Änderung des Bankengesetzes (Gewährung von Ausfallgarantien des Bundes für Liquiditätshilfe-Darlehen der Schweizerischen Nationalbank an systemrelevante Banken)

Eidgenössisches Finanzdepartement EFD

Bern, 25. Mai 2023

Änderung des Bankengesetzes – Gewährung von Ausfallgarantien des Bun- des für Liquiditätshilfe-Darlehen der Schwei- zerischen Nationalbank an systemrelevante Banken

Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens

Übersicht Der Bundesrat hat am 11. März 2022 beschlossen, mit einer staatlichen Liquiditätssi- cherung für systemrelevante Banken (Public Liquidity Backstop, PLB) ein neues Instru- ment zur Stärkung der Stabilität des Finanzsektors einzuführen. Er hat dabei das EFD beauftragt, bis Mitte 2023 eine entsprechende Vernehmlassungsvorlage zu erarbeiten. Am 16. März 2023 hat der Bundesrat das Instrument des PLB in einer Verordnung ge- stützt auf Artikel 184 Absatz 3 und Artikel 185 Absatz 3 der Bundesverfassung in Kraft gesetzt. Grund waren der umfassende Vertrauensverlust in die Credit Suisse und ihr unmittelbar drohender Ausfall, die zu einer Übernahme durch die UBS am 19. März 2023 führten. Die mit der Verordnung eingeführten rechtlichen Grundlagen des PLB – sowie weitere Elemente der Verordnung – gilt es nun in das ordentliche Recht zu überführen. Vorliegend werden daher Vorschläge zu Änderungen des Bankengesetzes in Bezug auf die Gewährung von Ausfallgarantien des Bundes für Liquiditätshilfe-Darlehen der Schweizerischen Nationalbank an systemrelevante Banken unterbreitet.

Ausgangslage

Banken, die systemrelevant oder Teil einer systemrelevanten Finanzgruppe sind (Systemically Important Banks, SIBs), nehmen unter anderem die im Bankengesetz statuierten systemrele- vanten Funktionen wahr – namentlich im Bereich des inländischen Einlagen- und Kreditge- schäfts sowie des Zahlungsverkehrs. Aufgrund des unverzichtbaren und nicht kurzfristig sub- stituierbaren Charakters dieser Funktionen ist die Stabilität von SIBs für die Schweizer Volkswirtschaft und das schweizerische Finanzsystem von zentraler Bedeutung. Wie die glo- bale Finanz- und Wirtschaftskrise von 2007-2009 gezeigt hat, kann eine Notlage oder ein Kon- kurs einer SIB aufgrund deren Grösse, Marktbedeutung und Vernetzung erhebliche Verwer- fungen im Finanzsystem verursachen mit weitreichenden Folgen für das gesamte Schweizer Banken- und Zahlungssystem sowie die inländische Volkswirtschaft. Dies würde zudem zu einer bedeutsamen und langfristigen Schwächung des Finanzplatzes und Wirtschaftsstand- orts Schweiz führen.

Trotz den in der Schweizer Gesetzgebung verankerten erhöhten Kapital- und Liquiditätsanfor- derungen können sich Situationen ergeben, in denen die bankeigenen liquiden Mittel, die Fä- higkeit der Bank, sich am Markt zu finanzieren, und die Liquidität aus der ausserordentlichen Liquiditätshilfe (Emergency Liquidity Assistance, ELA) der Schweizerischen Nationalbank (SNB) nicht ausreichen, um die Stabilität der betroffenen SIB zu gewährleisten beziehungs- weise eine Sanierung oder Konkursliquidation mit Weiterführung der systemrelevanten Funk- tionen zu ermöglichen. Vorfälle, die einen abrupten Vertrauensverlust der Marktteilnehmer in die SIB bewirken, können deshalb dazu führen, dass einer solventen Bank der Konkurs auf- grund von Liquiditätsproblemen droht.

Der Bundesrat hat am 11. März 2022 daher das EFD beauftragt, eine Vernehmlassungsvor- lage zur Einführung einer staatlichen Liquiditätssicherung für SIBs (Public Liquidity Backstop, PLB) zu erarbeiten, um das bisherige Schweizer TBTF-Dispositiv im Einklang mit internatio- naler Best Practice um ein zentrales Element zu ergänzen. Ein expliziter PLB kann zudem dem Vertrauensverlust von Kunden und Finanzmarktakteuren vorbeugen und seine tatsächli- che Beanspruchung durch seine blosse Existenz verhindern helfen.

Mitte März 2023 verschärfte sich in einer angespannten Lage der Finanzmärkte ein seit län- gerer Zeit bestehender Vertrauensverlust in die Credit Suisse derart, dass sie ohne einschnei- dende Massnahmen ihre Geschäftstätigkeit nicht mehr hätte fortführen können. Dies führte zu einer Übernahme der Credit Suisse durch die UBS, die durch eine staatlich garantierte Liqui- ditätsversorgung durch die SNB unterstützt werden musste. Am 16. März 2023 hat der Bun-

desrat deshalb mit der Verordnung über zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen und die Gewäh- rung von Ausfallgarantien des Bundes für Liquiditätshilfe-Darlehen der Schweizerischen Nati- onalbank an systemrelevante Banken das Instrument des PLB gestützt auf Artikel 184 Absatz 3 und Artikel 185 Absatz 3 der Bundesverfassung eingeführt und unmittelbar in Kraft gesetzt.

Damit die vom Bundesrat mittels Verordnung eingeführten Grundlagen für das Instrument des PLB – sowie einzelne weitere mit der Verordnung eingeführten Massnahmen – nicht ausser Kraft treten, muss dem Parlament innert sechs Monaten eine Vorlage zur Überführung der Verordnung ins ordentliche Recht überwiesen werden.

Die Vorlage sieht vor, dass die SNB in ihrer Funktion als Kreditgeberin der letzten Instanz temporär Liquidität in Form eines Liquiditätshilfe-Darlehens, das durch den Bund mittels Aus- fallgarantie gesichert ist, bereitstellen kann.

Die Gewährung der Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie soll an verschiedene Voraus- setzungen geknüpft werden (Subsidiarität der Liquiditätshilfe, Einleitung eines Sanierungsver- fahrens, Solvenz der Bank, öffentliches Interesse und Verhältnismässigkeit der staatlichen In- tervention). Bei der Gewährung einer Ausfallgarantie gegenüber der SNB für Liquiditätshilfe- Darlehen wird der Bundesrat deren Höhe im Einzelfall festlegen und den nötigen Verpflich- tungskredit im Dringlichkeitsverfahren der parlamentarischen Finanzdelegation unterbreiten.

Um das Verlustrisiko für den Bund im Fall einer Gewährung einer Ausfallgarantie zu reduzie- ren, sieht die Ausgestaltung des PLB ein Konkursprivileg für die Forderungen der SNB aus Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie vor. Das Konkursprivileg ist ein Kernelement des PLB-Konzepts. Ferner soll dem Bund eine Bereitstellungsprämie auf der Ausfallgarantie und dem Bund sowie der SNB sollen Risikoprämien auf den beanspruchten Liquiditätshilfe-Darle- hen zustehen. Zudem soll die SNB mit Zinsen für die ihr entstehenden Darlehenskosten ent- schädigt werden.

Die Gewährung von Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie an eine SIB kann Fehlanreize (Moral Hazard) setzen. Dem wird einerseits dadurch entgegengewirkt, dass die SIBs ihre Li- quiditätsrisiken bereits aufgrund von bestehenden SIB-spezifischen Regeln in der Liquiditäts- verordnung angemessen abdecken müssen. Andererseits soll die betroffene SIB während der Beanspruchung einer Ausfallgarantie für Liquiditätshilfe-Darlehen diversen Auflagen unterlie- gen (zum Beispiel Dividendenverbot), deren Verletzung strafrechtliche Konsequenzen haben soll. Die Gewährung einer Ausfallgarantie hat ausserdem zur Folge, dass der Bundesrat ge- mäss Artikel 10a BankG gegenüber der SIB Massnahmen im Bereich der Vergütungen anord- net. Neu soll ausdrücklich möglich sein, dass unter gewissen Voraussetzungen bereits ausbe- zahlte variable Vergütungen zurückgefordert werden können. Die FINMA kann zudem bei Insolvenzgefahr gemäss geltendem Recht umfassende restrukturierende und disziplinierende Massnahmen anordnen (beispielsweise Wechsel des Organs für die Oberleitung, Aufsicht und Kontrolle sowie des Geschäftsführungsorgans der Bank).

Bestimmungen der Verordnung vom 16. März 2023, die ebenfalls in das ordentliche Recht überführt werden sollen, werden in einem separaten Abschnitt aufgenommen. Dadurch sollen insbesondere die rechtlichen Grundlagen und Wirkungen im Zusammenhang mit den bereits gewährten Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie sowie der weiteren getroffenen Mass- nahmen gesetzlich verankert und somit fortgeführt werden. Namentlich sollen die Bestimmun- gen zur Gewährung zusätzlicher Liquiditätshilfe-Darlehen der SNB, Abweichungen gewisser Normen vom Fusionsgesetz sowie die Garantie des Bundes zur Absicherung von Verlusten, die der UBS aus der Verwertung von Aktiven der Credit Suisse entstehen könnten, ins ordent- liche Recht aufgenommen werden. Hervorzuheben ist, dass die Geltungsdauer zusätzlicher Liquiditätshilfe-Darlehen der SNB bis am 31. Dezember 2027 beschränkt wird. Des Weiteren

erhält der Bundesrat den gesetzlichen Auftrag, die ins Gesetz überführten Verordnungsbe- stimmungen, innert 5 Jahren nach deren Inkrafttreten zu überprüfen.

Im Rahmen der vom Bundesrat am 29. März 2023 beschlossenen Aufarbeitung der Ereignisse rund um die Übernahme der Credit Suisse durch die UBS sollen zudem das gesamte Schwei- zer Too-Big-To-Fail Regelwerk und damit auch die in dieser Vorlage enthaltenen Instrumente nochmals umfassend beurteilt und die Ergebnisse dem Parlament im Rahmen des nächsten Berichts des Bundesrats zu den systemrelevanten Banken gemäss Artikel 52 BankG im Früh- jahr 2024 unterbreitet werden. Im Rahmen dieses Berichts sollen auch verschiedene Prüfauf- träge, die das Parlament dem Bundesrat im Nachgang zu den Ereignissen von März 2023 erteilt hat, erfüllt werden.

Schliesslich soll das geltende Bankengesetz mit Präzisierungen zur Offenlegung ergänzt und formal an Änderungen des Obligationenrechts (insbesondere des Aktienrechts) angepasst werden. Auch werden Kompetenzänderungen im Bereich der Beschwerde sowie der Staats- haftung bei Verfügungen der FINMA in Geschäften mit grosser Tragweite vorgesehen.

1 Ausgangslage und Struktur 7

1.1 Handlungsbedarf und Ziele 8

1.2 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung 11

1.3 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur Finanzplanung sowie zu Strategien

des Bundesrates 13

2 Rechtsvergleich 14

2.1 Internationale Standards 14

2.2 Vereinigtes Königreich (UK) 15

2.3 USA 16

2.4 EU Bankenunion 17

2.5 Japan 18

2.6 Kanada 18

3 Grundzüge der Vorlage 19

3.1 Die beantragte Neuregelung 19

3.1.1 Liquiditätshilfe-Darlehen der SNB mit Ausfallgarantie des Bundes 19

3.1.2 Bestimmungen über Liquiditätshilfe-Darlehen, Garantien, weitere

Massnahmen und fusionsbezogene Transaktionen, die gestützt auf die Verordnung des Bundesrates vom 16. März 2023 erfolgten 22

3.1.3 Weitere Themenbereiche 23

3.2 Umsetzungsfragen 24

4 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln 24

4.1 Bankengesetz 24

4.2 Bundesgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 47

4.3 Schuldbetreibungs- und Konkursgesetz 48

4.4 Finanzmarktaufsichtsgesetz vom 22. Juni 2007 48

4.5 Finanzmarktinfrastrukturgesetz vom 19. Juni 2015 49

5 Auswirkungen 50

5.1 Auswirkungen auf die systemrelevanten Banken 50

5.2 Auswirkungen auf die nicht-systemrelevanten Banken 51

5.3 Auswirkungen auf den Bankkunden und Bankgläubiger 51

5.4 Auswirkungen auf die SNB 53

5.5 Auswirkungen auf den Bund 53

5.6 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren,

Agglomerationen und Berggebiete 55

5.7 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 56

6 Rechtliche Aspekte 57

6.1 Verfassungsmässigkeit 57

6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz 60

6.2.1 Staatsvertragliche Verpflichtungen gegenüber der EU 60

6.2.2 Verhältnis zum WTO-Recht und zu Freihandelsabkommenausserhalb

von Europa 60

6.2.3 Kompatibilität mit internationalen Praktiken 60

6.3 Unterstellung unter die Ausgabenbremse 61

6.4 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes 61

6.4.1 Bedeutung der Subvention für die vom Bund angestrebten Ziele 61

6.4.2 Materielle und finanzielle Steuerung der Subvention 61

6.4.3 Verfahren der Subventionsgewährung 62

6.4.4 Art und zeitlicher Rahmen der Finanzhilfen 62

6.5 Erlassform 62

6.6 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen 63

6.7 Datenschutz 63

Übersichtstabelle über die im erläuternden Bericht verwendeten Daten 65

1 Ausgangslage und Struktur

Am 11. März 2022 hat der Bundesrat Eckwerte zur Einführung einer staatlichen Liquiditätssi- cherung für SIBs (Public Liquidity Backstop, PLB) beschlossen und das EFD beauftragt, bis Mitte 2023 eine Vernehmlassungsvorlage zu erarbeiten. Gestützt auf Artikel 184 Absatz 3 und Artikel 185 Absatz 3 der Bundesverfassung hat der Bundesrat am 16. März 2023 das Instru- ment des PLB mit der Verordnung über zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen und die Gewäh- rung von Ausfallgarantien des Bundes für Liquiditätshilfe-Darlehen der Schweizerischen Nati- onalbank an systemrelevante Banken eingeführt und unmittelbar in Kraft gesetzt.

Der Bundesrat hat zudem am 29. März 2023 die Aufarbeitung der Ereignisse 1 rund um die Übernahme der Credit Suisse durch die UBS beschlossen. Das EFD wird – unter Einbezug externer Gutachten – einerseits die Umstände gründlich analysieren, welche die Mitte März 2023 ergriffenen Massnahmen nötig machten, und andererseits auch die Too-big-to-fail-Re- gulierung umfassend evaluieren. Dazu gehört nebst diversen Fragen, die das Parlament dem Bundesrat mittels Postulate zur Prüfung überwiesen hat, auch die Frage bezüglich einer zeit- lich beschränkten Übernahme der Bank oder Teilen davon durch den Staat (vorübergehende Verstaatlichung, Temporary Public Ownership, TPO). Die Ergebnisse sollen dem Parlament im Rahmen des nächsten Berichts des Bundesrats zu den systemrelevanten Banken gemäss Artikel 52 BankG unterbreitet werden. Dieser Bericht wird auch eine Beurteilung enthalten, inwiefern die Bestimmungen dieser Vorlage in die künftige Regulierung einfliessen sollen. All- fällige Folgen möglicher Regulierungsvorhaben sollen im Bericht ebenfalls aufgezeigt werden.

Die hiermit zur Vernehmlassung unterbreitete Vorlage umfasst, nebst weiteren Themen (vgl. Kapitel 3.1.3), zwei Teilbereiche, die in separaten Abschnitten des Bankengesetzes vom 8. November 1934 2 (BankG) geregelt werden.

Elfter a. Abschnitt Mit dieser Vorlage soll das Konzept des PLB, dessen Umsetzung vom Bundesrat im März 2022 in Auftrag gegeben und welches vom Bundesrat mittels Verordnung im März 2023 ein- geführt wurde, ins ordentliche Recht überführt werden. Diese Regelungen werden im Elften a. Abschnitt des BankG aufgenommen.

Vierzehnter a. Abschnitt

Mitte März 2023 erlitt die Credit Suisse einen derartigen Vertrauensverlust, dass sie ohne ein- schneidende Massnahmen ihre Geschäftstätigkeit nicht mehr hätte fortführen können. Dies führte zu einer Übernahme der Credit Suisse durch die UBS, die durch eine staatliche Liquidi- tätssicherung unterstützt werden musste. Die Verordnung des Bundesrates vom 16. März tritt sechs Monate nach ihrem Inkrafttreten ausser Kraft, sofern der Bundesrat nicht innert Frist der Bundesversammlung eine Botschaft zu einem Entwurf einer gesetzlichen Grundlage für den dentliche Recht soll in einem separaten Abschnitt 14a. geregelt werden. Dadurch sollen ins- besondere die rechtlichen Grundlagen und Wirkungen im Zusammenhang mit den bereits ge- währten Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie sowie der weiteren im März 2023 getroffenen Massnahmen gesetzlich verankert und somit fortgeführt werden. Die vorliegende Änderung des BankG enthält auch Bestimmungen der genannten Verordnung vom 16. März 2023, die über die Einführung des PLB-Konzepts, welche neu im 11a Abschnitt geregelt wer- den, hinausgehen. Die Beschlüsse des Bundesrates vom 16. März 2023 und vom 19. März 2023 sowie der Beschluss der parlamentarischen Finanzdelegation vom 19. März 2023 blei- ben durch die Vorlage unberührt. Im Abschnitt 14a. sollen die Bestimmungen zur Gewährung

1 https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-94030.html 2 SR 952.0

zusätzlicher Liquiditätshilfe-Darlehen der SNB, Abweichungen gewisser Normen vom Fusi- onsgesetz sowie die Garantie des Bundes zur Absicherung von Verlusten, die der UBS aus der Verwertung von Aktiven der Credit Suisse entstehen könnten, ins ordentliche Recht auf- genommen werden. Hervorzuheben ist, dass die Geltungsdauer der Bestimmungen betreffend zusätzlicher Liquiditätshilfe-Darlehen der SNB bis am 31. Dezember 2027 beschränkt ist. Diese befristete Geltungsdauer wird zwecks besserer Lesbarkeit des Erläuternden Berichts nachfolgend nicht mehr durchgehend erwähnt. Letztlich soll der Bundesrat den gesetzlichen Auftrag erhalten, die ins Gesetz überführten Verordnungsbestimmungen spätestens innert 5 Jahren seit deren Inkrafttreten zu prüfen. Er erstattet der Bundesversammlung darüber Bericht und zeigt dabei allfälligen Aufhebungs- oder Anpassungsbedarf auf Gesetzesstufe auf. Dem- nach könnten Bestimmungen, die im Prüfungszeitpunkt obsolet sind, aufgehoben werden.

