Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK Bundesamt für Umwelt BAFU Abteilung Arten, Ökosysteme, Landschaften

Erläuternder Bericht zur Änderung des Umweltschutzgesetzes (Massnahmen gegen invasive gebiets- fremde Organismen)

vom 15. Mai 2019

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Übersicht

Ausgangslage Mit der Globalisierung nehmen nicht nur die Güter- und Personenströme zu. Unmittelbar damit ist auch die Zunahme von invasiven gebietsfremden Arten in der Schweiz gekoppelt. Diese können nicht nur die Gesundheit von Mensch, Nutztier und Pflanzen beeinträchtigen und wirtschaftlichen Schaden anrichten, sondern auch die einheimische Biodiversität erheblich schädigen. Hinzu kommt, dass durch den Klima- wandel die Etablierung und Ausbreitung invasiver gebietsfremder Arten zusätzlich begünstigt wird. Das Postulat 13.3636 (‘Stopp der Ausbreitung von invasiven gebietsfremden Arten‘, NR Vogler) forderte den Bundesrat auf, eine Strategie zur Eindämmung von invasiven gebietsfremden Arten zu erarbeiten. In Erfüllung des Postulats müssen zudem die notwendigen Gesetzesanpassungen aufgezeigt werden. Der Bundesrat hat am 18. Mai 2016 die Strategie der Schweiz zu invasiven gebietsfremden Arten gut- geheissen. Die Strategie sieht vor, dass Mensch und Umwelt durch gebietsfremde Arten nicht gefährdet und die biologische Vielfalt, Ökosystemleistungen sowie deren nachhaltige Nutzung nicht beeinträchtigt werden; die Ausbreitung von bereits eingebrachten invasiven gebietsfremden Arten soll eingedämmt sein und die Neueinbringung verhindert werden. Die Strategie beinhaltet entsprechende Massnahmen. Damit diese umgesetzt werden können, muss jedoch das Bundesumweltrecht ergänzt werden. Das bestehende, historisch gewachsene Regelwerk enthält bereits Regelungen zum beabsichtigten Umgang mit invasiven gebietsfremden Organismen in der Umwelt inkl. Selbstkontroll-, Sorgfalts-, Be- willigungspflichten und Umgangsverbote, einen allgemeinen Bekämpfungsauftrag für die Kantone so- wie die Pflicht zur Bekämpfung von ‘besonders gefährlichen Schadorganismen’ in der Landwirtschaft und von Schadorganismen des Waldes. Die entsprechenden Bestimmungen finden sich im Umwelt- schutz-, Landwirtschafts- und Waldgesetz. Präventionsmassnahmen gegen die unbeabsichtigte Ein- schleppung und Ausbreitung von invasiven gebietsfremden Organismen und verbindliche Bekämp- fungsmassnahmen fehlen im geltenden Umweltrecht. Zur Umsetzung der in der Strategie formulierten Massnahmen sind Gesetzesanpassungen unabdingbar.

Inhalt dieser Vorlage Zur Umsetzung der in der Strategie vorgesehenen Massnahmen wird das Umweltschutzgesetz (USG, SR 814.01) bzw. das darin enthaltene Kapitel zu den Organismen mit spezifischen Bestimmungen zu invasiven gebietsfremden Organismen ergänzt. Kernstück der Vorlage ist eine neue Bestimmung, die den Bundesrat beauftragt, Vorschriften zur Verhütung, Bekämpfung und Überwachung von invasiven gebietsfremden Organismen zu erlassen. Grundsätzlich haben die Kantone die erforderlichen Mass- nahmen zu ergreifen; der Bund sorgt für die Massnahmen an der Landesgrenze sowie die Festlegung und Koordination von kantonsübergreifenden Massnahmen. Neu sollen verbindliche Meldungs- und Be- kämpfungspflichten gestützt auf das USG möglich sein. Auch Private sollen verpflichtet werden können, Bekämpfungsmassnahmen auf ihrem Grundstück zu treffen bzw. solche Massnahmen zu dulden, um eine Weiterausbreitung invasiver gebietsfremder Arten in die Umwelt eindämmen zu können. Die neuen Gesetzesbestimmungen werden mit den notwendigen Ausführungsbestimmungen auf Verordnungs- ebene ergänzt.

Mit der Vorlage kann eine Annäherung des Schutzes vor invasiven gebietsfremden Arten an das be- währte System der Pflanzenschutzmassnahmen in den Bereichen Landwirtschaft und Wald erreicht werden. Neu soll auch ausserhalb der landwirtschaftlich bewirtschafteten Flächen und des Waldareals ein solider Schutz vor invasiven gebietsfremden Arten gelten. Die spezialgesetzlichen Rechtsgrundla- gen der Landwirtschafts- und Waldgesetzgebung zum Pflanzenschutz werden aber durch diese Vorlage nicht berührt und bleiben weiterhin vorbehalten.

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Inhaltsverzeichnis

Übersicht ................................................................................................................................................ 1 1 Grundzüge der Vorlage .............................................................................................................. 5 1.1 Ausgangslage ........................................................................................................................... 5 1.1.1 Invasive gebietsfremde Arten ............................................................................................. 5 1.1.2 Strategie der Schweiz zu invasiven gebietsfremden Arten ................................................ 5 1.2 Heutige Rechtslage ................................................................................................................... 6 1.3 Die Lücken des geltenden Rechts ............................................................................................ 7 1.4 Die beantragte Neuregelung ..................................................................................................... 8 1.5 Begründung und Bewertung der vorgeschlagenen Lösung ..................................................... 9 1.6 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen .............................................................................. 10 1.7 Rechtsvergleich, insbesondere mit dem europäischen Recht................................................ 10 1.8 Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen ..................................................................... 12 1.9 Ausblick auf die Umsetzung auf Verordnungsebene .............................................................. 13 1.9.1 Grundsätze ....................................................................................................................... 13 1.9.2 Stufenkonzept ................................................................................................................... 14 1.9.3 Massnahmen auf Verordnungsebene ............................................................................... 15 1.9.4 Verordnungsanhang ......................................................................................................... 15 1.9.5 Amtsverordnung des BAFU .............................................................................................. 16 1.10 Parlamentarische Motion Addor, 16.3610 .............................................................................. 17 2 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln ....................................................................................... 18 Ingress............................................................................................................................................ 18 Ersatz eines Ausdrucks.................................................................................................................. 18 Artikel 7 Begriffe ......................................................................................................................... 18 Gliederungstitel vor Artikel 29a ...................................................................................................... 20 Gliederungstitel vor Artikel 29fbis .................................................................................................... 20 Artikel 29fbis .................................................................................................................................... 21 Gliederungstitel vor Artikel 29g ...................................................................................................... 25 Artikel 33 Massnahmen gegen Bodenbelastungen .................................................................. 25 Artikel 35c Abgabepflicht und Verfahren .................................................................................... 25 Artikel 41 Vollzugskompetenzen des Bundes .......................................................................... 26 Artikel 60 Vergehen .................................................................................................................. 26 Artikel 65 Umweltrecht der Kantone ......................................................................................... 26 3 Auswirkungen ........................................................................................................................... 27 3.1 Gesamthafte finanzielle Auswirkungen ................................................................................... 27 3.2 Auswirkungen auf den Bund ................................................................................................... 28 3.2.1 Finanzielle Auswirkungen auf den Bund........................................................................... 28 3.2.2 Geprüfte alternative Finanzierungsmöglichkeit ................................................................ 29 3.2.3 Personelle Auswirkungen ................................................................................................. 29 3.3 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete ............................................................................................................................ 30 3.3.1 Auswirkungen auf die Kantone ......................................................................................... 30 3.4 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft .................................................................................... 30 3.4.1 Einleitung .......................................................................................................................... 30 3.4.2 Auswirkungen auf die Gesamtwirtschaft........................................................................... 30 3.4.3 Auswirkungen auf Unternehmen, Haushalte und Forschungsinstitutionen ...................... 31 3.5 Auswirkungen auf die Gesellschaft ......................................................................................... 31 3.6 Auswirkungen auf die Umwelt ................................................................................................ 31 4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu Strategien des Bundesrates .............................. 32

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4.1 Verhältnis zur Legislaturplanung ............................................................................................ 32 4.2 Verhältnis zu Strategien des Bundesrates.............................................................................. 32 5 Rechtliche Aspekte ................................................................................................................... 32 5.1 Verfassungsmässigkeit ........................................................................................................... 32 5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz ............................................. 33 5.3 Erlassform ............................................................................................................................... 34 5.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse .............................................................................. 34 5.5 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz............. 34 5.6 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes ........................................................... 34 5.7 Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen .......................................................................... 34 5.8 Datenschutz ............................................................................................................................ 34

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1 Grundzüge der Vorlage

1.1 Ausgangslage

1.1.1 Invasive gebietsfremde Arten

Die globalisierte Wirtschaft profitiert heute von einem noch nie dagewesenen weltweiten Austausch von Tier- und Pflanzenarten. Landwirtschaft, Waldwirtschaft, Fischerei, Tierhandel, Garten- und Land- schaftsbau und viele industrielle Abnehmer biologischer Rohstoffe nutzen heute allesamt Arten, die aus entfernten Gebieten der Erde stammen. Im Zuge dieser wachsenden Güter- und Personenströme wer- den Tier- und Pflanzenarten in ein neues Gebiet, das ausserhalb ihres natürlichen Verbreitungsgebiets liegt, von Menschen absichtlich eingeführt (Einfuhr von Zierpflanzen oder Pflanzenerde, Nutz- bzw. Haustieren) oder unabsichtlich über unterschiedliche Wege eingeschleppt (bspw. mittels Gegenständen natürlichen Ursprungs wie Steine, Tontöpfe, etc.). Solche aufgrund menschlicher Aktivitäten ausserhalb ihres natürlichen Verbreitungsgebiets vorkommende Arten werden als «gebietsfremd» bezeichnet. Da- von sind Arten, die aus eigener Kraft aus ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet zuwandern, zu unter- scheiden. Da dies ohne Hilfe des Menschen geschieht, z.B. infolge klimatischer Veränderungen, gelten diese Arten nicht als ‘gebietsfremd‘. Gebietsfremde Pflanzen und Tiere, die sich in der Schweiz aus- breiten und dadurch Mensch, Tier oder Umwelt gefährden oder die biologische Vielfalt und deren nach- haltige Nutzung beeinträchtigen können, werden als «invasiv» bezeichnet. Eine im Jahr 2006 durchge- führte Untersuchung ergab, dass von den über 800 gebietsfremden Arten, die sich in der Schweiz etab- liert haben, rund 100 Arten zu den Problemarten, also den invasiven oder potenziell invasiven gebiets- fremden Arten gezählt werden müssen1. In der Schweiz dürfte sich in der Zwischenzeit diese Zahl weiter erhöht haben. Aufgrund des Klimawandels ist davon auszugehen, dass die Etablierung und Ausbreitung gebietsfremder Arten zusätzlich begünstigt wird und dazu führt, dass sich mehr dieser gebietsfremden Arten invasiv verhalten werden2. In den europäischen Ländern kommen in der Umwelt rund 12’000 gebietsfremde Arten vor, von denen schätzungsweise 10 bis 15 Prozent als invasiv bezeichnet werden müssen3. In der Schweiz durchgeführte Untersuchungen bestätigen die im internationalen Kontext ge- wonnene Faustregel, dass rund 10 Prozent der gebietsfremden Arten invasiv sind.

Invasive gebietsfremde Arten können die Gesundheit von Mensch, Nutztier und Pflanzen beeinträchti- gen, wirtschaftlichen Schaden anrichten oder sich auf Kosten einheimischer Arten ausbreiten und so die lokale Biodiversität und Ökosystemleistungen schädigen. Sie können mit ihren Eigenschaften er- hebliche Schäden verursachen. Die jährlichen Kosten werden im EU-Raum auf mehr als 20 Milliarden EUR und in den USA auf insgesamt 120 Milliarden US-Dollar geschätzt (siehe Ziff. 1.5). Sowohl in der Schweiz4 als auch international5 ist anerkannt, dass invasive gebietsfremde Arten eine Bedrohung für die Biodiversität darstellen. So bezeichnet die International Union for Conservation of Nature (IUCN) die Verbreitung von invasiven gebietsfremden Arten als «eine der grössten Bedrohungen für Umwelt und Wirtschaft des Planeten»6. Auf Basis dieser Feststellung verlangt die Biodiversitätskonvention (CBD) 7 von den Vertragsparteien, die Einbringung gebietsfremder Arten, welche Ökosysteme, Lebensräume oder Arten gefährden, zu verhindern, diese Arten zu kontrollieren oder zu beseitigen (Art. 8 Bst. h CBD).

1.1.2 Strategie der Schweiz zu invasiven gebietsfremden Arten

Das am 21. Juni 2013 von Nationalrat Karl Vogler eingereichte Postulat 13.3636 (Postulat Vogler) for- derte den Bundesrat auf, eine Strategie zur Eindämmung von invasiven gebietsfremden Arten vorzule- gen. Mit der Strategie sollte ebenfalls aufgezeigt werden, inwieweit die bestehenden Rechtsgrundlagen anzupassen sind:

1 BAFU, 2006: Gebietsfremde Arten in der Schweiz. Abrufbar unter: http://www.bafu.admin.ch/publikationen/publika- tion/00028/index.html?lang=de 2 Anpassung an den Klimawandel in der Schweiz – Ziele, Herausforderungen und Handlungsfelder. Erster Teil der Stra- tegie des Bundesrates vom 2. März 2012; abrufbar unter: https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/klima/pub- likationen-studien/publikationen/anpassung-klimawandel-schweiz-2012.html 3 Ziff. 1 der Erwägungen zur Verordnung Nr. 1143/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2014 über die Prävention und die Kontrolle der Einbringung und Verbreitung invasiver gebietsfremder Arten (EU-Ver- ordnung Nr. 1143/2014) 4 Ziel 7.3 der vom Bundesrat am 25. April 2012 verabschiedeten Strategie Biodiversität Schweiz; abrufbar unter: abrufbar unter: http://www.bafu.admin.ch/biodiversitaet/13721/14385/14406/index.html?lang=de 5 CBD, COP6, Decision VI/23, Leitprinzipien zur Prävention und Verhinderung der Einbringung von Gebietsfremden Ar- ten, die Ökosysteme, Habitate, oder Arten gefährden sowie Vorschläge für Gegenmassnahmen. 6 IUCN (McNeely et al. (eds.)) 2001; A Global Strategy on Invasive Alien Species, IUCN Gland, Switzerland/ Cambridge, UK, S. viii. 7 Übereinkommen der Vereinten Nationen über die biologische Vielfalt vom 5. Juni 1992 (Biodiversitätskonvention; CBD), welches die Schweiz 1994 ratifiziert hat 5/34

“Der Bundesrat wird beauftragt, möglichst rasch eine Strategie der Schweiz zur Eindämmung von invasiven gebietsfremden Arten zu erarbeiten. In dieser soll insbesondere aufgezeigt werden, mit welchen Massnahmen Schäden an der Biodiversität und von Arten mit Schadenspotenzial ge- mindert bzw. eliminiert werden können. Ebenfalls ist aufzuzeigen, inwieweit die bestehenden Ge- setzesgrundlagen angepasst werden müssen.“ Der Bundesrat beantragte mit Stellungnahme vom 21. August 2013 die Annahme des Postulats und der Nationalrat nahm das Postulat Vogler mit Beschluss vom 27. September 2013 an. In der Folge erarbei- tete das BAFU die Strategie der Schweiz zu invasiven gebietsfremden Arten 8 (Strategie). Diese wurde vom Bundesrat am 18. Mai 2016 gutgeheissen. Das Hauptziel der Strategie ist, dass Mensch und Um- welt durch gebietsfremde Arten nicht gefährdet und die biologische Vielfalt, Ökosystemleistungen sowie deren nachhaltige Nutzung nicht beeinträchtigt werden; die Ausbreitung von bereits in der Schweiz ein- gebrachten invasiven gebietsfremden Arten soll eingedämmt und die Neueinbringung verhindert wer- den. Die Strategie basiert auf den Zielvorgaben nationaler Regelungen und internationaler Verpflichtun- gen, konkretisiert diese bezüglich invasive gebietsfremde Arten und zeigt die erforderlichen Massnah- men auf. Damit diese Massnahmen umgesetzt werden können, muss das Bundesumweltrecht ergänzt werden. In der Strategie wird in Übereinstimmung mit dem Wortlaut internationaler Konventionen der Begriff ‘Arten’ verwendet, während die Schweizer Gesetzgebung präziser die Organismen regelt. Vorliegend wird daher im Kontext der Strategie jeweils von Arten gesprochen während im Kontext des Gesetzes- textes der Begriff Organismen Verwendung findet, wobei die beiden Begriffe in nationalem Kontext ana- log zu verstehen sind.

1.2 Heutige Rechtslage

Mit Artikel 148 ff. des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 9 (LwG) und Artikel 26 ff. des Wald- gesetzes vom 4. Oktober 199110 (WaG) basiert der Pflanzenschutz, d.h. der Schutz von Nutzpflanzen und deren Erzeugnisse vor eingeschleppten besonders gefährlichen Schadorganismen in den Berei- chen Landwirtschaft und produzierender Gartenbau sowie Waldpflanzen und Holzprodukte auf soliden rechtlichen Grundlagen. Der Pflanzenschutz wird durch die Pflanzenschutzverordnung vom 27. Oktober 201011 (PSV) konkretisiert, die Regelungen zum Umgang mit besonders gefährlichen Schadorganismen sowie zur Überwachung und Bekämpfung solcher Organismen enthält.

Ausserhalb der Landwirtschaft und des Waldes gelten zum Schutz der einheimischen Tier- und Pflan- zenwelt vor invasiven gebietsfremden Arten grundsätzlich die allgemeinen Artenschutzbestimmungen. Diese verteilen sich auf das Bundesgesetz vom 1. Juli 196612 über den Natur- und Heimatschutz (NHG), das Jagdgesetz vom 20. Juni 1986 13 (JSG) und das Bundesgesetz vom 21. Juni 1991 14 über die Fi- scherei (BGF). Zunächst erliess das Parlament mit dem ersten eidgenössischen Jagdgesetz von 1876 Regeln zu den Säugetieren und Vögeln. In der Folge regelte es mit dem ersten Fischereigesetz von 1888 den Artenschutz für Fische und Krebse. Erst 1966 wurden mit dem Natur- und Heimatschutzgesetz Artenschutzbestimmungen zu weiteren Tierarten wie Insekten und Kleinsäuger sowie Pflanzenarten erlassen. Insbesondere wegen Artikel 23 NHG, der Gärten und Parkanlagen sowie Betriebe der Land- und Forstwirtschaft von der Bewilligungspflicht für das Ansiedeln von Tieren und Pflanzen landes- oder standortfremder Arten ausnimmt, und damit die Verbreitung invasiver Arten wie bspw. der Amerikani- schen Goldrute und des Asiatischen Staudenknöterichs zuliess, erwiesen sich diese Bestimmungen als ungenügend.

