franken überweist, nicht als Adressatin der Regelung zu qualifizieren. Ihre Zuwendung ist allerdings bei den budgetierten Einnahmen bzw. in der Schlussrechnung der kandidierenden Person bzw. der politischen Partei, die eine Kampagne führt, enthalten und muss (inkl. der Angaben nach Art. 76d Abs. 4) gemeldet werden. Die Führung einer Kampagne kann von einem politischen Akteur oder einer politischen Akteurin aber auch von mehreren politischen Akteurinnen und Akteuren ausgehen. Neben der Führung einer Kampagne setzt die Offenlegungspflicht auch voraus, dass für die Kampagne mehr als 250'000 Franken aufgewendet werden. Wer eine Kampagne führt, für diese aber keinen solch hohen Betrag aufwendet, ist von der Offenlegungspflicht befreit. Einschränkung auf Wahlen in den Nationalrat Mit der gewählten Formulierung « […] im Hinblick auf eine Wahl in den Nationalrat […] », schliesst die Kommission bewusst die Ständeratswahlen vom Anwendungsbe- reich der gesetzlichen Regelung aus. Für die Finanzierung der Wahl von später tat- sächlich gewählten Ständerätinnen und Ständeräten sieht der Vorentwurf in Artikel 76c Absatz 3 eine besondere Offenlegungspflicht vor. Diesem Entscheid liegen die Bestimmungen der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 199925 (BV) zugrunde. Artikel 39 Absatz 1 BV legt fest, dass der Bund die Ausübung der politischen Rechte in eidgenössischen, die Kantone diese in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten regeln. Gemäss Artikel 150 Absatz 3 BV ist die Wahl des Ständerates eine kantonale Angelegenheit. Weil die geplante Offenlegungs- pflicht Auswirkungen auf das Verfahren für die Wahl in die kleine Kammer hätte, existiert aus Sicht der Kommission keine Verfassungsgrundlage für die Regelung der Transparenz bei Ständeratswahlen in einem Bundesgesetz. Das Bundesrecht enthält

lediglich die Mindestanforderungen an die Ausgestaltung der Ständeratswahlen wie bspw. das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV) und die Gewährleistung der politischen Rechte (Art. 34 BV). Kandidiert eine Person gleichzeitig für den National- und den Ständerat, so hat sie zwei Möglichkeiten: Entweder sie erstellt für die National- und Ständeratswahlen separate Budgets und Schlussrechnungen oder sie fertigt für beide Wahlen ein gemeinsames Budget und eine gemeinsame Schlussrechnung aus und legt die jeweils budgetierten bzw. die in der Schlussabrechnung eingetragenen Einnahmen offen.

Budgetierte Einnahmen, Schlussrechnung über die Einnahmen und Zuwendungen Gegenstand der Offenlegungspflicht sind zunächst die budgetierten Einnahmen und die Schlussrechnung über die Einnahmen. Das Budget ist ein Instrument, um die Fi- nanzierung der voraussichtlichen Aktivitäten zu planen. Erstellt wird das Budget in

25 SR 101

der Regel vor Beginn einer Kampagne bzw. der Unterschriftensammlung. Die Schlussrechnung wird nach Abschluss der Kampagne erstellt und enthält die ab- schliessenden Zahlen. Offenzulegen sind im Budget und in der Schlussrechnung je- weils nur, mit welchen Finanzierungsmitteln bzw. Einnahmen die Kampagne oder Unterschriftensammlung finanziert werden soll bzw. welche Einnahmen erfolgt sind. Interessant für die Bürgerinnen und Bürger sind die Einnahmen und nicht die getätig- ten Ausgaben: Die Bürgerinnen und Bürger wollen wissen, wer eine Kampagne fi- nanziert. Separat aufzuführen sind bei den budgetierten Einnahmen und in der Schlussrechnung über die Einnahmen die Zuwendungen (Art. 76d Abs. 3). Bei Zuwendungen im Wert von mehr als 25000 Franken pro Person und Kampagne bzw. Unterschriftensammlung sind der zuständigen Behörde Wert und Datum der Zu- wendung sowie Name, Vorname, Wohnsitzgemeinde (bei natürlichen Personen), Sitz (bei juristischen Personen) und Firmenname der zuwendenden Person zu melden (Art. 76d Abs. 4). Die Angaben zur Zuwendung sind zu belegen (Art. 76d Abs. 5). Ob eine Zuwendung den Schwellenwert erreicht, wird pro Kampagne und Person berechnet: Sobald Zuwendungen der gleichen Person zusammengezählt die Grenze von 25'000 Franken überschritten haben, müssen die Informationen offengelegt werden. Für die möglichen Arten und den Wert der Zuwendung wird auf die Ausführungen zu Artikel 76b verwiesen. Zuwendungen sollen dann offengelegt werden müssen, wenn sie in den letzten 12 Monaten vor dem Abstimmungs- und Wahltermin, respektive seit Be- ginn der Unterschriftensammlung erfolgten. Damit soll Rechtssicherheit geschaffen werden: Es soll aus dem Gesetz klar hervorgehen, ab welchem Zeitpunkt eine Zuwen- dung offenlegungspflichtig ist. Führen mehrere Personen oder Personengesellschaften zusammen eine gemeinsame Kampagne, sind die den einzelnen Personen und Personengesellschaften gewährten Zuwendungen zusammenzurechnen (Abs. 4). Ergeben diese Zuwendungen zusam- mengezählt mehr als 25'000 Franken, so müssen die Identitätsangaben der Urheberin oder des Urhebers der Zuwendung (Art. 76d Abs. 4) gemeldet werden.