1.1 Handlungsbedarf und Ziele

Banken, die systemrelevant oder Teil einer systemrelevanten Finanzgruppe sind (Systemically Important Banks, SIBs), nehmen unter anderem die im BankG statuierten systemrelevanten Funktionen wahr – namentlich im Bereich des inländischen Einlagen- und Kreditgeschäfts so- wie des Zahlungsverkehrs. Aufgrund des unverzichtbaren und nicht kurzfristig substituierbaren Charakters dieser Funktionen ist die Stabilität von SIBs für die Schweizer Volkswirtschaft und das schweizerische Finanzsystem von zentraler Bedeutung (vgl. Art. 7 Abs. 1 BankG). Auf- grund deren Grösse, Marktbedeutung und Vernetzung kann eine Notlage oder ein Konkurs einer SIB erhebliche Verwerfungen im Finanzsystem verursachen. Der Konkurs einer SIB hätte zudem über den Interbankenmarkt weitreichende Folgen für das gesamte Schweizer Bankensystem und könnte – insbesondere im Falle einer international tätigen SIB 3 – auch das internationale Finanzsystem erheblich treffen. Des Weiteren wäre eine grosse Anzahl von Bankkunden (z. B. Haushalte und Unternehmen) infolge der Blockierung ihrer Konten und der Unterbrechung ihrer Kreditbeziehungen nicht mehr in der Lage, laufende Ausgaben und In- vestitionen zu tätigen. Der Konkurs einer SIB würde die Liquiditätsversorgung und das Zah- lungssystem der Schweiz gefährden und destabilisieren. Die Volkswirtschaft würde dadurch erheblich geschädigt. Insbesondere bei einer international tätigen SIB kommt hinzu, dass ein Konkurs das Vertrauen internationaler Kunden und Investoren in den Schweizer Finanzplatz insgesamt erschüttern und damit den globalen Vermögensverwaltungsstandort Schweiz er- heblich und langfristig schwächen würde. Dies hätte weitere erhebliche und lang andauernde negative Folgen für Arbeitsplätze, Wertschöpfung und Steuereinnahmen in der Schweiz.

Wie die globale Finanz- und Wirtschaftskrise von 2007-2009 vor Augen geführt hat, sind SIBs zu gross und zu vernetzt zum Scheitern (Too Big To Fail, TBTF). Um die Krisenfestigkeit von SIBs zu stärken und das Risiko volkswirtschaftlicher Verwerfungen zu reduzieren, hat auch die Schweiz die internationalen Standards mit erhöhten Kapital- und Liquiditätsanforderungen sowie verbesserter Sanier- und Liquidierbarkeit (TBTF-Regulierung) in ihrer Gesetzgebung verankert. Ereignisse wie die Covid-19-Pandemie haben gezeigt, dass sich diese Anforderun- gen grundsätzlich bewährt haben. Trotzdem können sich Situationen ergeben, in denen die eigenen liquiden Mittel der Bank und jene aus der ausserordentlichen Liquiditätshilfe (Emergency Liquidity Assistance, ELA 4) der Schweizerischen Nationalbank (SNB) nicht aus- reichen, um die Stabilität der betroffenen SIB zu gewährleisten (z. B. infolge eines anhaltenden Vertrauensverlustes der Marktteilnehmer) beziehungsweise eine Sanierung oder Konkursli- quidation mit Weiterführung der systemrelevanten Funktionen zu ermöglichen.

3 Gemäss Art. 124a der Verordnung über die Eigenmittel und Risikoverteilung der Banken und Wertpapierhäu- ser (Eigenmittelverordnung, ERV, SR 952.03) gelten die beiden vom Financial Stability Board (FSB) als «Glo- bal Systemically Important Banks» bezeichneten Grossbanken UBS und Credit Suisse als international tätige SIBs. 4 Die ELA (ausserordentliche Liquiditätshilfe-Darlehen) stützt sich auf Art. 5 Abs. 2 Bst. e i. V. m. Art. 9 Abs. 1 Bst. e NBG. Eine Konkretisierung der ELA findet sich in Ziffer 6 der «Richtlinien der Schweizerischen Natio- nalbank über das geldpolitische Instrumentarium», abrufbar unter: https://www.snb.ch/de/mmr/refe-

Der Bundesrat hatte am 11. März 2022 beschlossen, eine staatliche Liquiditätssicherung für SIBs (Public Liquidity Backstop, PLB) einzuführen, um das bisherige Schweizer TBTF- Dispositiv im Einklang mit internationaler Best Practice 5 um ein zentrales Element zu ergän- zen.

Die Vorlage wurde in Zusammenarbeit mit der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht FINMA und der SNB erstellt. Mitte Januar bis Anfang Februar 2023 erhielten die SIBs im Rahmen einer Vorkonsultation die Gelegenheit, zum Regulierungskonzept Stellung zu nehmen.

Am 16. März 2023 hat der Bundesrat gestützt auf Artikel 184 Absatz 3 und Artikel 185 Absatz der Bundesverfassung (BV) 6 die Verordnung über zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen und die Gewährung von Ausfallgarantien des Bundes für Liquiditätshilfe-Darlehen der Schweizeri- schen Nationalbank an systemrelevante Banken 7 in Kraft gesetzt. Der Bundesrat hat damit das Konzept des PLB gestützt auf Notrecht unmittelbar eingeführt aufgrund des massiven Vertrauensverlustes der Credit Suisse, welcher zu einer Übernahme durch die UBS führte und eine staatliche Unterstützung – u.a. zur Gewährleistung der Liquidität – erforderte. Die Verord- nung tritt sechs Monate nach ihrem Inkrafttreten ausser Kraft, sofern der Bundesrat nicht innert Frist der Bundesversammlung einen Entwurf einer gesetzlichen Grundlage für den Inhalt der Verordnung unterbreitet.

Die vorliegende Änderung des BankG enthält auch die Verordnungsbestimmungen, welche über die Einführung des PLB-Konzepts gemäss Eckwerten des Bundesrates vom 11. März 2022 hinausgehen. Auch diese Bestimmungen werden im Vierzehnten a. Abschnitt des BankG aufgenommen. Dadurch sollen insbesondere die rechtlichen Grundlagen und Wirkungen im Zusammenhang mit bereits gewährten Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie sowie der weiteren im März 2023 getroffenen Massnahmen gesetzlich verankert und somit fortgeführt werden. Die Beschlüsse des Bundesrates vom 16. März 2023 und vom 19. März 2023 sowie der Beschluss der parlamentarischen Finanzdelegation vom 19. März 2023 bleiben durch die Vorlage unberührt. Zudem soll die Geltungsdauer für die Gewährung von zusätzlichen Liqui- ditätshilfe-Darlehen bis am 31. Dezember 2027 beschränkt werden. Die Möglichkeit zur Ge- währung zusätzlicher Liquiditätshilfe-Darlehen der SNB wurde im März 2023 als notwendiges und besonders rasch umsetzbares Sicherheitsnetz aufgrund der ausserordentlich hohen Li- quiditätsabzüge bei der Credit Suisse eingeführt und war für die Vermeidung eines extremen Schadens für die Schweizer Volkswirtschaft entscheidend (Überbrückung der kritischen Phase bis zur Gewährung eines PLB-Darlehens). Des Weiteren soll der Bundesrat die Bestimmungen im Vierzehnten a. Abschnitt spätestens fünf Jahre seit deren Inkrafttreten prüfen. Er erstattet der Bundesversammlung darüber Bericht und zeigt dabei allfälligen Aufhebungs- oder Anpas- sungsbedarf auf Gesetzesstufe auf. Demnach könnten Bestimmungen, die im Prüfungszeit- punkt obsolet sind, aufgehoben werden.

Der Bundesrat beabsichtigt, zeitgleich mit der Verabschiedung der Botschaft zur vorliegenden Gesetzesvorlage und deren Unterbreitung an das Parlament die Geltungsdauer der Verord- nung analog der Verordnung zur Gewährung von Krediten und Solidarbürgschaften in Folge des Coronavirus zu verlängern (vgl. auch Art. 7c des Regierungs- und Verwaltungsorganisa- tionsgesetzes vom 21. März 1997 8, RVOG). 9 Somit kann die Fortführung und die Wirkung der Bestimmungen in der Verordnung über zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen und die Gewäh-

5 Vgl. Kapitel 2.

6 SR 101 7 SR 952.3 8 SR 172.010 9 AS 2020 3799; vgl. auch BBl 2020 8499, Botschaft vom 18. September 2020 zum Bundesgesetz über Kredite mit Solidarbürgschaft infolge des Coronavirus.

rung von Ausfallgarantien des Bundes für Liquiditätshilfe-Darlehen der Schweizerischen Nati- onalbank an systemrelevante Banken 10 bis zum Ende des parlamentarischen Prozesses auf- rechterhalten werden.

Sollte das Parlament die vorliegende Teilrevision des Bankengesetzes und damit die Über- führung der Bestimmungen der Verordnung über zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen und die Gewährung von Ausfallgarantien des Bundes für Liquiditätshilfe-Darlehen der Schweize- rischen Nationalbank an systemrelevante Banken 11 in ein Gesetz ablehnen, hätte dies zwei hauptsächliche Folgen. Einerseits würde das Parlament damit auf die Einführung eines PLB im ordentlichen Recht und damit auf ein entsprechendes Instrument zur Ergänzung des TBTF-Dispositivs und zur Prävention oder Bewältigung künftiger Krisen verzichten. Dies wäre in der längeren Frist die wesentlichste Auswirkung. Andererseits stellt sich die Frage, welche Folgen dies für die Massnahmen hat, die gestützt auf die Verordnung des Bundesra- tes im März 2023 zur Unterstützung der Credit Suisse und deren Übernahme durch die UBS angeordnet wurden.

Mit der Ablehnung des vorliegenden Gesetzesentwurfs würde die Verordnung über zusätzli- che Liquiditätshilfe-Darlehen und die Gewährung von Ausfallgarantien des Bundes für Liqui- ditätshilfe-Darlehen der Schweizerischen Nationalbank an systemrelevante Banken 12 ausser Kraft treten (vgl. Art. 7c Abs. 4 und Art. 7d Abs. 2 Bst. b RVOG).

Ein Teil der Verordnungsregelungen ist zum Bestandteil der Verträge zwischen der SNB und dem Bund beziehungsweise zwischen der SNB und der Credit Suisse geworden, zum Bei- spiel die Regelungen betreffend der Rückzahlungsmodalitäten, Zinsen, Risikoprämie, Bereit- stellungsprämie und Kosten für Leistungen Dritter (Art. 7 Abs. 3 und Art. 8 der Verordnung). Der Teil der Verordnungsregelungen in Bezug auf die Garantie des Bundes zur Absicherung von Verlusten, die der UBS aus der Verwertung von bestimmten Aktiven der Credit Suisse entstehen könnten, wird derzeit verhandelt und vertraglich geregelt werden (Art. 14a der Ver- ordnung). Solche Verordnungsregelungen, die Vertragsinhalt bilden, gelten zwischen den Vertragsparteien weiter, auch wenn die Verordnung, die die Grundlage für den Abschluss der Verträge gebildet hat, ausser Kraft treten sollte.

Schwieriger zu beurteilen wären die Folgen der Aufhebung von Regelungen der Verordnung vom 16. März 2023, die nicht nur zwischen den Vertragsparteien oder über die Vertragsdauer hinaus gelten sollen (vgl. Art. 9 Abs. 1 der Verordnung). Beispiele dafür sind die Konkursprivi- legien (Art. 3 Abs. 1 und Art. 11 der Verordnung), die Pflichten der Darlehensnehmerin als Folge von Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie (Art. 9 der Verordnung) und die Straf- bestimmung (Art. 14 der Verordnung). Sie müssen auch nach dem Ausserkrafttreten der Ver- ordnung über zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen und die Gewährung von Ausfallgarantien des Bundes für Liquiditätshilfe-Darlehen der Schweizerischen Nationalbank an systemrele- vante Banken 13 weitergelten können. Ob dies auch im Fall einer Ablehnung ihrer Überführung ins ordentliche Recht möglich ist, müssten im Streitfall letztlich die Gerichte entscheiden. Wür- den Gerichte etwa die Weitergeltung der Konkursprivilegien verneinen, so stellte sich insbe- sondere die weitere Frage, ob die SNB für die zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen einen Schaden aus dem Wegfall des Konkursprivilegs gegenüber dem Bund einklagen könnte.

Im Rahmen der vom Bundesrat am 29. März 2023 beschlossenen Aufarbeitung der Ereignisse rund um die Übernahme der Credit Suisse durch die UBS sollen das bestehende Too-Big-To- Fail Dispositiv inkl. der vorliegenden Bestimmungen zum PLB und weiteren Massnahmen zu-

10 SR 952.3 11 SR 952.3 12 SR 952.3 13 SR 952.3

dem beurteilt und die Ergebnisse dem Parlament im Rahmen des nächsten Berichts des Bun- desrats zu den systemrelevanten Banken gemäss Artikel 52 BankG unterbreitet werden. Des Weiteren ist darauf hinzuweisen, dass der Bundesrat die Frage prüfen wird, ob das Parlament bei dringlichen Finanzbeschlüssen gemäss heutiger Rechtslage angemessen einbezogen ist oder ob Anpassungen notwendig und möglich sind, ohne dass die verfassungsrechtlichen Kompetenzen des Bundes und damit die staatliche Handlungsfähigkeit in Krisenzeiten be- schnitten werden wird. 14

1.2 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung

Zusätzlich zur gewählten Lösung prüften die Behörden (EFD, FINMA und SNB) im Rahmen der Konkretisierung der vom Bundesrat beschlossenen PLB-Eckwerte zwei Konzeptalternati- ven: einerseits eine von der SNB gewährte Liquiditätshilfe ohne Konkursprivileg und ohne Ausfallgarantie des Bundes sowie andererseits der Verzicht auf eine gesetzliche Regelung einer Liquiditätshilfe des Staates. Die Behörden haben beide Alternativen aus den nachfolgend dargelegten Gründen nicht weiterverfolgt.

Bei einer von der SNB gewährten Liquiditätshilfe ohne Konkursprivileg und ohne Ausfall- garantie des Bundes würde die SNB bei erfüllten Voraussetzungen der betroffenen Bank ein ungesichertes Darlehen gewähren. Formell müsste dafür das Nationalbankgesetz vom 3. Ok- tober 2003 15 (NBG) derart angepasst werden, dass die SNB einer SIB zusätzliche Liquidität ohne Sicherheiten zur Verfügung stellen könnte. Es entspricht grundsätzlich der internationa- len Praxis, dass die Rolle des Kreditgebers in letzter Instanz (Lender of Last Resort) der Zent- ralbanken auf dem Konzept der Liquiditätsversorgung gegen Sicherheiten basiert. Das Aus- mass der hinreichenden Besicherung kann aber situationsbezogen anders beurteilt werden. Vor diesem Hintergrund wurde die gewählte Lösung aufgrund der Ereignisse rund um die Übernahme der Credit Suisse durch die UBS – zeitlich befristet bis Ende 2027 – mit den un- besicherten, aber betragsmässig begrenzten zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen der SNB ergänzt. Das Verlustpotential für die SNB aus diesen Darlehen wird mit der vorgegebenen Obergrenze sowie dem Konkursprivileg, welches im weiteren Sinne ebenfalls dem Aspekt ei- ner «Sicherheit» Rechnung trägt, erheblich reduziert. Bei den Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie können Verluste der SNB mit der Bundesgarantie gänzlich vermieden werden. Die Rolle der SNB als Kreditgeber in letzter Instanz soll im Rahmen der vom Bundesrat am 29. März 2023 beschlossenen Aufarbeitung der Ereignisse rund um die Übernahme der Credit Suisse durch die UBS einer Beurteilung unterzogen werden.

Die andere geprüfte Konzeptalternative entspricht dem Status Quo, in dem keine staatliche Liquiditätshilfe gesetzlich verankert ist und der Bundesrat weiterhin gestützt auf Notrecht handeln müsste. Ein Verzicht auf eine gesetzliche Regelung kann keine präventive Wirkung gegen einen Vertrauensverlust entfalten und zur Beruhigung der verschiedenen Anspruchs- gruppen (Märkte, Kunden, ausländische Behörden) beitragen. Da das Marktvertrauen in die- sem Fall, wenn überhaupt, erst nach eingetretener Krise zurückgewonnen werden könnte, wäre die Wirksamkeit des Instruments tiefer und das finanzielle Risiko für den Staat höher als unter der gewählten Lösung einzustufen. Der Verzicht auf eine explizite Einführung eines PLB würde zudem den Anforderungen der Standards des Financial Stability Board (FSB) nicht ge- recht und würde das Risiko erhöhen, dass ausländische Behörden mangels Vertrauens hö- here Anforderungen an die ausländischen Tochtergesellschaften der international tätigen Schweizer SIBs stellen würden (Ring Fencing).

14 Vgl. Postulat RK-N 23.3438 zur Anwendung von Notrecht, abrufbar unter: https://www.parlament.ch/de/rats- betrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20233438, und Medienmitteilung des Bundesrates vom 19. April 2023, abrufbar unter: https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id- 94415.html. 15 SR 951.11

Die gewählte Lösung setzt in Anlehnung an die internationale Praxis auf ein glaubwürdiges Konzept, wonach in einem Krisenfall – falls die Voraussetzungen erfüllt sind – die Liquiditäts- versorgung einer SIB für eine Sanierung oder Konkursliquidation mit Weiterführung der sys- temrelevanten Funktionen gewährleistet ist. In Einklang mit Konzepten von bedeutenden aus- ländischen Jurisdiktionen gewährt die SNB nachdem die ausserordentlichen und – zeitlich befristet bis Ende 2027 – zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen ausgeschöpft sind eine mit Ausfallgarantie des Bundes gesicherte Liquiditätshilfe. Durch die explizite Verankerung in ei- nem Gesetz werden zudem die Voraussetzungen geschaffen, wonach eine präventive ver- trauensbildende Wirkung durch die Märkte entfaltet werden kann. Bisherige oder neue Markt- teilnehmer sollen somit bereit sein, mit der SIB Geschäftsbeziehungen aufrechtzuerhalten bzw. einzugehen. Die SIB kann damit die privaten Finanzierungsquellen auch in einem Kri- senfall sicherstellen, womit eine staatliche Liquiditätshilfe möglicherweise nicht notwendig wird. Falls die staatliche Unterstützung trotzdem nötig sein sollte, sieht die gewählte Lösung im Voraus aufgesetzte Prozesse, die eine rasche Gewährung der Liquiditätshilfe sicherstellen, und für den Konkursfall der betroffenen SIB eine Beschränkung des Verlustpotentials für die Forderungen der SNB mittels Konkursprivileg vor.