Mit seiner Revision von 1995 ergänzte das Parlament das Umweltschutzgesetz vom 7. Oktober 1983 15 (USG) mit Artikel 29a ff. USG zum Umgang mit Organismen. Auch wildlebende Tier- und Pflanzenarten gelten nach Artikel 7 Absatz 5bis USG als Organismen. Als Umgang bezeichnete der Gesetzgeber Tä- tigkeiten wie insbesondere das Herstellen, Einführen, Ausführen, Inverkehrbringen, Verwenden, La- gern, Transportieren oder Entsorgen (Art. 7 Abs. 6ter USG). Nebst den neuen Bestimmungen zum Um- gang mit pathogenen Organismen wurde Artikel 29f USG eingeführt, der den Bundesrat ermächtigt, weitere Bestimmungen über den Umgang mit Organismen zu erlassen. Mit dieser Bestimmung wurde

8 Strategie der Schweiz zu invasiven gebietsfremden Arten vom 18. Mai 2016; abrufbar unter: http://www.bafu.ad- min.ch/biodiversitaet/13721/14385/14406/index.html?lang=de 9 SR 910.1 10 SR 921.0 11 SR 916.20 12 SR 451 13 SR 922.0 14 SR 923.0 15 SR 814.01 6/34

namentlich beabsichtigt, allfällige Regelungen zur Einfuhr und zum Inverkehrbringen nicht einheimi- scher Organismen zu erlassen16.

Gestützt auf Artikel 29f USG führte der Bundesrat mit der Totalrevision der Freisetzungsverordnung vom 10. September 200817 (FrSV) erstmals substantielle Anforderungen an den Umgang mit gebiets- fremden Organismen ein (Art. 15, 16, 17 Bst. c, 21, 25 Bst. c und 30 FrSV). Die Regelungen beinhalten insbesondere auch eine Liste mit invasiven gebietsfremden Organismen, mit denen in der Umwelt nicht direkt umgegangen werden darf (Anhang 2 FrSV). Eingeführt wurde aber auch die Bewilligungspflicht für das Inverkehrbringen von gebietsfremden wirbellosen Kleintieren, die für den direkten Umgang in der Umwelt bestimmt sind (Art. 25 Bst. c FrSV). Damit reduzierte der Bundesrat das Risiko der Ausbrei- tung von gebietsfremden Organismen als Folge beabsichtigter Tätigkeiten (Inverkehrbringen, Freiset- zung) mit solchen Organismen weiter und stärkte die lückenhaften Bestimmungen des Natur- und Hei- matschutzgesetzes zum Schutz der einheimischen Tier- und Pflanzenwelt vor invasiven gebietsfremden Arten.

Die Regelungen der Freisetzungsverordnung zu gebietsfremden Organismen stehen zwar gemäss Ar- tikel 29a Absatz 3 USG und Artikel 15 Absatz 4 FrSV unter Vorbehalt der Regelungen der Wald-, Fi- scherei- und Jagdgesetzgebung und stellen von daher eine Auffangregelung dar. Jedoch kann festge- halten werden, dass mit der Revision der Freisetzungsverordnung von 2008 die naturschutz- durch umweltschutzrechtliche Normen überlagert wurden, was die Regelung der gebietsfremden Arten be- trifft18.

Mit der Totalrevision der Einschliessungsverordnung vom 9. Mai 2012 19 (ESV) und der gleichzeitigen Teilrevision der Freisetzungsverordnung 20 weitete der Bundesrat den Anwendungsbereich der Ein- schliessungsverordnung auf invasive gebietsfremde Tiere und Pflanzen sowie auf gebietsfremde wir- bellose Kleintiere aus. Damit bestehen auch im geschlossenen System, also im Labor oder in anderen geschlossenen Anlagen (z.B. Gewächshaus), verstärkte Anforderungen an den Umgang mit invasiven gebietsfremden Arten.

Mit den genannten Ergänzungen der Freisetzungs- und der Einschliessungsverordnung hat der Bun- desrat das Vorsorgeprinzip in Bezug auf beabsichtigte Tätigkeiten mit invasiven gebietsfremden Arten konkretisiert. Die Bestimmungen setzen zudem das Verursacherprinzip um, indem fehlbaren Bewilli- gungsinhabern die Kosten für die Feststellung der Schädigung, der Beeinträchtigung und des kausalen Zusammenhangs sowie für die Abwehr und die Behebung der Schädigung und der Beeinträchtigung auferlegt werden (Art. 2 USG und Art. 53 Abs. 1 FrSV).

1.3 Die Lücken des geltenden Rechts

Aufgrund der nach wie vor steigenden Anzahl invasiver gebietsfremder Arten in der Schweiz erweist sich das unter Ziffer 1.2 hiervor beschriebene bestehende, historisch gewachsene Regelwerk als lü- ckenhaft und zu wenig harmonisiert. Namentlich regeln die bestehenden Bestimmungen nur den beab- sichtigten bzw. bewussten Umgang mit Organismen in der Umwelt, respektive die aktive Freisetzung und das Inverkehrbringen von gebietsfremden Tier- und Pflanzenarten. Präventionsmassnahmen ge- gen die unbeabsichtigte Einschleppung und Ausbreitung von invasiven gebietsfremden Arten und ver- bindliche Bekämpfungsmassnahmen auf Bundesebene fehlen im geltenden Umweltrecht. Diese Mass- nahmen sind zur Umsetzung der Ziele der Strategie aber unabdingbar.

Der bestehende Artikel 52 Absatz 1 FrSV, der die Kantone in allgemeiner Art mit der Bekämpfung von Organismen beauftragt, die Menschen, Tiere oder die Umwelt schädigen oder die biologische Vielfalt oder deren nachhaltige Nutzung beeinträchtigen könnten, hat sich als ungenügende Bestimmung er- wiesen. Zum einen hat sich gezeigt, dass die Kantone aufgrund der sehr offen gehaltenen Norm Bekämpfungs- massnahmen in vielen Fällen nur vereinzelt und ohne Koordination mit anderen betroffenen Kantonen durchführen. Zum anderen, fehlen die Rechtsgrundlagen für die grundeigentümerverbindliche Anord- nung von Bekämpfungsmassnahmen, so dass nicht alle Akteure in die erforderlichen Bekämpfungs- massnahmen eingebunden werden können. Wenn nicht alle relevanten Akteure in koordinierter Weise

16 BBl 1993 II 1473

17 SR 814.911 18 Griffel/Rausch, Kommentar USG, Ergänzungsband, Art. 29f N. 7 19 SR 814.912 20 AS 2012 2777 7/34

und angemessenem Aufwand in die Bekämpfung invasiver gebietsfremder Arten einbezogen werden können, erweisen sich die Bemühungen als wenig sinnvoll und ineffizient, da sich invasive gebiets- fremde Arten von Orten, wo sie nicht bekämpft werden, wieder rasch ausbreiten und Gebiete befallen können, in denen sie bereits bekämpft worden sind. Notwendig für eine effiziente Bekämpfung ist des- halb eine nationale koordinierte Herangehensweise, wie dies auch auf internationaler Ebene und in der Strategie vorgesehen ist.

1.4 Die beantragte Neuregelung

Die Umsetzung der in der Strategie vorgesehenen Massnahmen bedingt Anpassungen des geltenden Bundesrechts. Notwendig ist eine Ergänzung des bestehenden Kapitels des Umweltschutzgesetzes zu den Organismen (Art. 29a ff. USG) mit spezifischen Bestimmungen zu invasiven gebietsfremden Orga- nismen. Entsprechend dem bestehenden Regelungsansatz (Umweltschutzgesetz bzw. Freisetzungs- verordnung als Auffangregelungen) bedarf es keiner Änderungen der spezifischen Artenschutzbestim- mungen in anderen Bundesgesetzen (NHG, JSG und BGF).

Gestützt auf die neuen Gesetzesbestimmungen werden die notwendigen Ausführungsbestimmungen auf Verordnungsebene einzufügen sein. Dafür ist primär eine Änderung der Freisetzungsverordnung vorgesehen. Ebenfalls gestützt auf die neuen Bestimmungen des Umweltschutzgesetzes werden zu- dem punktuelle Ergänzungen weiterer Verordnungen (Verordnung vom 16. Januar 1991 21 über den Natur- und Heimatschutz [NHV], Jagdverordnung vom 29. Februar 1988 22 [JSV] und Verordnung vom 24. November 199323 zum Bundesgesetz über die Fischerei [VBGF]) zu prüfen und bei Bedarf durch- zuführen sein.

Da im Umweltschutzgesetz die Begriffe «gebietsfremde Organismen» und «invasive gebietsfremde Or- ganismen» bislang nicht explizit erwähnt wurden und die Definition des Begriffs «Organismen» in Artikel 7 Absatz 5bis USG allgemein gehalten ist, ist eine Definition dieser Begriffe unter Artikel 7 USG erfor- derlich.

Kern der Vorlage ist der neue Artikel 29fbis Absatz 1 erster Satzteil USG, der den Bundesrat beauftragt, Vorschriften zur Verhütung, Bekämpfung und Überwachung von invasiven gebietsfremden Organismen zu erlassen. Dieser hat insbesondere Regelungen über die Massnahmen zur Reduktion der unbeab- sichtigten Einschleppung von invasiven gebietsfremden Organismen, die Meldepflicht bei Auftreten von invasiven gebietsfremden Organismen, die Unterhalts- und Bekämpfungspflichten sowie die Koordina- tion kantonsübergreifender Massnahmen durch den Bund zu treffen (Art. 29fbis Abs. 2 USG). Neben den bereits bestehenden Umgangsbestimmungen wie Selbstkontroll-, Sorgfalts-, Bewilligungspflichten so- wie dem Umgangsverbot für gewisse invasive gebietsfremde Pflanzen und Tiere hat der Bundesrat neu also auch verschiedene Präventions- und Bekämpfungsmassnahmen einzuführen. Artikel 29fbis Absatz 3 USG regelt die Zuständigkeiten. Grundsätzlich haben die Kantone die erforderlichen Massnahmen zu ergreifen; der Bund sorgt für Massnahmen an der Landesgrenze sowie die Festlegung und Koordination kantonsübergreifender Massnahmen. Darüber hinaus soll den Vollzugsbehörden die Kompetenz einge- räumt werden, Private in die entsprechenden Bekämpfungsmassnahmen einzubeziehen bzw. zur Dul- dung dieser Massnahmen auf ihrem Grundstück zu verpflichten (Art. 29fbis Abs. 4 USG). Das beste- hende Prinzip, wonach fehlbare Bewilligungsinhaber für die Kosten der Behebung von Schäden und Beeinträchtigung aufkommen müssen (Ziff. 1.2 hiervor), gilt nach wie vor.

Die bereits vom Bundesrat verabschiedete Strategie der Schweiz zu invasiven gebietsfremden Arten geht die Problematik umfassend an und berücksichtigt Arten verschiedenster taxonomischer Herkunft. So gehen von ihnen unterschiedliche Risiken für Mensch, Umwelt oder Wirtschaft aus und sie unter- scheiden sich in ihren ökologischen Eigenschaften sowie Verfügbarkeit und Wirkung der Bekämpfungs- methoden. Auf Verordnungsstufe wird deshalb gemäss Artikel 29fbis Absatz 1 zweiter Satzteil USG eine dem Schadenspotenzial und der Verbreitung der invasiven gebietsfremden Organismen artspezifisch angepasste Priorisierung vorzunehmen sein, so dass verhältnismässige und auf die jeweilige Art aus- gerichtete Präventions- bzw. Bekämpfungsmassnahmen definiert werden können. Diese Einstufung folgt dem in der Strategie vorgestellten Stufenkonzept 24, das invasive gebietsfremde Arten in vier Kate- gorien unterteilt.

21 SR 451.1 22 SR 922.01 23 SR 923.01 24 S. 31 ff. der Strategie 8/34

1.5 Begründung und Bewertung der vorgeschlagenen Lösung

Die Vorlage basiert auf der vom Bundesrat am 18. Mai 2016 gutgeheissenen Strategie der Schweiz zu invasiven gebietsfremden Arten. Zur Erreichung der in der Strategie festgelegten Ziele 25 und zur Um- setzung der darin vorgesehenen Massnahmen26 ist eine Ergänzung des Umweltschutzgesetzes not- wendig. Eine Anpassung der rechtlichen Grundlagen zu invasiven gebietsfremden Arten ist auch in der Strategie festgehalten27.

Die Entwicklung in den letzten Jahrzehnten hat gezeigt, dass die Anzahl invasiver gebietsfremder Arten in der Schweiz laufend steigt28. Massnahmen zur Prävention bzw. Bekämpfung von invasiven gebiets- fremden Arten sind solange vergleichsweise günstig umzusetzen, wie die entsprechenden Arten noch nicht häufig sind. Daher gilt es invasive gebietsfremde Arten möglichst frühzeitig zu identifizieren, um sie angemessen zu bekämpfen bzw. deren Einschleppung mit wirkungsvollen Massnahmen zu verhin- dern. Je länger damit zugewartet wird, umso aufwändiger und teurer wird die Bekämpfung. Die Erfah- rungen, die im Pflanzenschutzbereich mit besonders gefährlichen Schadorganismen gemacht wurden, zeigen, dass eine vollständige Tilgung eines invasiven gebietsfremden Organismus solange möglich ist, als dieser noch nicht weit verbreitet ist. Als Beispiel kann die erfolgreiche Tilgung des Asiatischen Laubholzbockkäfers 2012 in Winterthur angeführt werden. Nur dank der sofort eingeleiteten Tilgungs- und Monitoringmassnahmen der Stadt Winterthur und des Kantons Zürich wurden bereits im Folgejahr keine Käferaktivitäten mehr festgestellt. Die Tilgung des Befalls kostete die Stadt Winterthur und den Kanton Zürich rund 3,3 Mio. CHF.

Mit der Vorlage kann eine Annäherung des Schutzes vor invasiven gebietsfremden Organismen an das bewährte System des Pflanzenschutzes der Bereiche Landwirtschaft und Wald erreicht werden. Das heisst, neu soll auch ausserhalb der landwirtschaftlich bewirtschafteten Flächen und des Waldareals ein solider Schutz vor invasiven gebietsfremden Organismen gelten; dies zum Schutz von Mensch, Umwelt, biologischer Vielfalt, Ökosystemleistungen sowie deren nachhaltiger Nutzung. Festzuhalten gilt es betreffend den Pflanzenschutzbereich, dass die entsprechenden spezialgesetzlichen Rechtsgrund- lagen der Landwirtschafts- und Waldgesetzgebung vorbehalten bleiben, wie dies heute bereits der Fall ist.

Ohne die vorliegende Änderung des Umweltschutzgesetzes können gewisse in der Strategie vorgese- henen Massnahmen nicht ergriffen werden. Somit kann nicht mit der notwendigen Konsequenz gegen invasive gebietsfremde Organismen vorgegangen werden. Folge davon wäre, dass das Ziel der Strate- gie, nämlich die Vermeidung von Gefährdungen von Mensch und Umwelt durch invasive gebietsfremde Arten und Beeinträchtigungen der biologischen Vielfalt, Ökosystemleistungen sowie deren nachhaltige Nutzung, nicht erreicht werden kann und die Schäden durch diese Arten (vgl. dazu die nachstehende Auflistung) weiter zunehmen.

Exkurs: Schäden durch invasive gebietsfremde Arten Das Bundesamt für Bevölkerungsschutz (BABS) hat 2015 im Rahmen seiner Arbeiten zur nationalen Gefährdungsanalyse das Schadensausmass eines Worst-Case Szenarios einer ungeklärten Mas- senausbreitung einer invasiven gebietsfremden Art in der Schweiz am Beispiel des giftigen schmal- blättrigen Greiskrauts abgeschätzt. Dabei wurde eine aggregierte Schadenssumme von rund 1 Milli- arde Franken über sechs Jahre ermittelt. In diesem Szenario geht der Ertrag von Milchprodukten und Fleisch zurück und es fallen hohe Kosten für Überwachung und Bekämpfung an29. Nicht Teil der Schätzung waren die volkswirtschaftlichen Kosten der Beeinträchtigungen der Biodiver- sität. Hierzu ist festzuhalten, dass Beeinträchtigungen der Biodiversität finanziell schwierig zu bezif- fern sind und besonders schwer wiegen, da sie in den meisten Fällen definitiv und irreversibel sind. Das aufrechte Traubenkraut oder kurz Ambrosia weist ein grosses gesundheitsschädigendes Poten- zial auf: Die Pollen der Ambrosia sind sehr allergen und können bei Allergikern zu schweren heu- schnupfenartigen Symptomen oder gar zu Asthma führen. In der kanadischen Provinz Quebec, mit etwa 6 Millionen Einwohnern, werden beispielsweise jährlich 50 Millionen Franken nur für die direkten Behandlungskosten der Ambrosiaallergie eingesetzt, die Kosten für die Bekämpfungsmassnahmen noch nicht eingerechnet30.

25 S. 26 der Strategie 26 S. 27 ff. der Strategie 27 Massnahme 1-3.1 der Strategie 28 Baur B. & Nentwig W. 2010. Invasive Arten. In: Lachat T, et al. (Hrsg). Wandel der Biodiversität in der Schweiz seit

1900. Ist die Talsohle erreicht? Haupt, Bern, S. 324-348.

29 BABS 2015: Nationale Gefährdungsanalyse – Gefährdungsdossier Massenausbreitung invasiver Arten. S. 10 30 BAG 2005: Bundesamt für Gesundheit Bulletin 30/05, S. 528-529. 9/34

In Deutschland wurden die jährlichen Bekämpfungskosten und Schäden für 20 ausgewählte invasive gebietsfremde Arten bereits 2003 auf zwischen 109 – 263 Millionen EUR geschätzt; dabei wurden Beeinträchtigungen der Ökosystemprozesse und der Biodiversität weitgehend ausgeklammert. Die jährlichen Bekämpfungskosten und Schäden in Grossbritannien und Irland wurden 2013 mit 2 Milli- arden Pfund pro Jahr beziffert; dabei wurden diverse Wirtschaftssektoren und eine grosse Anzahl invasive gebietsfremde Arten berücksichtigt. Für die Vereinigten Staaten von Amerika werden die durch invasive gebietsfremde Arten verursachten Bekämpfungskosten und Schäden auf insgesamt 120 Milliarden US-Dollar pro Jahr geschätzt; die Kosten stammen aus den Bereichen Land- und Forstwirtschaft sowie dem Gesundheitswesen 31.

Im gesamten EU-Raum wird von jährlichen Bekämpfungskosten und Schäden durch invasive ge- bietsfremde Arten in der Höhe von mindestens 20 Milliarden EUR pro Jahr ausgegangen32. Rund ein Viertel davon fallen als Bekämpfungskosten an, womit sich die Schäden auf 15 Milliarden EUR pro Jahr beziffern. Auf die Fläche der Schweiz übertragen, lässt sich daraus eine jährliche Schadens- summe von 150 Millionen EUR (~ 170 Millionen CHF) pro Jahr ableiten. Diese Schäden würden beim Ausbleiben von Massnahmen gegen invasive gebietsfremde Arten weiter zunehmen, da sowohl die Fläche der bereits heute in der Schweiz vorkommenden Arten als auch die Anzahl neu auftretender invasiver gebietsfremder Arten zunehmen würden.

1.6 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen

Die neuen Vorschriften und die dafür erforderlichen zusätzlichen Mittel für die Finanzierung der Mass- nahmen des Bundes gewährleisten eine effektive und koordinierte Prävention und Bekämpfung von invasiven gebietsfremden Organismen. Ohne diese Mehrausgaben, ist eine Erreichung der Ziele ge- mäss Strategie nicht möglich. Die Mehrausgaben des Bundes liegen im öffentlichen Interesse.

