Änderung des Embargogesetzes | Lexipedia

Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und For- schung WBF Staatssekretariat für Wirtschaft SECO

Bern, 27. September 2019

Änderung des Bundesgesetzes über die Durchsetzung von internationalen Sanktionen (Embargogesetz, EmbG) Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens

Änderung des Embargogesetzes Erläuternder Bericht

Übersicht

Die Verordnung über Massnahmen zur Vermeidung der Umgehung internationaler Sanktionen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine verbietet die Einfuhr von Feuerwaffen, Waffenbestandteilen und Munition sowie von Sprengmitteln, pyrotechnischen Gegenständen und Schiesspulver zu militärischen Zwecken aus Russland und der Ukraine. Das Einfuhrverbot wurde 2015 gestützt auf Artikel 184 Absatz 3 der Bundesverfassung für vier Jahre verordnet. Am 26. Juni 2019 hat der Bundesrat beschlossen, das Einfuhrverbot zu verlängern. Der Bundesrat beauftragte das Eidgenössische Departement für Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung eine gesetzliche Grundlage für den Inhalt der Verordnung auszuarbeiten.

Ausgangslage Am 26. März 2014 hat der Bundesrat entschieden, im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine keine eigenen Sanktionen zu verhängen, aber alle notwendigen Massnahmen zu ergreifen, um die Umgehung der Sanktionen der EU über das schweizerische Territorium zu verhindern. Die zu diesem Zweck erlassenen Massnahmen sind in der Verordnung über Massnahmen zur Vermeidung der Umgehung internationaler Sanktionen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine («Ukraine-Verordnung») enthalten. Die EU verbietet unter anderem den Kauf, die Lieferung, den Transport sowie die Ausfuhr und die Verbringung von Rüstungsgütern und verwandtem Material nach bzw. aus Russland. Das vom Bundesrat gestützt auf das Kriegsmaterialgesetz erlassene Verbot der Ein- und Ausfuhr von Kriegsmaterial nach Russland und in die Ukraine beziehungsweise aus Russland und aus der Ukraine war jedoch nicht anwendbar auf das Verbringen von Feuerwaffen, Waffenbestandteilen und Munition sowie von Sprengmitteln, pyrotech- nischen Gegenständen und Schiesspulver zu militärischen Zwecken. Im Juli 2015 beschloss der Bundesrat, solche Einfuhren nicht zuzulassen und ein entsprechendes Verbot in Artikel 1a der Ukraine-Verordnung aufzunehmen. Aus neutralitätspolitischen Gründen musste das Einfuhrverbot nicht nur gegenüber Russland, sondern auch gegenüber der Ukraine erlassen werden. Da die EU gegenüber der Ukraine kein Einfuhrverbot für Kriegsmaterial vorsieht, konnte Artikel 1a der Ukraine- Verordnung nicht gestützt auf das Embargogesetz erlassen werden. Auch die Kriegsmaterialgesetzgebung und die bestehende Spezi- algesetzgebung ermöglichten dies nicht. Daher wurde das Einfuhrverbot gestützt auf Artikel 184 Absatz 3 der Bundesverfassung erlassen. Die Geltungsdauer von Verordnungen, welche sich unmittelbar auf diese Verfassungsbestimmung stützen, kann nach vier Jahren einmal verlängert werden. Die Verordnung tritt jedoch automatisch ausser Kraft, wenn der Bundesrat der Bundesversamm- lung innerhalb von sechs Monaten nach der Verlängerung keinen Entwurf einer gesetzlichen Grundlage für den Inhalt der Verord- nung unterbreitet hat.

Inhalt der Vorlage Mit der beantragten Neuregelung erhält der Bundesrat die Möglichkeit, Zwangsmassnahmen nach Artikel 1 Absatz 1 des Embargo- gesetzes zur Wahrung der Interessen des Landes teilweise oder vollständig auf weitere Staaten auszuweiten. Damit wird im Embar- gogesetz eine gesetzliche Grundlage für das Einfuhrverbot von Feuerwaffen, Waffenbestandteilen und Munition sowie von Spreng- mitteln, pyrotechnischen Gegenständen und Schiesspulver zu militärischen Zwecken aus Russland und der Ukraine geschaffen. Gleichzeitig erübrigt sich zukünftig in vergleichbaren Fällen der Rückgriff auf Artikel 184 Absatz 3 der Bundesverfassung, der sich in der Praxis aufgrund der zeitlichen Befristung als problematisch erwiesen hat. Die beantragte Neuregelung wird materiell zu keiner Änderung der Schweizer Politik in Bezug auf internationale Wirtschaftssanktionen führen.

