Unnötige und schädliche Beschränkungen des Zweitwohnungsgesetzes in Sachen Abbruch und Wiederaufbau von altrechtlichen Wohnungen aufheben

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20.456

Parlamentarische Initiative Unnötige und schädliche Beschränkungen des Zweitwoh- nungsgesetzes in Sachen Abbruch und Wiederaufbau von altrechtlichen Wohnungen aufheben Erläuternder Bericht der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Nationalrates

vom 11. Oktober 2022

Übersicht

Die seit Inkrafttreten des Zweitwohnungsgesetzes gemachten Erfahrungen zeigen, dass dieses Gesetz und die dazu ergangene Rechtsprechung teilweise zu erhebli- chen Beschränkungen bei der Erneuerung von altrechtlichen Wohnungen füh- ren. Ziel der Vorlage ist es, für solche Wohnungen zusätzliche Änderungs- und Erweiterungsmöglichkeiten zu schaffen. So soll es innerhalb der Bauzonen mög- lich sein, dass beim Abbruch und Wiederaufbau einer altrechtlichen Wohnung gleichzeitig eine Erweiterung der Hauptnutzfläche um maximal 30 Prozent mög- lich ist. Bei der Erweiterung bestehender altrechtlicher Wohnungen in diesem Rahmen sollen zudem neue Wohnungen und Gebäude geschaffen werden kön- nen, ohne dass zweitwohnungsrechtliche Nutzungsbeschränkungen auferlegt werden müssen. Soweit sich durch diese zusätzlichen Änderungs- und Erweite- rungsmöglichkeiten Konflikte mit den Anliegen des Schutzes der siedlungsinter- nen Freiflächen, des Ortsbildes oder der Erstwohnungen ergeben können, steht den Kantonen und Gemeinden zu deren Vermeidung ein geeignetes planerisches Instrumentarium zur Verfügung.

Ausgangslage Nach dem geltenden Zweitwohnungsgesetz dürfen altrechtliche Wohnungen, d. h. Wohnungen, die am 11. März 2012 rechtmässig bestanden oder rechtskräftig bewil- ligt waren, wie folgt geändert werden: Sie dürfen abgebrochen und wiederaufgebaut werden. Die vorbestandene Hauptnutzfläche darf dabei aber nicht überschritten werden. Wird die Wohnung nicht abgebrochen, sondern erweitert, so ist dies bis zum Umfang von maximal 30 Prozent der vorbestandenen Hauptnutzfläche zulässig; eine neue Wohnung darf dabei nicht geschaffen werden. Wird die Wohnung um mehr als 30 Prozent der Hauptnutzfläche erweitert, ist dies nur zulässig, wenn eine zweitwohnungsrechtliche Nutzungsbeschränkung auferlegt wird. Diese Beschränkungen erschweren teilweise die Erneuerung des Altwohnungsbe- stands. Mit einem Entscheid des Bundesgerichts vom 8. Mai 2020 wurde ferner bestätigt, dass nach geltendem Recht beim Abbruch und Wiederaufbau einer alt- rechtlichen Wohnung keine Erweiterung der Hauptnutzfläche möglich ist.

Die Vorlage sieht eine Anpassung des Zweitwohnungsgesetzes vor, mit der es er- möglicht werden soll, dass bei einem Abbruch und Wiederaufbau einer altrechtli- chen Wohnung eine Erweiterung der Hauptnutzfläche um maximal 30 Prozent, die Schaffung zusätzlicher Wohnungen und Gebäude sowie eine Standortverschiebung auf demselben Grundstück möglich ist. Zudem sollen bei der Erweiterung bestehen- der Wohnungen neu zusätzliche Wohnungen geschaffen werden können, sofern die vorbestehende Hauptnutzfläche nicht um mehr als 30 Prozent überschritten wird.