Bereits heute sind die Kantone für die Prävention und Bekämpfung von invasiven gebietsfremden Or- ganismen verantwortlich (Art. 52 Abs. 1 FrSV). Diejenigen Kosten, die sie nicht gestützt auf Artikel 53 FrSV auf die Verursacher überbinden können, tragen sie. Das heisst, je nachdem, wie stark sie sich engagieren, tragen die Kantone bereits heute teils erhebliche Kosten für die Prävention und Bekämp- fung von invasiven gebietsfremden Organismen. Die Vorlage führt zu Mehrausgaben bei den Kantonen, da vor allem diese mit der Durchführung der erforderlichen Präventions- und Bekämpfungsmassnah- men beauftragt werden. Aufgrund der schweizweit koordinierten Herangehensweise ist aber im Ver- gleich zur heutigen Situation ein effizienterer Mitteleinsatz gewährleistet. Festzuhalten ist zudem, dass Bekämpfungsmassnahmen in der Regel umso teurer werden, je länger mit der Bekämpfung zugewartet wird. Die Vorlage legt den Fokus deshalb auf eine verbesserte Früherkennung und auf die zügige Be- kämpfung von Befallsherden. Aufgaben und Aufwand stehen damit sowohl für den Bund wie auch für die Kantone in einem günstigen Verhältnis zueinander.

1.7 Rechtsvergleich, insbesondere mit dem europäischen Recht

Das Übereinkommen der Vereinten Nationen über die biologische Vielfalt vom 5. Juni 199233 (Biodiver- sitätskonvention; CBD), welches die Schweiz 1994 ratifiziert hat und am 19. Februar 1995 für die Schweiz in Kraft getreten ist, verlangt von den Vertragsparteien, die Einbringung gebietsfremder Arten, welche Ökosysteme, Lebensräume oder Arten gefährden, zu verhindern, diese Arten zu kontrollieren oder zu beseitigen (Art. 8 Bst. h CBD). In Anwendung dieser Bestimmung wurde anlässlich der sechsten Vertragsparteienkonferenz 2002 der Beschluss VI/23 zu gebietsfremden Arten, welche Ökosysteme, Lebensräume und Arten gefährden, verabschiedet, welcher die Wichtigkeit nationaler Strategien und Aktionspläne zu invasiven gebietsfremden Arten betont und Richtlinien für die Prävention, die Einfüh- rung bzw. Einschleppung und die Schadensbegrenzung festlegt34.

An ihrer zehnten Konferenz 2010 in Nagoya einigten sich Vertragsparteien der CBD auf die insgesamt zwanzig Aichi Biodiversitätsziele. Zwecks Reduktion des Druckes auf die Biodiversität und Förderung

31 Pimentel D. et al. 2005. Ecological Economics 52: 273– 288. 32 BAFU, 2017: Volkswirtschaftliche Beurteilung (VOBU): Gesetzesanpassung zur Strategie zu invasiven gebietsfremden Arten. S. 40 33 SR 0.451.43 34 CBD, COP6, Decision VI/23, Leitprinzipien zur Prävention und Verhinderung der Einbringung von Gebietsfremden Ar- ten, die Ökosysteme, Habitate, oder Arten gefährden sowie Vorschläge für Gegenmassnahmen. 10/34

ihrer nachhaltigen Nutzung wurde Ziel 9 festgelegt, wonach bis 2020 die invasiven gebietsfremden Ar- ten und ihre Einschleppungswege identifiziert und nach Priorität geordnet sind; als prioritär eingestufte Arten müssen unter Kontrolle oder beseitigt sein; um eine Einschleppung und Ansiedlung zu verhindern, müssen Massnahmen zur Überwachung der Einfallswege ergriffen werden 35. Im Hinblick auf invasive gebietsfremde Arten unterstützt die Global Invasive Alien Species Information Partnership (GIASIP) die Schweiz beim Vollzug von Artikel 8 Buchstabe h CBD. Im Rahmen der GIASIP hat die Schweiz zugesi- chert, den internationalen Informationsaustausch zu invasiven gebietsfremden Arten zu fördern. Die Schweiz kommt dieser Pflicht mit ihrer 2016 beschlossenen Mitgliedschaft bei der Global Biodiversity Information Facility (GBIF) nach. Diese internationale Datenbank verschafft Forschenden, Behörden und Öffentlichkeit einen Zugang zu Daten und Informationen zum Zustand und zur Entwicklung der regionalen und weltweiten Biodiversität.

Das Übereinkommen über die Erhaltung der europäischen wildlebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume vom 19. September 1979 36 (Berner Konvention), welche die Schweiz 1981 ratifiziert hat und am 1. Juni 1982 in Kraft getreten ist, verpflichtet die Schweiz ebenfalls zur internatio- nalen Zusammenarbeit im Zusammenhang mit invasiven gebietsfremden Arten. Die Schweiz ist insbe- sondere verpflichtet, die Ansiedlung nicht heimischer Arten streng zu überwachen und zu begrenzen (Art. 11 Abs. 2 Bst. b Berner Konvention).

Die Europäische Union (EU) hat im Bereich invasive gebietsfremde Arten Recht erlassen. Dieses hat für die Schweiz aber keine verbindliche Wirkung. Die Verordnung Nr. 1143/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2014 37 über die Prävention und die Kontrolle der Einbrin- gung und Verbreitung invasiver gebietsfremder Arten (EU-Verordnung Nr. 1143/2014) trat am 1. Januar 2015 in Kraft. Sie regelt die Prävention, Minimierung und Abschwächung der nachteiligen Auswirkungen sowohl der vorsätzlichen wie der nicht vorsätzlichen Einbringung und Ausbreitung invasiver gebiets- fremder Arten auf die Biodiversität in der Union. Kernstück dieser EU-Verordnung ist die Liste invasiver gebietsfremder Arten von unionsweiter Bedeutung nach Artikel 4 Absatz 1, welche laufend und umfas- send zu überprüfen ist (Unionsliste). Die Unionsliste wurde erstmals am 3. August 2016 erstellt und listete 37 Tier- und Pflanzenarten auf38. In der Zwischenzeit wurde die Liste aktualisiert und um 12 Arten erweitert39. Sobald eine Art auf der Unionsliste aufgeführt ist, müssen gemäss der EU-Verordnung Nr. 1143/2014 die Mitgliedstaaten die folgenden drei Arten von Massnahmen ergreifen:

 Massnahmen zur Prävention, damit die Arten weder vorsätzlich noch nicht vorsätzlich in die EU gelangen (Art. 14 bis 16 der EU-Verordnung Nr. 1143/2014),  Massnahmen zur Früherkennung und sofortigen Beseitigung, um zu verhindern, dass eine Art sich etabliert (Art. 17 der EU-Verordnung Nr. 1143/2014) und  Managementmassnahmen, um bereits etablierte Arten zu beseitigen oder ihre Ausbreitung zu- mindest einzudämmen (Art. 19 der EU-Verordnung Nr. 1143/2014).

Ähnlich der vorgeschlagenen Ergänzung des Umweltschutzgesetzes definiert auch die EU-Verordnung Nr. 1143/2014 «gebietsfremde Art» als Art, die aus ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet heraus in ein neues Gebiet eingebracht wurde (Art. 3 Abs. 1 Verordnung Nr. 1143/2014). Eine weitere Parallele be- steht darin, dass auch die EU-Verordnung eine umfassende Regelung darstellt, die grundsätzlich für alle invasiven gebietsfremden Arten gleichermassen gilt (Art. 2 Abs. 1 Verordnung Nr. 1143/2014), wo- bei gewisse spezielle Regelungsgebiete wie die Pflanzenschutzgesetzgebung und Tätigkeiten, wie die Durchführung von Forschung und Ex-situ-Erhaltung unter Vorbehalt entsprechender Bewilligungen, ausgenommen werden.

Der Pflanzenschutzbereich bleibt den allgemeineren Bestimmungen zu den invasiven gebietsfremden Arten vorbehalten. Aus diesem Grund hat das Abkommen vom 21. Juni 199940 mit der Europäischen

35 Die 20 Aichi Biodiversitätsziele sind abrufbar unter: http://www.sib.admin.ch/de/biodiversitaetskonvention/die-konven- tion/der-strategische-plan/die-aichi-biodiversitaetsziele/index.html 36 SR 0.455 37 Abrufbar unter: http://eur-lex.europa.eu/legal-con- tent/DE/TXT/HTML/?uri=CELEX:32014R1143&qid=1485157081287&from=en 38 Durchführungsverordnung (EU) 2016/1141 der Kommission vom 13. Juli 2016 zur Annahme einer Liste invasiver ge- bietsfremder Arten von unionsweiter Bedeutung gemäß der Verordnung (EU) Nr. 1143/2014 des Europäischen Parla- ments und des Rates. Abrufbar unter: http://eur-lex.europa.eu/legal-con- tent/DE/TXT/?qid=1490365321333&uri=CELEX:32016R1141 39 Anhang zur Durchführungsverordnung: http://ec.europa.eu/environment/nature/invasivealien/docs/first_up- date_of__IAS_union_list.pdf 40 SR 0.916.026.81 11/34

Gemeinschaft über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen (Agrarabkommen) für diese Vor- lage keine direkte Bedeutung. Festgehalten werden kann an dieser Stelle, dass auch in der EU die allgemeinen Bestimmungen zu invasiven gebietsfremden Arten nicht für im Pflanzenschutzrecht gere- gelte Schadorganismen gelten.

Mit der vorgeschlagenen Ergänzung des Rechts zu den invasiven gebietsfremden Arten kommt die Schweiz demnach einerseits bestehenden Verpflichtungen der Biodiversitätskonvention und der Berner Konvention nach. Zum anderen kann festgestellt werden, dass die Regelung grundsätzlich mit dem geltenden EU-Recht kompatibel ist. Im Rahmen der Umsetzung wird sich der Bund an den Erfahrungen der EU mit der EU-Verordnung Nr. 1143/2014 orientieren können. Der Bund ist gewillt, die vorhandenen Synergien im Rahmen der Umsetzung dieser Vorlage soweit sinnvoll zu nutzen. Bspw. würde es sich anbieten, das Inverkehrbringen der 49 Tier- und Pflanzenarten der Unionsliste gestützt auf Artikel 29f Absatz 2 Buchstabe b USG auch in der Schweiz zu verbieten, damit die Schweiz nicht zu einer Dreh- scheibe des Handels für EU-weit verbotene Arten wird.

1.8 Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen

Gemäss geltendem Umweltschutzgesetz ist für den Vollzug des Organismenrechts der Bund zuständig (Art. 41 Abs. 1 USG). Die klassischen Vollzugsaufgaben in diesem Bereich beinhalten das Ausstellen von Bewilligungen für Tätigkeiten mit pathogenen und gebietsfremden Organismen in geschlossenen Systemen (Art. 29b und 29f USG), für Freisetzungsversuche mit pathogenen und gebietsfremden Or- ganismen (Art. 29c und 29f USG) und für das Inverkehrbringen von Organismen (Art. 29d USG). Zudem vollzieht der Bund die Artenschutzanforderungen an der Grenze, die aufgrund des Artenschutz-Abkom- mens CITES sowie der Einfuhrbestimmungen im Jagd- und Fischereibereich bestehen und teils auch dem Schutz vor invasiven gebietsfremden Arten dienen.

Gestützt auf den zweiten Satzteil von Artikel 41 Absatz 1 USG, wonach der Bund für bestimmte Teilauf- gaben die Kantone beiziehen kann und gestützt auf Artikel 29f USG beauftragt der Bundesrat die Kan- tone in der Einschliessungsverordnung und in der Freisetzungsverordnung mit bestimmten Vollzugs- aufgaben. Insbesondere sind die Kantone nach geltendem Recht für die Anordnung von Bekämpfungs- massnahmen (Art. 52 Abs. 1 FrSV), für die Marktüberwachung (Art. 48 FrSV) und für die Überwachung der Sorgfaltspflicht (Art. 49 FrSV) zuständig und haben die Finanzierung dieser Massnahmen zu über- nehmen. Auch im Jagd- und Fischereibereich sind die Kantone für den Vollzug der Regelungen zu invasiven gebietsfremden Organismen zuständig.

Die Revisionsvorlage ist für den Bund mit Mehraufwand verbunden. Der Vollzugsaufwand des Bundes wird namentlich aufgrund der Massnahmen an der Landesgrenze nach dem revidierten Artikel 29fbis Absatz 3 erster Satzteil USG41, der interkantonalen Koordination, der Erarbeitung artspezifischen Be- kämpfungsstrategien42 und der Bekämpfungsmassnahmen, für die er selbst verantwortlich ist43, zuneh- men. Zunehmen wird aber v.a. auch der Vollzugsaufwand der Kantone. Ihnen obliegt nach Artikel 29fbis Absatz 3 zweiter Satzteil USG der Vollzug der Präventions- und Bekämpfungsmassnahmen auf ihrem Kantonsgebiet. Diese umfassen die Meldepflicht44, die Bekämpfung mit dem Ziel Tilgung45, die Bekämp- fung mit dem Ziel Eindämmung inklusive Ausscheidung und Überwachung von Befallszonen46 sowie die Durchsetzung der Unterhaltspflicht der Inhaberinnen und Inhaber von Grundstücken, Anlagen und Gegenständen, die Träger von invasiven gebietsfremden Arten sind 47. Weiter sind sie für die innerkan- tonale Koordination48 zuständig. Da die konkrete Mehrbelastung der Kantone stark von der Ausgestal- tung des Ausführungsrechts abhängt, wird der Bund die Kantone beim Erlass der Ausführungsvorschrif- ten gebührend miteinbeziehen.

Da der Präventions- und Bekämpfungsauftrag nach geltendem Recht (Art. 52 Abs. 1 FrSV) sehr offen ausgestaltet ist und es den Kantonen überlassen ist, welche Organismen sie mit welchen Massnahmen und mit welcher Intensität bekämpfen, ist der von den Kantonen zurzeit betriebene Vollzugsaufwand im Bereich der Prävention und Bekämpfung von invasiven gebietsfremden Organismen von Kanton zu Kanton unterschiedlich hoch. Mit den oben genannten Massnahmen macht der Bund den Kantonen in

41 Massnahme 2-2.2 der Strategie 42 Massnahme 3-1.1 der Strategie 43 Massnahme 3-1.2 der Strategie 44 Massnahme 1-1.2 der Strategie 45 Massnahme 3-1.1 der Strategie 46 Massnahme 3-1.2 der Strategie 47

Ziff. 3.4.3 der Strategie

48 Massnahme 1-2.3 der Strategie 12/34

Zukunft demgegenüber gestützt auf Artikel 29fbis Absatz 1 und 2 sowie die Strategie Vorgaben, in wel- chen Fällen wie gehandelt werden muss. Namentlich für Kantone, die heute vergleichsweise wenige Anstrengungen zur Bekämpfung von invasiven gebietsfremden Organismen unternehmen, wird sich der Vollzugsaufwand erhöhen. In diesem Zusammenhang sei aber daran erinnert, dass eine nationale Stra- tegie und damit auch eine stärkere Führung und Koordination auf nationaler Ebene insbesondere sei- tens der Kantone gefordert worden ist49.

Dem Bund obliegt nach Artikel 29fbis Absatz 3 erster Satzteil in erster Linie die strategische Führung; dies neben den Vollzugsaufgaben im Bereich Umgang mit Organismen, für die er bereits nach heutiger Rechtslage verantwortlich ist, namentlich den Massnahmen an der Landesgrenze und der Festlegung sowie der Koordination der notwendigen kantonsübergreifenden Massnahmen. Die Kantone überneh- men demgegenüber einen Grossteil der operativen Verantwortung bei Freilandbefällen, wie dies in den Bereichen Jagd und Fischerei sowie Wald bereits der Fall ist (Art. 29fbis Abs. 3 zweiter Satzteil).

Die Bekämpfung von invasiven gebietsfremden Arten bedarf sowohl auf nationaler als auch auf kanto- naler Stufe der Abstimmung zwischen verschiedenen Fachbehörden und -stellen. Auf nationaler Stufe zu nennen sind die betroffenen Bundesbehörden BAFU, Bundesamt für Landwirtschaft (BLW), Bundes- amt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV), Bundesamt für Gesundheit (BAG), Bundes- amt für Kultur (BAK), Eidgenössische Zollverwaltung (EZV) und als Eigentümerinnen von bzw. als Be- willigungsbehörden für nationale Infrastrukturanlagen das Bundesamt für Strassen (ASTRA), das De- partement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS), das Bundesamt für Bauten und Lo- gistik (BBL), das Bundesamt für Verkehr (BAV), das Bundesamt für Energie (BFE) sowie das Bundes- amt für Zivilluftfahrt (BAZL); zusätzlich einzubeziehen sind die ausserparlamentarischen Kommissionen wie die EFBS und EKAH sowie die Kantone bzw. die kantonalen Konferenzen, die Forschungsinstituti- onen, die vom Auftreten gebietsfremder Arten betroffenen Verbände50 sowie die Daten- und Informati- onszentren51 zu Flora, Fauna, Pilzen, Moosen und Flechten. Federführend bei der Koordination soll als Fachbehörde des Bundes für die Umwelt das BAFU sein. Zu den betroffenen kantonalen Fachstellen zählen namentlich die Fachstellen für Natur und Landschaft, Umwelt inkl. Biosicherheit, Jagd und Fi- scherei, Landwirtschaft sowie Wald. Für einen effizienten Vollzug der neuen Regeln zur Bekämpfung von invasiven gebietsfremden Arten ist eine Fachstellenkoordination sowohl auf nationaler Ebene als auch innerhalb der Kantone erforderlich.

Auf nationaler Ebene ist die Bildung einer Organisationsform für die nationale Informations- und Koor- dinationstätigkeit zu invasiven gebietsfremden Arten vorgesehen. Diese soll sicherstellen, dass die ver- schiedenen betroffenen Fachbehörden und -stellen auf nationaler Ebene über die aktuelle Situation bzgl. vorhandenen und erwarteten Arten, Präventions- und Bekämpfungsmöglichkeiten informiert sind und ein Erfahrungsaustausch zur Umsetzung der Massnahmen der Strategie ermöglicht wird52.

Die Koordination auf kantonaler Ebene betrifft die innerkantonale Zusammenarbeit der oben genannten kantonalen Fachstellen sowie die Gewährleistung einer Ansprechstelle für die Entgegennahme von Meldungen und Beobachtungen. Die Kantone sollen auf Verordnungsebene zur Bezeichnung einer kan- tonal koordinierenden Ansprechstelle verpflichtet werden 53.

1.9 Ausblick auf die Umsetzung auf Verordnungsebene

1.9.1 Grundsätze

Artikel 29fbis Absatz 1 USG beauftragt den Bundesrat, Vorschriften zur Verhütung, Bekämpfung und Überwachung von invasiven gebietsfremden Organismen zu erlassen. Dieser hat insbesondere Rege- lungen über die Massnahmen zur Reduktion der unbeabsichtigten Einschleppung von invasiven ge- bietsfremden Organismen, die Meldepflicht bei Auftreten von invasiven gebietsfremden Organismen, die Unterhalts- und Bekämpfungspflichten sowie die Koordination kantonsübergreifender Massnahmen durch den Bund zu treffen (Art. 29fbis Abs. 2 USG). Seinem Auftrag, Vorschriften zu erlassen, wird der Bundesrat voraussichtlich primär mit einer Ergänzung der Freisetzungsverordnung nachkommen, wel- che namentlich die Themen gemäss Ziffer 1.9.2, 1.9.3 und 1.9.4 hiernach beinhaltet.

49 S. 22 der Strategie 50 vgl. Kap. 1.2.3 & Anhang 1 der Strategie der Schweiz zu invasiven gebietsfremden Arten 51 www.infospecies.ch 52 Massnahme 1-2.1 der Strategie 53 Massnahme 1-2.3 der Strategie 13/34

Die Möglichkeit für einzelfallspezifische Erleichterungen nach erfolgter Interessenabwägung wird auf Stufe Verordnung zu berücksichtigen sein.

