Änderung der Liquiditätsverordnung (Besondere Bestimmungen für systemrelevante Banken – «Too-big-to-fail»)

Eidgenössisches Finanzdepartement EFD

Bern, 30. September 2021

(Besondere Bestimmungen für systemrele- vante Banken – «Too-big-to-fail»)

Erläuternder Bericht zur Vernehmlassungsvorlage

1 Ausgangslage

1.1 Handlungsbedarf und Ziele

Die globale Finanzkrise 2007-2009 hat gezeigt, welche wichtige Bedeutung die Liquidität von systemrelevanten Banken (Systemically Important Banks, SIBs bzw. SIB) für die Stabilität der jeweiligen Bank sowie die gesamte Volkswirtschaft hat. Eine Notlage oder ein Ausfall ei- ner SIB kann aufgrund von deren Grösse, Marktbedeutung und Vernetzung zu erheblichen Verwerfungen im Finanzsystem führen mit entsprechenden negativen gesamtwirtschaftlichen Folgen. Die Weiterführung systemrelevanter Funktionen muss gewährleistet sein, und die Wahrscheinlichkeit einer staatlichen Intervention – mit möglichen Kostenfolgen für die Steu- erzahlerin und den Steuerzahler – ist zu minimieren. Für die Schweiz, die im internationalen Vergleich und im Verhältnis zur Grösse des Landes sehr grosse Finanzinstitute beheimatet, ist dieses Erfordernis von besonderer Bedeutung. Unter der Leitung des EFD hat eine im Jahr 2019 eingesetzte behördeninterne Arbeitsgrup- pe (EFD, SNB, FINMA) die Liquiditätsregulierung für SIBs analysiert und einen Handlungs- bedarf zur Vervollständigung des «Too-big-to-fail (TBTF)-Massnahmenbündels» identifiziert. Die Analyse zeigte auf, dass die aktuell in der LiqV verankerten besonderen Liquiditätsanfor- derungen für SIBs im Vergleich zu der für alle Banken geltenden Anforderung einer Liquidity Coverage Ratio (LCR)1 von 100% nicht durchgehend zu einer höheren Liquiditätshaltung führen. Damit ist die vom Bankengesetz (BankG) verlangte höhere Widerstandsfähigkeit ge- gen Liquiditätsschocks nicht gewährleistet und der Liquiditätsbedarf einer SIB für den Fall ei- ner Abwicklung2 nicht angemessen gedeckt. Der Internationale Währungsfonds (IWF) stellte in seiner Überprüfung des Schweizer Fi- nanzsektors im Jahr 2019 ebenfalls fest, dass die Liquiditätsanforderungen für Schweizer SIBs für den Fall einer Abwicklung noch ungenügend sind.3 Das Financial Stability Board (FSB) publizierte bereits 2016 Leitprinzipien zum Liquiditätsbedarf einer international tätigen SIB (Global Systemically Important Bank, G-SIB) während einer Abwicklungsphase4, die in der Schweizer Regulierung noch nicht reflektiert sind. Es besteht international ein Konsens darüber, dass die Liquiditätsausstattung der SIBs für den Abwicklungsfall ein massgebliches Kriterium für die Abwicklungsfähigkeit darstellt5, und zwar sowohl für G-SIBs als auch für die primär national tätigen D-SIBs (Domestic Systemically Important Banks).

1 Quote für kurzfristige Liquidität oder Mindestliquiditätsquote. Mit ihr soll sichergestellt werden, dass Banken ge-

nügend qualitativ hochwertige, liquide Vermögenswerte halten, um den Nettomittelabfluss jederzeit decken zu können, der in einem durch Ab- und Zuflussannahmen definierten Stressszenario mit einem Zeithorizont von 30 Kalendertagen (30-Tage-Horizont) zu erwarten ist. Vgl. Art. 12 ff. LiqV. 2 Der Begriff «Abwicklung» umfasst in diesem Bericht sowohl die Sanierung als auch die Liquidation eines Insti-

tuts. Analog entspricht die «Abwicklungsfähigkeit» der «Sanier- und Liquidierbarkeit» eines Instituts. 3 International Monetary Fund (2019): Switzerland – Financial Sector Assessment Program, IMF Country Report

No. 19/183, Juni, Seite 41; abrufbar unter: https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2019/06/26/Switzerland-Financial-Sector-Assessment-Program- 47045. 4 Financial Stability Board (2016), Guiding principles on the temporary funding needed to support the orderly reso-

lution of a global systemically important bank (“G-SIB”), 18. August; abrufbar unter: https://www.fsb.org/2016/08/guiding-principles-on-the-temporary-funding-needed-to-support-the-orderly- resolution-of-a-global-systemically-important-bank-g-sib/. Nachträglich weiter konkretisiert: Financial Stability Board (2018), Funding Strategy Elements of an Implemen- table Resolution Plan, 21. Juni; abrufbar unter: https://www.fsb.org/2018/06/funding-strategy-elements-of-an- implementable-resolution-plan-2/. 5 Financial Stability Board (2021), Evaluation of the Effects of Too-Big-To-Fail Reforms, Final Report, 1. April; ab-

rufbar unter: https://www.fsb.org/2021/03/evaluation-of-the-effects-of-too-big-to-fail-reforms-final-report/.

Vor diesem Hintergrund hat der Bundesrat im Evaluationsbericht gemäss Artikel 52 BankG vom 4. Juni 20216 dargelegt, dass die Liquiditätsanforderungen für SIBs überarbeitet werden sollen. Die Revision der Liquiditätsverordnung soll sicherstellen, dass alle SIBs über die ge- mäss Art. 9 Abs. 2 Bst. b BankG erforderliche Liquidität verfügen, die gewährleistet, dass sie Liquiditätsschocks besser absorbieren als Nicht-SIBs und dadurch ihre Zahlungsverpflich- tungen auch in einer aussergewöhnlichen Belastungssituation erfüllen können. Weiter soll der Liquiditätsbedarf einer SIB auch für den Fall einer Abwicklung gedeckt sein. In einer Bankenkrise sichern ausreichende Liquiditätsreserven Zeit und finanzielle Mittel für die Umsetzung von geeigneten Lösungen zur Sicherstellung der systemrelevanten Funktio- nen. Die vorliegenden neuen Regeln in der Liquiditätsregulierung für SIBs sollen dazu bei- tragen, die Stabilität der jeweiligen Bank zu stärken, um die Wahrscheinlichkeit und die Schwere einer Krise zu verringern und hohe Folgekosten für die gesamte Volkswirtschaft zu vermeiden.

1.2 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung

Die Behörden prüften im Rahmen ihrer Analysen zur LiqV-Revision mehrere Alternativen. Sie analysierten und beurteilten unter anderem die in diesem Kapitel beschriebene alternati- ve Konzeptoption, welche vom 22. Oktober bis am 30. November 2020 bei den fünf SIBs vorkonsultiert wurde, und zu welcher die FINMA gleichzeitig eine entsprechende Datenerhe- bung bei den betroffenen Instituten durchgeführt hat. Diese alternative Konzeptoption basiert – wie die vorliegende Revisionsvorlage – auf einem von den Behörden als plausibel erachteten 60-tägigen Abwicklungsszenario, welches direkt an den vorausgehenden 30-Tages-Stress der LCR anknüpft. Auch bei dieser alternativen Konzeptoption haben die Behörden in der Grundannahme über den Zeitablauf abnehmende Nettomittelabflüsse unterstellt. Damit wird eine Krise reflektiert, welche die Bank zuerst in die drohende Insolvenz (Point of non-viability, PONV) führt und in welcher sich erst nach Durch- führung eines Bail-in die Situation allmählich wieder stabilisiert. Im Unterschied zur vorlie- genden Revisionsvorlage stützten sich bei der alternativen Konzeptoption die Zu- und Ab- flussparameter auf die LCR7, wobei die Banken am Ende des Stressszenarios nicht unter ein vorgegebenes LCR-Niveau fallen durften (80% LCR für G-SIBs und 50% LCR für D-SIBs). Ähnlich zur vorliegenden Revisionsvorlage beinhaltet auch die alternative Konzeptoption Zu- schläge zur Deckung der erforderlichen Liquidität aus Innertagesliquiditätsrisiken und Risiken aus der Verlängerung von Krediten sowie Abschläge für liquiditätsgenerierende Massnah- men. In Übereinstimmung mit den Stellungnahmen der fünf SIBs im Rahmen der Vorkonsultation hat das EFD entschieden, die alternative Konzeptoption in dieser Form nicht weiter zu ver- folgen. Einerseits weil sie, insbesondere aufgrund der LCR-gestützten Zu- und Abflussraten während der Abwicklungsphase, international nicht direkt mit Regulierungen von führenden ausländischen Jurisdiktionen vergleichbar ist. Andererseits, weil sie aufgrund der Notwen- digkeit zur Modellierung einer dynamischen Bilanz für jeden Tag des Abwicklungsszenarios einen hohen Komplexitätsgrad aufweist. Die vorliegende Revisionsvorlage setzt auf ein Liquiditätsregulierungskonzept, welches sich mit der Vorgabe von Grundanforderungen, ergänzt mit institutsspezifischen Zusatzanforde- rungen, an die Regulierung international bedeutender Finanzzentren – insbesondere des Vereinigten Königreichs («UK») – annähert. Ergänzend zu und abweichend von dieser inter- nationalen Praxis werden zudem mittels Grundanforderungen gewisse Mindesterfordernisse eingeführt. Für die Schweiz, die im internationalen Vergleich und im Verhältnis zur Grösse

6 BBl 2021 1487

7 Bei der geprüften alternativen Konzeptoption wurden die Zu- und Abflussraten wie folgt festgelegt: Vom 31. bis

60. Tag des Stressszenarios betrugen diese 50% der LCR-Raten und vom 61. bis 90. Tag noch 10% der LCR- Raten.

des Landes sehr grosse Finanzinstitute beheimatet, entspricht die Einführung von Grundan- forderungen einer wichtigen und notwendigen Komponente. Dabei ist zu berücksichtigen, dass es im Bereich der quantitativen Liquiditätsanforderungen für den Abwicklungsfall bis- lang weder einen internationalen Standard noch eine einheitliche Praxis gibt. Mit dem Ver- zicht auf eine dynamische Bilanzmodellierung wird die Komplexität der Regulierung massge- blich begrenzt und die operationellen Kosten der Banken lassen sich damit in einem angemessenen Rahmen halten.

1.3 Verhältnis zu Strategien des Bundesrates

Die Vorlage fügt sich in die in der Finanzmarktpolitik des Bundesrates vom Dezember 20208 vorgesehenen Handlungsfelder ein9 und bildet mit der anzustrebenden Stabilität des Finanz- systems eines der Ziele des Bundesrates für das Jahr 2022. Der Bundesrat hat den Hand- lungsbedarf im Bereich der besonderen Liquiditätsanforderungen für SIBs bereits im Evalua- tionsbericht gemäss Artikel 52 BankG vom 4. Juni 2021 aufgezeigt.10

2 Rechtsvergleich, insbesondere mit dem europäischen

Recht

2.1 Gemeinsamkeiten mit anderen Jurisdiktionen

Die neuen Liquiditätsanforderungen sehen für SIBs neben einer LCR-Anforderung von 100% eine Grundanforderung und eine institutsspezifische Zusatzanforderung vor. Damit werden künftig Liquiditätsrisiken sowohl in der Stabilisierungs- als auch in der Abwicklungsphase ab- gedeckt. Nachfolgend werden die einzelnen Elemente des neuen Schweizer Ansatzes mit den Ansätzen in ausgewählten ausländischen Jurisdiktionen verglichen.

2.1.1 LCR Mit dem Ziel, den Bankensektor widerstandsfähiger zu machen, hat der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht 2013 die Liquidity Coverage Ratio (LCR) eingeführt.11 Die LCR soll si- cherstellen, dass Banken einen angemessenen Bestand an unbelasteten liquiden Aktiven (High-Quality Liquid Assets; HQLA) halten, die rasch in Liquidität umgewandelt werden kön- nen, um den Liquiditätsbedarf in einem 30-Tage-Liquiditätsstressszenario zu decken. Ge- mäss Basler-Standard beträgt die LCR in normalen Zeiten mindestens 100%, was bedeutet, dass der HQLA-Bestand mindestens so gross sein muss wie das Total der erwarteten Net- tomittelabflüsse unter dem Stressszenario über die nächsten 30 Tage. Die für die Berech- nung anwendbaren LCR-Abflussraten entsprechen einem internationalen Konsens und re- flektieren die Erfahrungen aus vergangenen Krisen. Die LCR stellt international die Grundlage der Liquiditätsanforderungen dar. Sie wird jeweils um Zusatzanforderungen – insbesondere für SIBs – ergänzt. Wie in allen Vergleichsländern gilt auch in der Schweiz eine LCR-Anforderung von 100%.