Änderung des Zweitwohnungsgesetzes BBl …

Bericht

1 Ausgangslage

1.1 Handlungsbedarf und Ziele

Der Gesetzesentwurf des Bundesrats vom 19. Februar 2014 zum Zweitwohnungsge- setz sah vor, dass altrechtliche Wohnungen, also Wohnungen, die am 11. März 2012 rechtmässig bestanden oder rechtskräftig bewilligt waren, nur erweitert werden dürfen, wenn sie als Erstwohnungen, den Erstwohnungen gleichgestellte Wohnun- gen oder als touristisch bewirtschaftete Wohnung deklariert werden. Zur Begrün- dung wurde ausgeführt, eine Erweiterung laufe dem Ziel des Verfassungsartikels zuwider, die durch Zweitwohnungen belegte Fläche zu begrenzen (Botschaft vom 19. Februar 2014 zum Zweitwohnungsgesetz, BBl 2014 2287 ff. [nachfolgend: Botschaft], S. 2309 f. zu Art. 12 E-ZWG). In den eidgenössischen Räten wurde die Möglichkeit, altrechtliche Wohnungen zu erweitern, jedoch befürwortet. Das Zweitwohnungsgesetz vom 20. März 2015 (ZWG; SR 702) sieht daher vor, dass Erweiterungen um 30 Prozent zulässig sind, ohne dass entsprechende Nutzungsauf- lagen verfügt werden müssen (Art. 11 Abs. 3 ZWG).

Weiter sieht Artikel 11 Absatz 2 ZWG vor, dass altrechtliche Wohnungen im Rah- men der vorbestandenen Hauptnutzfläche erneuert, umgebaut und wiederaufgebaut werden dürfen. Selbst wenn in diesem Rahmen zusätzliche Wohnungen geschaffen werden, so können diese bewilligt werden, ohne dass eine Nutzungsbeschränkung im Sinne von Artikel 7 Absatz 1 ZWG auferlegt werden muss. Strittig war schon kurz nach Inkrafttreten des Gesetzes, ob die Erweiterungen nach Absatz 3 auch in dem in Absatz 2 geregelten Fall eines Abbruchs und Wiederaufbaus realisiert wer- den dürfen. Auf Beschwerde des Bundesamts für Raumentwicklung entschied das Bundesgericht am 8. Mai 2020, dass eine solche Erweiterung nicht zulässig ist. Andernfalls hätte die Einschränkung in Absatz 2, dass der Wiederaufbau «im Rah- men der vorbestandenen Hauptnutzfläche» zu erfolgen hat, keinen Sinn. Diese Auslegung werde durch Aussagen des Kommissionssprechers in der Beratung der Vorlage im Ständerat gestützt (Urteile des Bundesgerichts 1C_478/2019 und

Am 19. Juni 2020 reichte Nationalrat Martin Candinas die parlamentarische Initiati- ve 20.456 «Unnötige und schädliche Beschränkungen des Zweitwohnungsgesetzes in Sachen Abbruch und Wiederaufbau von altrechtlichen Wohnungen» ein. Er verlangte, dass das Zweitwohnungsgesetz so anzupassen sei, dass bei der auf 30 Prozent der Hauptnutzfläche beschränkten Erweiterung von altrechtlichen Wohnun- gen gleichzeitig die Schaffung von neuen Wohnungen zulässig sei. Auch sollen bei einem Abbruch und Wiederaufbau einer solchen Wohnung eine Erweiterung der Hauptnutzfläche um 30 Prozent, die Schaffung zusätzlicher Wohnungen und eine Standortverschiebung auf demselben Grundstück möglich sein. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die seit Inkrafttreten des Gesetzes gemachten Erfahrungen zeigten, dass das Zweitwohnungsgesetz und die Rechtsprechung dazu

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die Nutzung altrechtlicher Wohnungen übermässig einschränkten. Dies führe dazu, dass dringend notwendige Investitionen in Altliegenschaften nicht getätigt würden.

Am 20. Mai 2021 gab die Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Nationalrats (UREK-N) der parlamentarische Initiative 20.456 von Nationalrat Candinas Folge. Am 12. August 2021 stimmte auch die UREK-S der Initiative zu.

1.2 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung

Geprüft wurde die Frage, ob die mit der parlamentarischen Initiative 20.456 vorge- sehenen zusätzlichen Änderungs- und Erweiterungsmöglichkeiten für altrechtliche Wohnungen in den Gemeinden mit einem Anteil von mehr als 20 Prozent Zweit- wohnungen generell anwendbar sein sollen oder ob der Anwendungsbereich der entsprechenden Bestimmung räumlich eingeschränkt werden soll. Denkbar wäre insbesondere, diese Möglichkeiten auf Gemeinden zu beschränken, die im kantona- len Richtplan ausdrücklich bezeichnet werden. Dies könnten zum Beispiel diejeni- gen Gemeinden sein, in denen von der vorgesehenen Bestimmung keine oder keine erheblichen Verdrängungswirkungen bei den Erstwohnungen zu erwarten sind. Im Richtplan könnten den betreffenden Gemeinden zudem noch spezielle Planungsauf- träge erteilt werden (z. B. Vorsehen von Massnahmen zur Förderung preisgünstiger Erstwohnungen oder von Massnahmen zur Förderung einer besseren Auslastung der bestehenden Zweitwohnungen). Ergänzend dazu könnte verlangt werden, dass im Nutzungsplan die Anwendbarkeit der neuen Bestimmungen auf bestimmte aus- drücklich bezeichnete Gebiete beschränkt wird. Weiter könnten zusätzliche Mass- nahmen zum Erhalt der Erstwohnungen (z. B. Festlegen eines Erstwohnanteilplans) bzw. zum Erhalt und zur Verbesserung der Siedlungsqualität (z. B. Erhaltung von ortsbildrelevanten Freiräumen auf der Grundlage eines Freiraumkonzepts, Anord- nung erhöhter Gestaltungsanforderungen) verlangt werden. Die UREK-N hat indes von solchen planerischen Lösungen abgesehen. Sie spricht sich dafür aus, dass die vorgeschlagene Anpassung von Artikel 11 Absätze 2 und 3 in sämtlichen Gemein- den mit einem Anteil von mehr als 20 Prozent Zweitwohnungen anwendbar sein soll.