Die spezifischen Regelungen zum Schutz vor invasiven gebietsfremden Arten der Jagdgesetzgebung und der Gesetzgebung über die Fischerei sollen gemäss Artikel 15 Absatz 4 FrSV weiterhin vorbehalten bleiben bzw. dem Organismenrecht des Umweltschutzgesetzes und dessen Verordnungsrecht vorge- hen. Sowohl die Jagdverordnung als auch die Verordnung zum Bundesgesetz über die Fischerei stüt- zen sich bereits heute teilweise auf Artikel 29a ff. USG (vgl. die Ingresse beider Verordnungen). Gestützt auf die neuen und weitergehenden Möglichkeiten nach Artikel 29fbis Absatz 1 und 2 USG können diese beiden Verordnungen die wildlebenden Säugetiere und Vögel sowie die Fische und Krebse betreffend punktuell ergänzt werden. Bspw. kann in der Jagdverordnung eine Melde- und Bekämpfungspflicht für das Grauhörnchen (Sciurus carolinensis) und die Schwarzkopfruderente (Oxyura jamaicensis) einge- führt werden; beides zwei Arten, die eine starke Gefährdung für in Europa heimische Arten darstellen. Weiter können die im Jagd- und Fischereirecht geregelten Arten gestützt auf das Stufenprinzip eingeteilt werden.

Betreffend den Pflanzenschutzbereich kann festgehalten werden, dass die Freisetzungsverordnung wie bisher (Art. 2 Absatz 6 Bst. b FrSV) auch zukünftig für Organismen, die in den Anhängen 1 und 2 PSV aufgeführt sind, keine Geltung finden soll. Auch der Vorbehalt der Regelungen der Waldgesetzgebung (Art. 15 Abs. 4 FrSV) soll beibehalten werden.

1.9.2 Stufenkonzept

Die in der Schweiz heute vorhandenen ca. 100 invasiven gebietsfremden Arten 54 (Ziff. 1.1.1 hiervor) unterscheiden sich hinsichtlich der Risiken für Mensch, Umwelt oder Wirtschaft, ihrer ökologischen Ei- genschaften sowie Verfügbarkeit und Wirkung der Bekämpfungsmethoden. Damit die richtigen artspe- zifischen und verhältnismässigen Präventions- bzw. Bekämpfungsmassnahmen gegen diese Arten er- griffen werden können, sind sie zu differenzieren. Diesem Zweck dient das in der Strategie aufgezeigte Stufenkonzept55, das invasive gebietsfremde Arten in die vier Stufen D1, D2, C und B unterteilt56 und sich in Artikel 29fbis Absatz 1 zweiter Satzteil USG widerspiegelt. Die Einstufung einer Art erfolgt ent- sprechend ihrer Schädlichkeit und ihrer Verbreitung sowie der zur Verfügung stehenden Bekämpfungs- massnahmen. Die gesamte Unterteilung ist dynamisch und wird periodisch überprüft. Das heisst bspw., dass eine Art, die sich trotz Bekämpfungsmassnahmen schweizweit ausgebreitet hat, oder eine Art, für welche eine neue und effektive Bekämpfungsmethode entwickelt wurde, neu eingestuft wird. Das Stu- fenkonzept stellt eine Konkretisierung des verfassungsrechtlichen Verhältnismässigkeitsprinzips dar.

Das Stufenkonzept soll in der Freisetzungsverordnung konkretisiert werden. Die vier Stufen bzw. Kate- gorien können gemäss Strategie wie folgt umschrieben werden:  Stufe D1: Arten, welche eine grosse Gefährdung für Menschen, Tiere und die Umwelt darstellen und starke Beeinträchtigungen der biologischen Vielfalt sowie deren nachhaltige Nutzung verursachen. Aufgrund ihrer geringen Verbreitung und der Verfügbarkeit von wirkungsvollen Massnahmen ist das Ziel der Tilgung möglich und somit der erforderliche Aufwand gerechtfertigt. Für solche Arten sind Bestimmungen im Bereich Umwelt zu schaffen wie sie bspw. für besonders gefährliche Unkräuter bzw. Schadorganismen im Landwirtschafts- und Waldbereich gelten, damit sie durch Früherkennung und Sofortmassnahmen vollständig entfernt werden können. Einfuhr und Inverkehrbringen sowie di- rekter Umgang in der Umwelt sind verboten. Es gilt die Melde- und Bekämpfungspflicht. Beispiel einer möglichen Art der Stufe D1 könnte der Amerikanische Ochsenfrosch (Rana catesbeiana) sein.  Stufe D2: Arten, welche eine grosse Gefährdung für Menschen, Tiere und die Umwelt darstellen und starke Beeinträchtigungen der biologischen Vielfalt sowie deren nachhaltige Nutzung verursachen. Aufgrund ihrer Verbreitung oder der fehlenden Verfügbarkeit von Massnahmen erscheint das Ziel der Tilgung jedoch nicht als möglich bzw. der dazu notwendige Aufwand nicht als gerechtfertigt. Diese Arten sollen in ihren bestehenden Verbreitungsgebieten (Befallszonen) möglichst eingedämmt und die Besiedlung neuer Gebiete verhindert werden. Dabei sind regionale und standortspezifische Unterschiede zu berücksichtigen. Einfuhr für das Inverkehrbringen und direkter Umgang in der Um- welt sind verboten. Es gilt die Melde- und Bekämpfungspflicht ausserhalb der Befallszonen. Beispiel einer möglichen Art der Stufe D2 könnte die Asiatische Tigermücke (Aedes albopictus) sein.

54 Im heutigen Zeitpunkt ist von einer grösseren Anzahl invasiver gebietsfremder Arten in der Schweiz auszugehen (die Übersicht zu gebietsfremden Arten aus dem Jahre 2006 soll demnächst überarbeitet und aktualisiert werden) 55 S. 31 der Strategie 56 Anmerkung: Die Stufe A umfasst die nicht invasiven gebietsfremden Arten 14/34

 Stufe C: Arten, welche nachweislich Schaden verursachen und gleichzeitig eine so hohe Ausbrei- tungsdynamik aufweisen, dass Massnahmen auf die gesamte Population abzielen müssen, damit nicht unterwünschte Kompensationseffekte auftreten. Dies bedingt, dass auch für diese Arten effek- tive und effiziente Massnahmen zur Verhinderung einer weiteren Ausbreitung (Prävention) bzw. zur Reduktion der Bestände (Bekämpfung) bekannt sind. Inverkehrbringen und direkter Umgang in der Umwelt sind nicht zugelassen. Primäres Ziel für diese Arten ist die Eindämmung, um zu verhindern, dass diese Arten nicht auf besonders empfindliche und schützenswerte Lebensräume übergreifen können. Beispiel einer möglichen Art der Stufe C könnte das Drüsige Springkraut (Impatiens glan- dulifera) sein.  Stufe B: Arten, die geringen bis mässigen Schaden verursachen und für welche es aufgrund ihrer Eigenschaften möglich ist, mittels vorschrifts- und anweisungsgemässen Umgang in der Umwelt Ge- fährdungen für Menschen, Tiere und Umwelt und Beeinträchtigungen der biologischen Vielfalt sowie deren nachhaltige Nutzung zu verhindern. Für invasive gebietsfremde Arten dieser Stufe sind effek- tive und effiziente Massnahmen zur Verhinderung einer weiteren Ausbreitung bekannt. Primäres Ziel für diese Arten ist eine angemessene Schadensverhütung. Beispiel einer möglichen Art der Stufe B könnte die Lorbeerkirsche (Prunus laurocerasus) sein.

1.9.3 Massnahmen auf Verordnungsebene

Auf Verordnungsstufe sollen die neuen Anforderungen, Massnahmen und Zuständigkeiten definiert wer- den. Gestützt auf Artikel 29fbis Absatz 2 USG sollen in der Freisetzungsverordnung namentlich die Ein- fuhrkontrolle, eine Meldepflicht, eine Bekämpfungspflicht mit dem Ziel Tilgung, eine Bekämpfungspflicht mit dem Ziel Eindämmung inklusive Ausscheidung von sogenannten Befallszonen, eine Unterhalts- pflicht für Inhaberinnen und Inhaber von Grundstücken, Anlagen und Gegenständen, eine Regelung zu den Ausbreitungspfaden invasiver gebietsfremder Organismen sowie eine Regelung zur Festlegung und Koordination kantonsübergreifender Massnahmen festgelegt werden (vgl. zu den Massnahmen Ziff. 2.1 Art. 29fbis Abs. 2 hiernach). Ebenfalls sollen entsprechende Ergänzungen von weiteren spezifischen Verordnungen wie der Jagdverordnung und der Verordnung zum Bundesgesetz über die Fischerei ge- prüft und bei Bedarf aufgenommen werden. Die heute bestehenden Ausführungsvorschriften zu den invasiven gebietsfremden Organismen in der Freisetzungs- und in der Einschliessungsverordnung, die allesamt den Umgang betreffen, sollen erhalten bleiben; allenfalls sind aufgrund der Vorlage gewisse Ergänzungen notwendig.

1.9.4 Verordnungsanhang

Die Einteilung der invasiven gebietsfremden Arten gemäss Stufenkonzept der Strategie soll über Arten- listen im Anhang der Freisetzungsverordnung anstelle des bisherigen Anhangs 2 FrSV bzw. in den Spezialverordnungen zu jagdbaren Säugetieren und Vögeln (JSV) oder Fischen und Krebsen (VBGF) erfolgen. Erlass und Anpassung der Anhangs-Artenlisten sollen gestützt auf Artikel 48 Absatz 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 199757 (RVOG) an das Eidgenössi- sche Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK delegiert werden. Dieses wird sich bei der Einteilung auf die aktuellen wissenschaftlichen Grundlagen 58 stützen. Entsprechend dem dynamischen Ansatz des Stufenprinzips sollen die Listen auf die neusten Erkenntnisse zur Schäd- lichkeit und Verbreitung der invasiven gebietsfremden Arten sowie den Erfahrungen zu den Bekämp- fungsmassnahmen überprüft und bei Bedarf zeitnah angepasst werden, was bei einem Departements- erlass möglich ist.

57 SR 172.010 58 Massnahme 1-1.1 der Strategie 15/34

In der Artenliste sollen jeder Art gewisse Massnahmen zugeordnet werden. Folgende grundsätzliche Zuordnung ist vorgesehen:

Massnahmen Einfuhr- Melde- Bekämpfungs- Bekämpfungs- Unterhalts- Einschränkungen kontrolle pflicht pflicht pflicht pflicht des Umgangs in der Stufe (Tilgung) (Eindämmung) Umwelt D1 x x x x D2 x x x x x C x x B x

Die Einfuhrkontrolle soll insbesondere für Arten der Stufen D1 und D2 gelten; die Meldepflicht soll nur für Arten der Stufe D1 und für bestimmte Arten der Stufe D2 gelten; die Bekämpfungspflicht mit dem Ziel Tilgung soll für Arten der Stufe D1 gelten; die Bekämpfungspflicht mit dem Ziel Eindämmung inkl. Ausscheidung von sogenannten Befallszonen soll für Arten der Stufe D2 gelten; die Unterhaltspflicht für Inhaberinnen und Inhaber von Grundstücken, Anlagen und Gegenständen soll für Arten der Stufen D2 und C zur Anwendung kommen, unter der Voraussetzung, dass die notwendigen Massnahmen von Privaten ausgeführt werden können. Mit allen Arten der Stufe D1, D2 und C soll in der Umwelt nicht direkt umgegangen werden dürfen; ausgenommen sollen Massnahmen sein, die deren Bekämpfung dienen. Im Einzelfall soll die Möglichkeit einer Ausnahmebewilligung für den direkten Umgang in der Umwelt bestehen, wenn die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller nachweist, dass sie oder er alle erforderlichen Massnahmen ergriffen hat, dass weder Menschen, Tiere und Umwelt gefährdet noch die biologische Vielfalt und deren nachhaltige Nutzung beeinträchtigt werden. Die Regelung zu den Aus- breitungspfaden soll für bestimmte Arten der Stufen D1, D2 und C gelten. Für Arten der Stufe B sind keine neuen Massnahmen vorgesehen. Hier sollen mit der Sorgfaltspflicht, der Selbstkontrolle für Inver- kehrbringer und den Anforderungen an den Umgang die Massnahmen des geltenden Rechts zur An- wendung kommen.

Im Einzelfall soll das UVEK von dieser grundsätzlichen Zuordnung abweichen können. Bspw. soll bei einer D2-Art, die bereits stark verbreitet ist, mangels Verhältnismässigkeit auf die Meldepflicht verzichtet werden können, da zum einen das Ziel der Früherkennung nicht mehr erreicht werden kann und zum anderen aufgrund der starken Verbreitung der Art eine Vielzahl von Meldungen abgegeben und entge- gengenommen werden müssten.

Die Delegation von Erlass und Anpassung des Anhangs an das UVEK entspricht der Lösung der Pflan- zenschutzverordnung, welche die Zuständigkeit für die Änderung der diversen PSV-Anhänge, die Ar- tenlisten enthalten, an die spezifische Massnahmen anknüpfen, ebenfalls an die zuständigen Departe- mente delegiert (Art. 51 Abs. 3 PSV).

1.9.5 Amtsverordnung des BAFU

Taucht ein neuer potenziell invasiver gebietsfremder Organismus in der Schweiz oder in einem grenz- nahen Gebiet auf, dessen Schadenspotenzial hoch ist, muss schnell – das heisst, innert weniger Tage – reagiert werden können. Unter Umständen müssen bspw. ein sofortiges Einfuhrverbot, eine Melde- pflicht und eine Bekämpfungspflicht erlassen werden können. In einem solchen Fall dauert das Verfah- ren für die Anpassung des Anhangs durch das UVEK zu lange. Mit einer besonderen Delegationsnorm soll das BAFU deshalb ermächtigt werden, in dringenden Fällen bzw. bei Gefahr im Verzug für die einheimische Artenvielfalt gewisse zeitlich befristete organismenspezifische Massnahmen anzuordnen, damit allfällige Befallsherde in der Schweiz sofort getilgt werden können. Eine solche Regelung soll demnach gestützt auf Artikel 29fbis Absatz 5 USG in einer Amtsverordnung des BAFU erfolgen.

Mit der Amtsverordnung soll es dem BAFU zudem ermöglicht werden, in dringenden Fällen rasch auf neuste aus dem Inland und Ausland gewonnenen Erkenntnisse zu reagieren und befristete zusätzliche Überwachungs- und Bekämpfungsmassnahmen gegen einen im UVEK-Anhang bereits festgelegten Organismus anzuordnen, die von den im UVEK-Anhang festgelegten Massnahmen abweichen. Auch in einem solchen Fall muss nach der befristeten Gültigkeitsdauer der Amtsverordnung eine Anpassung des UVEK-Anhangs geprüft werden.

16/34

Die Delegation einer Amtsverordnung an das BAFU entspricht der in der Pflanzenschutzverordnung getroffenen Lösung und ergänzt damit das bewährte System des Pflanzenschutzes. Artikel 52 Absatz 6 PSV sieht die organismenspezifische Festlegung verschiedener Massnahmen vor, wenn ein neuer, potenziell besonders gefährlicher Schadorganismus auftaucht, der weder in Anhang 1 PSV noch in Anhang 2 PSV aufgeführt ist. Artikel 52 Absatz 7 Buchstabe c PSV ermöglicht es zudem, bei Erhöhun- gen des phytosanitären Risikos für die Schweiz zusätzliche Überwachungs- und Bekämpfungsmass- nahmen gegen den betreffenden besonders gefährlichen Schadorganismus anzuordnen. Bei der ent- sprechenden Amtsverordnung, welche das BLW gestützt auf Artikel 177 Absatz 2 LwG erlassen hat, handelt es sich um die Verordnung des BLW vom 29. November 2017 über phytosanitäre Massnahmen für die Landwirtschaft und den produzierenden Gartenbau (VpM-BLW)59. Das BAFU hat gleichentags gestützt auf Artikel 49 Absatz 3 WaG eine eigene Amtsverordnung zu den vorübergehenden Pflanzen- schutzmassnahmen im Bereich Waldpflanzen und Holzprodukte erlassen (VpM-BAFU)60.

1.10 Parlamentarische Motion Addor, 16.3610

Die Motion 16.3610 Addor ‘Die Liste der verbotenen invasiven Pflanzen ergänzen‘ wurde durch den Nationalrat an den Ständerat überwiesen (13.06.2017). Der Ständerat folgte der Empfehlung des Bun- desrates und lehnte die Motion ab (13.06.2018). Die ablehnende Empfehlung des Bundesrates beruhte darauf, dass man keinen Parallelprozess zu den bereits laufenden Arbeiten im Rahmen der Umsetzung der Strategie der Schweiz zu invasiven gebietsfremden Arten starten möchte.

59 SR 916.202.1 60 SR 916.202.2 17/34

2 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln

Ingress

Ingress gestützt auf Artikel 74 Absatz 1 und 78 Absatz 4 der Bundesverfassung

Artikel 74 Absatz 1 BV beauftragt den Bund, Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen zu erlassen. Als Einwirkungen gelten Vorgänge, die von Menschen verursacht werden, nicht jedoch solche, die von der Natur ausgehen, wie bspw. von einem Erdbeben oder einer Überschwemmung61. Bereits in die Umwelt gelangte invasive gebietsfremde Organismen stellen deshalb nicht in jedem Fall eine Einwirkung i.S.v. Artikel 74 Absatz

1 BV dar.

Artikel 78 Absatz 4 BV beauftragt den Bund, Vorschriften zum Schutz der Tier- und Pflanzenwelt und zur Erhaltung ihrer Lebensräume in der natürlichen Vielfalt zu erlassen und bedrohte Arten vor Ausrot- tung zu schützen. Da die Vorlage namentlich dem Schutz der einheimischen Artenvielfalt und zur bes- seren verfassungsrechtlichen Abstützung der Bekämpfung von bereits in die Umwelt gelangten invasi- ven gebietsfremden Organismen dient, wird der Ingress des Umweltschutzgesetzes mit Artikel 78 Ab- satz 4 BV ergänzt.

Ersatz eines Ausdrucks

Ersatz eines Ausdrucks In den Artikeln 32abis Absatz 2, 58 Absatz 3 und 65 Absatz 1 wird «Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation» ersetzt durch «UVEK».

Mit dem neuen Artikel 29fbis Absatz 4 wird die Abkürzung «UVEK» für das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation im Umweltschutzgesetz eingeführt. Daher ist in den nachfolgenden Artikeln im Umweltschutzgesetz (Art. 32abis Abs. 2, 58 Abs. 3 und 65 Abs. 1) die Abkür- zung anstelle des ausgeschriebenen Departementsnamen zu verwenden.

Artikel 7 Begriffe

Artikel 7 Absätze 5quinquies und 5sexties 5quinquies Gebietsfremde Organismen sind Organismen einer Art, Unterart oder tieferen taxonomischen

Einheit, welche in ein Gebiet, das ausserhalb ihres natürlichen Verbreitungsgebiets liegt, eingebracht werden.

5sexties Invasive gebietsfremde Organismen sind gebietsfremde Organismen, von denen bekannt ist

oder angenommen werden muss, dass deren Ausbreitung die biologische Vielfalt und deren nach- haltige Nutzung beeinträchtigen oder den Menschen, die Tiere oder die Umwelt gefährden kann.

Sowohl der Begriff «gebietsfremder Organismus» wie auch der Begriff «invasiver gebietsfremder Orga- nismus» wird nach geltendem Recht erst auf Verordnungsstufe definiert. Die Regelung der invasiven gebietsfremden Organismen auf Gesetzesstufe bedingt deshalb die Aufnahme entsprechender Begriffs- definitionen im Umweltschutzgesetz.