8 Bericht des Bundesrats «Weltweit führend, verankert in der Schweiz – Politik für einen zukunftsfähigen Finanz-

markt Schweiz» vom 4. Dezember 2020. Quelle: www.sif.admin.ch > Dokumentation > Publikationen > Finanz- marktpolitik > Bericht.

9 Insb. «7. Resilienz sichern» > «Krisenfestigkeit».

10 BBl 2021 1487

11 Basel Committee on Banking Supervision (2013), Basel III: The Liquidity Coverage Ratio and liquidity risk moni-

toring tools, Januar 2013; abrufbar unter: https://www.bis.org/publ/bcbs238.htm.

2.1.2 Erweiterter Zeithorizont des Stressszenarios

Den neuen Schweizer TBTF-Liquiditätsanforderungen liegt ein Szenario zugrunde, welches die Bank in die Abwicklungsphase führt. Dabei gelten in den ersten 30 Kalendertagen die Abflussraten gemäss der LCR unverändert. Für eine Abwicklung einer SIB ist jedoch ein 30- Tage-Zeitraum zu kurz. Erfahrungsgemäss kommt nämlich eine Bank nicht innerhalb eines Tages in eine Abwicklung und nach deren Auslösung braucht es Zeit, um wieder in einen «business as usual»-Modus zurückzukehren. Um diesen Ablauf zu erfassen, wird ein Zeitho- rizont von insgesamt 90 Tagen (inkl. der erwähnten LCR-Periode von 30 Kalendertagen) be- trachtet. Die LCR mit dem Zeithorizont von 30 Kalendertagen führt in der Praxis der Banken dazu, dass diese die Fristigkeiten knapp über die 30 Kalendertage hinaus verlängern mit dem Ziel, in der LCR die Abflüsse zu verringern ("Klippenrisiko"). Durch die Erweiterung des Zeithori- zonts des Stressszenarios auf 90 Tage werden damit künftig auch solche Positionen erfasst. Das von der LCR nicht abgedeckte Risiko wird in anderen Jurisdiktionen genau gleich mittels einer Erweiterung des Zeithorizonts des Stressszenarios adressiert. Im UK gibt es verschiedene sog. Pillar-II-Zuschläge für Risiken, die durch die LCR nicht ab- gedeckt sind. In diesem Rahmen betrachtet die Prudential Regulation Authority (PRA) eben- falls ein 90-Tage-Stressszenario.12 In den USA verlangen die Vorgaben für den US Titel I Resolution Plan im Liquiditätsbereich u.a., dass der Liquiditätsbedarf aller operativen Einhei- ten über eine Abwicklungsperiode von mindestens 60 Tagen nach Eintritt des Konkurses o- der behördlicher Abwicklungsmassnahmen modelliert und ein entsprechender Liquiditätspuf- fer gehalten wird.13 In der EU geht das von der EZB verwendete Stressszenario bezüglich des erweiterten Zeithorizonts noch weiter und sieht sogar einen Horizont von 180 Tagen vor.14

2.1.3 Parameter

Die Strenge der Anforderungen ergibt sich einerseits aus der Länge des Zeithorizonts des Stressszenarios, andererseits aus den unterstellten Zu- und Abflussraten. Für die vorliegen- de Revisionsvorlage lässt sich dies am Beispiel von nicht stabilen Privatkundeneinlagen wie folgt darstellen: In den ersten 30 Kalendertagen – wie von der LCR unterstellt – werden 10% der Einlagen von den Kunden der Bank abgezogen. Für die nachfolgenden 60 Tage wird ein Abfluss von 7% auf das Ausgangsvolumen unterstellt. Kumuliert über 90 Tage fliessen damit 17% der Einlagen ab. Gemäss Szenario werden somit umgekehrt betrachtet insgesamt 83% der Kundeneinlagen nicht abgezogen und verbleiben bei der Bank. In einem internationalen Szenario-Vergleich erscheinen die angenommenen Abflussannahmen vergleichbar. Und vor dem Hintergrund jüngerer Krisenerfahrungen im Ausland sind die Abflussannahmen durch- aus realistisch.15,16

12 Prudential Regulation Authority (2019), Pillar 2 liquidity, Statement of Policy, Juni, Seite 4 ff.; abrufbar unter:

https://www.bankofengland.co.uk/-/media/boe/files/prudential-regulation/statement-of-policy/2019/pillar-2- liquidity-sop-update-june-2019.pdf?la=en&hash=78618B0A466B17BCF86952AAD06AC14AEE3E4FDE. 13 Der Resolution Liquidity Execution Need (RLEN) umfasst die Minimum Operating Liquidity und den Peak Fun-

ding Need (PFN). RLEN muss für jeden Tag der Abwicklungsperiode täglich neu berechnet werden. Sobald RLEN durch die vorhandenen Liquiditätsressourcen nicht mehr gedeckt ist, muss das Management auf Holding- stufe die notwendigen Massnahmen treffen. Entsprechend enthält RLEN auch noch einen Management-Puffer. Die US Intermediate Holding Companies (IHCs) von UBS und Credit Suisse unterliegen in ihrer US Abwick- lungsplanung ebenfalls der Pflicht zur Berechnung von RLEN (vgl. https://www.federalreserve.gov/newsevents/pressreleases/files/bcreg20201209a2.pdf). 14 European Central Bank (2019), ECB Sensitivity analysis of Liquidity Risk – Stress Test 2019, Methodological

note, Februar; abrufbar unter: https://www.bankingsupervision.europa.eu/ecb/pub/pdf/ssm.ECB_sensitivity_analysis_of_liquidity_risk- stress_test_2019-methodological_note_20190206~6771e88926.en.pdf. 15 Im Fall des spanischen Banco Popular, für welchen das europäische Resolution-Rahmenwerk erstmals zur

Anwendung kam, betrugen die Depositen-Abflüsse ca. 20% in wenigen Wochen (vgl. https://www.reuters.com/article/us-popular-m-a-deposits-idUSKBN18Y1EU).

Zur Einordnung der Strenge des Schweizer Ansatzes wird ein Vergleich entlang der wesent- lichsten vergleichbaren Komponenten17 gegenüber dem strengsten Szenario gemacht, das für die Aufsicht im EZB-Liquiditätsstresstest 201918 relevant ist. Das EZB-Szenario unterstellt einen kontinuierlichen Abfluss, wonach jeden Tag über die gesamte Dauer von 180 Tagen der gleiche Anteil des Restbestands der Position abfliesst. Im Vergleich dazu beschränkt sich das Schweizer Szenario auf einen Horizont von 90 Tagen. Um die Anforderungen des Schweizer Szenarios mit denjenigen des EZB-Szenarios verglei- chen zu können, wurden in der Übersicht gemäss Tabelle 1 für das EZB-Szenario bei den Ab- und Zuflussraten lediglich die Abflüsse der ersten 90 Tage herangezogen. Es gilt somit zu berücksichtigen, dass das EZB-Szenario effektiv strenger ausfällt als dies in Tabelle 1 dargestellt wird, weil insgesamt ein längerer Zeithorizont des Stressszenarios von 180 Tagen gerechnet werden muss. Am Beispiel von nicht-gesicherten Privatkundeneinlagen zeigt Tabelle 1, dass aufgrund der schwierigen Lage, in der sich die in Abwicklung stehende hypothetische Bank befindet, ge- mäss Schweizer Szenario die Privatkunden während 90 Tagen nicht-gesicherte Einlagen im Umfang von 17% des anfänglichen Volumens abziehen. Gemäss EZB-Szenario ist der Ab- fluss über die gleiche Periode mit 23% höher. Gemäss Tabelle 1 fällt das Schweizer Szena- rio auch aufgrund der höheren Zuflüsse bei den Privatkunden- und Firmenkrediten weniger streng als das EZB-Szenario aus. Umgekehrt fallen im Geschäftsbereich der gesicherten und grossvolumigen Privatkundeneinlagen sowie der Firmenkundeneinlagen die Abflüsse im Schweizer Szenario höher als im EZB-Szenario aus. Das Schweizer Szenario ist in diesem Bereich folglich strenger. Insgesamt ist das Schweizer Szenario mit den unterstellten Zu- und Abflüssen in der Strenge somit international vergleichbar.

Tabelle 1: Szenario – Internationaler Vergleich (Parameter auf einen Zeithorizont von 90 Tagen kalibriert)

Parameter für auf täglicher Basis fällige Po- sitionen CH/LCR EZB Szenario Abflüsse gesicherte Privatkundeneinlagen 12% 9% nicht-gesicherte Privatkundeneinlagen 17% 23% grossvolumige Privatkundeneinlagen 27% 23% operative Firmenkundeneinlagen 42% 36% nicht operative Firmenkundeneinlagen 57% 48% Einlagen von Finanzinstituten 100% 100% Zuflüsse Kredite an Privatkunden 25% 0% Kredite an Firmenkunden 25% 0% Kredite an Finanzinstitute 100% 100%

2.1.4 Erfasste Risikokomponenten

Neben den vorstehend dargestellten Zu- und Abflüssen, die wie erwähnt auch in anderen Ju- risdiktionen Berücksichtigung finden und dementsprechend in der LCR-Grundanforderung

16 Ein Vergleich mit den Liquiditätsabflüssen bei der UBS im 2008 ist nicht zielführend. Zum einen sind nur ver-

einzelt Daten vorhanden. Zum anderen würden solche Daten kein repräsentatives Bild für Stressabflüsse ver- mitteln, da die Behörden früh und umfassend eingeschritten sind. Die getroffenen Massnahmen der Behörden haben ihr Ziel erreicht und hohe, destabilisierende Abflüsse verhindert. 17 Diese Komponenten bestehen aus 100% LCR, erweitertem Zeithorizont des Stressszenarios und sog. Fran-

chise-Zuschlag. 18 European Central Bank (2019), ECB Sensitivity analysis of Liquidity Risk – Stress Test 2019, Methodological

note, Februar, Seite 26; abrufbar unter: https://www.bankingsupervision.europa.eu/ecb/pub/pdf/ssm.ECB_sensitivity_analysis_of_liquidity_risk- stress_test_2019-methodological_note_20190206~6771e88926.en.pdf.

und dem verlängerten Zeithorizont des Stressszenarios von 90 Kalendertagen (90-Tage- Horizont) abgebildet sind, ergeben sich in der neuen Schweizer TBTF-Anforderung Zuschlä- ge für das Innertages- und Franchiserisiko (Risiko aus der Verlängerung von Krediten) sowie Abschläge für liquiditätsgenerierende Massnahmen (sog. Management Actions). Das Innertagesrisiko wird von der LCR nicht als Risiko erfasst, weil bei der LCR eine Tages- endsicht eingenommen wird. Dieses Defizit wird beispielsweise im UK seitens der PRA durch bankindividuelle Pillar-II-Zuschläge adressiert.19 Im US-Ansatz ist der Innertagesbedarf integraler Bestandteil der Minimum Operating Liquidity und damit Teil von RLEN. Die USA verlangen ebenfalls im Rahmen von «CLAR»20 eine Abdeckung des Innertagesliquiditätsbe- darfs. «Franchise Viability» umfassen im UK Risiken insbesondere bezüglich vorzeitiger Rückkäufe von Schuldtiteln, vorzeitiger Auflösung von nicht gedeckten Derivaten sowie von Prime Bro- kerage-Transaktionen. Die Erweiterung um Management Actions entspricht insbesondere der Berücksichtigung wei- terer unbelasteter Aktiva, wie diese auch durch die Basler Monitoring-Tools erfasst werden.21 Mit dem Element der institutsspezifischen Zusatzanforderungen sollen überdies bankindivi- duelle Risiken Berücksichtigung finden, wobei hier die SIBs eigene Schätzungen mittels bankinterner Ansätze und Szenarioannahmen vornehmen und der FINMA vorlegen können. Dieses Vorgehen ist mit dem Pillar-II-Konzept im UK22 und dem ILAAP-Ansatz in der EU23 methodisch vergleichbar, wo mit der Berücksichtigung von zusätzlichen bankspezifisch rele- vanten Risiken eine möglichst vollständige Erfassung der Gesamtrisikolage der Bank be- zweckt wird.

