Bundesbeschluss über die Genehmigung und die Umsetzung der Verordnungen (EU) 2019/817 und 2019/818 zur Interoperabilität (Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands)

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19.xxx

Erläuternder Bericht zur Übernahme und Umsetzung der Rechtsgrundlagen für die Herstellung der Interoperabilität zwischen EU- Informationssystemen in den Bereichen Grenze, Migration und Polizei (Verordnungen [EU] 2019/817 und [EU] 2019/818) «Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands»

vom …

Übersicht

Die Interoperabilität wird den Informationsaustausch zwischen den verschiedenen EU-Informationssystemen ermöglichen. Mit einer Abfrage erhalten Grenzkont- roll-, Migrations- und Strafverfolgungsbehörden künftig umfassende Informatio- nen zu einer überprüften Person. Die Interoperabilität soll die Sicherheit im Schen- gen-Raum verbessern, effizientere Kontrollen an den Aussengrenzen ermöglichen und einen Beitrag zur Migrationssteuerung leisten. Der vorliegende Bericht führt die für die Übernahme und Umsetzung der EU-Interoperabilitätsverordnungen nö- tigen rechtlichen Massnahmen auf und gibt einen Überblick über die Auswirkun- gen auf Bund und Kantone.

Ausgangslage Die Grenzkontroll-, Migrations- und Strafverfolgungsbehörden können auf zahlreiche Informationssysteme der EU zugreifen. Allerdings sind diese Systeme untereinander nicht verbunden. Um Informationen über eine Person zu erlangen, muss daher jedes Informationssystem separat abgefragt werden. Damit werden Synergien nicht genutzt. Wichtige Informationen können unentdeckt bleiben. Mit der Interoperabilität werden die EU-Informationssysteme so miteinander vernetzt, dass vorhandene Informationen effizienter und gezielter genutzt werden können. Künftig kann eine Abfrage parallel in mehreren Informationssystemen durchgeführt werden. Die Interoperabilität er- möglicht die Erkennung von Verknüpfungen zwischen bestehenden Daten. Die Zu- griffsrechte der jeweiligen Behörden auf die einzelnen Systeme bleiben unverändert. Die beiden EU-Interoperabilitätsverordnungen wurden der Schweiz am 21. Mai 2019 als Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands notifiziert. Die Schweiz hat sich mit dem Schengen-Assoziierungsabkommen zur Übernahme aller Weiterentwicklun- gen des Schengen-Besitzstands verpflichtet. Innert zwei Jahren muss die Schweiz nun die rechtlichen Grundlagen für die Umsetzung der EU- Interoperabilitätsverordnungen schaffen.

Mit der Interoperabilität wird ein europäisches Suchportal geschaffen, das die gleich- zeitige Abfrage in allen relevanten Informationssystemen ermöglicht. Die Interopera- bilität sieht auch den automatisierten Abgleich biometrischer Daten einer Person vor, ermöglicht die Sammlung der biographischen und biometrischen Daten von Dritt- staatsangehörigen in einem gemeinsamen Speicher und schafft neue Möglichkeiten, die wahre Identität von Personen aufzudecken, die in mehreren Informationssystemen unter falschen Identitäten oder Mehrfachidentitäten registriert sind. In der Schweiz sind die Anpassung von Bundesgesetzen und deren Ausführungsrecht nötig, um die beiden EU-Verordnungen umzusetzen. Die Umsetzung der EU- Interoperabilitätsverordnungen ist mit einem finanziellen und personellen Mehrauf- wand für die Bundesverwaltung und die Kantone verbunden. Schweizer Systeme und

bestehende Prozesse müssen angepasst werden, um von den Möglichkeiten der In- teroperabilität zu profitieren. Gleichzeitig soll ein nationales Abfrageinstrument be- reitgestellt werden, um die Interoperabilität der nationalen und kantonalen Informa- tionssysteme in der Schweiz zu verbessern und diese an das europäische Suchportal anzubinden.

Übersicht 2

1 Ausgangslage 6

1.1 Handlungsbedarf und Ziele 6

1.2 Verhandlungsverlauf 8

1.3 Verfahren zur Übernahme der Weiterentwicklungen des

Schengen-Besitzstands 9

1.4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur Finanzplanung sowie zu

Strategien des Bundesrates 11

2 Grundzüge der EU-Verordnungen 11

2.1 Übersicht 11

2.2 Inkraftsetzung der EU-Interoperabilitätsverordnungen 13

3 Inhalt der EU-Verordnungen 14

3.1 Die vier neuen Zentralkomponenten 15

3.1.1 Europäisches Suchportal (Kapitel II) 16

3.1.2 Gemeinsamer Dienst für den Abgleich biometrischer

Daten (Kapitel III) 17

3.1.3 Gemeinsamer Speicher für Identitätsdaten (Kapitel IV) 18

3.1.4 Detektor für Mehrfachidentitäten (Kapitel V) 21

3.2 Weitere Bestimmungen 27

4 Grundzüge des Umsetzungserlasses 30

4.1 Die beantragte Neuregelung 30

4.2 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen 31

4.3 Umsetzungsfragen 31

4.3.1 Rechtlicher Umsetzungsbedarf 31

4.3.2 Geplante Evaluation des Vollzugs 34

5 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des Umsetzungserlasses 35

5.1 Ausländer und Integrationsgesetz 35

5.2 Bundesgesetz über das Informationssystem für den Ausländer-

und den Asylbereich (BGIAA) vom 20. Juni 2003 52

5.3 Verantwortlichkeitsgesetz 52

5.4 Bundesgesetz über die polizeilichen Informationssysteme des

Bundes 53

6 Auswirkungen 59

6.1 Finanzielle und personelle Auswirkungen auf den Bund 59

6.1.1 Projektkosten für fedpol und SEM 59

6.1.2 Anwendungs-, Betriebs- und Weiterentwicklungskosten

für fedpol und SEM 60

6.1.3 Kosten für die EZV 61

6.2 Technische Auswirkungen 62

6.3 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden 62

6.4 Auswirkungen in weiteren Bereichen 63

7 Rechtliche Aspekte 63

7.1 Verfassungsmässigkeit 63

7.2 Vereinbarkeit mit anderen internationalen Verpflichtungen der

Schweiz 64

7.3 Erlassform 64

7.4 Besondere rechtliche Aspekte zum Umsetzungserlass 65

Abkürzungsverzeichnis 66

Erläuternder Bericht

1 Ausgangslage

1.1 Handlungsbedarf und Ziele

Die Schweiz hat sich mit dem Schengen-Assoziierungsabkommens (SAA)1 grund- sätzlich zur Übernahme aller Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands ver- pflichtet (Art. 2 Abs. 3 und Art. 7 SAA). Die Übernahme eines neuen Rechtsakts er- folgt dabei in einem besonderen Verfahren, das die Notifikation der Weiterentwicklung durch die zuständigen EU-Organe und die Übermittlung einer Antwortnote seitens der Schweiz umfasst.

Am 20. Mai 2019 verabschiedeten das Europäische Parlament und der Rat der Euro- päischen Union zwei Verordnungen, die die Herstellung der Interoperabilität zwi- schen EU-Informationssystemen zum Ziel haben.

 Die Verordnung (EU) 2019/8172 betrifft den Bereich Grenzen und Visa (nach- folgend Verordnung «IOP Grenzen»).

 Die Verordnung (EU) 2019/8183 betrifft den Bereich polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit, Asyl und Migration (nachfolgend Verordnung «IOP Polizei»). Schon heute können die Grenzkontroll-, Migrations- und Strafverfolgungsbehörden auf verschiedene Informationssysteme der Europäischen Union zugreifen. Jedoch sind diese Systeme untereinander technisch nicht verbunden. Die Daten sind separat in den einzelnen Informationssystemen gespeichert. Allfällige Synergien können nicht genutzt werden und wichtige Informationen und Zusammenhänge können un- entdeckt bleiben, wenn das Informationssystem, in dem sie erfasst sind, nicht abge- fragt wird. Das Risiko besteht, dass die Behörden relevante Informationen verpassen. Folgendes Beispiel zeigt eine heute bestehende Sicherheitslücke und wie diese mit der Interoperabilität künftig geschlossen werden kann: Eine kriminelle Person ist in der Schweiz im Schengener Informationssystem (SIS) zwecks Einreiseverbot ausgeschrieben und wurde in ihr Herkunftsland zurückge- schickt. Dieselbe Person beantragt bei einer Botschaft eines anderen Schengen-Staa- tes ein Visum. Sie verwendet dazu eine falsche Identität. Ihre Fingerabdrücke werden

1 SR 0.362.31 2 Verordnung (EU) 2019/817 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Mai

2019 zur Errichtung eines Rahmens für die Interoperabilität zwischen EU-

Informationssystemen in den Bereichen Grenzen und Visa und zur Änderung der Verord- nungen (EG) Nr. 767/2008, (EU) 2016/399, (EU) 2017/2226, (EU) 2018/1240, (EU) 2018/1726 und (EU) 2018/1861 des Europäischen Parlaments und des Rates, der Ent- scheidung 2004/512/EG des Rates und des Beschlusses 2008/633/JI des Rates, ABl. L

135 vom 22.5.2019, S. 27.

3 Verordnung (EU) 2019/818 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Mai

2019 zur Errichtung eines Rahmens für die Interoperabilität zwischen EU-

Informationssystemen (polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit, Asyl und Migration) und zur Änderung der Verordnungen (EU) 2018/1726, (EU) 2018/1862 und (EU) 2019/816, ABl. L 135 vom 22.5.2019, S. 85.

zwar im Visa-Informationssystem (VIS) registriert, aber nicht mit den im SIS gespei- cherten Abdrücken verglichen. Sie erhält das Visum und schafft es dadurch, wieder in den Schengen-Raum zurückzukehren. Dank der Interoperabilität zwischen den EU-Informationssystemen werden künftig Identitätsdaten, Daten zu Reisedokumenten und biometrische Daten (Fingerabdrücke und Gesichtsbilder) automatisiert abgeglichen und kriminelle Personen, welche fal- sche Identitäten benutzen, können identifiziert werden. Über das gemeinsame euro- päische Suchportal (ESP) können dann alle Informationssysteme (in diesem Fall das SIS und das VIS) gleichzeitig und mit nur einer Abfrage konsultiert werden.

Ohne Interoperabilität müsste jedes Mit Interoperabilität werden die Behörden System separat angefragt werden.4 durch eine Abfrage alle Informationssysteme abfragen können.

Interoperabilität bedeutet also, die EU-Informationssysteme so miteinander zu vernet- zen, dass vorhandene Informationen effizienter und gezielter genutzt werden können. Mittels einer Abfrage sollen die berechtigten Behörden künftig über alle für ihre Auf- gaben relevanten Informationen verfügen und damit rasch und effizient ein umfassen- des Bild einer Person erhalten. Ziel ist, dass die Behörden stets über die relevanten Informationen verfügen können, so dass – in Situationen wie im vorher erwähnten Beispiel kein Visum an eine kriminelle Person ausgestellt wird. Zu diesem Zweck hat die EU zwei Verordnungstexte verabschiedet. Nebst der Schaffung des ESP sollen mit der Interoperabilität auch biometrische Daten (Fingerabdrücke und Gesichtsbil- der) einer Person mit den Daten anderer Datenbanken automatisiert abgeglichen wer- den können. Weiter sollen Identitätsdaten und Reisedokumentdaten von Drittstaats- angehörigen in einer gemeinsamen Datenbank gespeichert werden. Schliesslich wird mit den beiden EU-Verordnungen die Möglichkeit geschaffen, Mehrfachidentitäten in den EU-Informationssystemen besser zu erkennen und Identitätsbetrug aufzude- cken. Mit der Interoperabilität werden keine neuen Daten erhoben, sondern lediglich

Unter «etc.» sind in der Grafik die Informationssysteme und Datenbanken zusammenge- fasst, zu denen die Schweiz momentan über keinen direkten Zugang verfügt, einen solchen jedoch zurzeit prüft (ECRIS-TCN) oder anstrebt (Europol-Daten, Interpol-Datenbanken).

zusätzliche Funktionen für die bestehenden und zukünftigen Informationssysteme ge- schaffen. Für die Behörden ändert sich dadurch nichts an den bestehenden Zugriffs- rechten auf die zugrundeliegenden Systeme.

Die zwei EU-Verordnungen zur Interoperabilität wurden im Nachgang an die seit

2015 verübten terroristischen Anschläge im Schengen-Raum und die gesteigerten

Herausforderungen im Migrationsbereich erarbeitet. Die Weiterentwicklung und der Ausbau der IT-Struktur der EU werden als zentrale Elemente zur Verbesserung der Sicherheit im Schengen-Raum angesehen. Die Interoperabilität der EU- Informationssysteme spielt eine wichtige Rolle bei der Schliessung bestehender Si- cherheitslücken. Der erleichterte Datenaustausch zwischen den verschiedenen Infor- mationssystemen soll aber auch schnellere und wirksamere Kontrollen an den Schen- gen-Aussengrenzen ermöglichen und einen Beitrag zur Bekämpfung der irregulären Migration leisten. So sollen in Zukunft vorhandene Informationen effizienter und ge- zielter genutzt werden können, was einen grossen Mehrwert für die Arbeit der Grenz- kontroll-, Migrations- und Strafverfolgungsbehörden darstellt.

Die zwei EU-Verordnungen wurden der Schweiz am 21. Mai 2019 als Weiterentwick- lungen des Schengen-Besitzstands notifiziert. Der Bundesrat hat die Notenaustausche zur Übernahme der EU-Verordnungen am 14. Juni 2019 unter Vorbehalt der parla- mentarischen Genehmigung gutgeheissen. Die entsprechende Antwortnote wurde der EU am 19. Juni 2019 übermittelt. Ziel dieser Vorlage ist es, die Schengen Weiterent- wicklung fristgerecht zu übernehmen und die notwendigen rechtlichen Grundlagen für deren Umsetzung zu schaffen.

1.2 Verhandlungsverlauf

Am 12. Dezember 2017 stellte die EU-Kommission die zwei Verordnungsvorschläge zur Interoperabilität vor, welche gemeinsam die Rechtsgrundlage für die Herstellung der Interoperabilität zwischen EU-Informationssystemen in den Bereichen Grenze, Migration und Polizei bilden. Die Diskussionen im Rat der EU dauerten von Januar bis Juni 2018. Besonders intensive Diskussionen fanden zu den folgenden Themen statt:

• Umsetzung: Thematisiert wurden nebst den finanziellen Folgen für die Schen- gen-Staaten auch die Auswirkungen der Implementierung auf die Personenkon- trollen an den Schengen-Aussengrenzen. Bedenken bestanden insbesondere zur technischen Machbarkeit einer zeitnahen Abfrage in allen interoperablen Syste- men während Kontrollen an den Aussengrenzen.
• Personeller Mehrbedarf: Wiederholt traktandiert war der zusätzliche Personal- aufwand für die Schengen-Staaten und die Zusatzbelastung für bestehende Stel-

5 SIRENE steht für «Supplementary Information Request at the National Entries». Jeder am Schengen-System teilnehmende Staat verfügt über ein nationales Büro, welches den Informationsaustausch und die Koordination des Vorgehens im Falle eines SIS-Treffers zuständig ist und rund um die Uhr operationell ist.

- «Variable Geometrie»: Der Begriff der variablen Geometrie umfasst die Proble- matik der Nicht-Teilnahme einzelner Staaten an einem oder mehreren EU- Informationssystemen. Der unterschiedlich ausgeprägte Integrationsgrad führt bei interoperablen Systemen zu unterschiedlichen Abfrageresultaten der in- teroperablen Zentralsysteme. Betroffen sind vor allem das Vereinigte Königreich und Irland, welche ohne Zugang zu SIS die Funktionalität des Detektors für Mehrfachidentitäten einbüssen, aber auch die Schweiz und andere assoziierte Staaten, aufgrund des eingeschränkten Zugangs zu Europol-Daten oder des feh- lenden Zugangs zum Europäischen Strafregisterinformationssystem für Dritt- staatsangehörige (ECRIS-TCN). Der COREPER6 definierte am 14. Juni 2018 die Verhandlungsrichtlinien für den Tri- log mit dem Europäischen Parlament. Aufgrund von Nachbesserungen am ursprüng- lichen Kompromisstext hiess der COREPER die geänderten Texte am 12. September

2018 erneut gut und erteilte das Verhandlungsmandat für den Trilog. Der LIBE-

Ausschuss7 des Europäischen Parlaments verabschiedete seinen Bericht am 15. Okto- ber 2018. Der Trilog dauerte von Oktober 2018 bis Februar 2019 und wurde von tech- nischen Meetings und Treffen der JI-Referenten begleitet. In den Trilogverhandlun- gen standen andere Themen im Vordergrund als zuvor auf Expertenstufe, beispielsweise der Zugriff auf den gemeinsamen Speicher für Identitätsdaten zu Iden- tifikationszwecken bzw. zu Zwecken der Strafverfolgung oder die Informationspflicht der Staaten via Webportal. Auch die rechtliche Grundlage für eine Abfrage von Inter- pol Datenbanken als Teil der Interoperabilität war – und bleibt – Gegenstand von Dis- kussionen. Die offenen Fragen sollen in einem Abkommen zwischen der EU und In- terpol geregelt werden. Die Experten der Schweiz haben an allen Sitzungen teilgenommen, konnten technische Fragen klären und ihre Lösungsvorschläge in allen Verhandlungsetappen einbringen. Am letzten Trilog vom 5. Februar 2019 einigten sich die Rumänische Präsidentschaft und Vertreter des Europäischen Parlaments auf einen Kompromiss betreffend die Ver- ordnungstexte. Die beiden Verordnungstexte wurden am 13. Februar 2019 vom COREPER und am 19. Februar 2019 vom LIBE-Ausschuss des Europäischen Parla- mentes gutgeheissen. Der erzielte Kompromiss wurde vom Plenum des Europäischen Parlaments am 16. April 2019 und vom Ministerrat am 14. Mai 2019 gebilligt. Die formelle Verabschiedung der Verordnungen folgte am 20. Mai 2019 mittels Unter- zeichnung des Rechtsaktes durch die Präsidenten des Europäischen Parlaments und des Rates der EU. Die Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands wurden der Schweiz am 21. Mai 2019 notifiziert.

1.3 Verfahren zur Übernahme der Weiterentwicklungen des

Schengen-Besitzstands Gestützt auf Artikel 2 Absatz 3 SAA hat sich die Schweiz grundsätzlich verpflichtet, alle Rechtsakte, welche die EU seit der Unterzeichnung des SAA am 26. Oktober

6 Ausschuss, der sich aus den Ständigen Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten zusammensetzt und für die Vorbereitung der Arbeiten des Rates der EU zuständig ist. 7 Ausschuss des Europäischen Parlaments, der sich mit Fragen zu den Themen bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres beschäftigt.

2004 als Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands erlassen hat, zu überneh-

men und soweit erforderlich in das Schweizer Recht umzusetzen. Artikel 7 SAA sieht ein spezielles Verfahren für die Übernahme und Umsetzung von Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands vor. Zunächst notifiziert die EU der Schweiz «unverzüglich» die Annahme eines Rechtsakts, der eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands darstellt. Danach verfügt der Bundesrat über eine Frist von dreissig Tagen, um dem zuständigen Organ der EU (Rat der EU oder EU- Kommission) mitzuteilen, ob und gegebenenfalls innert welcher Frist die Schweiz die Weiterentwicklung übernimmt. Die dreissigtägige Frist beginnt mit der Annahme des Rechtsakts durch die EU zu laufen (Art. 7 Abs. 2 Bst. a SAA). Soweit die zu übernehmende Weiterentwicklung rechtlich verbindlicher Natur ist, bil- den die Notifizierung durch die EU und die Antwortnote der Schweiz einen Noten- austausch, der aus Sicht der Schweiz einen völkerrechtlichen Vertrag darstellt. Im Einklang mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben muss dieser Vertrag entweder vom Bundesrat oder vom Parlament und, im Fall eines Referendums, vom Volk ge- nehmigt werden. Die zur Übernahme anstehenden zwei EU-Verordnungen sind rechtsverbindlich. Die Übernahme der vorliegenden EU-Verordnungen muss deshalb mittels Abschluss ei- nes Notenaustauschs erfolgen. Vorliegend ist die Bundesversammlung für die Genehmigung der Notenaustausche zuständig (vgl. Ziff. 7.1). Entsprechend hat die Schweiz der EU am 19. Juni 2019 in ihren Antwortnoten mitgeteilt, dass die betreffende Weiterentwicklung für sie erst «nach Erfüllung ihrer verfassungsrechtlichen Voraussetzungen» rechtsverbindlich werden kann (Art. 7 Abs. 2 Bst. b SAA). Ab der Notifizierung der Rechtsakte durch die EU verfügt die Schweiz für die Übernahme und Umsetzung der Weiterentwick- lungen über eine Frist von maximal zwei Jahren. Innerhalb dieser Frist muss auch eine allfällige Referendumsabstimmung stattfinden. Sobald das innerstaatliche Verfahren abgeschlossen ist und alle verfassungsrechtli- chen Voraussetzungen im Hinblick auf die Übernahme und Umsetzung der EU- Verordnungen erfüllt sind, unterrichtet die Schweiz den Rat der EU und die EU- Kommission unverzüglich in schriftlicher Form hierüber. Wird kein Referendum ge- gen die Übernahme und Umsetzung der EU-Verordnungen ergriffen, erfolgt diese Mitteilung, die der Ratifizierung der Notenaustausche gleichkommt, unverzüglich

nach Ablauf der Referendumsfrist. Setzt die Schweiz eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstandes nicht fristge- recht um, so riskiert sie die Beendigung der Zusammenarbeit von Schengen insge- samt, und damit auch von Dublin (Art. 7 Abs. 4 SAA i. V. m. Art. 14 Abs. 2 DAA8).

Ausgehend vom Datum der Notifikation durch die EU (21. Mai 2019) endet die Frist für die Übernahme und Umsetzung der EU-Verordnungen somit am 21. Mai 2021. Dabei ist zu bemerken, dass die übliche Zweijahresfrist pragmatisch verlängert wird,

8 Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Ge- meinschaft über die Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat oder in der Schweiz gestellten Asylantrags; SR 0.142.392.68.

wenn die Anwendung des Rechtsakts innerhalb des Schengen-Raums erst ab einem späteren Datum vorgesehen ist. Dies ist bei einzelnen Zentralkomponenten der EU- Interoperabilitätsverordnungen der Fall, da sie zu einem unterschiedlichen Zeitpunkt in Betrieb genommen werden und die vollständige Umsetzung nicht vor 2023 geplant ist.