Änderung des Embargogesetzes Erläuternder Bericht

1 Grundzüge der Vorlage

1.1 Ausgangslage

Der Bund kann nach Artikel 1 Absatz 1 des Embargogesetzes vom 22. März 2002 1 (EmbG) Zwangsmassnahmen erlassen, um Sank- tionen durchzusetzen, die von den Vereinten Nationen (UNO), der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) oder von den wichtigsten Handelspartnern der Schweiz beschlossen wurden und die der Einhaltung des Völkerrechts, na- mentlich der Respektierung der Menschenrechte, dienen. Beschliesst der UNO-Sicherheitsrat Sanktionen nach Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen vom 26. Juni 1945 2 (UNO-Charta), ist die Schweiz seit ihrem Beitritt zur UNO im Jahr 2002 völkerrechtlich dazu verpflichtet, diese mitzutragen. Mit dem Begriff «wichtigste Handelspartner» ist in der Praxis die EU gemeint; andere Sanktio- nen hat der Bundesrat bisher noch nie umgesetzt. Es besteht allerdings für die Schweiz keine rechtliche oder politische Verpflich- tung, Zwangsmassnahmen der EU zu übernehmen. Der Bundesrat entscheidet nach einer umfassenden Güterabwägung, ob es im Interesse der Schweiz liegt, die EU-Sanktionen vollständig, teilweise oder gar nicht zu übernehmen. Das EmbG regelt allgemeingültige Sachverhalte (Zweck, Zuständigkeiten, Auskunftspflicht, Kontrolle, Datenschutz, Amts- und Rechtshilfe, Rechtsschutz, Strafbestimmungen). Die konkreten, beispielsweise gegenüber einem Staat oder natürlichen und juristi- schen Personen und anderen Organisationen erlassenen Zwangsmassnahmen erlässt der Bundesrat in Form von Verordnungen. Derzeit sind, gestützt auf das EmbG, 23 Sanktionsverordnungen in Kraft. Dazu kommt die Diamantenverordnung vom 29. November 2002 3. Am 26. März 2014 hat der Bundesrat eine erste Aussprache zur Situation in der Ukraine geführt und entschieden, keine eigenen Sanktionen zu verhängen, aber alle notwendigen Massnahmen zu ergreifen, um die Umgehung internationaler Massnahmen – konk- ret der Sanktionen der EU – über das schweizerische Territorium zu verhindern. Der Bundesrat erliess dazu, gestützt auf das EmbG, die Verordnung vom 2. April 2014 4 über Massnahmen zur Vermeidung der Umgehung internationaler Sanktionen im Zusammen- hang mit der Situation in der Ukraine. Vor dem Hintergrund, dass sich die Spannungen in der Ostukraine weiter verschärften und die EU Ende Juli 2014 weitergehende Sanktionen gegenüber Russland ergriffen hatte, führte der Bundesrat am 13. August 2014 eine erneute Aussprache. Er beschloss, die eingeschlagene Politik mit Blick auf die Situation in der Ukraine auszuweiten und weitere Massnahmen zur Vermeidung der Umge- hung der EU-Sanktionen zu ergreifen. Dazu verabschiedete er eine Totalrevision der diesbezüglichen Verordnung, die Verordnung vom 27. August 2014 5 über Massnahmen zur Vermeidung der Umgehung internationaler Sanktionen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine (Ukraine-Verordnung). Neben weiteren Massnahmen verbietet die EU unter anderem den Kauf, die Lieferung, den Transport sowie die Ausfuhr und die Verbringung von Rüstungsgütern und verwandtem Material nach bzw. aus Russland. Gestützt auf das Kriegsmaterialgesetz vom 13. Dezember 1996 6 (KMG) und parallel