2.2 Kompatibilität mit FSB-Standard

2.2.1 FSB-Richtlinien

Für eine erfolgreiche Abwicklung einer G-SIB muss die Liquiditätsversorgung gesichert sein. Auf der Grundlage der «Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Instituti- ons»24 hat das FSB Richtlinien zum Umgang mit dem Liquiditätsbedarf einer Bank in Abwick- lung entwickelt.25 Diese halten fest, dass eine Bank auch in der Phase nach Auslösung einer Abwicklung, d.h. nachdem sie erfolgreich rekapitalisiert wurde, weiterhin einem anhaltend erhöhten Liquiditätsbedarf ausgesetzt sein kann. Gründe dafür sind beispielsweise eine hö-

19 Prudential Regulation Authority (2019), Pillar 2 liquidity, Statement of Policy, Juni, Seite 11 ff.; abrufbar unter:

https://www.bankofengland.co.uk/-/media/boe/files/prudential-regulation/statement-of-policy/2019/pillar-2- liquidity-sop-update-june-2019.pdf?la=en&hash=78618B0A466B17BCF86952AAD06AC14AEE3E4FDE. 20 Der CLAR (Comprehensive Liquidity Analysis and Review) ist das Pendant zum CCAR (Comprehensive Capi-

tal Analysis and Review) und stellt ein jährliches Assessment quantitativer und qualitativer Elemente des Liquid- itätsrisikomanagements der Bank dar. 21 Bank for International Settlements (2019), Supervisory Review Process, 15. Dezember, Ziffer 50.27ff; abrufbar

unter: https://www.bis.org/basel_framework/chapter/SRP/50.htm. 22 Prudential Regulation Authority (2019), Pillar 2 liquidity, Statement of Policy, Juni, Ziffer 1.3 und 1.6; abrufbar

unter: https://www.bankofengland.co.uk/-/media/boe/files/prudential-regulation/statement-of-policy/2019/pillar-2- liquidity-sop-update-june-2019.pdf?la=en&hash=78618B0A466B17BCF86952AAD06AC14AEE3E4FDE. 23 European Central Bank (2018), ECB Guide to the internal liquidity adequacy assessment process (ILAAP), No-

vember, Principle 4; abrufbar unter: https://www.bankingsupervision.europa.eu/ecb/pub/pdf/ssm.ilaap_guide_201811.en.pdf?cbdfb00a442d0f63319f fc09a48f5c3c. 24 Financial Stability Board (2014a), Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions, 15.

Oktober 2014, Key Attribute 6; abrufbar unter: https://www.fsb.org/2014/10/key-attributes-of-effective-resolution- regimes-for-financial-institutions-2/.

25 Financial Stability Board (2016).

here Marktvolatilität, Ungewissheit über die Bewertung von Vermögenswerten und Informati- onsasymmetrien in Bezug auf die Überlebensfähigkeit der Bank. Die Richtlinien sehen vor, dass die Liquiditätsversorgung vorab aus den vorhandenen Liqui- ditätsressourcen der Bank sowie durch Zugang zu Liquiditätsquellen, die vom Markt bereit- gestellt werden, erfolgen muss. Erst wenn diese Mittel nicht mehr ausreichen, ist der Rück- griff auf einen zeitlich begrenzten «Public Sector Backstop Mechanism» (auch nur «Public Backstop» genannt), der die Liquiditätshilfe durch die Zentralbank einschliesst, überhaupt möglich. Die Richtlinien sehen darüber hinaus vor, dass die zuständige Abwicklungsbehörde im Rah- men des Abwicklungsplans sogenannte Liquiditätspläne erarbeitet. Der Inhalt des Liquidi- tätsplans ist in spezifischen Richtlinien konkretisiert26 und soll eine ausreichende Versorgung mit Liquidität in der Abwicklungsphase sicherstellen. Dabei sind eine plausible Abschätzung des Finanzierungsbedarfs während einer Abwicklungsphase einerseits sowie der Aufbau der entsprechenden Liquidität andererseits zentral für die Glaubwürdigkeit des Plans. Insbeson- dere sind in den Liquiditätsstressszenarien angemessene Annahmen zu treffen und die Ban- ken müssen über die erforderliche Fähigkeit verfügen, um Liquiditätsressourcen und -bedarf zeitgerecht überwachen und bereitstellen zu können. Die FINMA hat, unter Berücksichtigung der FSB-Richtlinien sowie in enger Kooperation mit der SNB, den Grossbanken entspre- chend Vorgaben zur Erarbeitung eines möglichen Krisenszenarios gemacht. Gestützt darauf müssen die Banken den Liquiditätsbedarf abschätzen und den am Stichtag effektiv vorhan- denen Liquiditätsreserven gegenüberstellen (sog. Capabilities). 27 Zusammenfassend lässt sich festhalten: Das FSB verlangt zum einen, dass Banken über die erforderlichen Daten und Systeme verfügen, um den Liquiditätsbedarf in einer Abwicklung flexibel zu modellieren. Zum anderen verlangt das FSB, dass Banken über ausreichend Li- quidität verfügen, um eine Abwicklung primär ohne staatliche Unterstützung durchführen zu können.

2.2.2 Internationale Umsetzung

Das FSB überlässt es den einzelnen Jurisdiktionen, wie sie die entsprechenden Vorgaben regulatorisch umsetzen, um damit sicherzustellen, dass Banken tatsächlich über ausrei- chend grosse Liquiditätspuffer verfügen. Die in den USA, im UK, in der EU und in der Schweiz verfolgten Ansätze sind alle mit den Empfehlungen des FSB kompatibel. Lediglich die USA (mit RLEN/RLAP28) haben regulatorische Liquiditätsanforderungen für den Abwicklungsfall eingeführt. UK und EU kennen hingegen keine fest definierten regulatori- schen Liquiditätsanforderungen für die Abwicklung. Die Behörden ermitteln im Aufsichtspro- zess allfällige zusätzliche Anforderungen. Beim internationalen Vergleich der Umsetzung der FSB-Richtlinien muss der Gesamtkontext berücksichtigt werden. Dazu gehört insbesondere der bestehende aufsichtsrechtliche Rah- men und die vorgesehene Rolle für den Public Backstop. In UK und EU liegt der Fokus auf den Modellfähigkeiten zur Schätzung des Liquiditätsbedarfs und nicht darauf, ex ante einen Puffer aufzubauen. Für den Fall, dass der Bedarf in einer Abwicklung die vorhandene Liqui- dität der Banken übersteigt, steht im UK ein unlimitierter Public Backstop zur Verfügung. Auch in der EU besteht mit dem European Stability Mechanism (ESM) in Verbindung mit dem Single Resolution Fund ein Public Backstop für die Liquiditätshilfe in der Krise.

26 Financial Stability Board (2018).

27 FINMA (2018), Jahresbericht 2018, Seite 106; abrufbar unter: https://finma.ch/de/dokumentation/finma-

publikationen/geschaeftsberichte/. 28 Mit dem RLAP (“Resolution Liquidity Adequacy and Positioning”) Modell müssen die Banken sicherstellen, dass

in den wesentlichen Einheiten genügend HQLA gehalten werden, um die geschätzten Nettomittelabflüsse wäh- rend einer Periode von mindestens 30 Tagen abzudecken (vgl. https://www.federalreserve.gov/publications/resolution-plans-faqs-fbo-liquidity.htm).

Der Ansatz der USA ist nur bedingt mit dem der Schweiz vergleichbar. Letztlich entscheidet in den USA das Federal Reserve System (Fed) im Rahmen der Überwachungstätigkeit, wie der Liquiditätsbedarf berechnet wird und welche Liquiditätsausstattung erforderlich ist. In den USA verfügt die Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) über breite Erfahrung mit Bankenkonkursen, was die mit RLEN verbundene Konkursdrohung glaubwürdig macht. Zu- dem gibt es auch in den USA einen Public Backstop, indem die FDIC die für die Abwicklung benötigte Liquidität zur Verfügung stellen kann.

3 Grundzüge der Vorlage

3.1 Neuregelung

3.1.1 Konzept

Für SIBs gelten aufgrund ihrer besonderen Bedeutung für die Schweizer Volkswirtschaft strengere Anforderungen an die Liquiditätshaltung. Diese Banken müssen im Gegensatz zu

Nicht-SIBs auch ausreichend Liquidität halten für Risiken, welche die LCR durch ihre Aus- richtung auf 30 Tage nicht abdeckt. Das betrifft insbesondere den Fall einer Abwicklung, in dem es hohe Folgekosten für Volkswirtschaft und Steuerzahler zu vermeiden gilt. Vor diesem Hintergrund knüpft das neue Liquiditätsregulierungskonzept für SIBs mit einem 60-tägigen Abwicklungsszenario an den vorausgehenden 30-Tages-Stress der LCR an. Das Szenario beruht auf dem Grundgedanken, dass sich die Situation der betroffenen Bank, nach Feststellung des PONV durch die FINMA am 30. Tag des Stressszenarios und unmit- telbar anschliessendem Bail-in allmählich stabilisiert. Die neue Regulierung geht folglich da- von aus, dass die betroffene SIB die Krise erfolgreich übersteht und ihre Aktivitäten trotz möglicherweise reduziertem oder geändertem Geschäftsmodell weiterführen kann. Im Ab- wicklungsszenario wird dies durch abnehmende Nettomittelabflüsse vom 31. bis 90. Tag re- flektiert. Die Anforderungen an eine Abwicklung werden einerseits mit vorgegebenen Grundanforde- rungen für sämtliche SIBs erfüllt, andererseits mit allenfalls notwendigen institutsspezifischen Zusatzanforderungen, falls dies zur Berücksichtigung zusätzlicher Risiken notwendig ist. Während die Grundanforderungen durch vorgegebene Standardmodelle und Mindestpara- meter nicht in der LCR abgedeckte Risiken (Innertagesliquiditätsrisiken, Risiken aus der Ver- längerung von Krediten, Klippenrisiken und Risiken aus einem 90-Tage-Horizont) berück- sichtigen, kann die FINMA im Rahmen der institutsspezifischen Zusatzanforderungen für weitere materielle, nicht abgedeckte Risiken weitere Zuschläge erheben. SIBs können zu diesen Risiken eigene Schätzungen mittels bankinterner Ansätze und Szenarioannahmen vornehmen und der FINMA vorlegen. Die bankinternen Schätzungen werden von der FINMA bei der Festlegung der Zuschläge berücksichtigt, was aber nicht einer Modellabnahme durch die FINMA entspricht. Mit der Unterscheidung zwischen Grundanforderungen und institutsspezifischen Zusatzan- forderungen baut die Regulierung auf den Grundsatz der Proportionalität bei der Berücksich- tigung des unterschiedlichen Grads an Systemrelevanz zwischen G- und D-SIBs: Die glei- chen Grundanforderungen müssen zwar von allen fünf SIBs erfüllt werden. Die Behörden gehen aber davon aus, dass die institutsspezifischen Zusatzanforderungen insbesondere für die beiden G-SIBs von Relevanz sein werden. Denn die damit abzudeckenden bankspezifi- schen Risiken erwachsen mehrheitlich aus komplexen Geschäftsmodellen und Organisati- onsstrukturen, die insbesondere bei G-SIBs zu beobachten sind (wie zum Beispiel Risiken aus wesentlicher Finanzierung einer Gruppengesellschaft durch Tochtergesellschaften, aus Transferbeschränkungen betreffend liquide Mittel in Zweigniederlassungen, aus Derivatetra- nsaktionen, aus ausserbörslich gehandelten und über zentrale Gegenparteien abgewickelten Wertpapierfinanzierungsgeschäften). Das Konzept sieht auch die teilweise Erfüllung der Liquiditätsanforderungen durch die Be- rücksichtigung von liquiditätsgenerierenden Massnahmen vor. Im Rahmen der Grundanfor- derungen kann die Veräusserung von marktgängigen und frei verfügbaren Wertpapieren zum aktuellen Marktwert, reduziert um den jeweiligen Wertabschlag, bis zu einer vorgegebe- nen Obergrenze angerechnet werden. SIBs haben dazu gegenüber der FINMA aufzuzeigen, dass die Wertpapiere marktgängig und frei verfügbar und somit geeignet sind, um Liquidität zu beschaffen. Die Obergrenze ist aus Risikoüberlegungen notwendig, da die Umsetzung von Massnahmen in der Krisenphase mit operativen Hürden und, um überstürzte Wertpa- pierverkäufe («Firesale») zu verhindern, mit Zeitverzögerungen verbunden ist. Im Rahmen der institutsspezifischen Zusatzanforderungen können SIBs die Berücksichtigung weiterer li- quiditätsgenerierender Massnahmen beantragen, wobei sie der FINMA deren Realisierbar- keit für den Fall einer schweren Krise (drohende Insolvenz) nachweisen müssen. Das Konzept lässt überdies die Anrechnung einer ausdrücklichen kantonalen Staatsgarantie oder eines ähnlichen Mechanismus für die Erfüllung der besonderen Liquiditätsanforderun- gen zu, wenn die Garantie oder der Mechanismus zur Erfüllung der Anforderungen an die zusätzlichen verlustabsorbierenden Mittel berücksichtigt wird und gemäss Beurteilung der

FINMA bei dessen Inanspruchnahme im Krisenfall innert kurzer Frist zu einem Liquiditätszu- fluss führt.