Grundsätzlich hätte man die Einführung eines PLB mit einer weiteren Erhöhung der Liqui- ditätsanforderungen für SIBs kombinieren können. Diese Alternative wurde aber verworfen, weil mit der Revision der Verordnung über die Liquidität der Banken und Wertpapierhäuser vom 30. November 2012 16 (Liquiditätsverordnung, LiqV), die auf den 1. Juli 2022 in Kraft ge- treten ist, die quantitativen Anforderungen an SIBs bereits revidiert und verschärft wurden. Demnach müssen Schweizer SIBs Grundanforderungen und risikobasierte, institutsspezifi- sche Zusatzanforderungen per Ende 2023 erfüllen. Im internationalen Vergleich handelt es sich hierbei um strenge Anforderungen. So kennt keine der führenden internationalen Juris- diktionen wie USA, EU und UK regulatorisch vorgegebene Grundanforderungen wie dies mit der revidierten LiqV in der Schweiz der Fall ist. Mit den jüngst revidierten Liquiditätsanforde- rungen wird in Zukunft also die Wahrscheinlichkeit, dass der Einsatz eines PLB erforderlich wird, grundsätzlich reduziert.

In einem Extremszenario ist der Fall denkbar, dass der Bund – nachdem das Konkursverfah- ren über die SIB rechtskräftig abgeschlossen ist – aufgrund der Ausfallgarantie die SNB tat- sächlich schadlos halten muss. Für einen solchen Fall stellt sich die Frage nach der Schad- loshaltung des Bundes (wie dies auch in den Guiding Principles des FSB vorgesehen ist, vgl. Kapitel 2). Die folgenden Instrumente wurden geprüft:

• Ex-ante-Prämie: Diese Massnahme bestünde darin, dass jede SIB – unabhängig von einem tatsächlich eintretenden Krisenfall – dem Bund einen jährlichen Beitrag für die mögliche Inanspruchnahme eines PLB entrichten würde. Auf die Einführung einer Ex-ante-Prämie wurde in dieser Vorlage verzichtet. Da die SIBs keinen Rechtsanspruch auf Liquiditätshilfe- Darlehen mit Ausfallgarantie haben, ist die Einführung einer solchen Prämie im Sinne einer Versicherungsprämie nicht begründbar. Zudem gibt es keine allgemein anerkannte Me- thode zur Festlegung der ex-ante Beiträge der einzelnen SIBs, da das tatsächlich von einer SIB ausgehende Risiko individuell und schwer einzuschätzen ist. 17
• Einlagensicherung: Als weitere mögliche Massnahme zur Schadloshaltung des Bundes wurde das Abstützen auf das bestehende System der Einlagensicherung erwogen. Dieser Ansatz wurde verworfen: Einem Einsatz der Einlagensicherung im Rahmen des PLB wären enge Grenzen gesetzt, da die Beitragsverpflichtungen der Banken massiv erhöht werden müssten. Seither hat das Parlament das Postulat 23.3443 überwiesen, das eine Prüfung

16 SR 952.06 17 Bericht 2020 des Europäischen Rechnungshofs über die Eventualverbindlichkeiten des SRB (https://www.eca.europa.eu/de/Pages/DocItem.aspx?did=60060): Per Juni 2021 waren 44 Verfahren insb. bezüglich der Festlegung und Erhebung von im Voraus erhobenen Beiträgen bei EU-Gerichten anhängig. Die per 31.12.2020 eingeklagte Summe beträgt rund EUR 5,6 Mrd. und entspricht einem Anteil von über 10 Pro- zent der per Juli 2021 erhobenen Gesamtbeiträgen von EUR 52 Mrd.

von «Anpassungen bei der Einlagensicherung und deren Einflüsse» verlangt; diese Prü- fung soll im Rahmen der Arbeiten zum Bericht des Bundesrats zu den systemrelevanten Banken erfolgen (vgl. auch Ziff.1). - Ex-Post-Schadenstragung durch die übrigen SIBs: Für den Fall, dass über die betroffene SIB der Konkurs eröffnet wird, sieht die Vorlage zur Risikoreduktion des Bundes insbeson- dere die Einführung eines Konkursprivilegs für die Forderungen der SNB aus Liquiditäts- hilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie (inkl. aufgelaufener Zinsen und Prämien) vor. Allfällige nach Abschluss des Konkursverfahrens für den Bund verbleibende Verluste könnten durch eine Kostenbeteiligung der übrigen SIBs abgegolten werden. 18 Diese Massnahme wurde einerseits verworfen, weil für eine Umsetzung in Form einer Abgabe, jedenfalls soweit diese Steuercharakter hätte, keine verfassungsrechtliche Grundlage besteht. Andererseits wür- den die Kosten nicht von der schadenverursachenden Bank beglichen (Sippenhaft) und die Problematik von Fehlanreizen (Moral Hazard) 19 wäre somit nicht gelöst. Aufgrund der hier beschriebenen erschwerten Umsetzbarkeit wurden diese drei Alternativen für die Schadloshaltung des Bundes verworfen. Die gewählte Lösung bietet insbesondere mit dem Konkursprivileg (vgl. Kapitel 3.1) sowie der vorausgesetzten Solvenz des Instituts eine massgebliche Reduktion der Risiken des Bundes selbst in einem Extremszenario. Zudem wird Fehlanreizen bei Banken durch die Notwendigkeit der Bezahlung von Bereitstellungs- und Ri- sikoprämien sowie Zinsen und weiteren Auflagen entgegengewirkt.

1.3 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur Finanzplanung

sowie zu Strategien des Bundesrates Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 29. Januar 2020 20 zur Legislaturplanung 2019– 2023 noch im Bundesbeschluss vom 21. September 2020 21 über die Legislaturplanung 2019–

2023 angekündigt.

Die Änderung des BankG und die Überführung der Verordnung vom 16. März 2023 ins ordent- liche Recht sind dennoch angezeigt, da mit der Vorlage die Stabilität der SIBs und somit der Schweizer Volkswirtschaft und des schweizerischen Finanzsystems gestärkt wird. Die Vorlage fügt sich in die in der Finanzmarktpolitik des Bundesrates vom Dezember 2020 22 vorgesehe- nen Handlungsfelder ein 23.

Die Ausfallgarantie des Bundes nach Artikel 32a wird als Finanzinstrument nach dem Rech- nungslegungsstandard IPSAS 41 behandelt. Der Bund wendet diesen Standard seit 2023 an. Sollte die Ausfallgarantie per 31.12.2023 noch bestehen und die Bereitstellungs- und Risi- koprämien das Ausfallrisiko nicht adäquat abdecken, wäre die Differenz dem Jahresergebnis des Bundes und dem Finanzierungsergebnis gemäss Schuldenbremse zu belasten, wobei der Betrag voraussichtlich ausserordentlich verbucht werden würde. Ob die Garantie zur Verlust- absicherung nach Artikel 51g zu einer (ausserordentlichen) Belastung des Jahres- bzw. Fi- nanzierungsergebnisses führt, kann erst abschliessend beurteilt werden, wenn die vollstän- dige Vertragsdokumentation zwischen Bund und UBS final ausgearbeitet wurde.

18 Die Massnahme der Ex-Post-Abgeltung ist international weit verbreitet. Im Gegensatz zur Schweiz verteilt sich im Ausland die potenziell mögliche Abgeltung in der Regel jedoch auf eine höhere Anzahl an Banken. 19 Moral Hazard liegt vor, wenn sich Wirtschaftssubjekte aufgrund ökonomischer Fehlanreize verantwortungslos verhalten und damit ein neues Risiko auslösen oder ein Bestehendes verstärken.

20 BBl 2020 1777

21 BBl 2020 8385

22 Bericht des Bundesrats «Weltweit führend, verankert in der Schweiz – Politik für einen zukunftsfähigen Fi- nanzmarkt Schweiz» vom 4. Dezember 2020. Quelle: www.sif.admin.ch > Dokumentation > Publikationen > Finanzmarktpolitik > Bericht.

23 Insb. «7. Resilienz sichern» > «Krisenfestigkeit».

2 Rechtsvergleich

2.1 Internationale Standards

Das FSB legt in den Key Attributes 24 die Grundsätze fest, welche für eine wirksame Abwick- lung 25 von Banken zentral sind. Deren übergeordnetes Ziel besteht darin, die Abwicklung von Banken zu ermöglichen, ohne die Steuerzahler Verlusten auszusetzen. In den Key Attributes werden auch die Grundsätze der Liquiditätsversorgung einer global systemrelevanten Bank (Global Systemically Important Bank, G-SIB) in der Abwicklung festgelegt. 26 Das FSB hat die Grundsätze betreffend Liquiditätsversorgung in den Guiding Principles 27 konkretisiert und da- bei das Konzept eines PLB eingeführt.

Gemäss den Guiding Principles soll der im Rahmen einer Abwicklung erforderliche Liquiditäts- bedarf in erster Linie durch private Liquiditätsquellen gedeckt werden. Die Bereitstellung von Liquidität durch die Behörden erfolgt erst nach Erfüllung bestimmter Voraussetzungen und ist so tief wie möglich zu halten, um das Risiko von Fehlanreizen (Moral Hazard) zu minimieren. 28 Der PLB soll gemäss Guiding Principles dann zum Einsatz kommen, wenn er erforderlich und geeignet ist, um die Abwicklungsstrategie umsetzen zu können und damit die Finanzstabilität zu stärken. 29 Er soll das Marktvertrauen fördern und private Gegenparteien dazu bringen, die Bank während der Abwicklung weiterhin mit Liquidität zu versorgen. Zudem soll dem PLB 30 die Glaubwürdigkeit zukommen, dass er den voraussichtlichen Liquiditätsbedarf der Bank in Abwicklung zu decken vermag, die Umsetzung der von der Abwicklungsbehörde bevorzugten Abwicklungsstrategie erlaubt und genügend gross ist, um die Abwicklung mehrerer G-SIBs gleichzeitig zu ermöglichen. Die Liquidität soll nicht länger als nötig zur Verfügung gestellt wer- den, um bei einer geordneten Abwicklung die kritischen systemrelevanten Funktionen aufrecht zu erhalten, aber ausreichend lange, bis die Bank wieder Zugang zu privaten Liquiditätsquellen findet.

Die Möglichkeit, einen PLB anzuwenden, ist mit dem Risiko von Fehlanreizen verbunden. Er kann eine Bank dazu verleiten, sich im Abwicklungsfall auf die Liquiditätsversorgung durch den PLB zu verlassen und hierfür keine Liquiditätsvorsorge zu treffen. Das Risiko von Moral Hazard ist zu minimieren, 31 so etwa durch Subsidiarität in Form von genügend strengen Liqui- ditätsvorschriften. 32 Der Liquiditätsbedarf der Bank ist in erster Linie durch private Liquiditäts- quellen zu decken. Es sollen daher finanzielle Anreize zum raschen Ausstieg aus dem PLB gesetzt werden. Zudem soll vermieden werden, dass der öffentlichen Hand Verluste aus dem PLB erwachsen. Daher sollen Ex-ante- oder Ex-post-Mechanismen zum Ausgleich von allfäl- ligen Verlusten vorgesehen werden. 33 Die Abwicklungsbehörde erstellt für die G-SIBs in ihrer Jurisdiktion einen Liquiditätsplan als integralen Bestandteil des Abwicklungsplanes. Darin wird der Liquiditätsbedarf im Abwicklungsfall abgeschätzt, und es sind darin die möglichen Liquidi- tätsquellen zu identifizieren. Die Verfügbarkeit eines PLB wird dabei nebst der Finanzierung

24 FSB, Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions, 15.10.2014, abrufbar unter: 25 Das englische Wort «Resolution», das in den FSB Key Attributes verwendet wird, wird in diesem Kapitel mit dem Begriff «Abwicklung» übersetzt. Im Schweizer Kontext ist darunter die Sanierung oder Konkursliquida- tion mit Weiterführung der systemrelevanten Funktionen eines Instituts zu verstehen.

26 Ziff. 6 Key Attributes.

27 FSB, Guiding Principles on the temporary funding needed to support the orderly resolution of a global sys- temically important bank (GSIB), 18.08.2016, abrufbar unter: https://www.fsb.org/wp-content/uploads/Guid- ing-principles-on-the-temporary-funding-needed-to-support-the-orderly-resolution-of-a-global-systemically-

28 Ziff. 1 Guiding Principles.

29 Ziff. 2 und 3 Guiding Principles.

30 Ziff. 2 Guiding Principles.

31 Ziff. 3 Guiding Principles.

32 Ziff. 1 Guiding Principles

33 Ziff. 4 Guiding Principles.

über den Privatmarkt und dem weiteren Zugang zu Zentralbankfazilitäten als wichtiges Ele- ment zur Sicherung einer genügenden Liquidität erachtet. 34

In der Schweiz soll die SNB mit Liquiditätshilfe-Darlehen, die durch den Bund mit einer Aus- fallgarantie gesichert sind, einer SIB im Rahmen eines Sanierungsverfahrens temporär Liqui- dität bereitstellen können, um damit das Vertrauen der Marktteilnehmer in die SIB zu erhöhen. Damit wird das Instrument in der Schweiz breiter angewandt als die Guiding Principles des FSB 35 dies vorsehen, die auf die Fortführung der systemrelevanten Funktionen fokussieren. Wie in Kapitel 5 dargelegt, kann ein Konkurs der nicht systemrelevanten Teile der Finanz- gruppe bei den international tätigen SIBs insbesondere die ausländischen Vermögensverwal- tungs-Kunden betreffen. Der Schweizer Finanzplatz würde in einem solchen Fall einen starken Vertrauensverlust erfahren, was bedeutende wirtschaftliche Folgen in der Schweiz hätte und ein zentrales Wesensmerkmal des internationalen Schweizer Finanzplatzes in Frage stellen würde. Zudem würden die ausländischen Behörden den in ihrem Land domizilierten Rechts- einheiten höhere regulatorische Anforderungen auferlegen bzw. vorhandene Liquidität blo- ckieren (sogenanntes Ring Fencing). Eine weitere Eigenheit im vorliegenden Konzept bildet das zugunsten der SNB eingeführte Konkursprivileg für die Darlehensforderung zwecks Re- duktion von möglichen Ausfallrisiken des Bundes. Weitere Optionen für die Schadloshaltung des Bundes wurden aus den in Kapitel 1.2. genannten Gründen verworfen. Fehlanreizen bei Banken wird durch die Notwendigkeit der Bezahlung von Zinsen sowie Bereitstellungs- und Risikoprämien und weiteren Auflagen entgegengewirkt.

Der folgende Rechtsvergleich vermittelt einen Überblick über die unterschiedlichen Ausprä- gungen von PLB-Konzepten in den Jurisdiktionen mit G-SIBs.

2.2 Vereinigtes Königreich (UK)

Sofern sie die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme erfüllen, haben im UK alle Banken Zugang zu den stehenden Fazilitäten des Bank of England’s Sterling Monetary Framework. 36 Als Ergänzung zu den stehenden Fazilitäten gemäss Sterling Monetary Framework und zu ELA gibt das Resolution Liquidity Framework (RLF) 37 der Bank of England (BoE) die Möglich- keit, Banken, die sich in einer von der BoE geleiteten Abwicklung befinden, im Bedarfsfall mit Liquidität zu versorgen. Dabei handelt es sich um einen PLB in Form von Liquiditätshilfe durch die Zentralbank. Die Aktivierung muss vorab vom Finanzministerium (HM Treasury) genehmigt werden. 38 Die Liquiditätshilfe unter dem RLF erfolgt grundsätzlich auf besicherter Basis. Auf- grund des mutmasslichen Umfangs der Liquiditätsunterstützung wird die BoE von HM Trea- sury zudem eine Schadloserklärung (Indemnity) verlangen. Dies versetzt die BoE in die Lage, einer Bank in Abwicklung so viel Liquidität wie nötig und für so lange wie erforderlich zur Ver- fügung zu stellen. 39 Im Kern besteht der PLB im UK somit aus Liquiditätshilfe der BoE, die durch den Staat genehmigt und garantiert ist. In welchen Situationen und zu welchen Konditi- onen diese Liquiditätshilfe gewährt würde, ist nicht öffentlich. Allfällige Verluste aus der Liqui- ditätshilfe werden durch die Branche getragen. 40

34 Ziff. 5 Guiding Principles.

35 Vgl. Kapitel 2.

36 Diese sind klar definiert, transparent kommuniziert und vergleichbar mit den stehenden Fazilitäten der SNB. Bank of England, Bank of England Market Operations Guide, 7.4.2022, abrufbar unter: https://www.bankofengland.co.uk/markets/bank-of-england-market-operations-guide. 37 Bank of England, The Bank of England's approach to resolution («The Purple Book»), Oktober 2017, abrufbar unter: https://www.bankofengland.co.uk/-/media/boe/files/news/2017/october/the-bank-of-england-approach- 38 HMT, Memorandum of Understanding and resolution planning and financial crisis management, April 2017, abrufbar unter: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attach-

39 Bank of England (Oktober 2017), S. 22.

40 In erster Linie über die seit 2011 erhobene Bank levy vgl. Office for Budget Responsibility, Bank levy, März 2022, abrufbar unter: https://obr.uk/forecasts-in-depth/tax-by-tax-spend-by-spend/bank-levy/?adlt=strict.

2.3 USA In den USA stellt das Federal Reserve System (FED) stehende Liquiditätshilfe über das Dis- count-Window-Programm zur Verfügung. Das FED bestimmt den Zugang zum Discount Window laufend basierend auf Aufsichtsratings und Kapitalisierungsdaten. Der Zugang zu Dis- count-Window-Krediten ist nur für solvente Institute auf besicherter Basis möglich. 41 Die Ge- währung der Liquiditätshilfe liegt im Ermessen des FED. Es berücksichtigt dabei Risikoma- nagement-Beurteilungen und entscheidet über die Modalitäten des Kredits. Als Folge der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise 2007-2009 kann das FED mit Zustimmung des Finanz- ministers ein ELA-Kreditprogramm oder eine ELA-Fazilität einrichten, die solventen Banken zur Verfügung steht.

Im Abwicklungsfall sind zwei unterschiedliche Verfahren von besonderer Liquiditätshilfe zu un- terscheiden. Einerseits kommt unter Title I, Sec. 165 (d) des Dodd-Frank Act (DFA) für Bank Holding Companies das ordentliche Konkursverfahren unter dem US Bankruptcy Code zur Anwendung. Unter dem ordentlichen Konkursverfahren ist kein PLB vorgesehen. Andererseits sieht der DFA aufgrund der besonderen Anforderungen an die Abwicklung von grossen und komplexen Finanzinstituten unter Title II als Alternative die Abwicklung unter der Orderly Li- quidation Authority (OLA) vor. Die Bedingung für eine OLA-Abwicklung ist, dass die Anwen- dung des Bankruptcy Codes unter Title I zu «serious adverse effects on financial stability in the United States» führen würde. In einem solchen Fall ist die Federal Deposit Insurance Cor- poration (FDIC) und nicht das zuständige Konkursgericht die zuständige Abwicklungsbe- hörde. 42 Konzeptionell sollte die unter der Strategie der FDIC etablierte und rekapitalisierte Brückenbank in der Lage sein, sich am Markt eigenständig zu finanzieren. Der DFA anerkennt aber, dass der kurzfristige Liquiditätsbedarf unter Umständen nicht durch private Refinanzie- rungsquellen gedeckt werden kann, und sieht daher die Möglichkeit der Liquiditätsversorgung über einen Abwicklungsfonds (Orderly Liquidation Fund, OLF) vor.