1.3 Parlamentarische Vorstösse mit ähnlicher

Stossrichtung a) Motion von Nationalrat Candinas 18.3704 «Die Erweiterung altrechtlicher Bauten und die Schaffung zusätzlicher Wohnungen zulassen» vom 15. Ju- ni 2018

Die Motion verlangte, dass das Zweitwohnungsgesetz so angepasst wird, «dass bei der auf 30 Prozent der Hauptnutzfläche beschränkten Erweiterung von altrechtlichen Wohnungen gleichzeitig die Schaffung von neuen Wohnungen zulässig ist. Eben- falls soll das Gesetz künftig auch bei einem Abbruch und Wiederaufbau eines be-

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troffenen Objekts eine Erweiterung der Hauptnutzfläche um 30 Prozent und die Schaffung zusätzlicher Wohnungen zulassen.»

Der Bundesrat beantragte am 15. August 2018 die Ablehnung der Motion. Die Erfüllung der Motion hätte zur Folge, dass die in Artikel 11 ZWG mit Blick auf Artikel 75b BV festgelegten Grenzen bezüglich Wohnfläche bzw. bezüglich Woh- nungsanzahl wegfallen würden. Artikel 11 Absatz 2 des Gesetzes trage den verfas- sungsrechtlichen Vorgaben Rechnung, indem bei einer Erhöhung der Wohnungszahl nicht auch noch die Fläche erweitert werden könne. Absatz 3 dagegen lasse zwar eine Flächenerweiterung zu, nicht aber eine Vergrösserung der Wohnungszahl. Bei der betreffenden Regelung handle es sich um einen politischen Kompromiss. Er gehe bereits an die Grenze dessen, was der Verfassungsartikel zulässt. Die Motion wurde am 19. Juni 2020 abgeschrieben, weil sie nicht innert zwei Jahren abschlies- send im Rat behandelt wurde.

b) Parlamentarische Initiative von Nationalrat Ruppen 20.500 «Erweite- rungsmöglichkeit bei altrechtlichen Wohnungen. Mehr Flexibilität!» vom 17. Dezember 2020

Die parlamentarische Initiative verlangte, dass Artikel 11 Absatz 3 des Zweitwoh- nungsgesetzes so abzuändern sei, dass die 30 Prozent-Regel gestrichen wird. Bei altrechtlichen Wohnungen wirke die Beschränkung der Erweiterungsmöglichkeiten auf 30 Prozent stark einschränkend. Die Erfahrungen zeigten, dass damit die Nut- zung der bestehenden altrechtlichen Liegenschaften übermässig eingeschränkt würde. Dringend notwendige Investitionen in Altliegenschaften würden oft nicht getätigt. Erhalt und Ausbau von bestehender, alter Bausubstanz mit einer zeitgemäs- sen Infrastruktur müsse aber möglich sein. Die Initiative wurde am 3. Juni 2021 abgeschrieben, weil ihr Urheber aus dem Rat ausgeschieden war.