3.1.2 Gesamtkalibrierung

Die in Kapitel 1.1 erwähnte Arbeitsgruppe analysierte in ihren Arbeiten unter anderem die Li- quiditätsausstattung und den Liquiditätsbedarf der SIBs. Die Behörden kamen basierend auf diesen Analysen zum Schluss, dass die gegenwärtige Liquiditätsausstattung der SIBs eine geeignete Ausgangslage für eine erfolgreiche Stabilisierung und Abwicklung darstellt.29 Die vorhandene Liquidität lag in der Periode Juli 2020 bis Februar 2021 als Summe der durch- schnittlich gehaltenen qualitativ hochwertigen, liquiden Aktiva (HQLA, High Quality Liquid Assets) aller SIBs im Verhältnis zur Summe deren Gesamtengagements30 bei 23 Prozent. Ziel der vorliegenden Revision ist es, dass SIBs über die gesetzlich geforderte höhere Wi- derstandskraft und ausreichend Liquidität für die Umsetzung der Abwicklungsstrategie verfü- gen. Weil die SIBs aktuell bereits über angemessene Liquiditätspuffer verfügen, werden sie mit der Einführung der angepassten Anforderungen ihre Liquiditätsausstattung weder mass- geblich erhöhen müssen noch verringern können. Es ist allerdings davon auszugehen, dass sich die Anforderungen an die Liquiditätshaltung mit der Zeit anpassen können, beispiels- weise aufgrund von Änderungen im Geschäftsmodell oder am Risikoprofil.

3.2 Umsetzungsfragen

Neben den Grundanforderungen der Bestimmungen für SIBs im Abschnitt 2 der LiqV werden im Abschnitt 2a institutsspezifische Zusatzanforderungen aufgelistet. Für Letztere ist die Lis- te der Zuschlagskomponenten gemäss Art. 25a E-LiqV nicht abschliessend. Die Umsetzung von Art. 25a E-LiqV geschieht im Rahmen des FINMA-Aufsichtsprozesses und unterliegt entsprechend der FINMA-Kompetenz. Anhaltspunkte zum Vorgehen der FINMA liefern die Erklärungen in Kapitel 4.3. Gemäss Art. 25b E-LiqV kann eine SIB künftig für die relevanten Komponenten eine eigene Analyse erstellen, welche den (zusätzlichen) HQLA-Bedarf quan- tifiziert. Die Analyse, welche der FINMA zur Verfügung gestellt wird, beinhaltet bei Bedarf al- lenfalls weitere Zuschlags-Komponenten (Art. 25a Abs. 1 E-LiqV) sowie auch eine Analyse zur Anrechnung von Abschlägen aus liquiditätsgenerierenden Massnahmen (Art. 25a Abs. 2 E-LiqV). Die FINMA prüft alle Komponenten mit ihren Quantifizierungen und berücksichtigt die daraus gewonnenen Erkenntnisse bei der Festlegung der institutsspezifischen Zusatzan- forderungen. Sie bezieht in ihre Beurteilung dabei namentlich auch die Analysen der Banken mit ein, entscheidet aber nach eigenem pflichtgemässem Ermessen. Insbesondere kann die FINMA Komponenten miteinbeziehen, welche nicht explizit in der Liste von Art. 25a E-LiqV aufgeführt sind. Diese institutsspezifischen Zusatzanforderungen bestehend aus Zu- und Abschlägen sind unter dem Gesichtspunkt einer Krise mit einer allenfalls drohenden Insol- venz (Art. 25 BankG) zu bestimmen. Dies bedeutet insbesondere, dass ein erhöhter Liquidi- tätsbedarf für die relevanten Aktivitäten einerseits sowie die Realisierbarkeit von liquiditäts- generierenden Massnahmen andererseits adäquat miteinbezogen werden (Art. 25b Abs. 2 E-LiqV).

29 Die Behörden haben im Rahmen ihrer Analysen zur LiqV-Revision eine Datenerhebung bei den SIBs durchge-

führt. Diese basierte auf der in Kapitel 1.2 beschriebenen alternativen Konzeptoption. Zudem wurde angenom- men, dass sich die Banken über die Verlängerung der Fristigkeit von ausgewählten Positionen auf der Passiv- seite der Bilanz an die Regulierung anpassen. Die Datenerhebung hat gezeigt, dass das analysierte Abwicklungs-Stressszenario über alle SIBs betrachtet zu einem Liquiditätsbedarf führt, welcher die zu verschie- denen Stichtagen in 2020 bei den SIBs verfügbaren HQLA nicht generell erhöht, aber auch nicht substantiell un- terschreitet. 30 Das Gesamtengagement entspricht dem Nenner der Leverage Ratio und widerspiegelt die Gesamtrisikopositi-

on bestehend aus Bilanz- und Ausserbilanz-Positionen eines Instituts.

4 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln

4.1 Allgemeines

Art. 19 Besondere Liquiditätsanforderungen Absatz 1 Absatz 1 streicht heraus, dass die SIBs aufgrund ihrer Relevanz für die Schweizer Volkswirt- schaft erhöhten Liquiditätsanforderungen genügen müssen. Das heisst, die von ihnen ver- langte Liquiditätshaltung geht über die Mindestanforderungen für die Quote für kurzfristige Liquidität (Liquidity Coverage Ratio, LCR) hinaus. Mit der zusätzlichen Liquiditätshaltung sol- len die SIBs Liquiditätsrisiken abdecken, die in der LCR nicht oder nicht genügend abge- deckt sind. Absatz 2 Absatz 2 berücksichtigt, dass nicht alle SIBs gleich hohe Risiken aufgrund ihrer Systemrele- vanz aufweisen. Während sich die Grundanforderungen an alle SIBs richten, betreffen die institutsspezifischen Zusatzanforderungen aufgrund der abzudeckenden Risiken insbeson- dere die G-SIBs. Absatz 3 Absatz 3 führt in die grundsätzliche Struktur der besonderen Liquiditätsanforderungen ein. Sie umfassen einerseits für alle SIBs mit vorgegebenen Standardmodellen und Mindestpa- rametern zu ermittelnde Grundanforderungen und andererseits bankindividuelle zusätzliche Anforderungen («institutsspezifische Zusatzanforderungen»).

Art. 20 Konsolidierungskreis Absatz 1 Absatz 1 präzisiert in Analogie zu Artikel 124 Absatz 3 ERV, welche Einheiten einer system- relevanten Finanzgruppe die besonderen Anforderungen zu erfüllen haben. Die Vorschriften finden direkt nur auf Einheiten mit Sitz in der Schweiz Anwendung. Einheiten, die selbst di- rekt systemrelevante Funktionen ausüben (Bst. a), sind den besonderen Anforderungen un- terworfen. Ebenfalls ist die oberste Einheit einer Finanzgruppe gemäss Buchstabe b von der Vorschrift erfasst, auch wenn sie – was bei einer Struktur mit Holding an der Spitze der Fall ist – selbst keine systemrelevanten Funktionen betreibt. Handelt es sich dabei nicht um ein bewilligtes Einzelinstitut, gelten die Anforderungen nur auf konsolidierter Basis. Desgleichen gelten die besonderen Anforderungen für untergeordnete Finanzgruppen, sofern eine Ein- heit, die systemrelevante Funktionen ausübt, in den Konsolidierungskreis der Subgruppe fällt (Bst. c). Damit werden insbesondere die Parent-Banken der beiden Grossbankengruppen er- fasst. Diese sind trotz der Ausgliederung eines Grossteils der systemrelevanten Funktionen in die Schweizer Tochtergesellschaften nach wie vor die grössten operativen Einheiten in den jeweiligen Finanzgruppen und müssen folglich den Anforderungen aus Systemrelevanz unterstehen. Weiter sieht Buchstabe d vor, dass Einheiten, denen aufgrund ihrer Grösse oder der zentra- len Funktion für die Finanzgruppe eine zentrale Bedeutung zukommt, den besonderen An- forderungen für SIBs und Finanzgruppen unterstehen. Damit erfasst die Bestimmung Einhei- ten, die selbst keine systemrelevanten Funktionen ausüben, jedoch eine gewisse Grösse aufweisen oder zentrale Funktionen für die Finanzgruppe (z. B. ein zentral geführtes Treasu- ry oder Risikomanagement) ausführen. Beispiele solcher Einheiten sind ebenfalls die Parent- Banken der beiden Grossbankengruppen. Auch die Zentralbank der Raiffeisengruppe wird voraussichtlich aufgrund ihrer zentralen Funktion in der Gruppe von dieser Regel erfasst.

Der Absatz stellt zudem klar, dass die erfassten Einheiten auf Stufe Einzelinstitut und konso- lidiert den besonderen Vorschriften unterstehen. Die Holding-Gesellschaften an der Spitze der Finanzgruppen ohne eigene Bankbewilligung sind keiner Einzelinstitutsaufsicht unter- stellt. Mit der Neuformulierung des Konsolidierungskreises verändert sich der Geltungsbereich für die Einheiten, die der LiqV unterstehen, grundsätzlich nicht. Absatz 2 Absatz 2 hält ebenfalls in Analogie zu einer Vorschrift in der ERV (Art. 124 Abs. 4 ERV) fest, dass die FINMA im Einzelfall Einheiten, die systemrelevante Funktionen ausüben und unter Absatz 1 Buchstabe a erfasst werden, von den besonderen Anforderungen ausnehmen kann. Dazu darf der direkte Anteil einer solchen Einheit an den inländischen systemrelevan- ten Funktionen der Finanzgruppe insgesamt fünf Prozent nicht übersteigen oder deren Be- deutung muss für die Fortführung der inländischen systemrelevanten Funktionen der Fi- nanzgruppe auf andere Weise gering sein.

Art. 20a Anrechnung von Aktiva der Kategorien 2a und 2b sowie von Staatsga- rantien und ähnlichen Mechanismen Absatz 1 Für die LCR sind die anrechenbaren HQLA der Kategorien 2a und 2b durch eine Obergrenze beschränkt. Absatz 1 erlaubt es der FINMA, diese Obergrenze im Einzelfall aufzuheben, d.h. dass Aktiva der Kategorien 2a und 2b, die die Obergrenzen nach Artikel 15c Absatz 1 Buch- staben b und c überschreiten, für die Erfüllung der besonderen Liquiditätsanforderungen an- gerechnet werden können. Damit soll sichergestellt werden, dass ab Tag 31 der gesamte von einer SIB gehaltene Bestand an HQLA, also inklusive derjenigen Aktiva, die nicht dem höchsten Liquiditätsgrad nach Kategorie 1 entsprechen und aufgrund der Obergrenze nach Artikel 15c Absatz 1 Buchstaben b und c von der LCR ausgeschlossen werden, für die Erfül- lung der Anforderungen angerechnet werden können. Dies kann erforderlich werden, wenn in einer Krise viele HQLA der Kategorie 1 abfliessen. Die FINMA richtet sich bei ihrem Ent- scheid bezüglich der Aufhebung der Obergrenze im Einzelfall nach der zeitlichen Verteilung der Liquiditätsabflüsse derart, dass sie das Risiko der nicht-sofortigen Veräusserbarkeit die- ser Aktiva berücksichtigt. Konkret beurteilt die FINMA, ob es aus einer zeitlichen Perspektive realistisch ist, dass die Bank die Liquiditätsabflüsse unter Aufhebung der Obergrenze decken kann. Falls die FINMA zum Schluss kommt, dass dies nicht der Fall ist, hebt sie die Ober- grenze nicht auf, und die Bank muss die Liquiditätsabflüsse anderweitig decken. Absatz 2 In Analogie zu einer Norm in der ERV (Art. 132a ERV) regelt Absatz 2 die Anrechnung von Staatsgarantien und ähnlichen Mechanismen. Er übernimmt in Buchstabe a die erwähnte Norm der ERV als erste notwendige Bedingung für die Anrechenbarkeit und verlangt in Buchstabe b als zweite notwendige Bedingung, dass die Garantie oder der Mechanismus im Abwicklungsszenario innert kurzer Frist zu einem Liquiditätszufluss führt. Innert kurzer Frist heisst, dass die Liquidität im Krisenfall bei Bedarf in der Regel innerhalb von ein bis zwei Ta- gen tatsächlich zur Verfügung stehen muss. Die FINMA muss diesen Liquiditätszufluss be- stätigen.

