Änderung des Bundesgesetzes über die Familienzulagen (FamZG) | Lexipedia

Eidgenössisches Departement des Innern Bundesamt für Sozialversicherungen

Bern, 29. April 2020

Änderung des Familienzulagengesetzes Einführung eines vollen Lastenausgleichs und Auflösung des Fonds Familienzulagen Landwirtschaft Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens

Bundesamt für Sozialversicherungen Effingerstrasse 20, 3003 Bern familienfragen@bsv.admin.ch www.bsv.admin.ch

Vorentwurf und erläuternder Bericht zur Änderung des Familienzu- lagengesetzes

Übersicht Lastenausgleich: 2017 wurde im Ständerat eine Motion Baumann (17.3860) eingereicht, die verlangt, dass die Kantone verpflichtet werden, einen vollen Lastenausgleich einzuführen. Das Parlament hat die Motion 2018 überwiesen, weshalb eine Anpassung des Bundesgesetzes über die Familienzulagen (FamZG) vorzu- nehmen ist. FLG-Fonds: Aus der historisch begründeten Rückstellung für die Familienzulagen an landwirtschaftliche Arbeitnehmer und selbständigerwerbende Landwirte wurde ein Fonds gebildet (FLG-Fonds), dessen Zinsen zur Herabsetzung der Kantonsbeiträge an die Familienzulagen in der Landwirtschaft eingesetzt werden. Die finanzielle Bedeutung dieser Herabsetzung ist insbesondere in Zeiten sehr tiefer Zinsen vernachlässigbar. Der Fonds soll deshalb aufgelöst und dessen Kapital an die Kantone übertragen werden. Zu diesem Zweck ist eine Änderung des Bundesgesetzes über die Familienzulagen in der Landwirtschaft (FLG) erforderlich.

Ausgangslage Lastenausgleich: Am 28. September 2017 reichte Ständerat Baumann die Motion 17.3860 «Familienzulagen. Für eine faire Lastenverteilung» ein, welche am 15.3.2018 durch den Ständerat und am 19.9.2018 durch den Nationalrat angenommen wurde. Die Motion beauftragt den Bundesrat, das Familienzulagengesetz dahin- gehend anzupassen, die Kantone zu verpflichten, einen vollen Lastenausgleich einzuführen. Gestützt auf den geltenden Artikel 17 Absatz 2 Buchstabe k Familienzulagengesetz können die Kantone einen Lastenausgleich einführen. Bei einem vollen Lastenausgleich werden die unterschiedlichen Belastungen durch Familienzulagen aller in einem Kanton tätigen Familienausgleichskassen (FAK) ausgeglichen. Bei einem teilweisen Lastenausgleich werden demgegenüber die unterschiedlichen Belastungen durch Familien- zulagen aller in einem Kanton tätigen FAK nur teilweise ausgeglichen. Elf Kantone kennen bereits einen vollen Lastenausgleich für Arbeitnehmende und Selbstständigerwerbende (BE, LU, SZ, OW, NW, ZG, BL, TI, VD, GE und JU). Drei Kantone (UR, SO und SH) führen einen vollen Lastenausgleich für Arbeitnehmende, nicht aber für die Selbstständigerwerbenden durch. Fünf Kantone wenden einen teilweisen Lastenausgleich an (FR, BS, GR, SG, VS) und ein weiterer wird einen solchen einführen (ZH). Sechs Kantone (GL, AR, AI, AG, TG und NE) haben kein Lastenausgleichssystem eingeführt. FLG-Fonds: Im Frühjahr 2018 führte die EFK beim Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) eine Sub- ventionsprüfung zum FLG durch und empfahl die Auflösung des FLG-Fonds in die Wege zu leiten.

Inhalt der Vorlage Lastenausgleich: Die Vorlage verpflichtet diejenigen Kantone, die sowohl für Arbeitnehmende als auch für Selbstständigerwerbende keinen oder nur einen teilweisen Lastenausgleich kennen, innerhalb von zwei Jah- ren nach Inkrafttreten einen vollen Lastenausgleich für die Finanzierung der Familienzulagen für Arbeit- nehmende und Selbstständigerwerbende einzuführen. Es gibt verschiedene Möglichkeiten, wie ein voller Lastenausgleich herbeigeführt werden kann. Es ist an den Kantonen festzulegen, wie sie ihr System ausge- stalten. Ein voller Lastenausgleich kann entweder mit einer nachträglich vorgenommenen Ausgleichszahlung in der Höhe der Differenz zum durchschnittlichen kantonalen Beitrags- oder Risikosatz erfolgen oder mittels Festlegung eines einheitlichen Beitrags- oder Risikosatzes für alle im Kanton tätigen FAK. Die Kantone sollen ebenfalls eigenständig festlegen, ob sie einen gemeinsamen oder separaten Lastenaus- gleich für Arbeitnehmende und Selbstständige einführen. Sie regeln, welche Stelle für die Durchführung des Lastenausgleichs zuständig ist und legen die Fälligkeit der Ausgleichszahlungen sowie die Mahn- und Ver- zugszinsordnung fest. In denjenigen Kantonen, die über keinen bzw. einen teilweisen Lastenausgleich verfügen, werden die Kosten für die Finanzierung der Zulagen zwischen den Familienausgleichskassen mit überdurchschnittlicher und den Familienausgleichskassen mit unterdurchschnittlicher Belastung ausgeglichen. Mit der Umsetzung der Vorlage ist mit einem zusätzlichen Ausgleich in der Grössenordnung von rund 85 Millionen Franken pro Jahr zu rechnen. Die administrativen Kosten, die für die Durchführung eines Lastenausgleichs aufgewendet werden müssen, sind minim und von der Ausgestaltung des jeweiligen kantonalen Lastenausgleichssystems abhängig. Von dieser Vorlage sind fünfzehn Kantone betroffen.

FLG-Fonds: Die Finanzierung von Familienzulagen in der Landwirtschaft ist in den Artikeln 18 ff. des FLG geregelt. Artikel 20 Absatz 1 FLG sieht die Bildung einer Rückstellung für das System der Familienzulagen für land- wirtschaftliche Arbeitnehmende und selbständigerwerbende Landwirtinnen und Landwirte vor. Diese Rück- stellung wird in der Bundesbilanz mit einer Spezialfinanzierung («Schattenrechnung») nach Artikel 53 Fi- nanzhaushaltgesetz abgebildet. Deren Saldo beträgt konstant 32,4 Millionen Franken. Die Rückstellung mit der Zweckbindung wurde mit einem Teil des Kapitals des ehemaligen Fonds für Familienschutz geschaffen. Dieser Fonds wurde ursprünglich vom Bund, den Kantonen und der Wirtschaft finanziert. Aus der Rückstel- lung wiederum wurde mit Inkrafttreten des FLG im Jahr 1953 die Spezialfinanzierung bzw. der Fonds «Fa- milienzulagen an landwirtschaftliche Arbeitnehmer und Bergbauern» (Fonds Familienzulagen Landwirt- schaft oder FLG-Fonds) geschaffen. Die Zinserträge aus diesem Fonds (Art. 20 Abs. 2 FLG) werden verwendet, um die von den Kantonen zu entrichtenden Beiträge zur Finanzierung von Familienzulagen in der Landwirtschaft zu reduzieren (Art. 21 Abs. 2 FLG). Gestützt auf das Bundesgesetz über das Stabilisie- rungsprogramm 2017-2019 wird der Zinsertrag seit 2018 nach marktüblichen Kriterien festgelegt. Dem Fonds kommt heute keine wesentliche Funktion mehr zu; insbesondere gibt es keinen Grund, weshalb der Bund Mittel verwalten soll, an denen die Kantone zu 100 Prozent wirtschaftlich berechtigt sind. Deshalb soll die gesetzlich vorgesehene Rückstellung aufgelöst werden. Die Aufhebung vereinfacht die Finanzströme zwischen Bund und Kantonen. Sie hat jedoch keine Auswirkungen auf die Leistungsempfänger. Die Mittel der Rückstellung beziehungsweise das Kapital des FLG-Fonds soll innert zwei Jahren an die Kantone ausbezahlt werden, da der Zweck des Fonds darin besteht, den Anteil der Ausgaben herabzusetzen, für die die Kantone aufkommen müssen. Der Anteil jedes Kantons soll im Verhältnis zu den im Kanton in den letzten 5 Jahre gezahlten Familienzulagen in der Landwirtschaft berechnet werden. Dieses Vorgehen soll in einer Übergangsbestimmung im FLG geregelt werden.

Inhaltsverzeichnis

1 Ausgangslage 5

1.1 Überblick über das System der Familienzulagen 5

1.2 Zweck und Ausgestaltung von Lastenausgleichssystemen 9

1.2.1 Zweck eines Lastenausgleichssystems 9

1.2.2 Zwei verschiedene Typen von Lastenausgleichssystemen 9

1.3 Übersicht über die Ausgestaltung der kantonalen Lastenausgleichssysteme 10

1.4 Handlungsbedarf und Ziele 12

1.4.1 Lastenausgleich 12

1.4.2 FLG-Fonds 12

1.5 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung 12

1.6 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu Strategien des Bundesrates 13