1.4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur Finanzplanung sowie zu

Strategien des Bundesrates Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 27. Januar 20169 zur Legislaturplanung 2015–2019 noch im Bundesbeschluss vom 14. Juni 201610 über die Legislaturplanung 2015–2019 explizit angekündigt. Die vorliegende Übernahme der Schengen-Weiterentwicklungen leistet aber einen Beitrag zur Umsetzung der Leitlinie 1, Ziel 4 sowie der Leitlinie 3, Ziele 13–15 für die Legislaturperiode 2015-2019. Mit der korrekten, interoperablen Anwendung der verschiedenen EU-Informationssysteme erneuert und entwickelt die Schweiz ihre po- litischen und wirtschaftlichen Beziehungen zur EU. Die umfassende und zeitnahe Be- reitstellung der relevanten Informationen für die zuständigen Behörden trägt zum Ziel der Migrationssteuerung und Verhinderung der irregulären Migration bei. Die Schweiz soll Gewalt, Kriminalität und Terrorismus vorbeugen und wirksam bekämp- fen. Sie soll die inneren und äusseren Sicherheitsbedrohungen kennen und über die notwendigen Instrumente verfügen, um diesen wirksam entgegenzutreten. Die In- teroperabilität unterstützt dies, indem sie bestehende Sicherheitslücken schliesst und effizientere Kontrollen an den Aussengrenzen ermöglicht. Für die Realisierung der Interoperabilität der EU-Informationssysteme ist im Voran- schlag 2020 mit integriertem Aufgaben- und Finanzplan 2021-2023 eine erste Tran- che enthalten. Nachdem die aktualisierten Projektmanagementpläne sowie ein Quali- täts- und Risikobericht der betroffenen Projekte vorliegen, wird der Bundesrat die zweite Tranche des Verpflichtungskredites «Weiterentwicklung Schengen/Dublin» freigeben. Die Übernahme und Umsetzung der EU-Interoperabilitätsverordnungen stehen mit keiner Strategie des Bundesrats in Konflikt. Sie sind angezeigt, um den Verpflichtun- gen der Schweiz aus dem SAA nachzukommen.

2 Grundzüge der EU-Verordnungen

2.1 Übersicht

Die Interoperabilität schafft keine zusätzlichen Datenbanken, sondern integriert neue Funktionen in existierende und zukünftige Informationssysteme. Mit den beiden EU-Interoperabilitätsverordnungen werden die folgende vier neuen Zentralkomponenten für die EU-Informationssysteme geschaffen:

9 BBI 2016 1105 10 BBI 2016 5183

 das Europäische Suchportal (European Search Portal, nachfolgend „ESP“), das es den zuständigen Behörden erlaubt, mittels einer Abfrage gleichzeitig mehrere EU-Informationssysteme zu konsultieren;  der gemeinsame Dienst für den Abgleich biometrischer Daten (shared Biomet- ric Matching Service, nachfolgend „sBMS“), der die systemübergreifende Ab- frage mehrerer EU-Informationssysteme mittels biometrischer Daten möglich macht;  der gemeinsame Speicher für Identitätsdaten (Common Identity Repository, nachfolgend „CIR“), der die Identitätsdaten (bspw. Name und Geburtsdatum), die Daten zu Reisedokumenten und die biometrischen Daten von Drittstaaten- angehörigen enthält und deren Identifizierung erleichtert; und  der Detektor für Mehrfachidentitäten (Multiple Identity Detector, nachfolgend „MID“) der Zusammenhänge zwischen neuen und bestehenden Daten in ver- schiedenen EU-Informationssystemen aufdeckt und so zur Bekämpfung von Identitätsbetrug beiträgt. Betroffen von den EU-Interoperabilitätsverordnungen sind die folgenden EU- Informationssysteme und Datenbanken:  das Schengener Informationssystem (SIS), welches Informationen zu gesuchten oder vermissten Personen sowie gesuchten Fahrzeugen und Sachen enthält und in welchem Einreiseverbote und künftig auch Rückkehrentscheide ausgeschrie- ben werden;  das Visa-Informationssystem (VIS), welches die Informationen zu den Schen- gen-Visa enthält;  Eurodac, die zentrale Datenbank für Fingerabdrücke von Asylsuchenden und Personen, die bei der illegalen Einreise aufgegriffen werden;  das Europäische Strafregisterinformationssystem für Drittstaatsangehörige (ECRIS-TCN), ein elektronisches System für Strafregisterauskünfte zwischen den EU-Staaten;  das Einreise-/Ausreisesystem (EES), in welchem künftig die Angaben zu Ein- und Ausreisen von Drittstaatsangehörigen, die für einen Aufenthalt von höchs- tens 90 Tagen je Zeitraum von 180 Tagen in den Schengen-Raum einreisen so- wie die Einreiseverweigerungen erfasst werden;  das Europäische Reiseinformations- und -genehmigungssystem (ETIAS), durch welches visumsbefreite Drittstaatsangehörige in Zukunft eine Reisegenehmi- gung beantragen müssen, bevor sie in den Schengen-Raum einreisen;  die Europol-Daten; und  die Interpol Datenbanken für gestohlene und verlorene Reisedokumente (Stolen and Lost Travel Documents, nachfolgend „SLTD“) und jene zur Erfassung von

Ausschreibungen zugeordneten Reisedokumenten (Travel Documents Associa- ted with Notices, nachfolgend „TDAWN“). Die Schweiz beteiligt sich an den Informationssystemen SIS, VIS, Eurodac, EES und ETIAS, welche alle Teil des Schengen-Besitzstandes sind. Die EES-Verordnung und die ETIAS-Verordnung wurden der Schweiz 2018 als Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstandes notifiziert. Bis November 2020 hat die Schweiz auch die

Weiterentwicklungen des Schengen-Informationssystems (SIS) zu übernehmen, wodurch zusätzliche Möglichkeiten für die Polizei- und Migrationskooperation ge- schaffen werden, u.a. durch die Einführung einer neuen Rückkehrausschreibung.

Das ECRIS-TCN stellt hingegen keine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstan- des dar und die Schweiz hat vorerst keinen Zugang dazu11. Es wird daher in den EU- Verordnungen von der Interoperabilität der «EU-Informationssysteme» gesprochen. Diese Formulierung wird im vorliegenden erläuternden Bericht für die Kapitel 1 bis

3 sowie 6 und 7 verwendet. Was die rechtliche Umsetzung in der Schweiz angeht,

wird hingegen der Begriff «Schengen-Dublin-Informationssysteme» verwendet, da nur diese im Schweizer Recht umgesetzt werden müssen. Auch auf Europol-Daten hat die Schweiz derzeit keinen direkten Zugriff12. Gegenwär- tig laufen Diskussionen dazu, ob die EU den Schengen-assoziierten Staaten zukünftig via ESP einen direkten Zugang zu seinen Daten einräumt. Wie genau die Zentralkom- ponenten auf die Europol-Daten zugreifen werden, ist derzeit noch Gegenstand von Abklärungen. Das Abfragerecht wird sich allerdings in den bestehenden Rechtsrah- men (Kooperationsabkommen zwischen der Schweiz und Europol) einordnen müs- sen. Es erscheint deshalb angezeigt, im AIG und BPI schon die ESP- Zugriffsmöglichkeit auf die Europol-Datenbestände zu verankern. Auf die oben auf- geführten Interpol Datenbanken verfügt die Schweiz als Mitgliedstaat über einen Zu- griff. Die Interoperabilität ist in der EU in zwei Verordnungen geregelt. Die erste Verord- nung betrifft die Bereiche Grenzen und Visa (Verordnung «IOP Grenzen»), die zweite die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit, Asyl und Migration (Verordnung «IOP Polizei»). Der Grund für die Regelung in zwei Verordnungen ist, dass sich die Bestimmungen an Staaten richten, die in unterschiedlichem Grad an Schengen teil- nehmen. So betreffen beispielsweise die Systeme VIS, EES und ETIAS Teile des Schengen-Besitzstandes an dem Irland und das Vereinigte Königreich nicht teilneh- men. Die Schweiz hat entsprechend ihrer Teilnahme am Schengen-Besitzstand beide EU-Verordnungen zu übernehmen. Die beiden EU-Verordnungen sind bis auf wenige Bestimmungen deckungsgleich.

2.2 Inkraftsetzung der EU-Interoperabilitätsverordnungen

Die beiden EU-Interoperabilitätsverordnungen traten am 11. Juni 2019 in der EU in Kraft. Anwendbar wird der überwiegende Teil der materiellen Bestimmungen aller- dings erst später, da die EU-Kommission über die stufenweise Inbetriebnahme der einzelnen Zentralkomponenten entscheidet, womit die jeweils einschlägigen Bestim- mungen erst dann anwendbar werden (vgl. Art. 79 Verordnung «IOP Grenzen», Art.

75 Verordnung «IOP Polizei»). Voraussetzung für die Inbetriebnahme der einzelnen

Zentralkomponenten ist beispielsweise der erfolgreiche Abschluss eines umfassenden

Die Schweiz prüft derzeit eine mögliche Teilnahme an ECRIS-TCN. Basierend auf Artikel 8 und 9 des Abkommens zwischen der Schweiz und Europol von 2004 (SR 0.362.2) kann die Schweiz ein Ersuchen an Europol richten, um Informationen aus dem Europol Informationssystem (EIS) zu erhalten. Die Schweiz setzt sich für einen direkten Zugriff auf Europol-Daten ein.

Tests in Zusammenarbeit mit den Schengen-Staaten und den europäischen Agenturen der jeweiligen Zentralkomponente. Zusätzlich müssen die technischen und rechtli- chen Vorkehrungen für die Erhebung und Übermittlung von Daten getroffen worden sein (Art. 72 Verordnung «IOP Grenzen», Art. 68 Verordnung «IOP Polizei»). Die einzelnen Zentralkomponenten werden folglich zu einem unterschiedlichen Zeitpunkt operativ werden. Gemäss heutigem Zeitplan der EU-Kommission sollen der sBMS bis 2021, der CIR bis 2022 und das ESP sowie der MID bis 2023 in Betrieb genommen werden. Es sind ausserdem verschiedene Übergangsphasen geplant, bevor die einzel- nen Zentralkomponenten zur Anwendung kommen werden. Unabhängig hiervon gelten einige Bestimmungen der beiden EU- Interoperabilitätsverordnungen bereits seit dem 11. Juni 2019. Dabei handelt es sich um Regelungen, die für die Entwicklungsphase relevant sind. Sie richten sich in erster Linie an die europäische Agentur eu-LISA, welche für die Entwicklung der verschie- denen Zentralkomponenten zuständig ist. Auch die Rechtsgrundlagen für den Erlass von verschiedenen Durchführungsrechtsakten, mit welchen die EU-Kommission zu einzelnen Regelungsaspekten präzisierende Bestimmungen festlegen wird, traten be- reits im Juni 2019 in Kraft. Vor diesem Hintergrund besteht aus Sicht der Schweiz keine «besondere Dringlichkeit», die gestützt auf Artikel 7b des Regierungs- und Ver- waltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 199713 (RVOG) eine vorläufige An- wendung der beiden Notenaustausche notwendig machen würde. Schliesslich ist in Artikel 79 der Verordnung «IOP Grenzen», respektive Artikel 75 der Verordnung «IOP Polizei» festgehalten, dass die Verordnungen für Eurodac erst ab dem Tag der Anwendbarkeit der Neufassung der Verordnung (EU) Nr. 603/2013 gelten werden. Die Einbindung von Eurodac im Rahmen der Interoperabilität ist aber vorgesehen, deshalb wird Eurodac auch im Kapitel 3 erwähnt. Konkrete Bestimmun- gen fehlen allerdings noch. Die rechtliche Umsetzung in der Schweiz wird deshalb erst mit der Übernahme der neuen Eurodac Verordnung erfolgen.

3 Inhalt der EU-Verordnungen

Das folgende Kapitel gibt einen Überblick über den Inhalt der beiden EU- Verordnungen. Der Fokus liegt auf den vier Zentralkomponenten. Weitere Neuerun- gen, die ebenfalls Auswirkungen auf die Schweiz haben, werden in Kapitel 3.2 auf- geführt. Dies sind beispielsweise Bestimmungen zur Auskunftsplicht oder Datenqua- litätsanforderungen sowie zu Änderungen, die an anderen Rechtsakten vorgenommen werden. Da die beiden EU-Verordnungen bis auf wenige Bestimmungen deckungsgleich sind, wird in Kapitel 3 auf eine getrennte Darstellung verzichtet und der Inhalt als Ganzes präsentiert. Die angegeben Kapitel- und Artikelnummern stimmen in beiden Texten grösstenteils überein. Erst ab Ende des achten Kapitels der EU-Verordnungen trifft dies nicht mehr zu, ein Verweis ist an entsprechender Stelle angebracht.

13 SR 172.010

3.1 Die vier neuen Zentralkomponenten

Die vier neuen Zentralkomponenten bilden das Herzstück der Interoperabilität. Dank ihnen sollen die verschiedenen EU-Informationssysteme besser miteinander kommu- nizieren. Der Informationsaustausch wird dadurch effizienter, bestehende Sicherheits- lücken werden geschlossen. Die verschiedenen Zentralkomponenten unterstützen sich gegenseitig. Erst deren Kombination ermöglicht es, die Ziele der Interoperabilität vollständig zu erreichen. Das ESP wird künftig Abfragen in mehreren EU-Informationssystemen gleichzeitig ermöglichen. Via ESP kann sowohl eine direkte Abfrage der Daten in den einzelnen Systemen erfolgen als auch eine Abfrage der Daten im CIR, wo die Identitätsdaten, die Reisedokumentdaten und die biometrischen Daten aller Drittstaatsangehörigen, die in einem der nicht polizeilichen EU-Informationssysteme erfasst sind, gesammelt und gespeichert werden. Da die Daten von SIS nicht im CIR integriert sind, braucht es den MID, der dazu dient, innerhalb von CIR sowie zwischen CIR und SIS Mehr- fachidentitäten aufzudecken. Dazu gleicht er die Daten im CIR mit denen im SIS ab. Für den Abgleich der biometrischen Daten nimmt der MID den sBMS zu Hilfe, wäh- rend über das ESP der Abgleich mit Identitätsdaten und Daten zu Reisedokumenten realisiert wird. Zusammen erleichtern die vier Zentralkomponenten daher nicht nur den Informationsaustausch und eine korrekte Identifizierung von Personen, sondern ermöglichen auch die Aufdeckung von Mehrfachidentitäten und Identitätsbetrug. Die untenstehende Graphik zeigt, wie die Zentralkomponenten zusammenhängen und welche Systeme sie betreffen. Das NUI (National Uniform Interface) ist die Schnitt- stelle, welche eine standardisierte Verbindung zwischen den nationalen Systemen der Schengen-Staaten und den EU-Zentralkomponenten herstellt. Für ETIAS, EES und VIS wird eine Verbindung zwischen den jeweiligen EU-Komponenten und den nati- onalen Komponenten ebenfalls über das NUI etabliert. In den folgenden Unterkapiteln wird jede Zentralkomponente der Interoperabilität einzeln vorgestellt.

3.1.1 Europäisches Suchportal (Kapitel II)

Die Schaffung des Europäischen Suchportals («ESP») ist ein zentraler Punkt der In- teroperabilität. Es soll den zuständigen Behörden, nach Massgabe ihrer Zugangs- rechte, einen raschen, unterbrechungsfreien, effizienten, systematischen und kontrol- lierten Zugang zu den verschiedenen EU-Informationssystemen, Europol-Daten und den Interpol-Datenbanken ermöglichen (Art. 6). Dank dem ESP sollen die zuständi- gen Behörden in Zukunft durch eine Abfrage auf alle für sie relevanten Informationen zugreifen und ein umfassendes Bild einer zu prüfenden Person erhalten können.

Nutzung des Europäischen Suchportals (Art. 7) Das ESP dürfen alle nationalen Behörden und europäischen Agenturen nutzen, die auf mindestens eines der EU-Informationssysteme (EES, ETIAS, VIS, SIS, Eurodac oder ECRIS-TCN), auf den CIR oder den MID, auf Europol-Daten oder Interpol-Daten- banken Zugriff haben, wenn das EU-Recht beziehungsweise das nationale Recht für sie entsprechende Zugriffsrechte auf die jeweiligen Systeme und/oder Zentralkompo- nenten vorsehen. Künftig nutzen die zuständigen Behörden der Schengen-Staaten so- wie die Stellen der EU das ESP für Abfragen in EES, VIS, ETIAS, Eurodac oder ECRIS-TCN sowie für Abfragen im CIR für die in Artikel 20, 21 und 22 genannten Zwecke (für Abfragen im CIR siehe ausführlich Ziffer 3.1.3). Sie können das ESP auch für Abfragen im zentralen SIS (C-SIS)14 sowie von Europol-Daten und Interpol- Datenbanken nutzen. Für die Behörden der Schengen-Staaten stellt dies keine Pflicht dar. Die Stellen der EU hingegen sind gehalten Abfragen im C-SIS künftig via ESP zu tätigen.

Erstellung von ESP-Nutzerprofilen (Art. 8) In Zusammenarbeit mit den Schengen-Staaten erstellt die Agentur eu-LISA Nutzer- profile für alle Kategorien von ESP Nutzern. Jedes Profil enthält insbesondere die Informationen dazu, welche EU-Informationssysteme, Europol-Daten und Interpol- Datenbanken abgefragt werden dürfen. Die Nutzerprofile werden mindestens einmal pro Jahr von eu-LISA in Zusammenarbeit mit den Schengen-Staaten überprüft und falls erforderlich aktualisiert.

Abfragen (Art. 9) Eine Abfrage über das ESP kann mittels Identitätsdaten, Daten zu Reisedokumenten oder biometrischer Daten erfolgen. Das ESP fragt entsprechend der Nutzerprofile gleichzeitig EES, ETIAS, VIS, SIS, Eurodac, ECRIS-TCN, CIR sowie Europol-Daten und Interpol-Datenbanken ab. Sobald aus einem der Systeme Daten verfügbar sind, werden diese den Nutzern im Rahmen ihrer Zugangsrechte über das ESP angezeigt.

14 Die Abfragen via ESP betreffen immer das zentrale SIS, das sich in Strassburg befindet. Es werde keine Abfragen in den nationalen Kopien durchgeführt.

Dabei wird jeweils ersichtlich aus welchem EU-Informationssystem die Daten stam- men, ausser wenn es sich um eine Abfrage des CIR zu Identifikationszwecken gemäss Artikel 20 handelt. Bei diesen Abfragen geht es lediglich darum eine Person zu iden- tifizieren, die zuständigen Polizeibehörden sollen allerdings nicht erfahren in wel- chem System die betroffene Person erfasst ist (siehe Ziff. 3.1.3 zu Art. 20). Bei Ab- fragen des CIR nach Art. 22 wird den Strafverfolgungsbehörden lediglich angezeigt, ob Daten in einem Informationssystem vorhanden sind. Der Zugriff muss separat be- antragt werden (siehe Ziff. 3.1.3 zu Art. 22). Bei Abfragen in den Interpol-Datenban- ken über das ESP wird der ausschreibende Staat nicht informiert.

Führen von Protokollen (Art. 10) Sowohl eu-LISA als auch die Schengen-Staaten haben über die Abfragen via ESP Protokoll zu führen. Die Protokolle dürfen ausschliesslich zur datenschutzrechtlichen Kontrolle verwendet werden. Sie sollen vor unbefugten Zugriffen geschützt werden und ein Jahr nach Erstellung gelöscht werden, es sei denn, sie werden für ein bereits eingeleitetes Kontrollverfahren benötigt.

Ausweichverfahren für den Fall, dass eine Nutzung des Europäischen Suchportals technisch nicht möglich ist (Art. 11) Artikel 11 regelt das Vorgehen für den Fall, dass das ESP aus technischen Gründen nicht genutzt werden kann. Ist dies aufgrund eines Ausfalls des ESP nicht möglich, informiert eu-LISA die Nutzer automatisch. Besteht ein Problem bei der nationalen Infrastruktur eines Schengen-Staates, so informiert dieser automatisch eu-LISA und die EU-Kommission. Bis die technischen Probleme behoben sind, können die EU- Informationssysteme oder der CIR direkt abgefragt werden.

Übergangszeitraum für die Nutzung des Europäischen Suchportals In Artikel 67 «IOP Grenzen» resp. Artikel 63 «IOP Polizei» ist geregelt, dass die Nut- zung des ESP für zwei Jahre nach Inbetriebnahme der Zentralkomponente fakultativ ist. Diese Frist kann einmal um ein weiteres Jahr verlängert werden.

3.1.2 Gemeinsamer Dienst für den Abgleich biometrischer Daten

(Kapitel III) Der gemeinsame Dienst für den Abgleich biometrischer Daten („sBMS“15) soll die systemübergreifende Abfrage mehrerer EU-Informationssysteme mit biometrischen Daten ermöglichen (Art. 12).

In den EU-Verordnungen wird die Abkürzung «BMS» benutzt, die im Schweizer Recht je- doch bereits anderweitig angewandt wird. Um Verwechslungen zu vermeiden, wird «sBMS» verwendet.

Speicherung biometrischer Templates im gemeinsamen Dienst für den Abgleich bio- metrischer Daten (Art. 13) Der sBMS speichert die biometrischen Templates16, die er aus den biometrischen Da- ten des EES, VIS, SIS und ECRIS-TCN sowie in Zukunft Eurodac, generiert. ETIAS ist nicht betroffen, da es keine biometrischen Daten enthält. Jedes Template enthält einen Verweis auf das EU-Informationssystem aus dem es stammt, sowie einen Ver- weis auf die darin enthaltenen Datensätze. Nur Templates biometrischer Daten, die einen Mindestdatenqualitätsstandard erfüllen, dürfen in den sBMS eingegeben wer- den.

Abfrage biometrischer Daten mithilfe des gemeinsamen Dienstes für den Abgleich bi- ometrischer Daten (Art. 14) Die Abfrage biometrischer Daten im CIR und im SIS erfolgt über die biometrischen Templates im sBMS und ist nur zu den in den Interoperabilitätsverordnungen sowie in den EU-Verordnungen zu den einzelnen Systemen genannten Zwecken erlaubt.

Datenspeicherung im gemeinsamen Dienst für den Abgleich biometrischer Daten (Art. 15) Die Templates und die Verweise auf die EU-Informationssysteme aus denen sie stam- men, werden nur so lange im sBMS gespeichert, wie die biometrischen Daten im CIR oder im SIS vorhanden sind und werden danach automatisch gelöscht.

Führen von Protokollen (Art. 16) Sowohl eu-LISA als auch die Schengen-Staaten haben über die Datenverarbeitungs- vorgänge Protokoll zu führen. Die Bestimmungen zur Verwendung der Protokolle und der zu treffenden Sicherheitsmassnahmen, die in Ziffer 3.1.1 zu Artikel 10 aufgeführt sind, gelten analog.

3.1.3 Gemeinsamer Speicher für Identitätsdaten (Kapitel IV)

Im gemeinsamen Speicher für Identitätsdaten („CIR“) wird für jede im EES, VIS, ETIAS, Eurodac oder ECRIS-TCN erfasste Person eine individuelle Datei angelegt. Dies soll die korrekte Identifizierung von Personen, die in einem der genannten EU- Informationssysteme erfasst sind, erleichtern. Mit dem CIR wird u.a. der Zugang von Strafverfolgungsbehörden zu EU-Informationssystemen, die nicht der Strafverfol- gung dienen, für die Verhütung, Aufdeckung oder Ermittlung terroristischer und an- derer schwerer Straftaten vereinheitlicht und erleichtert (Art. 17 mit Verweis auf Art. 22). Aufgrund seiner komplexen technischen Architektur, sind die Daten von SIS nicht Teil des CIR.