Art. 76d Fristen und Modalitäten der Offenlegungspflicht Fristen Artikel 76d regelt zunächst die Fristen der Offenlegungspflicht. Die Fristen zur Ein- reichung der Angaben und Dokumente sind für die Akteurinnen und Akteure nach Artikel 76b und Artikel 76c unterschiedlich. Die politischen Parteien (Art. 76b Abs. 1) haben ihre Angaben und Dokumente einmal jährlich zu übermitteln. Zu welchem Zeitpunkt die Übermittlung zu erfolgen hat, konkretisiert der Bundesrat in der Aus- führungsverordnung. Bei den politischen Akteurinnen und Akteuren nach Art. 76c Absatz 1 ist zu unterscheiden, ob sie eine Kampagne im Hinblick auf eine Wahl in den Nationalrat, eine Wahl in den Ständerat oder im Hinblick auf eine Abstimmung führen oder Unterschriften sammeln. Bei Wahlen in den Nationalrat und bei Abstimmungen haben sie ihre budgetierten Einnahmen 45 Tage vor und die Schlussrechnung über ihre Einnahmen sowie Zuwen- dungen im Sinne von Artikel 76c Absatz 2 Buchstabe c 60 Tage nach dem Wahl- oder Abstimmungstermin einzureichen. Nicht offenzulegen sind die budgetierten Einnah-

men bei Wahlen in den Ständerat. Dort haben die verpflichteten politischen Akteurin- nen und Akteure allerdings die Schlussrechnung über ihre Einnahmen sowie die Zu- wendungen über 25'000 Franken 60 Tage nach dem Wahltermin offenzulegen (Art. Bei Unterschriftensammlungen differenziert das Gesetz zwischen jenen für Volksini- tiativen und jenen für Referenden. Bei Unterschriftensammlungen für Volksinitiati- ven sind der zuständigen Stelle die budgetierten Einnahmen 15 Tage nach Veröffent- lichung des Initiativtexts im Bundesblatt und die Schlussrechnung über die Einnahmen 60 Tage nach Einreichung der Unterschriften zu übermitteln (Abs. 1 Bst. d). Bei Unterschriftensammlungen für Referenden ist nur die Schlussrechnung über die Einnahmen einzureichen (Abs. 1 Bst. e). Dies - wie bei Initiativen - 60 Tage nach Einreichung der Unterschriften. Grosse Zuwendungen (bzw. Zuwendungen im Wert von mehr als 25'000 Franken) sind - soweit die budgetierten Einnahmen einzureichen ist - zwischen dem Ende der Einreichungsfrist und dem Wahl- oder Abstimmungstag resp. der Einreichung der Unterschriften zudem unverzüglich nach Kenntnisnahme der Zuwendung zu melden (Abs. 2). Damit soll sichergestellt werden, dass grosse Zuwendungen (bzw. jene im Wert von mehr als 25'000 Franken) unmittelbar bis zum Wahl- oder Abstimmungs- termin resp. bis zur Einreichung der Unterschriften offengelegt werden. Solche Zu- wendungen sind von besonderem Interesse für die Öffentlichkeit. Bei Kampagnen für Wahlen in den Ständerat sowie Unterschriftensammlungen für Referenden, bei denen erst die Schlussrechnung eingereicht werden muss, sind auch die Zuwendungen über 25'000 Franken erst 60 Tage nach dem Wahltermin bzw. der Einreichung der Unter- schriften einzureichen (Abs. 1 Bst. c und e). Zuwendungen bis zu 25'000 Franken, die weniger als 45 Tage vor der Abstimmung bzw. der Wahl resp. mehr als 15 Tage nach der Veröffentlichung des Initiativtexts im Bundesblatt noch erfolgen, müssen auch bei Wahlen in den Nationalrat und Unter- schriftensammlungen für Initiativen erst nach dem Abstimmungs- oder Wahltermin bzw. nach Einreichung der Unterschriften (mit der Veröffentlichung der Schlussrech- nung über die Einnahmen) bekanntgegeben werden. Geprüft wurde die Einführung einer Regelung, die Zuwendungen in der Zeitspanne zwischen dem Ende der Einrei-