2 Grundzüge der Vorlage

Die Vorlage sieht eine Anpassung des Zweitwohnungsgesetzes vor, mit der es ermöglicht werden soll, dass bei einem Abbruch und Wiederaufbau einer altrechtli- chen Wohnung eine Erweiterung der Hauptnutzfläche um maximal 30 Prozent, die Schaffung zusätzlicher Wohnungen und Gebäude sowie eine Standortverschiebung auf demselben Grundstück möglich ist. Zudem sollen bei der Erweiterung bestehen- der Wohnungen neu zusätzliche Wohnungen geschaffen werden können, sofern die vorbestehende Hauptnutzfläche nicht um mehr als 30 Prozent überschritten wird. Die Kommissionsminderheit beantragt Nichteintreten und ist der Auffassung, dass die vorgeschlagenen neuen Änderungsmöglichkeiten für altrechtliche Wohnungen (insbesondere die Möglichkeit, altrechtliche Wohnungen abzubrechen und mit einer Erweiterung der vorbestehenden Hauptnutzfläche um maximal 30 Prozent neu aufzubauen sowie die Möglichkeit, im Rahmen der Erweiterung einer altrechtlichen bestehenden Wohnung um maximal 30 Prozent der Hauptnutzfläche neue Wohnein-

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heiten zu schaffen) gegen das Ziel der Verfassung verstossen, die Anzahl der Zweitwohnungen und die von Zweitwohnungen belegten Flächen zu begrenzen (vgl. unten Kapitel 5.1). Die Kommissionsminderheit weist darauf hin, dass insbesondere in den Hotspot-Gemeinden eine sehr grosse Nachfrage nach Zweitwohnungen besteht. Sie ist daher der Auffassung, dass die vorgeschlagene Regelung insbesonde- re in diesen Gemeinden zu einer unerwünschten Reduktion des Angebots an günsti- gen Erstwohnungen führen wird.

3 Erläuterungen zur beantragten Regelung

Art. 11

Abs. 2

Der Vorschlag führt die beiden bisherigen Absätze 2 und 3 zusammen, da auf die bisher geltende Differenzierung zwischen der Erweiterung einer bestehenden alt- rechtlichen Wohnung und deren Abbruch/Wiederaufbau verzichtet werden soll. Neu soll in beiden Fällen innerhalb der Bauzonen eine Erweiterung der Hauptnutzfläche um maximal 30 Prozent zulässig sein. In diesem Rahmen dürfen zusätzliche Woh- nungen ohne Nutzungsbeschränkung nach Absatz 7 Absatz 1 und zusätzliche Ge- bäude geschaffen werden. Vorbehalten bleiben strengere Bestimmungen des kanto- nalen Rechts beziehungsweise des kommunalen Nutzungsplans (siehe Abs. 4). Die Möglichkeit, beim Neuaufbau einer altrechtlichen Wohnung eine geringfügige Standortverschiebung vorzunehmen, besteht schon nach geltendem Recht, ohne dass dies im Gesetzestext ausdrücklich gesagt wird (vgl. Stellungnahme des Bundesrates vom 31. August 2022 zur Interpellation 22.3761 von Nationalrat Thomas Rechstei- ner vom 16. Juni 2022, Altrechtliche Wohnungen innerhalb des Baugebietes im Licht des Zweitwohnungsgesetzes). Diese Möglichkeit soll weiterhin erhalten blei- ben.

Abs. 3

Die Formulierung entspricht weitgehend dem bisherigen Absatz 4. Eine geringfügi- ge Anpassung und Präzisierung erfolgt beim Einleitungssatz. Es soll klargestellt werden, dass sich Absatz 3 lediglich auf die Situation bezieht, dass eine bestehende Wohnung über den in Absatz 2 festgelegten Rahmen (Erweiterung um maximal 30 Prozent der vorbestehenden Hauptnutzfläche) hinaus erweitert werden soll.

Abs. 3bis (Minderheitsantrag) Mit dieser Bestimmung soll die Möglichkeit nach Absatz 2, dass altrechtliche Woh- nungen abgebrochen und neu aufgebaut und dabei um maximal 30 Prozent der bestehenden Hauptnutzfläche erweitert werden dürfen, wobei in diesem Rahmen auch zusätzliche Wohnungen und zusätzliche Gebäude geschaffen werden können, beschränkt werden. Der letzte Teil der Bestimmung, dass in diesem Zusammenhang

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auch zusätzliche Wohnungen und Gebäude geschaffen werden können, soll nicht flächendeckend in allen Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von mehr als

20 Prozent anwendbar sein. Vielmehr soll den Kantonen die Aufgabe übertragen

werden, durch das kantonale Recht (also beispielsweise auf Gesetzes- oder Verord- nungsstufe) die Gemeinden zu bezeichnen, in denen dies zulässig ist. Ziel der Be- stimmung ist es, den Kantonen damit zu ermöglichen, ihren Besonderheiten und ihren spezifischen Bedürfnissen Rechnung zu tragen. Die Kantone könnten somit die Möglichkeit, beim Abbruch und Neuaufbau altrechtlicher Wohnungen auch zusätz- liche Wohnungen und Gebäude zu schaffen, beispielsweise auf diejenigen Gemein- den beschränken, in denen dies voraussichtlich nicht zu einer Verdrängung oder Verteuerung von Erstwohnungen führen wird.