zum Erlass der früheren und der geltenden Ukraine-Verordnung werden seit Februar 2014 keine Kriegsmaterialausfuhren in die Ukraine und seit Anfang März 2014 keine Kriegsmaterialausfuhren nach Russland mehr bewil- ligt. Der Bundesrat beschloss am 27. August 2014, ebenfalls auf der Grundlage des KMG, zur Wahrung der Landesinteressen zusätz- lich auch die Einfuhr von Kriegsmaterial aus Russland und der Ukraine zu verbieten. Dieses Einfuhrverbot war jedoch nicht anwendbar auf das Verbringen von Feuerwaffen, deren Bestandteilen und Zubehör sowie Munition und Munitionsbestandteilen, die gleichzeitig in den Geltungsbereich des KMG und des Waffengesetzes vom 20. Juni 1997 7 fallen. Die Einfuhr dieser Güter richtet sich nämlich nicht nach dem KMG, sondern nach dem Waffengesetz. Dieses sieht jedoch keine Möglichkeit vor, einzelne Einfuhren zu verhindern. Personen, die im Besitz einer kantonalen Waffenhandelsbewilligung sind, können mittels einer Generalbewilligung für das gewerbsmässige Verbringen von Waffen, Waffenbestandteilen und Munition, Waf- fen einführen, ohne dass jede einzelne Verbringung zu genehmigen wäre. Sind die formellen Bedingungen für den Erhalt einer kan- tonalen Waffenhandelsbewilligung (z. B. Handelsregisterauszug) erfüllt, gibt es keine rechtlichen Möglichkeiten, weitere Auflagen zu erteilen. Das Einfuhrverbot war ebenfalls nicht anwendbar auf das Verbringen von Sprengmitteln, pyrotechnischen Gegenständen und Schiesspulver zu militärischen Zwecken. Solche Einfuhren können weder durch das KMG noch durch das Sprengstoffgesetz vom 25. März 1977 8 verhindert werden. Das Sprengstoffgesetz enthält lediglich verwaltungspolizeiliche Regelungen zum sicheren Umgang mit den entsprechenden Produkten nur für zivile Zwecke. Aufgrund der historisch lediglich marginalen Einfuhrmengen der oben erwähnten Güter kam der Bundesrat zum Zeitpunkt der Total- revision der Verordnung im August 2014 zum Schluss, dass für die Unterbindung solcher Geschäfte kein Handlungsbedarf besteht. Dies änderte sich jedoch aufgrund einer konkreten Anfrage eines Schweizer Waffenhändlers im April 2015, der halbautomatische Gewehre aus Russland in die Schweiz einführen wollte. In der EU sind Einfuhren jeglicher Rüstungsgüter, einschliesslich von Feu- erwaffen, Waffenbestandteilen und Munition, sowie von Sprengmitteln, pyrotechnischen Gegenständen und Schiesspulver zu militä- rischen Zwecken aus Russland verboten. In Fortführung der Politik, Umgehungsgeschäfte über das Schweizer Staatsgebiet zu ver- meiden, beschloss der Bundesrat daher im Juni 2015, solche Einfuhren nicht zuzulassen und die oben beschriebene Lücke zu schliessen. Dazu wurde mit der Änderung vom 1. Juli 2015 9 der Ukraine-Verordnung ein neuer Artikel 1a geschaffen. Dieser verbie- tet die Einfuhr von Feuerwaffen, Waffenzubehör und Munition (Abs. 1 Bst. a) sowie von Sprengmitteln, pyrotechnischen Gegen- ständen und Schiesspulver zu militärischen Zwecken (Abs. 1 Bst. b) aus Russland und der Ukraine. Jagd- und Sportwaffen sind gemäss Absatz 2 von diesem Verbot ausgenommen. In Verbindung mit den Bestimmungen des KMG wurden damit sämtliche Kriegsmaterialeinfuhren aus Russland und der Ukraine untersagt.

