Übergangsbestimmung zum Bundesgesetz über den Einsatz elektronischer Mittel zur Erfüllung von Behördenaufgaben

Eidgenössisches Finanzdepartement EFD

Bern, _______ 2021

Übergangsbestimmung zum Bundesgesetz über den Einsatz elektronischer Mittel zur Erfüllung von Behördenaufgaben (EMBaG) Erläuternder Bericht

Übersicht

In Ergänzung zum Vorentwurf des Bundesgesetzes über den Einsatz elektronischer Mittel zur Erfül- lung von Behördenaufgaben (VE-EMBaG), zu dem bereits ein Vernehmlassungsverfahren durchge- führt wurde1, unterbreitet das EFD dem Bundesrat einen Vernehmlassungsentwurf zu einer zusätzli- chen Gesetzesbestimmung in Form einer Übergangsbestimmung.

Die zusätzlich in den VE-EMBaG einzufügende Rechtsgrundlage hat die Finanzierung der Agenda zur Förderung der digitalen Infrastrukturen und Basisdienste für die digitale Verwaltung zum Gegen- stand. Mit dieser Bestimmung soll sich der Bund bei Vorliegen der definierten Voraussetzungen ver- pflichten, eine ab 2024 auf vier Jahre befristete Anschubfinanzierung für Projekte der «Agenda Na- tionale Infrastrukturen und Basisdienste DVS» zu gewährleisten.

1 Vernehmlassung vom 11. Dezember 2020 bis 25. März 2021

1 Grundzüge der Vorlage 4

1.1 Ausgangslage 4

1.2 Regelungsbedarf 5

1.3 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu Strategien des Bundesrates 5

1.3.1 Verhältnis zur Legislaturplanung 5

1.3.2 Verhältnis zu Strategien des Bundesrates 5

1.4 Erledigung parlamentarischer Vorstösse 7

2 Die beantragte Neuregelung 7

2.1 Begründung und Bewertung der vorgeschlagenen Lösung 8

2.2 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen 8

2.3 Umsetzung 9

3 Erläuterungen zur Übergangsbestimmung 9

4 Auswirkungen 11

4.1 Auswirkungen auf den Bund 11

4.1.1 Finanzielle Auswirkungen 11

4.1.2 Personelle Auswirkungen 12

4.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomeratio- nen und Berggebiete 12

4.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft, die Gesellschaft und die Umwelt 12

5 Rechtliche Aspekte 12

5.1 Verfassungsmässigkeit 12

5.2 Erlassform 13

5.3 Unterstellung unter die Ausgabenbremse 13

5.4 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz 13

5.5 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes 13

5.6 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen 14

5.7 Datenschutz 14

1 Grundzüge der Vorlage

1.1 Ausgangslage

Am 11. Dezember 2020 hat der Bundesrat den Vorentwurf des Bundesgesetzes über den Einsatz elektronischer Mittel zur Erfüllung von Behördenaufgaben (VE-EMBaG) sowie den erläuternden Be- richt verabschiedet und das Eidgenössische Finanzdepartement (EFD) beauftragt, ein Vernehmlas- sungsverfahren durchzuführen. Die Vernehmlassung dauerte bis zum 25. März 2021. Ziel des Vorentwurfs ist es, die erforderlichen Rechtsgrundlagen für den Bund zu schaffen, um ihm neue Handlungsoptionen auf dem Gebiet des E-Government bereitzustellen und um in Zusammen- arbeit mit den Kantonen eine effiziente Ausbreitung des E-Government voranzutreiben. Parallel zu diesen Gesetzgebungsarbeiten haben Bund, Kantone, Gemeinden und Städte die Zu- sammenarbeit beim Aufbau und bei der Steuerung der «Digitalen Verwaltung» verstärkt. Anfang April 2020 haben der Bundesrat und die Plenarversammlung der Konferenz der Kantonsregierun- gen (KdK) ein umfassendes Projekt «Digitale Verwaltung: Projekt zur Optimierung der bundesstaatli- chen Steuerung und Koordination» beschlossen. Mit ihrem gemeinsamen Entscheid wollen der Bun- desrat und die KdK die Zusammenarbeit von Bund, Kantonen und Gemeinden institutionell stärken und auf neue Grundlagen stellen. Durch die Zusammenführung von E-Government Schweiz und der Schweizerischen Informatikkonferenz (SIK) wird derzeit eine neue Organisation Digitale Verwaltung Schweiz (DVS) errichtet, die ab Januar 2022 operativ sein soll. Die neue Organisation DVS ist pa- ritätisch aufgebaut und wird von Bund und Kantonen gemeinsam getragen und geführt. Adminis- trativ sind der bereits eingesetzte Beauftragte DVS und die Geschäftsstelle DVS beim Generalse- kretariat des EFD angesiedelt. Ihre Hauptaufgabe ist die etappenweise Schaffung einer Staatsebe- nen übergreifenden Organisation. Die erste Etappe bis 2022 sieht die Umsetzung einer politischen Plattform mit Standardentwicklung vor, noch ohne Kompetenzen zur Verbindlicherklärung von Stan- dards, aber mit einem breiten Mandat und Antragsrecht. Die zweite Etappe beinhaltet eine politische Plattform mit verbindlicher Standardsetzung etwa im Bereich Datenmanagement. Die dritte Etappe setzt eine Behörde voraus, die ein breites Mandat und entsprechende Kompetenzen hat. Während also im Projekt «Digitale Verwaltung» etappenweise eine Zielorganisation aufgebaut wer- den soll, welche gegebenenfalls auch eine Anpassung der verfassungsrechtlichen Grundlagen not- wendig macht, sollen im Gesetzgebungsvorhaben EMBaG punktuell die notwendigen und in der be- stehenden verfassungsrechtlichen Ordnung möglichen Grundlagen geschaffen werden. Im März 2021 wurde sodann eine Agenda «Nationale Infrastrukturen und Basisdienste Digitale Ver- waltung Schweiz» (im Folgenden: Agenda DVS) erstellt2. Mithilfe dieser Agenda DVS werden die Ambitionen im Bereich der Digitalen Verwaltung von Bund und Kantonen gemeinsam festgelegt und damit Schlüsselprojekte rasch angestossen und der Aufbau der Digitalen Verwaltung substanziell vorangetrieben. Bis Ende 2021 soll die Agenda DVS weiter ausgearbeitet und mit konkreten Projek- ten verfeinert werden. Um die Schaffung von Infrastrukturen und Basisdiensten für die Abwicklung von elektronischen Prozessen zu beschleunigen, hat der Bundesrat am 11. Juni 2021 für die Finan- zierung der Agenda DVS zusätzliche Mittel von insgesamt 15 Millionen Franken für die Jahre 2022 und 2023 beschlossen. Um die Finanzierung der Agenda DVS über das Jahr 2023 hinaus zu gewährleisten, soll mit der vor- liegenden Übergangsbestimmung eine Grundlage für eine Anschubfinanzierung durch den Bund ge- schaffen werden. Die Übergangsbestimmung ist auf die Jahre 2024 bis 2027 befristet. In der Folge sollte die Organisation DVS etabliert und eine Anschubfinanzierung nicht mehr notwendig sein. Weil die Finanzierung der Agenda DVS die Kantone in erheblichem Masse betrifft, ist zur vorgese- henen Übergangsbestimmung ein zusätzliches Vernehmlassungsverfahren durchzuführen. Der vor- liegende erläuternde Bericht hat ausschliesslich diese ergänzende Finanzierungsgrundlage zum Gegenstand. Die Finanzierungsgrundlage soll in den (dem Vernehmlassungsverfahren bereits un- terzogenen) Vorentwurf EMBaG als separater Artikel in Form einer Übergangsbestimmung einge- fügt werden.