Abs. 4

Aus systematischen Gründen werden die beiden bisher in Absatz 2 und Absatz 3 enthaltenen Vorbehalte, dass die übrigen Voraussetzungen des Bundesrechts und des kantonalen Rechts vorbehalten bleiben und dass ausserhalb der Bauzonen Erweite- rungen im Rahmen der Vorschriften über das Bauen ausserhalb der Bauzonen zuläs- sig sind, in einem eigenen Absatz zusammengeführt. Für Vorhaben ausserhalb der Bauzonen soll der Verweis auf die Raumplanungsgesetzgebung nicht nur im Falle von Erweiterungen gelten, sondern generell.

4 Auswirkungen

4.1 Auswirkungen auf den Bund

Die Vorlage hat keine finanziellen oder personellen Auswirkungen auf den Bund.

4.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie

auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete 90% der Zweitwohnungen der Schweiz befinden sich in den Kantonen Wallis (31%), Graubünden (25%), Tessin (16%), Bern (9%) und Waadt (9%). Die Kantone Wallis und Graubünden sind deshalb sehr stark von der Gesetzesanpassung betrof- fen. Stark betroffen sind die Kantone Tessin, Bern und Waadt. Die übrigen Kantone mit Gemeinden, die einen Zweitwohnungsanteil von über 20 Prozent aufweisen (in bezüglich des Zweitwohnungsanteils absteigender Reihenfolge) – St. Gallen, Lu- zern, Obwalden, Freiburg, Glarus, Schwyz, Uri, Jura, Nidwalden, Solothurn, Neu- enburg, Thurgau und Genf – dürften von der Vorlage nur wenig betroffen sein.

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Abb. 1: Zweitwohnungsgemeinden der Schweiz gemäss Wohnungsinventar Stand 31. März 2022. Grau markiert sind die Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von über 20 Prozent. Karten der Schweiz - Schweizerische Eidgenossenschaft - map.geo.admin.ch

In den Zweitwohnungsgemeinden gibt es rund 426’000 altrechtliche Wohnungen. Der grösste Teil davon befindet sich in den Hotspot-Gemeinden (Tab. 2). Zu den Hotspot-Gemeinden1 gehören sehr grosse touristische Orte wie St. Moriz, Davos, Zermatt oder Gstaad. Im Kanton Graubünden finden sich 19 Hotspot-Gemeinden und im Kanton Tessin sind es deren 11. Sie finden sich auch in den Kantonen Bern (6), Wallis (5), Waadt (5), Luzern (2) und Obwalden (1).

Abbruch und Wiederaufbau mit Erweiterung lohnt sich bei altrechtlichen Wohnun- gen vor allem dann, wenn ein Sanierungsbedarf vorhanden ist oder die Wohnung inskünftig gewinnbringend(er) als Zweitwohnung veräussert werden kann. Woh- nungen aus der Bauperiode 1946-1980 dürften dazu am geeignetsten sein. Bei älteren Wohnungen stellen oft kleinräumigere Parzellenverhältnisse aber auch Unterschutzstellungen ein Hindernis für Nutzungserweiterungen dar. Bei neueren Wohnungen ist die Bausubstanz besser und ihre Wohnfläche ist auch grösser. Die höchsten Anteile an Wohnungen in der Bauperiode 1946-80 kommen in Gemeinden der Kantone Tessin und Wallis vor (Tab. 1). Ob dieses Potenzial aber effektiv ge- nutzt wird, hängt neben rechtlichen Rahmenbedingungen des Kantons und der Gemeinden auch vom Baudruck ab. Dieser ist in den Hotspots am grössten.

1 Die verwendete Gemeindetypologie Hotspot-Gemeinden, mittlere und periphere Zweit- wohnungsgemeinden wurde von Rütter Soceco 2020 entwickelt, um die Gemeinden nach der Bedeutung der Zweitwohnungen für ihren Wohnungsmarkt einzustufen (s. Wirkungs- analyse Zweitwohnungsgesetz, BR, 2021, S. 17).