Der OLF ist ein spezieller, beim US Treasury angesiedelter Fonds, bei dem die FDIC sich die für die Abwicklung benötigte Liquidität borgen kann. 43 Technisch gibt die FDIC entweder eine Garantie gegenüber einem privaten Bereitsteller von Liquidität ab (Garantieversprechen «ge- deckt» durch die Möglichkeit des Zugangs zum OLF) oder sie emittiert Obligationen (gedeckt durch die Vermögenswerte der von ihr etablierten Brückenbank), die vom Treasury angekauft werden. Die Mittel aus dem OLF sind begrenzt. In den ersten 30 Tagen nach Ernennung der FDIC als OLA können nicht mehr als 10 Prozent des Werts der konsolidierten Aktiven des betroffenen Finanzinstituts (Covered Financial Company, CFC) als Liquiditätshilfe abgerufen werden. Nach Ablauf der 30 Tage können Obligationen im Gegenwert von 90 Prozent des Fair Values der konsolidierten Aktiven ausgegeben werden. Voraussetzung dafür ist, dass sich die FDIC und der Finanzminister über einen Rückzahlungsplan über längstens 60 Monate geeinigt haben. 44 Die Mittel aus dem OLF sind zu einem Zinssatz, der über dem Marktzins liegt, zu verzinsen. Der OLF ist kein Ex-ante-Fonds und somit nicht vorfinanziert. Die FDIC kann Mittel aus dem OLF nur unter sehr strengen Voraussetzungen in Anspruch nehmen. Die aus dem OLF bezogenen Mittel müssen aus dem Verkaufserlös der Aktiven der Brückenbank vollstän- dig zurückbezahlt werden. Gelingt dies nicht, können bestimmte Finanzunternehmen für die

41 Zu den zulässigen Sicherheiten und zu den Haircuts vgl. Federal Reserve Banks, Operating Circular No. 10 LENDING, 16.7.2013, abrufbar unter: https://www.frbservices.org/binaries/content/assets/crsocms/re- sources/rules-regulations/071613-operating-circular-10.pdf. 42 Federal Insurance Corporation (FDIC), Resolution of Systemically Important Financial Institutions: The Single Point of Entry, FR, 78. No. 243, 18.12.2013, abrufbar unter: https://www.govinfo.gov/app/details/FR-2013-12- 18/2013-30057.

43 Foreign Banking Organizations (FBOs) haben keinen Zugang zum OLF.

44 FDIC (2013), 78 FR 76617.

Rückzahlung der über den OLF bezogenen Mittel über eine Dauer von fünf Jahren herange- zogen werden. 45

OLA und OLF waren wegen der potenziellen Schaffung eines Moral Hazard und dem Risiko, dass der Steuerzahler letztlich doch Verluste erleiden könnte, immer wieder Gegenstand der Kritik. Die Trump-Administration veranlasste eine umfassende Prüfung des Title II-Verfahrens durch das US Treasury. 46 Am 21. Februar 2018 veröffentlichte das US Treasury seinen Bericht zu OLA. 47 Es kam zum Schluss, dass OLA als Backstop neben dem Konkursverfahren als ausserordentliches Abwicklungsverfahren für grosse, komplexe, grenzüberschreitend tätige Finanzgruppen weiterhin bestehen bleiben solle. Dies gelte insbesondere in jenen Fällen, in den die notwendige Finanzierung durch den Privatsektor nicht bereitgestellt werden kann. OLA verhindere die Wahrscheinlichkeit von Ring-Fencing-Massnahmen ausländischer Regulato- ren. Die Anforderungen an den Zugang zum OLF sollen durch verschiedene Vorgaben weiter erhöht werden. Direkte OLF-Kredite sollen nur auf besicherter Basis möglich sein. Die Qualität der Sicherheiten müsse derjenigen für den Zugang zum Discount Window der Federal Re- serve entsprechen. 48 Zudem geniessen die Forderungen aus dem OLF gegenüber den For- derungen von privaten Gläubigern Vorrang in der Gläubigerhierarchie.

2.4 EU Bankenunion

Im Euroraum üben die Europäische Zentralbank (EZB) und die nationalen Zentralbanken ge- meinsam die Funktion des Lender of Last Resorts aus. 49 ELA-Kredite werden von der natio- nalen Zentralbank des Landes vergeben, in dem die Bank ihren Sitz hat. Die jeweilige natio- nale Zentralbank trägt auch alle eventuell entstehenden Kosten und Risiken. Im Bedarfsfall können die nationalen Zentralbanken beim Staat eine Garantie für die Gewährung von ELA verlangen. Die Bereitstellung von ELA durch die nationalen Zentralbanken im Euroraum ist geregelt durch das Agreement on Emergency Liquidity Assistance von 2020. 50 Es gibt keine Garantie dafür, dass eine Bank von ihrer nationalen Zentralbank ELA erhält. Banken, die ELA in Anspruch nehmen wollen, müssen solvent sein, oder es muss die begründete Aussicht auf eine Rekapitalisierung bestehen. Die nationalen Zentralbanken akzeptieren für ELA-Kredite Sicherheiten, deren Qualität geringer ist als die der sonst üblichen Kreditsicherheiten bei an- deren Kreditfazilitäten. Sie wenden einen Risikowertabschlag (Haircut) auf die Sicherheiten an und berechnen den Banken einen höheren Zinssatz.

Der einheitliche Abwicklungsausschuss (Single Resolution Board, SRB) ist die zentrale Ab- wicklungsbehörde innerhalb der Bankenunion. Zusammen mit den nationalen Abwicklungsbe- hörden bildet es den einheitlichen Bankenabwicklungsmechanismus (Single Resolution Me- chanism, SRM). Teil davon ist ein Abwicklungsfonds (Single Resolution Fund, SRF) für besondere Liquiditätshilfe im Abwicklungsfall. 51 Der SRF dient dazu, die effektive Anwendung der Abwicklungsmassnahmen sicherzustellen. Der SRF kann sowohl für Liquiditätshilfe als auch für Kapitalmassnahmen (Gewährung von Krediten oder Kauf von Aktiven) eingesetzt werden. Der SRF wird durch Ex-ante-Beiträge der Banken aus den 19 Mitgliedstaaten der Bankenunion finanziert. Bis Ende 2023 soll der Fonds mit Mitteln in der Höhe von mindestens

45 Bank Holding Companies mit Aktiven von mindestens USD 50 Mrd. oder andere bedeutende Finanzunter- nehmen. 46 Presidential Memorandum for the Secretary of the Treasury, Orderly Liquidation Authority, 21.4.2017, abruf- bar unter: https://www.govinfo.gov/content/pkg/DCPD-201700266/pdf/DCPD-201700266.pdf. 47 US Department of the Treasury, Orderly Liquidation Authority and Bankruptcy Reform, 21.2.2018, abrufbar unter: https://home.treasury.gov/sites/default/files/2018-02/OLA_REPORT.pdf

48 US Department of the Treasury (2018), S. 44-45.

49 EZB, Was ist ein Kreditgeber der letzten Instanz?, 26.8.2019, abrufbar unter: https://www.ecb.europa.eu/ex- plainers/tell-me-more/html/what-is-a-lender-of-last-resort.de.html. 50 EZB, Agreement on emergency liquidity assistance, 9.11.2020, abrufbar unter: https://www.ecb.eu- ropa.eu/pub/pdf/other/ecb.agreementemergencyliquidityassis- 51 Single Resolution Board, The Single Resolution Fund, 28.6.2021, abrufbar unter: https://www.srb.eu-

einem Prozent der gesicherten Einlagen finanziert sein. Das heisst, dass die Banken den SRF insgesamt mit rund 80 Milliarden EUR auffüllen müssen. 52 Das SRB stellt die Liquiditätshilfe grundsätzlich auf besicherter Basis zur Verfügung.

Innerhalb der Bankenunion erfüllt der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) die Rolle des Common Backstops. Der ESM kann, wenn die Mittel des SRF zur Umsetzung der Abwick- lungsmassnahmen nicht ausreichen, einen Kredit in der Höhe von derzeit zusätzlichen 68 Mil- liarden EUR gewähren. Dies setzt allerdings die Zustimmung aller Mitgliedsstaaten der Ban- kenunion voraus. Im Fall eines Verlusts müsste der Bankensektor diese gegenüber dem ESM decken. Dem SRB stehen ab 2024 rund 150 Milliarden EUR zur Gewährung von Liquiditäts- hilfe im Abwicklungsfall zur Verfügung.

2.5 Japan

Die Bank of Japan (BoJ) kann Liquiditätshilfe an Finanzinstitute als Lender of Last Resort nur im «Going-Concern»-Fall bereitstellen. Im Abwicklungsfall kann sie indes keine direkte Liqui- ditätshilfe gewähren. Die für die operative Durchführung einer Abwicklung zuständige Deposit Insurance Corporation of Japan (DICJ) 53 muss sich im Bedarfsfall die für eine Abwicklung not- wendige Liquidität über einen Kredit der BoJ beschaffen, der mit einer Staatsgarantie gesichert ist.

Für den Abwicklungsfall wurde – als Folge der Finanzkrise 2007-2009 – im Jahr 2013 der Deposit Insurance Act so angepasst, dass unter anderem eine besondere Liquiditätshilfe durch die DICJ möglich ist. Mit Bewilligung des Premierministers (und erfolgter Beratung im Financial Crisis Response Council) kann eine Liquiditätsunterstützung auf unbesicherter Basis und unabhängig von der Solvenz des Finanzinstituts erfolgen. 54 Die DICJ verfügt hierzu über einen Sicherungsfonds, der über Beiträge finanziert wird. Reichen die Mittel des Fonds nicht aus, können weitere finanzielle Mittel am Markt oder bei der BoJ beschafft werden. Sollte der Sicherungsfonds aus der Liquiditätsunterstützung einen Verlust erleiden, kann dieser über ent- sprechende Ex-post-Beiträge der Finanzindustrie ausgeglichen werden.

2.6 Kanada

Die Bank of Canada kann in der Stabilisierungsphase und im Abwicklungsfall ELA gewähren. 55 Im Abwicklungsfall ist die Gewährung abhängig von einem glaubwürdigen Abwicklungsplan, der die Solvenzanforderung ersetzt. Die ELA-Gewährung erfolgt allerdings auch im Abwick- lungsfall ausschliesslich auf besicherter Basis. 56 Zuständig für die Durchführung einer Abwick- lung ist die Canada Deposit Insurance Corporation (CDIC). Die CDIC kann an die ihr ange- schlossenen Institute Liquiditätshilfe sowohl auf besicherter als auch auf unbesicherter Basis gewähren. Die Mittel stammen aus dem mit Beiträgen geäufneten Sicherungsfonds (Invest- ment Portfolio). Mit dem Einverständnis des Finanzministers kann die CDIC in bestimmtem Umfang (derzeit 25 Milliarden CAD) Mittel vom Staat leihen. Die Limite kann durch einen Par- lamentsbeschluss erhöht werden. Die CDIC kann allfällige Verluste über Ex-post-Beiträge der

52 Single Resolution Board, Single Resolution Fund grows by €13.7 billion to reach €66 billion, 8.7.2022, abruf- bar unter: https://www.srb.europa.eu/en/content/single-resolution-fund-grows-eu137-billion-reach-eu66-bil- lion.

53 Zuständig für die Abwicklungsplanung ist die FSA.

54 Bank of Japan, Progress toward resolvability to address TBTF problem: 10-year milestone since «Key Attrib- utes», 22.6.2022, abrufbar unter: https://www.boj.or.jp/en/research/wps_rev/rev_2022/rev22e03.htm. 55 Bank of Canada, Emergency Lending Assistance, abrufbar unter: https://www.bankofcanada.ca/markets/mar- ket-operations-liquidity-provision/framework-market-operations-liquidity-provision/emergency-lending-assis- tance/. 56 Canada Deposit Incurance Coroporation (CDIC), Resolution funding, abrufbar unter: https://www.cdic.ca/what-happens-in-a-failure/resolution-funding/.

Finanzbranche decken. Das Finanzministerium kann zur Aufrechterhaltung der Finanzstabili- tät auch direkt Liquiditätsunterstützung leisten.

3 Grundzüge der Vorlage

3.1 Die beantragte Neuregelung

3.1.1 Liquiditätshilfe-Darlehen der SNB mit Ausfallgarantie des Bundes

Zur Sicherstellung der Stabilität einer SIB braucht es neben einer ausreichenden Ausstattung mit Eigenmitteln und zusätzlichen verlustabsorbierenden Mitteln auch eine ausreichende Li- quiditätsausstattung und solide Liquiditätsquellen. Die geltende Regulierung sieht Liquiditäts- quellen in zwei sogenannten Verteidigungslinien vor:

– SIBs sollen – wie alle Banken – ihren Liquiditätsbedarf in der ersten Verteidigungslinie durch ihren eigenen Bestand an liquiden Mitteln und durch Liquiditätsquellen am Markt decken. Daher müssen sie in Erfüllung der in der Liquiditätsverordnung vom 30. Novem- ber 2012 57 (LiqV) verankerten Mindestanforderungen in guten Zeiten ausreichend Liqui- dität aufbauen. SIBs müssen dabei im Vergleich zu übrigen Banken zusätzliche Liquidi- tätspuffer halten (TBTF-Liquiditätsanforderungen). 58 – Auch mit den erwähnten TBTF-Liquiditätsanforderungen sind aber Situationen denkbar, in denen die eigenen liquiden Mittel einer SIB nicht ausreichen, um deren Liquiditätsbe- darf zu decken. In der zweiten Verteidigungslinie kann daher, sofern die Voraussetzun- gen gegeben sind, über die ausserordentlichen Liquiditätshilfe-Darlehen der SNB wei- tere Liquidität bereitgestellt werden. Die ausserordentliche Liquiditätshilfe steht aber nur gegen geeignete, von der SNB akzeptierte Sicherheiten zur Verfügung. Sie stützt sich auf Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe e i. V. m. Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe e des NBG. Trotz dieser zweistufigen Liquiditätsversorgung können Vorfälle, die einen abrupten Vertrau- ensverlust der Marktteilnehmer in die SIB bewirken, dazu führen, dass auch bei einer ausrei- chenden Eigenmittelausstattung die eigenen liquiden Mittel nicht genügen und die Bank auch über die ausserordentlichen Liquiditätshilfe-Darlehen nicht mehr hinreichend Liquidität gene- rieren kann. Damit droht der Bank der Konkurs aufgrund von Liquiditätsproblemen, was selbst dann der Fall sein kann, wenn die Bank die regulatorischen Eigenmittelanforderungen erfüllt und solvent ist. Ebenso ist denkbar, dass im Krisenfall die notwendige Liquidität fehlt, um die Bank zu sanieren oder bei Weiterführung der systemrelevanten Funktionen zu liquidieren. In den dargelegten Fällen soll mittels Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie temporär Li- quidität bereitgestellt werden (dritte Verteidigungslinie), um das Vertrauen der Marktteilnehmer in die erfolgreiche Fortführung der SIB zu erhöhen.

Die Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie sollen dazu beitragen, dass bisherige oder neue Marktteilnehmer bereit sind, mit der betreffenden Bank Geschäftsbeziehungen aufrecht- zuerhalten beziehungsweise einzugehen, und dass die systemrelevanten Funktionen ohne Unterbruch fortgeführt werden können. Die Zuführung von Liquidität durch die SNB (über die ausserordentliche und zusätzliche Liquiditätshilfe hinaus) mit einer Ausfallgarantie der öffent- lichen Hand kann somit eine kritische Voraussetzung für die Sanierung oder die Konkursliqui- dation mit Weiterführung der systemrelevanten Funktionen (vgl. Erläuterungen zu Art. 32a Abs. 3 Bst. e) sein. Ziel einer solchen Massnahme ist es, in Ergänzung zum bisherigen regu- latorischen Instrumentarium die hohen Kosten möglichst zu vermeiden, die ein Konkurs einer SIB für die Schweizer Volkswirtschaft, das Finanzsystem und den Finanzplatz zur Folge hätte.

57 SR 952.06 58 Die Anforderungen an zusätzliche Liquiditätspuffer für SIBs traten auf den 1. Juli 2022 in Kraft. Die SIBs müs- sen die Grundanforderungen und die institutsspezifischen Zusatzanforderungen per Ende 2023 erfüllen. Ab- rufbar unter: https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-89132.html

Abbildung 1: Schema des Wirkungsmechanismus

Ausfallgarantie Bund

SIB-Bilanz SNB-Bilanz Liquiditätshilfe- Liquiditätshilfe- Darlehen Darlehen an SIB Girokonto SIB Girokonto SIB ELA ELA

Fremdkapital

Aktiven Aktiven SNB Passiven SNB

Eigenmittel

Quelle: Eigene Darstellung.

Die Vorlage sieht die Einführung von Bestimmungen bezüglich der Zusammenarbeit und dem Informationsaustausch zwischen EFD, FINMA und SNB im Krisenfall einer SIB vor (Art. 10b und Art. 32k). Die FINMA benachrichtigt dabei unverzüglich das EFD, wenn aufgrund ihrer Einschätzung der Einsatz staatlicher Beihilfe aus Bundesmitteln wahrscheinlich werden könnte. Die FINMA und die SNB erteilen dem EFD insbesondere alle Informationen, die das EFD im Hinblick auf die Gewährung der Ausfallgarantie als wesentlich für die Bewertung der Risiken für den Bundeshaushalt erachtet.

Die Gewährung einer Ausfallgarantie des Bundes an die SNB soll an folgende Voraussetzun- gen gebunden sein:

– Subsidiarität: Der bankeigene Bestand an liquiden Mitteln, die Refinanzierungsmöglich- keiten der Bank am Markt und die Möglichkeit anderweitiger Liquiditätshilfe der SNB – ohne Absicherung durch Ausfallgarantien – müssen ausgeschöpft sein (Art. 32a Abs. 3 Bst. a); – Sanierung: Ein Sanierungsverfahren über die Bank muss durch die FINMA eingeleitet worden sein oder bevorstehen (Art. 32a Abs. 3 Bst. b); – Solvenz: Die Bank muss als ausreichend kapitalisiert beurteilt werden. Die Solvenz der Bank oder deren Herbeiführung durch einen geeigneten Sanierungsplan wird von der FINMA bestätigt (Art. 32a Abs. 3 Bst. c); – Öffentliches Interesse: Bei Nichtgewährung der vom Bund besicherten Liquiditätshilfe- Darlehen muss eine erhebliche Schädigung der Schweizer Volkswirtschaft und des schweizerischen Finanzsystems drohen (Art. 32a Abs. 3 Bst. d); – Verhältnismässigkeit: Die Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie müssen für die Sanierung der Darlehensnehmerin sowohl eine geeignete als auch eine erforderliche Massnahme sein (Art. 32a Abs. 3 Bst. e). Die Existenz einer im Schweizer Recht explizit verankerten Möglichkeit zur Gewährung einer Ausfallgarantie durch den Bund für Liquiditätshilfe-Darlehen der SNB an eine SIB bedeutet nicht, dass eine Garantie gewährt wird oder gewährt werden muss, falls die dargelegten Vo- raussetzungen erfüllt sind. Es besteht kein Rechtsanspruch auf die Vergabe von Liquiditäts- hilfe-Darlehen und auf die Gewährung von Ausfallgarantien. Der Bund trifft im Einzelfall den

Entscheid zur Gewährung einer Ausfallgarantie unter Berücksichtigung der Einschätzungen der FINMA und der SNB.