4.2 Grundanforderungen

Art. 21 Anforderungen Dieser Artikel führt in die drei Bestandteile der Grundanforderungen ein. Diese werden in den

drei nachfolgenden Artikeln detaillierter erläutert. Sie ersetzen das bisherige Stressszenario gemäss sog. Swiss Regime.

Art. 22 Liquiditätsbedarf aufgrund von Innertagesrisiken Absatz 1 Banken müssen innerhalb eines Tages immer genügend Liquidität halten, um ihren Zah- lungsverpflichtungen nachkommen zu können. Sie müssen dabei einen Liquiditätspuffer vor- halten, der gewährleistet, dass sie während eines Zeithorizonts des Stressszenarios von 90 Kalendertagen (90-Tage-Horizont) den Zahlungsverpflichtungen auch im Falle einer Abwick- lung nachkommen können. Diese HQLA sind zusätzlich zu den HQLA für die LCR zu halten. Absätze 2 und 3 Der Liquiditätsbedarf aufgrund von Innertagesrisiken wird als gewichtete Summe der folgen- den vier Komponenten ermittelt (Absatz 2 und Anhang 6):  Der grösste negative Zahlungssaldo innerhalb von 30 Kalendertagen gemäss Bst. a ist eine zentrale Komponente, die mit einem Gewichtungsfaktor von 50% in die Summe ein- fliesst. Dabei wird ein jederzeit funktionierender Devisenmarkt und somit eine freie Kon- vertierbarkeit der Währungen CHF, EUR und GBP, die nahezu in der gleichen Zeitzone liegen, unterstellt. Massgebend für die Ermittlung des Bedarfs ist dabei der grössere Be- trag zwischen der Summe über diese drei Währungen und der entsprechenden Aggrega- tion über die restlichen Währungen. Ein negativer Zahlungssaldo zeigt dabei an, dass die Bank mehr Zahlungen ausgeführt als erhalten hat. Für die Berechnung des negativen Zahlungssaldos werden Zahlungen der Zentralbank sowie der Endbestand des vorange- gangenen Arbeitstages nicht berücksichtigt. Zahlungen werden über den Tag entspre- chend dem im jeweiligen Zahlungsverkehrssystem erfassten Zahlungszeitpunkt («time stamp») aggregiert. Der massgebliche Zahlungssaldo entspricht der grössten Differenz zwischen den erhaltenen und den geleisteten Zahlungen, die zu jedem Zeitpunkt eines Tages auftreten konnte.  Bst. b umfasst die höchste Summe der innerhalb eines Tages erhaltenen Zahlungen in den letzten 30 Kalendertagen, wobei aufgrund eines gegenüber der sich in einer Krise be- findenden Bank angepassten Zahlungsverhaltens der Gegenparteien eine zeitliche Ver- schiebung eingehender Zahlungen um 20 Minuten unterstellt wird. Unter der Annahme ei- nes Arbeitstages von acht Stunden führt dies zu einem Liquiditätsbedarf von 4% des Volumens (20 Minuten entsprechen 1/24 = 4% von 8 Stunden). Die resultierenden Beträ- ge aus den Berechnungen in CHF und den anderen Währungen werden für die Ermittlung des notwendigen Liquiditätsbedarfs addiert.  Die höchste Summe an Zahlungen gemäss Bst. c, die täglich über 30 Tage betrachtet zu einem bestimmten Zeitpunkt innerhalb des Tages von der betroffenen SIB ausgeführt werden müssen oder die eine im Voraus bestimmte Frist zur Ausführung der Zahlung be- sitzen (sog. «zeitkritische Zahlungen»), führt zu einem zusätzlichen Liquiditätsbedarf, der mit einer weiteren Diskrepanz der ein- versus ausgehenden Zahlungen von 20 Minuten berücksichtigt wird (Gewichtungsfaktor analog der vorangegangenen Komponente beträgt 4%). Die resultierenden Beträge aus den Berechnungen in CHF und den anderen Wäh- rungen werden für die Ermittlung des notwendigen Liquiditätsbedarfs addiert.  Bst. d beinhaltet die Gesamtheit der zum entsprechenden Stichtag gewährten Kredite, die nur während eines Tages benützt werden können (Innertageskreditlimiten) als Summe der besicherten und unbesicherten sowie bedingt widerruflichen und unwiderruflichen Kreditlinien. Diese Kredite werden mit einer unterstellten Wahrscheinlichkeit von 10% im Krisenfall gezogen. Entsprechend fliesst diese Komponente mit einem Gewichtungsfaktor von 10% in die Summe ein.

Der Liquiditätsbedarf zur Abdeckung von Innertagesrisiken ist über die Zeit grossen Schwankungen unterworfen. Somit bietet es sich an, den Liquiditätsbedarf als Durchschnitt über die aus den vier Komponenten berechneten Werte von drei Monaten zu ermitteln (Ab- satz 3).

Art. 23 Liquiditätsbedarf aufgrund von Risiken aus der Verlängerung von Kre- diten Es ist im Kreditgeschäft üblich, dass eine Bank zur Aufrechthaltung ihres Geschäftsmodells verfallende Kredite erneuert. Jedoch ist eine Bank insbesondere im Krisenfall auf die Liquidi- tät angewiesen, die ihr aus dem Verfall eines Kredites zufliesst. Sie ist aber genau während einer Krise aus Gründen der Signalwirkung darauf bedacht, verfallende Kredite zu erneuern, um das Risiko einzudämmen, dass am Markt Zweifel über die eigene Solidität aufkommen. Dieses sog. «Signalling» ist für eine SIB von besonderer Bedeutung, da ihre Geschäftstätig- keit nach der Abwicklung weitergeführt werden soll. Die Regeln zur LCR decken diese sog. Franchise-Risiken ungenügend ab. Der höhere Anteil der Erneuerung während der ersten 30 Kalendertage des 90-Tage-Horizonts drückt sich liquiditätstechnisch in einer tieferen Zufluss- rate im Vergleich zur LCR aus (25 Prozent statt 50 Prozent).

Art. 24 Liquiditätsbedarf aufgrund von Klippenrisiken und einem Stressszena- rio mit einem 90-Tage-Horizont Absatz 1 Gemäss Artikel 12 LiqV müssen alle Banken im Rahmen der LCR genügend Liquidität vor- halten, um Abflüsse in einem Szenario mit einem 30-Tage-Horizont abzudecken. Der auf 30 Tage limitierte Zeithorizont des Stressszenarios führt im Rahmen der LCR dazu, dass SIBs einen Anreiz haben, die Fälligkeiten der Zahlungen derart zu optimieren, dass diese mög- lichst nach dem 30. Kalendertag anfallen und sich dadurch eine Kumulierung an Abflüssen um den Kalendertag 31 bildet (sog. «Klippenrisiken»). Um diese Risiken zeitlich hinauszu- schieben und die Liquidität auch während einer Abwicklung angemessen bewirtschaften zu können, verschiebt die Regulierung das beschriebene Klippenrisiko auf Kalendertag 91. Ab- satz 1 besagt entsprechend, dass SIBs genügend Liquidität halten müssen, um die Mittelab- flüsse für die folgenden Positionen zu decken: a. Einlagen, die vertraglich bis zum Kalendertag 30 fällig werden, aber nicht in den ersten 30 Kalendertagen abgezogen werden; b. Positionen, die vertraglich in den Kalendertagen 31 bis 90 (d.h. in der Abwicklungsphase) verfallen und nicht verlängert werden können. Absatz 2 Dieser Absatz spezifiziert, dass die Liquidität zusätzlich zu derjenigen zu halten ist, die zur Deckung des Nettomittelabflusses aus der LCR nach Artikel 16 dient. Absatz 3 Absatz 3 bezieht sich auf Einlagen, die vertraglich bis zum Kalendertag 30 fällig, aber nicht in den ersten 30 Kalendertagen abgezogen werden. Gemäss Buchstabe a wird den Abflüssen für Einlagen aus dem Retailgeschäft (bestehend aus Privatkundinnen und -kunden und Kleinunternehmen) ausgehend von den weniger stabilen Einlagen eine zusätzliche Abfluss- rate von 7% und gemäss Buchstabe b für nicht-operative Einlagen von Grosskunden ge- mäss den Abflusskategorien 2.2 und 2.4 von Anhang 2 einen zusätzlichen Abfluss von 17% des für die LCR berechneten Volumens zugewiesen. Diese Abflussraten berücksichtigen, dass für die Periode von Kalendertag 31 bis 60 jeweils 50% des während der LCR-Periode nicht abgezogenen Volumens an Einlagen, und von Kalendertag 61 bis 90 noch 25% des am Tag 61 übrig gebliebenen Volumens abgezogen wird.

Absatz 4 Die Abflussraten für Positionen, die vertraglich in der Periode von Kalendertag 31 bis 90 fäl- lig werden, richten sich nach Anhang 7 und basieren zur Berücksichtigung der abnehmen- den Abflüsse nach einem durchgeführten Bail-in für Positionen mit einer Restlaufzeit oder Kündigungsfrist von 31 bis 60 Kalendertagen auf 50% und für Positionen mit einer Restlauf- zeit oder Kündigungsfrist von 61 bis 90 Kalendertagen auf 25% der entsprechenden LCR- Abflussraten. Dies reflektiert, dass nach dem Bail-in das Marktvertrauen zugenommen hat. Um die während der Abwicklung stattfindenden Geldflüsse zu vervollständigen, werden die- sen Abflüssen soweit sinnvoll symmetrische Zuflüsse gemäss Anhang 8 gegenübergestellt.

Art. 25 Berücksichtigung liquiditätsgenerierender Massnahmen Die Anforderungen aus dem 90-Tage-Horizont und den Klippenrisiken gemäss Artikel 24 können über die angerechneten HQLA hinaus mit Wertschriften gemäss Anhang 9 gedeckt werden. Anrechenbar sind z.B. solche Wertschriften, die aufgrund von Artikel 15d LiqV aus operationellen Gründen (z.B., weil sie nicht vom zentralen Liquiditätsmanagement kontrolliert werden) aus dem HQLA-Bestand ausgeschlossen werden oder weil HQLA-Bedingungen wie Ratings (für Anleihen) bzw. Kotierung (für Aktien) nicht erfüllt sind (letztere sind Nicht-HQLA). Die anrechenbaren Aktiva der HQLA-Kategorie 1 (Art. 15a Abs. 1 Bst. c LiqV) und der HQLA-Kategorie 2 (Art. 15b Abs. 1 Bst. b und c LiqV) werden dabei um die anrechenbaren Wertschriften gemäss Anhang 9 erweitert. Diese sind abschliessend aufgezählt, wobei die jeweilige SIB z.B. sicherstellen und der FINMA aufzeigen muss, dass die entsprechenden Wertpapiere auch frei verfügbar (z.B. nicht an Hedges gebunden) sind und innerhalb kurzer Frist vom Treasury kontrolliert werden können. Diesem Aspekt wird mit der Formulierung «marktgängige und frei verfügbare Aktiva» Rechnung getragen. Ein Aktivum ist nicht zu sei- nem vollen Wert anrechenbar, sondern wird um einen Risiko-Wertabschlag vermindert. Die Wertabschläge gemäss Anhang 9 richten sich nach denjenigen der Aktiva von Kategorie 2a nach Artikel 15b Absatz 4 LiqV (für Wertpapiere, die aufgrund von Art. 15d LiqV nicht als HQLA angerechnet werden können) oder von Kategorie 2b nach Artikel 15b Absatz 6 LiqV (für Wertpapiere, die aus anderen Gründen nicht als HQLA angerechnet werden können). Die entsprechenden Wertabschläge werden aber jeweils um einen Zuschlag von 10% er- höht, um das Risiko der nicht-sofortigen Veräusserung und von möglichen operationellen Hürden zu berücksichtigen. Für Aktien wird der Wertabschlag aufgrund des mit der er- schwerten Marktgängigkeit verbundenen höheren Risikos ausgehend vom höheren Wertab- schlag der genannten Nicht-HQLA auf 60% respektive 70% festgelegt. Eine Obergrenze für die Anrechenbarkeit der zulässigen Wertschriften ist aus Risikoüberle- gungen notwendig, da die Veräusserbarkeit dieser Wertschriften geringer ist als von HQLA. Zudem kann deren Verkauf mit operativen Hürden verbunden sein. Eine Berücksichtigung liquiditätsgenerierender Massnahmen ist nur bezüglich der Anforde- rungen nach Artikel 24 möglich und nicht auch auf die Anforderungen nach Artikel 22 (Inner- tagesrisiken) und Artikel 23 (Franchise-Risiken) ausweitbar, da diese beiden Risikoarten auf einen raschen Liquiditätsfluss angewiesen sind.