4 AS 2014 877 1003 1213 2479 5 SR 946.231.176.72 6 SR 514.51 7 SR 514.54 8 SR 941.41 9 AS 2015 2311

Aus neutralitätspolitischen Gründen musste das Verbot der Einfuhr von Feuerwaffen, Waffenbestandteilen und Munition sowie von Sprengmitteln, pyrotechnischen Gegenständen und Schiesspulver zu militärischen Zwecken nicht nur gegenüber Russland, sondern auch gegenüber der Ukraine erlassen werden. In Anbetracht der Tatsache, dass die Ein- und Ausfuhr von Kriegsmaterial gestützt auf das KMG gegenüber Russland und der Ukraine verboten wurden, hätte es die Verhängung eines Einfuhrverbots für Feuerwaffen und Sprengstoffe nur gegenüber einer der Konfliktparteien der Schweiz nicht erlaubt, ihre Position als neutraler Staat glaubwürdig zu vertreten. Daher sollten Russland und die Ukraine aus Gründen der Neutralitätspolitik in Bezug auf alle Kriegsmaterialeinfuhren gleich behandelt werden. Da die EU gegenüber der Ukraine kein Einfuhrverbot für Kriegsmaterial vorsieht, konnte der Entscheid des Bundesrates nicht ge- stützt auf das EmbG umgesetzt werden. Das EmbG erlaubt dem Bundesrat, wie eingangs erwähnt, einzig die Durchsetzung von Sanktionen, die von der UNO, der OSZE oder von den wichtigsten Handelspartnern der Schweiz – konkret der EU - beschlossen wurden. Es gibt dem Bundesrat keine Kompetenz, unilaterale Zwangsmassnahmen zu erlassen. Artikel 1a der Ukraine-Verordnung wurde daher gestützt auf Artikel 184 Absatz 3 der Bundesverfassung 10 (BV) erlassen. Das EmbG selbst enthält einen diesbezügli- chen Vorbehalt (Art. 1 Abs. 2). Allerdings ist die Geltungsdauer von Verordnungen, die sich unmittelbar auf Artikel 184 Absatz 3 BV stützen, gemäss Artikel 7c Absatz 2 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 11 (RVOG) auf vier Jahre beschränkt. Die Geltungsdauer von Artikel 1a der Ukraine-Verordnung war daher ursprünglich bis zum 30. Juni 2019 befristet. Artikel 7c Absatz 3 RVOG gibt dem Bundesrat die Möglichkeit, die Geltungsdauer einer auf Artikel 184 Absatz 3 BV erlassenen Verordnung einmal zu verlängern. Die Verordnung tritt jedoch automatisch ausser Kraft, wenn der Bundesrat der Bundesversammlung innerhalb von sechs Monaten nach der Verlängerung keinen Entwurf einer gesetzlichen Grundlage für den Inhalt der Verordnung unterbreitet hat. Am 26. Juni 2019 12 beschloss der Bundesrat, die Geltungsdauer von Artikel 1a der Ukraine-Verordnung um vier Jahre bis zum 30. Juni 2023 zu verlängern. Gleichzeitig beauftragte er das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF), eine Vernehmlassungsvorlage zur Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für das Verbot der Einfuhr von Feuerwaffen, Waffenbe- standteilen und Munition sowie von Sprengmitteln, pyrotechnischen Gegenständen und Schiesspulver zu militärischen Zwecken aus Russland und der Ukraine auszuarbeiten. Nachdem die Erfahrung bei der Anwendung des EmbG seit seinem Inkrafttreten im Jahr 2003 gezeigt hatte, dass punktuell Verbesse- rungsbedarf bestand, hatte der Bundesrat 2010 das damalige Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement beauftragt, ein Vernehm- lassungsverfahren zu einer Änderung des EmbG durchzuführen. Mit der geplanten Revision sollte insbesondere eine effiziente Durchführung der internationalen Amtshilfe im Embargobereich sichergestellt werden. Die damalige Vernehmlassungsvorlage enthielt darüber hinaus eine Reihe weiterer Revisionspunkte wie die Erweiterung des Anwendungsbereichs (Möglichkeit zur Einzie- hung von Vermögenswerten), die Ausdehnung des Geltungsbereichs auf Handlungen im Ausland sowie verschiedene Anpassungen im Bereich der Strafbestimmungen. 13 Aufgrund der starken Kritik an den Kernpunkten der Vorlage beschloss der Bundesrat im Jahr 2011, auf eine Revision des Embargogesetzes zu verzichten. Bei der vorliegenden Revision des EmbG wird bewusst darauf verzichtet, die kritisierten Punkte der Vernehmlassungsvorlage von 2010 erneut aufzunehmen. Die Revision beschränkt sich darauf, eine gesetzliche Grundlage für Artikel 1a der Ukraine-Verordnung zu schaffen. Überdies soll sichergestellt werden, dass in allfälligen ähnlich gelagerten Fällen in Zukunft der Rückgriff auf Artikel 184 Absatz 3 BV, und damit eine zeitliche Beschränkung der gestützt darauf erlassenen Verordnungen, vermieden werden kann. Gemäss der Praxis der neutralen Staaten und nach der herrschenden Lehre steht das Neutralitätsrecht dem Mittragen von Wirtschafts- sanktionen grundsätzlich nicht im Weg. Die Schweiz kann sich folglich an den von der UNO, der EU oder einer jeglichen anderen Staatengruppe verhängten Sanktionen beteiligen. Bei der konkreten Ausgestaltung von Wirtschaftssanktionen kommt das Neutrali- tätsrecht im Einzelfall aber unter Umständen zur Anwendung. Vom UNO-Sicherheitsrat nach Kapitel VII der UNO-Charta beschlos- sene Sanktionen muss die Schweiz seit Ihrem Beitritt zur UNO im Jahr 2002 hingegen unverändert mittragen. Die Teilnahme der Schweiz an nichtmilitärischen Sanktionen steht darüber hinaus im Einklang mit den im Bericht zur Neutralität im Anhang des Berichts des Bundesrates vom 29. November 1993 14 über die Aussenpolitik der Schweiz in den 90er Jahren dargelegten neutralitätspolitischen Grundsätzen. Im Bericht wird ausgeführt, dass «der Bundesrat grundsätzlich bereit [ist], auch an Wirtschafts- sanktionen ausserhalb der Vereinten Nationen teilzunehmen». Der Bundesrat werde «nach einer umfassenden Güterabwägung im Einzelfall entscheiden, ob jeweils ein Abseitsstehen oder eine Teilnahme eher der Wiederherstellung des völkerrechtsmässigen Zustandes und der Wahrung der schweizerischen Interessen dient». 15