2 Die Agenda DVS wurde in enger Zusammenarbeit mit der Geschäftsstelle von E-Government Schweiz (inkl. E-Government Koordinator Bund), der Fachstelle der Schweizerischen Informatikkonferenz (SIK) sowie Fachleuten von Bund, Kantonen und Gemeinden entwickelt.

1.2 Regelungsbedarf

Mit der im VE-EMBaG ergänzend einzufügenden Gesetzesbestimmung sind die Rahmenbedingun- gen zu regeln, unter denen sich der Bund zur Finanzierung von Projekten der Agenda DVS verpflich- tet.

Da die Gesetzesbestimmung die Grundlage für Bundesausgaben an Projekte von Bund und Kanto- nen schafft, ist sie dem Bereich der Leistungsverwaltung zuzuordnen. Die Bundesverfassung (BV) schreibt in Artikel 164 Absatz 1 Buchstabe e vor, dass die grundlegenden Bestimmungen über die Leistungen des Bundes in Form des Bundesgesetzes zu erlassen sind. Aus diesem Grund bedarf die Finanzierungsgrundlage einer formell-gesetzlichen Grundlage.

1.3 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu Strategien des Bundesrates

1.3.1 Verhältnis zur Legislaturplanung

Die hier vorgelegte Finanzierungsgrundlage wird in den Vorentwurf EMBaG integriert, zu welchem bereits eine Vernehmlassungsverfahren durchgeführt wurde. Insofern kann zum Verhältnis der Ge- setzesvorlage zur Legislaturplanung auf die Ausführungen im erläuternden Bericht zum VE-EMBaG vom 11. Dezember 2020 verwiesen werden, die wie folgt lauteten: In der Botschaft vom 29. Januar 2020 zur Legislaturplanung 2019–20233 wird die Verabschiedung der Botschaft zur vorliegenden Gesetzesvorlage als erforderliche Massnahme zur Erreichung von Ziel 2 («Der Bund erbringt seine staatlichen Leistungen effizient und möglichst digital») angekün- digt4. Im Bundesbeschluss vom 21. September 2020 über die Legislaturplanung 2019–20235 figu- riert die Verabschiedung der Botschaft zum vorliegenden Bundesgesetz6 als Massnahme 4 zur Er- reichung des vorerwähnten Ziels 2. Die Vorlage bildet einen wichtigen Meilenstein auf dem Weg zur Verwirklichung der «E-Government-Strategie Schweiz», deren Umsetzung bereits im Bundesbeschluss vom 14. Juni 20167 über die Legislaturplanung 2015-2019 explizit als zu ergreifende Massnahme Erwähnung fand. Mit dieser Massnahme wird das Ziel verfolgt, in der Schweiz für gute Rahmenbedingungen zu sorgen, damit die Digitalisierung zur Sicherung und zum Ausbau des Wohlstands beitragen kann8. Ferner führte die Botschaft vom 27. Januar 20169 zur Legislaturplanung 2015-2019 aus, dass die «E-Government-Strategie Schweiz» die gemeinsamen E-Government Anstrengungen von Bund, Kantonen und Gemeinden in einem Schwerpunktplan10 auf wenige national und strategisch bedeut- same Projekte und dauerhafte Aufgaben (Leistungen) fokussiert11.

1.3.2 Verhältnis zu Strategien des Bundesrates

In der im März 2021 erstellten Agenda DVS legen der Bund und die Kantone gemeinsame Ambitio- nen für die Entwicklung von Infrastrukturen und Basisdiensten für die Digitale Verwaltung fest. Die- se Ambitionen sollen sodann mit konkreten Projekten der Agenda DVS verwirklicht werden. Erste Projekte und Massnahmen werden bis Ende 2021 im Rahmen einer Initialisierung der Agenda DVS festgelegt und im Sinne der rollenden Planung laufend ergänzt. Der Bund und die Kantone be- schliessen gemeinsam die nächsten Schritte je Ambition. Die fünf definierten Ambitionen lassen sich folgenden strategischen Zielsetzungen und Prinzipien zuordnen12:

3 BBl 2020 1777, hier insbesondere von Interesse S. 1834.

4 Ziel 2 von Leitlinie 1; damals noch unter dem Titel «Bundesgesetz über Zusammenarbeitsformen im Bereich digitalisierter Behördenleistungen».