1.7 Erledigung parlamentarischer Vorstösse 14

2 Rechtsvergleich, insbesondere mit dem europäischen Recht 14

3 Grundzüge der Vorlage 14

3.1 Die beantragte Neuregelung 14

3.1.1 Lastenausgleich 14

3.1.2 FLG-Fonds 14

3.2 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen 14

3.3 Umsetzungsfragen 15

4 Erläuterung zu einzelnen Artikeln 15

4.1 FamZG 15

4.2 FLG 16

5 Auswirkungen 16

5.1 Auswirkungen auf die Familienausgleichskassen 16

5.1.1 Finanzielle Auswirkungen 16

5.1.2 Personelle Auswirkungen 17

5.1.3 Strukturelle Auswirkungen 17

5.2 Auswirkungen auf den Bund 17

5.2.1 Finanzielle Auswirkungen 17

5.2.2 Personelle Auswirkungen 17

5.3 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie

auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete 18

5.3.1 Finanzielle Auswirkungen 18

5.3.2 Personelle Auswirkungen 18

5.4 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 18

5.5 Auswirkungen auf die Gesellschaft 19

5.6 Auswirkungen auf die Umwelt 19

6 Rechtliche Aspekte 19

6.1 Verfassungsmässigkeit 19

6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz 19

6.2.1 EU-Recht 19

6.2.2 Weitere internationale Verpflichtungen 20

6.3 Erlassform 20

6.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse 20

6.5 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz 20

6.5.1 Subsidiaritätsprinzip 20

6.5.2 Prinzip der fiskalischen Äquivalenz 20

6.5.3 Respektierung des Kompetenzbereichs der Kantone 20

6.6 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen 21

6.7 Datenschutz 21

Vorentwurf und erläuternder Bericht zur Änderung des Familienzulagengesetzes

1 Ausgangslage

1.1 Überblick über das System der Familienzulagen

Einleitend wird ein kurzer Überblick über das System der Familienzulagen gegeben. Dabei werden insbe- sondere auch spezifische Merkmale des Familienzulagensystems hervorgehoben, die für das Verständnis dieses Berichts von Bedeutung sind. Seit dem 1. Januar 2009 ist das Familienzulagengesetz vom 24. März 2006 1 (FamZG) in Kraft. Neben die- sem Gesetz existiert auf Bundesebene zudem das Bundesgesetz vom 20. Juni 1952 2 über die Familienzula- gen in der Landwirtschaft (FLG) als Spezialgesetz für in der Landwirtschaft tätige Personen. Das FamZG macht den kantonalen Familienzulagengesetzen in wichtigen Bereichen Vorgaben. Es legt Mindestbeträge für die Kinder- und Ausbildungszulagen fest und vereinheitlicht die Anspruchsvoraussetzungen für den Be- zug von Familienzulagen. Es regelt die Arten von Familienzulagen, den Kreis der Anspruchsberechtigten, den Beginn und das Ende des Anspruchs, die Altersgrenzen, die Koordination mit anderen Sozialversiche- rungen sowie das Verfahren. Die Kantone regeln innerhalb des vom FamZG vorgegebenen Rahmens die Aufsicht, die Finanzierung und die Organisation. Sie können höhere Ansätze als die bundesrechtlich vorge- schriebenen Mindestansätze festlegen sowie zusätzlich Geburts- und Adoptionszulagen vorsehen. 3 Die Kin- derzulage beträgt mindestens 200 Franken pro Monat und Kind, die Ausbildungszulage mindestens 250 Franken. Die Leistungen nach FLG entsprechen den Mindestleistungen nach FamZG (die Ansätze der Kinder- und Ausbildungszulagen liegen im Berggebiet 20 Franken höher). Die landwirtschaftlichen Arbeit- nehmenden erhalten zusätzlich eine Haushaltungszulage von 100 Franken pro Monat.

Zweck der Familienzulagen Die Familienzulagen dienen dem teilweisen Ausgleich der finanziellen Belastung durch ein oder mehrere Kinder. 4 Heute ist unbestritten, dass kinderbedingte Mehrkosten zu den anerkannten sozialen Risiken gehö- ren. 5

Anspruchsberechtigte Personen Gemäss FamZG haben Arbeitnehmende, Selbstständigerwerbende und Nichterwerbstätige mit einem be- scheidenen Einkommen Anspruch auf Familienzulagen für ihre Kinder (und unter gewissen Voraussetzun- gen auch für Stief-, Pflege- und Grosskinder). Es werden – auch bei einer Teilzeitbeschäftigung – nur ganze Zulagen ausgerichtet. Anspruchsberechtigt nach dem FLG sind selbständige Landwirtinnen und Landwirte, landwirtschaftliche Arbeitnehmende, Älplerinnen und Älpler sowie Berufsfischerinnen und Berufsfischer. Als Arbeitnehmende im Sinne des FamZG gelten diejenigen Arbeitnehmenden, die in der AHV obligatorisch versichert sind, von einem dem Gesetz unterstellten Arbeitgeber beschäftigt werden und einen AHV- pflichtigen Lohn von mindestens 7110 Franken pro Jahr bzw. 592 Franken pro Monat 6 erzielen. Der An- spruch auf Familienzulagen für Erwerbstätige entsteht und erlischt mit dem Lohnanspruch. Von diesem Grundsatz wird aus sozialpolitischen Gründen in gewissen Fällen abgewichen. Nach Eintritt einer unver- schuldeten Arbeitsverhinderung, nach dem Tod sowie bei einem unbezahlten Urlaub werden die Zulagen noch während des laufenden Monats und der drei darauf folgenden Monate ausgerichtet. 7 Ebenso bleibt der Anspruch auch ohne gesetzlichen Lohnanspruch während eines Mutterschaftsurlaubs von höchstens 16 Wo- chen und während eines Jugendurlaubs 8 bestehen.

3 Artikel 3 Absatz 2, Artikel 16 und 17 FamZG

4 Artikel 2 FamZG

5 Vgl. Ueli Kieser / Marco Reichmuth, Bundesgesetz über die Familienzulagen, Praxiskommentar, Einleitung Rz. 1 f.

6 Stand 2020

7 Artikel 10 der Familienzulagenverordnung vom 31. Oktober 2007 (FamZV, SR 836.21)

8 Jugendurlaub im Sinne von Artikel 329e Absatz 1 Obligationenrecht

Als Selbstständigerwerbende gelten diejenigen Personen, die obligatorisch in der AHV versichert sind und das AHV-pflichtige Mindesteinkommen erreichen. Der Anspruch einer selbstständigerwerbenden Person entsteht mit der Aufnahme der selbstständigen Erwerbstätigkeit und erlischt mit deren Aufgabe. Wer eine Arbeitslosenentschädigung bezieht, erhält zum Taggeld der Arbeitslosenentschädigung einen Zu- schlag, der den gesetzlichen Kinder- und Ausbildungszulagen entspricht. 9 Dieser Zuschlag wird nur ausbe- zahlt, wenn der versicherten oder einer anderen erwerbstätigen Person keine Zulagen nach FamZG resp. FLG zustehen. Der Zuschlag zum Taggeld umfasst lediglich die gesetzlichen Kinder- und Ausbildungszula- gen, jedoch nicht die Geburts- und Adoptionszulagen. Familienzulagen für Nichterwerbstätige werden ausgerichtet für Personen, die Kinder haben und kein oder nur ein bescheidenes Einkommen erzielen. Als Nichterwerbstätige gelten in der AHV obligatorisch versi- cherte Personen, die bei der AHV als nichterwerbstätige Personen erfasst sind. Auch Personen, die als Ar- beitnehmende oder Selbstständigerwerbende in der AHV obligatorisch versichert sind und das AHV- pflichtige Mindesteinkommen von 592 Franken pro Monat nicht erreichen, fallen unter diese Kategorie.10 Eine nichterwerbstätige Person hat Anspruch auf Familienzulagen, sofern keine erwerbstätige Person einen Anspruch auf Familienzulagen für das gleiche Kind geltend machen kann, ihr jährliches steuerbares Ein- kommen 42 660 Franken nicht übersteigt und sie keine Ergänzungsleistungen zur AHV/IV bezieht. Die Kan- tone können die Einkommensgrenze erhöhen oder ganz darauf verzichten. Die Einkommensgrenze aufgeho- ben haben die Kantone Tessin, Genf und Jura, erhöht hat sie der Kanton Waadt. Die Arbeitnehmenden und Selbstständigerwerbenden haben Anspruch auf Familienzulagen gemäss der Fa- milienzulagenordnung des Kantons, in dem sie arbeiten (Erwerbsortsprinzip). Nichterwerbstätige beziehen die Familienzulagen bei der kantonalen Familienausgleichskasse (FAK) in ihrem Wohnsitzkanton. Für Kinder mit Wohnsitz im Ausland werden die Familienzulagen nur ausgerichtet, soweit zwischenstaatli- che Vereinbarungen dies vorschreiben. Eine solche Vereinbarung besteht insbesondere mit der Europäischen Union (EU) und der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA).

Übersicht über die Familienausgleichskassen Die Familienzulagen werden durch die Familienausgleichskassen und die Arbeitgeber durchgeführt. Die Familienzulagen nach FamZG wurden im Jahr 2017 von insgesamt 227 FAK ausgerichtet. 11 Das FamZG unterscheidet zwischen drei verschiedenen Kategorien von FAK (Art. 14 FamZG): die von den Verbands- ausgleichskassen geführten FAK (Bst. c), die beruflichen und zwischenberuflichen FAK (Bst. a), sowie die kantonalen FAK (Bst. b). Die Arbeitgeber schliessen sich für die Familienzulagen in aller Regel ihrer Ver- bandsausgleichskasse an, mit der sie auch die übrigen Sozialversicherungen abrechnen. Die FAK stehen unter der Aufsicht der Kantone (Art. 17 Abs. 2 FamZG). - Die Verbandsausgleichskassen können in jedem Kanton eine FAK führen, sind aber nicht dazu ver- pflichtet. Bei der Gründung einer FAK müssen die Verbandsausgleichskassen gestützt auf Artikel 63 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1946 12 über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVG) beim BSV eine Bewilligung zur Ausübung einer übertragenen Aufgabe einholen. Zudem müssen sie die Gründung dem Kanton melden. Die Gründung einer FAK durch eine Verbandsausgleichskasse kann von den Kantonen nicht von zusätzlichen Voraussetzungen abhängig gemacht werden. Damit ermöglicht das FamZG den Grundsatz des «One stop shop», wonach die Arbeitgeber alle Sozialver- sicherungen bei derselben Kasse abrechnen können sollen. Den FAK der Verbandsausgleichskassen sind häufig Arbeitgeber einer bestimmten Branche angeschlossen (z. B. bei den Verbandsaus- gleichskassen Banken, Coiffure & Esthétique, GastroSocial, Hotela, Schreiner, Transport, Versiche- rung). Es gibt aber auch Verbandsausgleichskassen, bei denen die Arbeitgeber verschiedener Bran- chen angeschlossen sind (z. B. bei den Verbandsausgleichskassen Arbeitgeber Basel, Caisse AVS de la Fédération patronale vaudoise, Zürcher Arbeitgeber). 13 Insgesamt gibt es 140 von AHV- Verbandsausgleichskassen geführte FAK. - Bei den beruflichen und zwischenberuflichen FAK handelt es sich um FAK, die ausschliesslich die Familienzulagen ihrer angeschlossenen Arbeitgeber durchführen. Die Kantone bestimmen, ob und

9 Artikel 22 Absatz 1 Arbeitslosenversicherungsgesetz vom 25. Juni 1982 (AVIG, SR 837.0)

10 Artikel 19 Absätze 1 und 1bis FamZG

11 Jede FAK mit eigenem Vermögen und Schwankungsreserven wird als eine separate Kasse gezählt. 12 SR 831.10 13 Die vollständige Liste der Verbandsausgleichskassen ist abrufbar unter: www.ahv-iv.ch > Kontakte > Verbandsausgleichskas- sen.

unter welchen Voraussetzungen sie diese anerkennen. Zurzeit gibt es 59 berufliche und zwischenbe- rufliche FAK in 19 Kantonen 14. - Die 26 kantonalen FAK werden von den kantonalen AHV-Ausgleichskassen geführt (Art. 17 Abs. 1 FamZG). Sie haben eine Auffangfunktion, indem sie Arbeitgeber und Selbstständigerwerbende auf- nehmen müssen, die sich keiner anderen FAK anschliessen können. Die beruflichen und zwischenberuflichen FAK (nach Art. 14 Bst. a FamZG) sowie die von Verbandsaus- gleichskassen geführten FAK (nach Art. 14 Bst. c FamZG) müssen nicht in allen Kantonen tätig sein.