1.2 Die beantragte Neuregelung

Mit der beantragten Neuregelung erhält der Bundesrat die Möglichkeit, Zwangsmassnahmen nach Artikel 1 Absatz 1 EmbG teilweise oder vollständig auf weitere Staaten auszuweiten, wenn die Wahrung der Interessen des Landes es erfordert. Bereits heute verfügt der Bundesrat, gestützt auf Artikel 184 Absatz 3 BV, über diese Möglichkeit. Wie das Einfuhrverbot für Feuerwaffen, Waffenbestandtei- len und Munition sowie von Sprengmitteln, pyrotechnischen Gegenständen und Schiesspulver zu militärischen Zwecken aus der Ukraine zeigt, führt die zeitliche Befristung der auf diesem Weg erlassenen Verordnungsbestimmungen in der Praxis allerdings zu Problemen. Sanktionsmassnahmen sind zwar grundsätzlich als zeitliche beschränkte Massnahmen konzipiert. Mit der Verhängung von Sanktionen gegenüber einem Staat oder natürlichen und juristischen Personen und anderen Organisationen soll erreicht werden, dass diese ihr Verhalten ändern und sich in Zukunft völkerrechtskonform verhalten. Danach können die beschlossenen Zwangsmass- nahmen wieder aufgehoben werden. In der Praxis bleiben Sanktionen aber häufig über einen längeren Zeitraum in Kraft und über- steigen in vielen Fällen die gemäss RVOG vorgesehene Beschränkung der Geltungsdauer von vier Jahren für Verordnungen, die sich auf Artikel 184 Absatz 3 BV stützen. Aus diesem Grund soll es dem Bundesrat ermöglicht werden, die Ausweitung auf weitere Staaten von gemäss Artikel 1 Absatz 1 EmbG erlassene Zwangsmassnahmen zukünftig gestützt auf das EmbG, und somit ohne zeitliche Befristung, vornehmen zu können.