Es handelt sich dabei um eine mathematische Repräsentation, die mittels Merkmalsauszug aus biometrischen Daten generiert wird, welche auf die für Identifizierungs- und Verifi- zierungszwecke erforderlichen Merkmale begrenzt sind (Art. 4 Abs. 12).

Im gemeinsamen Speicher für Identitätsdaten gespeicherte Daten (Art. 18) Der CIR speichert die Identitätsdaten, sowie, falls vorhanden, Daten zu Reisedoku- menten und die biometrischen Daten aus EES, VIS, ETIAS, ECRIS-TCN und zu ei- nem späteren Zeitpunkt auch aus Eurodac. Die Speicherung erfolgt dabei logisch von- einander getrennt und nach den Informationssystemen, aus welchen sie stammen. Für jeden im CIR gespeicherten Datensatz wird auch ein Verweis auf das EU- Informationssystem, aus dem er stammt, hinterlegt. Die Zugriffsrechte der Behörden auf den CIR richten sich dabei nach dem nationalen Recht, den Rechtsgrundlagen der jeweiligen EU-Informationssysteme sowie nach den in den EU- Interoperabilitätsverordnungen festgelegten Zugriffsrechten für die Zwecke nach Ar- tikel 20, 21 und 22.

Hinzufügung, Änderung und Löschung von Daten im gemeinsamen Speicher für Iden- titätsdaten (Art. 19) Die im CIR gespeicherten Daten werden automatisch angepasst, sobald Daten im EES, VIS, ETIAS oder ECRIS-TCN und in Zukunft in Eurodac hinzugefügt, geändert oder gelöscht werden. Wenn eine weisse oder eine rote MID-Verknüpfung (für De- tails dazu siehe Ziffer 3.1.4) erstellt wird, die Daten aus dem CIR betrifft, werden keine neuen Dateien angelegt, sondern die neuen Daten der bestehenden individuellen Datei der verknüpften Daten hinzugefügt.

Zugang zum gemeinsamen Speicher für Identitätsdaten zwecks Identifizierung (Art. 20) Der CIR soll die Identifizierung von Drittstaatenangehörigen erleichtern. Artikel 20 sieht deshalb vor, dass Polizeibeamte bei Kontrollen innerhalb eines Landes unter be- stimmten Bedingungen die Identitätsdaten im CIR über eine Anfrage im ESP abfragen dürfen, um die betroffene Person zu identifizieren. Absatz 1 listet die Fälle in denen dies möglich ist auf: a) eine Person kann wegen Fehlens eines Reisedokuments oder eines anderen glaubwürdigen Dokuments zum Nachweis der Identität nicht identifi- ziert werden b) es bestehen Zweifel an den gemachten Identitätsangaben c) es beste- hen Zweifel an der Echtheit des vorgelegten Reisedokuments oder anderen Doku- ments d) es bestehen Zweifel an der Identität des Inhabers des Reisedokuments oder anderen Dokuments e) eine Person kann oder will nicht kooperieren. Eine Abfrage des CIR zwecks Identifizierung ist bei Minderjährigen unter 12 Jahren nur zum Wohle des Kindes erlaubt. Normalerweise erfolgt die Abfrage des CIR mittels der bei einer Identitätskontrolle direkt vor Ort abgenommen biometrischen Daten der Person (Abs. 2). Wenn die bio- metrischen Daten nicht verwendet werden können oder die Abfrage damit erfolglos ist, wird die Abfrage mit den Identitätsdaten der Person in Verbindung mit den Daten zu den Reisedokumenten durchgeführt. Sofern im CIR Daten zu der betroffenen Per- son vorhanden sind, darf die Polizeibehörde diese konsultieren, ohne dass jedoch er- sichtlich wird, aus welchem EU-Informationssystem die Daten stammen. In Absatz 4 ist vorgesehen, dass die Daten im CIR für die Identifizierung von Opfern terroristi- scher Anschläge, Unfällen oder Naturkatastrophen sowie nicht-identifizierter

menschlicher Überreste verwendet werden können. Schengen-Staaten, die diese bei- den neuen Möglichkeiten nutzen wollen, müssen ihre nationalen Gesetze entspre- chend anpassen und bestimmen, welche Behörden für die Abfrage berechtigt sind.

Zugang zum gemeinsamen Speicher für Identitätsdaten zwecks Aufdeckung etwaiger Mehrfachidentitäten (Art. 21) Zugang auf den CIR ist auch im Zusammenhang mit MID-Verknüpfungen vorgese- hen (für Details dazu siehe Ziffer 3.1.4). Zur Verifizierung unterschiedlicher Identitä- ten bei gelben Verknüpfungen und zur Bekämpfung von Identitätsbetrug bei roten Verknüpfungen dürfen die jeweils zuständigen Behörden auf die verknüpften Daten im CIR zugreifen.

Abfrage des gemeinsamen Speichers für Identitätsdaten zu Zwecken der Verhinde- rung, Aufdeckung oder Untersuchung terroristischer Straftaten oder sonstiger schwe- rer Straftaten (Art. 22) Die benannten Behörden, die von jedem Land entsprechend der Rechtsgrundlagen der einzelnen Systeme definiert werden, haben keinen direkten Zugriff auf die Daten im EES, VIS, ETIAS oder Eurodac, sondern müssen diese jeweils bei einer ebenfalls vom Land definierten zentralen Zugangsstelle beantragen. Mit der Interoperabilität wird der Zugang der Strafverfolgungsbehörden auf Daten in diesen Systemen, neu geregelt. Konkret ist ein zweistufiges Verfahren via Abfrage im CIR vorgesehen. Sofern hinreichende Gründe vorliegen, dass die Abfrage der EU- Informationssysteme zur Verhütung, Aufdeckung oder Ermittlung von schweren Straftaten und Terrorismus beiträgt, insbesondere wenn der Verdacht besteht, dass eine Person in einem der Systeme erfasst ist, dürfen die benannten Behörden und Eu- ropol den CIR abfragen. Dieser erste Schritt erfolgt gemäss dem «Treffer/kein Tref- fer»-Verfahren. Liegt ein «Treffer» vor (sprich, wenn Daten zu einer Person in einem der Systeme EES, ETIAS, VIS oder Eurodac vorhanden sind) so meldet der CIR den zuständigen Behörden in welchem EU-Informationssystem Daten vorhanden sind. Die benannten Behörden oder Europol haben anschliessend ein Gesuch auf uneinge- schränkten Zugang auf mindestens eines der vom Treffer betroffenen EU- Informationssysteme zu stellen. D.h. bei benannten Behörden, dass diese ein Gesuch bei der zentralen Zugangsstelle einreichen müssen. Die Gewährung des vollständigen Zugangs auf die betroffenen Daten in EES, ETIAS, VIS oder Eurodac unterliegt dabei weiterhin den Voraussetzungen und Verfahren, die in den Rechtsgrundlagen der zu- grundeliegenden Informationssysteme festgelegt sind. Wird ausnahmsweise kein Zu- gang verlangt, so ist dies zu begründen und zu protokollieren.

Datenspeicherung im gemeinsamen Speicher für Identitätsdaten (Art. 23) Die Daten im CIR werden automatisch, nach Massgabe der Datenspeicherungsbe- stimmungen des jeweiligen EU-Informationssystems aus dem sie stammen, gelöscht. Die individuellen Dateien im CIR werden nur solange gespeichert, wie die entspre- chenden Daten in mindestens einem der EU-Informationssysteme gespeichert sind.

Führen von Protokollen (Art. 24) eu-LISA führt Protokoll über sämtliche Datenverarbeitungsvorgänge und Abfragen im CIR. Die Schengen-Staaten haben Protokoll über die Abfragen des CIR gemäss Artikel 20, 21 und 22 zu führen, Europol über die Zugriffe gemäss Artikel 21 und 22. Die Bestimmungen zur Verwendung der Protokolle und der zu treffenden Sicherheits- massnahmen, die in Ziffer 3.1.1 zu Artikel 10 aufgeführt sind, gelten analog.

3.1.4 Detektor für Mehrfachidentitäten (Kapitel V)

Der Detektor für Mehrfachidentitäten („MID“) ist die vierte Zentralkomponente. Er soll dazu beitragen, Personen zu erkennen, die mehrere oder falsche Identitäten be- nutzen mit dem doppelten Ziel, Identitätsprüfungen zu vereinfachen und Identitätsbe- trug zu bekämpfen. Dazu werden im MID Identitätsbestätigungsdateien erstellt und gespeichert, die Verknüpfungen von Daten aus den verschiedenen EU- Informationssystemen enthalten (Art. 25). Konkret wird jeweils geprüft, ob die erfass- ten Personendaten, Daten zu Reisedokumenten oder biometrischen Daten auch in an- deren Systemen vorhanden sind. Je nach Konstellation werden vom MID automatisch weisse oder gelbe Verknüpfungen erstellt. Alle gelben Verknüpfungen müssen durch die zuständigen Behörden manuell verifiziert werden. Sprich, diese müssen die ver- schiedenen Identitäten prüfen und, je nachdem ob es sich um dieselbe oder eine andere Person handelt, die bereits in einem der EU-Informationssysteme verzeichnet ist, die Verknüpfung auf rot, grün oder weiss setzen. Die untenstehende Graphik gibt einen ersten Überblick über diese Prozesse. Die genauen Verfahren und die Bedeutung der Verknüpfungen werden im Folgenden detailliert ausgeführt und am Ende des Kapitels anhand dreier Beispiele illustriert.

Zugriff auf den Detektor für Mehrfachidentitäten (Art. 26) Artikel 26 regelt, wer für welche Zwecke auf die im MID gespeicherten Daten zugrei- fen darf. Einerseits erhalten die für die manuelle Verifizierung verschiedener Identi- täten zuständigen Behörden gemäss Artikel 29 Zugriff. Dies sind die Behörden, die

Daten im EES, VIS, ETIAS, ECRIS-TCN, SIS und zu einem späteren Zeitpunkt Eu- rodac erfassen oder aktualisieren. Sie sind in den jeweiligen Rechtsgrundlagen der Informationssysteme definiert. Andererseits erhalten die Behörden der Schengen- Staaten und Stellen der EU Zugriff auf rote Verknüpfungen, wenn sie auf mindestens eines der betroffenen EU-Informationssysteme Zugriff haben, sowie auf weisse oder grüne Verknüpfungen, wenn sie auf beide EU-Informationssysteme Zugriff haben, zwischen deren Daten eine Verknüpfung besteht.

Prüfung auf Mehrfachidentitäten (Art. 27) Artikel 27 beschreibt, wie die Prüfung auf Mehrfachidentitäten ablaufen wird. Eine solche Prüfung wird bei jeder Erfassung oder Aktualisierung von Daten in einem der EU-Informationssysteme ausgelöst. Dazu werden jeweils die neuen Daten mit jenen, die bereits im CIR und im SIS vorhandenen sind, verglichen. Dabei dient der sBMS zum Abgleich der biometrischen Daten, respektive das ESP zum Abgleich der Iden- titätsdaten und der Daten zu Reisedokumenten. Eine Prüfung auf Mehrfachidentitäten erfolgt nur, um Daten zwischen den verschiedenen EU-Informationssystemen abzu- gleichen. Eine derartige Prüfung innerhalb desselben Systems ist ausgeschlossen.

Ergebnisse der Prüfung auf Mehrfachidentitäten (Art. 28) Die möglichen Ergebnisse einer Prüfung auf Mehrfachidentitäten und die darauffol- genden Verfahren sind in Artikel 28 beschrieben. Ergibt die Prüfung auf Mehrfach- identitäten keine Überstimmung mit Daten anderer EU-Informationssysteme, dann erfolgt die Erfassung von Daten wie in den einschlägigen Rechtsgrundlagen vorgese- hen. Ergibt die Überprüfung eine oder mehrere Übereinstimmungen, werden Ver- knüpfungen zwischen den für die Abfrage verwendeten neuen oder aktualisierten Da- ten und den bereits in einem anderen EU-Informationssystem vorhandenen Daten erstellt. Falls es mehrere Übereinstimmungen gibt, wird eine Verknüpfung zwischen allen Daten, die zur Übereinstimmung geführt haben, erstellt. Sind die Daten bereits verknüpft, so wird die bestehende Verknüpfung auf die neuen Daten ausgeweitet. Sind die Identitätsdaten der verknüpften Dateien gleich oder ähnlich, wird automa- tisch eine weisse Verknüpfung erstellt. Können die Identitätsdaten hingegen nicht als ähnlich angesehen werden, wird automatisch eine gelbe Verknüpfung erstellt und eine manuelle Verifizierung durch die zuständigen Behörden wird nötig. Die Kriterien, wann Identitätsdaten als gleich oder ähnlich angesehen werden, werden von der EU- Kommission definiert und in einem delegierten Rechtsakt festgehalten. Alle Verknüp- fungen werden in der Identitätsbestätigungsdatei nach Artikel 34 gespeichert.

Manuelle Verifizierung verschiedener Identitäten und zuständige Behörden (Art. 29) Wird bei der Prüfung auf Mehrfachidentitäten durch den MID eine gelbe Verknüp- fung erstellt, so müssen die verschiedenen Identitäten manuell überprüft werden. Zu- ständig für diese Verifizierung ist diejenige Behörde, die Daten in einem der EU- Informationssysteme erfasst oder aktualisiert.

Absatz 2 definiert eine Ausnahme von dieser generellen Regelung. Wenn eine Ver- knüpfung mit einer SIS-Ausschreibung gemäss Artikel 26, 32, 34 oder 3617 der Ver- ordnung (EU) 2018/186218 geprüft werden muss, ist das SIRENE-Büro des Schen- gen-Staates, der die Ausschreibung eingegeben hat, für die manuelle Verifizierung zuständig. Der MID verweist in der Identitätsbestätigungsdatei auf die jeweils zustän- dige Behörde. Die Prüfung soll unverzüglich erfolgen. Sobald sie abgeschlossen ist, aktualisiert die zuständige Behörde die Verknüpfung gemäss Artikel 31, 32 und 32 auf grün, rot oder weiss. Die Verknüpfung gilt sodann als verifiziert. Absatz 4 der Verordnung «IOP Grenzen» enthält zusätzliche Bestimmungen für die Prüfung, welche aufgrund einer Anlegung oder Aktualisierung eines Dossiers im EES nötig wird. So muss die Verifi- zierung im Beisein der betroffenen Person eingeleitet werden, welche die Möglichkeit erhält, sich zu den Umständen zu äussern. Erfolgt die manuelle Verifizierung an der Schengen-Aussengrenze, hat der ganze Prozess möglichst innerhalb von 12 Stunden zu erfolgen. Werden mehrere Verknüpfungen erstellt, so sind diese einzeln zu prüfen. Die zustän- digen Behörden sollen bei der Beurteilung, ob eine neue Verknüpfung erstellt werden muss, jeweils berücksichtigen, ob Daten, die zu einer Übereinstimmung geführt ha- ben, bereits verknüpft sind.

Gelbe Verknüpfung (Art. 30) Gelb sind jene Verknüpfungen, bei denen die Prüfung auf Mehrfachidentitäten Un- klarheiten ergeben hat, die noch nicht manuell überprüft worden sind. Dies ist bei- spielsweise der Fall, wenn die verknüpften Daten dieselben Identitätsdaten aber un- terschiedliche biometrische Daten enthalten, oder wenn die Identitätsdaten unterschiedlich sind, die biometrischen Daten aber übereinstimmen, was zum Beispiel bei einer Heirat mit Namenswechsel vorstellbar ist. Bei einer gelben Verknüpfung wird in jedem Fall eine manuelle Verifizierung gemäss Artikel 29 durch die jeweils zuständigen Behörden nötig.

Grüne Verknüpfung (Art. 31) Eine grüne Verknüpfung wird immer erst nach erfolgter manueller Verifizierung er- stellt. Sie zeigt an, dass die Identitätsdaten der verknüpften Daten nicht zu derselben

17 Dabei handelt es sich um folgende Ausschreibungskategorien:

Ausschreibung zwecks Verhaftung zum Zweck der Auslieferung (Art. 26); Vermisste Personen (Art. 32); Aufenthaltsnachforschung (Art. 34); verdeckte Registrierung, Ermitt- lungsanfrage oder gezielte Kontrollen (Art. 36). Mit Ausnahme von Einreiseverboten und Rückkehrentscheiden ist das SIRENE Büro also für alle Personenfahndungen zuständig. 18 Verordnung (EU). 2018/1862 des europäischen Parlaments und des Rates vom 28. No- vember 2018 über die Einrichtung, den Betrieb und die Nutzung des Schengener Informa- tionssystems (SIS) im Bereich der polizeilichen Zusammenarbeit und der justiziellen Zu- sammenarbeit in Strafsachen, zur Änderung und Aufhebung des Beschlusses 2007/533/JI des Rates und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1986/2006 des Europäischen Par- laments und des Rates und des Beschlusses 2010/261/EU der Kommission, ABI. L 312 vom 7.12.2018, S. 56.

Person gehören. Dies kann beispielsweise der Fall sein, wenn die verknüpften Daten unterschiedliche biometrische Daten, aber dieselben Identitätsdaten enthalten, weil zwei Personen zufällig gleich heissen und dasselbe Geburtsdatum haben. Wenn einer Behörde eines Schengen-Staates Hinweise vorliegen, dass eine grüne Verknüpfung unrichtig erfasst wurde, nicht aktuell ist oder Daten in Umgehung der EU-Interoperabilitätsverordnungen bearbeitet wurden, muss sie die betreffenden Da- ten überprüfen und die Verknüpfung, falls nötig, berichtigen oder löschen. Die ur- sprünglich für die manuelle Verifizierung der verschiedenen Identitäten zuständige Behörde muss unverzüglich informiert werden.

Rote Verknüpfung (Art. 32) Eine rote Verknüpfung wird immer erst nach erfolgter manueller Verifizierung er- stellt. Sie zeigt an, dass unrechtmässige Mehrfachidentitäten oder Identitätsbetrug vorliegt. Unterschiedliche Konstellationen führen zu einer roten Verknüpfung:

 Eine Person verwendet mehrere unterschiedliche Identitäten: In diesem Fall sind dieselben biometrischen Daten, resp. dieselben Daten aus Reisedokumenten mit unterschiedlichen Identitätsdaten in verschiedenen EU-Informationssystemen verzeichnet, sie beziehen sich jedoch auf ein und dieselbe Person.

 Eine Person verwendet das Reisedokument einer anderen: Die verknüpften Da- ten enthalten in diesem Fall unterschiedliche biometrische Daten, aber dieselben Reisedokumentdaten, sie beziehen sich also auf zwei verschiedene Personen.

 Eine Person gibt sich als jemand anderen aus: In diesem Fall sind unterschiedli- che biometrische Daten mit denselben Identitätsdaten in verschiedenen EU- Informationssystemen verzeichnet. Die verknüpften Daten beziehen sich also auf zwei verschiedene Personen. Eine rote Verknüpfung alleine hat für die betroffene Person keine Konsequenzen. All- fällige Massnahmen sind nur gestützt auf Unionsrecht oder das nationale Recht mög- lich. Wird eine rote Verknüpfung zwischen Daten im EES, ETIAS, VIS, Eurodac oder ECRIS-TCN erstellt, wird die entsprechende individuelle Datei im CIR aktualisiert. Sobald eine rote Verknüpfung erstellt wird, informiert die für die manuelle Verifizie- rung zuständige Behörde die betroffene Person mittels Standardformular, dass illegale Mehrfachidentitäten vorliegen und teilt ihr mit, wie und wo sie Informationen zu den Daten erhält (dafür wird ihr die einmalige Kennnummer und die Adresse des Webpor- tals (siehe Ziff. 3.2) mitgeteilt). Die Behörde kann darauf verzichten, die Person zu informieren, wenn dies zur Wahrung der Bestimmungen für die Handhabung von Ausschreibungen im SIS, zum Schutze der Sicherheit und öffentlichen Ordnung, zur Verhinderung von Kriminalität oder um sicher zu stellen, dass keine nationalen Er- mittlungen beeinträchtigt werden, nötig ist (Abs. 4 und 5). Jedes Mal, wenn eine rote Verknüpfung erstellt wird, werden die Behörden, welche für die verknüpften Daten zuständig sind, automatisch vom MID informiert. Wenn einer Behörde eines Schengen-Staates Hinweise vorliegen, dass eine rote Ver- knüpfung falsch erfasst wurde oder Daten in Umgehung der EU- Interoperabilitätsverordnungen bearbeitet wurden, muss sie in den meisten Fällen die

betreffenden Daten überprüfen und die Verknüpfung, falls nötig, berichtigen oder lö- schen. Handelt es sich hingegen um eine Verknüpfung auf eine SIS-Ausschreibung gemäss Artikel 26, 32, 34 oder 36 der Verordnung (EU) 2018/1862, muss sie umge- hend das zuständige SIRENE-Büro des Schengen-Staates, der die Ausschreibung er- fasst hat, informieren. In diesem Fall übernimmt das SIRENE-Büro die Verifizierung und berichtigt oder löscht gegebenenfalls die Verknüpfung. Die Behörde, welche die Hinweise auf falsche Verknüpfungen erhalten hat, informiert in jedem Fall unverzüg- lich die für die manuelle Verifizierung der verschiedenen Identitäten zuständige Be- hörde über jegliche Berichtigung oder Löschung der roten Verknüpfung.

Weisse Verknüpfung (Art. 33) Eine weisse Verknüpfung entsteht entweder automatisch bei der Prüfung auf Mehr- fachidentitäten durch den MID gemäss Artikel 27 (wenn zum Beispiel die Identitäts- daten und die biometrischen Daten in den verknüpften Daten übereinstimmen) oder als Resultat der manuellen Verifizierung gemäss Artikel 29 (wenn die biometrischen Daten identisch sind, die Identitätsdaten aber ähnlich oder unterschiedlich sind und die für die Verifizierung zuständige Behörde feststellt, dass es sich um dieselbe Person handelt). Eine weisse Verknüpfung zeigt demnach an, dass es sich bei den verknüpf- ten Daten um ein und dieselbe Person handelt, diese also schon in mindestens einem anderen EU-Informationssystem verzeichnet ist. Wird eine weisse Verknüpfung zwi- schen Daten im EES, ETIAS, VIS, Eurodac oder ECRIS-TCN erstellt, wird die ent- sprechende individuelle Datei im CIR aktualisiert. Wenn eine weisse Verknüpfung als Resultat der Verifizierung durch die zuständige Behörde erstellt wird, informiert diese die betroffene Person mittels Standardformu- lar, dass ähnliche oder unterschiedliche Identitätsdaten vorliegen und teilt ihr mit, wie und wo sie Informationen zu den Daten erhält (mittels Angabe der einmaligen Kenn- nummer und der Adresse des Webportals). Wie bei einer roten Verknüpfung kann die Behörde darauf verzichten, die Person zu informieren, wenn dies aus Sicherheitsgrün- den nötig ist. Wenn einer Behörde eines Schengen-Staates Hinweise vorliegen, dass eine weisse Verknüpfung unrichtig erfasst wurde, nicht aktuell ist oder Daten in Umgehung der EU-Interoperabilitätsverordnungen bearbeitet wurden, muss sie die betreffenden Da- ten überprüfen und die Verknüpfung falls nötig berichtigen oder löschen. Die ur- sprünglich für die manuelle Verifizierung der verschiedenen Identitäten zuständige Behörde muss unverzüglich informiert werden.