chungsfrist für die budgetierten Einnahmen und dem Wahl- oder Abstimmungstermin bzw. der Einreichung der Unterschriften verbieten würde. Damit liesse sich verhin- dern, dass nach Ablauf der Einreichungsfrist noch Zuwendungen erfolgten, die bis zum Wahl- oder Abstimmungstermin bzw. bis zur Einreichung der Unterschriften un- bekannt blieben. Auf eine entsprechende Regelung wird in dieser Vorlage allerdings verzichtet, da ein solches Verbot nicht verhältnismässig wäre: Wie erwähnt sind grosse Zuwendungen auch nach Ablauf der Frist noch zu melden und von der zustän- digen Stelle fortlaufend zu veröffentlichen (Art. 76d Abs. 2 und 76f Abs. 3). Ausser- dem sind die definitiven Beträge alsdann in der Schlussrechnung über die Einnahmen ersichtlich und publiziert.

Die Frist bis 45 Tage vor dem Wahl bzw. dem Abstimmungstermin in Absatz 1 Buch- stabe b trägt dem Umstand Rechnung, dass die Stimmberechtigten die Abstimmungs- unterlagen (Stimmzettel, Stimmausweis, Stimmcouvert, Kontrollstempel und derglei- chen) mindestens drei und frühestens vier Wochen vor dem Abstimmungstag erhalten (Art. 11 Abs. 3 BPR).26 Indem die zuständige Stelle die Angaben innert 15 Tagen nach deren Eingang zu veröffentlichen hat (Art. 76f Abs. 2 Bst. b), findet die Publi- kation zu einem Zeitpunkt statt, in dem die Stimm- und Wahlunterlagen in der Regel bei den Stimmberechtigten einzutreffen beginnen. Die Frist bis 15 Tage nach der Veröffentlichung des Initiativtexts im Bundesblatt ge- mäss Absatz 1 Buchstabe d trägt dem Umstand Rechnung, dass im Zeitpunkt dieser Veröffentlichung auch der 18-monatige Fristenlauf für die Sammlung und Einrei- chung der Unterschriften beginnt. Demnach haben die Initiantinnen und Initianten ab Beginn dieses Fristenlaufs 15 Tage Zeit, um die budgetierten Einnahmen der zustän- digen Stelle einzureichen. Die erneute oder (bei Ständeratswahlen und Unterschriftensammlungen für Referen- den) erstmalige Meldung der jeweils verlangten finanziellen Angaben innert 60 Tagen nach der Wahl oder Abstimmung resp. der Einreichung der Unterschriften soll ermög- lichen, die interessierten Kreise schliesslich über die definitiven finanziellen Mittel zu informieren. Modalitäten der Offenlegungspflicht Der Bundesrat legt die Form fest, in welcher der zuständigen Stelle die (budgetierten) Einnahmen, die Schlussrechnung über die Einnahmen sowie die Zuwendungen über- mittelt werden müssen (Abs. 6). In der Verordnung kann der Bundesrat namentlich konkretisieren, ob die Angaben elektronisch, per Post oder in anderer Weise einzu- reichen sind. Insbesondere können die politischen Akteurinnen und Akteure auch ver- pflichtet werden, die Angaben mittels bestimmter Formulare einzureichen. Gesetzlich vorgegeben ist allerdings, dass bei den budgetierten Einnahmen und in der Schluss- rechnung über die Einnahmen die Zuwendungen separat auszuweisen (Art. 76d Abs. 3) und bei Zuwendungen im Wert von mehr als 25'000 Franken der Wert und das Datum der Zuwendung sowie der Name, der Vorname, die Wohnsitzgemeinde (bei natürlichen Personen), der Sitz (bei juristischen Personen sowie bei Kollektiv- und

Kommanditgesellschaften) und der Firmenname der Urheberin oder des Urhebers der Zuwendung anzugeben sind (Abs. 4). Der Wohnsitz bestimmt sich nach den Artikeln 23-26 ZGB und der Sitz nach Artikel 56 ZGB. Die Angaben zu Zuwendungen von mehr als 25'000 Franken sind (zum Beispiel mit Quittungen oder Kontoauszügen) zu belegen (Abs. 5).