10 SR 101 11 SR 172.010 12 AS 2019 1953 13 Die Vernehmlassungsunterlagen und der Ergebnisbericht sind abrufbar unter: www.admin.ch > Bundesrecht > Abgeschlossene Vernehmlassun- gen > 2010 > EVD 14 BBI 1994 I 153

15 BBI 1994 I 153 hier 231 ff.

Der Erlass von anderen unilateralen Zwangsmassnahmen durch die Schweiz ist im EmbG dagegen weiterhin nicht vorgesehen und kann auch in Zukunft nur gestützt auf Artikel 184 Absatz 3 BV, und somit zeitlich befristet, erfolgen. Der bestehende Vorbehalt in diesem Sinne in Artikel 1 Absatz 2 EmbG bleibt in seiner heutigen Form unverändert. Die Politik des Bundesrates in Bezug auf internationale Wirtschaftssanktionen erfährt durch die beantragte Neuregelung keine mate- rielle Änderung. Das EmbG ermächtigt den Bund weiterhin einzig zum Erlass von Zwangsmassnahmen zur Durchsetzung von Sank- tionen, die von der UNO, der OSZE oder von den wichtigsten Handelspartnern der Schweiz beschlossen wurden und die der Einhal- tung des Völkerrechts, namentlich der Respektierung der Menschenrechte, dienen. Die beantragte Neuregelung kommt darüber hinaus nur bei der Übernahme von Sanktionen der OSZE oder von den wichtigsten Handelspartnern der Schweiz – namentlich der EU – zur Anwendung. Die Schweiz ist völkerrechtlich dazu verpflichtet, Sanktionen, die durch den UNO-Sicherheitsrat nach Kapitel VII der UNO-Charta beschlossen wurden, unverändert mitzutragen. Eine unilaterale Ausweitung solcher Zwangsmassnahmen auf weitere Staaten durch die Schweiz ist gestützt auf das EmbG auch in Zukunft nicht möglich. Erlässt die EU Sanktionen – in der Praxis stellte sich die Frage der Übernahme von Sanktionen der OSZE seit dem Inkraft- treten des EmbG im Jahr 2003 noch nie - wird der Bundesrat wie bisher im Einzelfall entscheiden, ob die Schweiz die Massnahmen der EU vollständig, teilweise oder gar nicht übernimmt. Dem Bundesrat dienen dabei verschiedene aussenpolitische, aussenwirt- schaftspolitische und rechtliche Kriterien als Entscheidungsgrundlage. Dabei kommt die GPK-S in ihrem Bericht zur Beteiligung des Bundes an Wirtschaftssanktionen 16 zum Schluss, dass diese Kriterien eine gute Entscheidungsgrundlage für den Bundesrat darstellen und eine angemessene Güterabwägung ermöglichen. Entscheidet sich der Bundesrat für eine vollständige oder teilweise Übernahme der EU-Sanktionen, so kann er mit der beantragten Neuregelung in Zukunft, gestützt auf das EmbG, die betreffenden Zwangsmass- nahmen auf weitere Staaten ausweiten, wenn die Wahrung der Interessen des Landes, beispielsweise die Aufrechterhaltung einer glaubwürdigen Neutralitätspolitik, es erfordern.