Die folgenden drei Beispiele veranschaulichen die Funktionsweise des MID und die Bedeutung der verschiedenen Verknüpfungen.

Die Resultate der manuellen Verifizierung werden in der Identitätsbestätigungsdatei gespeichert.

Identitätsbestätigungsdatei (Art. 34) Im MID werden ausschliesslich Identitätsbestätigungsdateien gespeichert. Nebst der Art der Verknüpfung (Art. 30-33) wird darin auch angegeben, in welchen EU- Informationssystemen die verknüpften Dateien gespeichert sind. Jede Identitätsbestä- tigungsdatei enthält eine einmalige Kennnummer, die das Abrufen der verknüpften Daten aus den entsprechenden EU-Informationssystemen ermöglicht. Auch die für die manuelle Verifizierung zuständige Behörde sowie das Datum, an dem die Verknüp- fung erstellt oder aktualisiert wurde, werden gespeichert.

Datenspeicherung im Detektor für Mehrfachidentitäten (Art. 35) Die Identitätsbestätigungsdateien und die darin enthaltenen Daten, einschliesslich der Verknüpfungen, werden nur solange im MID gespeichert, wie die verknüpften Daten in zwei oder mehreren der zugrundeliegenden EU-Informationssystemen vorhanden sind. Anschliessend werden sie automatisch gelöscht.

Führen von Protokollen (Art. 36) Sowohl eu-LISA als auch die Schengen-Staaten haben über die Datenverarbeitungs- vorgänge und Abfragen im MID Protokoll zu führen. Die Bestimmungen zur Verwen- dung der Protokolle und der zu treffenden Sicherheitsmassnahmen, die in Ziffer 3.1.1 zu Artikel 10 aufgeführt sind, gelten analog.

Übergangszeitraum für die Prüfung auf Mehrfachidentitäten In Artikel 69 «IOP Grenzen», resp. Artikel 65 «IOP Polizei» ist der Übergangszeit- raum für die Prüfung auf Mehrfachidentitäten geregelt. Nachdem der MID fertig ent- wickelt und erfolgreich getestet wurde, und bevor dieser für alle in Betrieb genommen wird, sollen alle bereits im EES, VIS, Eurodac und SIS vorhandenen Daten auf Mehr- fachidentitäten geprüft werden. Zuständig für diese Verifizierung ist die ETIAS- Zentralstelle. Sofern eine gelbe Verknüpfung zu einer SIS Ausschreibung gemäss Ar- tikel 26, 32, 34 oder 36 der Verordnung (EU) 2018/1862 erstellt wird, wird das zu- ständige SIRENE-Büro in die Verifizierung miteinbezogen. Erst sobald alle gelben Verknüpfungen geprüft und deren Status auf grün, weiss oder rot aktualisiert wurde, informiert die ETIAS-Zentralstelle die EU-Kommission, die danach über die effektive Inbetriebnahme des MID entscheidet. Die Prüfung sollte innerhalb eines Jahres abge- schlossen sein, eine Fristverlängerung ist möglich.

3.2 Weitere Bestimmungen

Die zwei EU-Verordnungen enthalten neben den Bestimmungen zu den vier neuen Zentralkomponenten, die den Hauptteil der EU-Interoperabilitätsverordnungen aus- machen, zahlreiche weitere Bestimmungen. Deren Inhalt wird im Folgenden zusam- mengefasst dargestellt. Dabei ist zu beachten, dass verschiedene der erwähnten Best- immungen in der Schweiz erst auf Verordnungsstufe umzusetzen sein werden oder gar keiner Umsetzung ins Schweizer Recht bedürfen.

Massnahmen zur Unterstützung der Interoperabilität (Kapitel VI) Um die Interoperabilität der verschiedenen EU-Informationssysteme zu ermöglichen, sind folgende unterstützende Massnahmen geplant: Artikel 37 enthält Bestimmungen über die Datenqualitätsanforderungen. Einerseits sind Verfahren für die automatische Datenqualitätskontrolle vorgesehen, andererseits werden Mindeststandards eingeführt, die für die Eingabe von Daten in die EU- Informationssysteme und die Zentralkomponenten erfüllt sein müssen. Mit dem uni- versellen Nachrichtenformat (Universal Message Format) wird ein gemeinsamer Standard für den grenzüberschreitenden Informationsaustausch eingeführt (Art. 38). Dieser Standard soll beim EES, ETIAS, Eurodac, ECRIS-TCN, ESP, CIR und MID verwendet werden und könnte auch von zukünftigen Informationssystemen genutzt werden. Für Analyse- und Statistikzwecke wird der zentraler Speicher für Berichte und Statistiken (Central Repository for Reporting and Statistics) aufgebaut (Art. 39). Dieser soll systemübergreifende statistische Daten bereitstellen. Die Daten werden dazu anonymisiert, damit die Identifizierung von Einzelpersonen nicht möglich ist.

Datenschutz (Kapitel VII) Das ganze Kapitel VII ist dem Datenschutz gewidmet. Es werden einerseits die für die Verarbeitung von Daten verantwortlichen Stellen genannt (Art. 40), andererseits jene, die für die Sicherheit der Datenverarbeitung zuständig sind (Art. 42). eu-LISA kommt hier eine besondere Bedeutung zu, da die Agentur für die Sicherheit der Zent- ralkomponenten und der Kommunikationsinfrastruktur zuständig ist und beispiels- weise für die Wiederherstellung des Normalbetriebs im Störungsfall sorgen muss. Die Schengen-Staaten haben Massnahmen zur Überwachung der Einhaltung der EU- Interoperabilitätsverordnungen zu treffen (Art. 44). Artikel 45 verpflichtet die Schen- gen-Staaten dazu, Sanktionen für den Missbrauch von Daten, sowie die unrechtmäs- sige Verarbeitung oder den Austausch von Daten vorzusehen. Die Ahndung soll wirk- sam, verhältnismässig und abschreckend sein. In Artikel 46 ist die Haftung im Schadensfall geregelt. Grundsätzlich hat jede Person, der durch rechtswidrige Daten- verarbeitung oder andere gegen die Verordnung verstossende Handlungen ein Scha- den entstanden ist, das Recht, Schadenersatz zu verlangen. Die verantwortliche Stelle wird von der Haftung befreit, wenn sie nachweislich nicht für den Umstand, durch den der Schaden eingetreten ist, verantwortlich ist. Führt eine Pflichtverletzung eines Schengen-Staates zu einem Schaden an den Zentralkomponenten, ist er ebenfalls haft- bar, soweit von eu-LISA oder einem anderen Schengen-Staat angemessene Massnah- men zur Verhütung oder Verringerung des Schadens ergriffen wurden. Das Recht auf Information bezüglich im sBMS, CIR oder MID gespeicherter Daten ist in Artikel 47 geregelt. Werden personenbezogene Daten erfasst, die im sBMS, CIR oder MID gespeichert werden, so hat die betroffen Person in einfacher und ihr ver- ständlicher Sprache informiert zu werden. Artikel 48 regelt das Recht auf Auskunft, Berichtigung und Löschung von im MID gespeicherten Daten. Verlangt eine Person Auskunft darüber, ob sie betreffende personenbezogene Daten verarbeitet werden o- der strebt sie deren Berichtigung, Löschung oder Einschränkung der Verarbeitung an, kann sie sich an die zuständige Behörde eines beliebigen Schengen-Staates wenden, der den Antrag prüft und beantwortet. Wird der Antrag auf Berichtigung oder Lö- schung personenbezogener Daten bei einem Staat gestellt, der nicht für die manuelle

Verifizierung verschiedener Identitäten zuständig ist, nimmt dieser mit dem zuständi- gen Schengen-Staat oder der ETIAS-Zentralstelle, falls diese für die Verifizierung zuständig ist, Kontakt auf, damit sie die Daten prüft. Die Prüfung hat generell innert

45 Tagen nach Antragseingang zu erfolgen, Fristverlängerungen sind möglich. Die

Person wird über das Resultat der Überprüfung und die allfällige Berichtigung oder Löschung schriftlich informiert. Ist der prüfende Staat der Meinung, dass die Daten nicht rechtswidrig bearbeitet oder gespeichert wurden, informiert er die betroffene Person entsprechend und gibt auch an, wie sie gegebenenfalls Klage erheben oder Beschwerde einlegen kann. Über den ganzen Prozess ist schriftlich Protokoll zu füh- ren. Ein neues Webportal, soll es den betroffenen Personen erleichtern, ihre Recht auf Auskunft und Berichtung, Löschung oder Einschränkung der Verarbeitung personen- bezogener Daten auszuüben und mit den zuständigen Behörden in Kontakt zu treten (Art. 49). Mittels Eingabe der einmaligen Kennnummer nach Artikel 34c wird die zuständige Behörde des zuständigen Schengen-Staates ermittelt. Auf dem Webportal sind auch eine E-Mail-Vorlage für eine erleichterte Kommunikation sowie Informati- onen über Rechte und Verfahren enthalten.

Personendaten, die in den Zentralkomponenten gespeichert oder verarbeitet werden oder Daten, auf die über die Zentralkomponente zugegriffen werden, dürfen nicht an Drittstaaten, internationale Organisationen, private Stellen oder natürliche Personen übermittelt oder diesen zur Verfügung gestellt werden (Art. 50). Gemäss Artikel 50 gilt dies unter Vorbehalt der jeweiligen Datenschutzbestimmungen zur Übermittlung von Daten in den Rechtsgrundlagen der von der Interoperabilität betroffenen EU- Informationssysteme sowie die Abfrage von Interpol-Daten durch das ESP gemäss den EU-Interoperabilitätsverordnungen. Artikel 51 und 52 regeln die Überwachung durch die Aufsichtsbehörden sowie die Prüfungen durch den Europäischen Datenschutzbeauftragten. Die Schengen-Staaten haben dafür zu sorgen, dass die Aufsichtsbehörden die Rechtsmässigkeit der Daten- verarbeitung unabhängig überwachen können. Dazu müssen sie die Aufsichtsbehör- den mit ausreichenden Ressourcen und Fachkenntnissen ausstatten und die für die Überwachung nötigen Informationen zur Verfügung stellen. Die Aufsichtsbehörden müssen jährlich die Anzahl Anfragen auf Berichtigung, Löschung oder Einschrän- kung der Verarbeitung personenbezogener Daten sowie die getroffenen Folgemass- nahmen veröffentlichen. Mindestens alle vier Jahre müssen sie die Datenverarbei- tungsvorgänge nach einschlägigen internationalen Standards prüfen. Der europäische Datenschutzbeauftragte ist für die Überwachung der Datenverarbeitungsvorgänge sei- tens eu-LISA, ETIAS-Zentralstelle und Europol zuständig. Die nationalen Aufsichts- behörden und der europäische Datenschutzbeauftragte arbeiten aktiv zusammen und sorgen für eine koordinierte Aufsicht der Nutzung der Zentralkomponenten und der Anwendung anderer Bestimmungen der EU-Interoperabilitätsverordnungen (Art. 53). Alle zwei Jahre erstellt der europäische Datenschutzbeauftragte einen gemeinsamen Bericht über diese Tätigkeiten. Der Bericht enthält für jeden Schengen-Staat ein Ka- pitel, das von der Aufsichtsbehörde des betreffenden Staats erstellt wird.

Verantwortlichkeiten (Kapitel VIII) Bis zu Artikel 57 stimmen die Artikelnummern in den beiden Interoperabilitätstexten überein. In Artikel 54 und 55 sind die Verantwortlichkeiten von eu-LISA während der Entwicklungsphase und nach der Inbetriebnahme aufgeführt. eu-LISA ist zuständig für die Entwicklung der Zentralkomponenten, für die Anpassungen, die aufgrund der Interoperabilität an den Zentralsystemen des EES, VIS, ETIAS, SIS, Eurodac, ECRIS-TCN nötig werden, sowie für die Kommunikationsinfrastruktur. Nach Inbe- triebnahme garantiert sie den Betrieb, übernimmt die technische Verwaltung und die Wartung der Systeme. Dabei ist sichergestellt, dass eu-LISA keinen Zugang zu per- sonenbezogenen Daten hat. Artikel 56 listet die Zuständigkeiten der Schengen-Staa- ten auf. Dazu gehören unter anderem die Anbindung der nationalen Systeme an die neuen Zentralkomponenten oder die Verwaltung und Regelung des Zugangs der be- rechtigten nationalen Behörden zum ESP, CIR und MID. Die Verordnung «IOP Poli- zei» listet in Artikel 57 die Verantwortlichkeiten von Europol auf. Die Zuständigkei- ten der ETIAS-Zentralstelle (Art. 57 Verordnung «IOP Grenzen», Art. 58 Verordnung «IOP Polizei») lauten wieder in beiden Verordnungstexten gleich.

Änderungen anderer Rechtsakte der Union (Kapitel IX) Mit den EU-Interoperabilitätsverordnungen werden Änderungen an bestehenden Rechtsakten vorgenommen. Dabei handelt es sich um Verordnungen, welche die Schweiz mittels Notenaustausch bereits übernommen hat bzw. für die derzeit das Übernahmeverfahren läuft. Es sind dies die Verordnung (EG) Nr. 767/2008 zu VIS, die Verordnung (EU) 2016/399 zum Schengener Grenzkodex, die Verordnung (EU) 2017/2226 zu EES, die Verordnung (EU) 2018/1240 zu ETIAS, die Verordnung (EU) 2018/1726 zu eu-LISA, die Verordnung (EU) 2018/1861 zu SIS, die Entscheidung 2004/512/EG betreffend die Einrichtung des VIS sowie der Beschluss 2008/633/JI betreffend den Zugang der Strafverfolgungsbehörden aufs VIS. Die Änderungen an diesen Rechtsakten werden in den Artikeln 58 bis 65 der Verordnung «IOP Grenzen» geregelt. Die Verordnung «IOP Polizei» führt in den Artikeln 59 bis 62 die Änderun- gen an der Verordnung (EU) 2018/1726 eu-LISA, der Verordnung (EU) 2018/1862 zu SIS und der Verordnung (EU) 2019/816 zu ECRIS-TCN auf. Die Schweiz ist durch Letztere allerdings nicht gebunden. Die Anpassungen sind nötig um den neuen Möglichkeiten, die mit der Interoperabili- tät geschaffen werden, Rechnung zu tragen. Insbesondere müssen die Datenkatego- rien, die in den neuen Zentralkomponenten erfasst oder bearbeitet werden, definiert werden und die Verbindung der einzelnen Systeme zu den neuen Zentralkomponenten vorgesehen werden.

Schlussbestimmungen (Kapitel X) Das letzte Kapitel enthält Bestimmungen zu den Übergangsphasen für die Nutzung der einzelnen Zentralkomponenten sowie der Aufgaben der verschiedenen Behörden, die dabei erfüllt werden müssen19 (Art. 67 bis 69 «IOP Grenzen», resp. Art. 63 bis 65 «IOP Polizei»). Auch die Aufnahme des Betriebs (Art. 72 «IOP Grenzen», resp. Art.

68 «IOP Polizei»), die Schulung der zuständigen Behörden (Art. 76 «IOP Grenzen»,

resp. Art. 72 «IOP Polizei»), die Überwachung und Bewertung der Entwicklung und des Betriebs der Zentralkomponenten (Art. 78 «IOP Grenzen», resp. Art. 74 «IOP Polizei») sowie das Inkrafttreten (Art. 79 «IOP Grenzen», resp. Art. 75 «IOP Polizei») sind in diesem Kapitel geregelt.

4 Grundzüge des Umsetzungserlasses

4.1 Die beantragte Neuregelung

Bei der Vorlage handelt es sich um die Übernahme einer Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstandes. Um deren Umsetzung in der Schweiz sicherzustellen, sind Anpassungen in Bundesgesetzen und später auch im zugehörigen Verordnungsrecht nötig (siehe Ziffer 4.3.1).

19 Deren Inhalt ist in den Kapiteln zu den einzelnen Zentralkomponenten unter Ziffer 3.1 wiedergegeben.

4.2 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen

Die Umsetzung der EU-Interoperabilitätsverordnungen ist in der Schweiz mit finan- ziellem und personellem Aufwand bei der Bundesverwaltung und bei den Kantonen verbunden. Die in Kapitel 6 aufgeführten Aufwände sind jedoch im Zusammenhang mit dem zu erwartenden grossen Nutzen der neuen Möglichkeiten zu sehen, die durch die beiden EU-Interoperabilitätsverordnungen eingeführt werden. Vorhandene Infor- mationen werden effizienter und gezielter genutzt werden können, was einen grossen Mehrwert für die Arbeit der Grenzkontroll-, Migrations- und Strafverfolgungsbehör- den darstellt. Die Sicherheit im Schengen-Raum wird sich durch die Interoperabilität erhöhen.

4.3 Umsetzungsfragen

4.3.1 Rechtlicher Umsetzungsbedarf

Die Verordnungen «IOP Grenzen» und «IOP Polizei» enthalten sowohl direkt an- wendbare Bestimmungen wie auch solche, die landesrechtlich konkretisiert werden müssen. Diejenigen Neuerungen, welche eine Anpassung von Bundesgesetzen erfor- dern, werden in diesem Abschnitt beschrieben. Zahlreiche Neuerungen haben demge- genüber nur Auswirkungen auf das später zu erlassende Verordnungsrecht und blei- ben im Folgenden unberücksichtigt. Durch die EU-Interoperabilitätsverordnungen werden weder die bestehenden Zugriffsrechte der einzelnen Behörden auf die zugrun- deliegenden Systeme erweitert, noch die Zweckbindungsbestimmungen der EU- Informationssysteme geändert. Stattdessen werden unter anderem mit dem Webportal neue Möglichkeiten geschaffen, welche die Kommunikation zwischen erfassten Per- sonen und den zuständigen nationalen Behörden erleichtern sollen. Der Zugang auf sensible Personendaten bleibt damit auch nach Übernahme der beiden EU- Verordnungen klar geregelt. Die Zentralkomponenten verbinden Informationssysteme, die im Ausländer- und In- tegrationsgesetz (AIG)20 geregelt sind, sowie polizeiliche Datenbanken, die im Bun- desgesetz über polizeiliche Informationssysteme des Bundes (BPI)21 geregelt sind. Aus Gründen der Transparenz sollen die Zentralkomponenten entsprechend in diesen beiden Gesetzen geregelt werden, soweit sie Informationssysteme betreffen, die aktu- ell in einem dieser Gesetze ihre formell-gesetzliche Grundlage haben. Die Zentral- komponenten werden in der Reihenfolge entsprechend ihrer voraussichtlichen Inbe- triebnahme geregelt (sBMS zuerst, gefolgt von CIR, ESP und MID). Sowohl im AIG als auch im BPI drängen sich aufgrund der Einführung der Zentral- komponenten Anpassungen der Gliederung auf. Der konkrete Anpassungsbedarf in den einzelnen Gesetzen wird im Folgenden zu- sammengefasst (vgl. Ziff. 5 für die Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln).

20 SR 142.20 21 SR 361

Ausländer- und Integrationsgesetz Einige der im schweizerischen Recht umzusetzenden Bestimmungen bedingen An- passungen im AIG. Da es sich bei den im AIG geregelten Informationssystemen um Systeme handelt, die im Dublin-Assoziierungsabkommen geregelt sind und auch um Verwechslungen mit dem «Schengener Informationssystem N-SIS» zu verhindern, wird der Begriff «Schengen-Dublin-Informationssysteme» eingeführt. Aufgrund der Einführung der Zentralkomponenten bei den Schengen-Dublin-Infor- mationssystemen sind die Kapitel 14 -14c des AIG neu zu gliedern. Ein Kapitel soll die allgemeinen Bestimmungen zum Datenschutz enthalten. Ein anderes soll alle In- formationssysteme regeln, ein Kapitel soll die Regelungen zur Interoperabilität zwi- schen den Schengen-Dublin-Informationssystemen und ein weiteres soll die Daten- schutzbestimmungen im Schengen-Dublin-Bereich enthalten. Da mit der Einführung der Interoperabilität neun EU-Verordnungen angepasst werden mussten (zu ETIAS, EES, SIS, siehe dazu Ziff. 3.2), sind auch die entsprechenden Bestimmungen im AIG anzupassen, die diese Schengen-Dublin-Informationssysteme heute regeln bzw. in Zukunft regeln werden. Neu wird der CIR Bestandteil von EES, ETIAS, VIS (und zu einem späteren Zeit- punkt Eurodac). Im AIG sind die entsprechenden Bestimmungen anzupassen, da der CIR einen Teil des Zentralsystems der verschiedenen EU-Systeme wie VIS, Eurodac, EES und ETIAS insoweit ersetzt, als dass im CIR neu gewisse alphanummerische (Identitätsdaten und Daten zu den Reisedokumenten) und biometrische Daten der ein- zelnen Systeme gespeichert werden. So muss im AIG geregelt werden, welche Daten im Zentralsystem des jeweiligen Informationssystems gespeichert bleiben und welche Daten neu im CIR gespeichert werden. Des Weiteren sind die einzelnen Zentralkomponenten zu regeln. So werden speziell der Inhalt und die Zugriffe auf die einzelnen Zentralkomponenten definiert (sBMS in Art. 110, CIR in Art. 110a-110d, und MID in Art. 110f). Dies entspricht der Vorgabe nach Artikel 17 Absatz 1 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 199222 über den Daten- schutz (DSG), der vorsieht, dass Organe des Bundes Personendaten nur bearbeiten dürfen, wenn dafür eine gesetzliche Grundlage besteht. Beim CIR sind die unterschiedlichen Zugriffsmöglichkeiten je nach Zweck zu regeln (Identitätsabklärung in Art. 110b, Verifizierung von Mehrfachidentitäten in Art. 110c,

und Aufdeckung von Straftaten in Art. 110d). Bei Letzterem sollen alle benannten Behörden, insbesondere der NDB, im CIR überprüfen können, ob Daten in den nicht polizeilichen Schengen-Dublin-Informationssystemen (EES, ETIAS, VIS) vorhanden sind («Treffer/kein Treffer»-Mechanismus gemäss Art. 22 der EU- Interoperabilitätsverordnungen). Zum Zweck der Identitätsabklärung sind die Polizei- behörden zu bezeichnen. Es ist weiter festzulegen, welche Behörde für die Verifizie- rung von Mehrfachidentitäten in welchen Fällen zuständig ist. Auch die Datenabfrage mittels ESP (Art. 110e) sowie die unterschiedlichen Zugriffs- rechte auf den MID (Art. 110g) durch die zuständigen Behörden sind zu regeln.