Sollte sich nach der Initialgewährung des Liquiditätshilfe-Darlehens mit Ausfallgarantie des Bundes im Rahmen des behördlichen Informationsaustausches zeigen, dass gemäss der FINMA während der Laufzeit der Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie die Solvenz der SIB nicht fortbesteht oder die Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie für die Sanierung der Bank nicht mehr als erforderlich und geeignet eingestuft werden, ist der Bund befugt, den Bezug weiterer Liquiditätshilfe-Darlehen zu unterbinden. Er kann diesbezügliche vertragliche Regelungen vorsehen. An der Gültigkeit der Garantie zugunsten der SNB von bereits bezoge- nen Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie ändert sich dadurch nichts.

Um das Risiko für den Bund zu reduzieren, sieht die Vorlage insbesondere die Einführung eines Konkursprivilegs für die Forderungen der SNB aus vom Bund gesicherten Liquiditäts- hilfe-Darlehen vor. Das Konkursprivileg stellt dabei einen zentralen Teil der vorgeschlagenen Regelung dar. Zudem muss, wie oben dargelegt, die Solvenz der SIB gegeben sein oder im Rahmen der Sanierung hergestellt werden. Ferner steht dem Bund eine Bereitstellungsprämie auf der Ausfallgarantie und dem Bund sowie der SNB je eine Risikoprämie auf den bean- spruchten Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie zu. Diese Prämien sind, nebst der auf- gelaufenen Zinsen zugunsten der SNB, ebenfalls vom Konkursprivileg erfasst. Entstehen im Zusammenhang mit der Gewährung der Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie dem Bund, der SNB oder der FINMA Kosten für Leistungen Dritter, werden diese der Bank aufer- legt.

Das Konkursprivileg soll in die bestehenden Konkursklassen des Bundesgesetzes vom 11. April 1889 59 über Schuldbetreibung und Konkurs (SchKG) eingegliedert und so ausgestal- tet werden, dass im Konkurs die Forderungen der SNB gegenüber der SIB aus den Liquidi- tätshilfe-Darlehen sowie die Forderungen aus Bereitstellungs- und Risikoprämien bevorzugt befriedigt würden. Diese Forderungen würden nach den konkursrechtlich privilegierten Forde- rungen (z. B. Löhne von Arbeitnehmern, Sozialversicherungsbeiträge oder privilegierte Einla- gen), aber vor den anderen Forderungen eingereiht (vgl. Erläuterungen zu Art. 32h). Die SNB übernimmt die Geltendmachung der eigenen Forderungen. Zudem hat sie im Namen des Bun- des dessen Forderungen für die Prämien gemäss Art. 32c Abs. 1 und 2 geltend zu machen. Die Ausfallgarantie des Bundes kann von der SNB erst nach rechtskräftigem Abschluss des Konkursverfahrens in Anspruch genommen werden, sofern und soweit ein Verlust auf den Darlehensforderungen definitiv eingetreten ist.

Die notwendige Höhe der Ausfallgarantie wird im Einzelfall festgelegt. Die erforderliche Liqui- dität hängt massgeblich von der betroffenen SIB, vom Krisenszenario sowie von weiteren zu ergreifenden Massnahmen ab. Es ist daher weder sinnvoll noch möglich, im Voraus eine ma- ximale Garantiesumme festzulegen. Dieses Vorgehen entspricht auch der Praxis in anderen Jurisdiktionen wie den USA und dem Vereinigten Königreich. Damit können krisenspezifische Umstände in die Gesamtabwägung miteinbezogen werden. Die neuen Bestimmungen sehen vor, dass der Bundesrat bei der Gewährung einer Ausfallgarantie deren Höhe im Einzelfall festlegt und den nötigen Verpflichtungskredit im Dringlichkeitsverfahren der parlamentarischen Finanzdelegation unterbreitet.

Nach dem FHG erfordert eine Garantie des Bundes einen Verpflichtungskredit (Art. 21 Abs. 4 Bst. e FHG). Das Parlament bewilligt im Normalfall einen Verpflichtungskredit entweder über den Voranschlag und seine Nachträge oder als einzelnes Geschäft mit besonderer Botschaft (Art. 23 FHG). Die Notwendigkeit einer Ausfallgarantie für Liquiditätshilfe-Darlehen der SNB konkretisiert sich in einer Situation höchster zeitlicher Dringlichkeit. Das heisst, die für einen

59 SR 281.1

Verpflichtungskredit üblichen vorgesehenen parlamentarischen Prozesse sind für eine Aus- fallgarantie ungeeignet, da sie längere Zeit in Anspruch nehmen. Die Gewährung einer Aus- fallgarantie erträgt keinen Aufschub, weshalb Artikel 28 FHG zur Anwendung kommt: Der Bun- desrat beantragt den erforderlichen Verpflichtungskredit im Dringlichkeitsverfahren und holt hierfür vorgängig die Zustimmung der Finanzdelegation der eidgenössischen Räte ein.

Die Gewährung von Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie an eine SIB kann, wie oben dargelegt, Fehlanreize (Moral Hazard) setzen. Dem soll einerseits dadurch entgegengewirkt werden, dass die SIBs ihre Liquiditätsrisiken bereits aufgrund von TBTF-spezifischen Regeln in der LiqV mit zusätzlichen Anforderungen angemessen abdecken müssen. Ein wesentliches Element in dieser Regulierung besteht aus bankspezifischen Liquiditätszuschlägen für die SIBs. Andererseits soll die SIB während der Beanspruchung einer Ausfallgarantie für Liquidi- tätshilfe-Darlehen diversen Auflagen unterliegen, die auch aus anderen staatlichen Unterstüt- zungsprogrammen bekannt sind, namentlich einem Dividendenverbot und einem Verbot zur Gewährung und Rückzahlung von Darlehen an die Eigentümerinnen und Eigentümer der Kon- zernobergesellschaft sowie zur Rückerstattung von Kapitaleinlagen. Auch soll die SIB nicht befugt sein, Handlungen vorzunehmen, welche die Rückzahlung der ausstehenden Liquidi- tätshilfe-Darlehen der SNB mit Ausfallgarantie verzögern oder gefährden könnten. Die Verlet- zung der Auflagen soll strafrechtliche Konsequenzen haben. Des Weiteren soll die Gewährung der Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie unter Anwendung von adäquaten Zinsen und Prämien erfolgen. Diese sollen so festgelegt werden, dass sie der SIB einen Anreiz zur ra- schen Rückzahlung der Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie setzen.

Nicht zuletzt wird dem Anreiz für unerwünschte Verhaltensweisen mit der Einführung der Straf- androhung bei Verletzung der hiervor genannten Pflichten und mit erweiterten Massnahmen im Bereich der Vergütungen entgegengewirkt. Die Gewährung einer Ausfallgarantie hat zur Folge, dass der Bundesrat gemäss Artikel 10a bei der betroffenen SIB Massnahmen im Be- reich der Vergütungen anordnet. Der Massnahmenkatalog wird erweitert, und es soll neu aus- drücklich möglich sein, dass unter gewissen Voraussetzungen bereits ausbezahlte variable Vergütungen zurückgefordert werden können. Zudem kann die FINMA umfassende Massnah- men anordnen. Neben der Anordnung von Kapitalmassnahmen kann sie namentlich auch Massnahmen gegenüber Organen verfügen. So kann die FINMA den vollständigen oder teil- weisen Wechsel des Organs für die Oberleitung, Aufsicht und Kontrolle sowie des Geschäfts- führungsorgans der Darlehensnehmerin und der Konzernobergesellschaft verlangen. Des Weiteren kann die FINMA gemäss geltendem Recht allfällige Verstösse gegen Massnahmen und Anordnungen zur Widerherstellung des ordnungsgemässen Zustands mit Disziplinarmas- snahmen ahnden (vgl. Art. 31, 33, 33a, 35 des Finanzmarktaufsichtsgesetz vom 22. Juni 2007 60 [FINMAG]).

3.1.2 Bestimmungen über Liquiditätshilfe-Darlehen, Garantien, weitere

Massnahmen und fusionsbezogene Transaktionen, die gestützt auf die Verordnung des Bundesrates vom 16. März 2023 erfolgten In der Verordnung vom 16. März 2023 61 wurden auch Bestimmungen erlassen, die über die in Kapitel 3.1.1 skizzierte Einführung des PLB-Konzepts hinausgehen. Es handelt sich dabei um Normen zu zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen der SNB mit Konkursprivileg und deren Ver- hältnis zu gewährten Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie (Art. 51b und Art. 51c), wei- teren Massnahmen der FINMA im Zusammenhang mit der Gewährung von Liquiditätshilfe- Darlehen mit Ausfallgarantie (Art. 51e) sowie um Bestimmungen, die im Hinblick auf die Trans- aktion nach dem Fusionsgesetz vom 3. Oktober 2003 62 (FusG) zwischen zwei G-SIBs erlas- sen wurden. Letztere sind die Regelungen zu selektiven Abweichungen vom Fusionsgesetz 60 SR 956.1 61 SR 952.3 62 SR 221.301

(Art. 51f) sowie zur Garantie des Bundes zwecks Absicherung von Verlusten, die im Rahmen der Verwertung von abzuwickelnden Aktiven der übernommenen Bank entstehen können (Ga- rantie von höchstens 9 Milliarden Franken zur Verlustabsicherung, vgl. dazu die Erläuterungen zu Art. 51g). Auch wird die Rechtsgrundlage für den behördeninternen Informationsaustauch in Artikel 51h weitergeführt. Diese Normen werden neu im Vierzehnten a. Abschnitt des Ban- kengesetzes geregelt mit dem Zweck, die Wirkungen der im März 2023 beschlossenen Mas- snahmen und deren Fortführung formell-gesetzlich umzusetzen (vgl. Art. 51a zum Geltungs- bereich). Aus diesem Grund soll in Artikel 51d klargestellt werden, dass die Artikel 32a – 32k und Artikel 46 Absatz 1 Buchstabe d auf das im März 2023 gewährte Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie zugunsten der Credit Suisse sinngemäss anzuwenden sind. Abweichend von der Verordnung vom 16. März 2023 63 wird die Geltungsdauer zusätzlicher Liquiditätshilfe- Darlehen (vgl. Art. 51b) bis am 31. Dezember 2027 beschränkt (III Abs. 3). Zudem erhält der Bundesrat den gesetzlichen Auftrag, die ins Gesetz überführten Verordnungsbestimmungen innert 5 Jahren nach deren Inkrafttreten zu überprüfen (Art. 51i).

3.1.3 Weitere Themenbereiche

– Im Rahmen der Überführung der abgeschlossenen Basel-III-Reformen in nationales Recht werden diverse Bereiche, die bislang auf Stufe FINMA-Rundschreiben geregelt sind, neu in FINMA-Verordnungen überführt. Hierfür ist die Delegation diverser Kompe- tenzen an die FINMA auf Stufe Eigenmittelverordnung, Bankenverordnung und Finanzin- stitutsverordnung notwendig. Dies betrifft insbesondere auch Offenlegungspflichten, die einen wichtigen Bestandteil der Basler Mindeststandards darstellen. Daher wird die be- stehende Gesetzesgrundlage zur Ermächtigung der FINMA in Artikel 3g Absätze 1 und 2, Artikel 5 Absatz 2 sowie Artikel 10 Absatz 4 Buchstabe abis um die Offenlegung erweitert. – Ab dem 1. Januar 2023 gelten für Aktiengesellschaften flexiblere Gründungs- und Kapi- talvorschriften. Sie sind Bestandteil der vom Parlament am 19. Juni 2020 verabschiedeten Aktienrechtsreform 64 und erfordern formale Anpassungen im BankG beim Vorrats- und Wandlungskapital (Art. 12 und 13). Ebenfalls erfolgen beim Beteiligungskapital im BankG (Art. 14 und 14b) Anpassungen an die im Schweizerischen Obligationenrechts 65 (OR) mit Wirkung seit 1. Mai 2021 vorgenommene Umsetzung von Empfehlungen des Globalen Forums über Transparenz und Informationsaustausch für Steuerzwecke 66. – Als mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben des Bundes betraute und ausserhalb der zentralen Bundesverwaltung stehende Organisation entscheidet die FINMA gemäss Art. 19 Abs. 3 des Verantwortlichkeitsgesetzes vom 14. März 1958 67 mittels Verfügung über streitige An- sprüche aus ihrer Tätigkeit. Entscheidet im Rahmen eines «Geschäfts von grosser Trag- weite» der Verwaltungsrat der FINMA in einer aufsichtsrechtlichen Angelegenheit und werden gestützt auf solche Entscheide Staatshaftungsansprüche geltend gemacht, er- scheint die FINMA als gesamte Behörde als vorbefasst. Für diesen Fall soll ersatzweise das EFD als Entscheidbehörde vorgesehen werden. – Die FINMA ist Beschwerdeinstanz gegen Verfügungen der Übernahmekommission ge- stützt auf das Finanzinfrastrukturgesetz vom 19. Juni 2015 68 (FinfraG). Vor diesem Hin- tergrund kann nicht vollständig ausgeschlossen werden, dass die FINMA im Rahmen ei- nes «Geschäfts von grosser Tragweite» bei Beaufsichtigten eine Übernahme aufsichtsrechtlich beurteilen muss und im Nachgang allenfalls noch eine übernahmerecht-

liche Beschwerde gegen die Übernahmekommission zu behandeln wäre. Für diesen Fall wird neu die Beschwerde direkt an das Bundesverwaltungsgericht vorgesehen (Art. 140 f. FinfraG). Das Bundesverwaltungsgericht nimmt in diesen Fällen die Aufgaben der

63 SR 952.3

64 BBl 2020 5573

65 SR 220

66 AS 2019 3161, BBl 2019 279

67 SR 170.32 68 SR 958.1

FINMA als erste Beschwerdeinstanz wahr. Gegen das Urteil des Bundesverwaltungsge- richts soll zudem der Beschwerdeweg an das Bundesgericht offenstehen.

3.2 Umsetzungsfragen

Mit der Vorlage wird die gesetzliche Grundlage für die Gewährung von Ausfallgarantien durch den Bund zur Sicherung von Liquiditätshilfe-Darlehen der SNB geschaffen. Solche Darlehen können wie oben dargestellt (vgl. Kapitel 3.1) subsidiär in einer Situation eines abrupten Ver- trauensverlusts in die betroffene SIB notwendig werden. Zudem soll schon die blosse Existenz der Möglichkeit zur Gewährung von Liquiditätshilfe-Darlehen mit einer Ausfallgarantie präven- tiv und vertrauensbildend wirken. Für den Fall, dass eine SIB tatsächlich Liquiditätshilfe-Dar- lehen mit Ausfallgarantie benötigt, müssen insbesondere die involvierten Behörden (EFD, FINMA und SNB) vorgängig sicherstellen, dass sie über die für die Gewährung, Verwaltung, Überwachung und Abwicklung von Liquiditätshilfe-Darlehen und Ausfallgarantien notwendigen organisatorischen Voraussetzungen verfügen. Diese sind mit dem Inkrafttreten der Vorlage zu etablieren.

Die vorliegenden Bestimmungen sind technologieneutral ausgestaltet und deren Umsetzung steht der Digitalisierung offen gegenüber.

4 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln

4.1 Bankengesetz

Absätze 1 und 2

Im Rahmen der Überführung der abgeschlossenen Basel-III-Reformen in nationales Recht wurde festgestellt, dass bislang eine explizite Gesetzesgrundlage für die bestehenden Offen- legungsvorschriften fehlt. In Artikel 3g Absätze 1 und 2, Artikel 5 sowie Artikel 10 Absatz 4 Buchstabe a wird daher die entsprechende Gesetzesgrundlage geschaffen. Es geht dabei ins- besondere um die Offenlegung in den Bereichen Eigenmittel, Risikoverteilung, Liquidität, Zins- risiken, Organisation und von sonstigen Bereichen mit wesentlichen Risiken.

Art. 5 Offenlegung

Absatz 1

Siehe Erläuterungen zu Artikel 3g.

Absatz 2

Die FINMA erhält die Kompetenz, Regelungen zur Offenlegung zu erlassen.

Art. 10

Absatz 4 Buchstabe abis

Siehe Erläuterungen zu Artikel 3g.

Absatz 1

Absatz 1 bleibt unverändert.

Absatz 2

Buchstabe a

Absatz 2 Buchstabe a bleibt unverändert.

Buchstabe b

Aufgrund der vorgeschlagenen Erweiterung der Auflistung in Artikel 10a Absatz 2 wird in Buchstabe b eine formelle Anpassung vorgenommen.

Buchstabe c

Neu wird im Gesetz die explizite Möglichkeit verankert, dass der Bundesrat gegenüber einer SIB oder ihrer Konzernobergesellschaft bei der Beanspruchung staatlicher Beihilfe die Rück- forderung von bereits ausbezahlten variablen Vergütungen verlangen kann. Konkret kann der Bundesrat die Bank im Rahmen einer Verfügung dazu verpflichten, bereits ausbezahlte Ver- gütungen an gegenwärtige und ehemalige Personen in leitender Stellung einzufordern, die eine Verantwortung für die Situation tragen, welche zur Notwendigkeit der staatlichen Beihilfe geführt hat. Es wird ein Konnex zwischen der finanziellen Notlage und den dafür verantwortli- chen Personen in leitender Stellung verlangt, wobei eine massgebliche Mitverantwortung an der Entstehung der Notlage ausreicht. Wer die betroffenen Personen sind und welche Verant- wortung sie innerhalb der SIB übernommen haben, ist im konkreten Anwendungsfall zu be- stimmen. Dabei werden nebst den allgemein geltenden Bestimmungen, beispielsweise im OR 69, auch bankinterne Weisungen beizuziehen sein. Zudem ist auch davon auszugehen, dass die Bank eigene interne Untersuchungen einleiten wird, um den Zusammenhang zwi- schen der finanziellen Notlage und den verantwortungstragenden Personen zu eruieren. Die Rückforderung ist dabei nicht auf die individuelle anteilsmässige Mitverantwortung einer be- troffenen Person begrenzt. Variable Vergütungen sind diejenigen Teile der Gesamtvergütung, deren Ausrichtung und Höhe im Ermessen des Finanzinstituts stehen oder vom Eintritt verein- barter Bedingungen abhängen, einschliesslich leistungs- und erfolgsabhängiger Vergütungen sowie Antritts- und Abgangsentschädigungen. Die Ausübung dieser Massnahme wird auch in denjenigen Fällen zu prüfen sein, in welchen sich aufgrund der finanziellen Lage des Instituts bereits abgezeichnet hat, dass eine staatliche Unterstützung notwendig sein könnte und Per- sonen in leitender Stellung die SIB verlassen haben. Im verwaltungsrechtlichen Verfahren wird sodann unter Mitwirkung der betroffenen SIB zu eruieren sein, welche variablen Vergütungen gegenwärtiger oder ehemaliger Personen in leitender Stellung, welche für die finanzielle Lage der SIB mitverantwortlich zeichnen, tangiert sind. Von Buchstabe c nicht erfasst sind aufge- schobene variable Vergütungen, welche noch nicht ausbezahlt wurden. Diese werden durch den bestehenden Buchstaben a bereits abgedeckt.