5 BBl 2020 8385, hier insbesondere von Interesse S. 8386.

6 Hier ebenfalls noch unter dem vormaligen Titel «Bundesgesetz über Zusammenarbeitsformen im Bereich digitalisierter Behördenleistungen».

7 BBl 2016 5183

8 BBl 2016 5185, Ziff. 15

9 BBl 2016 1105

10 Mit der E-Government-Strategie Schweiz 2020–2023 wurde neu der Umsetzungsplan als Umsetzungsinstrument definiert. Abrufbar unter: www.egovernment.ch/de/umsetzung/schwerpunktplan1/

11 BBl 2016 1161

12 Quelle: Bericht «Digitale Verwaltung Schweiz, Agenda ‘Nationale Infrastrukturen und Basisdienste Digitale Verwaltung Schweiz’», Anhang; ab- rufbar unter: www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/67071.pdf

Ambition – Digitaler Kanal zwischen • Strategie Digitale Schweiz: Politische Partizipati- Bevölkerung und Verwaltung on und E-Government (4.5.3. / 4.5.4. / 4.5.5.) • E-Government-Strategie Schweiz: Handlungsfeld «Interaktion und Partizipation» • Tallinn Declaration: Prinzip «Digital-by-default, in- clusiveness and accessibility»; «Openness and transparency» • Leitlinien der Kantone: Prinzip «Fokus auf Kun- dennutzen»; «Once-Only und No-Stop Govern- ment»; «Vertrauen, Sicherheit und Datenhoheit» • IKT-Strategie des Bundes 2020-2023: Strat. In- itiative «Kundenzentrierung»; «Once-Only Prin- zip» Ambition – Automatisierter Daten- • Strategie Digitale Schweiz: Politische Partizipati- austausch mit der Wirtschaft on und E-Government (4.5.3. / 4.5.4. / 4.5.5.) • E-Government-Strategie Schweiz: Handlungsfeld «Interaktion und Partizipation» • Tallinn Declaration: Prinzip «Digital-by-default, in- clusiveness and accessibility» • Leitlinien der Kantone: Prinzip «Fokus auf Kun- dennutzen»; «Once-Only und No-Stop Govern- ment»; «Vertrauen, Sicherheit und Datenhoheit» • IKT-Strategie des Bundes 2020-2023: Strat. In- itiative «Kundenzentrierung»; «Once-Only Prin- zip» Ambition – Behördenübergreifende • Strategie Digitale Schweiz: Politische Partizipati- digitale Identifikation on und E-Government (4.5.3. / 4.5.4. / 4.5.5.) • E-Government-Strategie Schweiz: Handlungsfeld «Basisdienste und Infrastruktur» • Tallinn Declaration: Prinzip «Trustworthiness and Security» • Leitlinien der Kantone: Prinzip «Vertrauen, Si- cherheit und Datenhoheit» Ambition – Föderales Datenmana- • Strategie Digitale Schweiz: Politische Partizipati- gement on und E-Government (4.5.4. / 4.5.5.) • E-Government-Strategie Schweiz: Handlungsfeld «Basisdienste und Infrastruktur» • Tallinn Declaration: Prinzip «Once-Only»; «Inter- operability by default» • Leitlinien der Kantone: Prinzip «Once-Only und No-Stop Government» • IKT-Strategie des Bundes 2020-2023: Strat. In- itiative «Once-Only Prinzip» Ambition – Institutionelle Grundla- • Strategie Digitale Schweiz: Politische Partizipati- gen für Cloud-Dienste in der Verwal- on und E-Government (4.5.4. / 4.5.5.) tung

• E-Government-Strategie Schweiz: Handlungsfeld «Basisdienste und Infrastruktur» • Tallinn Declaration: Prinzip «Trustworthiness and Security»; «Interoperability by default»; «Horizont- al enabling policy steps» • IKT-Strategie des Bundes 2020-2023: Strat. In- itiative «Hybrid Multi-Cloud»; «Neue Technologi- en»; «Beschaffung» • Bericht zur Bedarfsabklärung für eine «Swiss Cloud»: Im Rahmen des Aufbaus der Digitalen Verwaltung Schweiz (DVS) die institutionellen Grundlagen der Schweizer Verwaltung zur Nut- zung von gemeinsamen Cloud-Leistungen entwi- ckeln (Handlungsfeld 4)

Die Organisation DVS steuert die Agenda sowie die Projekte, stellt die Mitwirkung aller drei Staats- ebenen und wichtiger Anspruchsgruppen sicher und bereitet die Entscheidungsgrundlagen für den Bund und die Kantone vor13.

1.4 Erledigung parlamentarischer Vorstösse

Der einzige im vorliegenden Zusammenhang zu erwähnende parlamentarische Vorstoss ist die In- terpellation 21.3650 von Ständerätin Gapany «E-Voting: Unterstützung für die Vorreiter-Kantone?» vom 7. Juni 2021. Darin wird Bezug genommen auf die Absicht des Bundes, die digitale Entwick- lung von Basisdiensten und Infrastrukturen mit einer Anschubfinanzierung im Rahmen der DVS zu beschleunigen. Die Interpellantin hält fest, dass die Wiederaufnahme der Versuche zur elektroni- schen Stimmabgabe zu den priorisierenden Projekten gehöre und wirft insbesondere die Frage auf, welche Instrumente das Bundesrecht vorsehe, die es dem Bundesrat erlauben würden, sich an den Kosten der Kantone im Zusammenhang mit der Einführung der elektronischen Stimmabgabe zu be- teiligen. Zur Interpellation 21.3650 hat der Bundesrat zum Zeitpunkt der Verfassung des vorliegenden Be- richts noch nicht Stellung genommen.