Abbildung 1: Überblick über die Familienausgleichskassen15 Kanton von AHV-Ausgleichskassen geführte anerkannte berufliche und zwischen- kantonale FAK FAK berufliche FAK (Art. 14 Bst. b FamZG) (Art. 14 Bst. c FamZG) (Art. 14 Bst. a FamZG)

ZH 44 8 1 BE 46 3 1 LU 35 0 1 UR 27 0 1 SZ 37 0 1 OW 23 0 1 NW 27 0 1 GL 32 0 1 ZG 31 0 1 FR 50 5 1 SO 42 4 1 BS 40 3 1 BL 41 3 1 SH 41 2 1 AR 31 0 1 AI 23 1 1 SG 41 7 1 GR 33 0 1 AG 41 4 1 TG 36 2 1 TI 36 2 1 VD 41 18 1 VS 41 9 1 NE 41 4 1 GE 49 5 1 JU 38 0 1 Total 967 80 26

Die Anzahl FAK in der Tabelle fällt deutlich höher aus als die eingangs genannten 227 FAK, weil gewisse FAK in mehreren Kantonen gleichzeitig tätig sind und daher mehrfach gezählt werden.

Erwerbsortsprinzip und Abrechnungsstellen Im Familienzulagengesetz gilt im Grundsatz das Erwerbsortsprinzip. Dies bedeutet, dass die Arbeitnehmen- den die Familienzulagen gestützt auf die kantonale Familienzulagenordnung ihres Arbeitsortes beziehen. Mit diesem Prinzip hat das Parlament bewusst in Kauf genommen, dass die Arbeitgeber gestützt auf verschiede- ne Familienzulagenordnungen und allenfalls mit verschiedenen Familienausgleichskassen abrechnen müs- sen. Letzteres ist dann der Fall, wenn eine Familienausgleichskasse in einem Kanton nicht tätig ist, obwohl ein ihr angeschlossener Arbeitgeber dort eine Zweigniederlassung führt. Die Verbandsausgleichskassen haben die Möglichkeit, in allen Kantonen eine Familienausgleichskasse zu führen. Nicht alle Verbandsausgleichskassen machen jedoch von dieser Möglichkeit Gebrauch. Gewisse Verbandsausgleichskassen führen gar keine FAK 16, andere führen nicht in allen Kantonen eine FAK. Damit

14 Stand 2019.

15 Stand 2019.

16 Ausgleichskasse (AK) Transport, AK der Migros-Betriebe, AK Milchwirtschaft, AK Gewerbe Handel Industrie Graubünden Glarus, AK Schreiner, AK Wirtschaftskammer Baselland, AK Agrivit.

die Arbeitgebenden (und ihre Arbeitnehmenden) die Beiträge für die AHV/IV/EO sowie die Familienzula- gen mit der gleichen Kasse abrechnen können («One-Stop-Shop»), fungieren viele Verbandsausgleichskas- sen als Abrechnungsstellen für die kantonalen FAK. Dies bedeutet, dass die Verbandsausgleichskasse in diesem Kanton gegenüber ihren Mitgliedern die Durchführungsaufgaben für die kantonalen FAK wahr- nimmt. Zur Abgeltung der Kosten dieser Aufgaben wird die Abrechnungsstelle von der kantonalen FAK entschädigt. Die Errichtung einer Abrechnungsstelle erfolgt in der Regel dann, wenn der Beitragssatz der Verbandsaus- gleichskasse höher wäre als jener der kantonalen FAK. Schätzungsweise sind schweizweit rund 200 Abrech- nungsstellen 17 tätig.

Finanzierung der Familienzulagen nach FamZG Die Finanzierung der Familienzulagen nach FamZG erfolgt mit Ausnahme der Familienzulagen für Nichter- werbstätige im Ausgaben-Umlageverfahren. Das Bundesrecht (Art. 16 Abs. 2 FamZG) schreibt vor, dass die Beiträge in Prozent des AHV-pflichtigen Einkommens berechnet werden müssen. Artikel 16 Absatz 1 und Artikel 17 Absatz 2 Buchstabe j FamZG verleihen den Kantonen weitreichende Kompetenzen zur Ausgestal- tung der Finanzierung der Familienzulagen. - Die Familienzulagen für Arbeitnehmende werden fast ausschliesslich von den Arbeitgebern finan- ziert. Einzig im Kanton Wallis müssen die Arbeitnehmenden ebenfalls zur Finanzierung der Famili- enzulagen beitragen. Sie bezahlen auf ihren Löhnen einen Beitrag von 0,3 Prozent. - Die Selbstständigerwerbenden bezahlen Beiträge zur Finanzierung der Familienzulagen für Selbst- ständigerwerbende. Bei den Selbstständigerwerbenden ist das FAK-pflichtige Einkommen auf 148 200 Franken plafoniert (Art. 16 Abs. 4 FamZG). Die Kantone können bestimmen, ob innerhalb einer Familienausgleichskasse auf dem AHV-pflichtigen Einkommen der Arbeitnehmenden und auf demjenigen der Selbstständigerwerbenden der gleiche Beitragssatz erhoben werden muss (Art. 16 Abs. 3 FamZG). - Die Familienzulagen für Nichterwerbstätige werden hauptsächlich von den Kantonen finanziert. Die Kantone haben die Möglichkeit, die Gemeinden sowie die Nichterwerbstätigen in die Finanzierung einzubeziehen. Letzteres ist in den Kantonen Glarus, Solothurn, Appenzell Ausserrhoden, Thurgau und Tessin der Fall.

Finanzierung der Familienzulagen nach FLG Familienzulagen an landwirtschaftliche Arbeitnehmende werden teilweise von den Arbeitgebenden finan- ziert (2018: 20,9 Mio. Fr.). Dabei bezahlen diese jeweils zwei Prozent aller Bar- und Naturallöhne, die in ihrem Betrieb an landwirtschaftliche Arbeitnehmende ausgerichtet werden und der AHV-Beitragspflicht unterliegen, an die kantonale Ausgleichskasse. Den Restbetrag sowie die Familienzulagen an Landwirtinnen und Landwirte decken zu zwei Dritteln der Bund (2018: 53,4 Mio. Fr.) und zu einem Drittel die Kantone (2018: 26,7 Mio. Fr.; Art. 18 f. FLG). Der Kantonsdrittel wird verringert durch Zinseinnahmen aus einer Rückstellung. Diese wurde mit Inkrafttre- ten des FLG im Jahr 1953 aus einem Teil des Kapitals des damaligen Fonds für Familienschutz gebildet. Diese Rückstellung im Umfang von 32,4 Millionen Franken bildet in der Bundesbilanz den Saldo einer Spe- zialfinanzierung nach Artikel 53 Finanzhaushaltgesetz. Aus der Rückstellung wurde der Fonds Familienzu- lagen Landwirtschaft geschaffen (FLG-Fonds). Dessen Saldo wird durch den Bund verzinst, wobei die jähr- lichen Zinseinnahmen vollumfänglich an die Kantone ausbezahlt werden. Daher bleibt der Saldo des Fonds über die Jahre stabil (vgl. auch Art. 20 FLG). Bis 2017 war der Zinssatz gesetzlich auf 4 Prozent festgelegt. Damit belief sich der Herabsetzungsbeitrag auf 1,3 Millionen Franken. Mit dem Stabilisierungsprogramm 2017-2019 wurde der gesetzlich festgelegte Zins- satz aufgehoben, um eine marktorientierte Verzinsung zu ermöglichen. Die EFV legt seither jährlich den Zinssatz, unter Berücksichtigung der Marktverhältnisse sowie der Art und der Dauer des Guthabens 18, fest. Für die Jahre 2018 und 2019 wurden keine Zinsen ausbezahlt; für den Voranschlag 2020 wird ebenfalls ein Zinssatz von 0 Prozent angenommen.

17 Diese Schätzung basiert auf den letzten verfügbaren Zahlen aus dem Jahr 2009.

18 Art. 70 Abs. 2 Finanzhaushaltverordnung vom 5. April 2006, SR 611.01

Schwankungsreserven Die Familienausgleichskassen sind nach Artikel 15 Absatz 3 FamZG verpflichtet, durch die Äufnung einer Schwankungsreserve für das finanzielle Gleichgewicht zu sorgen. Die Schwankungsreserve ist nach Arti- kel 13 Absatz 2 der Familienzulagenverordnung vom 31. Oktober 2007 19 (FamZV) angemessen, wenn ihr Bestand mindestens 20 und höchstens 100 Prozent einer durchschnittlichen Jahresausgabe für Familienzula- gen beträgt. Die Schwankungsreserve betrifft die Gesamtausgabe einer FAK und muss nicht je Kanton sepa- rat ausgewiesen werden. Aus der Schwankungsreserve sind Defizite zu decken und Einnahmenschwankun- gen im Jahresverlauf auszugleichen. So können kurzfristige Anpassungen des Beitragssatzes vermieden werden. Die Summe der Schwankungsreserven betrug im Jahr 2017 etwa 2,9 Milliarden Franken, d. h. 50 Prozent der Jahresausgabe für Familienzulagen von rund 5,7 Milliarden Franken. Die Kantone üben die Aufsicht über die FAK aus und damit auch über die Einhaltung der Bestimmungen zur Schwankungsreserve.

1.2 Zweck und Ausgestaltung von Lastenausgleichssystemen

1.2.1 Zweck eines Lastenausgleichssystems

Mit dem Inkrafttreten des FamZG wurden alle Arbeitgeber verpflichtet, sich einer FAK anzuschliessen (Art. 12 i. V. m. Art. 11 Abs. 1 Bst. a FamZG). Damit hat das FamZG eine gewisse Solidarität unter den Arbeitgebern geschaffen. Weil die FAK jedoch häufig nach Branchenzugehörigkeit organisiert sind, be- schränkt sich diese Solidarität auf die Mitglieder der einzelnen FAK. Zwischen den Branchen weisen die Beitragssätze der FAK eine grosse Spannweite von 0,1 bis 3,5 Prozent auf.20 D. h. der Beitragssatz der FAK mit dem höchsten Beitragssatz beträgt mehr als das 35-fache im Vergleich zur FAK mit dem tiefsten Bei- tragssatz. Diese grosse Differenz ergibt sich aus verschiedenen Faktoren, wie insbesondere die durch die Kantone festgelegte Höhe der Familienzulagen und die Höhe der Lohnsumme im Verhältnis zur Summe der ausgerichteten Leistungen. In Bezug auf die durch den Kanton festgelegte Höhe der Familienzulagen unterliegen alle FAK, die in dem jeweiligen Kanton tätig sind, den gleichen Bedingungen. Nicht die gleichen Bedingungen haben die FAK hingegen, was die Höhe der Lohnsumme im Verhältnis zur Summe der ausgerichteten Leistungen anbelangt. Sie verfügen somit über unterschiedliche Risikostrukturen. Zu den „schlechten“ Risiken einer FAK gehören angeschlossene Betriebe, die tiefe AHV-pflichtige Löhne ausrichten, die Arbeitnehmer mit vielen Kindern eingestellt haben und angeschlossene Betriebe, bei denen viele Teilzeitangestellte den Erstanspruch auf Fa- milienzulagen haben (diesen werden auch volle Zulagen ausgerichtet). „Schlechte“ Risiken tragen in der Regel FAK, denen Arbeitgeber von Niedriglohnbranchen wie der Gastronomie oder dem Bau angeschlossen sind. Zu den „guten“ Risiken einer FAK gehören angeschlossene Betriebe, die hohe AHV-pflichtige Löhne ausrichten, die Angestellte mit wenigen Kinder haben und bei denen hauptsächlich Vollzeitangestellte den Erstanspruch auf Familienzulagen haben. Kassen mit „guten“ Risiken sind in den Hochlohnbranchen wie insbesondere der Pharma- und Finanzindustrie angesiedelt. Die Wahlfreiheit der Arbeitgeber beim Anschluss an eine FAK ist eingeschränkt. Typischerweise führt die Mitgliedschaft in einem Branchenverband zur automatischen Anmeldung bei der jeweiligen Familienaus- gleichskasse. Arbeitgeber, die einer Familienausgleichskasse mit einem hohen Beitragssatz angeschlossen sind, können nicht ohne Weiteres zu einer Familienausgleichskasse mit niedrigeren Beitragssätzen wechseln. Somit können weder die FAK noch die bei ihnen angeschlossenen Arbeitgeber diese versicherungstechni- schen Rahmenbedingungen beeinflussen.