Der Begriff «Organismus» ist bereits nach geltendem Recht definiert als zelluläre und nichtzelluläre biologische Einheit, die zur Vermehrung oder Weitergabe von Erbmaterial fähig ist. Gleichgestellt sind Gemische und Gegenstände, die solche Einheiten enthalten (Art. 7 Abs. 5 bis USG). Das USG definiert sodann gentechnisch veränderte und pathogene Organismen (Art. 7 Abs. 5ter und 5quater USG). Daran

61 Keller, Kommentar USG, Art. 7, Rz. 11 18/34

anschliessend soll neu in Artikel 7 Absatz 5quinquies der Begriff «gebietsfremde Organismen» und in Ab- satz 5sexties der Begriff «invasive gebietsfremde Organismen» definiert werden.

Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe f FrSV definiert gebietsfremde Organismen als «Organismen einer Art, Unterart oder tieferen taxonomischen Einheit, wenn: (1) deren natürliches Verbreitungsgebiet weder in der Schweiz noch in den übrigen EFTA- und den EU-Mitgliedstaaten (ohne Überseegebiete) liegt, und (2) sie nicht für die Verwendung in der Landwirtschaft oder dem produzierenden Gartenbau derart ge- züchtet worden sind, dass ihre Überlebensfähigkeit in der Natur vermindert ist». Artikel 3 Absatz 1 Buch- stabe h FrSV definiert invasive gebietsfremde Organismen als «gebietsfremde Organismen, von denen bekannt ist oder angenommen werden muss, dass sie sich in der Schweiz ausbreiten und eine so hohe Bestandesdichte erreichen können, dass dadurch die biologische Vielfalt und deren nachhaltige Nut- zung beeinträchtigt oder Mensch, Tier oder Umwelt gefährdet werden können». Die neu ins USG auf- zunehmenden Definitionen stützen sich auf die Strategie sowie den internationalen Sprachgebrauch 62 und berücksichtigen die neusten Entwicklungen der Rechtslage in der Europäischen Union. Sie sind zudem mit den Regelungen der Freisetzungs- und der Einschliessungsverordnung kompatibel.

Absatz 5quinquies: Gebietsfremde Organismen sind gemäss Artikel 7 Absatz 5quinquies USG «Organismen einer Art, Unterart oder tieferen taxonomischen Einheit, welche in ein Gebiet, das ausserhalb ihres na- türlichen Verbreitungsgebiets liegt, eingebracht werden». Der Einleitungssatzteil macht deutlich, dass die taxonomische Einordnung des Organismus keine Rolle spielt, vielmehr sind alle Organismen einer Art oder tieferen taxonomischen Einheit erfasst. Erfasst werden namentlich auch «Arten» im Sinne der Strategie der Schweiz zu invasiven gebietsfremden Arten (Art, Unterart oder niederes Taxon) und im Sinne der Artenschutzgesetzgebung (NHG, JSG und BGF). Da das Umweltschutzgesetz kein Arten- schutzerlass darstellt, sondern als Schutzerlass den Fokus auf die Vermeidung von schädlichen oder lästigen Einwirkungen legt, spricht es primär von Organismen und nicht von Arten.

Die auf dem natürlichen Verbreitungsgebiet eines Organismus basierende Definition des Begriffs «ge- bietsfremd» ist in der Strategie vorgesehen63. Die geopolitische Lage des natürlichen Verbreitungsge- biets spielt nach Absatz 5quinquies im Gegensatz zu Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe h FrSV keine Rolle mehr. Auch die Definition des EU-Rechts nimmt ausschliesslich auf die natürlichen Verbreitungsgebiete Bezug und nimmt keine Nationalstaaten als Grenze (Art. 3 Abs. 1 EU-Verordnung Nr. 1143/2014). Eine Rücksichtnahme auf politische Grenzen zwecks Gewährleistung des handelshemmnisfreien Binnen- marktes ist daher nicht nötig. Eine Definition, die sich wie die bisherige, an Landesgrenzen orientiert, wäre im Gegenteil nicht kompatibel und würde neue Reibungsflächen schaffen.

Anders als in der Definition der EU-Verordnung wird auf die Erwähnung aller Teile, die zur Vermehrung des Organismus dienen (Teile, Gameten, Samen, Eier oder Propagationsformen), und die Spezifizie- rung, dass die Organismen auch Hybriden, Sorten oder Rassen umfassen, verzichtet. Diese biologi- schen Einheiten gelten bereits gemäss der Definition von «Organismen» (Art. 7 Abs. 5 bis USG) als Or- ganismen.

Die Bestimmung betrifft das Vorkommen der Organismen ausserhalb ihres natürlichen Verbreitungsge- bietes, welches insbesondere durch die unabsichtliche Einschleppung von Organismen oder durch die absichtliche Einfuhr im Rahmen des Umgangs mit solchen Organismen begründet sein kann. Diese beiden Einbringungswege zeichnen sich durch die Mitwirkung des Menschen aus, weitere Einbrin- gungsarten sind nicht ausgeschlossen. Sich auf natürliche Weise ausbreitende Organismen (etwa durch den Klimawandel bedingte Ausweitung des natürlichen Verbreitungsgebietes einer Pflanze bspw.) wer- den hier allerdings nicht erfasst, d.h. diese sind per definitionem nicht gebietsfremd. Die Einbringung muss in ein Gebiet erfolgen, das sich vom natürlichen Verbreitungsgebiet unterscheidet und ausserhalb der natürlichen Verbreitungskapazität der entsprechenden Art liegt.

Die obenstehenden Erläuterungen beziehen sich nur auf die Definition des Begriffs «gebietsfremd» im Umweltschutzgesetz. Welche Massnahmen an welche Organismen anknüpfen, legt der Bundesrat wie bisher in der Freisetzungsverordnung und im weiteren Verordnungsrecht fest. An dieser Stelle ist fest- zuhalten, dass der Bundesrat insbesondere nicht beabsichtigt, den Geltungsbereich der in der Freiset- zungs- und in der Einschliessungsverordnung geregelten «gebietsfremden wirbellosen Kleintiere» aus- zuweiten. Auf Verordnungsstufe soll festgelegt werden, dass die entsprechenden Pflichten (bspw. die

62 Convention on Biological Diversity (CBD): What are invasive alien species? Abrufbar unter: https://www.cbd.int/inva- sive/WhatareIAS.shtml 63 S. 4 der Strategie 19/34

Bewilligungspflicht für die Freisetzung von gebietsfremden wirbellosen Kleintieren nach Artikel 17 Buch- stabe c FrSV) wie bisher nur für gebietsfremden wirbellosen Kleintiere gelten, deren natürliches Ver- breitungsgebiet weder in der Schweiz noch in den übrigen EFTA- und den EU-Mitgliedstaaten (ohne Überseegebiete) liegt.

Festzuhalten ist hier ebenfalls, dass die Definition des Begriffs «gebietsfremd» im Umweltschutzgesetz die verwandten Begriffsdefinitionen des Bundesgesetzes über die Fischerei, das die beiden Begriffe «landesfremd» und «standortfremd» verwendet, nicht berührt.

Absatz 5sexties: Invasive gebietsfremde Organismen sind gemäss Artikel 7 Absatz 5sexties USG «gebiets- fremde Organismen, von denen bekannt ist oder angenommen werden muss, dass deren Ausbreitung die biologische Vielfalt und deren nachhaltige Nutzung beeinträchtigen oder Mensch, Tier oder Umwelt gefährden kann».

Die Begriffsdefinition verknüpft die Beeinträchtigung oder Schädigung der Schutzgüter biologische Viel- falt und nachhaltige Nutzung sowie Mensch, Tier und Umwelt an die Ausbreitung des gebietsfremden Organismus64. Ob dieses Schadenspotenzial erwiesen ist oder lediglich angenommen werden muss, spielt keine Rolle. In Konkretisierung des Vorsorgeprinzips (Art. 1 Abs. 2 USG) fallen auch potenziell invasive gebietsfremde Arten unter diese Definition. Auf das Kriterium der Erreichung einer hohen Be- standesdichte (vgl. dazu die heutige Definition nach Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe h FrSV) wird verzich- tet, weil einzelne Arten auch grosse Schäden anrichten können, ohne dass sie eine hohe Bestandes- dichte erreichen (bspw. Rotwangenschmuckschildkröte [Trachemys scripta]). Wenn die Ausbreitung ei- ner gebietsfremden Art die biologische Vielfalt und deren nachhaltige Nutzung nicht beeinträchtigen oder Mensch, Tier oder Umwelt nicht gefährden kann, so greift die vorliegende rechtliche Definition nicht und die daran geknüpften Massnahmen (sowohl auf Gesetzes- wie Verordnungsstufe) kommen nicht zur Anwendung.

Gliederungstitel vor Artikel 29a

3. Kapitel: Organismen

1. Abschnitt: Umgang mit Organismen

Als Umgang gilt gemäss Artikel 7 Absatz 6ter USG jede Tätigkeit im Zusammenhang mit Stoffen, Orga- nismen oder Abfällen, insbesondere das Herstellen, Einführen, Ausführen, Inverkehrbringen, Verwen- den, Lagern, Transportieren oder Entsorgen. Das 3. Kapitel des 2. Titels des Umweltschutzgesetzes sieht neu auch Massnahmen gegen Organismen vor, an denen ein «Umgang» im breiteren Sinn dieser Bestimmung besteht. Zu nennen sind namentlich die Verhütungs- und Bekämpfungsmassnahmen ge- gen invasive gebietsfremde Organismen nach Artikel 29fbis Absätze 1 und 2 USG. Aus diesem Grund wird zum einen die Überschrift dieses Kapitels von «Umgang mit Organismen» geändert in «Organis- men». Zum anderen wird das Kapitel neu in die drei Abschnitte «Umgang», «Besondere Vorkehrungen gegen invasive gebietsfremde Organismen» und «Beratende Kommissionen» unterteilt. Der Abschnitt «Umgang» umfasst die bestehenden Artikel 29a – 29f USG, welche keine Änderung aufgrund dieser Vorlage erfahren.

Gliederungstitel vor Artikel 29fbis

2. Abschnitt: Besondere Vorkehrungen gegen invasive gebietsfremde Organismen

Der Abschnitt «Besondere Vorkehrungen gegen invasive gebietsfremde Organismen» umfasst den neuen Artikel 29fbis USG, der den Bundesrat beauftragt, die Verhütung sowie die Bekämpfung und Über- wachung von invasiven gebietsfremden Organismen zu regeln (Abs. 1) und dazu bestimmte Regelun- gen zu treffen (Abs. 2). Weiter teilt die Vorschrift die Zuständigkeiten zu (Abs. 3) und führt eine Grund- lage für die grundeigentümerverbindliche Anordnung von Bekämpfungsmassnahmen ein (Abs. 4).

64 S. 4 der Strategie 20/34

Artikel 29fbis

1 Der Bundesrat erlässt Vorschriften zur Verhütung, Bekämpfung und Überwachung von invasiven

gebietsfremden Organismen; er berücksichtigt dabei insbesondere das Schadenspotenzial und die Verbreitung der Organismen.

2 Er erlässt insbesondere Vorschriften über:

a. die Massnahmen zur Reduktion der unbeabsichtigten Einschleppung von invasiven gebiets- fremden Organismen; b. die Meldepflicht beim Auftreten invasiver gebietsfremder Organismen; c. die Unterhalts- und Bekämpfungspflichten; d. die Koordination kantonsübergreifender Massnahmen durch den Bund. 3 Der Bund ergreift entsprechende Massnahmen an der Landesgrenze, legt die kantonsübergreifen-

den Massnahmen fest und koordiniert sie; im Übrigen ergreifen die Kantone die erforderlichen Mas- snahmen. 4 Inhaberinnen und Inhaber von Grundstücken, Anlagen und Gegenständen, die von invasiven ge-

bietsfremden Organismen befallen sind oder befallen sein könnten, haben deren Überwachung, Iso- lierung, Behandlung oder Vernichtung in Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden vorzuneh- men oder diese Massnahmen zu dulden. 5 Der Bundesrat kann den Erlass von Vorschriften zu invasiven gebietsfremden Organismen von

überwiegend technischer oder administrativer Natur Bundesämtern aus dem Eidgenössische Depar- tement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) übertragen.

Absatz 1 erster Halbsatz: Zwar beinhaltet bereits der geltende Artikel 52 Absatz 1 FrSV einen an die Kantone gerichteten Verhütungs- und Bekämpfungsauftrag. Dieser Auftrag ist aber sehr offen formuliert. Folge davon ist, dass die Bekämpfung gebietsfremder invasiver Organismen zurzeit heterogen und un- genügend ist. Dies zum einen, weil für wichtige Verhütungs- und Bekämpfungsmassnahmen eine an- gemessene rechtlich verbindliche Grundlage fehlt. Zum anderen sind die Vorgaben des Bundes zu we- nig konkret, so dass die Bekämpfungsmassnahmen der Kantone nicht im erforderlichen Mass, mit un- terschiedlichen Priorisierungen und damit unkoordiniert mit den Massnahmen anderer Kantone ausge- führt werden, was deren Effektivität erheblich reduziert. Erforderlich ist deshalb, dass der Bund in Absatz 1 erster Halbsatz verpflichtet wird, Vorschriften zur Verhütung, Bekämpfung und Überwachung von in- vasiven gebietsfremden Organismen zu erlassen und Absatz 2 gewisse Massnahmen bestimmt, die er zwingend regeln muss. Da diese Vorschriften je nach konkreter Ausgestaltung teils eine erhebliche Mehrbelastung der Kantone mit sich bringen werden, wird der Bund die Kantone beim Erlass der Vor- schriften gebührend miteinbeziehen.

Der in Absatz 1 erster Halbsatz enthaltene Auftrag an den Bundesrat, Vorschriften zur Verhütung, Be- kämpfung und Überwachung von invasiven gebietsfremden Organismen zu erlassen, ist verpflichtender Natur. Bei der Erfüllung dieses Auftrags ist der Bundesrat zum einen an Artikel 78 Absatz 4 und Artikel 74 Absatz 1 und 2 BV gebunden, wonach bedrohte Arten vor Ausrottung zu schützen sind und der Bund Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt vor schädlichen oder lästi- gen Einwirkungen erlässt. Zum anderen kommen die Grundsätze gemäss Artikel 29a Absatz 1 USG zur Anwendung, wonach mit Organismen nur so umgegangen werden darf, dass sie die Umwelt oder der Mensch nicht gefährden (Bst. a) und die biologische Vielfalt und deren nachhaltige Nutzung nicht be- einträchtigen (Bst. b).

Absatz 1 zweiter Halbsatz: Beim Erlass der Vorschriften, der in Absatz 1 erster Halbsatz vorgesehen ist, hat der Bundesrat gemäss Absatz 1 zweiter Halbsatz insbesondere das Schadenspotenzial und die Verbreitung der Organismen zu berücksichtigen. Dieser Halbsatz dient der Verankerung des Stufen- prinzips, das sicherstellt, dass die richtigen artspezifischen und verhältnismässigen Präventions- bzw. Bekämpfungsmassnahmen gegen invasive gebietsfremden Organismen ergriffen werden (Ziff. 1.9.2 hiervor).

Absatz 2: Absatz 2 hält fest, welche Massnahmen der Bundesrat auf Verordnungsebene zur Verhütung, Bekämpfung und Überwachung von invasiven gebietsfremden Organismen namentlich zu regeln hat. Welche Massnahmen für welche invasiven gebietsfremden Organismen im Speziellen zu ergreifen sind, soll in den Listen im Anhang der Freisetzungsverordnung durch das UVEK bzw. in den weiteren Ver- ordnungen wie der Jagdverordnung und der Verordnung zum Bundesgesetz über die Fischerei festge- legt werden (vgl. Ziff. 1.9.4.). Das BAFU erarbeitet Vollzugshilfen, die gewährleisten, dass die Massnah- men einheitlich und sachgerecht durchgeführt werden. In den Vollzugshilfen sollen die erforderlichen artspezifischen Bekämpfungsmethoden sowie -instrumente dargestellt werden. 21/34

Buchstabe a: Zu den Massnahmen zur Reduktion der unbeabsichtigten Einschleppung von inva- siven gebietsfremden Organismen gehört nebst den Einfuhrkontrollen lebender Tiere und Pflanzen insbesondere die Einfuhrkontrolle für Waren, die bestimmte invasive gebietsfremde Arten der Stufe D1 und D2 enthalten können. Der beabsichtigte Import von invasiven gebietsfremden Arten der Stufe D1 und D2 ist durch die Umgangsregelungen nach Artikel 29a ff. abgedeckt. Zu Verhinderung von unbeabsichtigten Importen solcher Arten sollen an der Landesgrenze Einfuhrkontrollen von Waren, mit denen invasive gebietsfremde Arten eingeschleppt werden können, durchgeführt wer- den können. Die entsprechenden neuen Kontrollaufgaben des Bundes sollen auf Verordnungsstufe festgehalten werden. Entsprechend den Grenzkontrollen beim Vollzug des Übereinkommens vom 3. März 1973 über den internationalen Handel mit gefährdeten Arten freilebender Tiere und Pflan- zen (CITES) 65 soll die Möglichkeit eingeführt werden, Kontrollen in gewissen Fällen stichproben- weise und risikobasiert durchführen zu können (vgl. Art. 7 Abs. 3 der CITES-Kontrollverordnung vom 4. September 201366). Zuständig für die Durchführung der Kontrollen ist neben der EZV das BAFU, welches das notwendige Fachwissen mitbringt. Möglich wäre auch, die Zuständigkeit teil- weise an das BLV zu übertragen, das bereits Einfuhrkontrollen im Jagd- und Fischereibereich, so- wie verschiedenen weiteren Bereichen vollzieht (internationaler Artenschutz, Tiergesundheit, Pelz- deklaration, Lebensmittel). Nach Möglichkeit werden die betreffenden Waren, die bestimmte Arten der Stufen D1 und D2 enthalten können, in das schweizerische Zolltarifsystem TARES eingebun- den, das allfällige Importeure nicht nur über Zollansätze oder Bewilligungspflichten, sondern auch über Importverbote informiert.

Buchstabe b: Das Auftreten von invasiven gebietsfremden Organismen der Stufen D1 und D2 (ausserhalb von Befallszonen; siehe dazu die untenstehenden Erläuterungen), muss der zuständi- gen kantonalen Ansprechstelle gemeldet werden. Nur wenn ein entsprechender Befall aufgrund eingegangener Meldungen frühzeitig erkannt wird, können die erforderlichen Massnahmen mit ver- hältnismässigem Aufwand an die Hand genommen werden. Der Kanton nimmt die eingegangenen Meldungen entgegen und verifiziert diese. Das BAFU unterstützt die Kantone dabei mit wissen- schaftlichen Grundlagen sowie mit entsprechenden Empfehlungen. Bestätigt sich ein Befall mit Ar- ten der Stufen D1 und D2, leitet der Kanton diesen Befund an das BAFU weiter. Ausgenommen davon sind Meldungen, die innerhalb von Befallszonen (siehe dazu die untenstehenden Erläuterun- gen) aufgetreten sind. Der betroffene Kanton kann die Meldepflicht innerhalb von Befallszonen mit Zustimmung des BAFU ganz aufheben.