2 Die beantragte Neuregelung

Die ergänzende Gesetzesbestimmung im VE-EMBaG sieht folgende Eckwerte für die Finanzierung von Projekten der Agenda DVS durch den Bund vor:

a. das Vorliegen einer vom Bundesrat zusammen mit den Kantonen erarbeiteten Agenda DVS für die Jahre 2024 bis 2027; Die Anschubfinanzierung des Bundes wird auf die Jahre 2024 bis 2027 beschränkt. Grund- voraussetzung einer Verpflichtung des Bundes zur Anschubfinanzierung von Projekten bil- det eine vom Bundesrat zusammen mit den Kantonen für die Jahre 2024 bis 2027 erstellte Agenda zur Förderung der digitalen Infrastrukturen und Basisdienste für die digitale Verwal- tung. Festzulegen sind dabei die priorisierten Projekte, deren Kosten und die für die Umset- zung der Projekte als Anschubfinanzierung benötigten Mittel.

b. Abschluss einer Vereinbarung zwischen dem Bund und allen oder einem Teil der Kantone bezüglich der zu finanzierenden Projekten und den von beiden Staatsebenen zu leistenden Beiträgen;

13 Bericht «Digitale Verwaltung Schweiz, Agenda ‘Nationale Infrastrukturen und Basisdienste Digitale Verwaltung Schweiz’», S. 4 und 7.

Im Rahmen einer Vereinbarung gemäss Artikel 5 VE-EMBaG, der (nach Inkrafttreten des EMBaG) eine ausdrückliche Rechtsgrundlage für Vereinbarungen des Bundes mit den Kan- tonen über die Zusammenarbeit im Bereich des E-Government bieten wird, werden sich der Bund und die sich an der Vereinbarung beteiligenden Kantone über die von ihnen zu leisten- den Beiträge an die Anschubfinanzierung und die zu finanzierenden Projekte zu einigen ha- ben.

c. Finanzhilfen;

In der Vereinbarung gemäss Absatz 2 kann vorgesehen werden, dass der Bund an Projekte der Agenda DVS Finanzhilfen leistet, wenn er nicht selber Träger der Projekte ist, sondern, wenn diese von Trägern gemäss Artikel 8 Absatz 1 Buchstaben a – c VE-EMBaG umgesetzt werden. Die Ausrichtung von Finanzhilfen an diese Projekte richtet sich zusätzlich nach den Voraussetzungen von Artikel 8 VE-EMBaG.

d. die Beteiligung der Kantone an der Finanzierung als Voraussetzung für die Finanzierung durch den Bund; Eine Anschubfinanzierung des Bundes setzt weiter voraus, dass sich die Kantone an der An- schubfinanzierung mit mindestens einem Drittel beteiligen. Der Anteil des Bundes an der An- schubfinanzierung wird mithin auf höchstens zwei Drittel festgesetzt.

2.1 Begründung und Bewertung der vorgeschlagenen Lösung

Mit der Übergangsbestimmung soll eine Rechtsgrundlage geschaffen werden, die eine zeitlich be- grenzte Anschubfinanzierung mit einem vorgegebenen limitierten Finanzierungsanteil des Bundes ermöglicht. Mit der gemeinsamen Finanzierung der Agenda DVS durch den Bund und die Kantone wird ein wichtiger Schritt zu einer nachhaltigen und effizienten digitalen Transformation unternom- men. Dadurch wird die Entwicklung dringend erforderlicher Basisdienste und Infrastrukturen voran- getrieben sowie deren Einführung bei den Gemeinwesen vorbereitet. Infrastrukturen und Basis- dienste sind grundlegend für eine nutzerfreundliche und effiziente Abwicklung von elektronischen Prozessen. Im Vordergrund steht dabei die Bereitstellung von gemeinsamen Infrastrukturen und Ba- sisdiensten beispielsweise für die Identitäts- und Zugriffsverwaltung, für den elektronischen Emp- fang und den Versand von Dokumenten oder für die Nutzung und die Verwaltung von Daten. Die Projekte der Agenda DVS verfolgen mithin zentrale Bestrebungen von Bund und Kantonen, denen im Hinblick auf die Verwirklichung einer Digitalen Verwaltung eine fundamentale Bedeutung zu- kommt. Von den Ergebnissen der Projekte werden alle Staatsebenen (unabhängig von ihrem Finan- zierungsanteil an der Anschubfinanzierung) profitieren, indem sie über ein ausgebautes Angebot an Basisdiensten und bessere Infrastrukturen verfügen werden. Unter diesen Umständen ist es sach- gerecht und liegt im Interesse des Bundes, die Projekte der Agenda DVS mit der Gewährleistung ei- nes Finanzierungsanteils von (maximal) zwei Dritteln an den Gesamtkosten zu unterstützen. Die Rechtsgrundlage für die gezielt auf Projekte der Agenda DVS ausgerichtete Anschubfinanzierung präzisiert die grundlegende Kostentragungsregelung nach Artikel 7 VE-EMBaG folglich während ih- rer Geltungsdauer. Die Anschubfinanzierung kann entweder durch Finanzierung eigener Projekte des Bundes oder durch die Ausrichtung von Finanzhilfen im Sinne von Artikel 8 EMBaG an die dort vorgesehenen Träger erfolgen.

2.2 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen

Bei der Beurteilung, ob die Bedeutung der Aufgabe und der Aufwand in einem vertretbaren Verhält- nis zueinander stehen, steht im Vordergrund zunächst die Überlegung, wie sich die digitale Trans- formation bei einer Nulloption, also bei der Beibehaltung des Status quo, entwickeln würde. Dies- falls bliebe es dem Bund in Ermangelung entsprechender Rechtsgrundlagen verwehrt, eine An- schubfinanzierung an Projekte der Agenda DVS zu leisten. Mangels sichergestellter Finanzierung muss damit gerechnet werden, dass die Projekte der Agenda DVS nicht oder nur in reduziertem