1.2.2 Zwei verschiedene Typen von Lastenausgleichssystemen

Der geltende Artikel 17 Absatz 2 Buchstabe k Familienzulagengesetz erlaubt es den Kantonen bereits heute, Lastenausgleiche durchzuführen. Dabei können sie ebenfalls entscheiden, ob sie ein Lastenausgleichssystem nur für Arbeitnehmende, nur für Selbstständigerwerbende, für beide getrennt oder für beide gemeinsam an- wenden wollen. Die Mehrheit der Kantone hat ein Lastenausgleichssystem eingeführt. Zwei Typen lassen sich unterscheiden: den vollen und den teilweisen Lastenausgleich. 21

19 SR 836.21 20 Statistik der Familienzulagen 2017, abrufbar unter: www.bsv.admin.ch > Sozialversicherungen > Familienzulagen > Statistik 21 Die Lehre hingegen unterscheidet zwischen reinen und modifizierten Lastenausgleichssystemen, vgl. Ueli Kieser / Marco Reichmuth, Bundesgesetz über die Familienzulagen, Praxiskommentar, Art. 17 Rz. 103 ff. und Ueli Kieser, Strukturen von Fa- milienausgleichskassen, AJP 8 2013, S. 1178 ff.

Voller Lastenausgleich Bei einem vollen Lastenausgleich werden die unterschiedlichen Beitragssätze aller in einem Kanton tätigen FAK ausgeglichen. Der volle Lastenausgleich kann mittels zwei verschiedenen Systemen erzielt werden: - Einheitlicher Beitragssatz für die Finanzierung der Familienzulagen: Ein voller Lastenausgleich wird erreicht, wenn die kantonale Gesetzgebung den FAK die Anwendung eines einheitlichen Beitrags- satzes für die Finanzierung der Familienleistungen vorschreibt. In diesem Fall erheben die Familien- ausgleichskassen die Beiträge, leiten die Beiträge an eine vom Kanton bezeichnete Stelle (i. d. R. an einen Fonds) weiter und erhalten anschliessend von dieser Stelle die zur Auszahlung der Leistungen benötigten Mittel. In Bezug auf die Verwaltungskosten bestehen zwei Möglichkeiten. Entweder le- gen die Familienausgleichskassen für die Deckung der Verwaltungskosten selber einen Beitragssatz fest oder die Kantone schreiben einen einheitlichen Beitragssatz vor, in dem auch die Beiträge zur Deckung der Verwaltungskosten der Familienausgleichskassen enthalten sind. - Ausgleich des Risikosatzes: Die Differenz zwischen den individuell festgelegten Beitragssätzen der FAK (d. h. Risikosatz) und dem im jeweiligen Kanton durchschnittlich erforderlichen Satz zur Fi- nanzierung aller im Kanton ausgerichteten Familienzulagen wird ausgeglichen. In der Regel wird beim vollen Lastenausgleich die Höhe der Ausgleichszahlungen dadurch ermittelt, dass die ausge- richteten Zulagen und das AHV-pflichtige Einkommen in das Verhältnis zueinander gesetzt werden. Dabei wird einerseits das Verhältnis für den ganzen Kanton und anderseits das Verhältnis für die einzelne im Kanton tätige FAK berechnet, was den kantonalen Risikosatz sowie den individuellen Risikosatz der FAK ergibt. Gestützt darauf wird ermittelt, wie viel die einzelne FAK an Ausgleichs- zahlungen erhält oder wie viel sie an Ausgleichszahlungen leisten muss (vgl. Abbildung 2).

Abbildung 2: Berechnung des Ausgleichs des Risikosatzes Schritt Nr. 1: Berechnung des kantonalen Beitragssatzes (Total Familienzulagen aller FAK im Kanton * 100) / Total Einkommenssummen aller FAK im Kanton = durchschnittlicher kantonaler Beitragssatz Schritt Nr. 2: Berechnung des Risikosatzes der FAK (Total Familienzulagen der FAK * 100) / Total Einkommenssummen der einzelnen FAK im Kanton = Risi- kosatz FAK Schritt Nr. 3: Berechnung der Ausgleichzahlung der einzelnen FAK Total Einkommenssummen einzelne FAK im Kanton * (durchschnittlicher kantonaler Beitragssatz – Risiko- satz FAK) = Höhe der Ausgleichszahlung der einzelnen FAK

Wird der Lastenausgleich mittels Ausgleich des Risikosatzes vorgenommen, führt dies nicht automatisch zu vollständig einheitlichen Beitragssätzen in einem Kanton, da Verwaltungskosten, Schwankungsreserven sowie ein allfälliger Vermögensertrag bzw. Vermögensverzehr der FAK nicht in die Berechnung des Risiko- satzes einfliessen.

Teilweiser Lastenausgleich Beim teilweisen Lastenausgleich wird nur ein Teil des Risikosatzes der einzelnen FAK ausgeglichen. Dies bedeutet, dass die Ausgleichszahlung begrenzt ist. Dabei kommen verschiedene Systeme zur Anwendung. Der Ausgleich kann z.B. durch die maximale Höhe der Ausgleichszahlung oder das Vermögen der einzelnen Familienausgleichskassen begrenzt werden.

1.3 Übersicht über die Ausgestaltung der kantonalen Lastenausgleichssysteme

Voller Lastenausgleich Elf Kantone führen einen vollen Lastenausgleich für Arbeitnehmende und Selbstständigerwerbende durch (vgl. Abbildung 3). Dabei gilt im Kanton Genf im Vergleich zu den anderen Kantonen mit einem vollen Lastenausgleich ein einheitlicher Beitragssatz sowohl für Arbeitnehmende als auch für Selbstständigerwer- bende. Die Kantone Uri, Solothurn und Schaffhausen kennen nur einen Lastenausgleich für Arbeitnehmende. In diesen Kantonen findet für die Selbstständigerwerbenden kein Lastenausgleich statt.

Teilweiser Lastenausgleich Fünf Kantone wenden ein System an, bei dem die Lasten teilweise ausgeglichen werden und ein weiterer wird ein solches System einfügen. Bei der nachfolgenden Übersicht handelt es sich um eine stark vereinfach- te Darstellung der verschiedenen und zum Teil komplexen Lastenausgleichssysteme. - Im Kanton Zürich wurde am 13. Januar 2020 durch den Kantonsrat eine Gesetzesänderung zur Ein- führung eines teilweisen Lastenausgleichs für Arbeitnehmer verabschiedet.22 Die neue Regelung wird voraussichtlich 2021 in Kraft treten. Einen Ausgleichsbeitrag erhalten nur FAK, deren indivi- dueller Risikosatz deutlich über dem kantonalen durchschnittlichen Risikosatz liegt. - Ausgleichszahlungen erhalten im Kanton Freiburg diejenigen Kassen, deren Beitragssatz den durch- schnittlichen Beitragssatz aller Kassen um 0,1 Prozent übersteigt. Diese werden durch alle FAK fi- nanziert. Der Kanton Freiburg führt einen gemeinsamen Lastenausgleich für Arbeitnehmer und Selbstständigerwerbende durch. - Per 1. Januar 2020 wurde im Kanton Basel-Stadt ein separates Lastenausgleichssystem für Arbeit- nehmende und Selbstständigerwerbende eingeführt. Dieses orientiert sich in der Ausgestaltung an demjenigen des Kantons St. Gallen (vgl. unten). - Im Kanton Graubünden entrichten alle Kassen eine jährliche, begrenzte Abgabe an den Ausgleichs- fonds. Kassen, deren Beitragssatz über dem Referenzsatz der kantonalen FAK liegt, erhalten eine Ausgleichszahlung. Der Kanton Graubünden führt einen gemeinsamen Lastenausgleich für Arbeit- nehmer und Selbstständigerwerbende durch. - Der Kanton St. Gallen sieht ein separates Lastenausgleichssystem für Arbeitnehmende und Selbst- ständigerwerbende vor. Alle Kassen entrichten eine jährliche begrenzte Abgabe an den Ausgleichs- fonds. Diejenigen FAK, bei welchen die Belastung wenigstens 10 Prozent über dem Schnitt aller FAK liegt, erhalten Ausgleichszahlungen. - Der Kanton Wallis sieht ein separates Lastenausgleichssystem für Arbeitnehmende und Selbstständi- gerwerbende vor. Unterschiede in der Belastung werden mittels zweier verschiedener Mechanismen nur teilweise ausgeglichen.

Kein Lastenausgleich Sechs Kantone (Glarus, Appenzell Ausserrhoden, Appenzell Innerrhoden, Aargau, Thurgau und Neuenburg) haben kein Lastenausgleichssystem eingeführt. Abbildung 3: Übersicht über die Ausgestaltung der kantonalen Lastenausgleichssysteme Ausgestaltung der Lastenausgleichssysteme Kantone Voller Lastenausgleich Ein gemeinsamer Lastenausgleich für Arbeitnehmer und BE, LU, SZ, OW, NW, ZG, BL, VD 23, GE, JU Selbstständigerwerbende Ein separater Lastenausgleich für Arbeitnehmende und TI Selbstständigerwerbende Lastenausgleich für Arbeitnehmer, kein Lastenausgleich für UR, SO, SH Selbstständigerwerbende Teilweiser Lastenaus- Ein gemeinsamer Lastenausgleich für Arbeitnehmer und FR, GR gleich Selbstständigerwerbende Ein separater Lastenausgleich für Arbeitnehmende und BS, SG, VS Selbstständigerwerbende Lastenausgleich für Arbeitnehmende (voraussichtlich ab 2021) ZH Kein Lastenausgleich GL, AR, AI, AG, TG, NE

In der Regel liegt die Zuständigkeit zur Durchführung des Lastenausgleichs bei der kantonalen FAK. Es gibt aber auch Kantone, welche die Zuständigkeit für die Durchführung des Lastenausgleichs anders geregelt haben (z. B. Zuständigkeit der kantonalen Verwaltung).

22 Abrufbar unter www.kantonsrat.zh.ch > Übersicht Geschäfte > im Suchfeld KR-Nr. / Vorlagen-Nr. "5511" eingeben. 23 Der Kanton Waadt hat bis Ende 2019 je über einen separaten Lastenausgleich für Arbeitnehmende und Selbstständigerwerbende verfügt. Beim Lastenausgleich für Arbeitnehmende wurden nur 60 Prozent der Differenz ausgeglichen. Der Grosse Rat hat am 5. November 2019 beschlossen, per 1. Januar 2020 auch einen vollen Lastenausgleich für Arbeitnehmende einzuführen. Bei den Selbstständigerwerbenden findet − wie bereits unter der alten Regelung − ein voller Lastenausgleich statt.