1.3 Begründung und Bewertung der vorgeschlagenen Lösung

Bereits im Jahr 2015 wurden verschiedene Optionen zur Verhinderung des vom oben erwähnten Schweizer Waffenhändler geplanten Geschäfts geprüft. Mit dem Erlass einer Allgemeinverfügung gestützt auf Artikel 184 Absatz 3 BV hätte lediglich allen Schweizer Händlern die Einfuhr eines detailliert bezeichneten Waffenmodells verboten werden können. Der Erlass einer Einzelverfügung gestützt auf Artikel 184 Absatz 3 BV wiederum hätte lediglich diesen einen Händler davon abgehalten, das geplante Geschäft zu tätigen. Zudem ist fraglich, ob die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für eine solche Verfügung im vorliegenden Fall über- haupt erfüllt gewesen wären. Entsprechend stellte die Anpassung der Ukraine-Verordnung gestützt auf Artikel 184 Absatz 3 BV die einzige Möglichkeit dar, den Entscheid des Bundesrates vom 27. August 2014 vollumfänglich umzusetzen. Eine Aufhebung des bestehenden Einfuhrverbots für Feuerwaffen, Waffenzubehör und Munition sowie von Sprengmitteln, pyrotech- nischen Gegenständen und Schiesspulver zu militärischen Zwecken sowohl gegenüber Russland als auch gegenüber der Ukraine wäre mit den Grundsätzen der Schweizer Neutralitätspolitik vereinbar. Die Gleichbehandlung der Konfliktparteien wäre bei der Umsetzung dieser Option gegeben. Allerdings steht die Aufhebung des in Artikel 1a der Ukraine-Verordnung enthaltenen Einfuhr- verbots dem erklärten und vom Bundesrat mehrfach bestätigten Zweck der Ukraine-Verordnung, Umgehungsgeschäfte über die Schweiz zu verhindern, entgegen. Die Schweiz würde eine von der EU abweichende Regelung bei der Einfuhr von Feuerwaffen, Waffenzubehör und Munition sowie von Sprengmitteln, pyrotechnischen Gegenständen und Schiesspulver zu militärischen Zwecken aus Russland schaffen. Dies hätte, selbst wenn es sich nur um wenige Geschäfte handelt, ein erhöhtes Risiko von Umgehungsge- schäften und damit eines potenziellen Reputationsschadens für die Schweiz zur Folge. Obwohl die vorgeschlagene Neuregelung im EmbG in erster Linie die Lösung eines konkreten Einzelfalles (d. h. die Verlängerung der Geltungsdauer von Artikel 1a der Ukraine-Verordnung) bezweckt, wird darauf verzichtet, einzig die Vorschriften von Artikel 1a der Ukraine-Verordnung in das EmbG aufzunehmen. Stattdessen soll eine gesetzliche Grundlage geschaffen werden, die sowohl Artikel 1a der Ukraine-Verordnung als auch mögliche vergleichbare Fälle in Zukunft abdeckt. So ist beispielsweise vorstellbar, dass Sanktionen betreffend Güter, die zwar einen militärischen Nutzen aufweisen, die aber nicht dem KMG unterstellt sind auf weitere Staaten ausgeweitet werden müssen, wenn die Wahrung der Interessen des Landes – konkret die Wahrung der Schweizer Neutralität – es erfordert. In erster Linie sind dabei besondere militärische Güter und Güter mit doppel- tem Verwendungszweck (sogenannte «Dual-use»-Güter) zu nennen. Ähnlich zum Kriegsmaterial kann auch bei diesen Gütern eine Differenz zu den Sanktionen der EU auftreten, falls diesbezügliche Beschränkungen, analog zu Artikel 1a der Ukraine-Verordnung, aus neutralitätsrechtlichen oder neutralitätspolitischen Gründen auf weitere Staaten ausgeweitet werden müssen. Die Ausfuhr dieser Güter wird in der Schweiz durch das Güterkontrollgesetz vom 13. Dezember 1996 17 geregelt. Mit dem Güterkon- trollgesetz und der Güterkontrollverordnung vom 3. Juni 2016 18 werden in der Schweiz international harmonisierte Exportkontrollen umgesetzt, jedoch keine Sanktionsmassnahmen. Das EmbG in seiner heutigen Form erlaubt einzig die Übernahme von Zwangsmass- nahmen im Bereich der besonderen militärischen Güter und Gütern mit doppeltem Verwendungszweck, die von der EU in derselben Form beschlossen wurden. Eine Ausweitung der Zwangsmassnahmen auf weitere Staaten ist in diesem Fall derzeit gestützt auf das EmbG ebensowenig möglich wie im oben geschilderten Fall des Einfuhrverbots für Feuerwaffen, Waffenzubehör und Munition sowie von Sprengmitteln, pyrotechnischen Gegenständen und Schiesspulver zu militärischen Zwecken aus der Ukraine. Neben den besonderen militärischen Gütern und Gütern mit doppeltem Verwendungszweck gibt es weitere Güterkategorien, für deren Ausfuhr oder Einfuhr, aufgrund ihres militärischen Nutzens, potenziell Restriktionen im Rahmen von Wirtschaftssanktionen erlassen werden könnten. So sehen verschiedene bestehende Sanktionsverordnungen beispielsweise Restriktionen für die Ausfuhr von Erdölprodukten vor (z.B. die Verordnung vom 8. Juni 2012 19 über Massnahmen gegenüber Syrien). Auch für Zwangsmassnah- men betreffend solcher Güter könnte die Ausweitung auf weitere Staaten aus neutralitätsrechtlichen oder neutralitätspolitischen Gründen notwendig werden. Angesichts der Heterogenität der Güter (und allenfalls Dienstleistungen), die wegen ihres potenziellen militärischen Nutzens neutra- litätsrechtlich oder neutralitätspolitisch von Bedeutung sein könnten, wird in der vorgeschlagenen Neuregelung auf eine entsprechen- de, praktisch sicher unvollständige Auflistung verzichtet. Dies entspricht auch am besten dem generellen und abstrakten Charakter des EmbG. Im EmbG soll daher der Bundesrat neu ermächtigt werden, bei der Übernahme von Zwangsmassnahmen der EU diese