Umfang (mit unklaren Finanzierungsanteilen seitens des Bundes und der Kantone) umgesetzt wer- den könnten. Angesichts der überragenden Bedeutung eines ausgereiften Angebots an Basisdiens- ten und den dazu erforderlichen Infrastrukturen würden dadurch die angepeilten Fortschritte bei der digitalen Transformation insgesamt beträchtlich ins Stocken geraten. Dabei darf nicht vergessen ge- hen, dass der Ausbau der Basisdienste in Schweiz bereits jetzt schon klar hinter dem europäischen Durchschnitt zurückliegt, insbesondere an der Schnittstelle zu den Bürgerinnen und Bürger14. Eine Anschubfinanzierung von Projekten zum Ausbau der Basisdienst-Landschaft in der Schweiz ist ein vortreffliches Mittel, einem Hintertreffen der schweizerischen Verwaltungen im europäischen E-Government-Vergleich entgegen zu wirken. Verschiedene Basisdienste sind im Sinne der Erklä- rung von Tallinn bereits etabliert (z.B. sichere Datenübermittlungsplattform Sedex, Signatur-Valida- tor), andere befinden sich im Aufbau (z.B. gemeinsame Stammdatenverwaltung, nationale Adress- dienste) oder in Vorbereitung (z.B. elektronische Identifizierungsdienste). Durch die Skalierbarkeit von Lösungen kann zudem ein wesentlich höherer Nutzen erzielt werden, als dies der Fall wäre, wenn der Bund und die einzelnen Kantone jeweils eigene Lösungen bei den Basisdiensten verfol- gen würden. Der auf zwei Drittel begrenzte Finanzierungsanteil des Bundes garantiert die Umset- zung grundlegender Infrastrukturmassnahmen im E-Government-Bereich, die für den Bund von grossem Interesse sind. Es versteht sich von selbst, dass die digitale Transformation namhafter finanzieller Mittel auf allen Staatsebenen bedarf. Der Aufwand für die Umsetzung der Agenda wird für die nächsten Jahre auf 200 bis 300 Mio. Franken geschätzt. Zur Deckung des noch konkret zu eruierenden Finanzbedarfs des Bundes wird der Bundesrat der Bundesversammlung einen Zahlungsrahmen von vier Jahren beantragen. Die Wirksamkeit der einzelnen Projekte der Agenda DVS wird im Einzelfall von den entscheidkom- petenten Behörden anhand einer Kosten-/Nutzenabschätzung zu beurteilen sein.

2.3 Umsetzung

Für die Finanzierung von Projekten der Agenda DVS wird mit dem EMBaG (nach dessen Inkrafttre- ten) ein spezifisches und kohärentes Erlasswerk zum Einsatz elektronischer Mittel zur Erfüllung von Behördenaufgaben zur Verfügung stehen. Bereits im Vernehmlassungsverfahren zum VE-EMBaG wurde im erläuternden Bericht darauf hingewiesen, dass das Bundesgesetz für künftige Rechtser- gänzungen im Bereich des E-Government ein spezifisches Erlassgefäss bieten werde, in dem die Einheit der Materie gewahrt bleibe15. Die Geltungsdauer der Finanzierungsgrundlage wird auf vier Jahr befristet. Sie wird im VE-EMBaG in Form einer Übergangsbestimmung als neuer Artikel 16bis bei den Schlussbestimmungen des Ge- setzes eingefügt und die Marginalie «Übergangsbestimmungen betreffend die Anschubfinanzierung zur Förderung dringend erforderlicher digitaler Infrastrukturen und Basisdienste für die Jahre 2024– 2027» tragen. Grundlegende Bestimmungen über die Leistungen des Bundes haben nach Artikel 164 Absatz 1 Buchstabe e BV in Form des Bundesgesetzes zu ergehen. Die Grundzüge der vorgesehenen An- schubfinanzierung von Projekten der Agenda DVS sind deshalb auf formell-gesetzlicher Stufe fest- zuschreiben.

3 Erläuterungen zur Übergangsbestimmung

Der Regelungsinhalt der Übergangsbestimmung zur Finanzierung von Projekten der Agenda DVS wurde ausführlich unter vorstehender Ziffer 2 beschrieben und begründet. Der folgende Kommentar zum neuen Artikel 16bis ist deshalb knapp gehalten.

14 EU eGovernment Benchmark 2020; abrufbar unter: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/library/egovernment-benchmark-2020-egovernment- works-people

15 Erläuternder Bericht zum VE-EMBaG vom 11. Dezember 2020, S. 24.

Artikel 16bis Übergangsbestimmungen betreffend die Anschubfinanzierung zur Förderung dringend erforderlicher digitaler Infrastrukturen und Basisdienste für die Jahre 2024–2027

1 Der Bundesrat legt zusammen mit den Kantonen für die Jahre 2024–2027 unter dem Namen

«Agenda Nationale Infrastrukturen und Basisdienste Digitale Verwaltung Schweiz» (Agenda) einen Plan zur Förderung dringend erforderlicher digitaler Infrastrukturen und Basisdienste für die öffentliche Verwaltung fest. Die Agenda führt die priorisierten Projekte, deren Kosten und die als Anschubfinanzierung benötigten Mittel auf. 2 Der Bund kann mit allen oder einem Teil der Kantone eine Vereinbarung nach Artikel 5 ab-

schliessen, in der die Höhe der von Bund und Kantonen zur Umsetzung der Agenda im Rah- men der bewilligten Kredite zu leistenden Beiträge sowie die zu finanzierenden Projekte fest- gelegt werden. 3 Die Vereinbarung kann vorsehen, dass der Bund im Rahmen der bewilligten Kredite Finanz-

hilfen nach Artikel 8 an Projekte der Agenda leistet. 4 Der Bund beteiligt sich zu höchstens zwei Dritteln an der Anschubfinanzierung, sofern die

Kantone den Rest übernehmen. Der Bundesrat beantragt der Bundesversammlung einen Zah- lungsrahmen.