22 SR 235.1

Die Datenweitergabe an berechtigte Stellen (Art. 110h), die Verantwortung für die Datenbearbeitung im sBMS, CIR und MID sowie die Sanktionen bei der missbräuch- lichen Verwendung der Daten sind ebenfalls auf Gesetzesstufe zu regeln (Art. 120d). Dabei werden auch die aktuellen Bestimmungen zu C-VIS, EES und ETIAS ange- passt. Zusätzlich sind weitere Ausführungen und Präzisierungen in den Durchführungs- rechtsakten und delegierten Rechtsakten der EU zu erwarten, die der Schweiz zu ge- gebener Zeit ebenfalls notifiziert werden und voraussichtlich ebenfalls auf Verord- nungsstufe umzusetzen sein werden. Schliesslich sind die Verweise auf die EU-Verordnungen im Gesetz zu aktualisieren.

Bundesgesetz über das Informationssystem für den Ausländer- und den Asylbe- reich Im Bundesgesetz über das Informationssystem für den Ausländer- und den Asylbe- reich (BGIAA)23 müssen einzelne Verweise auf Bestimmungen im AIG angepasst werden, die im Rahmen der vorliegenden Revision geändert werden. Damit sind keine materiellen Änderungen im BGIAA verbunden.

Verantwortlichkeitsgesetz Das Verantwortlichkeitsgesetz (VG)24 regelt in den Artikeln 19a und b aktuell das SIS. Die EU-Rechtsgrundlagen von EES, VIS, ETIAS und der Zentralkomponenten kennen ähnliche Haftungsbestimmungen bei einem Schaden, der durch eine wider- rechtliche Datenbearbeitung erfolgt ist, wie sie bereits für das SIS gelten. Es erscheint deswegen angezeigt, alle Schengen-Dublin-Informationssysteme bzw. deren Kompo- nenten, die eine Haftungsbestimmungen kennen, im Verantwortlichkeitsgesetz zu re- geln. Der sBMS und das ESP stellen keine Zusammenstellung von Daten im Sinne von Art. 3 Bst. d DSG dar, da darin keine Personendaten gespeichert sind. Entspre- chend wird auch der Begriff «Komponenten» eingefügt und nicht nur von «Informa- tionssystemen» gesprochen.

Bundesgesetz über die polizeilichen Informationssysteme des Bundes Neben dem AIG ist, wie einleitend ausgeführt wurde, auch das BPI anzupassen. Die- ses regelt die Rechtsgrundlagen der bestehenden polizeilichen Informationssysteme des Bundes. Auch hier gilt, dass die meisten Bestimmungen der beiden EU- Interoperabilitätsverordnungen direkt anwendbar sind und entsprechend keiner Um- setzung im schweizerischen Recht bedürfen. Nach Artikel 17 DSG, bedarf die Daten- bearbeitung besonders schützenswerter Personendaten durch Behörden des Bundes einer formell-gesetzlichen Grundlage. Entsprechend sind die Zentralkomponenten, die im BPI geregelte Schengen-Dublin-Informationssysteme betreffen, dort zu regeln. Dies betrifft die Zentralkomponenten, die das SIS miteinbeziehen.

23 SR 142.51 24 SR 170.32

Im BPI werden somit entsprechend dem AIG weitgehend gleichlautende Bestimmun- gen eingefügt, die den sBMS, das ESP und den MID regeln. Da mehrere Artikel, welche die Datenbearbeitung in Schengen-Dublin-Informations- systemen betreffen, eingefügt werden sollen, drängt sich eine Anpassung der Syste- matik im BPI auf. Die Schengen-Dublin-Informationssysteme oder deren Komponen- ten sollen neu in einem separaten Abschnitt (neu 4. Abschnitt) geregelt werden. Sie werden der Reihenfolge ihrer voraussichtlichen Inbetriebnahme folgend, festgelegt Mit der per 1. März 2019 in Kraft getretenen Umsetzung der Richtlinie (EU) 2016/68025 regelt 349c StGB die Bekanntgabe von Personendaten an einen Drittstaat oder an ein internationales Organ.26 Im Bundesgesetz vom 7. Oktober 199427 über die kriminalpolizeilichen Zentralstellen des Bundes und gemeinsame Zentren für Polizei- und Zollzusammenarbeit mit anderen Staaten hält der ebenfalls am 1. März 2019 in Kraft getretene Artikel 13 Abs. 2 fest, dass sich die Bekanntgabe von Personendaten im Rahmen der Polizeizusammenarbeit mit ausländischen Strafverfolgungsbehörden nach den Artikeln 349a–349h des Strafgesetzbuchs StGB richtet.28 Demgegenüber re- gelt das BPI generell die Nutzung polizeilicher Informationssystem des Bundes und wird mit der Umsetzung der vorliegend umzusetzenden EU-Verordnungen noch er- weitert. Entsprechend ist in einer separaten Bestimmung die Datenbekanntgabe an Dritte und internationale Organisationen im Bereich der Interoperabilität festzulegen (Art. 18e). Weiter ist auch die Verantwortung für die Datenbearbeitung in den Schen- gen-Dublin-Informationssystemen oder deren Komponenten zu regeln (Art. 18f).

4.3.2 Geplante Evaluation des Vollzugs

Jeder Schengen-Staat wird mindestens alle fünf Jahre auf dessen Umsetzung und An- wendung des Schengen-Rechts evaluiert. Die Schweiz wurde bisher drei Mal evalu- iert: 2008 im Hinblick auf die Aufnahme der operativen Zusammenarbeit, 2014 und

2018. Evaluiert werden jeweils die Bereiche Polizeikooperation, SIS/SIRENE, Aus-

sengrenzen, Rückkehr, Datenschutz und Visa. Betroffen sind sowohl der Bund als auch die Kantone. Nach Abschluss der Ortsbesichtigungen erstellen die zuständigen Experten Evaluierungsberichte, worin sie allfällige Mängel aufzeigen können. Zur Behebung solcher Mängel kann der Rat der EU konkrete Empfehlungen an die Schweiz richten. Die Schweiz erstattet über allfällige Massnahmen, die sie aufgrund der Empfehlungen getroffen hat, gegenüber der EU Bericht. Bei künftigen Evaluatio- nen wird auch die Umsetzung der EU-Interoperabilitätsverordnungen geprüft werden.

25 Richtlinie (EU) 2016/680 des europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die zuständigen Behörden zum Zwecke der Verhütung, Ermittlung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten oder der Strafvollstreckung sowie zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung des Rahmenbeschlusses 2008/977/JI des Rates; Fassung gemäss ABl. L 119 vom 4.5.2016, S.89. 26 AS 2019 625 27 SR 360 28 AS 2019 625

5 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des Umsetzungserlasses

5.1 Ausländer und Integrationsgesetz

Art. 5 Abs. 1 Bst. abis Fussnote Da die Verordnung (EU) 2018/124029 zur ETIAS-Reisegenehmigung durch die Ver- ordnung (EU) 2019/817 («IOP-Grenze») angepasst wird, ist die Fussnote in Artikel 5 Abs. 1 Bst. abis entsprechend anzupassen. Diese Bestimmung ist zudem mit dem Bundesbeschluss über die Genehmigung und die Umsetzung des Notenaustausches zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Verordnung (EU) 2018/1240 über ein Europäisches Reiseinfor- mations- und -genehmigungssystem (ETIAS) (Weiterentwicklungen des Schengen- Besitzstands) 30 zu koordinieren.

Art. 7 Abs. 3 Fussnote Da der Schengener Grenzkodex (SGK)31 durch die Verordnung (EU) 2019/817 («IOP Grenzen») angepasst wird, ist die Fussnote in Artikel 7 Absatz 3 entsprechend anzu- passen. Diese Bestimmung ist zudem mit dem Bundesbeschluss über die Genehmigung und die Umsetzung des Notenaustausches zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Verordnung (EU) 2018/1240 über ein Europäisches Reiseinfor- mations- und -genehmigungssystem (ETIAS) (Weiterentwicklungen des Schengen- Besitzstands) zu koordinieren.

Artikel 9a übernimmt den Inhalt des bestehenden Artikel 103 AIG ohne materielle Änderungen. Dieser Artikel befasst sich mit der Überwachung der Ankunft am Flug- hafen. Aufgrund dieser Änderung müssen die Verweise in Artikel 1 Absatz 2 BGIAA angepasst werden.

29 Verordnung (EU) 2018/1240 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Sep- tember 2018 über die Einrichtung eines Europäischen Reiseinformations- und -genehmigungssystems (ETIAS) und zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1077/2011, (EU) Nr. 515/2014, (EU) 2016/399, (EU) 2016/1624 und (EU) 2017/2226, ABl. L 236 vom 19.9.2018, S. 1, zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 2019/817, ABl. L 135 vom 22.5.2019, S. 27. 30 Zu dieser Vorlage wurde vom 13. Februar 2019 bis zum 20. Mai 2019 eine Vernehmlas- sung durchgeführt. 31 Verordnung (EU) 2016/399 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2016 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex), ABl. L 77 vom 23.3.2016, S. 1; zuletzt geändert durch Ver- ordnung (EU) 2019/817, ABl. L 135 vom 22.5.2019, S. 27.

Art. 68a Abs. 2 Fussnote Da die Verordnung (EU) 2018/186132 durch die Verordnung (EU) 2019/818 («IOP Polizei») angepasst wird, ist die Fussnote in Artikel 68a Abs. 2 entsprechend anzu- passen. Diese Bestimmung ist zudem mit dem Bundesbeschluss über die Genehmigung und die Umsetzung der Notenaustausche zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Rechtsgrundlagen über die Einrichtung, den Betrieb und die Nutzung des Schengener Informationssystems (SIS) (Verordnungen [EU] 2018/1862, 2018/1861 und 2018/1860) (Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands) zu ko- ordinieren33.

Artikel 92a übernimmt den Inhalt des bestehenden Artikel 104 AIG ohne materielle Änderungen. Dieser Artikel befasst sich mit der Meldepflicht der Luftverkehrsunter- nehmen. Aufgrund dieser Änderung müssen die Verweise in Artikel 104a Absätze 1bis, 2, 3, 3bis, 4 und 5, in Artikel 104b Absatz 1, in Artikel 122b Absatz 2 und in Artikel 122c Absatz 3 Buchstabe b angepasst werden.

Datenschutz und Datenbearbeitung Aufgrund der Einführung der neuen Zentralkomponenten, welche Einfluss auf alle Schengen-Dublin-Informationssysteme haben, sollen die Kapitel 14.- 14c. neu geglie- dert werden:  Das 14. Kapitel soll neu alle Bestimmungen enthalten, welche den Datenschutz und die Datenbearbeitung im Allgemeinen betreffen.  Das 14a. Kapitel, soll neu alle Informationssysteme (SEM und Schengen) re- geln.  Das 14b. Kapitel, welches bis anhin die Datenschutzbestimmungen im Rahmen der Schengen-Assoziierungsabkommen enthielt, enthält neu die Bestimmungen zur «Interoperabilität zwischen den Schengen-Informationssystemen».  Das 14c. Kapitel, welches bis anhin die Bestimmungen zu Eurodac enthielt, soll neu die Datenschutzbestimmungen im Rahmen der Schengen-Assoziierungsab- kommen enthalten. Die Bestimmungen zu Eurodac werden neu in 14a. Kapitel integriert (eigener Abschnitt für Eurodac).

32 Verordnung (EU) 2018/1861 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. No- vember 2018 über die Einrichtung, den Betrieb und die Nutzung des Schengener Informa- tionssystems (SIS) im Bereich der Grenzkontrollen, zur Änderung des Übereinkommens zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen und zur Änderung und Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1987/2006, ABI. L 312 vom 7.12.2018, S. 14; zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 2019/818, ABl. L 135 vom 22.5.2019, S. 85. 33 Zu dieser Vorlage wurde vom 13. Februar 2019 bis zum 20. Mai 2019 eine Vernehmlas- sung durchgeführt.

14. Kapitel: Datenbearbeitung und Datenschutz

Der Gliederungstitel von 14. Kapitel wird angepasst. Er regelt neu nur den Daten- schutz und die Datenbearbeitung. Die Informationssysteme erhalten ein eigenes Ka- pitel (14a). Das 14. Kapitel, umfasst neben den bestehenden Artikeln 101 AIG (Datenbearbei- tung), 102 AIG (Datenerhebung zur Identifikation und zur Altersbestimmung), 102a AIG (Biometrische Daten für Ausweise) und102b AIG (Kontrolle der Identität der Ausweisinhaberinnen oder -inhaber) neu die folgenden Artikel:  102c AIG (Bekanntgabe von Personendaten ans Ausland);  102d AIG (Bekanntgabe von Personendaten an den Heimat- oder Herkunfts- staat)  102e AIG (Bekanntgabe von Personendaten bei Rückübernahme- und Transit- abkommen) Die Unterteilung in Abschnitte wird aufgehoben.

Art. 102c Bekanntgabe von Personendaten ans Ausland Artikel 102c übernimmt den Inhalt des bestehenden Artikel 105 AIG ohne materielle Änderungen. Dieser Artikel befasst sich mit der Bekanntgabe von Personendaten ans Ausland.

Art. 102d Bekanntgabe von Personendaten an den Heimat- oder Herkunftsstaat Artikel 102d übernimmt den Inhalt des bestehenden Artikel 106 AIG ohne materielle Änderungen. Dieser Artikel befasst sich mit der Bekanntgabe von Personendaten an den Heimat- oder Herkunftsstaat.

Art. 102e Bekanntgabe von Personendaten bei Rückübernahme- und Transitabkommen Artikel 102e übernimmt den Inhalt des bestehenden Artikel 107 AIG ohne materielle Änderungen. Dieser Artikel befasst sich mit der Bekanntgabe von Personendaten bei Rückübernahme- und Transitabkommen.

Art. 103 Siehe Kommentar zu Artikel 9a.

14a. Kapitel: Informationssysteme Das 14a. Kapitel wird neu vor Artikel 103a AIG (INAD) eingefügt und befasst sich mit folgenden Informationssystemen:  1. Abschnitt (Informationssystem Einreiseverweigerungen, INAD): Art. 103a AIG;

 2. Abschnitt (Einreise- und Ausreisesystem EES und automatisierte Grenzkon-  3. Abschnitt (Passagier-Informationssystem, API-System): Art. 104a – 104c so- wie 108 AIG (wobei Art. 108 AIG bereits aufgehoben ist);  4. Abschnitt (Europäisches Reiseinformations- und –genehmigungssystem ETIAS): Art. 108a – 108g und 109 AIG (wobei Art. 109 AIG bereits aufgeho- ben ist);  5. Abschnitt (Zentrales Visa-Informationssystem und nationales Visumsystem  6. Abschnitt Art. 109f – 109j AIG (Informationssystem für die Durchführung der Rückkehr34);  7. Abschnitt (Eurodac): Art. 109k AIG;  8. Abschnitt Personendossier- und Dokumentationssystem: Art. 109m AIG.

1. Abschnitt: Informationssystem Einreiseverweigerungen

Vor Artikel 103a wird neu ein Abschnitt eingefügt mit dem Titel «Informationssystem Einreiseverweigerungen».

Da unter dem 1. Abschnitt nur ein Artikel aufgeführt wird, kann der Titel des Artikels 103a gestrichen werden.

2. Abschnitt: Einreise- und Ausreisesystem EES und automatisierte Grenzkontrolle

Vor Artikel 103b wird neu ein Abschnitt eingefügt. Er enthält Bestimmungen zum Einreise- und Ausreisesystem EES sowie zur automatisierten Grenzkontrolle.

Art. 103b Abs. 1 Fussnote, Abs. 2 Bst. a und bbis und Abs. 4

Abs. 1 Fussnote Da die Verordnung (EU) 2017/222635 zum Einreise- und Ausreisesystem (EES) durch die Verordnung (EU) 2019/817 («IOP Grenzen») angepasst wird, ist die Fussnote in Artikel 103b Absatz 1 entsprechend anzupassen.

34 AS 2019 1413 35 Verordnung (EU) 2017/2226 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. No- vember 2017 über ein Einreise-/Ausreisesystem (EES) zur Erfassung der Ein- und Ausrei- sedaten sowie der Einreiseverweigerungsdaten von Drittstaatsangehörigen an den Aus- sengrenzen der Mitgliedstaaten und zur Festlegung der Bedingungen für den Zugang zum EES zu Gefahrenabwehr- und Strafverfolgungszwecken und zur Änderung des Überein- kommens zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen sowie der Verordnun- gen (EG) Nr. 767/2008 und (EU) Nr. 1077/2011, ABl. L 327 vom 9.12.2017, S. 20, zu- letzt geändert durch Verordnung (EU) 2019/817, S. 27.

Diese Bestimmung ist zudem mit dem Bundesbeschluss über die Genehmigung und die Umsetzung des Notenaustausches zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Verordnung (EU) 2018/1240 über ein Europäisches Reiseinfor- mations- und -genehmigungssystem (ETIAS) (Weiterentwicklungen des Schengen- Besitzstands) zu koordinieren.

Abs. 2 Bst. a und bbis In Buchstabe a von Artikel 103b Absatz 2 werden die Daten über die erteilten Visa nicht mehr aufgeführt. Sie werden separat in Buchstabe bbis geregelt. Dies ermöglicht einen präzisen Verweis in Absatz 4 auf die Daten, welche neu im CIR gespeichert werden. Der Begriff «alphanumerische Daten» wird durch «Identitätsdaten und Daten zu den Reisedokumenten» ersetzt.

Abs. 4 Absatz 4 präzisiert, welche Daten an den CIR (siehe hierzu Ausführungen zu Art. 110a) übermittelt und dort gespeichert werden. Die Identitätsdaten und die Daten zu Reisedokumenten (Art. 103b Abs. 2 Bst. a AIG) sowie das Gesichtsbild und gege- benenfalls die Fingerabdrücke (Art. 103b Abs. 2 Bst. b und Abs. 3 AIG) werden im CIR gespeichert. Die Informationen zum Zeitpunkt der Ein- und Ausreise in den und aus dem Schengen-Raum sowie die Grenzübergangsstelle und die für die Grenzkon- trolle zuständige Behörde sowie die Daten zu den Einreiseverweigerungen sind von einer Übermittlung an den CIR ausgenommen; sie bleiben nach wie vor nur im EES gespeichert.

Art. 103d Sachüberschrift und Abs. 5 Da CIR neu ein Bestandteil von EES wird, gelten die Bestimmungen für die Bekannt- gabe von EES-Daten auch für diejenigen EES-Daten, die im CIR gespeichert sind (Identitätsdaten, Daten zu Reisedokumenten und biometrische Daten). Aus diesem Grund ist die Sachüberschrift entsprechend mit «CIR» zu ergänzen. Hinsichtlich der Weitergabe von EES-Daten, welche im CIR gespeichert sind, verweist Absatz 3 auf Artikel 110h. Dieser verweist wiederum auf Artikel 40 der beiden Verordnungen (EU) 2019/817 und EU 2019/818 (vgl. Erläuterungen zu Art. 110h und Ziffer 3.2 Daten- schutz).

Art. 104 Vgl. Kommentar zu Art. 92a.

3. Abschnitt: Passagier-Informationssystem (API-System)

Vor Artikel 104a wird ein neuer Abschnitt eingefügt. Der Abschnitt enthält Regelun- gen zum Passagier-Informationssystem API (Art. 104a bis 104c). Bei einzelnen Best- immungen dieses Abschnittes müssen formelle Anpassungen vorgenommen werden. Materielle Änderungen gibt es keine.

Da Artikel 104a neu eine von mehreren Bestimmungen des Abschnitts «Passagier- Informationssystem» bildet, muss die Sachüberschrift dieser Bestimmung angepasst werden. Ausserdem müssen die Verweise in den erwähnten Absätzen angepasst wer- den (vgl. Kommentar zu Art. 92a).

Vgl. Kommentar zu Artikel 92a.

14. Kapitel 3. Abschnitt (Art. 105–107)

Aufgehoben Der 3 Abschnitt des 14. Kapitels wird aufgehoben Kapitel. Dieses enthält neu keine Unterteilung in Abschnitte mehr. Die Artikel 105 – 107 sind neu materiell unverändert

4. Abschnitt: Europäisches Reiseinformations- und –genehmigungssystem ETIAS

Vor Artikel 108a wird ein neuer Abschnitt eingefügt. Der Abschnitt enthält Regelun- gen zum Europäischen Reiseinformations- und –genehmigungssystem ETIAS (Art. 108a bis 108g; Art. 109 ist bereits aufgehoben).

Abs. 1 Bst. a Buchstabe a von Absatz 1 wird dahingehend präzisiert, dass die Personendaten die Identitätsdaten und die Daten zu den Reisedokumenten darstellen. Diese werden neu im CIR gespeichert.

Abs. 3 Absatz 3 präzisiert, welche Daten an den CIR (siehe hierzu Ausführungen zu Art. 110a) übermittelt und dort gespeichert werden. Die Identitätsdaten und die Daten zu Reisedokumenten (Art. 108a Abs. 1 Bst. a) werden im CIR gespeichert. Die Informa- tionen zu den bewilligten oder abgelehnten Gesuchen um eine ETIAS- Reisegenehmigung sowie die Daten der Überwachungsliste sind von einer Übermitt- lung an den CIR ausgenommen; sie bleiben nach wie vor nur im ETIAS gespeichert.

Art. 108f Sachüberschrift und Abs. 3 Da CIR neu ein Bestandteil von ETIAS wird, gelten die Bestimmungen für die Be- kanntgabe von ETIAS-Daten auch für diejenigen ETIAS-Daten, die im CIR gespei- chert sind (Identitätsdaten, Daten zu Reisedokumenten und biometrische Daten). Aus diesem Grund ist die Sachüberschrift «CIR» zu ergänzen. Hinsichtlich der Weitergabe von ETIAS-Daten, welche im CIR gespeichert sind, verweist Absatz 3 auf Artikel

110h. Dieser verweist wiederum auf Artikel 40 der beiden Verordnungen (EU) 2019/817 und EU 2019/818 (vgl. Erläuterungen zu Art. 110h und Ziffer 3.2 Daten- schutz).

5. Abschnitt: Zentrales Visa-Informationssystem (C-VIS) und nationales

Visumsystem ORBIS Vor Artikel 109a wird ein neuer Abschnitt eingefügt. Der Abschnitt enthält Regelun- gen zum zentralen Visa-Informationssystem und dem nationalen Visumsystem ORBIS (Art. 109a – 109e und Art. 109f – 109j; wobei die Art. 109f – 109j bereits aufgehoben sind).

Art. 109a Sachüberschrift, Abs. 1 Fussnote und Abs. 1 bis

Abs. 1 Fussnote Da die Verordnung (EG) Nr. 767/200836 zum Visa-Informationssystem VIS durch die Verordnung (EU) 2019/817 («IOP Grenzen») angepasst wird, ist die Fussnote in Ar- tikel 109a Absatz 1 entsprechend anzupassen. Diese Bestimmung ist zudem mit dem Bundesbeschluss über die Genehmigung und die Umsetzung des Notenaustausches zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Verordnung (EU) 2018/1240 über ein Europäisches Reiseinfor- mations- und -genehmigungssystem (ETIAS) (Weiterentwicklungen des Schengen- Besitzstands) zu koordinieren.