Buchstabe c: Zentral sind die Regelungen zu den Unterhalts- und Bekämpfungspflichten. Diese Pflichten sollen insbesondere umfassen:  Bekämpfungspflicht mit dem Ziel Tilgung: Jegliche Vorkommen von invasiven gebietsfremden Arten der Stufen D1 und D2 sollen getilgt werden. Davon ausgenommen sind die von den Kan- tonen für Arten der Stufe D2 ausgeschiedenen Befallszonen (siehe dazu die untenstehenden Erläuterungen). Die Tilgungspflicht betrifft die Kantone. Das heisst, wenn Arten der Stufen D1 und D2 (ausserhalb der Befallszonen) festgestellt werden, so muss der zuständige kantonale Dienst die erforderlichen und geeigneten Tilgungsmassnahmen ergreifen bzw. anordnen. Die Bekämpfungspflicht mit dem Ziel Tilgung gilt nicht absolut. Auf Verordnungsstufe werden ein- zelfallspezifische Erleichterungen nach erfolgter Interessenabwägung zu prüfen sein.  Bekämpfungspflicht mit dem Ziel Eindämmung: Erweist sich bei Arten der Stufe D2 eine Tilgung als nicht möglich, so kann der zuständige kantonale Dienst Vorkehrungen zur Verhinderung einer weiteren Ausbreitung treffen. Das heisst, die grundsätzliche Bekämpfungspflicht mit dem Ziel Tilgung kann sich in diesem Fall in gewissen Gebieten zu einer Bekämpfungspflicht mit dem Ziel Eindämmung umwandeln. Zu diesem Zweck können die Kantone mit Zustimmung des BAFU Befallszonen ausscheiden. Dabei handelt es sich um Gebiete mit bereits fortgeschritte- nem Befall. Innerhalb der Befallszonen müssen keine Tilgungsmassnahmen ergriffen werden. Die Kantone müssen aber dafür sorgen, dass sich die betreffenden Arten der Stufe D2 nicht weiter ausbreiten, das heisst, sie müssen eine Verbringung aus der Befallszone heraus verhin- dern und neu auftauchende Herde in einer die Befallszone umgebenden Pufferzone müssen getilgt werden. Innerhalb der Befallszonen können sie Schutzobjekte ausscheiden, in denen die Tilgungsmassnahmen aufrechterhalten werden und für welche die Gebietsüberwachung in ei- nem Gürtel um die Schutzobjekte sichergestellt ist. Die Kantone legen das Verfahren und die Kriterien für die Ausscheidung von Schutzobjekten innerhalb der Befallszonen im Einverneh- men mit dem BAFU fest.

65 SR 0.453 66 SR 453.1 22/34

 Regelung zu den Vektoren und Ausbreitungspfaden invasiver gebietsfremder Arten: Zur Ver- hinderung der Ausbreitung von Arten der Stufen D1 und D2 sollen nicht nur Massnahmen mög- lich sein, die sich – wie die oben genannten Tilgungsmassnahmen – direkt gegen den proble- matischen Organismus richten, sondern auch Massnahmen, welche die Vektoren und Ausbrei- tungspfade betreffen, über die invasive gebietsfremde Arten ausgebreitet werden können. Mit Vektoren sind die biologischen Überträger (bspw. Amerikanische Krebsarten als Träger der Krebspest) und mit Ausbreitungspfaden die physischen Überträger von invasiven gebietsfrem- den Arten (bspw. Boote als Träger von invasiven gebietsfremden Muscheln und Kleinkrebsen) gemeint. Identifiziert werden die fraglichen bzw. problematischen Vektoren und Ausbreitungs- pfade durch das BAFU. Angeordnet werden die Massnahmen von den Kantonen oder – falls eine kantonsübergreifende Herangehensweise notwendig sein sollte – vom Bund. Da sich Ein- trittspforten für invasive gebietsfremde Arten aufgrund von neuen Konsummustern jederzeit neu ergeben können, handelt es sich bei der Regelung zu den Vektoren und Ausbreitungspfaden um eine Daueraufgabe.  Unterhaltspflicht: Die Unterhaltspflicht kommt für Arten der Stufen D2, unter der Voraussetzung, dass die notwendigen Massnahmen von Privaten ausgeführt werden können, sowie alle Arten der Stufe C zur Anwendung. Sie betrifft die Inhaberinnen und Inhaber von Grundstücken, Anla- gen und Gegenständen (vgl. zum Begriff der «Inhaberinnen und Inhaber» Artikel 29fbis Absatz 4 hiernach). Diese sollen dafür sorgen, dass sich die genannten Arten nicht weiter ausbreiten und auf benachbarte Flächen übergreifen, indem sie bspw. bei Pflanzen deren Versamung ver- hindern. Die Unterhaltspflicht soll von Gesetzes wegen gelten und nicht im Einzelfall verfügt werden. Sie stellt eine Konkretisierung des Vorsorgeprinzips (Art. 1 Abs. 1 USG) dar und ge- währleistet, dass auch Private ihren Anteil dazu beitragen, dass invasive gebietsfremde Arten, die auf öffentlichen Grundstücken bekämpft werden, sich nicht über private Grundstücke wieder ausbreiten und dadurch den Erfolg von Bekämpfungsmassnahmen zunichtemachen. Die Kan- tone kontrollieren die Einhaltung der Unterhaltspflicht. Kommt eine Inhaberin oder ein Inhaber der Unterhaltspflicht nicht nach, so führt der Kanton die notwendigen Unterhaltsmassnahmen nach vorgängiger Androhung der Ersatzvornahme selbst durch (auf Kosten der Inhaberin / des Inhabers gemäss Verursacherprinzip).

Buchstabe d: Grundsätzlich sind die Kantone für die Ergreifung der genannten Massnahmen zu- ständig (Abs. 3). Die Koordination kantonsübergreifender Massnahmen durch den Bund betrifft Si- tuationen, in denen sofortiges und koordiniertes Handeln erforderlich ist, etwa bei Neuauftritt einer Art der Stufe D1 in der Schweiz oder wenn die kantonale Bekämpfung einer Art der Stufen D1 oder D2 nicht im erforderlichen Mass greift. In diesen Fällen soll der Bund selbst die notwendigen Mas- snahmen festlegen bzw. veranlassen.

Die Aufzählung in Absatz 2 ist nicht abschliessend. Wichtig für die Verhütung, Bekämpfung und Über- wachung von invasiven gebietsfremden Organismen sind auch die im geltenden Verordnungsrecht be- reits verankerten Massnahmen betreffend den beabsichtigten bzw. bewussten Umgang mit invasiven gebietsfremden Organismen. Diese sollen grundsätzlich erhalten bleiben. Allenfalls sind bei diesen Massnahmen aufgrund der Vorlage aber gewisse Ergänzungen notwendig (bspw. ist es möglich, dass gewisse Begriffe und Verweise an die neue Terminologie angepasst werden müssen). Bei den beste- henden Massnahmen handelt es sich namentlich um die in der Freisetzungsverordnung vorgesehenen Massnahmen zu gebietsfremden Organismen (Sorgfaltspflicht nach Art. 6 FrSV, Anforderungen an den Umgang nach Art. 15 Absatz 1 FrSV, Verbot für den direkten Umgang in der Umwelt inkl. Ausnahme- bewilligung für invasive gebietsfremde Organismen gemäss Anhang 2 FrSV nach Artikel 15 Absatz 2 FrSV, Bewilligungspflicht für Freisetzungsversuche mit gebietsfremden wirbellosen Kleintieren nach Ar- tikel 17 Absatz 1 Buchstabe c FrSV, Selbstkontrolle für das Inverkehrbringen nach Artikel 4 FrSV, Über- wachung der Sorgfaltspflicht nach Artikel 48 FrSV, Marktüberwachung nach Artikel 49 FrSV, Erhebun- gen nach Artikel 50 FrSV, Umweltmonitoring nach Artikel 51 FrSV und Bekämpfung nach Artikel 52 FrSV). Ebenfalls dazu gehören die Melde- und Bewilligungspflicht für gebietsfremde wirbellose Klein- tiere sowie für invasive gebietsfremde Organismen gemäss Anhang 2 FrSV nach Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe c ESV und die in der Jagdverordnung und in der Verordnung zum Bundesgesetz über die Fischerei enthaltenen Massnahmen.

Absatz 3: Gewisse Massnahmen nach Absatz 2 müssen aufgrund der verfassungsrechtlichen Kompe- tenzordnung zwingend vom Bund übernommen werden. Dazu gehören die in Absatz 3 genannten Mas- snahmen an der Landesgrenze. Aufgrund der Artikel 36 USG verankerten Vollzugshoheit der Kantone muss auch die Möglichkeit des Bundes, die Festlegung und die Koordination von kantonsübergreifen- den Massnahmen zu übernehmen, im Gesetz verankert werden. Im Übrigen ist es Aufgabe der Kantone, die erforderlichen Massnahmen zu ergreifen. Das heisst, die Kantone sollen insbesondere zuständig 23/34

sein für den Vollzug der Massnahmen auf ihren Kantonsgebieten (Vollzug der Meldepflicht, der Be- kämpfungspflicht mit dem Ziel Tilgung, der Ausscheidung der Befallszonen, der Unterhaltspflicht für Inhaberinnen und Inhaber und der Regelung zu den Ausbreitungspfaden). Diese Zuständigkeitsordnung entspricht Artikel 46 Absatz 1 BV, wonach die Umsetzung des Bundesrechts grundsätzlich durch die Kantone erfolgt. Sie entspricht auch dem System des Waldschutzes, da gemäss Artikel 26 Absatz 3 WaG der Bund zwecks Verhütung und Behebung von Waldschäden für Massnahmen an der Landes- grenze sowie die Festlegung und die Koordination von kantonsübergreifenden Massnahmen der Kan- tone im Landesinnern sorgt. Nach Artikel 27 Absatz 1 WaG ergreifen ebenfalls die Kantone Massnah- men gegen die Ursachen und Folgen von Schäden, welche die Erhaltung des Waldes in seinen Funk- tionen erheblich gefährden können.

Die Kontrolle über die Aufgabenerfüllung ist nebst der Rechtsanwendung gegenüber Privaten durch Verfügung und weiteren Verwaltungshandlungen wie Information und Beratung ein wichtiger Teil des Vollzugs des Umweltrechts67. Die Zuständigkeit für den Vollzug einer Massnahme beinhaltet deshalb immer auch die Kontrolle der korrekten und vorschriftsgemässen Ausführung einer Massnahme. Bei Massnahmen nach Artikel 29fbis Absatz 2, die dauerhaft umgesetzt werden müssen, wie der Unterhalts- pflicht, sind regelmässige Kontrollen oder zumindest stichprobeweise durchgeführte Kontrollen uner- lässlich. Da sie für den Grossteil des Vollzugs der Vorschriften und Massnahmen nach Artikel 29fbis Absatz 1 und 2 zuständig sein werden, kommt den Kantonen ein wichtiger Kontrollauftrag zu. Dieser ist zu unterscheiden vom nationalen Monitoring nach Artikel 51 Absatz 1 FrSV, das der frühzeitigen Erken- nung von möglichen Risiken u. a. durch invasive gebietsfremde Organismen dient. Zuständig für das nationale Monitoring ist das BAFU. Die Daten, welche die Kantone durch ihre Vollzugs- und Kontrolltä- tigkeit sowie die Meldungen generieren, sind von der kantonalen Ansprechstelle zwecks Verwendung für das nationale Monitoring und die internationalen Berichterstattungsaufgaben an das BAFU weiter- zuleiten.

Absatz 4: Den Vollzugsbehörden soll neu die Kompetenz eingeräumt werden, Inhaberinnen und Inha- ber von Grundstücken, Anlagen und Gegenständen, die von invasiven gebietsfremden Organismen be- fallen sind oder befallen sein könnten, zu den notwendigen Bekämpfungsmassnahmen auf ihrem Grundstück, ihrer Anlage oder ihren Gegenständen bzw. zur Duldung dieser Massnahmen zu verpflich- ten. Als Inhaberinnen und Inhaber von Grundstücken, Anlagen und Gegenständen, die von invasiven gebietsfremden Organismen befallen sind oder befallen sein könnten zählen in erster Linie die Grund- eigentümerinnen und Grundeigentümer. Daneben gelten aber auch Pachtende, Baurechtsnehmende, Mietende und Bewirtschaftende als Inhaberinnen und Inhaber im Sinne dieser Bestimmung. Grundei- gentümerinnen und Grundeigentümer, Bewirtschafterinnen und Bewirtschafter etc. haben grundsätzlich einen Anspruch auf eine zonenkonforme Nutzung ihrer Grundstücke bzw. der von ihnen bewirtschafte- ten Grundstücke. Damit sie zukünftig in bestimmten Fällen verpflichtet werden können, zum Schutz vor invasiven gebietsfremden Organismen Massnahmen zu treffen und bspw. Einzelherde gewisser Orga- nismen der Stufen D1 und D2 zu vernichten oder die Nutzung ihrer Grundstücke anzupassen, bspw. die Pflanzung gewisser Organismen zu unterlassen, ist gemäss Artikel 164 BV eine hinreichend be- stimmte rechtliche Grundlage auf Gesetzesstufe notwendig. Dies wegen der damit einhergehenden Be- schränkung der Eigentumsgarantie und wegen den gewichtigen neuen Pflichten für die betroffenen Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer. Dasselbe gilt für die Inhaberinnen und Inhaber von Ge- genständen, wie etwa von Booten, die von den Eiern der invasiven gebietsfremden Schwarzmeergrun- del gesäubert werden müssen, oder von Anlagen, wie bspw. Wasserkraftwerken. Absatz 4 stärkt zudem die bestehende Verwertungs- und Entsorgungspflicht von abgetragenem Boden, der mit invasiven ge- bietsfremden Organismen belastetet ist (Art. 15 Absatz 3 FrSV).

Der Bund beabsichtigt mit der vorliegenden USG-Revision auch die Bekämpfung ungewollt oder zufällig eingeschleppter invasiver gebietsfremder Organismen. Diese Bestimmung, welche die eigentümerver- bindliche Anordnung von Bekämpfungsmassnahmen ermöglicht, ist deshalb für die Umsetzung der Strategie zentral. Insbesondere bei Organismen, welche eine so hohe Ausbreitungsdynamik aufweisen, dass Massnahmen auf die gesamte Population abzielen müssen, damit nicht unterwünschte Kompen- sationseffekte auftreten ist es wichtig, dass für diese Organismen effektive und effiziente Massnahmen zur Verhinderung einer weiteren Ausbreitung (Prävention) bzw. zur Reduktion der Bestände (Bekämp- fung) angeordnet und durchgesetzt werden können. Würden Massnahmen nur bei einem Teil der be- fallenen Flächen durchgeführt, könnten diese innert kürzester Zeit immer wieder durch invasive gebiets- fremde Organismen von den unbehandelten Flächen her besiedelt werden und Bekämpfungserfolge an anderen Orten zunichtemachen.

67 Brunner, Kommentar USG, Vormerkungen zu Art. 36-48, Rz. 3 24/34

Festzuhalten ist zu Absatz 4 aber auch, dass es meist ohnehin im Sinn der betroffenen Inhaberinnen und Inhaber ist, Bekämpfungsmassnahmen zu treffen, da invasive gebietsfremde Organismen grossen Schaden anrichten und dadurch den Wert eines Grundstücks vermindern können.

Absatz 5: Wie das Landwirtschaftsgesetz und das Waldgesetz im Bereich Pflanzenschutz soll auch das Umweltschutzgesetz dem Bundesrat die Möglichkeit einräumen, den Erlass von Vorschriften, die vorwiegend technischer oder administrativer Natur sind, an untergeordnete Behörden zu delegieren (vgl. Artikel 177 Abs. 2 LwG und Artikel 49 Abs. 3 WaG). Vorliegend soll aber nur der Erlass von Vor- schriften zu invasiven gebietsfremden Organismen delegiert werden. Mit dieser Delegationsnorm wird der Erlass einer Amtsverordnung für dringende befristete Massnahmen durch das BAFU (Ziff. 1.9.5 hiervor) ermöglicht. In dringenden Fällen bzw. bei Gefahr im Verzug für die einheimische Artenvielfalt können so gewisse zeitlich befristete organismenspezifische Massnahmen angeordnet werden, damit bspw. allfällige Befallsherde in der Schweiz sofort getilgt werden können.

Gliederungstitel vor Artikel 29g

3. Abschnitt: Beratende Kommissionen

Artikel 29g Sachüberschrift aufgehoben

Der dritte Abschnitt «Beratende Kommissionen» des Kapitels zu den Organismen umfasst nur einen Artikel (Art. 29g). Die Überschrift des neuen Abschnitts lautet deshalb gleich wie die bisherige Sach- überschrift von Artikel 29g, welche aufgehoben werden kann.

Artikel 33 Massnahmen gegen Bodenbelastungen

Artikel 33 Absatz 1 1 Zur langfristigen Erhaltung der Bodenfruchtbarkeit werden Massnahmen gegen chemische und bi-

ologische Bodenbelastungen in den Ausführungsvorschriften zum Gewässerschutzgesetz vom 24. Januar 199168 sowie in der Bundesgesetzgebung zum Katastrophenschutz, zur Luftreinhaltung, zu den Stoffen und den Organismen sowie zu den Abfällen und zu den Lenkungsabgaben geregelt.

Entsprechend der Überschrift des 3. Kapitels des 2. Titels des Umweltschutzgesetzes, die von «Um- gang mit Organismen» in «Organismen» geändert wird, lautet der Verweis in dieser Bestimmung anstatt «Ausführungsvorschriften (..) zum Umgang mit (..) Organismen» neu «Ausführungsvorschriften (..) zu den Organismen».

Artikel 35c Abgabepflicht und Verfahren

Artikel 35c Absatz 4 4 Wer Stoffe, die der Abgabe unterworfen sind, im Inland herstellt oder erzeugt, muss diese deklarie-

ren.

Das 6. Kapitel des 2. Titels des Umweltschutzgesetzes behandelt die Lenkungsabgaben auf flüchtigen organischen Verbindungen, auf dem Schwefelgehalt von Heizöl «Extraleicht» und auf dem Schwefel- gehalt von Benzin und Diesel. Diese Produkte stellen Stoffe im Sinn von Artikel 7 Absatz 5 USG dar und keine Organismen im Sinn von Artikel 7 Absatz 5bis USG, also biologische Einheiten, die zur Ver- mehrung oder zur Weitergabe von Erbmaterial fähig sind. Dass in diesem Kapitel unter Artikel 35c USG zur Abgabepflicht und zum Verfahren die Organismen erwähnt werden, ist deshalb ein gesetzgeberi- sches Versehen. Dieses wird mit der vorliegenden Streichung des Begriffs «Organismen» korrigiert.

68 SR 814.20 25/34

Artikel 41 Vollzugskompetenzen des Bundes

Artikel 41 Absatz 1 1 Der Bund vollzieht die Artikel 12 Absatz 1 Buchstabe e (Vorschriften über Brenn- und Treibstoffe),

26 (Selbstkontrolle), 27 (Information der Abnehmer), 29 (Vorschriften über Stoffe), 29a–29fbis Absatz 3 erster Satzteil (Organismen), 29g (Beratende Kommissionen), 30b Absatz 3 (Pfandausgleichs- kasse), 30f und 30g (Ein- und Ausfuhr von Abfällen), 31a Absatz 2 und 31c Absatz 3 (Massnahmen des Bundes zur Abfallentsorgung), 32abis (vorgezogene Entsorgungsgebühr), 32e Absätze 1–4 (Ab- gabe zur Finanzierung von Sanierungen), 35a–35c (Lenkungsabgaben), 39 (Ausführungsvorschriften und völkerrechtliche Vereinbarungen), 40 (Inverkehrbringen serienmässig hergestellter Anlagen) und 46 Absatz 3 (Angaben über Stoffe und Organismen); er kann für bestimmte Teilaufgaben die Kantone beiziehen.

Der Vollzug des Umweltschutzgesetzes obliegt nach Artikel 36 USG unter Vorbehalt von Artikel 41 USG den Kantonen. Für den Vollzug des Organismenrechts ist gemäss heutigem Artikel 41 Absatz 1 alleine der Bund zuständig. Da gemäss Artikel 29fbis Absatz 3 zweiter Satzteil die Kantone die erforderlichen Massnahmen gegen invasive gebietsfremde Organismen zu ergreifen haben, ist diese Bestimmung aus der Aufzählung unter Artikel 41 Absatz 1 anzupassen.