Absatz 3

Dieser Absatz wurde aufgrund der Einführung des Absatz 2 Buchstabe c ergänzt.

69 SR 220

Absatz 4

Wird eine Massnahme nach Absatz 1 verfügt, überwacht die FINMA deren Umsetzung im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit.

Art. 10b Zusammenarbeit des EFD, der FINMA und der Nationalbank zur Abwendung und Bewältigung des Ausfalls einer systemrelevanten Bank

Absatz 1

Absatz 1 regelt den Grundsatz der Zusammenarbeit der massgeblichen Behörden im Rahmen eines sich abzeichnenden Ausfalls einer systemrelevanten Bank beziehungsweise dessen Be- wältigung. Mit Blick auf die Finanzstabilität der Schweiz verfolgt die Zusammenarbeit der Be- hörden das Ziel der Abwendung bzw. Bewältigung einer Bankenkrise. In solchen Fällen ist eine enge Koordination der Arbeiten erforderlich, und es ist sicherzustellen, dass die jeweiligen Verantwortlichkeiten wirksam wahrgenommen werden können. Ein tripartites Memorandum of Understanding zur Zusammenarbeit im Bereich der Finanzstabilität und Finanzmarktregulie- rung zwischen dem EFD, der FINMA und der SNB wurde bereits 2011 unterschrieben und 2019 ergänzt. Die vorliegende Bestimmung soll die diesbezügliche gesetzliche Grundlage im Bereich der systemrelevanten Banken schaffen.

Absatz 2

Auch wenn die TBTF-Regulierung darauf ausgelegt ist, staatliche Beihilfe aus Bundesmitteln zu verhindern, können ausserordentliche Situationen eine solche Beihilfe erfordern. Dies kann dann der Fall sein, wenn die Bank ihre eigenen Möglichkeiten zur Abwendung des Ausfalls ausgenutzt hat, die ausserordentlichen und zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen der SNB ausgeschöpft sind und die FINMA die ihr zur Verfügung stehenden Instrumente entweder aus- gereizt hat oder sich diese als nicht wirksam erweisen. In einem solchen Fall kann sich eine staatliche Beihilfe als nötig ergeben, um einen erheblichen Schaden an der Schweizer Volks- wirtschaft oder am schweizerischen Finanzsystem zu verhindern (vgl. Art. 7 Abs. 1). Wenn die FINMA in ihrer Einschätzung nach Anhörung der SNB zum Schluss gekommen ist, dass be- gründete Besorgnis besteht, dass eine systemrelevante Bank überschuldet ist oder ernsthafte Liquiditätsprobleme hat, oder diese die Eigenmittelvorschriften nach Ablauf einer von der FINMA festgesetzten Frist nicht erfüllt und eine staatliche Beihilfe wahrscheinlich werden kann, muss sie unverzüglich das EFD benachrichtigen. Um eine angemessene Vorbereitungszeit und Koordination der Krisenorganisation zu ermöglichen, erfolgt die Benachrichtigung der FINMA in einem möglichst frühen Stadium der entsprechenden Bankenkrise. Die FINMA und die SNB reichen dem EFD ihre jeweiligen Einschätzungen zur Krisensituation ein. Die FINMA fokussiert in ihrer Beurteilung insbesondere auf die bei der betroffenen SIB identifizierten Prob- lemfelder und die SNB insbesondere auf die Auswirkungen eines Ausfalls auf die Schweizer Volkswirtschaft und das schweizerische Finanzsystem. FINMA und SNB schätzen die poten- ziellen Auswirkungen der Handlungsoptionen – wobei der Verzicht auf staatliche Beihilfemas- snahmen stets auch eine Handlungsoption darstellt – auf die Bank beziehungsweise auf die Schweizer Volkswirtschaft und das schweizerische Finanzsystem ein. Dieses Vorgehen soll dazu dienen, unterschiedliche staatliche Massnahmen zu prüfen und zu entwickeln. Sobald das EFD zum Schluss kommt, dass eine staatliche Intervention notwendig ist, informiert es unverzüglich den Bundesrat und die Eidgenössische Finanzkontrolle sowie – in Abhängigkeit von der Dringlichkeit der staatlichen Beihilfe – auch die parlamentarische Finanzdelegation.

Art. 12 Vorratskapital

Der heutige Artikel 12 BankG über das Vorratskapital soll ohne materielle Änderung an die seit dem 1. Januar 2023 geltenden Bestimmungen der Aktienrechtsreform angepasst werden.

Diese kennen kein Institut der genehmigten Kapitalerhöhung mehr, auf welche der heutige Art. 12 BankG referenziert. Die statutarische Ermächtigung des Verwaltungsrats zu einer Ka- pitalerhöhung findet seine Entsprechung im OR nun vielmehr in den neuen Bestimmungen über das Kapitalband (Art. 653s–653u OR) und im Übrigen in denjenigen zur ordentlichen Kapitalerhöhung. Da das Kapitalband nebst einer Kapitalerhöhung auch eine Kapitalherabset- zung zulässt, passt dieses aber nur bedingt auf die Regeln zum Vorratskapital nach BankG, weil diese naturgemäss allein eine (der besseren Stabilität der Bank dienende) Kapitalerhö- hung zulassen. Die vorliegende Änderung von Artikel 12 trägt diesen Umständen Rechnung.

Absatz 1 Dieser entspricht mit kleinen sprachlichen Anpassungen der heutigen Fassung.

Absätze 2 und 3 Hier werden im BankG neu angelehnt an die Bestimmungen zum Kapitalband (Art. 653u Abs. 2 und 4 OR) detailliertere Vorgaben zu den Aufgaben des Verwaltungsrats im Falle einer durch ihn beschlossenen Erhöhung des Aktienkapitals aufgenommen.

Absatz 4 Entspricht wörtlich dem heutigen Absatz 2 und regelt die Behandlung der Bezugsrechte.

Absatz 5 Erklärt gleich wie der heutige Absatz 3 im Übrigen die Bestimmungen des OR anwendbar, wobei es sich neu um diejenigen zur ordentlichen Kapitalerhöhung und zum Partizipationska- pital handelt.

– Buchstabe a: Der heutige Buchstabe a, der die zeitliche und betragsmässige Beschrän- kung der Kapitalerhöhung nach damaligem OR als nicht anwendbar erklärt, wird mit der Neuformulierung des Einleitungssatzes obsolet. Die genannte Beschränkung findet sich nunmehr in den Bestimmungen zum Kapitalband, die gemäss Einleitungssatz im BankG grundsätzlich nicht gelten sollen. Mit dem neuen Buchstaben a wird nunmehr die Anwend- barkeit von Artikel 650 OR ausgeschlossen. Der Beschluss der Generalversammlung bzw. die Ermächtigung des Verwaltungsrats durch die Statuten wird zugeschnitten auf die Bedürfnisse der Schaffung von Vorratskapital bereits in Absatz 1 oben geregelt. – Buchstaben b–d: Entsprechen den heutigen Buchstaben b–d. Einzig ist in Buchstabe d die Erwähnung von Artikel 656b Absatz 4 OR weggefallen, da dieser zwischenzeitlich ei- nen anderen Inhalt hat.

Art. 13 Wandlungskapital

Absätze 1 und 2 Das OR spricht nach der Aktienrechtsreform in Artikel 653 nicht mehr von einer bedingten Kapitalerhöhung, sondern neu von bedingtem Kapital. Im BankG soll daher und zugleich ent- sprechend dem bankspezifischen Charakter des Kapitals und dem bisherigen Wortlaut neu der Begriff des bedingten Wandlungskapitals verwendet werden.

Absatz 6 Die heute im zweiten Satz erwähnte Registersperre gibt es seit 1. Januar 2021 nicht mehr, da Artikel 162 der Handelsregisterverordnung vom 17. Oktober 2007 70 auf diesen Zeitpunkt auf- gehoben wurde. Der zweite Satz kann daher gestrichen werden.

70 SR 221.411

Absatz 8 Hier erfolgt eine rein begriffliche Anpassung an das OR nach der Aktienrechtsreform.

Art. 14

Absatz 6 Die in den Artikeln 697a–697g OR geregelte «Sonderprüfung» wurde mit Wirkung ab 1. Januar 2021 abgelöst durch die nunmehr in den Artikeln 697c–697gbis abgehandelte «Sonderunter- suchung». Die Verweisung in Absatz 6 ist in diesem Sinne neu zu formulieren.

Art. 14b Meldepflichten und Verzeichnis bei Genossenschaftsbanken

Absätze 1–4 Die Bestimmung über die Meldepflichten der Inhaber von Beteiligungsscheinen wurde mit dem Finanzinstitutsgesetz auf 1. Januar 2020 in Umsetzung der damaligen internationalen Trans- parenzvorgaben 71 eingeführt. Die Inhaberaktien, auf die sie referenziert, wurden in der Schweiz in der Zwischenzeit mit dem Bundesgesetz über die Umsetzung der Empfehlungen des Global Forum 72 faktisch abgeschafft. Es bestehen nach Artikel 622 Absatz 1bis OR nur noch zwei gesetzliche Ausnahmen, in denen Inhaberaktien zulässig sind: Börsenkotierte Ge- sellschaften und als Bucheffekten ausgestaltete Inhaberaktien. In diesen Fällen sehen das Börsenrecht und das Bucheffektengesetz Meldepflichten in Bezug auf die wirtschaftlich be- rechtigten Personen vor. Im gleichen Zug wurde konsequenterweise auch das Verzeichnis der Inhaberaktionäre abgeschafft. Dies wäre das angemessene Instrument gewesen, die Inhaber von Beteiligungsscheinen zu erfassen. Unter diesen Umständen erscheint es sinnvoll und not- wendig, im BankG eine eigenständige Regelung zu schaffen, die analog dem bisherigen Ver- zeichnis der Inhaberaktionäre (vor dem 1. Mai 2021 geregelt in Art. 697i OR73) die Inhaber der Beteiligungsscheine enthält und den Inhabern Melde- und Aktualisierungspflichten auferlegt. In den Absätzen 1–4 wird dieses Anliegen aufgenommen.

Absatz 5 Hier wird analog zu Artikel 697j OR sichergestellt, dass ein Inhaber von Beteiligungsscheinen die daran wirtschaftlich berechtigte(n) Person(en) melden muss.

Absatz 6 Übernimmt den heutigen Absatz 2.

Absatz 7 Übernimmt inhaltlich den seinerzeitigen Artikel 697l, auf welchen die Bestimmung heute refe- renziert, mit den Vorgaben für das Verzeichnis der Inhaber der Beteiligungsscheine und der wirtschaftlich berechtigten Personen.

Absatz 8 Übernimmt die internationalen Vorgaben des jederzeitigen Zugriffs entsprechend Artikel 697l Absatz 4 OR.

71 Bundesgesetz vom 12. Dezember 2014 zur Umsetzung der 2012 revidierten Empfehlungen der Groupe d’ac- tion financière (GAFI-Vorlage, BBl 2014 9689) 72 Bundesgesetz vom 21. Juni 2019 zur Umsetzung von Empfehlungen des Globalen Forums über Transparenz und Informationsaustausch für Steuerzwecke (AS 2019 3161; BBl 2019 279)

73 AS 2015 1389; BBl 2014 605

Art. 26

Absatz 1 Buchstabe h Aufgrund der vorgeschlagenen Erweiterung der Auflistung in Artikel 26 Absatz 1 wird in Buch- stabe h eine formelle Anpassung vorgenommen. Buchstabe i Die Abschreibung von zusätzlichem Kernkapital wird bereits gemäss geltendem Recht unter eine Schutzmassnahme nach Artikel 26 subsumiert und ist zudem auch gemäss der vertragli- chen Ausgestaltung dieser Instrumente möglich. Buchstabe i hat somit deklaratorischen Cha- rakter. Aus Transparenzgründen wurde dies auch in Artikel 5a der Verordnung über zusätzli- che Liquiditätshilfe-Darlehen und die Gewährung von Ausfallgarantien des Bundes für Liquiditätshilfe-Darlehen der Schweizerischen Nationalbank an systemrelevante Banken 74 hervorgehoben. Zwecks Klarstellung gegenüber Gläubigerinnen und Gläubigern entsprechen- der Finanzierungsinstrumente wird der nicht abschliessende Massnahmenkatalog in Artikel 26 Absatz 1 entsprechend ergänzt.

Art. 30

Absatz 3

Hier wird erstmals im BankG die Abkürzung für das Fusionsgesetz vom 3. Oktober 2003 75 (FusG) aufgenommen.

Vorbemerkung zu Elfter a. Abschnitt

In diesem Abschnitt wird das Konzept des PLB, dessen Umsetzung vom Bundesrat im März 2022 in Auftrag gegeben und welches vom Bundesrat mittels Verordnung über zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen und die Gewährung von Ausfallgarantien des Bundes für Liquiditäts- hilfe-Darlehen der Schweizerischen Nationalbank an systemrelevante Banken 76 im März

2023 eingeführt wurde, ins ordentliche Recht überführt.

Art. 32a Gewährung von Ausfallgarantien

Absatz 1

Gemäss diesem Absatz kann der Bund Ausfallgarantien zur Absicherung der Liquiditätshilfe- Darlehen gewähren. Die Ausfallgarantie des Bundes dient der SNB als Sicherheit im Sinne von Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe e NBG. Eine Ausfallgarantie für Liquiditätshilfe-Darlehen soll nur in ausserordentlichen Situationen und subsidiär gewährt werden, d.h. wenn alle anderen Liquiditätsquellen ausgeschöpft sind (vgl. Abs. 3 Bst. a). Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfall- garantien gehen gemäss Absatz 1 nur an Banken, die systemrelevant oder Teil einer system- relevanten Finanzgruppe sind. Gemäss Artikel 8 Absatz 3 ist die SNB zuständig für die Fest- stellung der Systemrelevanz der Bank und deren systemrelevante Funktionen. Handelt es sich bei der SIB um eine Finanzgruppe, bezeichnet die SNB die ganze Gruppe als systemrelevant, jedoch nicht die einzelnen Banken der Gruppe. Zum Zeitpunkt der Vorlage sind die UBS Group, die Credit Suisse Group 77, die PostFinance, die Zürcher Kantonalbank (ZKB) und Rai-

74 SR 952.3 75 SR 221.301 76 SR 952.3 77 Die Credit Suisse Group wird als unabhängige Bank nur solange weitergeführt, bis die Übernahme durch die UBS Group abgeschlossen ist.

ffeisen (als Finanzgruppe) als systemrelevant bezeichnet worden. Im Fall einer systemrele- vanten Finanzgruppe – dies ist bei den beiden international tätigen SIBs (UBS Group AG und Credit Suisse Group AG) der Fall – können Liquiditätshilfe-Darlehen nur an Rechtseinheiten gehen, die über eine Bankbewilligung verfügen. Dies sind die Stammhäuser (UBS AG und Credit Suisse AG) sowie die jeweiligen Schweizer Einheiten. Die Konzernobergesellschaften (UBS Group AG und Credit Suisse Group AG) verfügen über keine Banklizenz. Zu beachten ist, dass der Bund aufgrund der Kann-Bestimmung nicht verpflichtet ist, eine Ausfallgarantie zu gewähren. Es besteht somit kein Rechtsanspruch auf die Gewährung von Ausfallgarantien (vgl. Abs. 4). Der Bund entscheidet in seinem Ermessen im Einzelfall nach sorgfältiger Abwä- gung und Risikoeinschätzung.

Bei seiner Risikoeinschätzung berücksichtigt der Bund insbesondere auch das Konkursprivileg nach Artikel 32h. Mit der Gewährung einer Ausfallgarantie an die SNB übernimmt der Bund das Risiko, dass er dereinst die SNB für Verluste aus den vom Bund gesicherten Liquiditäts- hilfe-Darlehen schadlos halten muss. Folglich übernimmt der Bund ein finanzielles Risiko. Um dieses Risiko möglichst zu minimieren, ist die Konkursprivilegierung der Forderungen aus den Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie vorgesehen (Art. 32h), und es wird die Solvenz des Instituts vorausgesetzt (vgl. Abs. 3 Bst. c). Der Bund gewährt die Ausfallgarantie nur dann, wenn insbesondere seine Vorteile aus der Konkursprivilegierung nicht beeinträchtigt sind. Das Konkursprivileg könnte beispielsweise dann beeinträchtigt werden, wenn die systemrelevante Bank einer Finanzgruppe (beispielsweise die Schweizer Einheit einer G-SIB) als Darlehens- nehmerin einen Teil der erhaltenen Liquidität innerhalb der Finanzgruppe verteilt (zum Beispiel an das Stammhaus). Wird in der Folge über das Stammhaus der Konkurs eröffnet ohne vor- gängige Rückerstattung der erhaltenen Liquidität an die Schweizer Einheit, wäre das Konkur- sprivileg des Bundes wertlos. Dies, weil davon auszugehen ist, dass es der Schweizer Einheit aufgrund des Notfallplans gelingen würde, ihre Geschäftstätigkeit weiterzuführen. Die Bestim- mung der Darlehensnehmerin muss deshalb insbesondere bei SIBs mit einer komplexen Or- ganisationsstruktur nach sorgfältiger Abwägung aller relevanten Faktoren erfolgen, die das Konkursprivileg des Bundes beeinträchtigen und den Entscheid bezüglich der Gewährung ei- ner Ausfallgarantie beeinflussen könnten. Grundsätzlich sollen Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie an diejenige Rechtseinheit gewährt werden, die einen entsprechenden Bedarf aufweist. Nach Gewährung eines Liquiditätshilfe-Darlehens mit Ausfallgarantie obliegt es pri- mär der FINMA, darauf zu achten, dass durch konzerninterne Liquiditätsverschiebungen die Konkursprivilegierung nicht ausgehöhlt wird.