16 BBI 2019 1811 17 SR 946.202 18 SR 946.202.1 19 SR 946.231.172.7

teilweise oder vollständig auf weitere Staaten auszuweiten, wenn die Wahrung der Interessen des Landes – beispielweise die Wah- rung der Neutralität – es erfordert.

2 Erläuterungen zur Bestimmung

Der neue Artikel 2 Absatz 2bis erlaubt es dem Bundesrat in Zukunft, nach Artikel 1 Absatz 1 beschlossene Zwangsmassnahmen teilweise oder vollständig auf weitere Staaten auszuweiten, die von diesen Zwangsmassnahmen nicht erfasst sind, wenn die Wahrung der Interessen des Landes es erfordert. Die neue Bestimmung ermöglicht einzig die Ausweitung von Sanktionen, die von der OSZE oder von den wichtigsten Handelspartnern der Schweiz – namentlich der EU – beschlossen worden sind.

3 Auswirkungen

3.1 Auswirkungen auf den Bund

3.1.1 Finanzielle Auswirkungen

Es sind keine finanziellen Auswirkungen auf den Bund zu erwarten.

3.1.2 Personelle Auswirkungen

Es sind keine personellen Auswirkungen auf den Bund zu erwarten.

3.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Es sind keine Auswirkungen dieser Vorlage auf die Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berg- gebiete ersichtlich.

3.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Es ist mit keinen volkswirtschaftlichen Auswirkungen zu rechnen.

4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu Strategien des Bundesrates

Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 27. Januar 2016 20 zur Legislaturplanung 2015–2019 noch im Bundesbeschluss vom 14. Juni 2016 21 über die Legislaturplanung 2015–2019 angekündigt. Die Verlängerung von Artikel 1a der Ukraine-Verordnung trat am 1. Juli 2019 in Kraft. Die Verordnungsbestimmung tritt automa- tisch ausser Kraft, wenn der Bundesrat der Bundesversammlung innerhalb von sechs Monaten nach der Verlängerung keinen Ent- wurf einer gesetzlichen Grundlage für den Inhalt der Verordnung unterbreitet hat.

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungsmässigkeit

Das EmbG stützt sich auf die Artikel 54 Absatz 1, 122 Absatz 1 und 123 Absatz 1 BV. Für die vorgeschlagene Änderung ist die Zuständigkeit des Bundes für auswärtige Angelegenheiten nach Artikel 54 Absatz 1 mass- gebend. Diese Bestimmung überträgt dem Bund eine umfassende Befugnis auf dem Gebiet der auswärtigen Angelegenheiten. Das Instrumentarium des Bundes umfasst dabei auch innerstaatliche Massnahmen wie rechtsetzende Erlasse zur Regelung der Aussenbe- ziehungen.

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Die Vorlage ist mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz vereinbar.

5.3 Erlassform

Die Vorlage beinhaltet wichtige rechtsetzende Bestimmungen, die nach Artikel 164 Absatz 1 BV in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen sind.