Absatz 1 Das Gesetz gibt vor, dass im Hinblick auf die Finanzierung von Projekten vorab als Grundlage eine Agenda zur Förderung der digitalen Infrastrukturen und Basisdienste für die Jahre 2024 bis 2027 vorliegen muss. Diese Agenda ist in einer partnerschaftlichen Zusammenarbeit zwischen dem Bun- desrat und den Kantonen zu definieren und vom Bundesrat und den zuständigen kantonalen Orga- nen zu genehmigen. In inhaltlicher Hinsicht gibt Absatz 1 vor, dass in der Agenda die priorisierten Projekte, deren Kos- ten und die für die Umsetzung der Projekte als Anschubfinanzierung benötigten Mittel aufzuführen sind. Die im März 2021 entwickelte Agenda DVS dient dabei als Ausgangspunkt, sie wird aber vom Bundesrat und den Kantonen hinsichtlich der prioritär in Angriff zu nehmender Projekte und des Mit- telbedarfs noch zu konkretisieren sein. Die Anschubfinanzierung zur Beschleunigung der Transformation in Richtung digitaler Behörden- leistungen wird vom Bund während vier Jahren ab 2024 gewährleistet. Ab 2028 können die Kanto- ne finanzielle Unterstützung des Bundes im Bereich des E-Government nur noch unter den Voraus- setzungen von Artikel 7 und 8 VE-EMBaG erlangen.

Absatz 2 Zur Regelung der wesentlichen Einzelheiten wird neben der Gesetzesbestimmung auch eine Ver- einbarung zwischen dem Bund und den Kantonen erforderlich sein. Als Rechtsgrundlage für diese Vereinbarung wird Artikel 5 VE-EMBaG dienen. In der Vereinbarung wird die Höhe der von Bund und Kantonen zur Umsetzung der Agenda zu leistenden Beiträge sowie die zu finanzierenden Pro- jekte festzulegen sein. Dabei gilt ein Budgetvorbehalt bezüglich der verfügbaren Mittel. Den Kantonen ist die Beteiligung an der Vereinbarung an sich freigestellt, eine Beteiligung aller oder zumindest vieler Kantone wäre aber erstrebenswert. Sollten einzelne Kantone nicht an der Verein- barung teilnehmen, werden sie von ihr selbstverständlich nicht gebunden. Allfällige Streitigkeiten aus Vereinbarungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen den Kantonen werden gemäss Artikel 44 Absatz 3 BV nach Möglichkeit durch Verhandlung und Ver- mittlung beigelegt.

Absatz 3 Die Anschubfinanzierung kann entweder dadurch erfolgen, dass der Bund Projekte der Agenda DVS selbst umsetzt und mit Mitteln der Anschubfinanzierung finanziert oder aber, indem Finanzhilfen an Träger im Sinne von Artikel 8 Absatz 1 Buchstaben a – c VE-EMBaG, die Projekte der Agenda DVS verwirklichen, ausgerichtet werden. Absatz 3 regelt die letztgenannte Art der Umsetzung der An- schubfinanzierung. Für die in der Übergangsbestimmung vorgesehene Ausrichtung von Finanzhil- fen wird – neben den generellen Voraussetzungen von Artikel 8 – zudem vorausgesetzt wird, dass die Vereinbarung nach Absatz 2 bestimmt, welche Projekte mit Finanzhilfen unterstützt werden sol- len und dass sich die Finanzhilfen im Rahmen der bewilligten Kredite bewegen.

Absatz 4 Die Anschubfinanzierung des Bundes wird in Absatz 4 unter die Bedingung gestellt, dass sich die Kantone daran beteiligen. Die Beteiligungsquote des Bundes wird auf höchstens zwei Drittel festge- legt. Der restliche Finanzmittelbedarf ist von den an der Vereinbarung beteiligten Kantonen zu tra- gen. Es wird nicht vorausgesetzt, dass sich sämtliche Kantone an der Finanzierung einzelner Projekte der Agenda DVS beteiligen, sondern, dass bei den jeweiligen Projekten die beteiligten Kantone den vom Bund getragenen Anteil jeweils mit einem kantonalen Finanzierungsanteil von mindestens ei- nem Drittel ergänzen. Wie die Kantone die Tragung des kantonalen Finanzierungsanteils unterein- ander aufschlüsseln, wird je nach Bedarf den Kantonen zu überlassen oder in der Vereinbarung ge- mäss Absatz 2 zu regeln sein. Für den auf vier Jahre befristeten Zahlungsrahmen zur Deckung des Finanzbedarfs des Bundes wird der Bundesrat der Bundesversammlung Antrag zu stellen haben. Mit der Anschubfinanzierung soll grundsätzlich eine Kostentragung von zwei Dritteln durch den Bund angestrebt werden. Mit der Formulierung «höchstens zwei Drittel» soll die Möglichkeit offen gelas- sen werden, dass die Kantone Projekte in die Agenda aufnehmen, die ausschliesslich oder überwie- gend in ihrem Interesse sind und deshalb vom Bund nicht oder nur mit einem geringeren Anteil fi- nanziert werden.

4 Auswirkungen

4.1 Auswirkungen auf den Bund

4.1.1 Finanzielle Auswirkungen

Für die Umsetzung der Agenda ist in den nächsten Jahren mit einem Gesamtbetrag von 200 bis 300 Mio. Franken zu rechnen. Die Mittel sind insbesondere für die Beschaffung von Infrastrukturen und Basisdiensten in den Gemeinwesen einzusetzen. Für deren Beschaffung sollen gemeinsame Ambi- tionen von Bund, Kantone und Gemeinden festgelegt werden. Im Vordergrund stehen dabei die nachfolgenden Ambitionen:

1. Digitaler Kanal zwischen Bevölkerung und Verwaltung ist etabliert;

2. Potenzial zur Automatisierung und Vereinfachung für die Wirtschaft ist ausgeschöpft;

3. Behördenübergreifende digitale Identifikation ist etabliert;

4. Föderales Datenmanagement ist aufgebaut;

5. Institutionelle Grundlagen für Cloud-Dienste in der Verwaltung sind geschaffen. Der langfristige Mittelbedarf je Ambition lässt sich zum jetzigen Zeitpunkt nicht mit hinreichender Zu- verlässigkeit beziffern. Er hängt massgeblich von noch zu erarbeitenden Lösungen ab. Bund und Kantone werden ein gemeinsames Vorgehen festlegen, damit Synergien genutzt und Folgekosten

vermieden werden können16. Der Mittelbedarf wird im Rahmen der Verfeinerung der Agenda DVS zunehmend konkretisiert werden. Der Bundesrat wird dem Parlament zu gegebener Zeit einen Zahlungsrahmen für den Finanzbedarf des Bundes für die Geltungsdauer der Übergangsbestimmung beantragen.