Abbildung 4: Zuständigkeit für die Durchführung des Lastenausgleichs Zuständigkeit Kanton Kantonale FAK UR, SZ, OW, NW, ZG, SO, BL, BS, SH, GR, VS, JU, TI Kantonale Verwaltung (Direktion, Amt, Departement) ZH, BE, SG Geschäftsstelle der kantonalen Aufsichtskommission LU Verwaltungsrat (Conseil d’administration), der den kantonalen GE Familienzulagen-Ausgleichsfonds führt Vereinigung der Freiburgischen Ausgleichskassen für FR Familienzulagen Verein des Fonds mit Sitz beim Centre patronal vaudois VD

Die Mehrheit der Kantone hat eine Stelle bezeichnet, die die Ausgleichszahlungen erhebt und die Aus- gleichsbeiträge entrichtet. Lediglich in sieben Kantonen besteht für die Durchführung des Lastenausgleichs ein Ausgleichsfonds.

Abbildung 5: Durchführung mit oder ohne Fondslösung Kantone Fonds SH, SG, GR, VD, VS, GE, JU Ausgleichszahlung ohne Fonds ZH, BE, LU, UR, SZ, OW, NW, ZG, FR, SO, BL, BS, TI

1.4 Handlungsbedarf und Ziele

1.4.1 Lastenausgleich

Bei der AHV, IV, EO (inkl. Mutterschaftsentschädigung) und ALV besteht je ein eigener, vom Bund betrie- bener Ausgleichsfonds. Bei AHV, IV und EO arbeiten die Ausgleichskassen nicht auf eigene Rechnung. Die Ausgleichskassen müssen somit ihre Ausgaben für Leistungen nicht mit den eigenen Einnahmen aus Beiträ- gen finanzieren. Sie liefern die eingenommenen Beiträge unabhängig vom Leistungsvolumen an die Aus- gleichsfonds ab und beziehen für die Auszahlung von Leistungen das Geld vom Ausgleichsfonds. Somit sind die Ausgleichskassen Inkassostelle und Auszahlungsstelle für den Fonds. Demgegenüber schreibt das FamZG die Errichtung eines Ausgleichsfonds für die Durchführung der Famili- enzulagen nicht vor. Es überlässt die Finanzierung und folglich auch den Entscheid für oder gegen einen Lastenausgleich mit oder ohne Fonds vollumfänglich den Kantonen (Art. 16 Abs. 1 FamZG). Ein fehlender Lastenausgleich führt dazu, dass das Spektrum der Beitragssätze der einzelnen Kassen bzw. ihrer Arbeitge- ber sehr gross ist. Dies steht aus Sicht des Parlaments im Widerspruch zum Solidaritätsprinzip, auf dem die anderen Sozialversicherungszweige basieren. Aus diesem Grund will es die Kantone verpflichten, einen vollen Lastenausgleich durchzuführen, so dass die Lasten zur Finanzierung der Familienzulagen auf alle Arbeitgeber und alle Selbständigerwerbenden gleichmässig verteilt werden.

1.4.2 FLG-Fonds

Dem FLG-Fonds kommt heute keine wesentliche Funktion mehr zu. Bereits mit dem früheren gesetzlich fixierten Zinssatz von 4 Prozent konnten die Kantonsanteile nur um rund 5 Prozent herabgesetzt werden. In den letzten zwei Jahren generierte der FLG-Fonds keinen Zinsertrag mehr, wodurch er seinen Zweck (Ent- lastung der Kantone) gar nicht mehr erfüllen konnte. Aus diesem Grund wird – auch auf Empfehlung der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) 24 – beantragt, die Spezialfinanzierung aufzulösen und anstelle von jährlichen Zinszahlungen den Saldo an die Kantone im Verhältnis zu den im Kanton ausgerichteten Famili- enzulagen in der Landwirtschaft auszuzahlen. Die Auszahlung des Fondskapitals an die Kantone entspricht vollumfänglich dem ursprünglichen Zweck des Fonds – der Herabsetzung der Kantonsbeiträge zur Finanzie- rung der Zulagen.

1.5 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung

Der Auftrag des Parlaments ist eindeutig, daher werden keine Alternativen zu der in der Motion geforderten Gesetzesanpassung geprüft. Die Vernehmlassungsvorlage bietet jedoch die Gelegenheit, zu prüfen, ob zusätzliche Änderungen des FamZG notwendig sind, um regulatorische Probleme im System der Familienzulagen zu beseitigen. Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) hat im Rahmen des bundesrätlichen Programms 2016–2019 zur administrativen Entlastung von Unternehmen das Institut für Wirtschaftsstudien Basel (IWSB) mit einem

24 Bericht «Subventionsprüfung Familienzulagen in der Landwirtschaft» vom 28. Oktober 2019; abrufbar unter www.efk.admin.ch > Publikationen > Sozialversicherung und Altersvorsorge.

Regulierungs-Check-up im Bereich des FamZG beauftragt. Dabei wurden die den Unternehmen auferlegten Regulierungen auf ihre Kostenfolgen geschätzt und Massnahmen zu ihrer Reduktion vorgeschlagen. 25 Diese wurden im Dezember 2017 gemeinsam durch das KMU-Forum (ausserparlamentarische Kommission zur Prüfung von Regulierungen aus Sicht der KMU) und Leitern von FAK geprüft. Sie zogen die Schlussfolge- rung, dass lediglich zwei Handlungsmöglichkeiten weiterverfolgt werden sollen. Diese beiden Handlungs- möglichkeiten seien im Lichte des weiteren Verlaufs der parlamentarischen Beratung zur vorliegenden Mo- tion zu beurteilen, da deren allfällige Überweisung das Prüfresultat wesentlich beeinflussen würde. Die erste Handlungsoption betrifft den Anspruch auf Zulassung von Verbandsausgleichskassen und eigen- ständigen Familienausgleichskassen als Abrechnungsstellen von kantonalen Familienausgleichskassen. Nach geltendem Gesetz obliegt es den Kantonen zu entscheiden, ob Abrechnungsstellen zugelassen werden oder nicht. Die Forderung des Berichts lautet, dass es in allen Kantonen den Verbandsausgleichskassen und den anerkannten beruflichen und zwischenberuflichen Familienausgleichskassen ermöglicht werden soll, als Abrechnungsstelle kantonaler Familienausgleichskassen tätig zu sein. Dadurch liesse sich das berechtigte Anliegen der Arbeitgeber umsetzen, dass sie ihre Sozialversicherungen schweizweit mit einer Ausgleichs- kasse („One-Stop-Shop“) durchführen können. Konkret würde dies den Verbandsausgleichskassen und den anerkannten beruflichen und zwischenberuflichen Familienausgleichskassen ermöglichen, in Kantonen, in denen sie keine FAK führen, ihre angeschlossenen Mitglieder aber Zweigniederlassungen betreiben, als Abrechnungsstelle einer kantonalen FAK tätig zu sein. Damit könnten die angeschlossenen Arbeitgeber, die in mehreren Kantonen Zweigniederlassungen haben, die Familienzulagen bei ein und derselben FAK ab- rechnen. Mit der Umsetzung der vorliegenden Motion, d. h. nach Einführung des vollen Lastenausgleichs in allen Kantonen, ist die Forderung nach einer bundesgesetzlich geregelten Bestimmung, dass die FAK in allen Kantonen Abrechnungsstellen führen dürfen, nicht mehr aktuell. Mit dem vollen Lastenausgleich entfällt der Hauptgrund, weshalb eine FAK in einem Kanton keine eigenständige FAK führen will: ein höherer Beitrags- satz als jener der kantonalen FAK. Einzig die Tatsache, dass allenfalls gewisse FAK noch Schwankungsre- serven im Umfang von mindestens 20 Prozent einer Jahresausgabe äufnen müssen, kann kurzfristig zu einem etwas höheren Beitragssatz im Vergleich zum durchschnittlichen kantonalen Beitragssatz führen. Verschie- dene von Verbandsausgleichskassen geführte FAK sind derzeit denn auch daran, ihr Tätigkeitsgebiet auf diejenigen Kantone auszudehnen, die kürzlich den vollen Lastenausgleich eingeführt haben. Es ist daher zu erwarten, dass der Grossteil der von Verbandsausgleichskassen geführte FAK ihr Tätigkeitsgebiet nach Um- setzung der vorliegenden Motion auf alle Kantone ausweiten wird, in denen ihre Mitglieder tätig sind. Es wäre daher nicht zielführend das Familienzulagengesetz dahingehend anzupassen, die kantonalen FAK zu verpflichten, Abrechnungsstellen zuzulassen. Die zweite Vereinfachungsmöglichkeit bestünde darin, den Unternehmen zu ermöglichen, ihre in anderen Kantonen existierenden Zweigniederlassungen der FAK, an der auch der Hauptsitz des Unternehmens ange- schlossen ist, anschliessen zu können. Das Parlament hat diese Problematik im Rahmen der Schaffung des FamZG eingehend diskutiert. Es hat sich klar dafür entschieden, dass den Versicherten die Zulagen nach der Familienzulagenordnung an ihrem Arbeitsort ausgerichtet werden sollen (Erwerbsortsprinzip). Dieses Prin- zip bedingt, dass sich die Zweigniederlassungen im jeweiligen Kanton einer FAK anschliessen müssen. Die Festlegung der Höhe der Familienzulagen ist Sache der Kantone und erfolgt im Rahmen einer vom Kanton ganzheitlich konzipierten Familienpolitik. Daran soll festgehalten werden. Mit der Umsetzung der vorliegen- den Motion wird der wesentliche Grund beseitigt, weshalb die Verbandsausgleichskassen heute nicht in allen Kantonen eine Familienausgleichskasse führen. Künftig können die Verbandsausgleichskassen den ange- schlossenen Betrieben einen One-Stop-Shop in allen Kantonen anbieten, ohne dass die Festlegung der Höhe der Familienzulagen durch die Kantone in Frage gestellt wird. Es wäre daher nicht zielführend, das Famili- enzulagengesetz dahingehend anzupassen, dass Zweigniederlassungen der FAK, an der auch der Hauptsitz angeschlossen ist, angeschlossen werden können.

1.6 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu Strategien des Bundesrates

Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 27. Januar 2016 26 zur Legislaturplanung 2015–2019 noch im Bundesbeschluss vom 14. Juni 2016 27 über die Legislaturplanung 2015–2019 angekündigt. Ziel 11 der Le- gislaturplanung 2015-2019 ist die Reform der Sozialwerke und deren nachhaltige Finanzierung.

25 Regulierungs-Check-up im Bereich des FamZG, Forschungsbericht Nr. 2/17, BSV, abrufbar unter: www.bsv.admin.ch > Publi- kationen & Service > Forschung und Evaluation > Forschungspublikationen > im Suchfeld 2/17 eingeben.