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Tab. 1 Gemeinden mit den höchsten Anteilen an altrechtlichen Wohnungen aus der Bauperiode 1946-1980, aufgeschlüsselt nach den Zweitwohnungs-Gemeindetypen Hotspots, Mittel und Peripher

Hotspots %1946-80 Mittel %1946-80 Peripher %1946-80 Crans-Montana 60% Leukerbad 66% Isone (TI) 70% (VS) (VS) Ronco sopra 59% Mörel-Filet 64% Brusino Arsi- 69% Ascona (TI) (VS) zio (TI) Lens (VS) 58% Randa (VS) 59% Zwischber- 68% gen (VS) Melide (TI) 54% Grächen (VS) 57% Novaggio 64% (TI) Adelboden 52% Bissone (TI) 57% Bodio (TI) 62% (BE) Engelberg 52% Veysonnaz 55% Icogne (VS) 59% (OW) (VS) Muralto (TI) 52% Vex (VS) 54% Flühli (LU) 58% Vaz/Obervaz 51% Bedretto (TI) 54% Lax (VS) 52% (GR) Ascona (TI) 51% Bettmeralp 53% Oberiberg 51% (VS) (SZ) Saas-Fee (VS) 51% Zernez (GR) 53% Vernate (TI) 49% In mittleren Gemeinden und den Hotspots liegt der Anteil der als Erstwohnung genutzten Wohnungen noch bei 41 bzw. 43 Prozent, in den peripheren Gemeinden bei 60 Prozent. Mengenmässig befinden sich aber die meisten altrechtlichen Woh- nungen der Bauperiode 1946-80 in den Hotspots. Je nachdem, ob die Nachfrage nach Wohnungen auf mittlere oder periphere Gemeinden ausweicht, könnte die Vorlage zur Folge haben, dass in peripheren Gemeinden mit tieferen Immobilien- preisen vermehrt Umnutzungen stattfinden. Da in peripheren Gemeinden die Bevöl- kerung kleiner ist, verfügen sie über geringere finanzielle und organisatorische Mittel, um Massnahmen gegen die Umnutzungen von Erstwohnungen zu ergreifen. Sie sind deshalb besonders stark von den Auswirkungen der Vorlage betroffen. Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass Kantone und Gemeinden gestützt auf Artikel

3 Absatz 2 ZWG strengere Regeln erlassen können, als das ZWG sie vorsieht. Im

Extremfall könnte ein Kanton (je nach kantonalem Recht auch eine Gemeinde) vorsehen, dass in Abweichung von Artikel 11 Absatz 1 ZWG alle oder gewisse Erstwohnungen nicht umgenutzt werden dürfen.

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Tab. 2: Abschätzung des Umnutzungspotenzials von altrechtlichen Wohnungen, Legende: AW = Altrechtliche Wohnung, EW = Erstwohnung, ZW = Zweitwohnung

ZW Gemeindetyp alle Hotspot Mittel Peripher Anzahl Gemeinden 346 49 102 195 AW 426’000 162’000 132’000 132’000

• davon als EW genutzt 204’000 71’000 54’000 79’000 Anteil der als EW genutzten 48% 43% 41% 60% Wohnungen an den AW

• davon Baujahr 1946-80 79’000 31’000 20’000 28’000

Die Vorlage führt zu keinen organisatorischen Änderungen bei den Kantonen und Gemeinden. Sie kann aber in den stark betroffenen Kantonen und Gemeinden zu Anpassungen des kantonalen Richtplans und der kommunalen Nutzungspläne füh- ren, da zur Vermeidung von negativen Auswirkungen insbesondere auf den Woh- nungsmarkt, aber auch auf das Ortsbild und die siedlungsinternen Freiflächen, entsprechende Massnahmen notwendig sind.

4.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Der Wohnungsmarkt in der Schweiz ist teilweise angespannt. Betroffen sind viele Regionen der Schweiz, ganz besonders aber auch die touristischen. Die Gesetzesan- passung dürfte aber kaum zu neuen Erstwohnungen führen: Im Vergleich zu den neu gebauten Wohnungen (durchschnittliche Wohnfläche im Zeitraum 2011-21: 116 m2) weisen Wohnungen der Bauperiode 1946 bis 1980 mit einer durchschnittlichen Wohnfläche von 79 m2 einen bedeutend tieferen Wert auf. Selbst bei einer Erweite- rung um 30 Prozent würden sie lediglich eine Wohnfläche von 103 m2 erreichen. Eine Erweiterung dürfte deshalb in den meisten Fällen einer Erhöhung des Wohn- komforts der bestehenden Wohnungen dienen. Ferner könnte eine Unterteilung in zwei Wohnungen attraktiv sein, um beispielsweise zwei Zweitwohnungen in der Grösse von rund 50 m2 zu schaffen.