Absatz 1bis präzisiert, welche Daten im C-VIS gespeichert sind und welche Daten an den CIR (siehe hierzu Ausführungen zu Art. 110a) übermittelt und dort gespeichert werden. So werden die Identitätsdaten und die Daten zu Reisedokumenten sowie die biometrischen Daten im CIR gespeichert. Die übrigen Informationen zum Visumver- fahren sind von einer Übermittlung an den CIR ausgenommen; sie bleiben nur im C- VIS gespeichert.

Art. 109b Sachüberschrift, Abs. 1, Abs. 2, Abs. 2bis, Abs. 3 und Fussnote Mit der neuen Abschnittsüberschrift «Zentrales Visa-Informationssystem (C-VIS) und nationales Visumsystem ORBIS» wird der Begriff «ORBIS» für das nationale Visumsystem neu im AIG eingeführt. Entsprechend ersetzt der Begriff ORBIS in den nachfolgenden Bestimmungen den Begriff «nationales Visumsystem».

36 Verordnung (EG) Nr. 767/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom

9. Juli 2008 über das Visa-Informationssystem (VIS) und den Datenaustausch zwischen den Mitgliedstaaten über Visa für einen kurzfristigen Aufenthalt (VIS-Verordnung), ABl. L 218 vom 13.8.2008, S. 60; zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 2019/817, S. 27.

Art. 109c Sachüberschrift und Einleitungssatz Vgl. Erläuterungen zu Artikel 109b

Art. 109d Fussnote Die Fussnote muss aktualisiert werden.

6. Abschnitt: Informationssystem für die Durchführung der Rückkehr

Vor Artikel 109f AIG wird ein neuer Abschnitt eingefügt. Der Abschnitt enthält Re- gelungen zum Informationssystem für die Durchführung der Rückkehr. Diese Best- immungen wurden mit der Änderung des AIG (Verfahrensregelungen und Informati- onssysteme) vom 14. Dezember 2018 eingeführt und treten anfangs 2020 in Kraft. 37 Materielle Anpassungen der Bestimmungen gibt es keine.

7. Abschnitt: Eurodac

Vor Artikel 109k wird ein neuer Abschnitt eingefügt. Der Abschnitt enthält Regelun- gen zu Eurodac.

Art. 109k Datenerhebung und –übermittlung in Eurodac Artikel 109k übernimmt den Inhalt des bestehenden Artikel 111i AIG ohne materielle Änderungen. Lediglich die Sachüberschrift wird angepasst. Dieser Artikel befasst sich mit Eurodac. Die Zentralkomponenten sollten sich auch auf Eurodac erstrecken. So soll der CIR eine gemeinsame Speichereinheit für Identitäts- und biometrische Daten sowie Daten zu Reisedokumenten von in Eurodac erfassten Personen einschliessen. Jedoch gilt die Verordnung (EU) 2019/818 für Eurodac ab dem Tag der Anwendbarkeit der Neufas- sung der Verordnung (EU) Nr. 603/201338 (Art. 75 Verordnung [EU] 2019/818).

Dieser Artikel übernimmt den aktuellen Artikel 111d Absatz 5 ohne materielle Ände- rungen, jedoch mit redaktionellen Anpassungen. Diese Bestimmung regelt die Daten- bekanntgabe von Eurodac-Daten und gehört thematisch zum Abschnitt 7.

8. Abschnitt: Personendossier- und Dokumentationssystem

Der bisherige Abschnitt 3 wird zu Abschnitt 8. Der Abschnitt enthält eine Bestim- mung zum Personendossier und Dokumentationssystem des SEM.

Dieser Artikel übernimmt den aktuellen Artikel 110 ohne materielle Änderungen.

37 AS 2019 1413

38 ABl. L 180 vom 29.6.2013, S. 1.

14b. Kapitel: Interoperabilität zwischen den Schengen-Dublin- Informationssystemen

1. Abschnitt: Gemeinsamer Dienst für den Abgleich biometrischer Daten (sBMS)

Art. 110 Artikel 111 wurde mit der Änderung des AIG (Verfahrensregelungen und Informati- onssysteme) vom 14. Dezember 2018 aufgehoben.39 Neu regelt Artikel 110 den ge- meinsamen Dienst für den Abgleich biometrischer Daten(sBMS). Die Regelung vom geltenden Artikel 110 AIG ist nicht mehr notwendig und wird daher aufgehoben.

Abs. 1 und 3 Der sBMS ermöglicht mit Hilfe sogenannter «biometrischer Templates», bzw. bio- metrischer Merkmalsdaten aus den im CIR und SIS enthaltenen biometrischen Perso- nendaten, die systemübergreifende Abfrage der von der Interoperabilität betroffenen Schengen-Dublin-Informationssysteme. Der Rückschluss vom Template auf die ef- fektiven biometrischen Daten ist nicht möglich. Der sBMS bildet eine der vier neuen Zentralkomponenten der Interoperabilität. Im Gegensatz zum CIR (Art. 110a ff. AIG) oder zum MID (Art. 110g AIG) handelt es sich jedoch nicht um eine Datensammlung bzw. «Datenbank» im Sinne von Artikel 3 Buchstabe g DSG. Die im sBMS enthaltenen biometrischen Merkmalsdaten sind keine biometrischen Personendaten, es werden auch keine weiteren Personendaten in diesem System gespeichert (vgl. dazu Ziffer 3.2.1). Obwohl die Bestimmungen zum sBMS in den beiden EU–Verordnungen zur In- teroperabilität direkt anwendbar sind, soll der Vollständigkeit halber eine Bestim- mung zum sBMS im AIG aufgenommen werden. Bei anderen neuen Bestimmungen im AIG wird auf den sBMS verwiesen. Der sBMS enthält biometrische Merkmalsdaten auf der Grundlage der biometrischen Personendaten aus dem EES, dem VIS, Eurodac und dem SIS. ETIAS wird hier nicht aufgeführt, da in diesem Schengen-Dublin-Informationssystem keine biometrischen Personendaten gespeichert werden.

Abs. 2 Der entsprechende Verweis im sBMS dient dazu, eruieren zu können, aus welchem Schengen-Dublin-Informationssystem (EES, VIS, Eurodac, SIS) und aus welchen tat- sächlichen Datensätzen dieser Informationssysteme die biometrischen Personendaten ursprünglich stammen, auf deren Grundlage die biometrischen Merkmalsdaten gene- riert wurden. Die detaillierten Regelungen zum sBMS sind im Kapitel III der beiden EU- Verordnungen zur Interoperabilität (Verordnung [EU] 2019/817 und Verordnung [EU] 2019/818) enthalten. Ausführliche Informationen zum sBMS sind unter Ziffer

3.1.2 zu finden.

39 BBl 2018 7879

2. Abschnitt: Gemeinsamer Speicher für Identitätsdaten (CIR)

Art. 110a Inhalt des Gemeinsamen Speichers für Identitätsdaten (CIR)

Abs. 1 Der CIR enthält für jede Person, welche im EES, im VIS im ETIAS oder zu einem späteren Zeitpunkt Eurodac erfasst ist, eine individuelle Datei mit ihren Identitätsda- ten, Daten zu Reisedokumenten und biometrischen Daten aus diesen Schengen-Dub- lin-Informationssystemen. Die alphanumerischen Daten umfassen die Identitätsdaten der betroffenen Person und die Daten zu deren Reisedokumenten. Der CIR soll die Identifizierung der Personen erleichtern, von denen Daten in den erwähnten Schengen-Informationssystemen enthalten sind und das Aufdecken von Mehrfachidentitäten unterstützen. Er soll auch den Zugang der benannten Behörden zu diesen Informationssystemen zur Verhütung, Aufdeckung oder Untersuchung ter- roristischer und anderer schwerer Straftaten erleichtern und vereinheitlichen. Die ent- sprechenden Zugriffsrechte werden in den Artikeln 110b – 110d AIG geregelt. Grund- sätzlich wird zukünftig eine entsprechende Abfrage des CIR immer über das ESP (vgl. Art. 110e AIG) ausgelöst. Die Inbetriebnahme des CIR erfolgt gemäss aktueller Pla- nung der Europäischen Kommission Mitte 2022, während das ESP erst Mitte 2023 betriebsbereit sein wird. Es muss entsprechend noch geklärt werden, ob der CIR wäh- rend einer Übergangszeit, bis beide Zentralkomponenten in Betrieb sind, auch ohne ESP abgefragt werden kann. Ausführliche Informationen zum CIR sind unter Ziffer

3.1.3 zu finden.

Abs. 2 Der CIR enthält für jeden Satz der gespeicherten Identitätsdaten, Daten zu Reisedo- kumenten und biometrischen Daten einen Verweis auf das Schengen-Dublin-Infor- mationssystem, aus welchem die entsprechenden Daten stammen sowie einen Ver- weis auf den tatsächlichen Datensatz in dem entsprechenden Schengen-Dublin- Informationssystem. Die Verweise dienen insbesondere einer Behörde, die keinen Zu- griff auf das Schengen-Informationssystem hat, aus welchem die Daten ursprünglich stammen, dazu, bei der zuständigen zentralen Stelle die Herausgabe der notwendigen Daten zu beantragen. Die detaillierten Regelungen zum CIR sind im Kapitel IV der beiden EU- Verordnungen zur Interoperabilität (Verordnung [EU] 2019/817 und Verordnung (EU) 2019/818) enthalten.

Art. 110b Abfrage des CIR zwecks Identifikation

Abs. 1 und 2 Gemäss Artikel 20 Absatz 1 der Verordnungen (EU) 2019/817 und (EU) 2019/818 muss eine der folgenden Bedingungen für eine Abfrage zwecks Identifikation erfüllt sein (Abs. 1 Bst a und Abs. 2):

 eine Polizeibehörde kann eine Person wegen des Fehlens eines Reisedoku- ments oder eines anderen glaubwürdigen Dokuments zum Nachweis der Identität nicht identifizieren;  es bestehen Zweifel an den von einer Person vorgelegten Identitätsdaten;  es bestehen Zweifel an der Echtheit eines Reisedokuments oder eines ande- ren glaubwürdigen, von einer Person vorgelegten Dokuments;  es bestehen Zweifel an der Identität des Inhabers eines Reisedokuments o- der eines anderen glaubwürdigen Dokuments bestehen;  eine Person ist zu einer Zusammenarbeit nicht in der Lage oder sie verwei- gert die Mitwirkung.

Im Falle von Naturkatastrophen, bei Unfallereignissen oder Terroranschlägen dürfen die nach Artikel 110b Absatz 3 AIG abfrageberechtigten Behörden ausschliesslich zur Identifikation unbekannter Personen, die sich nicht ausweisen können oder nicht iden- tifizierter menschlicher Überreste mit den biometrischen Daten der betroffenen Per- son Abfragen im CIR vornehmen (Abs. 1 Bst. b).

Abs. 3 In Absatz 3 werden die Behörden genannt, welche im konkreten Einzelfall den CIR zur Identifikation von Ausländerinnen und Ausländern (Drittstaatsangehörigen) ab- fragen dürfen. Es sind dies fedpol, die Polizeibehörden der Kantone und Gemeinden sowie die Eidgenössische Zollverwaltung (EZV) zum Schutz der Bevölkerung und zur Wahrung der inneren Sicherheit. Die EZV erhält den Zugriff zur Erfüllung der ihr übertragenen Aufgaben, insbesondere um den ordnungsgemässen Verkehr von Perso- nen und Waren über die Zollgrenze zu gewährleisten und um zur inneren Sicherheit des Landes und zum Schutz der Bevölkerung beizutragen. Sie ist namentlich befugt, den Verkehr von Personen zu kontrollieren. Diese Kontrolle beinhaltet die Überprü- fung der Identität, der Berechtigung zum Grenzübertritt und der Berechtigung zum Aufenthalt einer Person in der Schweiz. Eine Abfrage darf ferner nur zu folgenden Zwecken erfolgen: zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung, der Gewährleistung und Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie zum Schutz der inneren Sicherheit. Abs. 4 und 5 Die Abfrage im CIR erfolgt grundsätzlich auf der Grundlage direkt vor Ort erhobener und aktueller biometrischer Daten der betroffenen ausländischen Person. Das Verfah- ren zur Identifikation muss grundsätzlich im Beisein der betroffenen Person eingelei- tet werden. Die Anwesenheit der betroffenen Person ist also nicht während des ganzen Verfahrens zur Identifikation notwendig. Ist eine Abfrage mittels biometrischer Daten nicht möglich oder nicht erfolgreich, ist die Abfrage anhand von vorhandenerer Rei- sedokumentendaten oder Identitätsdaten vorzunehmen.

Art. 110c Abfrage des CIR zwecks Aufdeckung von Mehrfachidentitäten Abs. 1 Wenn bei der Abfrage des CIR eine gelbe Verknüpfung (vgl. Ziffer 3.1.4) angezeigt wird, dürfen die in diesem Absatz bezeichneten Behörden für die manuelle Verifizierung verschiedener Identitäten ausschliesslich auf die im CIR enthaltenen biometrischen Personendaten, auf die Identitätsdaten, auf die Daten zu den Reisdokumenten und auf den Verweis zum Schengen-Dublin-Informationssystem, aus dem die Daten stammen, zugreifen.

Abs. 2 Wenn bei der Abfrage des CIR eine rote Verknüpfung angezeigt wird (vgl. Ziffer 3.1.4), dürfen die Behörden, die auf der Grundlage des AIG oder des BPI Zugriff auf CIR, EES, ETIAS, C-VIS, Eurodac oder SIS haben, zur Bekämpfung von Identitätsbetrug auf die im CIR enthaltenen Daten (vgl. Erläuterungen zu Abs. 1) sowie auf den Verweis auf das Schengen-Dublin-Informationssystem zugreifen.

Art. 110d Abfrage des CIR zwecks Verhütung Aufdeckung oder Ermittlung terroristischer Straftaten oder sonstiger schwerer Straftaten

Abs. 1 und 2 Wenn bei einem konkreten Einzelfall Gründe dafür bestehen, dass die Abfrage eines Schengen-Dublin-Informationssystems zur Verhütung, Aufdeckung oder der Unter- suchung terroristischer oder anderer schwerer Straftaten beitragen kann, können fed- pol, der NDB, die Bundesanwaltschaft und die kantonalen Polizei- und Strafverfol- gungsbehörden sowie die Polizeibehörden der Städte Zürich, Winterthur, Lausanne, Chiasso und Lugano den CIR abfragen, um in Erfahrung zu bringen, ob im EES, im VIS, in ETIAS oder in Eurodac Daten zu der entsprechenden Person vorhanden sind. Die in diesem Absatz aufgeführten kommunalen Polizeibehörden (Zürich, Lugano usw.) sind abfrageberechtigt, da sie gleich wie die Kantonspolizeien kriminalpolizei- liche Aufgaben im Rahmen der Verhütung, Aufdeckung und Ermittlung schwerer Straftaten wahrnehmen (vgl. so auch bereits die Regelung in Art. 109a Abs. 3 AIG).

Abs. 3 Wenn eine Abfrage des CIR ergibt, dass Daten zu der betreffenden Person in einem der erwähnten Schengen-Dublin-Informationssysteme enthalten sind, zeigt der CIR den benannten Behörden nach Absatz 1 den entsprechenden Verweis auf EES, VIS, ETIAS oder Eurodac an. Die entsprechende Antwort darf ausschliesslich zur Antrags- stellung auf Zugang zu dem entsprechenden Schengen-Dublin-Informationssystem verwendet werden.

Abs. 4 Die Behörde nach Absatz 2 müssen sich mit der Antwort zwecks Antrag auf uneinge- schränkten Zugang zu den Daten der betroffenen Person im entsprechenden Schen- gen-Dublin-Informationssystem an die Einsatzzentrale des fedpol wenden. Falls eine benannte Behörde nach Absatz 2 trotz einem entsprechenden Hinweis auf eine An- tragstellung verzichtet, sind die Gründe dafür in einer nationalen Datei rückverfolgbar festzuhalten.

3. Abschnitt: Europäisches Suchportal (ESP)

Das ESP soll so geschaffen werden, dass damit die gleichzeitige, parallel erfolgende Abfrage aller einschlägigen Schengen-Dublin-Informationssysteme sowie der Inter- pol-Datenbanken und Europol-Daten ermöglicht wird. Es soll als einzige Schnittstelle für eine nahtlose Abfrage der erforderlichen Informationen in den verschiedenen In- formationssystemen dienen. Dabei sollen die Zugriffsrechte und die Datenschutzan- forderungen vollständig gewahrt werden. Anhand von Identitätsdaten, Daten zu Reisedokumenten und biometrischer Personen- daten ist es möglich, mit dem ESP gleichzeitig das EES, das VIS, das ETIAS, Euro- dac, SIS, die Interpol-Datenbanken SLTD und TDAWN sowie Europol-Daten abzu- fragen (Art. 6 ff. der Verordnungen [EU] 2019/81740 und [EU] 2019/81841). Eine Suche mittels ESP wird dann eingeleitet, wenn:  Daten in eines der genannten Datenbanken eingegeben werden;  Grenzübertrittskontrollen an den Schengen-Aussengrenzen oder Identitätskon- trollen durchgeführt werden. Eine Suche kann ferner eingeleitet werden, um den rechtmässigen Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen in der Schweiz zu überprüfen. Die Suche mittels ESP ist jedoch nur möglich für diejenigen Behörden, welche auf eine der genannten Datenbanken bereits zugriffsberechtigt sind (Art. 7 der Verord- nungen [EU] 2019/81742 und [EU] 2019/81843). Um die Nutzung des ESP zu ermög- lichen, erstellt eu-LISA Kategorien von ESP-Nutzerprofilen, welche den Zugriffsbe- rechtigungen Rechnung tragen (Art. 8 der Verordnungen [EU] 2019/81744 und [EU] 2019/81845). Es werden den Nutzern nur diejenigen Daten angezeigt, auf welche sie zugriffsbe- rechtigt sind und die Verknüpfungen gemäss Artikel 30 – 33 der Verordnungen [EU]

40 Siehe Fussnote 2

41 Siehe Fussnote 3

42 Siehe Fussnote 2

43 Siehe Fussnote 3

44 Siehe Fussnote 2

45 Siehe Fussnote 3

2019/81746 und [EU] 2019/81847. Es werden keine Angaben zu Daten geliefert, auf die der Nutzer nicht zugreifen darf (Art. 9. der Verordnungen (EU) 2019/81748 und (EU) 2019/81849) Jeder Schengen-Staat hat Protokolle über die Abfragen des ESP durch die ermächtig- ten Behörden resp. deren Bediensteten zu führen. Die nationalen Schnittstellen zu den verschiedenen Informationssystemen sollen auf- rechterhalten werden, um eine technische Ausweichmöglichkeit zu haben.

4. Abschnitt: Detektor für Mehrfachidentitäten (MID)

Art. 110f Inhalt des Detektors für Mehrfachidentitäten (MID) Der MID ist gleichzeitig ein Detektor und eine neue Datenbank, auf welche gewisse Behörden Zugriff haben. Der MID hat zum Ziel, die Identitätskontrollen zu erleichtern und den Identitätsbetrug zu bekämpfen.

Abs. 1 Absatz 1 übernimmt den Inhalt dieser Datenbank, wie in den EU-Verordnungen vor- gesehen. Es handelt sich um Identitätsbestätigungsdateien nach Artikel 34 der In- teroperabilitätsverordnungen. Deren Inhalte werden gleich lang gespeichert wie die damit verbundenen Daten in mindestens zwei der Schengen-Systeme (Art. 35 IOP Verordnung).

Abs. 2 Absatz 2 regelt, in Übereinstimmung mit den EU-Verordnungen, wann die Prüfung auf Mehrfachidentitäten automatisch ausgelöst wird. Bei jeder Neuerfassung eines in- dividuellen Dossiers oder bei einer Aktualisierung im EES, VIS, ETIAS, oder wenn eine Ausschreibung im SIS erfasst oder aktualisiert wird, wird eine automatische Prü- fung im CIR und im SIS ausgelöst.

Abs. 3 Dieser Absatz legt fest, wie die Überprüfung von Mehrfachidentitäten im Rahmen der Interoperabilität der verschiedenen Schengen-Informationssysteme abläuft. Der CIR, ETIAS, VIS, EES und zu einem späteren Zeitpunkt Eurodac nutzen wie das SIS den sBMS (Art. 110) und das ESP (art. 110e) zur Aufdeckung von Mehrfachidentitäten. Der sBMS erlaubt einen biometrischen Abgleich (Art. 27, Abs. 2 der Verordnungen). Das ESP ermöglicht eine Abfrage anhand der Identitätsdaten und Daten von Reisedo- kumenten (Art. 27, Ziffer 3 und 4 der Verordnungen). Die Überprüfung findet jeweils

46 Siehe Fussnote 2

47 Siehe Fussnote 3

48 Siehe Fussnote 2

49 Siehe Fussnote 3

statt nach der Erfassung oder Aktualisierung eines Dossiers in einem der verschiede- nen Systeme (vgl. Art. 110f, Abs. 2).

Abs. 4 Dieser Absatz präzisiert den Inhalt des MID. Es handelt sich um die Verknüpfungen zwischen den Daten der verschiedenen Informationssysteme, welche mit derselben Person verbunden sind und möglicherweise zur selben Person gehören. Diese Ver- knüpfungen weisen insbesondere auf gerechtfertigt sowie unrechtmässig verwendete Mehrfachidentitäten hin. Der MID enthält zudem einen Verweis auf die betroffenen Informationssysteme, namentlich eine einmalige Kennnummer, welche es erlaubt, die verbundenen Daten aus den jeweiligen Systemen abzufragen. Schliesslich sind auch das Erstellungsdatum der Verknüpfung, ihre Aktualisierung, sowie die für die Verifi- zierung der Verknüpfungen zuständige Behörde im MID aufgeführt. Die Identitätsbestätigungsdatei im MID nach Artikel 34 der Verordnungen (EU) 2019/817 und (EU) 2019/818 enthält folgende Angaben:  die Art der Verknüpfung zwischen den Daten, sofern eine Übereinstim- mung besteht (Art. 30 – 33 der Verordnungen (EU) 2019/81750 und (EU) 2019/81851);  den Verweis auf die Schengen-Dublin-Informationssysteme, aus denen die Daten gemäss Absatz 1 stammen;  eine einmalige Kennnummer;  die für die manuelle Verifizierung verschiedener Identitäten zuständige Be- hörde;  sowie das Datum der Erstellung oder Aktualisierung der Verknüpfung.