26 BBl 2016 1105

27 BBl 2016 5183

Die Vorlage wurde in die Ziele des Bundesrates 2020 aufgenommen. 28 Die vorliegende Vorlage hat keine direkten Zusammenhänge zu nationalen Strategien des Bundesrates.

1.7 Erledigung parlamentarischer Vorstösse

Mit dieser Vorlage soll der folgende parlamentarische Vorstoss zur Abschreibung beantragt werden: Motion Baumann vom 28. September 2017 „Familienzulagen. Für eine faire Lastenverteilung“ (17.3860).

2 Rechtsvergleich, insbesondere mit dem europäischen Recht 29

Das EU-Recht sieht keine Bestimmungen zur vorliegenden Frage vor. Jeder Staat hat bezüglich Familienleistungen eigene Regelungen. In den europäischen Staaten werden die Familienleistungen auf unterschiedliche Art finanziert. Am häufigsten ist die Finanzierung mit Steuerein- nahmen. Deshalb kann die Frage des Lastenausgleichs und der Auflösung des FLG-Fonds nicht mit den Regelungen in den EU-/EFTA-Staaten verglichen werden.

3 Grundzüge der Vorlage

3.1 Die beantragte Neuregelung

3.1.1 Lastenausgleich

Die Vorlage verpflichtet die Kantone, innerhalb von zwei Jahren nach Inkrafttreten einen vollen Lastenaus- gleich für die Familienzulagen für Arbeitnehmende und Selbstständigerwerbende einzuführen. Ein voller Lastenausgleich kann entweder mit Differenzzahlungen zum kantonalen Risikosatz oder mit der Einführung eines einheitlichen Beitragssatzes erfolgen, der für alle im jeweiligen Kanton tätigen FAK Gültigkeit hat.30 Im Lastenausgleich sollen nur die Zulagen berücksichtigt werden, die gestützt auf das FamZG ausgerichtet werden. Freiwillige höhere oder zusätzliche Zulagen können nicht in den Lastenausgleich einbezogen wer- den, weil sie nicht Teil der Solidargemeinschaft im Rahmen des FamZG und des darauf beruhenden kantona- len Rechts sind. 31 Im Rahmen dieser Vorgabe sind die Kantone frei, ob sie einen gemeinsamen oder separaten Lastenausgleich für Familienzulagen für Arbeitnehmende und Selbstständigerwerbende einführen wollen. Sie bestimmen, ob eine kantonale Stelle die Ausgleichszahlungen berechnet, in Rechnung stellt und die Zahlungen verwaltet oder ob der Lastenausgleich über einen Fonds erfolgt. Sie legen zudem die Fälligkeit der Ausgleichszahlun- gen sowie die Mahn- und Verzugszinsordnung fest.

3.1.2 FLG-Fonds

Die Vorlage sieht vor, dass der Bund den FLG-Fonds aus der gesetzlich vorgesehenen Rückstellung für Fa- milienzulagen an landwirtschaftliche Arbeitnehmer und Selbstständigerwerbende auflöst und dessen Saldo von 32,4 Millionen Franken innert zwei Jahren an die Kantone ausbezahlt. Das Fondskapital soll im Verhält- nis zu den im Kanton in den letzten fünf Jahren vor Inkrafttreten der Änderung des FLG ausgerichteten Fa- milienzulagen in der Landwirtschaft ausbezahlt werden. Die Rückstellung entstand zwar ursprünglich aus Beiträgen von Bund, Kantonen und Wirtschaft. Da die Zinsen des FLG-Fonds jeweils vollumfänglich den Kantonen zugutekamen (2017: 1,3 Mio. Fr.), erscheint es aber sachgerecht, das Kapital ausschliesslich an die Kantone zu verteilen.

3.2 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen

Lastenausgleich: Grundsätzlich ergeben sich aus der Einführung eines vollen Lastenausgleichs keine Mehr- kosten. Die Kosten für die Finanzierung der Zulagen werden lediglich ausgeglichen. Die Kosten, die für die Durchführung eines Lastenausgleichs aufgewendet werden müssen, dürften minim sein und von der Ausge- staltung des jeweiligen kantonalen Lastenausgleichssystems abhängen. FLG-Fonds: Mit der Auflösung des FLG-Fonds werden die Finanzströme zwischen Bund und Kantonen zur Finanzierung der Familienzulagen in der Landwirtschaft vereinfacht. Zudem wirft der Fonds seit zwei Jahren

28 Ziele des Bundesrates 2020, Band II, Eidgenössisches Departement des Innern, Ziel 3; abrufbar unter www.bk.admin.ch > Dokumentation > Führungsunterstützung > Jahresziele. 29 Was die Vereinbarkeit der vorliegenden Vorlage mit den internationalen Verpflichtungen anbelangt, s. Ziff. 5.2

30 Vgl. Ziffer 1.2

31 Vgl. BGE 135 V 172 E. 6.3.2.

keine Zinsen mehr ab, und erfüllt daher seinen Zweck (Herabsetzung der Kantonsbeiträge) nicht mehr. Vor diesem Hintergrund sind gemäss EFK auch die Administrativkosten zur Führung der Spezialfinanzierung nicht mehr gerechtfertigt.

3.3 Umsetzungsfragen

Die Bestimmung zum Lastenausgleich bedarf Ausführungsbestimmungen auf Verordnungsstufe. Es ist fest- zulegen, was als voller Lastenausgleich gilt. Die Auszahlung des Saldos des FLG-Fonds an die Kantone bedarf eines entsprechenden Subventionskredits. Dieser wird den Eidgenössischen Räten nach Verabschiedung der gesetzlichen Grundlagen im Rahmen eines Voranschlags oder seiner Nachträge unterbreitet werden.

4 Erläuterung zu einzelnen Artikeln

4.1 FamZG

Art. 17 Kompetenzen der Kantone Abs. 2 Bst. k Die Bestimmung verpflichtet die Kantone, einen vollen Lastenausgleich für die Familienzulagen für Arbeit- nehmende und Selbstständigerwerbende einzuführen. In der Bestimmung wird nicht explizit erwähnt, dass sich der Lastenausgleich auf die Familienzulagen für Arbeitnehmende und Selbstständigerwerbende bezieht, da dies bereits aus der Systematik des Bundesgeset- zes hervorgeht. Im 3. Kapitel regelt das FamZG die von ihm vorgesehenen Familienzulagenordnungen: Es sind dies im 1. Abschnitt jene der Erwerbstätigen in nichtlandwirtschaftlichen Berufen (Art. 11 bis 17), im 2. Abschnitt jene der Erwerbstätigen in der Landwirtschaft (Art. 18) und im 3. Abschnitt jene der Nichterwerb- stätigen (Art. 19 bis 21). Die in Artikel 17 Absatz 2 Buchstabe k FamZG vorgesehene Verpflichtung der Kantone zur Einführung eines vollen Lastenausgleichs bezieht sich auf den 1. Abschnitt. Dieser Abschnitt umfasst in seinem Titel ausdrücklich Erwerbstätige nichtlandwirtschaftlicher Berufe, d. h. Arbeitnehmende als auch Selbstständigerwerbende (vgl. auch Art. 11 Abs. 1 FamZG). Nicht zulässig ist somit der Einbezug der Familienzulagen für Nichterwerbstätige in den Lastenausgleich. Dies geht im Übrigen auch aus den Fi- nanzierungsvorschriften hervor (Art. 16 Abs. 1 und Art. 20 Abs. 1 FamZG). Es gibt keine allgemeingültige Definition, was als voller Lastenausgleich gilt. Ein voller Lastenausgleich kann entweder mit einer nachträglich vorgenommenen Ausgleichszahlung in der Höhe der Differenz zum durchschnittlichen kantonalen Beitragssatz erfolgen oder mittels Festlegung eines einheitlichen Beitragssat- zes für alle im Kanton tätigen FAK. 32 In den Ausführungsbestimmungen muss deshalb präzisiert werden, was als voller Lastenausgleich gilt. Gestützt auf Artikel 3 Absatz 2 FamZG können die Kantone höhere Kinder- und Ausbildungszulagen sowie Geburts- und Adoptionszulagen vorsehen. Auf diese Zulagen finden die Bestimmungen des FamZG Anwen- dung (Art. 3 Abs. 2 Satz 2 FamZG). Diese Zulagen müssen im Lastenausgleich berücksichtigt werden. Andere als die genannten Leistungen müssen ausserhalb der Familienzulagenordnungen geregelt und finan- ziert werden (Art. 3 Abs. 2 Satz 3 FamZG). Es ist zum Beispiel möglich, dass eine FAK eine Zulage aus- zahlt, die höher ist als der kantonale Ansatz. In diesem Fall gilt die Differenz zum kantonalen Ansatz nicht als Zulage nach FamZG. Beträgt die Kinderzulage bspw. im einem Kanton 220 Franken pro Monat und die FAK zahlt 250 Franken pro Monat aus, so darf die Differenz von 30 Franken nicht im Lastenausgleich be- rücksichtigt werden. Die FAK muss daher für die Zulagen nach FamZG sowie für die zusätzlichen freiwilli- gen Leistungen separate Rechnungen führen. Artikel 16 Absatz 3 FamZG überlässt es den Kantonen zu bestimmen, ob innerhalb einer FAK auf den AHV- pflichtigen Einkommen der Arbeitnehmenden und auf denjenigen der Selbstständigerwerbenden der gleiche Beitragssatz erhoben werden muss. Bei einem gemeinsamen Lastenausgleich für Familienzulagen für Ar- beitnehmende und Selbstständigerwerbende hätte Artikel 16 Absatz 3 FamZG keine eigenständige Bedeu- tung mehr. Zwölf Kantone 33 schreiben vor, dass für die Familienzulagen für Arbeitnehmende und Selbst- ständigerwerbende der gleiche Beitragssatz anzuwenden ist. In den übrigen Kantonen muss kein gleicher Beitragssatz angewendet werden. Diese Wahlmöglichkeit hat der Bundesgesetzgeber den Kantonen anläss-

32 Vgl. Ziffer 1.2

33 Luzern, Schwyz, Obwalden, Nidwalden, Zug, Freiburg, Solothurn, Basel-Stadt, Graubünden, Neuenburg, Genf und Jura.

lich der Unterstellung der Selbstständigerwerbenden unter das FamZG ausdrücklich belassen. Es ist kein Grund ersichtlich, dies zu ändern. Art. 28c Übergangsbestimmung zur Änderung vom … Die Änderung des FamZG führt dazu, dass jene Kantone, die bislang keinen oder nur einen teilweisen Las- tenausgleich haben, ihre Gesetze anpassen müssen. Hierfür haben sie nach Inkrafttreten der Änderung des FamZG zwei Jahre Zeit.