4.3 Institutsspezifische Zusatzanforderungen

Art. 25a Zu- und Abschläge Absatz 1 Für Liquiditätsrisiken, die nicht oder nicht angemessen durch das 3. Kapitel (im Wesentlichen durch die LCR) oder im Rahmen der Grundanforderungen für SIBs gemäss dem 2. Abschnitt abgedeckt sind, kann die FINMA gemäss Absatz 1 bankindividuelle zusätzliche Anforderun-

gen festlegen. Die Aufzählung in Absatz 1 über die möglichen Sachverhalte, aus denen Li- quiditätsrisiken entstehen können, ist nicht abschliessend. Die FINMA berücksichtigt bei der Festlegung dieser Zuschläge neben eigenen Aufsichtsbeurteilungen unter anderem Bankan- alysen, ohne an diese inhaltlich gebunden zu sein. Die folgende Tabelle erklärt einzelne Sachverhalte:

Sachverhalt Erklärung a. Ersteinschussforderungen (Initial Mar- Die FINMA berücksichtigt für die Bemes- gins) bei Derivatetransaktionen sung der Liquiditätsrisiken aus zu leisten- den Ersteinschussforderungen historische Werte der Gesamtheit der bei Gegenpartei- en hinterlegten Ersteinschussforderungen und erhebt auf diesen Betrag einen ange- messenen Stresszuschlag. Die FINMA be- urteilt die Liquiditätsrisiken, die aus Kursver- lusten auf den erhaltenen Sicherheiten entstehen können. Sie berücksichtigt dabei Erfahrungswerte für die Handelsbeendi- gung, Novation oder Segregation. b. Margenanforderungen bei ausserbörs- Die FINMA kann einen institutsspezifischen lich gehandelten und über zentrale Ge- Zuschlag erheben insbesondere für: genparteien abgewickelten Wertpapier-  ein höheres Ausfallrisiko der Gegenpar- finanzierungsgeschäften tei;  mögliche Wertverluste der Sicherheiten;  erhöhte Wertabschläge auf den Sicher- heiten. Sie berücksichtigt dabei die institutseigenen in der Vergangenheit geleisteten Erstein- schüsse. c. Rückkauf eigener Schuldinstrumente Es kann sich ergeben, dass Banken aus (Debt Buy-back) Reputationsgründen bereit sind, Schuldin- strumente vor vertraglicher Fälligkeit zu- rückzukaufen. Die FINMA stellt bei der Er- hebung eines Zuschlags für Liquiditätsrisiken aus dem vorzeitigen Rückkauf eigener Schuldinstrumente auf nicht bereits im Zeithorizont bis 90 Tage er- fasste Fälligkeiten ab. Sie berücksichtigt dabei die Anforderungen an die zusätzli- chen verlustabsorbierenden Mittel. Zusätz- lich berücksichtigt sie die Market-Maker- Aktivitäten des Instituts im Sekundärmarkt. d. Wesentliche Finanzierung einer Grup- Kann sich eine Gruppengesellschaft nicht pengesellschaft durch Tochtergesell- durch liquide Mittel von Dritten finanzieren schaften und ist auf Mittel von Tochtergesellschaften angewiesen, kann dies die Liquiditätsrisiken in einer Stresssituation erhöhen. Die FINMA berücksichtigt bei der Erhebung eines Zu- schlags den Anteil der Finanzierung durch Tochtergesellschaften an der gesamten Fi- nanzierung. e. Transferbeschränkungen betreffend li- Ist innerhalb einer Gruppengesellschaft die quide Mittel in Zweigniederlassungen freie Verfügbarkeit von liquiden Mitteln, die in Niederlassungen gehalten werden, nicht

jederzeit gewährleistet, kann die FINMA de- ren Anrechnung an die Erfüllung der Liquidi- tätsanforderungen dieser Gruppengesell- schaft einschränken oder Liquiditätszuschläge festlegen. Transferbe- schränkungen können aufgrund von regula- torischen, rechtlichen, steuerlichen, buch- halterischen oder anderen Gründen bestehen. f. Liquiditätsbedarf für eine allfällige Ab- Die SIBs müssen insgesamt genügend Li- wicklung quidität halten, um die gemäss Abwick- lungsplan vorgesehene Resolutionstrategie umsetzen zu können. g. Fremdwährungsrisiken Die SIBs müssen davon ausgehen, dass in einer Stresssituation FX-Kassa («spot»)- und -Swap-Märkte nicht optimal funktionie- ren und dadurch Fremdwährungen nicht im vollen Umfang fungibel sind. h. Erfüllung eines minimalen Bestandes Die FINMA kann festlegen, bis zu welcher an HQLA am Ende des 90-Tage- Höhe der HQLA-Bestand am Tag 90 abfal- Horizonts zur Aufrechterhaltung der len darf. Die Banken müssen in ihrer Liqui- operativen Geschäftstätigkeit und zur ditätsplanung dafür sorgen, dass sie am Erfüllung von Markterwartungen Tag 90 nicht unter einen Mindestbestand an HQLA bzw. unter ein LCR-Niveau fallen, welches vom Markt und ausländischen Re- gulatoren aller Voraussicht nach nicht mehr akzeptiert würde. i. Ungenügendes Liquiditätsrisikoma- Dieser Buchstabe nimmt den aktuellen nagement Art. 27 LiqV auf, der aufgehoben wird. Wer- den die Vorgaben nach den Artikeln 5 bis

10 LiqV von den Banken nicht umgesetzt,

so ordnet die FINMA einen Zuschlag an.

Absätze 2 und 3 Gemäss Absatz 2 können die Banken bei der FINMA beantragen, dass zusätzlich zu den in Artikel 25 genannten weitere liquiditätsgenerierende Massnahmen angerechnet werden, mit- tels derer die Bank im Krisenfall Liquidität beschaffen kann. Diese sog. Abschläge dürfen gemäss Absatz 3 nicht höher als die Zuschläge nach Absatz 1 sein. Damit soll verhindert werden, dass von der FINMA gewährte Abschläge nach diesem Abschnitt zur Deckung der Grundanforderungen nach dem 2. Abschnitt verwendet werden.

Art. 25b Verfahren zur Festlegung der Zu- und Abschläge Absatz 1 Die FINMA legt die Zuschläge für die institutsspezifischen Zusatzanforderungen nach pflicht- gemässem Ermessen fest. Es ist davon auszugehen, dass die Banken aus Überlegungen der Risikosteuerung und aufgrund der Regeln im 1. Abschnitt des 3. Kapitels (Qualitative An- forderungen) eigene Methodologien zum Management der Liquiditätsrisiken geschaffen ha- ben, die aus einfachen bis hin zu sehr komplexen Modellen bestehen können. Die FINMA bezieht neben den eigenen Aufsichtsbeurteilungen unter anderem die Analysen der Banken mit ein. Die FINMA entscheidet jedoch nach eigenem pflichtgemässem Ermessen.

Absatz 2 Die Banken können bei der FINMA die Anrechnung liquiditätsgenerierender Massnahmen (Abschläge auf den Anforderungen) für die Erfüllung der institutsspezifischen Zusatzanforde- rungen beantragen. Die Banken müssen hierfür der FINMA aufzeigen, dass diese Mass- nahmen auch in einer Krisensituation umsetzbar sind, die die Bank in eine Insolvenzgefahr (Art. 25 BankG) führen kann, und dass der Umfang der daraus erfolgenden Liquiditätsgene- rierung bestimmbar ist. In ihrem Notfallplan gemäss Artikel 9 Absatz 2 Buchstabe d BankG bzw. Artikel 60 BankV legen die Banken gegenüber der FINMA unter anderem dar, mittels welcher Massnahmen sie im Notfall Liquidität generieren könnten. Es ist zu beachten, dass diese Massnahmen nur in einzelnen Notfallszenarien erfolgreich sein dürften und somit die Kapazität der Liquiditätsgenerierung ex ante nicht mit hinreichender Sicherheit bestimmt werden kann. Daher wird die FINMA Anträge der Banken, die sich auf solche Massnahmen abstützen, nur sehr restriktive gutheissen können. Ein Automatismus der Anrechnung der Massnahmen aus dem Notfallplan als Abschläge nach dem 2a. Abschnitt (institutsspezifi- sche Zusatzanforderungen) besteht somit nicht. Absatz 3 Die FINMA befindet über die Ab- und Zuschläge nach eigenem pflichtgemässem Ermessen. Sie berücksichtigt in ihrer Entscheidfindung Angaben der Banken, die diese der FINMA ein- reichen können. Grundsätzlich soll eine Bank die Informationen für die Beurteilung der insti- tutsspezifischen Zusatzanforderungen jedes zweite Jahr einreichen. Bei wesentlichen Ver- änderungen hinsichtlich der Bestimmung der Ab- und Zuschläge (z.B. bei Modelländerungen oder Reorganisationen von Geschäftseinheiten mit entsprechenden Auswirkungen auf die Portfoliozusammensetzung) hat eine zeitnahe, aktualisierte Einreichung der institutsspezifi- schen Zusatzanforderungen durch die Bank zu erfolgen.

4.4 Weitere Bestimmungen

Art. 26 Unterschreiten der besonderen Liquiditätsanforderungen Die im Rahmen der LCR in Artikel 17b LiqV eingeführte Praxis gilt auch im Falle von vo- rübergehenden Unterschreitungen der besonderen Liquiditätsanforderungen.

Art. 27 Die Bestimmung (ungenügendes Liquiditätsrisikomanagement) findet sich neu als Buchsta- be i in Artikel 25a Absatz 1 (institutsspezifische Zuschläge) und kann an dieser Stelle aufge- hoben werden.

Art. 28 Berichterstattungspflichten Absatz 1 Die Banken sind gemäss Absatz 1 verpflichtet, die für sie geltenden Grundanforderungen und die institutsspezifischen Zusatzanforderungen auszuweisen und deren Erfüllung mit HQLA oder anderen liquiditätsgenerierenden Massnahmen monatlich nachzuweisen. Sie rei- chen hierzu bei der SNB, die die Daten für die FINMA erhebt, die notwendigen Unterlagen ein. Die monatliche Berichterstattungspflicht gegenüber FINMA und SNB sowie die Einrei- chefrist von 15 Kalendertagen ab dem letzten Kalendertag des Monats stellt keine Änderung zur heutigen Regelung für die LCR dar (vgl. Art 17c Abs. 4 LiqV). Ebenfalls in Analogie zur LCR ist der Stichtag der letzte Kalendertag des Monats. Fällt dieser auf einen Samstag, Sonntag oder einen Feiertag, dann ist der Stichtag der letzte Arbeitstag im Monat.

Absatz 2 Absatz 2 entspricht dem heutigen Absatz 3. Die Kompetenz, die Form der Erhebungsformu- lare für den Nachweis festzulegen, liegt bei der FINMA. Der Umfang der Erhebungen wird sich an den in der Verordnung definierten Komponenten der Grundanforderung und der insti- tutsspezifischen Zusatzanforderungen orientieren und bereits anderweitig erhobene Informa- tionen berücksichtigen.