Gemäss einer Schätzung, wonach 10%-33% der in Frage kommenden altrechtlichen Wohnungen innerhalb der nächsten 10 Jahren abgebrochen und durch einen Neubau inkl. Erweiterung ersetzt werden, könnte im Wohnungsbau im Vergleich zur Periode 2011-2021 ein rund 45% grösseres Arbeitsvolumen entstehen (gerundeter Mittelwert von 20% und 67%). Davon würde die Bauwirtschaft, vor allem im Bereich Hoch- bau, erheblich profitieren.

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Tab. 3 Abschätzung der Auswirkungen auf die Bau- und Immobilienbranche vergli- chen mit Periode 2011-21

Legende: AW = Altrechtliche Wohnung, EW = als Erstwohnung genutzt, ZW = als Zweitwohnung genutzt Wohnungen Wohnungen Total pro Jahr Anzahl AW, als EW genutzt und Baujahr 1946-80 79’000 Annahme 1: In 10 Jahren werden zusätzliche 10% 7’900 rund 800 der AW abgebrochen, neu gebaut und erweitert Annahme 2: In 10 Jahren werden zusätzliche 33% 26’000 2600 der AW abgebrochen, neu gebaut und erweitert Gebaute Wohnungen in der Periode 2011 bis 2021 39’000 3’900 Wirkung auf die Bau- und Immobilienbranche + 20% bis +67% (Annahme 1/ Annahme 2) im Vergleich zur Bau- tätigkeit 2011-2021

Die im Zuge der Corona-Pandemie und der tiefen Zinsen kräftig gewachsene Nach- frage beim Mieten und beim Kauf von Wohnungen wird in Bezug auf die Woh- nungspreise2 dazu führen, dass mit dem Abbruch und Neubau von altrechtlichen Wohnungen vor allem ältere preisgünstige Wohnungen insbesondere für die lokal ansässige Bevölkerung noch mehr unter Druck kommen. Wegen der höheren Preise 3 für Zweitwohnungen ist davon auszugehen, dass vor allem Zweitwohnungen mit mehr Komfort entstehen oder aus grösseren Wohneinheiten mehrere kleinere Wohneinheiten für Zweitwohnungen geschaffen werden, die als Geldanlage eine höhere Attraktivität aufweisen.

Bei einem Zinsanstieg könnten aber auch Investitionen in andere Anlagen als Im- mobilien stärker nachgefragt werden. Damit würde sich der Druck etwas abschwä- chen. Zudem könnte sich als Folge des vermehrt praktizierten Homeoffice auch die Nachfrage nach Erstwohnungen in Regionen erhöhen, die bereits über eine gute Infrastruktur verfügen.

4.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Es besteht ein gewisses Risiko, dass die Vorlage dazu führt, dass der Umnutzungs- druck auf bestehende, insbesondere ältere und preisgünstige Erstwohnungen zu- nimmt. Die zusätzlichen Änderungs- und Erweiterungsmöglichkeiten können den Abbruch und Wiederaufbau der Wohnungen und deren Verkauf als Zweitwohnun- gen noch lukrativer machen. Falls aus alten preisgünstigen Wohnungen dennoch

2 Alleine in den Jahren 2020 und 2021 haben sich die Preise für Wohneigentum zwischen

13.4 und 16.9 Prozent erhöht. Immo-Monitoring 2022/2, wüestpartner. S. 68.

3 Immo-Monitoring 2022/2, wüestpartner. S. 72.

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neue erweiterte Erstwohnungen entstehen würden, stiegen auch in diesem Fall die Miet-, respektive Kaufpreise, unter gleichzeitiger Ausdehnung des Angebots an zeitgemässem Wohnraum.

4.5 Auswirkungen auf die Umwelt

Der Abbruch und Wiederaufbau altrechtlicher Wohnungen findet auf den bereits überbauten Parzellen statt. Dabei ist infolge der Erweiterungen mit einer Reduktion der Freiflächen zu rechnen. Zudem verändern die Neubauten das bestehende Orts- bild. Durch eine sorgfältige Planung eines Neubaus, der auf die bestehende Bau- struktur Rücksicht nimmt, besteht jedoch auch die Chance, dass das Ortsbild aufge- wertet wird und die neusten Baustandards effizient erfüllt werden können. Durch die neu geschaffene Möglichkeit, die Erweiterung um 30 Prozent der Hauptnutzfläche mit der Schaffung zusätzlicher Wohnungen zu kombinieren, ergeben sich zudem neue Möglichkeiten der Finanzierung energetischer Sanierungen. Der Abbruch und Wiederaufbau stellt allerdings aus energetischen Gründen und aus Gründen des Klimaschutzes im Vergleich zu Renovation und Umbau meist nicht die umwelt- freundlichste Option dar: Ein Neubau schliesst in Bezug auf den Energiebedarf und den CO2-Ausstoss bedeutend schlechter ab als eine energietechnische Sanierung.