Artikel 60 Vergehen

Artikel 60 Absatz 1 Buchstabe kbis 1 Mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe wird bestraft, wer vorsätzlich: [...]

kbis. Vorschriften über invasive gebietsfremde Organismen verletzt (Artikel 29fbis Absatz 1, 2 und 4);

Ein unsachgemässer Umgang mit invasiven gebietsfremden Organismen oder die Nichtbeachtung von Vorgaben zur Verhütung und Bekämpfung von solchen Organismen kann zu schwerwiegenden und teils nicht reparablen Beeinträchtigungen der biologischen Vielfalt und der übrigen Umwelt führen. Zu- dem können immense Kosten entstehen. Die Vorschriften über invasive gebietsfremden Organismen, die der Bundesrat gestützt auf Artikel 29fbis Absatz 1 USG zu erlassen hat, stellen deshalb wichtige umweltrechtliche Vorschriften dar, deren Verletzung als Vergehen mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe zu bestrafen ist, wie dies auch bei den anderen Vorschriften über Organismen, die der Bundesrat gestützt auf 29a–29h USG erlassen hat, der Fall ist69.

Artikel 65 Umweltrecht der Kantone Artikel 65 Absatz 2, 1. Satz 2 Die Kantone dürfen keine neuen Immissionsgrenzwerte, Alarmwerte oder Planungswerte festlegen

und keine neuen Bestimmungen über Konformitätsbewertungen serienmässig hergestellter Anlagen sowie über Stoffe oder Organismen erlassen.

Entsprechend der Überschrift des 3. Kapitels des 2. Titels des Umweltschutzgesetzes, die von «Um- gang mit Organismen» in «Organismen» abgeändert wird, kann der Begriff «Umgang» in dieser Vor- schrift gestrichen werden. Er ist auch für den korrekten Verweis auf die Vorschriften über Stoffe nach Artikel 29 ff. USG nicht notwendig.

69 Die Fahrlässigkeit ist nach Art. 60 Abs. 2 USG bei allen Vergehen ebenfalls unter Strafe gestellt, in dieser Bestimmung (Art. 60 Abs. 2) erfolgt aber bei der Revision keine Änderung, entsprechend erscheint die Vorschrift nicht in der Vorlage. 26/34

3 Auswirkungen

3.1 Gesamthafte finanzielle Auswirkungen

Die Vorlage hat zum Ziel, die Verhütung, Bekämpfung und Überwachung von invasiven gebietsfremden Organismen zu verstärken. Dies führt vor allem bei den Kantonen, die grossmehrheitlich für die Durch- führung der Präventions- und Bekämpfungsmassnahmen verantwortlich sein werden, zu zusätzlichen Kosten. Zusätzliche Kosten entstehen aber auch bei den Inhaberinnen und Inhabern von Grundstücken, Anlagen und Gegenständen aufgrund der ihnen neu obliegenden Unterhaltspflicht für gewisse Arten. Beim Bund verursachen die Verstärkung der Grenzkontrollen und die Koordination kantonsübergreifen- der Massnahmen Mehrkosten.

Wie hoch diese Kosten insgesamt ausfallen, hängt einerseits von der Anzahl Arten ab, gegen welche Massnahmen ergriffen werden müssen, und von deren Einstufung. Die Schwierigkeit bei der Annahme einer bestimmten Anzahl Arten besteht darin, dass gewisse Arten zwar bekannt sind, aber nicht ausge- schlossen werden kann, dass sich heute noch unbekannte invasive gebietsfremde Arten in der Schweiz in Zukunft ausbreiten können. Das heisst, eine zuverlässige Schätzung der Kosten und damit der finan- ziellen und personellen Auswirkungen der Vorlage kann erst bei Vorliegen der konkreten Ausführungs- bestimmungen gemacht werden. Entscheidend wird namentlich die Einteilung der invasiven gebiets- fremden Arten gemäss Stufenkonzept der Strategie in den Artenlisten und die Zuordnung von Mass- nahmen auf Verordnungsebene sein (vgl. Ziff. 1.9.1 f. hiervor).

Basierend auf der Übersicht zu gebietsfremden Arten der Schweiz 70 erfolgte eine erste grobe Schätzung der Anzahl Arten gegen welche Massnahmen im Sinne der neuen USG-Regelung zu ergreifen wären (insgesamt 23 Arten der Stufen D1, D2 und C). Gestützt auf bestehende Angaben der jüngeren Ver- gangenheit zu vergleichbaren Kosten der Bekämpfung von einzelnen invasiven gebietsfremden Arten (bspw. Asiatischer Laubholzbockkäfer) und den Bekämpfungskosten aus einzelnen Kantonen (bspw. Kt. AR), die sich auf die neuen Regelungsinhalte (Tilgung, Eindämmung, Unterhaltspflicht, Einfuhrkon- trollen) übertragen lassen, erfolgte eine auf die Schweiz hochgerechnete Gesamtkostenschätzung.

Aufgrund der gegebenen Unsicherheiten wird bei der Berechnung der Gesamtkosten mit folgenden zwei Szenarien gearbeitet71:  Szenario 1: Bei Szenario 1 ergeben sich zu Beginn zusätzliche Kosten von rund 150 Millionen CHF/Jahr bzw. von 50 Millionen CHF/Jahr nach zehn Jahren. Die Kosten sinken im Laufe der Zeit, weil davon ausgegangen wird, dass die Bekämpfung erfolgreich ist und die Einfuhrkontrol- len wirksam sind, womit die Einbringung weiterer neuer invasiven gebietsfremden Arten ver- mindert werden kann. Bei den meisten invasiven gebietsfremden Arten sind aber über längere Zeit Nachkontrollen notwendig, es fallen deshalb auch nach mehreren Jahren noch Kosten an.  Szenario 2: Bei Szenario 2 wird von tieferen spezifischen Bekämpfungskosten und einem ge- ringeren Aufwand für die Unterhaltspflicht ausgegangen. Dieses Szenario ergibt zu Beginn zu- sätzliche Kosten von rund 90 Millionen CHF/Jahr. Diese sinken nach zehn Jahren auf rund 60 Millionen CHF/Jahr, weil wie im Szenario 1 davon ausgegangen wird, dass die Massnahmen auch wirksam sind, allerdings in geringerem Ausmass als im Szenario 1, so dass sie über einen längeren Zeitraum ausgeführt werden müssen.

Insgesamt ist also je nach Szenario mit jährlichen Mehrkosten in der Höhe von gesamthaft rund 90 – 150 Millionen CHF auszugehen, wobei innert zehn Jahren ein Kostenrückgang je nach Szenario auf gesamthaft rund 50 bzw. 60 Millionen CHF zu erwarten ist (siehe Abbildung). Die Reduktion der Kosten in den Folgejahren lässt sich damit begründen, dass grundsätzlich von einer erfolgreichen Bekämpfung ausgegangen wird. Dass eine konsequente Bekämpfung zu einer massgeblichen Reduktion der Be- kämpfungskosten führen kann, zeigt das Beispiel der Bekämpfung von Ambrosia im Kanton Zürich. Zu Beginn hatte die Bekämpfung 49'000 CHF pro Jahr verursacht. In den Folgejahren sind die Kosten deutlich gesunken. Heute fallen noch ca. 8'000 CHF/Jahr für Kontrollen an. Würden alle Kantone eine vergleichbare Art im gleichen Umfang bekämpfen, ergäben sich im ersten Jahr Kosten in der Höhe von ca. 1.2 Millionen CHF, die in den Folgejahren auf ca. 200'000 CHF/Jahr zurückgehen. Die Werte der beiden oben genannten Szenarien sind als Grössenordnungen zu verstehen, da sowohl in Bezug auf die Bekämpfungsmethoden als auch in Bezug auf die zukünftige Entwicklung der Anzahl

70 BAFU, 2006: Gebietsfremde Arten in der Schweiz. Abrufbar unter: http://www.bafu.admin.ch/publikationen/publika- tion/00028/index.html?lang=de 71 INFRAS (2017) Volkswirtschaftliche Beurteilung (VOBU): Gesetzesanpassungen zur Strategie invasive gebietsfremde Arten. Studie im Rahmen der Umsetzung der Strategie zu invasiven gebietsfremden Arten zu Handen des BAFU. S. 55 ff. 27/34

neu auftretender invasiver gebietsfremder Arten Unsicherheiten bestehen. Sie basieren zudem auf der Annahme, dass die Strategie vollständig umgesetzt wird. Erst gestützt auf die Rückmeldungen aus der Vernehmlassung und erste Entwürfe der konkreten Ausführungsbestimmungen (vgl. Ziff. 1.9.1 f. hier- vor) wird eine konkretere Schätzung der finanziellen und personellen Auswirkungen möglich sein.

Abbildung: Zusätzliche Kosten infolge der Gesetzesanpassungen

Quelle: INFRAS (2017) Volkswirtschaftliche Beurteilung (VOBU): Gesetzesanpassungen zur Strategie invasive gebietsfremde Arten. Studie im Rahmen der Umsetzung der Strategie zu invasiven gebietsfremden Arten zu Handen des BAFU.

Am 18. Mai 2016 hat der Bundesrat das Postulat 13.3636 „Stopp der Ausbreitung von invasiven ge- bietsfremden Arten“ mit der zugehörigen Strategie der Schweiz zu invasiven gebietsfremden Arten gut- geheissen. Mit diesem Entscheid hat der Bundesrat zudem beschlossen, zusätzliche Mittel für Sofort- massnahmen für die Erhaltung der biologischen Vielfalt in der Schweiz zu investieren. Diese Sofortmas- snahmen decken auch dringliche Massnahmen gegen invasive gebietsfremde Arten im Umfang von bis zu 4.5 Millionen CHF pro Jahr ab. Diese Mittel beschränken sich weitgehend auf punktuelle Massnah- men gegen invasive gebietsfremde Arten in und unmittelbar um Schutzgebiete von nationaler und regi- onaler Bedeutung. Somit decken sie nur einen geringen Anteil der Aufwendungen ab, welche im Hin- blick auf die Umsetzung dieser Strategie und dieser Anpassungen der rechtlichen Grundlagen zu leisten sind.

Am 6. September 2017 hat der Bundesrat den Aktionsplan zur Strategie Biodiversität Schweiz verab- schiedet. Im Massnahmenkatalog dieses Aktionsplans wurde auf die Aufnahme von Massnahmen be- treffend invasiver gebietsfremder Arten, mit Verweis auf die laufenden Aktivitäten zur Umsetzung der Strategie zu invasiven gebietsfremden Arten bzw. diese Vorlage, verzichtet.

Im Folgenden werden die Mehrkosten aufgrund des Szenarios 2 weiter ausgeführt, in der Annahme, dass die bisherigen Aktivitäten gegen invasive gebietsfremde Arten fortgeführt und aufgrund der anzu- passenden rechtlichen Grundlagen und zusätzlichen Mittel intensiviert werden. Von den anfänglichen Mehrkosten im Umfang von rund 90 Millionen CHF pro Jahr entfallen als Folge der Unterhaltspflicht rund 25 Millionen CHF pro Jahr auf die Inhaberinnen und Inhaber der betroffenen Grundstücke und Anlagen bzw. befallenen Gegenstände. Es verbleiben also insgesamt rund 65 Millionen CHF pro Jahr an zusätzlichem Finanzbedarf bei Bund und Kantonen.

3.2 Auswirkungen auf den Bund

3.2.1 Finanzielle Auswirkungen auf den Bund

Von den rund 65 Millionen CHF pro Jahr übernimmt der Bund rund zwei Millionen CHF für die Kosten der Grenzkontrollen. Mit diesen Mitteln wird in Zusammenarbeit mit der EZV eine dem Kontrollsystem im Bereich CITES entsprechende Kontrolltätigkeit (risikobasiert und mittels Stichproben) eingeführt.

28/34

Hinzu kommen Kosten für die Koordination kantonsübergreifender Massnahmen, die Erarbeitung art- spezifischer Bekämpfungsstrategien sowie für Sensibilisierungsmassnahmen von weiteren drei Millio- nen CHF pro Jahr.

3.2.2 Geprüfte alternative Finanzierungsmöglichkeit

Zur Finanzierung der notwendigen zusätzlichen Bundesmittel wurde die Einführung einer Abgabe auf Importgüter, die invasive gebietsfremde Organismen enthalten können, geprüft. Der für die Einführung einer Abgabe erforderliche Kausalzusammenhang zwischen dem Import solcher Güter und invasiven gebietsfremden Organismen ist grundsätzlich gegeben, da invasive gebietsfremde Organismen per De- finition nur mit Hilfe des Menschen in neue Gebiete eingebracht werden können, sei dies absichtlich durch die Einfuhr lebender Tiere und Pflanzen bzw. vermehrungsfähigen Materials oder unabsichtlich durch Güter, die vermehrungsfähiges biologisches Material beinhalten. Es ist erwiesen, dass der inter- nationale Austausch von Gütern und Personen verantwortlich ist für das Aufkommen und die Schäden von invasiven gebietsfremden Organismen. Als Beispiel einer Abgabe auf Importgüter, die invasive ge- bietsfremde Organismen enthalten können, kann die Ballastwasserabgabe des Bundesstaats Kalifor- nien72 angeführt werden. Aufgrund der Tatsache, dass im Ballastwasser stets und unvermeidlich Orga- nismen enthalten sind, die mit der Ablassung des Ballastwassers in ein fremdes Ökosystem geraten und dort Schäden anrichten können, hat Kalifornien eine Abgabe von $200 pro Schiff, das seine Häfen anfährt, eingeführt. Der Ertrag dieser Abgabe von rund $1.6 Millionen pro Jahr fliesst u.a. in den «Cali- fornia Exotic Species Control Fund» und wird für die Finanzierung von Monitoring und Informations- massnahmen zu invasiven gebietsfremden Organismen verwendet 73.

Auf die Schweiz übertragen ist es aus abgaberechtlicher Sicht allerdings problematisch, dass im Ein- zelfall der direkte Verursacher oft nicht identifiziert werden kann. Zwischen der Einbringung eines inva- siven gebietsfremden Organismus und dem Auftreten von Schäden können meist Jahre, wenn nicht Jahrzehnte, vergehen und häufig führen erst mehrere Importe zur Festsetzung und Vermehrung von invasiven gebietsfremden Organismen. Eine Abgabe kann nur als Kausalabgabe qualifiziert werden, wenn sie von den Verursachern der zu deckenden Kosten erhoben wird. Im vorliegenden Fall fehlt der abgaberechtlich erforderliche enge Zurechnungszusammenhang zwischen Abgabepflichtigen und Ver- wendungszweck. Daher kommt der geprüften Abgabe auf Importgüter Steuercharakter zu, weshalb sie einer neuen Verfassungsgrundlage bedürfte74.

Festzuhalten ist auch, dass die Bekämpfung von invasiven gebietsfremden Organismen von allgemei- nem öffentlichen Interesse ist und der Nutzen bei der Allgemeinheit anfällt. Der Aufwand für einen bei der Allgemeinheit anfallenden Nutzen ist aber typischerweise aus allgemeinen Finanzmitteln bzw. Steu- ereinnahmen zu finanzieren, womit die notwendigen zusätzlichen Bundesmittel aus dem Staatshaushalt zu tragen sind. Eine Abgabe auf Importgüter, die invasive gebietsfremde Organismen enthalten können, erweist sich damit aus abgaberechtlichen Gründen als unzulässig.

3.2.3 Personelle Auswirkungen

Die Umsetzung der Vorlage erfordert beim BAFU ab Inkraftsetzung der Gesetzesänderung einen zu- sätzlichen Personalaufwand von ca. 400 Stellenprozenten. Diese Ressourcen werden wie folgt einge- setzt:  Erarbeiten von artspezifischen Bekämpfungsstrategien75  Aufbau und Betrieb eines nationalen Meldepflichtsystems  Aufbau und Umsetzung von Massnahmen an der Landesgrenze in Zusammenarbeit mit der EZV  Konkretisierung und Aufsicht des Vollzugs  Definition und Koordination von kantonsübergreifenden Massnahmen.

Eine konkretere Schätzung des Personalbedarfs wird nach dem Vernehmlassungsverfahren und unter Berücksichtigung der Anliegen der Kantone möglich sein.

72 http://law.justia.com/codes/california/2005/prc/71215.html 73 Jenkins, Peter T. "Paying for Protection from Invasive Species." Issues in Science and Technology 19, no. 1 (Fall 2002) 74 Gemäss Rücksprache mit Bundesamt für Justiz vom 7. August 2017 75 Massnahme 3-1.1 der Strategie 29/34

Ohne zusätzliche Stellenprozente kann das BAFU die zur Umsetzung der Vorlage erforderlichen zu- sätzlichen Aufgaben nicht wahrnehmen. Entsprechend müsste auf die Vorlage verzichtet werden. Die Ziele der Strategie würden nicht erreicht, da die in der Strategie formulierten Massnahmen nicht umge- setzt werden könnten. Damit besteht die Gefahr, dass Schäden durch invasive gebietsfremde Arten weiter zunehmen.

3.3 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete

3.3.1 Auswirkungen auf die Kantone

Für die Umsetzung dieser Vorlage fallen von den gesamthaften Mehrkosten im Umfang von rund 90 Millionen CHF pro Jahr nach Abzug der Kosten, die von den privaten Grundstücksinhaberinnen und - inhaber und vom Bund zu tragen sind, ca. 60 Millionen CHF pro Jahr bei den Kantonen an. Gemäss Artikel 29fbis Absatz 3 USG sind die Kantone für das Ergreifen der Tilgungs- und Eindämmungsmass- nahmen verantwortlich.

Zudem wird der Vollzug der Vorschriften und Massnahmen zur Prävention, Bekämpfung und Überwa- chung von invasiven gebietsfremden Organismen einen personellen Mehraufwand in der kantonalen Verwaltung zur Folge haben. Gewisse Änderungen organisatorischer Art wird die Einführung einer kan- tonalen Ansprechstelle für invasive gebietsfremde Organismen bewirken.

Positive Folgen wird die Vorlage für diejenigen Kantone und Gemeinden haben, die auf freiwilliger Basis oder gestützt auf eigene Rechtsgrundlagen bereits heute namhafte Anstrengungen zur Bekämpfung von invasiven gebietsfremden Organismen unternehmen. Aufgrund dieser bereits erfolgten Anstren- gungen wird ihr Tilgungs- und Eindämmungsaufwand zukünftig geringer ausfallen als bei solchen, die bislang untätig geblieben sind.

3.4 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

3.4.1 Einleitung

Die wesentlichen Neuerungen der Vorlage wurden einer volkswirtschaftlichen Beurteilung (VOBU) un- terzogen76. Die zentralen Ergebnisse der VOBU werden nachfolgend zusammengefasst.

3.4.2 Auswirkungen auf die Gesamtwirtschaft

Derzeit ist eine punktuelle, unkoordinierte (über Gemeinde-, Kantons- oder Landesgrenzen hinweg) und teils auch nicht fachgerechte Bekämpfung invasiver gebietsfremder Organismen vielerorts noch gän- gige Praxis. Trotz substantieller Bekämpfungskosten kommt es deshalb jeweils nur zu geringen Abnah- men der Vorkommen oder zur Wiederbesiedelung des Standortes aus benachbarten Beständen.