Art. 28a Offenlegung der Grundanforderungen In Analogie zu Artikel 17e (Offenlegung LCR) und 17s (Offenlegung NSFR) regelt Artikel 28a die Offenlegungspflicht für die Liquiditätssituation in Bezug auf die Grundanforderungen. Die FINMA erlässt hierzu Ausführungsbestimmungen.

4.5 Übergangs- und Schlussbestimmungen

Art. 31 Die ursprüngliche Übergangsbestimmung bei Erlass der LiqV ist aus zeitlichen Gründen ob- solet und kann daher aufgehoben werden.

Art. 31a Die Übergangsbestimmung zur Änderung der LiqV vom Juni 2014 ist aus zeitlichen Gründen obsolet und kann daher aufgehoben werden.

Art. 31c Übergangsbestimmung zur Änderung vom … Die Banken müssen den Regeln für die Grundanforderungen erst sechs Monate nach In- krafttreten der Änderungen nachkommen. Sie haben somit Zeit, die aus den Grundanforde- rungen erwachsenden Prozessanpassungen vorzunehmen und falls notwendig die Liquidi- tätshaltung an die Anforderungen anzupassen. Die Regeln zu den institutsspezifischen Zusatzanforderungen treten unmittelbar in Kraft. Dies hat aber erst Auswirkungen auf die Li- quiditätsanforderungen, wenn die FINMA die Zu- und Abschläge bestimmt hat. Die Bericht- erstattungspflichten treten ebenfalls unmittelbar in Kraft. D.h. SIBs weisen ihre Liquiditätssi- tuation nach dem 4. Kapitel erstmals per 31. Juli 2022 aus.

4.6 Anhänge

Anhang 5 Ziff. 6.3 Bei der RSF-Kategorie erfolgt eine Verweis-Korrektur («4.1» statt «5.1»), da hier die Level 2b Aktien gemeint sind.

Anhang 5 Ziff. 9.1 Der Basler Standard zur NSFR sieht vor, dass der Gewichtungsfaktor für die erforderliche stabile Finanzierung («Required Stable Funding», RSF) von Eventualverpflichtungen im Zu- sammenhang mit Handelsfinanzierungen auf der Grundlage von nationalen Gegebenheiten festgelegt werden kann. Um die Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Banken im Bereich der Handelsfinanzierungen zu stärken, beabsichtigt der Bundesrat, diesen nationalen Ermes-

sensspielraum zu nutzen und den genannten RSF-Faktor von 5% auf 0% des ausstehenden Nominalbetrags zu senken. Bezogen auf den Stichtag 31. März 2021 senkt diese Anpassung den erforderlichen stabilen Finanzierungsbedarf aller NSFR-pflichtigen Banken der Schweiz um gesamthaft CHF 1,5 Mrd. und erhöht die NSFR im Aggregat um knapp 0,1% auf 126,6%.

Anhänge 6–9 (neu) Siehe die Erläuterungen zu den Artikeln 22, 24 und 25.

5 Auswirkungen

5.1 Auswirkungen auf die systemrelevanten Banken

5.1.1 Bedeutung der Liquidität für die Stabilität von systemrelevanten Banken

Die Liquidität von SIBs weist für die Stabilität der jeweiligen Bank und die ganze Volkswirt- schaft eine zentrale Bedeutung auf. Entsprechend hat der Basler Ausschuss für Bankenauf- sicht (BCBS) im September 2008, also noch während der globalen Finanzkrise 2007-2009, die «Principles for Sound Liquidity Risk Management and Supervision» publiziert, welche die Grundprinzipien einer soliden Bewirtschaftung von Liquiditätsrisiken beschreiben.31 Im Grundprinzip 12 wird die Wichtigkeit angemessener Liquiditätspolster als Absicherung im Falle von Liquiditätsschocks dargelegt. Demgemäss soll eine Bank sicherstellen, dass ihr Li- quiditätspolster so bemessen ist, dass es der Bank eine ausreichende Widerstandsfähigkeit gegenüber unerwarteten Stresssituationen verleiht, um ihren Zahlungsverpflichtungen für die Dauer des Stresses jederzeit nachkommen zu können. Ende 2014 identifizierte das FSB die Liquidität für den Fall einer Abwicklung (sog. «Funding in Resolution») als ein offenes Thema, das zur Vervollständigung der TBTF-Reformagenda auf internationalem Niveau angegangen werden musste.32 Um Abwicklungshindernisse zu adressieren, veröffentlichte das FSB wichtige Leitprinzipien zur Liquidität während der Ab- wicklungsphase einer G-SIB.33 Entsprechend soll eine SIB jederzeit über ausreichend Liqui- dität verfügen, um zum Beispiel die Aufrechterhaltung kritischer Operationen (wie der Erfül- lung erhöhter Margenanforderungen aus Finanzprodukten oder der Verlängerung kurzfristiger Kredite) und Massnahmen gegen den Verlust alternativer Finanzierungsquellen sicherstellen zu können. Ohne die beschriebenen Liquiditätsmassnahmen kann eine Bank in einer Krisensituation all- fällige Einschränkungen der Marktliquidität z.B. am Interbankenmarkt ohne Hilfe durch die Zentralbank kaum überwinden. Zudem besteht die Gefahr, dass die Bank hinsichtlich ihrer Fristenstruktur krisenanfälliger ist. Im Ernstfall führt dies dazu, dass die Bank Gefahr läuft, ih- re Liquiditätserfordernisse gegenüber dem Markt ohne staatliche Hilfe nicht erfüllen zu kön- nen und dass ein Sturm von Kunden auf die krisengeplagte Bank (sog. «Bank Run») ausge- löst wird. Die Bedeutung der Liquidität während der Abwicklungsphase einer Bank wurde in einer Ana- lyse der Europäischen Zentralbank (EZB) am Beispiel von Banken des Euro-Raums veran-

31 Basel Committee on Banking Supervision (2008): Principles for Sound Liquidity Risk Management and Super-

vision, September; abrufbar unter: https://www.bis.org/publ/bcbs144.htm. 32 Financial Stability Board (2014b): Towards full implementation of the FSB Key Attributes of Effective Resolution

Regimes for Financial Institutions - Report to the G20 on progress in reform of resolution regimes and resolution planning for global systemically important financial institutions (G-SIFIs), 12. November, abrufbar unter: https://www.fsb.org/wp-content/uploads/Resolution-Progress-Report-to-G20.pdf.

33 Financial Stability Board (2016).

schaulicht.34 Die Analyse schätzt mögliche Bandbreiten von Liquiditätslücken für bedeutende Banken in Abwicklung unter der Annahme verschiedener Szenarien und Schweregrade, auch in einer systemischen Krise. Die dabei geschätzten Grössenordnungen stellen auch für schweizerische SIBs aussagekräftige Näherungswerte dar:  Die Analyse hat gezeigt, dass die durchschnittliche Lücke, die im schlimmsten «Slow- Burn»-Krisenszenario auftritt, bis 4,2% der Gesamtaktiva einer Bank ausmachen kann. Auf die Gruppengesellschaften der Schweizer SIBs übertragen, entspricht dies per 31. Dezember 2020 durchschnittlich einem Betrag von CHF 38 Mrd. für die beiden inter- national orientierten G-SIBs (CS und UBS) und von CHF 8 Mrd. für die drei national orien- tierten D-SIBs (Raiffeisen, Zürcher Kantonalbank und PostFinance).  Gemäss der Analyse der EZB können aber für Ausreisserbanken die Liquiditätslücken in der Abwicklung in einigen Szenarien viel grösser sein, nämlich bis zu 26% der Gesamtak- tiva einer Bank. Auf die Gruppengesellschaften der Schweizer SIBs übertragen, entspricht dies per 31. Dezember 2020 durchschnittlich einem Betrag von CHF 234 Mrd. für G-SIBs und von CHF 49 Mrd. für D-SIBs.  Die EZB-Analyse hat überdies gezeigt, dass im Euro-Raum der Liquiditätsbedarf im Falle einer Abwicklung während eines systemischen Krisenszenarios bei Berücksichtigung von Ansteckungseffekten beim schlimmsten Krisenverlauf Werte von über EUR 313 Mrd. er- reichen kann.

5.1.2 Nutzen für die systemrelevanten Banken

Die neue Liquiditätsregulierung steht im Einklang mit den internationalen Bestrebungen zur Verbesserung der Stabilität des Finanzsektors. Indem eine SIB sicherstellt, dass sie sich risi- kobewusst verhält, über ausreichend Liquidität verfügt und dies durch die Einhaltung von of- fiziellen Regeln auch bekannt ist, wird sich mittel- bis langfristig das Vertrauen der Investoren vergrössern, was einen Wettbewerbsvorteil für die betroffenen Institute darstellen kann. Durch die am Markt kommunizierbare zusätzliche Stabilität aus eigener Stärke wird die Bank positive Effekte auf ihre Bonitätsbewertungen durch Investoren und Ratingagenturen auslö- sen. Durch eine langfristig insgesamt bessere Bonitätseinschätzung, höhere Ratings und die Nutzung von günstigen Marktkonditionen in guten Zeiten können die betroffenen Banken ihre Refinanzierungskosten senken. Eine verbesserte Stabilität und Liquiditätsvorsorge vermin- dert auch im Krisenfall die Kosten für eine Reaktion auf eine kritische Liquiditätslage am Markt. Es ist überdies auch vorstellbar, dass langfristig den SIBs aufgrund besserer Stabilität und Sicherheit der Bankinstitute mehr Depositen und Anlagegelder zufliessen werden. Die Wahr- scheinlichkeit eines sog. Bank Run zu Krisenzeiten würde sich dadurch verringern. Die Vorlage entspricht einer Annäherung (wenn auch nicht Angleichung) an die internationa- le Praxis bedeutender ausländischer Jurisdiktionen (vgl. hierzu den internationalen Rechts- vergleich in Kapitel 2). Zum Vorteil der G-SIBs wird dies das Vertrauen der ausländischen Aufsichtsbehörden in ihre Liquiditätsausstattung stärken.

5.1.3 Liquiditätskosten

Obwohl mit den revidierten Liquiditätsanforderungen für SIBs im Vergleich zur heute noch gültigen TBTF-Regulierung gesetzlich höhere Liquiditätsanforderungen eingeführt werden, gehen die Behörden aufgrund der schon vorhandenen hohen Liquiditätsausstattung von ge- ringen Auswirkungen dieser Regulierungsvorlage aus. Die SIBs verfügen aktuell aufgrund

34 R. Amamou, A. Baumann, D. Chalamandaris, L. Parisi, P. Torstensson (2020), Liquidity in resolution: estimat-

ing possible liquidity gaps for specific banks in resolution and in a systemic crisis, Occasional Paper Series No. 250, European Central Bank, November; abrufbar unter: https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/scpops/ecb.op250~c7a2d3cc7e.en.pdf.

der zu erfüllenden Liquiditätsanforderungen der FINMA sowie der freiwillig darüber hinaus gehaltenen Liquidität bereits über hohe Liquiditätspuffer. Die Schätzungen des Liquiditätsbedarfs zeigen, dass die Vorlage nach erfolgten Optimierun- gen die von den SIBs gehaltene Liquidität insgesamt weder massgeblich erhöht noch redu- ziert. Die Behörden haben die Auswirkungen dieser Regulierung auf die Liquiditätskosten der fünf SIBs bezogen auf den Stichtag 31. Januar 2020 geschätzt. Aggregiert über die Gruppenge- sellschaften aller SIBs resultiert für diesen Stichtag eine leichte Zunahme des Liquiditätsbe- darfs. Somit erhöhen sich die Liquiditätskosten gegenüber dem aktuellen Zustand um jähr- lich rund CHF 230 Mio. Volumengewichtet über die konsolidierten Gruppen der SIBs, welche 2019 einen Gewinn erwirtschaftet haben, belaufen sich die durchschnittlichen jährlichen zu- sätzlichen Liquiditätskosten geschätzt auf 2% des Jahresgewinns 2019. Dabei sind die Be- hörden davon ausgegangen, dass die betroffenen Banken die jeweils effizienteste Form der Liquiditätssicherung betreiben und sich damit (wie schon bei Einführung der LCR erfolgt) mit- tels Finanzierungsoptimierungen an die Regulierung anpassen werden (z.B. über die Ver- längerung der Fristigkeit von ausgewählten Positionen auf der Passivseite der Bilanz). Aus aktueller Sicht fallen die zusätzlichen Liquiditätskosten allerdings tiefer aus, wenn man be- rücksichtigt, dass die SIBs seit dem Stichtag 31. Januar 2020 im Aggregat die im Verhältnis zur Bilanzsumme gehaltene Liquidität weiter erhöht haben. Die geschätzten Kosten für das Halten einer Überschussliquidität gemäss der neuen Liquidi- tätsregulierung sind somit bei weitem tiefer als die in Kapitel 5.1.1 dargelegten potentiellen Abwicklungskosten von bis zu CHF 234 Mrd. für G-SIBs und aus gesamtwirtschaftlicher Sicht vertretbar. Aus einer stark vereinfachten Betrachtung kann der Schluss gezogen wer- den, dass die Vorlage lediglich nach über 1'000 krisenlosen Jahren gesamtwirtschaftlich inef- fizient wäre, weil erst dann die kumulierten Liquiditätskosten von jährlich CHF 230 Mio. die Höhe der aus der EZB-Analyse abgeleiteten potentiellen Abwicklungskosten übersteigen würden. Da die revidierten Liquiditätsanforderungen die von den SIBs gehaltene Liquidität im Ver- gleich zur aktuell gehaltenen Liquidität insgesamt weder massgeblich erhöhen noch reduzie- ren, kann ein internationaler Vergleich basierend auf der aktuellen Liquiditätshaltung durch- geführt werden. Dabei werden die per 31. Dezember 2020 von den G-SIBs Credit Suisse und UBS gehaltenen Liquiditätspolster ins Verhältnis zum Gesamtengagement35 gesetzt und mit ausgewählten anderen international tätigen Banken verglichen:

Die Quoten von Credit Suisse und UBS sind mit denjenigen der ausgewählten anderen in- ternational tätigen Banken vergleichbar. Ein tieferes Verhältnis ist lediglich bei der in den USA angesiedelten Morgan Stanley zu beobachten36. Für die Schweiz, die im internationalen

35 Das Gesamtengagement entspricht dem Nenner der Leverage Ratio, der aus der Summe der Bilanz- und Aus-

serbilanzpositionen gemäss BCBS-Standard besteht. 36 Morgan Stanley weist im Formular 10-K per 31.12.2020 einen gesamthaften Liquiditätsbestand von CHF 289

Mia. aus.

Vergleich und im Verhältnis zum BIP sehr grosse Finanzinstitute beheimatet, sind im Ver- gleich zum Ausland durchschnittlich leicht höhere Quoten aus gesamtwirtschaftlicher Per- spektive vertretbar. Dies umso mehr, wenn man bedenkt, dass zum Beispiel innerhalb des Euro-Raums in Irland im 2009 der Höchstwert von garantieähnlichen, staatlichen Liquiditäts- hilfen von 173% des BIP erreicht wurde37.

5.1.4 Kapitalkosten

Da die neuen Anforderungen die bei den SIBs vorhandene Liquidität insgesamt nicht in we- sentlichem Umfang ändern werden, erwarten die Behörden aufgrund eines daraus folgenden weitgehend stabilen Gesamtengagements keine wesentlichen Auswirkungen durch die Re- gulierung auf die Kapitalkosten der SIBs.

5.1.5 Umsetzungs- und Administrationskosten

Da die für die Erfüllung der Regulierung notwendigen Prozesse bei allen SIBs grösstenteils bereits vorhanden sind und die Vorlage aufgrund des gewählten Regulierungskonzeptes und der Ablösung des Swiss Regimes einen komplexitätsminimierenden Charakter aufweist, wird von geringen Umsetzungskosten ausgegangen. Die Administrationskosten könnten demgegenüber insbesondere bei den beiden G-SIBs leicht zunehmen, da davon auszugehen ist, dass sie von den institutsspezifischen Zusatzan- forderungen stärker betroffen sein werden als die nicht international orientierten D-SIBs: Auch wenn die dafür notwendigen Prozesse bei den G-SIBs grösstenteils existieren, werden deren Formalisierungsarbeiten und die regelmässige Berichterstattung an die Behörden hö- here Administrationskosten generieren. Die Einführung der institutsspezifischen Zusatzanforderungen wird tendenziell zu einem er- höhten Ressourceneinsatz im Aufsichtsprozess der FINMA führen.

5.2 Auswirkungen auf die Bankkunden

Weil mit der revidierten regulatorischen Anforderung die heute gehaltene Liquidität insge- samt weder massgeblich erhöht noch reduziert wird und folglich keine materiellen Kosten- abwälzungseffekte erkennbar sind, werden keine Auswirkungen auf die Bankkunden erwar- tet. Diese profitieren allerdings von einer erhöhten Krisenfestigkeit der betroffenen Banken.

5.3 Auswirkungen auf den Bund

Durch die angepasste Liquiditätsregulierung wird eine Krise für eine SIB und die Aufsichts- behörde besser beherrsch- und überwindbar. Die Wahrscheinlichkeit eines Einsatzes von Steuergeldern im Falle einer Krise wird reduziert. Auf Behördenseite ist insbesondere die FINMA direkt betroffen, welche ausgewählte Auf- sichtsprozesse an die revidierte Regulierung anpassen muss. Aus der Perspektive des EFD ist die Regulierung budget-neutral. Überdies profitiert der Bund durch die höhere Stabilität der SIBs auf längere Sicht von tendenziell geringeren Schwan- kungen der Steuereinnahmen aus dem Finanzsektor.

37 R. Amamou, A. Baumann, D. Chalamandaris, L. Parisi, P. Torstensson (2020), Liquidity in resolution: estimat-

ing possible liquidity gaps for specific banks in resolution and in a systemic crisis, Occasional Paper Series No. 250, European Central Bank, November, Seite 8; abrufbar unter: https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/scpops/ecb.op250~c7a2d3cc7e.en.pdf.

5.4 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane

Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Die höhere Stabilität der SIBs auf längere Sicht führt auch auf Kantons- und Gemeindeebene tendenziell zu geringeren Schwankungen der Steuereinnahmen aus dem Finanzsektor. Weitere regionsspezifische Auswirkungen sind keine ersichtlich.

5.5 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Die Stabilität einer SIB ist für die Volkswirtschaft eines Landes von zentraler Bedeutung, da eine in finanzielle Not geratene SIB aufgrund von deren Grösse, Marktbedeutung und Ver- netzung zu erheblichen Schwierigkeiten sowie Verwerfungen im Finanzsystem und zu nega- tiven gesamtwirtschaftlichen Folgen führen kann. Für die Schweiz, die im internationalen Vergleich und im Verhältnis zur Grösse des Landes sehr grosse Finanzinstitute beheimatet, ist diese Problematik von besonderer Bedeutung. So betrug 2020 das Gesamtengagement der beiden G-SIBs im Verhältnis zum BIP der Schweiz 129% für Credit Suisse (2019: 125%) und 131% für UBS (2019: 121%). Durch die regulatorische Verankerung von höheren verbindlichen Liquiditätsanforderungen für SIBs bewirkt die angepasste Liquiditätsregulierung in ihrer Gesamtheit, dass deren Stabi- lität, aber auch jene des Finanzsystems, gestärkt wird. Dadurch können sehr hohe Folgekos- ten schwerer Finanzkrisen für die ganze Volkswirtschaft vermieden werden, indem zum Bei- spiel in Krisenzeiten das Risiko einer Kreditklemme reduziert wird. Der Nutzen der Liquiditätsregulierung liegt aus volkswirtschaftlicher Perspektive also auch in der Aufrechter- haltung der Liquiditätsversorgung der Wirtschaftssubjekte durch die SIBs, das heisst dem uneingeschränkten Zugriff auf Einlagen, was wiederum erlaubt, die Funktionstüchtigkeit des Zahlungsverkehrs sicherzustellen. Die volkswirtschaftlichen Auswirkungen der vorgeschlagenen Massnahmen sind auch vom makroökonomischen und regulatorischen Umfeld im Ausland abhängig. Dieses ist schwer voraussehbar, weshalb Aussagen zur Wettbewerbsfähigkeit mit Unsicherheiten behaftet sind. Trotzdem werden die Wettbewerbsauswirkungen als gering eingeschätzt, weil die Vor- lage die heute von den SIBs gehaltene Liquidität insgesamt weder massgeblich erhöhen noch reduzieren wird (vgl. hierzu Kapitel 5.1.3). Aus diesem Grund und weil sich die Vorlage nur auf die fünf SIBs bezieht, ist nicht mit relevanten volkswirtschaftlichen Kosten und Aus- wirkungen auf andere Institute zu rechnen. Materielle Kostenabwälzungseffekte auf andere Wirtschaftssubjekte oder weitere wettbewerbshemmende Auswirkungen sind somit keine er- sichtlich. Überdies ist die Wahrscheinlichkeit höher, dass die verbesserte Widerstandsfähigkeit der SIBs in einer Krise die volkswirtschaftlichen Kosten durch den potentiell längerfristigen Steu- erausfall und das erhebliche Risiko eines Arbeitsplatzabbaus verringert.

6 Rechtliche Aspekte

6.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit

Die Änderungen in der LiqV stützen sich auf die einschlägigen Bestimmungen im BankG, insbesondere auf Artikel 10 Absatz 4 sowie Artikel 56.

6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Vorliegend bestehen keine auf Vereinbarkeit zu prüfenden Verpflichtungen. Mit den Ände- rungen in der LiqV werden auch Standards des FSB im Bereich der Liquidität umgesetzt (vgl. Kapitel 2.2). Dies steht im Einklang mit der Strategie des Bundesrates zur Übernahme we- sentlicher internationaler Standards im Finanzbereich.

6.3 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Die FINMA soll gemäss Artikel 28a Absatz 2 E-LiqV die Einzelheiten der Offenlegung hin- sichtlich der Grundanforderungen regeln. Diese Delegation steht im Einklang mit Artikel 55 Absatz 2 FINMAG. Entsprechende Bestimmungen sind nach Artikel 5 Absatz 1 der Verord- nung vom 13. Dezember 2019 zum FINMAG38 in Form einer Verordnung zu erlassen.

7 Inkrafttreten

Bis anhin beabsichtigt ist ein Inkrafttreten auf 1. Juli 2022. Hinsichtlich der Grundanforderun- gen vorgesehen ist eine sechsmonatige Übergangsfrist (Art. 31c E-LiqV).

38 SR 956.11

Abkürzungsverzeichnis BankG Bundesgesetz vom 8. November 1934 über die Banken und Spar- kassen (Bankengesetz; SR 952.0) BankV Verordnung vom 30. April 2014 über die Banken und Sparkassen (Bankenverordnung; SR 952.02) BCBS Basel Committee on Banking Supervision BIP Bruttoinlandsprodukt CLAR Comprehensive Liquidity Analysis and Review D-SIB Domestic Systemically Important Bank EFD Eidgenössisches Finanzdepartement ERV Verordnung vom 1. Juni 2012 über die Eigenmittel und Risikovertei- lung der Banken und Wertpapierhäuser (Eigenmittelverordnung; SR 952.03) EZB Europäische Zentralbank FDIC Federal Deposit Insurance Corporation Fed Federal Reserve System FINMA Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMAG Bundesgesetz vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische Finanz- marktaufsicht (Finanzmarktaufsichtsgesetz; SR 956.1) FSB Financial Stability Board G-SIB Global Systemically Important Bank HQLA Hiqh Quality Liquid Assets ILAAP Internal Liquidity Adequacy Assessment Process IWF Internationaler Währungsfonds LCR Liquidity Coverage Ratio LiqV Verordnung vom 30. November 2012 über die Liquidität der Banken und Wertpapierhäuser (Liquiditätsverordnung; SR 952.06) NSFR Net Stable Funding Ratio PONV Point of non-viability PRA Prudential Regulation Authority RLAP Resolution Liquidity Adequacy and Positioning RLEN Resolution Liquidity Execution Need SIB Systemically Important Bank SNB Schweizerische Nationalbank SR Systematische Rechtssammlung des Bundes TBTF Too big to fail

Literaturverzeichnis Bank for International Settlements (2019), Supervisory Review Process, 15. Dezember; ab- rufbar unter: https://www.bis.org/basel_framework/chapter/SRP/50.htm Basel Committee on Banking Supervision (2008): Principles for Sound Liquidity Risk Man- agement and Supervision, September; abrufbar unter: https://www.bis.org/publ/bcbs144.htm Basel Committee on Banking Supervision (2013), Basel III: The Liquidity Coverage Ratio and liquidity risk monitoring tools, Januar 2013; abrufbar unter: https://www.bis.org/publ/bcbs238.htm

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