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungsmässigkeit

Artikel 75b Absatz 1 BV beschränkt den Anteil der Zweitwohnungen am Gesamtbe- stand der Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde auf höchstens 20 Prozent. In Gemeinden mit Anteilen von über 20 Prozent Zweitwohnungen dürfen deshalb grundsätzlich nicht nur keine neuen Zweitwohnungen mehr gebaut, sondern auch keine zusätzlichen Flächen für eine Zweitwohnungsnutzung erstellt werden. Für altrechtliche Wohnungen bedeutet dies, dass sie aufgrund der verfassungsrechtlichen Vorgaben weder in mehrere Wohnun- gen unterteilt noch flächenmässig erweitert werden dürfen. Dies gilt jedenfalls insoweit, als solche Wohnungen als Zweitwohnungen genutzt sind. Jede Entwick- lung, die zu zusätzlichen Zweitwohnungen oder zu einer Vergrösserung der von Zweitwohnungen belegten Flächen führt, läuft letztlich dem Ziel des Verfassungsar- tikels entgegen, solche Nutzungen zu begrenzen.

Trotz dieser Ausgangslage sieht das geltende Zweiwohnungsgesetz vor, dass zusätz- liche Wohnungen nur im Rahmen der vorbestandenen Hauptnutzfläche geschaffen werden dürfen (Art. 11 Abs. 2). Erweiterungen um maximal 30 Prozent der Haupt- nutzfläche sind demgegenüber nur zulässig, wenn dabei keine zusätzlichen Woh- nungen geschaffen werden (Abs. 3). Mit der heute geltenden gesetzlichen Regelung wird also immer nur eine der beiden verfassungsmässigen Vorgaben tangiert (An- zahl Wohnungen oder Zweitwohnungsfläche), nie aber beide gleichzeitig.

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Mit der hier vorgeschlagenen Regelung würden nun aber gleichzeitige Änderungen bei beiden Kriterien möglich. Anzumerken ist, dass mit der vorgeschlagenen Rege- lung die Interpretation des Bundesgerichts (die sich nicht aus dem Text des ZWG ergibt), wonach die beiden Rechtswohltaten «Erweiterung» sowie «Abbruch und Wiederaufbau» nicht gleichzeitig ausgeübt werden dürfen, korrigiert wird. Hinzu- weisen ist auch auf den Umstand, dass das geltende Recht nicht ausschliesst, ein altrechtliches Haus zuerst zu erweitern und später ein weiteres Gesuch um Abbruch und Wiederaufbau zu stellen.

Die Kommissionsminderheit, die Nichteintreten beantragt, weist darauf hin, dass sich die verfassungsrechtliche Problematik der vorgeschlagenen Regelung (vgl. oben Kapitel 2) damit beheben liesse, dass ein neuer Absatz 1bis mit folgendem Wortlaut in Artikel 75b BV eingefügt würde:

1bis Das Gesetz kann vorsehen, dass innerhalb der Bauzonen bei Erneuerung, Um- und Wieder- aufbau von Wohneinheiten, die am 11. März 2012 rechtmässig bestanden oder rechtskräftig bewilligt waren, ohne Nutzungsbeschränkung die Hauptnutzfläche erweitert und die Anzahl Wohneinheiten erhöht werden darf.

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Die Vorlage tangiert keine internationalen Verpflichtungen der Schweiz.

5.3 Erlassform

Die vorgeschlagene Änderung bezieht sich auf Artikel 11 des Zweitwohnungsgeset- zes. Es sind keine Delegationsnormen (Aufträge an Bundesrat für Änderung der Verordnung) vorgesehen.

5.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Mit der Vorlage werden weder neue Subventionsbestimmungen geschaffen, noch neue Verpflichtungskredite oder Zahlungsrahmen beschlossen.

5.5 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des

Prinzips der fiskalischen Äquivalenz Die Vorlage tangiert die Aufgabenteilung oder die Aufgabenerfüllung durch Bund und Kantone nicht.

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5.6 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes

Die Vorlage entspricht den Vorgaben des Subventionsgesetzes.

5.7 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Die vorliegende Gesetzesänderung führt keine neue Delegationsnorm zum Erlass von selbstständigem Verordnungsrecht des Bundesrates ein.

5.8 Datenschutz

Die Vorlage ist aus Sicht des Datenschutzes ohne Relevanz.