Art. 76e Kontrolle Nach Artikel 76e Absatz 1 hat die zuständige Stelle die eingereichten Angaben vor der Veröffentlichung (Art. 76f) zu kontrollieren. Die Kontrolle beschränkt sich aller- dings auf die Prüfung, ob alle Angaben und Dokumente (wie insb. die budgetierten

26 Nach Art. 2b der Verordnung über die politischen Rechte (VPR, SR 161.11) findet für Auslandschweizer Stimmberechtigte und auf spezielles Gesuch hin für andere im Ausland weilende Stimmberechtigte ein vorgezogener Versand der Stimm- und Wahlunterlagen statt.

Einnahmen und die Schlussrechnungen über die Einnahmen) nach Artikel 76b und 76c fristgerecht eingereicht worden sind. Als nicht fristgerecht eingereicht gelten An- gaben und Dokumente, die verspätet oder gar nicht übermittelt werden oder unvoll- ständig sind. Als unvollständig gelten auch jene Angaben und Dokumente, die offen- sichtliche Mängel aufweisen. Eine weitergehende Kontrolle wäre mit unverhältnismässig grossem Aufwand ver- bunden, denn: Zusätzlich zu Rufschädigungen drohen den politischen Akteurinnen und Akteuren auch strafrechtliche Sanktionen (Art. 76j), wenn sie gegen die Offenle- gungspflichten verstossen. Eine strafrechtliche Untersuchung wird eingeleitet, wenn ein hinreichender Verdacht auf die Verletzung von Offenlegungsvorschriften besteht. Die zuständige Stelle ist alsdann auch verpflichtet, Straftaten, von denen sie anlässlich ihrer Kontrolle Kenntnis erlangt, nach unbenütztem Ablauf einer angesetzten Nach- frist bei der zuständigen Strafverfolgungsbehörde anzuzeigen. Des Weiteren stehen die publizierten Angaben und Dokumente auch unter Beobachtung der Öffentlichkeit, was den Anreiz zu rechtskonformem Verhalten fördert. Verfügen die politischen Ak- teurinnen und Akteure über Revisionsberichte, so können sie diese einreichen. Eine Pflicht, diese Berichte zu übermitteln, besteht allerdings nicht. Erstens sind die poli- tischen Akteurinnen und Akteure in der Regel nicht revisionspflichtig. Würde eine entsprechende Pflicht für alle politischen Akteurinnen und Akteure im Sinne der Ar- tikel 76b und 76c geschaffen, würde dies gerade die Kleineren (wie insb. auch kleine Parteien) unverhältnismässig stark treffen. Die Durchführung einer Revision ist mit Kosten und Aufwand verbunden. Zweitens ginge eine Pflicht zur Einreichung des Re- visionsberichts auch für politische Akteurinnen und Akteure, die revisionspflichtig wären, zu weit. Die Vorschriften gemäss der Gesetzesvorlage bezwecken, Transpa- renz bei der Politikfinanzierung zu schaffen. Es besteht ein Interesse, dass die Beträge gesetzeskonform angegeben werden. Bei der ordentlichen und eingeschränkten Revi- sion wird allerdings eine weitergehende Prüfung vorgenommen: Erstens prüft der Re- visor nicht nur die Einnahmen, sondern auch die weiteren finanziellen Angaben. Zweitens wird nicht nur geprüft, ob die Angaben in der Jahresrechnung den gesetzli-

chen Vorschriften entsprechen.- Dies ist nur eine Frage, die sich der Revisor zu stellen hat. Zu prüfen hat der Revisor weiter, ob die Jahresrechnung den Statuten und dem gewählten Regelwerk entspricht und der Bilanzgewinn ordnungsgemäss verwendet wurde. Die Beantwortung dieser Fragen ist zur Erreichung des Ziels der Gesetzesvor- lage nicht erforderlich. Nachfrist Stellt die zuständige Stelle bei ihrer Kontrolle fest, dass die erforderlichen Angaben und Dokumente nicht innert Frist gemeldet worden sind, setzt sie eine Nachfrist an mit dem Hinweis darauf, dass sie Anzeige erstattet, wenn die Angaben und Doku- mente nicht innert dieser Frist eingereicht werden. Tritt dieser Fall ein, so ist die zu- ständige Stelle verpflichtet, die festgestellten Verstösse bei der zuständigen Strafver- folgungsbehörde anzuzeigen.

Art. 76f Veröffentlichung Nach Abschluss der Kontrolle hat die zuständige Stelle die Angaben und die Doku- mente zur Finanzierung auf ihrer Internetseite zu veröffentlichen.