4.2 FLG Ersatz eines Ausdrucks Der im französischsprachigen Gesetzestext des FLG (Art. 1a Abs. 3, Art. 2 Abs. 1 und 3, Art. 7, Art. 9 [Sachüberschrift]) verwendete Ausdruck «allocation de formation professionnelle» wird durch den Ausdruck «allocation de formation» ersetzt. Dabei handelt es sich um eine Anpassung an die Terminologie im FamZG. Art. 20 Rückstellung für die Familienzulagen an landwirtschaftliche Arbeitnehmer und selbstständi- gerwerbende Landwirte Artikel 20 Absätze 1 und 2 werden aufgehoben. Damit entfällt die gesetzliche Grundlage für die Rückstel- lung für die Familienzulagen an landwirtschaftliche Arbeitnehmer und selbstständigerwerbende Landwirte und folglich auch für den daraus errichteten FLG-Fonds, welche aufgelöst werden. Folglich entfällt auch die Verzinsungspflicht des Bundes. Art. 21 Beiträge der Kantone Abs. 2 Artikel 21 Absatz 2 wird aufgehoben. Mit Aufhebung von Artikel 20 wird auch Artikel 21 Absatz 2 hinfäl- lig, da er sich auf die aufzulösende Rückstellung bezieht. Die Beiträge der Kantone werden somit nicht mehr durch den Zinsertrag des Kapitals des FLG-Fonds herabgesetzt. Art. 25a Übergangsbestimmung zur Änderung vom … Durch die Aufhebung des Artikels 20 Absatz 1 FLG entfällt die gesetzliche Grundlage der Rückstellung beziehungsweise des FLG-Fonds. Die Übergangsbestimmung regelt die Auszahlung des Fondskapitals an die Kantone. Der Bund hat nach Inkrafttreten der Änderung des FLG zwei Jahre Zeit hierfür. Dieser Zeit- raum soll es ermöglichen, die Auszahlungsmodalitäten im Rahmen des ordentlichen Budgetprozesses abzu- wickeln.

5 Auswirkungen

5.1 Auswirkungen auf die Familienausgleichskassen

Die Auflösung des FLG-Fonds hat keine Auswirkungen auf die Familienausgleichskassen. Die nachfolgen- den Ausführungen in Ziffer 5.1 beziehen sich ausschliesslich auf den Lastenausgleich.

5.1.1 Finanzielle Auswirkungen

Die Vorlage hat keine Auswirkungen auf die FAK in den Kantonen Bern, Luzern, Schwyz, Obwalden, Nidwalden, Zug, Basel-Landschaft, Tessin, Waadt, Genf und Jura, da diese Kantone bereits einen vollen Lastenausgleich eingeführt haben. Die Kantone Uri, Solothurn und Schaffhausen, die nur einen vollen Lastenausgleich für Familienzulagen für Arbeitnehmende kennen, müssen einen Lastenausgleich für Selbstständigerwerbende einführen. Dies führt bei den FAK zu einem zusätzlichen Ausgleich in der Grössenordnung von knapp einer halben Million Fran- ken pro Jahr. Die Kantone Freiburg, Basel-Stadt, St. Gallen, Graubünden und Wallis, die einen teilweisen Lastenausgleich kennen, müssen einen vollen Lastenausgleich einführen. Auch der Kanton Zürich, der die Einführung eines teilweisen Lastenausgleichs für Familienzulagen für Arbeitnehmende (nicht aber für Selbstständigerwerben- de) beschlossen hat, müsste einen vollen Lastenausgleich − auch für Selbstständigerwerbende − einführen. Voraussichtlich führt dies bei den in diesen Kantonen tätigen FAK zu einem Ausgleich von rund

60 Millionen Franken pro Jahr.

In den Kantonen Glarus, Appenzell-Ausserrhoden, Appenzell-Innerrhoden, Aargau, Thurgau und Neuenburg muss neu ein voller Lastenausgleich eingeführt werden. Voraussichtlich führt dies bei den in diesen Kanto- nen tätigen FAK zu einem Ausgleich von rund 25 Millionen Franken pro Jahr.

Abbildung 6: Zusätzlicher Ausgleich unter den Familienausgleichskassen in den Kantonen nach Um- setzung der Mo. Baumann sowie gesamthafter Ausgleich nach der Einführung eines vollen Lastenaus- gleichs in allen Kantonen Kantone Zusätzliche Umverteilung Total Umverteilung nach Umsetzung der Vorlage (nach der Einführung eines vollen in Mio. CHF Lastenausgleichs in allen Kanto- nen) in Mio. CHF Bereits voller Lastenausgleich BE, LU, SZ, OW, NW, 0 198 ZG, BL, TI, VD, GE, JU Lastenausgleich nur für AN UR, SO, SH weniger als 1 10 Teilweiser Lastenausgleich ZH, FR, SG, GR, VS, BS 61 133 Kein Lastenausgleich GL, AR, AI, AG, TG, NE 25 25 Total 86 366

Diese Schätzung wurde auf Grundlage der Daten der Familienzulagenstatistik 2017 und zusätzliche Angaben der Kantone erstellt. Die Erhöhung der Familienzulagen per 1.1.2019 im Kanton VD, per 1.1.2020 in den Kantonen FR, BS, SH, AI, SG und JU sowie per 1.4.2020 im Kanton AR wurden in dieser Schätzung nicht berücksichtigt.

Bei der Umsetzung der Vorlage ist mit einem zusätzlichen Ausgleich in der Grössenordnung von insgesamt rund 85 Millionen Franken pro Jahr zu rechnen. Ist in allen Kantonen ein voller Lastenausgleich eingeführt, wird der Ausgleich auf insgesamt 366 Millionen Franken pro Jahr geschätzt. Dies entspricht rund 7 Prozent der Jahresausgabe für die Familienzulagen.34

5.1.2 Personelle Auswirkungen

Es ist davon auszugehen, dass die FAK die Einführung eines vollen Lastenausgleichs mit dem bisherigen Personalbestand umsetzen können. Die Vorlage hat somit keine personellen Auswirkungen auf die FAK.

5.1.3 Strukturelle Auswirkungen

Mit der Einführung eines vollen Lastenausgleichs in allen Kantonen entfällt der Hauptgrund, weshalb eine FAK in einem Kanton keine eigenständige FAK führen will: ein höherer Beitragssatz als jener der kantona- len FAK. Ein Grossteil der der von Verbandsausgleichskassen geführten FAK dürfte daher ihr Tätigkeitsge- biet nach Umsetzung der vorliegenden Motion auf alle Kantone ausweiten, in denen ihre Mitglieder tätig sind. Damit wird auch ein Grossteil der Arbeitgeber die Familienzulagen schweizweit mit einer Ausgleichs- kasse („One Stop Shop“) abrechnen können.

5.2 Auswirkungen auf den Bund

5.2.1 Finanzielle Auswirkungen

Lastenausgleich: Der Bund ist von der Vorlage als Arbeitgeber betroffen. Je nach Risikosatz erhält die EAK in den Kantonen, die einen vollen Lastenausgleich einführen werden, Beiträge aus dem Lastenausgleich oder muss in den Lastenausgleich Beiträge einzahlen. FLG-Fonds: Die Auszahlung der zweckgebundenen Mittel im FLG-Fonds an die Kantone führt zu einem einmaligen Mittelabfluss beim Bund in der Höhe von 32,4 Millionen Franken. Gleichzeitig wird der Bund von seiner Verzinsungspflicht befreit.

5.2.2 Personelle Auswirkungen

Lastenausgleich: Das BSV und die EAK können die revidierten Bestimmungen mit dem bisherigen Perso- nalbestand umsetzen. Es entstehen keine Mehrkosten. FLG-Fonds: Die Aufhebung der Spezialfinanzierung und der Wegfall der jährlichen Budgetierung und Aus- zahlung der Zinserträge führen zu einer geringfügigen Entlastung bei BSV und EFV sowie bei den Eidge- nössischen Räten, die ihm Rahmen des Voranschlags beim BSV künftig über je einen Ertrags- und Auf- wandkredit weniger beschliessen müssen.

34 Vgl. Ziffer 1.1.

5.3 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerati- onen und Berggebiete

5.3.1 Finanzielle Auswirkungen

Lastenausgleich: Die meisten kantonalen FAK würden gemäss Schätzung des BSV durch die Einführung eines Lastenausgleichs profitieren. In denjenigen Kantonen, die vom Lastenausgleich profitieren, können unter Umständen die Beitragssätze reduziert werden. Davon profitieren die angeschlossenen Betriebe der FAK und damit auch die Kantone und Gemeinden in ihrer Funktion als Arbeitgeber. FLG-Fonds: Nach der Auflösung des FLG-Fonds erhalten die Kantone keine Zinsen mehr. Aufgrund der aktuellen Zinssituation wurden jedoch bereits in den Jahren 2018 und 2019 keine Zinsen ausbezahlt und im Budget 2020 sind ebenfalls keine Mittel eingestellt worden. Im Gegenzug erhalten die Kantone einen Anteil des Fondskapitals in Form einer einmaligen Auszahlung. Der Anteil jedes einzelnen Kantons am Fondsver- mögen von insgesamt 32,4 Millionen Franken berechnet sich aus dem Verhältnis der im jeweiligen Kanton ausgerichteten Familienzulagen in der Landwirtschaft zum gesamtschweizerischen Total. Dabei sollen die Familienzulagen in der Landwirtschaft der letzten fünf Jahre vor Inkrafttreten der Gesetzesrevision als Be- rechnungsbasis dienen. Würden die Jahre 2014-2018 als Berechnungsbasis verwendet, ergäbe sich folgende Aufteilung: Abbildung 7: Aufteilung des Kapitals des FLG-Fonds zwischen den Kantonen (Berechnungsbasis: 2014-2018) Kantone Total Zahlungen 2014 - 2018 Anteile Aufteilung Fonds (in CHF) (in Prozent) (in CHF) Zürich 41 367 671 7.5 2 423 027 Bern 83 589 619 15.1 4 896 092 Luzern 58 500 144 10.6 3 426 527 Uri 5 557 964 1.0 325 546 Schwyz 18 782 737 3.4 1 100 161 Obwald 7 203 417 1.3 421 926 Nidwald 4 667 652 0.8 273 398 Glarus 4 280 579 0.8 250 726 Zug 6 694 030 1.2 392 089 Freiburg 30 620 362 5.5 1 793 526 Solothurn 13 195 550 2.4 772 903 Basel Stadt 71 048 0.0 4161 Baselland 10 903 520 2.0 638 652 Schaffhausen 4 704 713 0.9 275 569 Appenzell A.Rh. 9 245 287 1.7 541 524 Appenzell I.Rh. 6 578 199 1.2 385 305 St.-Gallen 49 159 922 8.9 2 879 443 Graubünden 27 082 900 4.9 1 586 326 Aargau 26 419 099 4.8 1 547 445 Thurgau 37 776 551 6.8 2 212 685 Ticino 6 791 187 1.2 397 780 Vaud 44 834 947 8.1 2 626 116 Valais 27 696 025 5.0 1 622 238 Neuchâtel 8 924 262 1.6 522 721 Genève 7 934 064 1.4 464 722 Jura 10 574 732 1.9 619 393 Total 553 156 181 100.0 32 400 000

5.3.2 Personelle Auswirkungen

Lastenausgleich: Der personelle Mehrbedarf, der für die Durchführung eines Lastenausgleichs notwendig ist, dürfte minim sein und von der jeweiligen Ausgestaltung des Lastenausgleichssystems abhängen. FLG-Fonds: Die Änderung des FLG hat keine personellen Auswirkungen auf die Kantone.