Die Verpflichtung des Bundes gegenüber der SNB kann substantiell werden. Der Bund muss für die Gewährung einer Ausfallgarantie das einzugehende finanzielle Risiko für den Bundes- haushalt einschätzen. Zu beachten ist dabei, dass der definitive vom Bund zu tragende Verlust erst nach Abschluss des Konkursverfahrens feststeht. Ein Konkursverfahren über eine SIB kann zehn Jahre oder länger dauern. Neben den direkten finanziellen Risiken für den Bundes- haushalt beurteilt der Bund weitere Risiken. Zu denken ist hierbei insbesondere an eine er- hebliche Schädigung der Schweizer Volkswirtschaft und des Finanzsystems (vgl. Abs. 3 Bst. d).

Absatz 2

Mit der Gewährung einer Ausfallgarantie zugunsten der SNB verpflichtet sich der Bund, bis zur Höhe des Garantiebetrags einen definitiven Verlust der SNB zu übernehmen, der ihr im Falle einer Nichtzurückzahlung der Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie oder von Tei- len davon und nach Abschluss eines allfälligen Konkursverfahrens erwächst (inkl. bis zum Zeitpunkt des Konkurses aufgelaufener Zinsen und ihrer Risikoprämie nach Art. 32c Abs. 2 und 3). Die Ausfallgarantie erfasst somit keine Verluste auf anderen Darlehen der SNB an die Darlehensnehmerin (bspw. aus ausserordentlichen Liquiditätshilfe-Darlehen). Nach dem FHG erfordert eine Garantie des Bundes einen Verpflichtungskredit (vgl. Art. 32b). Die Höhe des Garantiebetrags entspricht dem Verpflichtungskredit. Bei einem allfälligen späteren Konkurs

der Darlehensnehmerin wird nach Abschluss des Konkursverfahrens und nach Verwertung sämtlicher verbleibender Aktiven festgestellt, wie hoch ein allfälliger verbleibender Verlust der SNB aus den Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie definitiv ist.

Absatz 3

Der Bund kann eine Ausfallgarantie nur gewähren, wenn die in diesem Absatz genannten Vo- raussetzungen kumulativ erfüllt sind. Damit der Bundesrat die Erfüllung dieser Voraussetzun- gen feststellen kann, ist er insbesondere auf die Bereitstellung von Grundlagen durch die FINMA und die SNB angewiesen, da diese Institutionen über notwendige Informationen und die Fachkompetenz zur Beurteilung der Voraussetzungen verfügen und die notwendigen Be- urteilungen abgeben müssen (vgl. auch Art. 32k und Art. 10b). Das EFD ist für die Vorbereitung des Entscheids des Bundesrates und der parlamentarischen Finanzdelegation zuständig. Es kann bei Bedarf nebst der FINMA und der SNB auch Verwaltungseinheiten (z. B. das Staats- sekretariat für Wirtschaft SECO oder das Bundesamt für Justiz BJ) oder externe Dritte für die Beurteilung beiziehen. Die Voraussetzungen in Artikel 32a Absatz 3 müssen zum Zeitpunkt des Entscheids über die Gewährung der mit einer Ausfallgarantie gesicherten Liquiditätshilfe- Darlehen erfüllt sein.

Buchstabe a

Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie des Bundes müssen zwingend subsidiär zu ande- ren Massnahmen und Instrumenten zur Sicherstellung der Liquidität sein, die der SIB zur Ver- fügung stehen. Das heisst, die Darlehensnehmerin und die Finanzgruppe müssen die aus ei- gener Kraft erschliessbaren Liquiditätsquellen ausgeschöpft haben. Die erste Quelle, die ausgeschöpft sein muss – die sogenannt erste Verteidigungslinie – ist die eigene Liquiditäts- haltung (inkl. der kurzfristig umsetzbaren liquiditätsgenerierenden Massnahmen). Die Vor- schriften in der LiqV sehen für die Liquiditätshaltung der SIBs im Vergleich zu den übrigen Banken strengere sowie auch im internationalen Vergleich hohe Anforderungen vor.

Falls diese Quelle versiegt ist, kommt die sogenannte zweite Verteidigungslinie zum Zuge: Dabei kann die SNB unter den von ihr aufgestellten Bedingungen ausserordentliche Liquidi- tätshilfe-Darlehen nach Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe a und e sowie Artikel 9 Absatz 1 Buch- stabe e des NBG Liquidität gegen ausreichende Sicherheiten (beispielsweise gegen Hypothe- ken und bestimmte Wertschriften) zur Verfügung stellen. Dabei richtet sie sich nach den hierfür eigens erlassenen und anwendbaren Richtlinien. Vorübergehend kann die SNB zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen nach Artikel 51b gewähren, welche mit einem Konkursprivileg ausge- stattet sind (Art. 51b Abs. 4). Die Möglichkeit der Gewährung von zusätzlichen Liquiditätshilfe- Darlehen wird im Zusammenhang mit der Verordnung vom 16. März 2023 erlassen und ist bis 31. Dezember 2027 befristet.

Erst wenn diese beiden Verteidigungslinien und allenfalls weitere durch die Darlehensnehme- rin und die Finanzgruppe aus eigener Kraft erschliessbare Finanzierungsquellen ausgeschöpft sind oder sich deren Ausschöpfung unmittelbar abzeichnet, können Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie des Bundes als dritte Verteidigungslinie gewährt werden.

Damit der Bund die Erfüllung der Voraussetzung überprüfen kann, muss die SNB gegenüber dem Bund vor der Auszahlung der ersten Tranche von Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallga- rantie bestätigen, dass die Darlehensnehmerin alle zur Verfügung stehenden geeigneten Ver- mögenswerte für den Bezug von ausserordentlichen Liquiditätshilfe-Darlehen eingesetzt hat. Vorbehalten bleiben Sicherheiten, die keine weitere Liquidität generieren oder die die Bank bis zum Zeitpunkt der Gewährung der Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie zwingend und im zulässigen Umfang als Puffer zur Bewirtschaftung ihrer Liquidität braucht. Ebenfalls vorbe- halten bleiben Sicherheiten, deren Verwendung für Zwecke der ausserordentlichen Liquidi- tätshilfe der SNB eine destabilisierende Wirkung oder erheblich hohe Kosten für die Bank

hätte, weil sie beispielsweise zur Risikoabsicherung nicht zeitnah durch Derivate substituiert werden können. Vorbehalten bleiben zudem auch Sicherheiten der Schweizer Einheit, falls die Schweizer Einheit die mit diesen Sicherheiten generierte Liquidität aufgrund aufsichtsrechtli- cher Beschränkungen im Zusammenhang mit dem Notfallplan nicht an das Stammhaus wei- tergeben darf.

Die FINMA muss dem Bund gegenüber bestätigen, dass der Darlehensnehmerin sowie der Finanzgruppe keine über die ausserordentlichen sowie zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen hinausgehenden Liquiditätsquellen mehr zur Verfügung stehen.

Buchstabe b

Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie werden in einer Situation nötig, in der einer SIB die für die Bedienung ihrer Verpflichtungen notwendige Liquidität auszugehen droht, z. B. weil die Kundinnen und Kunden ihre Guthaben abziehen oder weil die sonst üblichen Refinanzie- rungsquellen zu versiegen drohen. Eine solche Situation ist typischerweise das Resultat einer schweren, anhaltenden Vertrauenskrise und kann selbst dann eintreten, wenn eine Bank grundsätzlich gut kapitalisiert ist. Damit der Bund in solch einem Falle eine Ausfallgarantie gewähren kann, muss die FINMA entweder ein Sanierungsverfahren über die Bank bereits eingeleitet haben oder eine Eröffnung in Vorbereitung sein. Im Sanierungsverfahren kann die FINMA Kapitalmassnahmen wie die Rekapitalisierung durch einen Bail-in oder organisatori- sche und strukturelle Massnahmen (z.B. Auswechseln des Managements, neue Ausrichtung inkl. Verkäufe von Konzernteilen) anordnen. Solche Massnahmen sind in einem geordneten Verfahren umzusetzen. Ein solches ist mit dem von der FINMA einzuleitenden Sanierungsver- fahren gegeben.

Buchstabe c

Bevor der Bund eine Ausfallgarantie für ein Liquiditätshilfe-Darlehen gewähren kann, muss er sich versichern, dass die Darlehensnehmerin solvent ist. Eine Bank ist solvent, wenn sie die geltenden Eigenmittelvorschriften aktuell und vorausschauend erfüllt. Diese Bedingung impli- ziert insbesondere, dass die Bank genügend Aktiven hat, um ihren gesamten Verbindlichkeiten nachkommen zu können, und darüber hinaus über genügend Eigenkapital verfügt. Eine Aus- fallgarantie des Bundes wird nur ausgerichtet, wenn die Darlehensnehmerin die Bewilligungs- voraussetzungen der FINMA erfüllt. Die FINMA bestätigt, dass die Darlehensnehmerin solvent ist oder, falls es zur Herstellung der Solvenz zusätzlicher Massnahmen bedarf, dass ein Sa- nierungsplan vorliegt, der nach ihrer Beurteilung die Solvenz herzustellen vermag. Folglich kann die Solvenz auch erst nach einer Sanierung vorliegen.

Buchstabe d

Eine weitere Voraussetzung für die Gewährung einer Ausfallgarantie und somit der Liquidi- tätshilfe ist, dass bei Nichtgewährung von Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie der SIB der Konkurs droht und dass im Zuge dessen aufgrund der Systemrelevanz des Instituts eine erhebliche Schädigung der Schweizer Volkswirtschaft droht. Aufgrund der Bedeutung einer SIB für den international ausgerichteten Schweizer Finanzplatz drohen in diesem Fall zudem negative Auswirkungen auf das schweizerische und möglicherweise das internationale Finanz- system. Die Gewährung einer Ausfallgarantie für Liquiditätshilfe-Darlehen der SNB muss im öffentlichen Interesse liegen (Art. 5 Abs. 2 BV).

Buchstabe e

Die Gewährung einer Ausfallgarantie durch den Bund ist staatliches Handeln unter Einsatz öffentlicher Gelder, das auf seine Verhältnismässigkeit zu prüfen ist (Art. 5 Abs. 2 BV).

Einerseits muss der staatliche Eingriff für die bevorstehende Sanierung der SIB und die Ab- wendung der damit zusammenhängenden Risiken geeignet sein (Eignung). Andererseits muss eine Schädigung der Schweizer Volkswirtschaft und des schweizerischen Finanzsys- tems durch den Konkurs einer SIB nicht auf andere Weise als durch Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie abwendbar sein (Erforderlichkeit).

Absatz 4

Der Bund ist nicht verpflichtet, eine Ausfallgarantie für Liquiditätshilfe-Darlehen zu gewähren, auch wenn die Voraussetzungen nach Absatz 3 erfüllt sind. Dieser Umstand kommt schon in der Kann-Formulierung unter Absatz 1 zum Ausdruck. Mit Absatz 4 wird verdeutlicht, dass es sich nicht um einen gesetzlichen Anspruch auf Gewährung von Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie handelt.

Art. 32b Kreditbewilligung

Gemäss Finanzhaushaltgesetz erfordert eine Garantie des Bundes einen Verpflichtungskredit (Art. 21 Abs. 4 Bst. e FHG). Das Parlament bewilligt im Normalfall einen Verpflichtungskredit entweder über den Voranschlag und seine Nachträge oder als einzelnes Geschäft mit beson- derer Botschaft (Art. 23 FHG). Die Notwendigkeit einer Ausfallgarantie für Liquiditätshilfe-Dar- lehen der SNB äussert sich in einer Situation höchster zeitlicher Dringlichkeit. Das heisst, die für einen Verpflichtungskredit üblichen vorgesehenen parlamentarischen Prozesse sind für eine Ausfallgarantie ungeeignet, da sie längere Zeit in Anspruch nehmen. Die Gewährung einer Ausfallgarantie erträgt keinen Aufschub, weshalb Artikel 28 FHG zur Anwendung kommt: Der Bundesrat beantragt den erforderlichen Verpflichtungskredit im Dringlichkeitsverfahren und holt hierfür vorgängig die Zustimmung der Finanzdelegation der eidgenössischen Räte ein. Hierfür muss der Bundesrat gegenüber der Finanzdelegation den Nachweis erbringen, dass die Voraussetzungen zur Gewährung von Ausfallgarantien gemäss Artikel 32a erfüllt sind. Mit der Zustimmung der Finanzdelegation darf der Bundesrat Verpflichtungen über den Einsatz von Finanzmitteln sofort eingehen (Art. 28 Abs. 1 FHG). Die dringliche Verpflichtung ist der Bundesversammlung jedoch zur nachträglichen Genehmigung zu unterbreiten (Art. 28 Abs. 2 FHG).

Des Weiteren ist darauf hinzuweisen, dass der Bundesrat die Frage prüfen wird, ob das Par- lament bei dringlichen Finanzbeschlüssen gemäss heutiger Rechtslage angemessen einbe- zogen ist oder ob Anpassungen notwendig und möglich sind, ohne dass die verfassungsrecht- lichen Kompetenzen des Bundes und damit die staatliche Handlungsfähigkeit in Krisenzeiten beschnitten werden. 78

Art. 32c Bereitstellungsprämie, Risikoprämien, Zinsen und Kosten für Leistungen Dritter

Absatz 1

Dem Umstand, dass der Bund bereit ist, der SNB eine Ausfallgarantie für Liquiditätshilfe-Dar- lehen zugunsten der Darlehensnehmerin zu gewähren, wird mittels einer Bereitstellungsprä- mie Rechnung getragen. Diese schuldet die Darlehensnehmerin unabhängig von der tatsäch- lichen Inanspruchnahme von Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie ab dem Zeitpunkt der Einräumung der Kreditbezugsmöglichkeit an die Bank durch die SNB. Die Bereitstellungs-

78 Vgl. Postulat RK-N 23.3438 zur Anwendung von Notrecht, abrufbar unter: https://www.parlament.ch/de/rats- betrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20233438, und Medienmitteilung des Bundesrates vom 19. April 2023, abrufbar unter: https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id- 94415.html.

prämie wird vertraglich auf den Zeitpunkt der Beendigung des Liquiditätshilfe-Darlehensver- trags fällig. Im Konkursfall ist sie daher als Konkursforderung im Namen des Bundes durch die SNB geltend zu machen. Die Prämie soll den Bund für die Notwendigkeit eines staatlichen Eingriffes und die dadurch entstehenden Administrativkosten entschädigen sowie Marktver- zerrungen entgegenwirken. Zudem soll sie der Darlehensnehmerin zusätzliche Anreize für eine frühzeitige Aufhebung der Garantie setzen. Die Bereitstellungsprämie bemisst sich an der maximalen Höhe der Ausfallgarantie und wird im Einzelfall bestimmt.

Absatz 2

Die vom Bund mit Ausfallgarantie auf den tatsächlich ausbezahlten Liquiditätshilfe-Darlehen übernommen Risiken werden durch eine Risikoprämie abgegolten. Auch die SNB hat An- spruch auf eine Risikoentschädigung. Diese deckt das Risiko, dass für die SNB Kosten ent- stehen können, die im Konkurs der Darlehensnehmerin gemäss Artikel 219 SchKG nicht durch die Zinsen abgedeckt sind. Diese Kosten können entstehen, weil die SNB die Liquidität, die durch das Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie geschaffen wird, auf den Girokonten im System verzinsen und – je nach Geldpolitik – mit der Ausgabe von verzinsten Instrumenten (bspw. SNB-Bills) abschöpfen muss. Entsprechend haben Bund und SNB je einen selbständi- gen Anspruch auf eine Risikoprämie. Die Risikoprämien bemessen sich am Gesamtbetrag der jeweils ausstehenden Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie. Grundsätzlich werden die Risikoprämien gemäss der vertraglichen Regelung (Art. 32d) am Ende einer jeden von der SNB festgelegten Laufzeitenperiode belastet. Vertraglich ist eine andere Regelung zwischen SNB und Bank möglich, sofern dadurch die Risiken für den Bund nicht erhöht werden.

Die Risikoprämie der SNB ist von der Risikoprämie des Bundes grundsätzlich unabhängig. Die Risikoprämien werden von der jeweiligen Partei (Bund bzw. SNB) im Einzelfall festgelegt, wo- bei die SNB betreffend die ihr geschuldete Risikoprämie die vorgängige Zustimmung des Bun- des einholt. Die Höhen der Risikoprämien orientieren sich zum einen an den Kosten von Bund beziehungsweise SNB und zum anderen an der vorherrschenden Risikosituation unter Be- rücksichtigung beispielsweise des geschäftlichen und finanziellen Zustandes der Darlehens- nehmerin beziehungsweise der entsprechenden Finanzgruppe. Die Risikoprämie der SNB ori- entiert sich unter anderem am SNB-Leitzins. Wenn sich die Risikosituation deutlich ändert, kann die Risikoprämie durch Bund beziehungsweise SNB ohne Zustimmung der Darlehens- nehmerin als vertragliche Gegenpartei entsprechend angepasst werden. Anpassungen der Risikoprämie der SNB erfordern die vorgängige Zustimmung des Bundes.

Absatz 3

Die SNB hat Anspruch auf Zinsen auf den Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie. Der Zins soll die für die SNB entstehenden Kosten reflektieren. Diese Kosten belaufen sich auf die Zinskosten der zusätzlichen Sichtguthaben (vgl. Erläuterung in Abs. 2). Daher orientiert sich der Zins in der Regel am aktuellen SNB-Leitzins und beträgt mindestens 0 Prozent.

Absatz 4

Die Bereitstellungs- und Risikoprämien werden der Darlehensnehmerin durch die SNB im Rahmen ihrer Darlehensgewährung auf dem Girokonto belastet. Die Bereitstellungsprämie hat die Darlehensnehmerin nach der vertraglichen Regelung nach Beendigung des Liquiditäts- hilfe-Darlehensvertrags mit Ausfallgarantie zu begleichen. Die aufgelaufenen Risikoprämien belastet die SNB dem Girokonto der Darlehensnehmerin grundsätzlich bei Fälligkeit, oder im Fall fehlender Kontodeckung am nächstmöglichen Zeitpunkt, und schreibt ohne Abzüge dem Bund dessen Risikoprämie gut. Die SNB und die Bank können einen anderen Mechanismus zur Begleichung der Risikoprämien vorsehen, sofern dadurch die Risiken für den Bund nicht vergrössert werden. Entsprechend darf sich eine fallweise Nichtbelastung der Risikoprämie nicht als Verzicht des Bundes auf die entsprechende Forderung auswirken.

Absatz 5

Die SNB macht im Konkursverfahren einerseits ihre eigenen Forderungen aus den Liquiditäts- hilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie einschliesslich der aufgelaufenen Zinsen und ihrer Risi- koprämie geltend. Andererseits übernimmt sie auch die Geltendmachung der Forderungen des Bundes im Konkursverfahren. Sie ist ermächtigt und verpflichtet, die dem Bund zustehen- den aufgelaufenen Bereitstellungs- und Risikoprämien im Namen des Bundes geltend zu ma- chen.