Die Vorlage gewährleistet, dass invasive gebietsfremde Organismen früher, systematischer und koor- dinierter sowie vollständiger bzw. mit erhöhtem Mitteleinsatz bekämpft werden. Gemäss VOBU ist da- von auszugehen, dass meist kurzfristig mit steigenden Bekämpfungskosten zu rechnen ist. Die aufgrund der Vorlage zu erwartende Reduktion der langfristigen Bekämpfungskosten überwiegt jedoch den durch die Gesetzesanpassungen ausgelösten Anstieg der kurzfristigen Bekämpfungskosten. Dies, weil sich die meisten invasiven gebietsfremden Arten in einer Phase der Ausbreitung befinden und es weniger Aufwand und Kosten verursacht, einzelne Bestände frühzeitig zu bekämpfen als in der Zukunft viele grosse Bestände einzudämmen und deren Ausbreitung zu kontrollieren. Unterbleiben Massnahmen, werden die anfallenden Bekämpfungskosten und die Schäden stetig ansteigen, bis zu dem Punkt, an dem eine Eindämmung der Arten nicht mehr zu erreichen ist, was neben sehr hohen volkswirtschaftli- chen Kosten auch irreversible ökologische Schäden (Biodiversitätsschäden) zur Folge haben kann. Dies gilt im speziellen für Massnahmen gegen Arten der Stufe D1.

76 Für eine möglichst wirksame und effizient ausgestaltete Umweltpolitik werden umweltpolitische Massnahmen mit der Methode der volkswirtschaftlichen Beurteilung (VOBU) evaluiert. Dabei werden die ökologischen, wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen analysiert. Siehe www.bafu.admin.ch. 30/34

Das Stufenprinzip stellt sicher, dass invasive gebietsfremde Arten nur mit verhältnismässigen Massnah- men bekämpft werden. Hinzu kommt, dass die Vorlage ein harmonisiertes, koordiniertes und systema- tisches Vorgehen der Kantone unter Leitung des Bundes ermöglicht.

Insgesamt erweist sich die Vorlage aus volkswirtschaftlicher Gesamtsicht als sinnvoll. Sie verringert das Risiko von unberechenbaren und schwerwiegenden Schäden durch invasive gebietsfremde Organis- men langfristig und gewährleistet einen effizienten Mitteleinsatz.

3.4.3 Auswirkungen auf Unternehmen, Haushalte und Forschungsinstitutionen

Von den Gesetzesanpassungen betroffen sind auf Seiten der Unternehmen und Haushalte schwerge- wichtig die öffentlichen und privaten Inhaberinnen und Inhaber von Grundstücken, Anlagen und Gegen- ständen. Dies aufgrund der vorgesehenen Unterhaltspflicht für gewisse Arten der Stufen D2 sowie alle Arten der Stufe C, wonach die Inhaberinnen und Inhaber dafür zu sorgen haben, dass sich diese Arten nicht weiter ausbreiten und auf benachbarte Flächen übergreifen, indem sie bspw. bei Pflanzen deren Versamung verhindern (vgl. Art. 29fbis Abs. 2 hiervor).

Zunehmen wird aufgrund der Unterhaltspflicht insbesondere der Aufwand von Inhaberinnen und Inha- bern von Grundstücken bzw. Flächen, die bisher vernachlässigt wurden (Industriebrachen, unüberbaute Baulandparzellen, Lagerplätze, grosse Gärten etc.). Auszugehen ist in einer ersten Phase von einem gesamtschweizerischen Aufwand von durchschnittlich rund 25 Millionen Franken pro Jahr, wobei die Gesamtkosten in den Folgejahren bei erfolgreicher Umsetzung der Unterhaltspflicht sukzessive abneh- men werden. Festzuhalten ist an dieser Stelle, dass Massnahmen gemäss Unterhaltspflicht einfache Tätigkeiten wie bspw. Mähen, Jäten, Ausreissen, Ausgraben etc. sind, die keine übermässigen Kosten verursachen und die früher oder später – bspw. bei einer Nutzungsänderung, einem Verkauf oder einer Überbauung der fraglichen Fläche – grösstenteils ohnehin anfallen und deshalb keine unverhältnismäs- sige Belastung der betroffenen Inhaberinnen und Inhabern darstellen.

Wissenschaftliche Grundlagen für Bekämpfungs- und Präventionsmassnahmen sowie für Risikoanaly- sen erfordern ebenfalls einen Mehraufwand.

3.5 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Hauptziel der Vorlage ist die Vermeidung von Gefährdungen von Mensch, Umwelt und der Biodiversität durch invasive gebietsfremde Organismen. Für die Gesellschaft ist dies mit erheblichen Vorteilen ver- bunden, da invasive gebietsfremde Organismen beim Menschen Gesundheitsprobleme auslösen und in der Land- und Waldwirtschaft oder an Gebäuden und Infrastrukturen beträchtliche ökonomische Schäden anrichten können, bspw. durch Ertragseinbussen oder Mehrkosten im Unterhalt von Gleisan- lagen, Strassen, Schutzbauten und Ufern.

Die Vermeidung von Gefährdungen der Biodiversität einschliesslich deren Ökosystemleistungen ist für die Gesellschaft von Nutzen. Wie in der vom Bundesrat am 25. April 2012 verabschiedeten Strategie Biodiversität Schweiz festgehalten77, wird die Erhaltung und Förderung der Biodiversität von der Gesell- schaft sowohl aus ethischen als auch aus ökonomischen Gründen als wichtig erachtet. Ebenfalls von gesellschaftlichem und ökonomischem Nutzen ist die Vermeidung von landschaftlicher Verarmung als Folge von ungehinderter Verbreitung invasiver gebietsfremder Organismen.

3.6 Auswirkungen auf die Umwelt

Die Vorlage verbessert den Schutz der Umwelt, insbesondere der biologischen Vielfalt, vor invasiven gebietsfremden Organismen. Sie verstärkt die Präventionsbemühungen, indem der Einschleppung von invasiven gebietsfremden Organismen entgegengewirkt wird und gezielte Einfuhrkontrollen eingeführt werden. Treten invasive gebietsfremden Organismen in der Schweiz trotzdem auf, gewährleistet die Vorlage zukünftig, dass diese frühzeitig erkannt und rechtzeitig sowie mit den richtigen Massnahmen bekämpft werden können. Die Vorlage stellt zudem sicher, dass die Prävention, Bekämpfung und Über- wachung von invasiven gebietsfremden Organismen in der Schweiz wirksam, umfassend und kohärent erfolgt. Insbesondere sollen zukünftig keine unkoordinierten Bekämpfungsmassnahmen durchgeführt werden. Gestützt auf den neuen Artikel 29fbis Absatz 4 können die Kantone zudem Private zu Massnah- men bzw. zur Duldung von Massnahmen verpflichten.

77 BBl 2012 7256

31/34

Ohne die Vorlage wird die Anzahl und Verbreitung invasiver gebietsfremder Arten in der Schweiz wie bisher weiter steigen. Dies wird unweigerlich zu verstärkten Beeinträchtigungen von Ökosystemfunkti- onen und fortschreitender Verdrängung von einheimischen Arten führen.

Insgesamt sind die Auswirkungen der Vorlage auf die Umwelt deshalb positiv.

4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu Strategien des Bundesrates

4.1 Verhältnis zur Legislaturplanung

Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 27. Januar 2016 78 zur Legislaturplanung 2015–2019 noch im Bundesbeschluss vom 14. Juni 2016 79 über die Legislaturplanung 2015–2019 angekündigt. Die un- terbreitete Änderung des USG dient aber der Umsetzung der Strategie der Schweiz zu invasiven ge- bietsfremden Arten80 und ist dringlich. Sie ist zudem eng verknüpft mit dem Aktionsplan Strategie Bio- diversität Schweiz, einem Richtliniengeschäft der Legislaturplanung 2015–201981 und setzt diese be- züglich Massnahmen gegen invasive gebietsfremde Arten um.

4.2 Verhältnis zu Strategien des Bundesrates

Die Vorlage ist von der vom Bundesrat am 18. Mai 2016 gutgeheissenen Strategie der Schweiz zu invasiven gebietsfremden Arten explizit vorgesehen. Diese hält fest, dass zur Umsetzung der Strategie Anpassungen des Umweltschutzgesetzes notwendig sind (Ziff. 3.3). Mit dieser Änderung des Umwelt- schutzgesetzes werden die rechtlichen Grundlagen für die Erreichung der in der Strategie zu invasiven gebietsfremden Arten festgehaltenen Ziele und die Umsetzung der entsprechenden Massnahmen ge- schaffen.

Gemäss der Strategie Biodiversität Schweiz bedrohen invasive gebietsfremde Arten die einheimische Artenvielfalt. Unter dem strategischen Ziel 7.3 wird folgendes Teilziel festgelegt: «Die Ausbreitung von invasiven gebietsfremden Arten mit Schadenspotenzial ist eingedämmt82».

Die vom Bundesrat am 27. Januar 2016 verabschiedete Strategie Nachhaltige Entwicklung 2016–2019 bezeichnet die Eindämmung der Ausbreitung von invasiven gebietsfremden Arten mit Schadenspoten- zial unter dem Titel «Handlungsfeld 4 – Natürliche Ressourcen» als besonders wichtige Herausforde- rung83.

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungsmässigkeit

Die Vorlage stützt sich auf Artikel 74 Absatz 1 BV, der den Bund beauftragt, Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen zu erlassen. Als Einwirkungen gelten Vorgänge, die von Menschen verursacht werden, nicht jedoch solche, die von der Natur ausgehen, wie bspw. von einem Erdbeben oder einer Überschwemmung84. Aus die- sem Grund enthält das Umweltschutzgesetz grundsätzlich keine Regelungen, die Organismen direkt betreffen, sondern setzt primär beim Umgang mit Organismen, also bei menschlichen Tätigkeiten wie dem Herstellen, Einführen, Ausführen, Inverkehrbringen, Verwenden etc. an (Art. 7 Abs. 6 ter USG). Die Bekämpfung von bereits in die Umwelt gelangten invasiven gebietsfremden Organismen stellt dement- sprechend keine Tätigkeit gemäss der Definition von «Umgang» nach Artikel 7 Absatz 6ter dar. Da aber ein Befall mit invasiven gebietsfremden Arten per definitionem immer Folge eines früheren menschli- chen Umgangs sein muss (ansonsten wäre die betreffende Art nicht gebietsfremd), liegt schlussendlich

78 BBl 2016 1105

79 BBl 2016 5183

80 Strategie der Schweiz zu invasiven gebietsfremden Arten vom 18. Mai 2016; abrufbar unter: http://www.bafu.ad- min.ch/biodiversitaet/13721/14385/14406/index.html?lang=de

81 BBl 2016 1105 und 1233; BBl 2016 5183

82 BBl 2012 7239

83 Schweizerischer Bundesrat, Strategie Nachhaltige Entwicklung 2016–2019, 27. Januar 2016. Ziff. 4.2.4. Abrufbar unter: https://www.are.admin.ch/are/de/home/nachhaltige-entwicklung/politik-und-strategie/strategie-nachhaltige-entwick- lung-2016-2019.html 84 Keller, Kommentar USG, Art. 7, Rz. 11 32/34

auch in diesem Fall eine Einwirkung im Sinn von Artikel 74 Absatz 1 BV vor. So wird auch in der Lehre festgehalten, dass natürliche Vorgänge dann als Einwirkungen gelten, wenn sie in ihren schädlichen Auswirkungen durch den Menschen verstärkt werden85. Die Vorlage ist damit mit Artikel 74 Absatz 1 BV vereinbar.

Die Vorlage stützt sich auch auf Artikel 78 Absatz 4 BV, mit dem der Ingress neu ergänzt wird. Diese Bestimmung beauftragt den Bund, Vorschriften zum Schutz der Tier- und Pflanzenwelt und zur Erhal- tung ihrer Lebensräume in der natürlichen Vielfalt zu erlassen und bedrohte Arten vor Ausrottung zu schützen. Da die Vorlage namentlich dem Schutz der einheimischen Artenvielfalt und zur besseren verfassungsrechtlichen Abstützung der Bekämpfung von bereits in die Umwelt gelangten invasiven ge- bietsfremden Arten dient, ist sie auch mit Artikel 78 Absatz 4 BV vereinbar.

Die Vorlage dient der Vermeidung von Einwirkungen durch invasive gebietsfremde Arten. Die Kosten der Massnahmen sollen wann immer möglich den Verursachern übertragen werden. Die Vorlage ent- spricht damit Artikel 74 Absatz 2 BV, wonach der Bund dafür sorgt, dass Einwirkungen vermieden wer- den, und die Kosten der Vermeidung und Beseitigung von den Verursachern zu tragen sind.

Die Kompetenz der Vollzugsbehörden, Private zu Bekämpfungsmassnahmen auf ihrem Grundstück bzw. zur Duldung dieser Massnahmen zu verpflichten, stellt einen Eingriff in die verfassungsrechtliche Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) dar. Die nach Artikel 36 Absatz 1 BV erforderliche gesetzliche Grund- lage liegt mit Artikel 29fbis Absatz 3 vor. Angesichts der grossen Risiken, die invasive gebietsfremde Arten mit sich bringen und der in der Strategie verankerten Ziele, liegt der Eingriff im öffentlichen Inte- resse. Er erweist sich als verhältnismässig, da die tatsächliche Bekämpfung im Sinne der Tilgung nur bei Arten der Stufen D1 und D2 (ausserhalb Befallszonen) erforderlich ist. Die Unterhaltspflicht, welche die Inhaberinnen und Inhaber von Grundstücken, Anlagen und Gegenständen verpflichtet, dafür zu sor- gen, dass sich solche Arten nicht weiter ausbreiten und auf benachbarte Flächen übergreifen, betrifft eine überschaubare Anzahl Arten der Stufen D2 und C und stellt in der Regel keine unzumutbare Mas- snahme dar.

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Die Schweiz hat sich an der Vertragsparteienkonferenz von Nagoya 2010 verpflichtet, im Rahmen der Umsetzung der Biodiversitätskonvention bis 2020 die invasiven gebietsfremden Arten und ihre Ein- schleppungswege zu identifizieren und nach Priorität zu ordnen, als prioritär eingestufte Arten unter Kontrolle zu halten oder zu beseitigen sowie Massnahmen zur Überwachung der Einfallswege zu er- greifen (Ziel 9 der Aichi Biodiversitätsziele; Ziff. 1.6 hiervor). Die Vorlage steht damit mit den Verpflich- tungen der Schweiz nach der Biodiversitätskonvention im Einklang.

Die Vorlage entspricht Artikel 11 Absatz 2 Buchstabe b Berner Konvention, der die Schweiz verpflichtet, die Ansiedlung nicht heimischer Arten streng zu überwachen und zu begrenzen.

Was das Verhältnis zur EU betrifft, so ist festzuhalten, dass die Vorlage einen Bereich regelt, der keines der bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU betrifft. Insbesondere bleibt der Pflanzen- schutzbereich und damit das Abkommen vom 21. Juni 199986 mit der Europäischen Gemeinschaft über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen (Agrarabkommen) vorbehalten. Nicht berührt von der Vorlage wird das «Schengen-Dublin Abkommen» vom 26. Oktober 200487, da dieses ausschliesslich Personenkontrollen betrifft und auf Warenkontrollen bzw. Zollkontrollen an der Schweizer Grenze kei- nen Einfluss hat. Dies betrifft sowohl den Warenverkehr aus der Schweiz in die EU als auch den Wa- renverkehr aus der EU in die Schweiz.

Die Vorlage lehnt sich an die EU-Verordnung Nr. 1143/2014 an und sieht eine Berücksichtigung der Unionsliste nach Artikel 4 der Verordnung Nr. 1143/2014 vor (vgl. Ziff. 1.7 hiervor). Die vorhandenen Synergien sollen also im Rahmen der Umsetzung dieser Vorlage soweit sinnvoll genutzt werden. Dies entspricht der Tatsache, dass auch die EU als Vertragspartei der CBD dem Aichi Biodiversitätsziel Nr.

9 betreffend die invasiven gebietsfremden Arten verpflichtet ist.

85 Keller, Kommentar USG, Art. 7, Rz. 11 86 SR 0.916.026.81 87 SR 0.362.31; mit vollem Namen: Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands 33/34

5.3 Erlassform

Nach Artikel 164 BV sowie Artikel 22 Absatz 1 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 2002 88 erlässt die Bundesversammlung wichtige rechtsetzende Bestimmungen, wie die vorliegenden, in der Form des Bundesgesetzes.

5.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Die Vorlage beinhaltet mit Artikel 29fbis Absatz 3, wonach der Bund für Massnahmen an der Landes- grenze sowie für die Festlegung und die Koordination von kantonsübergreifenden Massnahmen sorgt, eine Bestimmung, die neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als zwei Millionen CHF nach sich zieht und deshalb der Ausgabenbremse nach Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b BV untersteht.

5.5 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz Nach Artikel 74 Absatz 1 BV ist es der Bund, der die notwendigen Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen zu erlassen hat. Gerade bei der Prävention, Bekämpfung und Überwachung von invasiven gebietsfremden Organismen ist national koordiniertes Vorgehen unabdingbar. Die Vorlage entspricht damit dem Subsidiaritätsprinzip nach Artikel 43a Absatz 1 BV.

Da der Bund aber bei der Prävention, Bekämpfung und Überwachung von invasiven gebietsfremden Organismen über seine Rechtsetzungs- und Koordinationsfunktion hinaus keine weiteren Befugnisse benötigt, den Kantonen bei der Umsetzung des Bundesrechts gewisse Gestaltungsfreiräume einge- räumt werden sollen und die Kantone den Vollzug weitgehend mit ihrer vorhandenen Infrastruktur be- wältigen können, soll die Vorlage im Rahmen des Vollzugsföderalismus (Art. 46 Absatz 1 BV) umgesetzt werden.

Die Vorlage führt zu Mehrausgaben bei den Kantonen, da vor allem diese mit der Durchführung der erforderlichen Präventions- und Bekämpfungsmassnahmen beauftragt werden. Besonders betroffen sind diejenigen Kantone, die zurzeit in diesem Bereich nur wenig Aufwand betreiben und sich aufgrund der national koordinierten Herangehensweise zukünftig stärker engagieren müssen. Zu erinnern ist aber daran, dass es bereits heute Aufgabe der Kantone ist, für die Prävention und Bekämpfung von invasiven gebietsfremden Organismen zu sorgen (Art. 52 Abs. 1 FrSV). Die Kosten, die ihnen dadurch entstehen, haben sie grossmehrheitlich selbst zu tragen, da nur ein kleiner Teil der Kosten gestützt auf Artikel 53 FrSV auf die Verursacher überwälzt werden kann. Das bestehende Finanzierungssystem wird also bei- behalten. Die fiskalische Äquivalenz der Vorlage ist damit gegeben (Art. 43a Abs. 2 und 3 BV).

5.6 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes

Die Vorlage enthält keine neuen Subventionsbestimmungen.

5.7 Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen

Artikel 29fbis Absatz 1 beauftragt den Bundesrat, Vorschriften zur Verhütung, Bekämpfung und Überwa- chung von invasiven gebietsfremden Organismen zu erlassen. Diese Delegation ist aufgrund der ver- fassungsrechtlichen Vorgaben (Art. 74 Abs. 1 und 78 Abs. 4 BV) und aufgrund der Tatsache, dass das Umweltschutzgesetz als Rahmengesetz diverse gleichgeartete Delegationsnormen enthält, gerechtfer- tigt.

5.8 Datenschutz

In der Vergangenheit hat sich gezeigt, dass für eine effektive Bekämpfung und Überwachung von inva- siven gebietsfremden Organismen teils Daten zu den betroffenen Grundstücken erhoben und verwen- det werden müssen. Artikel 52 Absatz 2 FrSV enthält bereits eine entsprechende Grundlage für die Weitergabe solcher Angaben. Zudem erlaubt es diese Bestimmung den Kantonen explizit, einen öffent- lich zugänglichen Kataster über die Standorte von invasiven gebietsfremden Organismen zu erstellen.

88 SR 171.10 34/34