4.1.2 Personelle Auswirkungen

Die Finanzierungsgrundlage als solche zieht keine personellen Auswirkungen nach sich. Ob und welche personellen Auswirkungen die Verwirklichung von Projekten der Agenda DVS nach sich ziehen wird, ist abhängig vom Gegenstand der Vereinbarungen, die der Bund und die Kantone gestützt auf den hier vorgelegten Absatz 2 von Artikel 16bis VE-EMBaG abschliessen werden und kann zurzeit nicht abgeschätzt werden. Für die Umsetzung der Agenda werden zudem in der Ge- schäftsstelle DVS zusätzliche personelle Ressourcen erforderlich. Der Bedarf wird aufgrund der Er- fahrungen mit E-Government Schweiz und der Schweizerischen Informatikkonferenz auf fünf Voll- zeitstellen geschätzt.

4.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomeratio- nen und Berggebiete Den Kantonen werden mit dieser Vorlage keine neuen Aufgaben zugewiesen. Die Projekte der Di- gitalen Agenda werden die Kantone bei der effizienten Erfüllung ihrer Aufgaben unterstützen. Mit dem Abschluss einer Vereinbarung nach Absatz 2 der Übergangsbestimmung werden sich die be- teiligten Kantone indes verpflichten, mit dem Bund gemeinsame Anstrengungen zur Förderung drin- gend erforderlicher digitaler Infrastrukturen und Basisdienste zu unternehmen und diese mitzufinan- zieren. Der Finanzierungsanteil des Bundes ist dabei auf zwei Drittel begrenzt. Spezifische Auswirkungen auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete sind nicht ersicht- lich.

4.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft, die Gesellschaft und die Umwelt

Direkte Auswirkungen auf die Volkswirtschaft, die Gesellschaft und die Umwelt sind nicht zu erwar- ten. Von den gestützt auf die Agenda DVS verwirklichten Projekte wird die Gesellschaft und die Wirt- schaft mittel- und langfristig insbesondere dadurch profitieren, dass durch die vereinfachte Nutzung von elektronischen Behördenleistungen Behördenkontakte effizienter und administrative Belastun- gen verringert werden.

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungsmässigkeit

Eine ausdrückliche Rechtsgrundlage für eine Anschubfinanzierung von gemeinsamen Projekten des Bundes und der Kantone ist der Bundesverfassung nicht zu entnehmen. Der Vorentwurf EMBaG selbst stützt sich auf Artikel 173 Absatz 2 BV, der als Platzhalter für inhärente Kompetenzen des Bundes – mithin Zuständigkeiten, die dem Bund nicht explizit zugeteilt werden, ihm aber aufgrund seiner Staatlichkeit zukommen – taugt. Für Bundeszuständigkeiten, die sich aus der Existenz und der Natur der Eidgenossenschaft ergeben und für die eine explizite Zuweisung einer Kompetenz an den Bund fehlt, wird in der Regel Artikel 173 Absatz 2 BV als Kompetenzgrundlage genannt. Entsprechend ist die vorgesehene Anschubfinanzierung auf Artikel 173 Absatz 2 BV zu stützen, es versteht sich von selbst, dass der Bund im Rahmen seiner Organisationskompetenz Finanzmittel zugunsten von gemeinsamen Vorhaben mit den Kantonen sprechen darf, soweit diese zumindest auch in seinem Interesse liegen.

16 Bericht «Digitale Verwaltung Schweiz, Agenda ‘Nationale Infrastrukturen und Basisdienste Digitale Verwaltung Schweiz’», S. 7.

5.2 Erlassform

Gemäss Artikel 164 Absatz 1 BV erlässt die Bundesversammlung alle wichtigen rechtssetzenden Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes. Dazu zählen gemäss Buchstabe e dieser Verfas- sungsbestimmung die grundlegenden Bestimmungen über die Leistungen des Bundes. Da die hier vorgelegte Finanzierungsgrundlage hauptsächlich finanzielle Auswirkungen für den Staat haben wird und das Gesetzmässigkeitsprinzip im Bund auch für den Bereich der Leistungsverwal- tung gilt, sind die Grundzüge der Anschubfinanzierung in einem formellen Gesetz zu regeln.

5.3 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b der BV sieht vor, dass Subventionsbestimmungen sowie Verpflich- tungskredite und Zahlungsrahmen, die neu einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder neu wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Millionen nach sich ziehen, der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder beider Räte bedürfen. Da sowohl die Subventionen (Finanzhilfen), die in Artikel 16bis Absatz 3 begründet werden, als auch der Zahlungsrahmen in Artikel 16bis Absatz 4 diese Grenzwerte überschreiten, untersteht diese Gesetzesbestimmung sowie der Bundesbeschluss über den Zahlungsrahmen der Ausgabenbrem- se.