Fristen Die Angaben der politischen Parteien nach Artikel 76b hat die zuständige Stelle jähr- lich zu veröffentlichen. Eine Präzisierung des massgeblichen Zeitpunkts ist in den Ausführungsbestimmungen durch den Bundesrat festzulegen. Die Veröffentlichung der Angaben der politischen Akteurinnen und Akteure nach Artikel 76c nimmt die zuständige Stelle 15 Tage nach Eingang der Meldung bzw. der Angaben und Doku- mente vor. 15 Tage sollten ausreichen, um die erhaltenen Angaben und Dokumente zu prüfen und zu veröffentlichen. Die Veröffentlichung von Zuwendungen, die nach Ablauf der Einreichungsfrist gemeldet werden müssen (Art. 76d Abs. 2), hat fortlau- fend zu erfolgen. Dies ist sachgerecht, da an der Publizität grösserer Zuwendungen (bzw. solcher im Wert von mehr als 25'000 Franken) ein besonderes öffentliches In- teresse besteht.

Art. 76g Zuständige Stelle Die zuständige Stelle wird durch den Bundesrat bezeichnet. Die Aufgaben der zustän- digen Stelle könnte eine Behörde der zentralen Bundesverwaltung wahrnehmen. Dies würde ermöglichen, die Kontrolle und Veröffentlichung – anders als mit der Einset- zung einer neuen, verwaltungsunabhängigen Behörde – mit verhältnismässigem Auf- wand zu organisieren. Als zuständige Behörde eignet sich zum Beispiel die Bundes- kanzlei. Diese ist nach aktueller Rechtslage bereits zuständig für die Registrierung politischer Parteien, welche die Vorgaben nach Artikel 76a BPR erfüllen und sich ins Parteienregister eintragen lassen. In diesem Sinne beschäftigt sich die Bundeskanzlei bereits aktuell mit Angaben von politischen Parteien. Jedenfalls erscheint es sinnvoll, die Angaben über die Finanzierung der politischen Akteurinnen und Akteure einheit- lich und an einem einzigen Ort zu publizieren.

Art. 76h Anonyme Zuwendungen und Zuwendungen aus dem Ausland Artikel 76h Absatz 1 Buchstabe a verbietet die Annahme von anonymen Zuwendun- gen. Es wird darauf verzichtet, für kleine anonyme Zuwendungen eine Ausnahme vor- zusehen. Dies soll die Umgehungsgefahr eindämmen: Würde die Annahme anonymer Zuwendungen erst ab einem gewissen Wert verboten, könnte der entsprechende Höchstwert ohne Weiteres in Stücken übermittelt werden, ohne dass die Herkunft der Zuwendungen je bekannt würde. Wenn trotz des Verbots anonyme Zuwendungen übermittelt werden, haben die poli- tischen Akteurinnen und Akteure zwei Möglichkeiten: Zum einen können sie die Her- kunftsangaben nach Artikel 76d Absatz 4 ermitteln, entsprechend melden und die Zu- wendung alsdann behalten. Zum andern können sie die Zuwendung, wenn möglich, zurückerstatten. Zwingend ist die Rückerstattung, wenn nicht alle Herkunftsangaben im Sinne des Artikels 76d Absatz 4 bekannt werden. Im Falle, dass eine Rückerstat- tung nicht möglich oder nicht zumutbar ist, muss die Zuwendung der zuständigen Stelle gemeldet und alsdann dem Bund abgeliefert werden. Für die Ablieferung an den Bund kann die zuständige Stelle den politischen Akteurinnen und Akteuren die Nummer eines Kontos angeben, auf das die gemeldete Zuwendung zu überweisen ist. Unzumutbarkeit liegt vor, wenn die Empfängerin oder der Empfänger in einem ver-