110g Manuelle Verifizierung von Verknüpfungen im MID Abs. 1 Eine manuelle Verifizierung muss jedes Mal durchgeführt werden, wenn Verbindun- gen zwischen Daten aus verschiedenen Systemen bestehen, und die Identitäten nicht übereinstimmen oder sich ähneln (gelbe Verknüpfung, Art. 28 Ziffer 4 der Verord- nungen). Zur Vornahme der manuellen Verifizierung, erhalten die dafür zuständigen Behörden (Art. 110c) Zugriff auf den MID haben. Die zuständigen Behörden stimmen mit denjenigen überein, welche zur Aufdeckung möglicher Mehrfachidentitäten auf den CIR zugreifen dürfen. Aus diesem Grund ist es angezeigt, auf den Artikel 110c Absatz 1 E-AIG zu verweisen, der die Behörden festlegt, die Zugriff auf den CIR haben. Abs. 2 Dieser Absatz regelt, welche Behörden zur Verifizierung der gelben Verknüpfungen im MID zuständig sind. Dies ist grundsätzlich diejenige Behörde, die eine Abfrage in

50 Siehe Fussnoten zu Art. 110 Abs. 1

51 Siehe Fussnoten zu Art. 110 Abs. 1

die Wege leitet, indem sie ein Dossier erfasst oder Daten im C-VIS, im EES oder ETIAS aktualisiert. In Fällen in denen polizeiliche Ausschreibungen vorliegen, ist das SIRENE-Büro von fedpol die für die Verifizierung zuständige Behörde.

Abs. 3 Die Verifizierung von Mehrfachidentitäten wird in Anwesenheit der betroffenen Per- son durchgeführt (Art. 29 der Verordnung [EU] 2019/817). Dies ist insbesondere der Fall, wenn die Verifizierung im Rahmen einer Grenzkontrolle stattfindet, oder wenn Verknüpfungen auf Schweizer Territorium zu verifizieren sind. Im Falle von Ver- knüpfungen, welche in Zusammenhang mit einem Antrag für eine ETIAS Reisebe- willigung stehen, kann die Verifizierung nicht in Anwesenheit der betroffenen Person stattfinden.

Abs. 4 Wird eine unrechtsmässige Mehrfachidentität (rote Verknüpfung, Art. 32 der IOP- Verordnungen) entdeckt, oder sind die Daten einer Person rechtmässig in mehreren Schengen-Informationssystemen vorhanden (weisse Verknüpfung, Art. 33 der IOP- Verordnungen), ist die betroffene Person zu informieren. Die für die manuelle Veri- fizierung zuständige Behörde übermittelt diese Information mittels eines Standard- Formulars. Darüber hinaus informiert der MID, im Falle der Erstellung einer roten Verknüpfung, automatisch die für die verknüpften Daten zuständigen Behörden (Art. 32 Ziffer 6 der IOP-Verordnungen).

5. Abschnitt: Datenbekanntgabe und Verantwortung für Datenbearbeitung

Art. 110h Bekanntgabe von Daten aus dem sBMS, dem CIR und dem MID Grundsätzlich können die Daten der Komponenten der Interoperabilität nicht an Dritt- staaten, internationale Organisationen oder private Akteure weitergegeben werden. Die Vorschriften zur Datenbekanntgabe, welche in jedem System vorgesehen sind, bleiben bestehen (Art. 50 [EU] 2019/817 und 2019/818). Es handelt sich um den all- gemeinen Artikel 111d AIG und die Artikel 103d und 108f, welche die Vorschriften zur Datenbekanntgabe der Informationssysteme EES und ETIAS regeln. Die Daten aus diesen Systemen können jederzeit in Übereinstimmung mit den Bestimmungen, welche in Kraft sind oder zukünftig in Kraft treten werden, weitergegeben werden. Diese Bestimmungen sehen vor, dass die Daten aus den verschiedenen Systemen, da- rin inbegriffen der Inhalt des CIR, in gewissen präzisen Fällen, weitergeleitet werden können.

Art. 110i Verantwortung für die Datenbearbeitung im sBMS, im CIR und im MID Diese Bestimmung verweist hinsichtlich der Verantwortung für die Datenbearbeitung in den drei Interoperabilitätskomponenten sBMS, CIR und MID Artikel 40 der beiden IOP-Verordnungen (EU) 2019/817 und (EU) 2019/818 (vgl. dazu Ziffer 3.2, Daten- schutz).

14c. Kapitel: Datenschutz im Rahmen der Schengen-Assoziierungsabkommen Es bietet sich an, das aktuelle Kapitel 14b in 14c neu zu nummerieren. Folglich wer- den alle Bestimmungen, welche den Datenschutz im Rahmen des Schengen-Assozi- ierungsabkommens betreffen, nach dem neuen Kapitel 14b aufgeführt, welches die Interoperabilität betrifft. Die Bestimmungen in diesem Kapitel bleiben materiell unverändert. Artikel 111c Absatz 3 verweist auf die neue Artikel 109l, 111a und 111d. Er erfährt keine materielle Änderung. Art. 111d Absatz 5 wird aufgehoben und wird zum neuen Artikel 109l E-AIG. Das Zugriffsrecht, welches im Artikel 111f vorgesehen ist, nimmt insbesondere Bezug auf das Bundesgesetz und die kantonalen Gesetze zum Datenschutz. Diese Bestim- mung gilt ebenfalls für die Informationen, welche in den verschiedenen Schengen- Informationssystemen enthalten sind. Da dieser Artikel den Artikel 8 DSG über- nimmt, wird dessen Aufhebung vorgeschlagen. Auf ähnliche Weise ist das Recht auf die Abänderung oder Löschung der Daten im DSG geregelt. Dasselbe gilt bezüglich des Informationsrechts. Gewisse Punkte, wel- che den Datenschutz bezüglich der verschiedenen Schengen-Systeme und bezüglich der Interoperabilität betreffen, sind oder werden in den Anwendungsverordnungen konkretisiert. Daher werden die verschiedenen Datenschutzrechte in diesem Kapitel nicht aufgeführt.

Kapitel 14c Eurodac (aktuell) Das aktuelle Kapitel 14c zu Eurodac wird verschoben und vor dem Kapitel zur In- teroperabilität geregelt. Dieses Kapitel wird daher aufgehoben.

Art. 120d Zweckwidriges Bearbeiten von Personendaten in Informationssystemen Artikel 120d, welcher im Rahmen der Projekte EES und ETIAS abgeändert wurde, muss im Hinblick auf die Interoperabilität erneut angepasst werden. Der Titel der Be- stimmung wird angepasst. Es wird nicht genauer darauf eingegangen, dass es sich nur um Informationssysteme des SEM handelt. Bei einigen der Systeme handelt es sich um Schengen-Dublin-Systeme, welche nicht ausschliesslich in die Zuständigkeit des SEM fallen. Absatz 1 wird neu in Artikel 101 Absatz 2 eingefügt. Er erfährt materiell keine Ände- rung. Buchstabe a des Absatzes 2 sieht Bussen vor im Falle der zweckwidrigen Bearbeitung von Daten des C-VIS. Buchstabe b regelt dies für EES, Buchstabe c für ETIAS. Es bietet sich an, zwei Buchstaben d und e vorzusehen, welche die Bestimmungen für CIR und MID festlegen. Jede Datenbearbeitung, welche gegen die Artikel 110a bis 110d, 110f oder 110g E-AIG verstösst, ist mit einer Busse zu bestrafen, welche ge- mäss der Schweizerischen Strafordnung bis zu 10'000 Franken umfassen kann, wenn Mitarbeitende der zuständigen Behörden vorsätzlich Personendaten zweckwidrig Be- arbeiten.

Die strafrechtliche Verfolgung liegt gemäss aktuellem Artikel 120e AIG in kantonaler Kompetenz.

Vgl. Kommentar zu Artikel 92a.

Vgl. Kommentar zu Artikel 92a.

Art. 126 Abs. 5 Vgl. Kommentar zu Artikel 102e.

5.2 Bundesgesetz über das Informationssystem für den Ausländer-

und den Asylbereich (BGIAA) vom 20. Juni 2003

Art. 1 Abs. 2 Vgl. Kommentar zu Artikel 92a.

Art. 15 Bekanntgabe ins Ausland 111a-111d Die Artikel 105 - 107 AIG werden ersetzt durch Artikel 102c – 102e E-AIG. Der entsprechende Verweis in Artikel 15 BGIAA muss entsprechend angepasst werden. Der heutige Verweis auf Artikel 111d Absatz 5 und 111i AIG wird mit einem Verweis

5.3 Verantwortlichkeitsgesetz

Gliederungstitel Va. Abschnitt Im Verantwortlichkeitsgesetz soll die Haftung für Schaden, der durch widerrechtliche Datenbearbeitung erfolgt ist, die im Dienste des Bundes oder eines Kantons steht, auf alle Schengen-Dublin-Informationssysteme und deren Komponenten ausgedehnt wer- den. Entsprechend ist der Gliederungstitel das Abschnittes Va anzupassen und hat neu wie folgt zu lauten: Va. Abschnitt: Haftung für Schäden im Zusammenhang mit dem Betrieb der Schengen-Dublin-Informationssysteme oder deren Komponenten

Artikel 19a des VG regelt aktuell die Haftung bezüglich des SIS. Nach diesem Artikel haftet der Bund für den Schaden, den eine Person, die im Dienste des Bundes oder eines Kantons steht, bei dessen Betrieb einer Drittperson widerrechtlich zufügt. Ab- satz 2 legt ferner fest, dass dem Bund Rückgriff auf den Kanton zusteht, in dessen

Dienst die Person steht, die den Schaden verursacht hat, wenn der Bund Ersatz geleis- tet hat. Vorliegender Artikel soll auf alle Schengen-Dublin-Informationssysteme sowie deren Komponenten ausgedehnt werden. Die verschiedenen EU-Rechtsgrundlagen dazu se- hen nämlich ebenfalls vor, dass eine Person, die durch eine rechtswidrige Datenver- arbeitung einen materiellen oder immateriellen Schaden erlitten hat, das Recht hat, von dem für den Schaden verantwortlichen Schengen-Staat Schadenersatz zu verlan- gen. Bezüglich EES findet sich die Haftungsbestimmung in Artikel 45 der Verord- nung (EU) 2017/2226, bezüglich VIS in Artikel 33 der Verordnung (EG) Nr. 767/2008, bezüglich ETIAS in Artikel 63 der Verordnung (EU) 2018/1240, bezüglich Eurodac in Artikel 37 der Verordnung (EU) Nr. 603/2013 und bezüglich der Zentral- komponenten in Artikel 46 der Verordnung (EU) 2019/817, bzw. Verordnung (EU) 2019/818. Entsprechend werden neu in die Bestimmung aufgenommen das EES (Bst. b), das VIS (Bst. c), das ETIAS (Bst. d), der CIR (Bst. e), das ESP (Bst. f), der MID (Bst. g) und Eurodac (Bst. h).

Auch vorliegender Artikel ist anzupassen. Er erhält neu zwei Absätze. Anstelle des Verweises auf das SIS in Buchstabe a soll neu die Formulierung «eines der Schengen- Dublin-Informationssysteme oder eines seiner Komponenten» verwendet werden. Auch Buchstabe b ist anzupassen. Aktuell nimmt er Bezug auf eine Ausschreibung im SIS, die zu einem Schaden geführt hat. Allgemeiner und damit in Einklang mit allen Schengen-Dublin-Informationssystemen und deren Komponenten soll von «Da- tenbearbeitung» gesprochen werden. Zudem sind neu die Schengen- und die Dublin-Assoziierungsabkommen in einem An- hang festzulegen. Dies sieht Absatz 2 vor.

5.4 Bundesgesetz über die polizeilichen Informationssysteme des

Bundes Anpassung der Systematik

Im BPI sollen mehrere Artikel ergänzt werden, die Schengen-Dublin-Informations- systeme oder deren Komponenten regeln. Deswegen drängt sich eine Anpassung der Systematik auf. Die Schengen-Dublin-Informationssysteme und deren Komponenten sollen neu in einem separaten Abschnitt (4) nach den «nationalen» polizeilichen In- formationssystemen geregelt werden.

Art. 2 Vorliegender Artikel zählt die Informationssysteme auf, die im BPI geregelt sind. Wie unter Ziffer 4.3.1 erwähnt, sollen die Zentralkomponenten, die das SIS betreffen, auch im BPI geregelt werden. Sie sind entsprechend in vorliegendem Artikel zu ergänzen.

Neu wird eine Unterteilung vorgenommen in die polizeilichen Informationssysteme des Bundes (Buchstabe a) und die Schengen-Dublin-Informationssysteme und deren Komponenten (Buchstabe b). In Buchstabe a werden aufgeführt: Der polizeiliche Informationssystem-Verbund (Art. 9-14): Neu Ziffer 1, automatisiertes Polizeifahndungssystem (Art. 15): Neu Zif- fer 2, Nationaler Polizeiindex (Art. 16): Neu Ziffer 3, Geschäfts- und Aktenverwal- tungssystem des Bundesamtes für Polizei (fedpol; Art. 17): Neu Ziffer 4. Als Schengen-Dublin-Informationssysteme und deren Komponenten werden in Buch- stabe b erwähnt: Der nationale Teil des Schengener Informationssystems (N-SIS; Art. 18): neu Ziffer 1). Zu ergänzen sind ferner in den Ziffern 2 - 4 entsprechend ihrer voraussichtlichen Inbetriebnahme die Zentralkomponenten sBMS (geregelt in Art. 18a), das ESP (zu finden in Art. 18b) sowie der MID (in Art. 18c geregelt).

Art. 16, 17 Als Folge der Anpassung der Systematik sollen der Nationale Polizeiindex (aktuell geregelt in Art. 17) und das Geschäfts- und Aktenverwaltungssystem von fedpol (der- zeit in Art. 18 geregelt) neu vor den «internationalen» Systemen in den Artikeln 16 und 17 ihre formell-gesetzliche Grundlage finden.

Neuer Gliederungstitel: 4. Abschnitt: Schengen-Dublin-Informationssysteme und de- ren Komponenten Die Schengen-Dublin-Informationssysteme und deren Komponenten werden neu in einem separaten Abschnitt (4) geregelt. Deswegen ist ein entsprechender Gliede- rungstitel einzufügen. Das SIS, das derzeit in Artikel 16 geregelt ist, findet seine formell-gesetzliche Grund- alge neu in Artikel 18.

Art. 18a Gemeinsamer Dienst für den Abgleich biometrischer Daten (sBMS) Da der sBMS auch ans SIS angeschlossen ist, soll er entsprechend Artikel 110 AIG auch im BPI geregelt werden. Dies geschieht in vorliegendem Artikel. Der sBMS wird, trotz direkter Anwendbarkeit der beiden Verordnungen (EU) 2019/817 und EU 2019/818, der Vollständigkeit halber ergänzt, sowie damit einfacher auf ihn verwiesen werden kann. Beim sBMS handelt es sich nicht um eine Datensammlung im Sinne von Artikel 3 Buchstabe g DSG, da die biometrischen Merkmalsdaten nicht nach be- troffenen Personen erschliessbar sind.

Abs. 1 Im sBMS sind die biometrischen Merkmalsdaten (Templates) gespeichert, die aus dem Gesichtsbild und den Fingerabdrücken aus dem SIS und dem CIR generiert wer- den. Die entsprechenden Angaben im CIR stammen aus dem EES, dem VIS und Eu- rodac. Dies erläutert der vorliegende Absatz.

Abs. 2 Der Verweis nach Absatz 2 weist auf das Schengen-Dublin-Informationssystem hin, aus dem die biometrischen Merkmalsdaten ursprünglich generiert wurden und auf die eigentlichen Datensätze darin. Die enthaltenen Daten sind logisch voneinander ge- trennt gespeichert nach den Informationssystemen, aus denen sie stammen.

Abs. 3 Der sBMS dient der systemübergreifenden Abfrage mittels biometrischer Daten. Wer- den neue Datensätze angelegt oder aktualisiert, erfolgt ein automatisierter Datenab- gleich über im CIR und im SIS erfasste Personen. Eine Löschung der dazugehörigen Daten im CIR oder im SIS hat auch die Löschung der Daten im sBMS zur Folge.

Art. 18b Europäisches Suchportal (ESP) Das ESP soll neben dem AIG (Art. 110e) auch im BPI geregelt werden, da es das SIS mitumfasst.

Abs. 1 Wie zu Artikel 110e AIG ausgeführt, wird es das ESP ermöglichen, mit nur einer einzigen Abfrage mittels Identitätsdaten, Daten zu Reisedokumenten oder biometri- scher Personendaten alle einschlägigen Schengen-Dublin-Informationssysteme (SIS,

EES, VIS, ETIAS, Eurodac und CIR) und die Interpol-Datenbanken sowie Europol- Daten abzufragen.

Abs. 2 Der Online-Zugriff auf das ESP ist beschränkt auf diejenigen Behörden, die auf min- destens eines der Schengen-Dublin-Informationssysteme (SIS, EES, VIS, ETIAS, Eu- rodac und CIR) oder die Datenbanken SLTD und TDAWN von Interpol sowie Euro- pol-Daten bereits zugriffsberechtigt sind.

Abs. 3 Die Abfrage durch zugriffsberechtigte Behörden kann mittels Identitätsdaten, Daten zu Reisedokumenten oder biometrischer Daten erfolgen. Gesucht werden kann nach Personen oder Reisedokumenten.

Abs. 4 Das Abfrageergebnis beschränkt sich auf die Schengen-Dublin-Informationssysteme und die Interpol-Datenbanken bzw. Europol-Daten, auf welche die betreffende Be- hörde ein Online-Zugriffsrecht besitzt. Bei der Antwort ebenfalls angezeigt wird, aus welchem zugrundeliegenden System die betreffenden Daten stammen, wie auch be- stehende Verknüpfungen. Zusammen mit den Schengen-Staaten wird eu-LISA die für die Datenabfrage zu ver- wendenden Suchfelder, die spezifischen Daten, die abgefragt werden dürfen und die Kategorien von Daten, die als Abfrageergebnis ausgegeben werden dürfen, in einem Durchführungsrechtsakt noch festlegen. Diese Elemente werden auf Verordnungs- stufe zu regeln sein.

Abs. 5 Es ist technisch geplant, für den Anschluss an das ESP eine «nationale Abfrageplatt- form» zu erstellen. An diese sollen auch polizeiliche Informationssysteme der Kan- tone angebunden werden, insoweit dies die beiden EU-Verordnungen zulassen. Der- zeit ist aber technisch noch zu wenig bekannt, als dass dazu bereits eine detaillierte formell-gesetzliche Grundlage vorgesehen werden könnte. Diese wird zu einem spä- teren Zeitpunkt ergänzt.

Art. 18c Inhalt des Detektors für Mehrfachidentitäten (MID) Auch der MID betrifft das SIS und soll neben dem AIG (Art. 110f) auch im BPI als Artikel 18c geregelt werden.

Abs. 1 Absatz 1 regelt die Zwecke des MID und seine Inhalte. Er soll der Prüfung der Iden- tität dienen und dem Identitätsbetrug entgegenwirken.

Abs. 2 In gewissen Fällen erfolgt automatisiert eine Prüfung auf Mehrfachidentitäten im SIS und im CIR. Dies ist dann der Fall, wenn im SIS, im EES, in ETIAS, im VIS, und später auch in Eurodac, Daten neu erfasst oder aktualisiert werden.

Abs. 3 Dieser Absatz erläutert, wie die automatisierte Prüfung auf Mehrfachidentität konkret abläuft. Um zu prüfen, ob bereits Daten zu einer Person im SIS oder im CIR gespei- chert sind, werden einerseits die neu erfassten oder aktualisierten Daten mit bereits im sBMS vorhandenen biometrischen Merkmalsdaten abgeglichen. Andererseits werden über das ESP die Identitätsdaten und die Daten zu den Reisedokumenten mit den be- reits vorhandenen alphanumerischen Daten abgeglichen. Ergibt sich eine oder mehrere Übereinstimmungen, erstellen das SIS und der CIR eine Verknüpfung zwischen den für die Abfrage verwendeten Daten und den Daten, die zu der Übereinstimmung geführt haben.

Abs. 4 Im Falle einer Verknüpfung wird eine Identitätsbestätigungsdatei (siehe Art. 34 der beiden Verordnungen (EU) 2019/817 und EU 2019/818) erstellt. Darin enthalten sind die folgenden Angaben: die Art der Verknüpfungen zwischen den Daten, sofern eine Übereinstimmung vorliegt, der Verweis auf die Schengen-Dublin-Informationssys- teme in denen die verknüpften Daten verzeichnet sind, eine einmalige Kennnummer, die das Abrufen der verknüpften Daten aus den entsprechenden Schengen-Dublin- Informationssystemen ermöglicht, die Behörde, die für die manuelle Verifizierung verschiedener Identitäten zuständig ist, und das Datum der Erstellung oder der Aktu- alisierung der Verknüpfung.

Artikel 18d Manuelle Verifizierung von Verknüpfungen im MID Vorliegender Artikel regelt, welche Behörden zuständig sind für die manuelle Verifi- zierung bei Verknüpfungen zwischen den Schengen-Dublin-Informationssystemen (vgl. dazu Art. 110 Abs. 1 AIG).

Abs. 1 Die Zugriffsberechtigung dient der manuellen Verifizierung gelber Verknüpfungen (bei diesen ist noch keine manuelle Verifizierung erfolgt).

Abs. 2 Grundsätzlich hat diejenige Behörde eine manuelle Verifizierung vorzunehmen, die einen Eintrag oder eine Änderung an einem Dossier in einem der Schengen-Dublin- Informationssysteme vornimmt. Betrifft eine Verknüpfung eine Ausschreibung im SIS, ausser wenn es um eine Ein- reiseverweigerung geht, ist das SIRENE-Büro für die manuelle Verifizierung zustän- dig. Betrifft die Verifizierung das EES, ist die Eidgenössische Zollverwaltung (EZV) oder die kantonale Polizei zuständig. Das SEM und weitere Visa-Behörden haben die manuelle Verifizierung vorzunehmen, wenn die Verknüpfung das C-VIS betrifft und das SEM, wenn die Verknüpfung das ETIAS betrifft. Die für die manuelle Verifizierung zuständige Behörde erhält Zugriff auf die Daten, die sie für die Prüfung der Identität benötigt. Dies sind einerseits die in der betreffen- den Identitätsbestätigungsdatei enthaltenen verknüpften Daten und andererseits die im CIR und SIS verknüpften Identitätsdaten. Die Prüfung der verschiedenen Identitäten hat unverzüglich zu erfolgen. Dabei ist die Verknüpfung zu aktualisieren zu grün (Identitätsdaten der verknüpften Dateien gehören nicht zu derselben Person), rot (un- rechtmässige Mehrfachidentität oder Identitätsbetrug liegt vor) oder weiss (es handelt sich um ein und dieselbe Person) und die Identitätsbestätigungsdatei zu ergänzen. Jede Verknüpfung ist einzeln zu prüfen.