5.4 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz Bei der Zuweisung und Erfüllung staatlicher Aufgaben ist der Grundsatz der Subsidiarität zu beach- ten (Art. 5a BV). Gemäss Artikel 43a Absatz 1 BV übernimmt der Bund nur die Aufgaben, welche die Kraft der Kantone übersteigen oder einer einheitlichen Regelung durch den Bund bedürfen. Gleichzeitig hat der Bund von seinen Kompetenzen einen schonenden Gebrauch zu machen und den Kantonen ausreichend Raum für die Aufgabenerfüllung zu überlassen. Die mit der Übergangsbestimmung vorgesehene Anschubfinanzierung durch den Bund soll mit der Gewährleistung von Finanzmitteln die Verwirklichung von Projekten der Agenda DVS sicherstellen, die in Anbetracht der gemeinsamen Festlegung der Agenda sowohl im Interesse der Aufgabenerfül- lung des Bundes wie auch der Kantone liegen. Sie bewirkt damit keine Verschiebung der Aufgaben- teilung zwischen Bund und den Kantonen und ist mit dem Subsidiaritätsprinzip vereinbar. Nach dem in Artikel 43a Absätze 2 und 3 BV statuierten Prinzip der fiskalischen Äquivalenz trägt das Gemeinwesen, in dem der Nutzen einer staatlichen Leistung anfällt, deren Kosten; das Gemein- wesen, das die Kosten einer staatlichen Leistung trägt, kann über die Leistungen bestimmen. Die Interessen an der Umsetzung der Projekte der Agenda DVS lassen sich zwar nicht eindeutig der einen oder anderen Staatsebene zuweisen, es ist aber festzuhalten, dass der Bund ein grosses In- teresse an einem reibungslosen elektronischen Austausch mit den Kantonen hat. Entsprechend er- laubt die Regelung, wonach der Bund höchstens zwei Drittel der Kosten der Projekte der Agenda DVS finanziert, das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz zu wahren. Es ist aber bei jedem Projekt zu prüfen, welchen Nutzen der Bund hat und welchen Anteil der Finanzierung er entsprechend über- nehmen kann.

5.5 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes

Finanzielle Leistungen des Bundes an Rechtssubjekte ausserhalb der Bundesverwaltung gelten als Subventionen und bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Die Übergangsbestimmung zielt insbe- sondere darauf ab, dass Finanzmittel des Bundes über die gemeinsam mit den Kantonen festgeleg- ten Projekte an die Kantone (und auch Gemeinden) fliessen. Damit werden neue Subventionen ein- geführt, weshalb zu den nachfolgenden Punkten a. – d. Bericht zu erstatten ist. Für die in Absatz 3 vorgesehenen Finanzhilfen des Bundes bei Projekten, die nicht vom Bund ge- führt werden, besteht mit Artikel 8 VE-EMBaG bereits eine hinreichende Rechtsgrundlage.

a. Die Bedeutung der Subvention für die Erreichung der vom Bund angestrebten Ziele Die vorgesehene Anschubfinanzierung ermöglicht eine gemeinsame von Bund und Kantonen getra- gene Finanzierung von Projekten der Agenda DVS zur Verwirklichung dringend erforderlicher digi- taler Infrastrukturen und Basisdienste für die digitale Verwaltung. Dabei handelt es sich um ein stra- tegisches Ziel von hoher Priorität. Ohne die Subventionierung ist davon auszugehen, dass die Pro- jekte der Agenda DVS zur Förderung dringend erforderlicher digitaler Infrastrukturen und Basis- dienste nicht oder nur in reduziertem Umfang umgesetzt werden könnten. Die Subvention garantiert die Umsetzung grundlegender Infrastrukturarbeiten im E-Government-Bereich, die für den Bund von grossem Interesse sind. b. Die materielle und finanzielle Steuerung der Subvention Die Organisation DVS steuert die Agenda sowie die Projekte, stellt die Mitwirkung aller drei Staats- ebenen und wichtiger Anspruchsgruppen sicher und bereitet die Entscheidungsgrundlagen für den Bund und die Kantone vor. Sie stellt die strategische und architektonische Abstimmung aller Pro- jekte der DVS (Agenda, Umsetzungsplan und Arbeitsgruppen) untereinander und zu anderen natio- nalen Projekten sicher (z.B. sektoriellen Vorhaben). Die Projekte und Massnahmen können durch die Geschäftsstelle und Arbeitsgruppen der DVS sowie andere Organisationen umgesetzt werden (z.B. Ämter von Bund und Kantonen). Die bundesseitige Finanzierung der Projekte erfolgt nach ei- nem vorgegebenen Kostenteiler (Bund: höchstens zwei Drittel / Kantone: mindestens ein Drittel). c. Das Verfahren der Beitragsgewährung Die Grundlage der Beitragsgewährung bildet die Vereinbarung der Kantone, an der sich der Bund beteiligt (vgl. Abs. 2). Zwingender Bestandteil dieser Vereinbarung ist die Festlegung der Höhe der von Bund und Kantonen zur Umsetzung der Agenda zu leistenden Beiträge. Das Verfahren der Bei- tragsgewährung richtet sich nach Artikel 8 Absatz 2 VE-EMBaG. d. Die Befristung und degressive Ausgestaltung einer Subvention Die Subvention soll im Sinne einer Anschubfinanzierung wirken und wird befristet auf den Zeitraum vom 1. Januar 2024 bis 31. Dezember 2027. Eine degressive Ausgestaltung der Subvention ist nicht vorgesehen, weil die für die Finanzierung der Projekte benötigten Finanzmittel im Rahmen der Agen- da DVS vorgängig festgelegt werden und der Bundesrat der Bundesversammlung zur Deckung des Finanzbedarfs des Bundes einen Zahlungsrahmen für vier Jahre beantragen wird.

5.6 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Die Gesetzesvorlage sieht vorderhand keine Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen vor. Die Vereinbarungen nach Artikel 16bis Absatz 2 können allenfalls Rechtsetzungsbefugnisse dahin- gehend beinhalten, als im Rahmen einer Vereinbarung Regelungen zum anwendbaren Recht ge- troffen werden können (vgl. Art. 5 Abs. 2 Bst. d VE-EMBaG).

5.7 Datenschutz

Die Vorlage beinhaltet keine datenschutzrechtlichen Implikationen. Allfällige datenschutzrechtliche Fragestellungen können im Rahmen von Projekten, die gestützt auf die vorliegend zu schaffende Rechtsgrundlage durchgeführt werden, aufgeworfen werden und sind bei Bedarf im Rahmen des je- weiligen Projektes zu klären.