hältnismässigen Rahmen Vorkehrungen getroffen hat, um die Rücküberweisung vor- zunehmen, aber ohne Erfolg blieb. Bei der Beurteilung der Verhältnismässigkeit ist auch der Wert der Zuwendung massgebend. Beträgt die Zuwendung zum Beispiel 100 Franken, so sind weniger aufwendige Vorkehrungen erforderlich als bei Zuwendun- gen im Wert von 10'000 Franken. Artikel 76h Absatz 1 Buchstabe b der Vorlage sieht weiter ein Verbot der Annahme von Zuwendungen aus dem Ausland vor. Damit wird das Anliegen der parlamentari- schen Initiative Fournier 18.423 «Keine fremden Eingriffe in die Schweizer Politik!» umgesetzt. Die Initiative verlangt ein Verbot der Finanzierung aus dem Ausland, be- schränkt sich jedoch auf Unterschriftensammlungen für eine Volksinitiative oder ein Referendum sowie auf Abstimmungskampagnen. Von der parlamentarischen Initia- tive nicht betroffen ist die Finanzierung von politischen Parteien und Wahlkampag- nen. Das Verbot in Artikel 76h Absatz 1 Buchstabe b erfasst alle Zuwendungen «aus dem Ausland». Damit gemeint sind alle Zuwendungen von Personen, die keinen Wohnsitz oder Sitz in der Schweiz haben und nicht die Eigenschaften einer Auslandschweizerin bzw. eines Auslandschweizers im Sinne des Bundesgesetzes vom 26. September 2014 über Schweizer Personen und Institutionen im Ausland (Auslandschweizergesetz, ASG) erfüllen. Die Voraussetzungen des Wohnsitzes richten sich nach den Artikeln 23-26 ZGB, jene des Sitzes nach Artikel 56 ZGB. Wer Zuwendungen aus dem Ausland erhält, muss diese nach Absatz 4 zurückerstat- ten. Ist eine Rückerstattung nicht möglich oder nicht zumutbar, muss die Zuwendung der zuständigen Stelle gemeldet und dem Bund abgeliefert werden. Die Ausführungen zu den anonymen Zuwendungen, insbesondere zur Unzumutbarkeit der Rückerstat- tung, gelten sinngemäss auch für die Zuwendungen aus dem Ausland. Insbesondere der Wert der Zuwendung ist auch hier massgebend, um zu beurteilen, ob die Rücker- stattung zumutbar ist. Besonderes gilt für die gewählten Mitglieder des Ständerats nach Artikel 76c Absatz 3. Sie müssen in Abweichung zu den in den Absätzen 1 bis 4 genannten Verboten und Pflichten die Beträge der anonymen Zuwendungen und der Zuwendungen aus dem Ausland, die ihnen im Hinblick auf die Wahl gewährt wurden, mit der Schlussrech- nung nach Artikel 76d Absatz 1 Buchstabe c offenlegen.

Verletzen die politischen Akteurinnen und Akteure eine Pflicht nach Artikel 76h Ab- sätze 3 bis 5, so machen sie sich strafbar (Art. 76j Abs. 1 Bst. b). Die Zuwendungen, welche sie in Verletzung der Pflichten und damit unrechtmässig annehmen, werden von der zuständigen Strafverfolgungsbehörde eingezogen (Art. 69 ff. Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 193727, StGB). Eine Minderheit (Caroni) ist der Ansicht, dass ein Verbot von Spenden aus dem Aus- land über das Ziel hinausschiesst. Mit der Vorlage soll Transparenz darüber herge- stellt werden, wer Parteien und Kampagnen finanziert. Dadurch sind auch grosse Spenden aus dem Ausland erfasst. Es gehe nicht um die Unterscheidung zwischen guten (inländischen) und bösen (ausländischen) Spenden. Zudem werde es nicht in

27 SR 311.0

jedem Fall einfach sein, zu unterscheiden, ob es sich nun bei einer Zuwednung um eine ausländische oder inländische Spende handelt. Dieses Verbot verkompliziere den Vollzug der Vorlage zusätzlich.

Art. 76i Bearbeiten von Personendaten und Austausch von Informationen Die zuständige Stelle ist befugt, zur Wahrnehmung ihrer gesetzlichen Aufgaben (ins- besondere zur Kontrolle und zur Veröffentlichung) Personendaten zu bearbeiten. Er- fasst sind zum einen Daten über die Identität und die Einnahmen der politischen Ak- teurinnen und Akteure nach den Artikeln 76b und 76c. Zum andern werden Daten über die Identität jener Personen bearbeitet, die den politischen Akteurinnen und Akt- euren im Sinne der Artikel 76b und 76c Zuwendungen zukommen lassen. Die Personendaten werden 15 Jahre nach der letzten Bearbeitung dem Bundesarchiv zur Archivierung angeboten (Abs. 2). Dies ist in Artikel 21 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 199228 über den Datenschutz entsprechend vorgesehen. Die zuständige Behörde ist befugt, mit den kantonalen und den kommunalen Behör- den, die nach kantonalem Recht für die Transparenz bei der Politikfinanzierung zu- ständig sind, Daten auszutauschen. Sie darf diesen Behörden die von den politischen Akteurinnen und Akteuren erhaltenen Informationen wie namentlich Personendaten weiterleiten. Dies allerdings nur, soweit die Informationen für die Erfüllung der ge- setzlichen Aufgaben der kantonalen und kommunalen Behörden erforderlich sind (Abs. 3). Umgekehrt geben die kantonalen und kommunalen Behörden, die für die Transparenz bei der Politikfinanzierung zuständig sind, der zuständigen Stelle des Bundes auf deren Anfrage hin jene Informationen bekannt, die für die Durchführung der Kontrolle und für die Veröffentlichung erforderlich sind (Abs. 4). Den zuständigen Strafverfolgungsbehörden darf die zuständige Bundesbehörde Infor- mationen weiterleiten, soweit es um die Anzeige einer Straftat nach Artikel 76e Ab- satz 3 geht.