5.4 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Lastenausgleich: Die Einführung eines vollen Lastenausgleichs zwischen den FAK hätte ein Ausgleich der Kosten für die Finanzierung der Familienzulagen zwischen den Betrieben, die bei den FAK in den betroffe- nen Kantonen angeschlossen sind, zur Folge. Für Betriebe, die FAK angeschlossen sind, die einen Beitrag

zum Ausgleich leisten, würden die Beiträge ansteigen (oder die Reserven ihrer FAK sinken), umgekehrt würden die Beiträge von Betrieben, die FAK angeschlossen sind, die vom Ausgleich profitieren, sinken (oder die Reserven der FAK ansteigen). Gesamtschweizerisch gesehen wären die wirtschaftlichen Auswirkungen dieses Lastenausgleichs vernach- lässigbar. Die Anzahl betroffener Kantone ist begrenzt und die Summe des Lastenausgleichs (schätzungs- wiese rund 85 Mio. Fr.) bezogen auf das Bruttoinlandprodukt (BIP) fällt kaum ins Gewicht. Mit dem Lasten- ausgleich soll innerhalb eines betroffenen Kantons eine unter allen Betrieben ausgewogene Verteilung der Lasten erzielt werden. Die gegenwärtigen Differenzen bei den Beitragssätzen belohnen nicht die FAK mit der effizientesten Verwaltung, sondern jene mit den günstigsten Risiken. Die mit dem Lastenausgleichsme- chanismus angestrebte Angleichung der Beitragssätze stellt somit die liberalen Wirtschaftsgrundsätze der Schweiz nicht in Frage. Hinzu kommt, dass dies kaum Auswirkungen auf die Konkurrenzsituation der Be- triebe innerhalb einer Branche hat, da die Betriebe, deren FAK-Beiträge ansteigen beziehungsweise sinken würden, meist in der gleichen Branche tätig sind. Dadurch verringert sich der ohnehin schwache Wettbe- werbseffekt, den die unterschiedlichen FAK-Beitragssätze bewirken könnten. Somit sind auch die wirtschaft- lichen Auswirkungen in den direkt betroffenen Kantonen gering. Kantone, die kürzlich einen vollen Lasten- ausgleich zwischen den FAK eingeführt haben, konnten keine negativen wirtschaftlichen Folgen feststellen. Auch der laufende Verwaltungsaufwand der Betriebe erhöht sich durch den Lastenausgleich nicht. In den betroffenen Kantonen müssen die Betriebe einzig allenfalls die neuen FAK-Beitragssätze 35 in ihr Lohnsys- tem übertragen. Errichtet eine Verbandsausgleichskasse nach Wegfall der ungünstigen Risiken in allen Kan- tonen eine FAK, so können die angeschlossenen Betriebe mit einer einzigen FAK die Familienzulagen ab- rechnen, was für diese eine administrative Entlastung zur Folge hat. FLG-Fonds: Die Auflösung des FLG-Fonds hat keine volkswirtschaftlichen Auswirkungen.

5.5 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Die Änderungen der vorliegenden Vorlage sind zu gering, als dass sie sich in der schweizerischen Gesell- schaft bemerkbar machen würden.

5.6 Auswirkungen auf die Umwelt

Die vorliegende Vorlage hat keine Auswirkungen auf die Umwelt.

6 Rechtliche Aspekte

6.1 Verfassungsmässigkeit

Die vorliegende Vorlage stützt sich auf Artikel 116 Absatz 2 Bundesverfassung 36 (BV), welcher dem Bund die Befugnis zum Erlass von umfassenden Vorschriften über die Familienzulagen gibt. 37

6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

6.2.1 EU-Recht

Die EU hat Regelungen zur Koordinierung der nationalen Systeme der sozialen Sicherheit zwecks Erleichte- rung der Freizügigkeit geschaffen. Die Schweiz nimmt seit dem Inkrafttreten des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen) am 1. Juni 2002 an diesem Koordinationssystem teil. 38 Die wichtigsten Grundsätze sind die Gleichbehandlung der Staatsangehö- rigen anderer Vertragsparteien mit den eigenen Staatsangehörigen, die Aufrechterhaltung der erworbenen Ansprüche und die Auszahlung von Leistungen im ganzen europäischen Raum. Das EU-Recht sieht hinge- gen keine Harmonisierung der einzelstaatlichen Systeme der sozialen Sicherheit vor. Die Mitgliedstaaten können die Konzeption, den persönlichen Geltungsbereich, die Finanzierungsmodalitäten und die Organisa- tion ihrer Systeme der sozialen Sicherheit unter Beachtung der europarechtlichen Koordinationsgrundsätze

35 Gemäss der Studie «Regulierungs-Checkups im Bereich Familienzulagen» (vgl. weiter oben) wird diese Anpassung, hochge- rechnet auf die gesamte Schweiz, Kosten in der Höhe von unter einer Million Franken verursachen. 36 SR 101 37 Vgl. Ueli Kieser / Marco Reichmuth, Bundesgesetz über die Familienzulagen, Praxiskommentar, Einleitung Rz. 18 38 Die Koordination der einzelstaatlichen Systeme der sozialen Sicherheit wird durch die Verordnung (EG) Nr. 883/2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit sowie durch die Verordnung (EG) Nr. 987/2009 zur Festlegung der Modali- täten für die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 geregelt.

selber festlegen. Dies gilt aufgrund des EFTA-Übereinkommens auch in den Beziehungen zwischen der Schweiz und den übrigen EFTA-Staaten.

6.2.2 Weitere internationale Verpflichtungen

Es gibt keine internationalen Verpflichtungen in Bezug auf die Vorlage. Diese ist deshalb mit den internatio- nalen Verpflichtungen der Schweiz vereinbar.

6.3 Erlassform

Gemäss Artikel 164 Absatz 1 BV sind alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form des Bun- desgesetzes zu erlassen. Deshalb untersteht der vorliegende Entwurf zur Änderung des FamZG sowie des FLG dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren.

6.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Lastenausgleich: Die geplante Einführung eines Lastenausgleichs verursacht für den Bund keine Mehraus- gaben. Es handelt sich weder um eine Subventionsbestimmung, noch wird ein Verpflichtungskredit oder ein Zahlungsrahmen begründet. Somit fallen diese Regelungen nicht unter die Ausgabenbremse nach Arti- kel 159 Absatz 3 Buchstabe b BV. FLG-Fonds: Heute leistet der Bund eine jährlich wiederkehrende Subvention im Umfang der zweckgebun- denen Zinserträge des FLG-Fonds an die Kantone. Mit der Auflösung des Fonds und der in der Übergangs- bestimmung zum FLG vorgesehenen Überweisung des Saldos von 32,4 Millionen Franken an die Kantone wird diese Subvention vor ihrer Aufhebung einmalig um mehr als 20 Millionen Franken erhöht. Entspre- chend muss Artikel 25a FLG der Ausgabenbremse unterstellt werden.

6.5 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz

6.5.1 Subsidiaritätsprinzip

Lastenausgleich: Gemäss geltendem Gesetz sind die Kantone zuständig für die Regelung der Finanzierung der Familienzulagen (Art. 16 Abs. 1 FamZG). Beim Erlass der Regelung müssen die Kantone aber bereits heute gewisse Grundsätze beachten. So müssen die Beiträge in Prozent des AHV-pflichtigen Einkommens berechnet und die Beiträge der Selbstständigerwerbenden plafoniert werden (Art. 16 Abs. 2 und 4 FamZG). Neu wird den Kantonen vorgeschrieben, dass sie zwingend einen vollen Lastenausgleich einführen müssen. Damit greift die Vorlage in den Kompetenzbereich der Kantone ein. Es bleibt aber den Kantonen überlassen, ob sie einen separaten oder gemeinsamen Lastenausgleich für Arbeitnehmende und Selbstständigerwerbende einführen und wie sie den Lastenausgleich in der Durchführung konkret ausgestalten (z. B. Regelung der zuständigen Stelle, der Berechnung der Ausgleichszahlungen und der Verzugsfolgen). FLG-Fonds: Die Kantone sind für die Finanzierung eines Drittels der ungedeckten Kosten der Familienzula- gen in der Landwirtschaft zuständig. Die Auflösung des Fonds, die Aufteilung dessen Kapitals auf die Kan- tone und damit der Verzicht auf die Verwaltung der zur Herabsetzung des Kantonsdrittels zweckgebundenen Mittel durch den Bund tragen dem Subsidiaritätsprinzip Rechnung.

6.5.2 Prinzip der fiskalischen Äquivalenz

Lastenausgleich: Wie unter Ziffer 6.5.1 erwähnt, sind die Kantone gemäss geltendem Gesetz zuständig für die Regelung der Finanzierung der Familienzulagen. Mit dieser Vorlage ändert sich diese Zuständigkeit grundsätzlich nicht. Die Kantone haben auch in Zukunft die Kompetenz, die Finanzierung der Familienzula- gen zu regeln. FLG-Fonds: Mit der Aufteilung der zweckgebundenen Fondsmittel auf die Kantone wird deren finanzielle Autonomie gestärkt.

6.5.3 Respektierung des Kompetenzbereichs der Kantone

Artikel 116 Absatz 2 BV ermächtigt den Bundesgesetzgeber, die Familienzulagen umfassend zu regeln. Die Regelung der Familienzulagen ist eine konkurrierende Bundeskompetenz. Dies bedeutet, dass kantonales Recht erst mit Erlass der Bundesgesetzgebung ausser Kraft tritt, und zwar in demjenigen Umfang, als die Bundesgesetzgebung die Gesetzgebungskompetenz des Bundes ausschöpft. Lastenausgleich: Das Familienzulagengesetz, das per 1. Januar 2009 in Kraft getreten ist, macht den Kanto- nen in wichtigen Bereichen Vorgaben, lässt ihnen aber innerhalb des vom FamZG vorgegebenen Rahmens die Kompetenz zur Regelung der Aufsicht, der Finanzierung, der Organisation und der Einführung eines Lastenausgleichs. Die Vorlage führt zwar dazu, dass die Kantone nicht mehr autonom über die Einführung

eines Lastenausgleichs entscheiden können. Da der Bund aber eine umfassende Regelungskompetenz hat, wird mit der Vorlage der Kompetenzbereich der Kantone nicht tangiert. FLG-Fonds: Die Regelungskompetenzen der Kantone bei der Ausgestaltung der Familienzulagen in der Landwirtschaft werden durch die Aufhebung des Fonds nicht berührt; die finanziellen Zuständigkeiten wer- den gestärkt.

6.6 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Lastenausgleich: Die neue Bestimmung zu dem Lastenausgleich ist nicht unmittelbar anwendbar. Die für die Umsetzung notwendige Delegationsnorm ist bereits im geltenden Gesetz vorhanden (Art. 27 Abs. 1 Fa- mZG), weshalb es keiner Ergänzung bedarf. FLG-Fonds: Die Übergangsbestimmung im FLG ist unmittelbar anwendbar. Auf Verordnungsstufe braucht es keine Anpassungen.

6.7 Datenschutz

Für die Umsetzung der Vorlage sind weder die Bearbeitung von Personendaten noch andere Massnahmen nötig, die Auswirkungen auf den Datenschutz haben könnten.