Abs. 4 Ergibt die manuelle Verifizierung, dass entweder eine illegale Mehrfachidentität vor- liegt (rote Verknüpfung), oder dass eine Person in verschiedenen Schengen-Dublin- Informationssystemen verzeichnet ist (weisse Verknüpfung), ist sie mittels eines Stan- dardformulars über diesen Sachverhalt zu informieren. Auf eine entsprechende Infor- mation kann verzichtet werden, wenn dies einer Ausschreibung im SIS entgegenste- hen würde, sowie wenn dies aus Gründen der Sicherheit und der öffentlichen Ordnung, zur Verhinderung von Kriminalität und zur Gewährleistung, dass keine na- tionalen Ermittlungen beeinträchtigt werden, nötig ist. Der MID unterrichtet automatisch die Behörden, die für die Daten einer roten Ver- knüpfung zuständig sind. Die manuelle Verifizierung von Mehrfachidentitäten hat, soweit möglich, in Anwe- senheit der betroffenen Person zu erfolgen. Zu denken ist insbesondere an Fälle der Kontrolle bei der Einreise ins schweizerische Staatsgebiet, wenn dies der erste Schen- gen-Staat ist.

Artikel 18e Bekanntgabe von Daten aus dem sBMS, dem CIR und dem MID Vorliegender Artikel regelt die Bekanntgabe von Daten aus den Schengen-Dublin- Informationssystemen und deren Komponenten. Grundsätzlich dürfen die Daten nicht an Drittstaaten, internationale Organisationen oder private Stellen weitergegeben wer- den. Es gelten weiterhin die Vorschriften zur Datenbekanntgabe, welche für jedes System vorgesehen sind.

Artikel 18f Verantwortung für die Datenbearbeitung im sBMS, dem CIR und dem MID Auch die Verantwortung für die Datenbearbeitung ist zu regeln. Sie richtet sich nach Artikel 40 der beiden Verordnungen (EU) 2019/817 und (EU) 2019/818.

6 Auswirkungen

6.1 Finanzielle und personelle Auswirkungen auf den Bund

Für fedpol und das SEM ergeben sich sowohl in der Projektphase als auch in der An- wendung der EU-Interoperabilitätsverordnungen finanzielle und personelle Auswir- kungen. Diese werden nachfolgend separat dargelegt.

6.1.1 Projektkosten für fedpol und SEM

Bei fedpol wird die technische und organisatorische Umsetzung der EU- Interoperabilitätsverordnungen innerhalb des Projekts «Interoperabilität TO» koordi- niert. Im Zentrum steht die Anbindung des nationalen Schengener-Informationssys- tem N-SIS an die neuen Zentralkomponenten CIR, MID und ESP. Aufgrund fehlender technischer Spezifikationen ist zurzeit noch nicht bekannt, wie die Komponenten der nationalen Infrastruktur aufgrund der Verifizierung von MID-Verknüpfungen ange- passt werden müssen. Beim SEM wird die Umsetzung der EU-Interoperabilitätsverordnungen im Projekt Interoperabilität SEM geführt. Es befasst sich mit übergeordneten technischen The- men, wie bspw. der gemeinsamen Nutzung neuer Systemkomponenten für die Schen- gen-Schnittstellen und mit organisatorischen Veränderungen. So ist mit neuen Pro- zessen unter Anwendung der vier neuen Zentralkomponenten zu rechnen, welche organisatorischen Einheiten zugeordnet werden müssen. Fedpol und SEM koordinieren ihre Projekte zur technischen und organisatorischen Umsetzung der EU-Interoperabilitätsverordnungen sowohl auf strategischer als auch auf operativer Ebene. Um die Synergien zwischen den Projekten auf operativer Ebene zu nutzen, finden regelmässige Koordinationstreffen zwischen den beteiligten Pro- gramm- und Projektleitenden statt. Der Informationsaustausch wird, nebst dem direk- ten Kontakt, über gegenseitigen Zugriff auf die Projektplattformen gewährleistet. Die Interoperabilität gehört schliesslich zu den Vorhaben, die im Programm des GS EJPD «Weiterentwicklung des Schengen/Dublin-Besitzstandes» zusammengefasst sind. Im Rahmen dieses Programms werden die Vorhaben im Hinblick auf die Einhaltung der Termin-, Kosten- und Qualitätsvorgaben koordiniert. Übergeordnete strategische Fra- gen können im regelmässig tagenden strategischen Führungsausschuss behandelt wer- den. Die Projekte befinden sich aktuell in der Initialisierungs- bzw. Konzeptphase. Die ge- naue Umsetzung der Anbindung an die Zentralkomponenten hängt unter anderem von deren Ausgestaltung durch die Agentur eu-LISA und von den technischen Besonder- heiten ab. Die Entwicklung ist analog der gestaffelten Inbetriebnahme der Zentral-

komponenten durch die EU vorgesehen. Ende 2019 werden die ersten Durchführungs- rechtsakte der EU zur Interoperabilität erwartet, womit für fedpol und das SEM mehr Details zur Umsetzung bekannt werden. Die aktuell veranschlagten Projektkosten ba- sieren auf Schätzungen zum voraussichtlichen Aufwand.

In der Projektphase werden die nachfolgenden Auswirkungen erwartet: Die Kosten für die Interoperabilitäts-Projekte von fedpol und SEM belaufen sich ge- schätzt auf 21.6 Millionen für den gesamten Zeitraum, respektive 14.1 Millionen für die Jahre 2020-2022. Die Finanzierung erfolgt über einen neuen Verpflichtungskredit zur Weiterentwicklung des Schengen/Dublin-Besitzstands, der über das Programm des GS-EJPD geführt wird. Die Botschaft zum Verpflichtungskredit wurde vom Bun- desrat am 4. September 2019 ans Parlament überwiesen. Das Programm wird als IKT- Schlüsselprojekt geführt. Der Mittelbedarf für die Jahre 2020-2022 von 14.1 Millio- nen Franken fällt in die erste Tranche des Verpflichtungskredits und wird durch vom Bundesrat zugewiesene zentrale IKT-Mittel und über Eigenleistungen der betroffenen Ämter gedeckt.

Kosten To- 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Interoperabilitäts-Projekte tal Interoperabilität fedpol 11.3 2.9 3.1 1.4 1.5 1.2 1.2 Interoperabilität SEM 8.3 2.1 2.2 2.4 1.2 0.2 0.2 IOP Weiterentwicklung (SEM) 2.0 1.0 1.0 Total 21.6 5.0 5.3 3.8 2.7 2.4 2.4 Die Beträge entsprechen den Kosten aus der Botschaft zu einem Verpflichtungskredit zur Weiterentwicklung des Schengen/Dublin-Besitzstands, welche der Bundesrat am 4. September 2019 dem Parlament überwiesen hat.

Für fedpol verursacht die Umsetzung der Projektphase zwischen 2020 und 2023 vo- raussichtlich einen personellen Aufwand von 2800 Personentagen spezialisierte Res- sourcen. Das SEM rechnet für dieselbe Zeitspanne mit 3960 Personentagen. Die ent- sprechenden personellen Mittel werden intern kompensiert. Die benötigten Ressourcen gemäss dieser Schätzung wurden dem ISC im August 2019 gemeldet. Nach vertiefter Analyse der Anforderungen durch das ISC können sich noch Anpas- sungen ergeben.

6.1.2 Anwendungs-, Betriebs- und Weiterentwicklungskosten für

fedpol und SEM Durch die Interoperabilität erhalten die zuständigen Behörden in Zukunft mehr Infor- mationen. Es wird zu mehr Hits kommen, was wiederum zu mehr Fällen führen wird. Dadurch wird sich die Sicherheit im Schengen-Raum stark verbessern. Durch das er- höhte Fallaufkommen nimmt jedoch auch der Bearbeitungsaufwand zu. Auch kommt

mit der Verifizierung von MID-Verknüpfungen zur korrekten Identifizierung von Per- sonen eine zusätzliche, neue Aufgabe auf die Behörden zu. Deshalb wird die Anwen- dung der Interoperabilitätsverordnungen sowohl bei fedpol als auch beim SEM zu einem personellen Mehrbedarf führen. Insbesondere die mit der Verifizierung von MID-Verknüpfungen verbundene Kontrolle biometrischer Daten wird zu einem per- sonellen Mehrbedarf beim SIRENE-Büro, bei BiomID und Stellen des SEM führen. Der personelle Bedarf kann derzeit nicht verlässlich beziffert werden, wird aber in der Botschaft näher ausgeführt werden.

Die Mehrkosten für den technischen Betrieb ab Inbetriebnahme der Interoperabilität von rund 0,2 Millionen Franken werden durch Umpriorisierungen mit bestehenden Mitteln aufgefangen. Ein zusätzlicher finanzieller und personeller Bedarf wird bei der Erarbeitung der Botschaft zur Genehmigung und Umsetzung der EU- Interoperabilitätsverordnungen detailliert erhoben und entsprechend beantragt. Die erwarteten technischen Weiterentwicklungen an den Zentralkomponenten ab der Inbetriebnahme der Interoperabilität bis 2025 verursachen voraussichtlich Investiti- onskosten von jährlich rund einer Million Franken und werden nach deren geplanter Betriebsaufnahme 2023 im Projekt IOP Weiterentwicklungen des SEM durchgeführt (z.B. am nationalen Zugriffsknoten). Zusätzliche Betriebskosten sind dadurch nicht zu erwarten.

6.1.3 Kosten für die EZV

Die vorliegende Weiterentwicklung hat finanzielle, prozessuale und personelle Aus- wirkungen auf die Eidgenössische Zollverwaltung (EZV). Einerseits müssen bei be- reits bestehenden Systemen Anpassungen an den Schnittstellen vorgenommen und andererseits diverse neue Systeme, wie das für Kontrollen an Schengen-Aussengren- zen obligatorische ESP, implementiert werden. Allfällige Anpassungen, welche sich aus der Schaffung einer nationalen Abfrageplattform ergeben sollten, müssen ergän- zend berücksichtigt werden. Das für die Personenkontrolle an der Schengen-Aussengrenze obligatorische ESP wird zu Anpassungen der operationellen Prozesse führen, insbesondere bei der Erken- nung von Mehrfach- und Falschidentitäten. Aus heutiger Sicht wird davon ausgegan- gen, dass sich die Einsparungen durch eine höhere Automatisierung und die Auf- wände durch die Aufdeckung von falschen Identitäten in etwa die Waage halten. Die personellen Auswirkungen beziehen sich auch auf Schulungs- und Ausbildungsmass- nahmen. Der finanzierungswirksame Mehraufwand für die Projektleitung und der Entwick- lungsaufwand für die Anpassungen der mobilen und stationären Grenzkontrolllösun- gen dürfte sich im unteren einstelligen Millionenbereich bewegen. Die Kosten sind nach heutigem Kenntnisstand Bestandteil des Programms DaziT der EZV. Die sich daraus ergebenden finanziellen Verpflichtungen werden dem entsprechenden Ge- samtkredit angerechnet.

6.2 Technische Auswirkungen

Aus der Übernahme und Umsetzung der EU-Interoperabilitätsverordnungen werden sich auch technische Auswirkungen ergeben. Eine zusätzliche nationale Komponente soll die Anbindung der Schweizer Systeme an das ESP sicherstellen. Gleichzeitig soll dadurch die Interoperabilität der nationalen und kantonalen Polizeisysteme in der Schweiz verbessert werden. Diese soll Syner- gien zwischen den Informationssystemen nutzen und die Suchresultate für die Benut- zenden übersichtlicher und schneller darstellen. In enger Zusammenarbeit prüfen fed- pol und das SEM, ob dies mittels einer neuen nationalen Abfrageplattform realisiert werden kann, von der auch die Kantone profitieren könnten. Im Rahmen der Harmo- nisierung der Schweizer Polizeiinformatik (HPi) wurde dazu eine Vorstudie erstellt. Sie kommt zum Schluss, dass der Nutzen und die Machbarkeit einer nationalen Ab- frageplattform klar gegeben sind. Die Studie empfiehlt einen zentralen Betrieb der Abfrageplattform, während die Datenhaltung und der Betrieb der Informationssys- teme weiterhin bei den jeweiligen Behörden bleiben. Die Zugriffsrechte der Behörden bleiben unverändert. Diese nationale Komponente wird über den Verpflichtungskredit zur Weiterentwicklung des Schengen/Dublin-Besitzstands finanziert.

6.3 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

Die vorliegenden EU-Verordnungen haben nicht nur Auswirkungen auf Bundes- ebene, sondern betreffen auch kantonale Polizei- und Migrationsbehörden. Das ESP wird bei der Grenzkontrolle an den Schengen-Aussengrenzen zwingend zu nutzen sein, weshalb mit einem grösseren Aufwand bei den Grenzkontrollbehörden, insbesondere in der zweiten Kontrolllinie, zu rechnen ist. Da mehr Informationssys- teme als früher gleichzeitig abgefragt werden, ist die Chance auf einen Treffer grösser. Die EZV und die für die Kontrolle der Schengen-Aussengrenzen verantwortlichen kantonalen Polizeibehörden müssen MID-Verknüpfungen prüfen. Dies stellt eine neue Aufgabe dar und kann, zusammen mit den Folgearbeiten, zu einem Mehrauf- wand führen. Das ESP kann aber auch von anderen Behörden wie Kantonspolizeien und kantonalen Migrationsbehörden genutzt werden. So ist vorgesehen, dass die Po- lizeibehörden der Kantone und Gemeinden zur Identifizierung von Personen, die sich schon im Schengen-Raum befinden, auf die Daten im CIR zugreifen können. Dies wird die korrekte Identifizierung von Personen erleichtern. Bei ihrer Arbeit zur Ver- hütung, Ermittlung, Feststellung oder Verfolgung von schweren Straftaten oder Ter- rorismus werden die Kantonspolizeien auch durch das geplante neue Verfahren für den Zugriff der Strafverfolgungsbehörden profitieren können, da sie mittels einer Ab- frage im CIR feststellen können, ob Daten zu einer Person in einem der EU- Informationssysteme vorhanden sind. Als zentrale Zugangsstelle für Abfragen von Strafverfolgungsbehörden in nicht-polizeilichen Informationssystemen ist fedpol da- für zuständig, den Strafverfolgungsbehörden den Zugang zu den benötigten Daten zu erteilen. Dieser Prozess wird bereits im Fall von VIS angewandt und ist im EES vor- gesehen.

Aufgrund der Neuerungen der Interoperabilität ist mit Anpassungen verschiedener kantonaler Anwendungen zu rechnen. So wird bspw. die Anbindung der Schweizer Systeme ans ESP technische Anpassungen bei den kantonalen Abfragesystemen nötig machen. Weitere Anpassungen sind möglich, können aber zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht abschliessend benannt werden. Auch bei den operationellen Prozessen sind Anpassungen zu erwarten. Die Verifizie- rung von MID-Verknüpfungen stellt eine neue Aufgabe für die betroffenen Behörden dar. Diese Verknüpfungen sind das Resultat der Prüfung auf Mehrfachidentitäten, welche bei jeder Neuerfassung oder Änderung von Daten in einem der EU- Informationssysteme durchgeführt wird. Sobald die Abklärung biometrischer Daten nötig ist, wird dies auf Stufe fedpol (BiomID) zu erfolgen haben. Der Mehraufwand, der sich durch diese neue Aufgabe ergibt, lässt sich im Moment schwer abschätzen, da noch keine konkreten Zahlen zu den zu erwartenden Verknüpfungen vorliegen. Auch ist im Moment schwierig einzuschätzen, wie stark die Kantone von diesen Ve- rifizierungen betroffen sein werden, da die konkreten Prozesse zur Verifizierung von MID-Verknüpfungen noch zu klären sind. Dem zu erwartenden Mehraufwand ist der grosse Nutzen der Interoperabilität gegen- über zu stellen. Anstatt die Informationssysteme einzeln abzufragen, können Grenz- kontroll-, Migrations-, und Strafverfolgungsbehörden mit der Interoperabilität künftig durch eine Abfrage eine Übersicht über die vorhandenen Daten zu einer Person erhal- ten. Die operativen Prozesse werden effizienter, da nicht jedes System einzeln abge- fragt werden muss. Das Risiko, dass Daten unerkannt bleiben, wird reduziert und die Wahrscheinlichkeit eines Treffers erhöht. Vorhandene Informationen werden effizi- enter und gezielter genutzt werden können, was einen grossen Mehrwert für die Arbeit der Grenzkontroll-, Migrations- und Strafverfolgungsbehörden darstellt.

6.4 Auswirkungen in weiteren Bereichen

In den Bereichen Volkswirtschaft, Gesellschaft und Umwelt sind keine direkten Aus- wirkungen zu erwarten. Die entsprechenden Fragen wurden daher nicht detailliert un- tersucht. Durch die Interoperabilität wird sich die Sicherheit im Schengen-Raum er- höhen, was einen positiven Einfluss auf die Volkswirtschaft und die Gesellschaft hat.

7 Rechtliche Aspekte

7.1 Verfassungsmässigkeit

Der Bundesbeschluss über die Genehmigung und Umsetzung der Notenaustausche zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Rechtsgrundlagen zur Interoperabilität zwischen EU-Informationssystemen in den Bereichen Grenze, Migration und Polizei (Verordnungen [EU] 2019/817 und 2019/818) stützt sich auf Artikel 54 Absatz 1 der Bundesverfassung52 (BV). Demnach sind die auswärtigen An- gelegenheiten Sache des Bundes. Gestützt auf Artikel 184 Absatz 2 BV unterzeichnet und ratifiziert der Bundesrat völkerrechtliche Verträge. Die Bundesversammlung ist

52 SR 101

nach Artikel 166 Absatz 2 BV für die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge zu- ständig; ausgenommen sind die Verträge, für deren Abschluss auf Grund von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag der Bundesrat zuständig ist. Auf eine solche Ab- schlusszuständigkeit kann sich der Bundesrat hier nicht berufen (vgl. Art. 7a Abs. 1 und 2 [RVOG] sowie Art. 24 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 13. Dezember 200253 über die Bundesversammlung [ParlG]). Dementsprechend ist die Bundesversamm- lung für die Genehmigung der beiden Notenaustausche zuständig.

7.2 Vereinbarkeit mit anderen internationalen Verpflichtungen der

Schweiz Mit der Übernahme der zwei Schengen-Weiterentwicklungen erfüllt die Schweiz ihre Verpflichtungen aus dem SAA. Sie trägt ausserdem zur uniformen Anwendung der Schengen-Dublin-Informationssysteme bei. Somit sind die Übernahme der beiden EU-Verordnungen und die damit verbundenen gesetzlichen Anpassungen mit dem in- ternationalen Recht vereinbar.

7.3 Erlassform

Die Übernahme der zwei EU-Verordnungen stellt keinen Beitritt der Schweiz zu einer Organisation für kollektive Sicherheit oder zu einer supranationalen Gemeinschaft dar. Der Bundesbeschluss über die Genehmigung der entsprechenden Notenaustau- sche ist deshalb nicht dem obligatorischen Referendum nach Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe b BV zu unterstellen. Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV unterliegen völkerrechtliche Ver- träge dem fakultativen Referendum, wenn sie wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder wenn deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. Nach Artikel 22 Absatz 4 ParlG sind unter rechtsetzenden Normen jene Bestimmungen zu verstehen, die in unmittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festlegen. Als wichtig gelten schliesslich Bestimmungen, die im innerstaatlichen Recht auf der Grundlage von Ar- tikel 164 Absatz 1 BV in der Form eines Bundesgesetzes erlassen werden müssten. Die vorliegend mittels Notenaustausch übernommenen EU-Verordnungen enthalten wichtige rechtsetzende Bestimmungen wie Abfrage- und Zugriffsrechte auf Informa- tionssysteme. Die Übernahme bedingt zudem Anpassungen auf Gesetzesstufe (vgl.

Ziff. 3 vorstehend). Demzufolge muss der Bundesbeschluss über die Übernahme und

Umsetzung der europäischen Rechtsgrundlagen für die Interoperabilität zwischen EU-Informationssystemen dem fakultativen Referendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV unterstellt werden. Die Bundesversammlung genehmigt völkerrechtliche Verträge, die dem Referendum unterliegen, in der Form eines Bundesbeschlusses (Art. 24 Abs. 3 ParlG).

53 SR 171.10

Nach Artikel 141a Absatz 2 BV können die Gesetzesänderungen, die der Umsetzung eines völkerrechtlichen Vertrags dienen, der dem fakultativen Referendum untersteht, in den Genehmigungsbeschluss aufgenommen werden. Die im Entwurf vorgeschlagenen Gesetzesbestimmungen dienen der Umsetzung der Rechtsgrundlagen für die Interoperabilität zwischen EU-Informationssystemen und ergeben sich unmittelbar aus den darin enthaltenen Verpflichtungen. Der Entwurf des Umsetzungserlasses kann deshalb in den Genehmigungsbeschluss aufgenommen werden.

7.4 Besondere rechtliche Aspekte zum Umsetzungserlass

Delegationskompetenz an den Bundesrat nach Art. 110h AIG und Art. 22 BPI Diese Kompetenzdelegation an den Bundesrat stützt sich auf Artikel 182 Absatz 1 BV, wonach der Bundesrat rechtsetzende Bestimmungen in der Form der Verordnung erlassen kann. Hierbei handelt es sich um rechtsetzende Bestimmungen, die zur Um- setzung der Rechtsvorschriften wie auch der EU-Interoperabilitätsverordnungen er- forderlich sind.

Abkürzungsverzeichnis

CIR Gemeinsamer Speicher für Identitätsdaten (Common Identity Repository)

COREPER Ausschuss der Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten (Comité des représentants permanents)

ECRIS-TCN Europäisches Strafregisterinformationssystem für Dritt- staatsangehörige (European Criminal Records Informa- tion System for third Country Nationals)

EES Einreise-/Ausreisesystem (Entry-Exit System)

ESP Europäisches Suchportal (European Search Portal) ETIAS Europäisches Reiseinformations- und -genehmigungs- system (European Travel Information and Authorisation System) eu-LISA Europäische Agentur für das Betriebsmanagement von IT-Grosssystemen Eurodac Zentrale Datenbank für Fingerabdrücke von Asylsuchen- den und Personen, die bei der illegalen Einreise aufge- griffen werden (European Dactyloscopy) HPi Harmonisierung der Schweizer Polizeiinformatik IOP Interoperabilität

IOP Grenzen Verordnung (EU) 2019/817

IOP Polizei Verordnung (EU) 2019/818

LIBE-Ausschuss Ausschuss des Europäischen Parlaments, der sich mit Fragen zu den Themen bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres beschäftigt (Civil Liberties, Justice and Home Affairs) MID Detektor für Mehrfachidentitäten (Multiple Identity Detector) SAA Schengen-Assoziierungsabkommen sBMS gemeinsamer Dienst für den Abgleich biometrischer Daten (shared Biometric Matching Service) SIRENE-Büro Zentrale Stelle, die für die Koordination und Bearbei- tung aller SIS-Ausschreibungen zuständig ist (Supple- mentary Information Request at the National Entry) SIS Schengener Informationssystem (Schengen Information System)

SLTD Interpol-Datenbank gestohlener und verlorener Reisedo- kumente (Stolen and Lost Travel Documents Database) TDAWN Interpol-Datenbank zur Erfassung von Ausschreibungen zugeordneten Reisedokumenten (Travel Documents Associated with Notices) VIS Visa-Informationssystem (Visa Information System)