Art. 76j Strafbestimmungen Artikel 76j regelt die Strafbarkeit bei Verletzungen der Offenlegungspflichten nach den Artikeln 76b–76d sowie bei Verstössen gegen die Pflichten, die bei anonymen Zuwendungen und Zuwendungen aus dem Ausland nach Artikel 76h Absätze 3–5 zu beachten sind. Die Strafbestimmungen sind erforderlich, damit sich die im Gesetz vorgesehenen Vorschriften effektiv durchsetzen lassen. Auf verwaltungsrechtliche Sanktionen wird verzichtet. Eine verwaltungsrechtliche Sanktion wäre beispielsweise die Kürzung oder die Streichung von Fraktionsbeiträgen, wie sie in einer parlamenta- rischen Initiative von Nationalrätin Kathrin Bertschy (17.490 Pa.Iv. Anreize für mehr Transparenz in der Parteienfinanzierung) bereits gefordert wurde. Eine teilweise oder gar vollumfängliche Streichung der jährlichen Beiträge an die Fraktionen der Bundes- versammlung (nach Art. 12 des Parlamentsressourcengesetzes 29) wäre nicht sachge- recht. Entsprechend hat die SPK des Nationalrates die Initiative Bertschy mit der Be- gründung abgelehnt, dass sie eine Vermischung von politischen Parteien und

28 SR 235.1 29 SR 171.21

Fraktionen als kritisch erachte. Die SPK des Ständerates folgt dieser Argumentation. Die Fraktionen sind Organe der Bundesversammlung und betreiben keinen Wahl- kampf. Die ihnen zugesprochenen Beiträge sind zweckgebunden und müssen für die Aufwände der Fraktionen verwendet werden. Weiter würde der Verstoss einer Partei zu einer Kollektivstrafe innerhalb der betreffenden Fraktion führen: Auch die Par- teien, welche die Regelungen eingehalten haben, aber der gleichen Fraktion angehö- ren, würden mitbestraft. Es wäre daher stossend, eine ganze Fraktion zu belangen, wenn eine Partei gegen die gesetzlichen Bestimmungen verstossen hat. Eine teilweise oder vollumfängliche Streichung der Fraktionsbeiträge würde ausserdem nur die in der Bundesversammlung vertretenen politischen Parteien sowie die parteilosen Frak- tionsmitglieder betreffen, die anderen Adressatinnen und Adressaten der Offenle- gungspflicht, die keine Bundesbeiträge erhalten, jedoch nicht. Verletzungen, wie insbesondere das Nichteinhalten der Einreichungsfrist oder Falsch- angaben, sind mit Busse bedroht. Es handelt sich daher um Übertretungen im Sinne des StGB. Die Busse wird auf maximal 40'000 Franken festgelegt. Diese Höhe ist – unter Berücksichtigung der geschützten Rechtsgüter und der zu erwartenden künfti- gen Straftaten – verhältnismässig. Es wird darauf verzichtet, im Vorentwurf auch den Versuch und die Gehilfenschaft für strafbar zu erklären (Art. 105 Abs. 2 StGB). Hingegen sind Anstiftung und Mittä- terschaft von der Strafbarkeit erfasst (Art. 104 i.V.m. 24 StGB). Auch sind die Best- immungen über die Einziehung anwendbar (Art. 69 ff. StGB). Die Strafbestimmun- gen, wie sie in der Vorlage ausgestaltet sind, genügen, um in hinreichendem Masse präventiv zu wirken. Nach Absatz 2 ist auch Fahrlässigkeit strafbar. In diesem Fall erscheint eine Busse von maximal 20'000 Franken als angemessen. Für die Strafverfolgung zuständig sind – gemäss Artikel 76j Absatz 3 sowie gestützt auf Artikel 22 der Schweizerischen Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 30 (StPO) und die allgemeine Zuständigkeitsregel nach Art. 123 Abs. 2 BV – die kanto- nalen Strafverfolgungsbehörden. Es rechtfertigt sich nicht, die Kompetenz zur Straf- verfolgung an die Bundesanwaltschaft zu übertragen. Die in Frage stehende Materie betrifft keinen Spezialbereich, mit dem sich die Bundesanwaltschaft bereits befasst.

Auch wäre eine Strafverfolgung durch die zuständige Stelle im Sinne dieser Vorlage nicht angemessen. Eine Minderheit (Caroni, Bischof, Engler, Hegglin, Minder) ist der Ansicht, dass nicht auch Bussen für fahrlässiges Handeln vorgesehen werden sollen. Die Bestrafung von fahrlässigem Verhalten sei für die hier möglichen Tatbestände in der Rechtsanwen- dung kaum praktikabel.

Ziff. II Bei den Bestimmungen dieser Vorlage handelt es sich um Normen auf Gesetzesstufe. Sie sind somit dem fakultativen Referendum zu unterstellen (Abs. 1). In Absatz 2 wird klargestellt, dass es sich bei der Vorlage um den indirekten Gegenentwurf zur Volks- initiative «Für mehr Transparenz in der Politikfinanzierung (Transparenz-Initiative)»

30 SR 312.0

handelt. Entsprechend sieht Absatz 3 einen Publikationsvorbehalt vor: Das Gesetz ist im Bundesblatt nur dann zu publizieren, wenn die Transparenz-Initiative entweder zurückgezogen oder von Volk und Ständen abgelehnt worden ist. Kommt die Trans- parenz-Initiative zur Abstimmung und wird sie von Volk und Ständen angenommen, dann sind die vorliegenden Gesetzesänderungen hinfällig. Es muss alsdann eine Um- setzungsgesetzgebung zu der von Volk und Ständen angenommenen neuen Verfas- sungsänderung ausgearbeitet werden.

7 Finanzielle und personelle Auswirkungen

Die Entgegennahme, Prüfung und Veröffentlichung der gemeldeten Angaben und Do- kumente setzt eine neue Applikation voraus, um die Daten zu erfassen und zu bear- beiten. Die entsprechenden Kosten lassen sich nicht präzis festlegen. Mit Blick auf vergleichbare Services werden die Beschaffungskosten auf einen sechsstelligen Be- trag geschätzt. Für den Betrieb und die Wartung sowie für Anpassungen wird mit jährlichen Kosten von 20'000 bis 40’000 Franken gerechnet. Der Aufwand für die Verarbeitung der jährlichen Meldungen der in der Bundesver- sammlung vertretenen Parteien nach Artikel 76b wird sich jeweils in einem ähnlichen Rahmen bewegen. Demgegenüber sind die Auswirkungen der Regelungen zu den Wahl- und Abstimmungskampagnen sowie den Unterschriftensammlungen mit diver- sen Ungewissheiten verbunden. Aufgrund der verfügbaren, wenngleich unsicheren Angaben31 dürften die individuellen Wahlkampfausgaben der Kandidatinnen und Kandidaten eher selten den Schwellenwert nach Artikel 76c Absatz 1 überschreiten. Entsprechend kann mit relativ wenigen Meldungen der einzelnen Kandidierenden ge- rechnet werden. Bei Abstimmungskämpfen und Unterschriftensammlungen variiert der Bearbeitungsaufwand je nach Anzahl der Vorlagen, der Intensität der Debatten sowie der Anzahl und Art der engagierten Akteurinnen und Akteure32. Für die Schaf- fung und den Betrieb der zuständigen Stelle sind allenfalls zusätzliche personelle Res- sourcen erforderlich. Wie hoch der Personalbedarf genau sein wird, ist zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht abschätzbar. Werden neue Strafbestimmungen eingeführt, eröffnen diese ihrer Natur nach die Möglichkeit zusätzlicher Strafverfahren. Diese Verfahren dürften allerdings für die kantonalen Strafverfolgungsbehörden einen nur geringen Zusatzaufwand verursa- chen. Die aktuell zur Verfügung stehenden Ressourcen reichen aus, um diese Zusatz- aufgabe wahrzunehmen. Es handelt sich bei den Offenlegungspflichten und beim Ver- bot der Annahme anonymer Zuwendungen und Zuwendungen aus dem Ausland um in sachlicher Hinsicht sehr beschränkte Materien. Für den Bund hat die Umsetzung der strafrechtlichen Normen keine finanziellen und personellen Auswirkungen.

31 Selects – FORS, Georg Lutz, Eidgenössische Wahlen 2015 – Wahlteilnahme und Wahl- entscheid, S. 61 ff. 32 Vgl. dazu Michael Hermann, Das politische Profil des Geldes, Zürich 2012, S. 36 (ver- fügbar unter: www.ejpd.admin.ch > Aktuell > News > 2012 > Studie zur Finanzierung von Wahlen und Abstimmungen (Stand 15. Februar 2019)

8 Rechtliche Grundlagen

Die Vorlage stützt sich auf Artikel 39 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 34 Absätze 1 und 2 BV. Nach Artikel 39 Absatz 1 regelt der Bund die Ausübung der politischen Rechte in eidgenössischen Angelegenheiten. Artikel 34 hält fest, dass die politischen Rechte gewährleistet sind und diese Garantie die freie Willensbildung und die unver- fälschte Stimmabgabe schützt. Mit den hier vorgeschlagenen Änderungen sollen Pflichten zur Offenlegung der Finanzierung politischer Parteien und anderer politi- scher Akteurinnen und Akteure auf Bundesebene eingeführt werden. Die Offenlegung der Finanzierung dient der Information der Wahl- und Abstimmungsberechtigten und damit insbesondere deren freien Willensbildung (Art. 34 Abs. 2 BV).