Absatz 6

Im Zusammenhang mit der Gewährung, Verwaltung, Abwicklung, Überwachung und Prüfung von Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie können weitere Kosten aufgrund von Leistun- gen Dritter anfallen, beispielsweise im Falle von fachlichen Einschätzungen in Bezug auf die notwendige Höhe der zu gewährenden Darlehen. Die Kosten für die Gewährung sind in jedem Fall – unabhängig von der effektiven Gewährung der Darlehen – der Darlehensnehmerin auf- zuerlegen und sind bei Fälligkeit zu begleichen. Keine Rolle spielt dabei, ob diese zusätzlichen Kosten vorab durch den Bund, die FINMA oder die SNB beglichen und erst im Nachgang der Darlehensnehmerin in Rechnung gestellt werden. Im Falle der FINMA gilt diese Regelung der Überbürdung der Kosten von Drittleistungen unabhängig von den bereits durch das FINMAG erteilten Kompetenzen zum Einsatz von Untersuchungs- und Prüfbeauftragten.

Art. 32d Verträge

Um eine Ausfallgarantie für Liquiditätshilfe-Darlehen zu gewähren, bedarf es eines Vertrags zwischen dem Bund und der SNB. Darin sind insbesondere die Einzelheiten der Garantie des Bundes sowie die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der Garantie durch die SNB, die Höhe der Ausfallgarantie, die Risiko- und die Bereitstellungsprämien sowie die Vertragsbeen- digung zu regeln.

Des Weiteren wird zur Gewährung der Liquiditätshilfe-Darlehen ein Vertrag zwischen der SNB und der Darlehensnehmerin abgeschlossen. In diesem Vertrag sind insbesondere die Höhe der Kreditlimite, die Rückzahlungsmodalitäten inklusive Zinsen, Risiko- und Bereitstellungs- prämien sowie die Mitwirkungs- und Kündigungsmodalitäten zu regeln.

Art. 32e Rückzahlung

Es muss sichergestellt werden, dass die Darlehensnehmerin der SNB vorrangig die Liquidi- tätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie zurückbezahlt. Solange diese Liquiditätshilfe-Darlehen nicht vollständig zurückbezahlt wurden, darf die Darlehensnehmerin ausserordentliche und zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen (Art. 51b), die ihr die SNB gewährt hat, nicht zurückbe- zahlen. Diese Vorgehensweise gilt auf Stufe der einzelnen Rechtseinheit und ist unabhängig von der Geltungsdauer von Artikel 51b. Die vorrangige Rückzahlung der Liquiditätshilfe-Dar- lehen mit Ausfallgarantie beruht auf der Logik, dass zwecks Risikoreduktion aus Sicht der öf- fentlichen Hand zuerst diese Liquiditätshilfe-Darlehen und erst anschliessend die von der Bank teilweise mit eigenen Sicherheiten besicherten Liquiditätshilfe-Darlehen zurückbezahlt wer- den. Damit wird dem Aspekt der Subsidiarität der Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie gegenüber den ausserordentlichen und zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen der SNB Nach- achtung verschafft. Vorbehalten ist der Fall, in dem aufgrund von Marktwertveränderungen (d.h. einer Wertveränderung von als Sicherheit dienenden Aktiven) keine ausreichenden Si- cherheiten mehr für die bestehenden ausserordentlichen und zusätzliche Liquiditätshilfe-Dar- lehen vorhanden sind. In diesem Fall darf die Forderung aus diesen Darlehen jedoch nur im Umfang der ungenügenden Sicherheiten zurückbezahlt werden. Besteht somit beispielsweise

ein ausserordentliches Liquiditätshilfe-Darlehen von 100 mit einer verlangten Sicherheitsde- ckung von 110 und der Wert der Sicherheiten sinkt aufgrund von Marktveränderungen von 110 auf 100, so darf die Darlehensnehmerin der SNB lediglich Rückzahlungen in der Höhe von 10 des ausserordentlichen Liquiditätshilfe-Darlehens vorgängig zurückbezahlen. Auch ist eine vorgängige Rückzahlung eines ausserordentlichen oder zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darle- hens durch die Darlehensnehmerin in begründeten Fällen nach Zustimmung des Bundes mög- lich.

Art. 32f Pflichten der Darlehensnehmerin als Folge von Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie

Absatz 1

Um das Risiko für den Bund zu reduzieren und die Rückzahlung der Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie zu priorisieren, darf die Darlehensnehmerin während der Laufzeit des Ver- trags und solange – auch bei aufgelöstem Vertrag – die Liquiditätshilfe-Darlehen von der Dar- lehensnehmerin noch nicht zurückbezahlt worden und Zinsen und Prämien noch nicht begli- chen worden sind, keine Zahlungen an Eigentümer vornehmen, die zu Lasten der SNB (und schliesslich des Bundes) gehen würden. Damit wird sichergestellt, dass die durch den Bund garantierte Liquidität von der Darlehensnehmerin und den mit ihr direkt oder indirekt verbun- denen Tochtergesellschaften nicht zur gruppeninternen und externen Auszahlung von Divi- denden und Tantiemen, der Rückerstattung von Kapitaleinlagen oder zur Gewährung oder Rückzahlung von Darlehen an die Eigentümerinnen und Eigentümer verwendet wird. Ausge- nommen sind Darlehensverträge mit Eigentümerinnen und Eigentümer, die diese in ihrer Ei- genschaft als Kunde im Rahmen des normalen Geschäftsverkehrs der Bank abgeschlossen haben. Insbesondere wird davon ausgegangen, dass die Darlehensnehmerin während der Gewährung einer Ausfallgarantie noch vorhandenes zusätzliches Kernkapital und Ergän- zungskapital nicht vorzeitig zurückbezahlt. Ausgenommen sind Fälle, bei denen aus Sicht der FINMA ausserordentliche Gründe für eine solche Rückzahlung sprechen, namentlich wenn dies aus Sanierungsgründen nötig ist.

Absatz 2

Zins- und Amortisationszahlungspflichten, die aus Geschäften nach Absatz 1 Buchstaben b und c stammen und vor dem Abschluss eines Liquiditätshilfe-Darlehensvertrags bestanden, können weiterhin erfüllt werden.

Absatz 3

Die Dauer der Anwendbarkeit von Absatz 3 richtet sich nach Absatz 1. Die Darlehensnehmerin und die direkt oder indirekt mit ihr verbundenen Konzerngesellschaften dürfen keine Handlun- gen vornehmen, die die Rückzahlung der Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie und die vollständige Begleichung der Zinsen und Prämien verzögern oder gefährden können. Entspre- chende Handlungen können gesellschaftsrechtliche Umstrukturierungen oder Fusionen sein. Zu denken ist auch an das Eingehen von Neugeschäften (inkl. das Angebot von neuen Pro- dukten), die das Risikoprofil der Darlehensnehmerin oder der direkt oder indirekt mit ihr ver- bundenen Konzerngesellschaften übermässig erhöht. Es soll der Darlehensnehmerin aber auch nach Darlehensgewährung offenstehen, sich bei Bedarf und nach Massgabe des gelten- den Rechts umzustrukturieren oder Aktiven zu veräussern. Unter Handlungen, die sich nach- teilig auf die Darlehensrückzahlung auswirken und damit das Risiko für den Bund erhöhen, kann auch die Auszahlung von variablen Vergütungen, die den Massnahmen des Bundesrates (vgl. Art. 10a) entgegenstehen, subsumiert werden. Ebenfalls sollte die Bank grundsätzlich davon absehen, während der Dauer der Ausfallgarantie allfällig noch vorhandenes zusätzli- ches Kernkapital und Ergänzungskapital freiwillig zurückzuzahlen. Sollte eine solche Rück-

zahlung seitens der Bank geplant sein, wird die FINMA im Rahmen ihrer üblichen Aufsichtstä- tigkeit mit der Bank die Auswirkungen auf die Liquiditätshilfe-Darlehen erörtern müssen; sollte die Rückzahlung das Risikoprofil für den Bund verändern, ist die FINMA nach Art. 32g ver- pflichtet, für den Bund risikomindernde Massnahmen zu prüfen und ggf. durchzusetzen. Die Darlehensnehmerin darf während der Inanspruchnahme von mittels Ausfallgarantie gesicher- ten Liquiditätshilfe-Darlehen auch keine Handlungen unterlassen, die der Rückzahlung der Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie und der vollständigen Begleichung der Zinsen und Prämien dienlich sind. Beispielswiese reduzieren eine zeitgerechte Rückzahlung der Darle- hen, wenn es die Geschäftstätigkeit erlaubt, oder eine adäquate Absicherung der Risiken der Bank das Risiko für den Bund.

Absatz 4

Absatz 4 regelt den Fall einer Übernahme der Darlehensnehmerin oder der Finanzgruppe während der Dauer, in der die Rückzahlung der Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie ausstehend ist. Es soll vermieden werden, dass bei einer vollständigen Auflösung der Darle- hensnehmerin oder der Finanzgruppe durch Absorption in eine Einheit der übernehmenden Drittgesellschaft die Verbote nach Absatz 1 bis zur vollständigen Rückzahlung der Liquiditäts- hilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie bestehen bleiben. Es soll der übernehmenden Gesellschaft beziehungsweise der Rechtsnachfolgerin ermöglicht werden, Dividenden und Tantiemen, die Rückerstattung von Kapitaleinlagen oder die Gewährung oder Rückzahlung von Darlehen ge- mäss Absatz 1 Buchstaben a bis c vorzunehmen, auch wenn die vollständige Rückzahlung der Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie ausstehend ist.

Art. 32g Risikoreduktion, Überwachung und Berichterstattung

Absatz 1

Soweit dies möglich ist, haben die FINMA und die SNB im Rahmen ihrer jeweiligen Rollen dafür zu sorgen, dass die Risiken des Bundes aus einer Ausfallgarantie reduziert werden. So darf beispielsweise die Auszahlung der Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie die für eine erfolgreiche Sanierung tatsächlich notwendige Höhe nicht überschreiten, und die Lauf- zeiten der Liquiditätshilfe-Darlehen dürfen nicht länger sein als nötig.

Mit der vorliegenden Norm erhält die FINMA im Zusammenhang mit der Liquiditätshilfe-Darle- hen mit Ausfallgarantie neue Aufgaben zusätzlich zu den heute bestehenden gemäss Artikel 6 FINMAG 79. Eine diesbezüglich wichtige Aufgabe zur Risikoreduktion des Bundes besteht in der Überwachung der Einhaltung der Pflichten nach Artikel 32f oder im Rahmen der Anwen- dung von Artikel 37 durch die FINMA (vgl. Art. 32f). Die Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfall- garantie sind nach Artikel 30b Absatz 3 Buchstabe b besicherte Forderungen und können als solche im Rahmen eines Sanierungsverfahrens nicht nach Artikel 30b Absatz 1 in Eigenkapital gewandelt werden. Wurden Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie an eine SIB ausbe- zahlt, überwacht die FINMA im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit den Einsatz dieser liquiden Mittel durch die SIB.

Im Rahmen ihrer Funktion als Darlehensgeberin von Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallga- rantie muss auch die SNB die Risiken des Bundes soweit als möglich reduzieren. Als Ver- tragspartei des Darlehensvertrags kann sie bspw. Auflagen und Bedingungen festlegen und deren Einhaltung laufend überwachen und nötigenfalls bei der Darlehensnehmerin Informati- onen einfordern. Zu den Auflagen und Bedingungen gehören z. B. die Beschaffung und Wei-

79 SR 956.1

terleitung von wichtigen Informationen der Darlehensnehmerin an den Bund oder die Berück- sichtigung der Risiken des Bundes bei der Vergabe (z. B. bei einer gestaffelten Auszahlung) und Kündigung (z. B. bei einer gestaffelten Rückzahlung) von Darlehen.

Die SNB berücksichtigt die Risikoreduktion zugunsten des Bundes jedoch nicht nur im Rah- men der Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie, sondern auch bei anderen Darlehen, die sie der Bank gewährt hat. Dies bedeutet beispielweise, dass im Fall, in dem die SNB ausser- ordentliche oder zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen während der Laufzeit von Liquiditäts- hilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie künden würde, gleichwohl zuerst die Liquiditätshilfe-Darle- hen mit Ausfallgarantie zurückbezahlt werden müssen. Will die SNB nach der Gewährung von Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie die Bedingungen der anderen Liquiditätshilfe-Dar- lehen anpassen, muss sie auch die Auswirkungen der Anpassungen auf die Risiken des Bun- des berücksichtigen. Beispielweise geht aus der Logik der Subsidiarität hervor, dass die Be- dingungen der ausserordentlichen Liquiditätshilfe-Darlehen (etwa zum Risikowertabschlag, Haircut) nicht so angepasst werden dürfen, dass dadurch eine vorrangige Rückzahlung von ausserordentlichen Liquiditätshilfe-Darlehen vor den Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallga- rantie bewirkt würde.

Für eine effektive Risikoreduktion ist eine enge Abstimmung zwischen FINMA und SNB erfor- derlich (z. B. in Bezug auf die Höhe und Staffelung der einzelnen Liquiditätshilfe-Darlehen), nötigenfalls erhebt die SNB auch direkt Informationen bei der Darlehensnehmerin. Insbeson- dere bei SIBs mit einer komplexen Organisationsstruktur muss die Bestimmung der Darle- hensnehmerin nach sorgfältiger Abwägung aller relevanten Faktoren derart erfolgen, dass das Konkursprivileg des Bundes nicht beeinträchtigt ist (vgl. Erläuterung zu Art. 32a Abs. 1).

Absatz 2

Die FINMA überwacht im Rahmen der laufenden Aufsicht die Verwendung der Liquiditätshilfe- Darlehen mit Ausfallgarantie unter Berücksichtigung der Pflichten, die die Darlehensnehmerin gemäss Artikel 32f erfüllen muss, und erstattet darüber dem EFD mindestens monatlich Be- richt. Nebst den aufsichtsrechtlichen Massnahmen droht bei Pflichtverletzung auch eine Straf- verfolgung nach Artikel 46 Absatz 1 Buchstabe d.

Art. 32h Konkursprivileg für Forderungen aus Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie

Absätze 1 und 2

Das Konkursprivileg gemäss Artikel 32h ist ein zentraler Baustein der Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie an eine SIB gemäss dieser Vorlage.

Um das Risiko für den Bund zu reduzieren, sieht die Regelung die Einführung eines Konkur- sprivilegs zugunsten der Forderungen von SNB und Bund vor. Das Konkursprivileg gilt für Forderungen im Zusammenhang mit den vom Bund gesicherten Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie. Analog zur Privilegierung der Einlagen, die seit 2011 sowohl im BankG als auch im SchKG statuiert ist, wird es mit Blick auf die Konsistenz der Privilegierung von ban- kenspezifischen Forderungen sowohl in die bestehenden Konkursklassen des SchKG einge- gliedert als auch im BankG verankert. Es ist so ausgestaltet, dass im Konkurs die Forderungen der SNB gegenüber der Darlehensnehmerin aus den durch eine Ausfallgarantie des Bundes gesicherten Liquiditätshilfe-Darlehen einschliesslich der aufgelaufenen Zinsen sowie der auf- gelaufenen Prämienforderungen bevorzugt befriedigt werden. Diese Forderungen werden in Artikel 219 Absatz 4 SchKG nach den Massaschulden, Löhnen von Arbeitnehmern, Beiträgen an Sozialversicherungen, privilegierten Einlagen sowie den Forderungen aus zusätzlichen Li- quiditätshilfe-Darlehen inklusive der aufgelaufenen Zinsen (Art. 51b Abs. 4), aber vor allen anderen Forderungen eingereiht (vgl. dazu auch Art. 220 Abs. 1 SchKG). Die Geltendmachung

der Forderungen im Konkurs über die gesamte Konkursdauer liegt bei der SNB. Es wird zudem klargestellt, dass die Gläubiger innerhalb der Zweiten Klasse gemäss Artikel 219 Absatz 4 Buchstaben a – f sowie die Forderungen der SNB aus zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen vor den Forderungen aus den Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie befriedigt werden.

Ein Konkursprivileg der SNB aus Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie innerhalb von Artikel 219 Absatz 4 SchKG kann den Anteil der befriedigten Forderungen der Drittklassgläu- biger in einem Konkursverfahren schmälern. Da die Unterstützung der Darlehensnehmerin mit Liquidität der erfolgreichen Sanierung der SIB erheblich dient, ist eine solche Privilegierung aber im Interesse aller Gläubiger und kann massgeblich zur Abwendung eines Konkurses bei- tragen.

Durch die ausdrückliche Privilegierung der Forderungen der SNB und des Bundes gemäss der Vorlage fallen diese nicht mehr in den Anwendungsbereich von Artikel 37, der nach Anordnung von Schutzmassnahmen durch die FINMA oder in einem Sanierungsverfahren eingegangene Verbindlichkeiten als Massaverbindlichkeiten privilegiert. Die höhere Privilegierung von Forde- rungen nach Artikel 37 verfolgt den Zweck, Investoren einen Anreiz zu geben, die Darlehens- nehmerin trotz der Krise finanziell zu unterstützen. Dies ist auch im öffentlichen Interesse, um möglichst zu verhindern, dass eine Ausfallgarantie durch den Bund an die SNB zur Absiche- rung der Liquidität einer SIB überhaupt nötig wird.

Forderungen aus Freizügigkeits- und Säule-3a-Konti werden im Bankenkonkurs bis zum Be- trag von 100'000 Franken als privilegierte Einlagen in die zweite Gläubigerklasse eingereiht. Die Ausgestaltung des Konkursprivilegs nach Artikel 32h hat zur Folge, dass Forderungen aus Freizügigkeits- und Säule-3a-Konti, die 100’000 Schweizer Franken überschreiten, in der drit- ten Gläubigerklasse eingereiht und im Konkursfall nachrangig zu den Forderungen der SNB aus den Liquiditätshilfe-Darlehen (vgl. Art. 32a und Art. 51b) befriedigt würden. Könnten aus der Konkursmasse einer SIB, welcher Liquiditätshilfe-Darlehen nach dieser Vorlage gewährt wurden, die ausstehenden Forderungen der SNB nicht vollständig befriedigt werden, würden die Freizügigkeits- und Säule 3a-Guthaben, welche nicht unter die privilegierten Einlagen fal- len, nicht aus der Konkursmasse bedient werden können. Auch für den Fall, dass die Forde- rungen der SNB vollumfänglich befriedigt werden könnten, bestünde in Abhängigkeit von der Höhe der Konkursmasse die Möglichkeit, dass die Befriedigung der Forderungen aus Freizü- gigkeits- und Säule 3a-Guthaben durch die jetzige Ausgestaltung des Konkursprivilegs in Ar- tikel 32h gemindert würde. Aus diesen Gründen soll bis zur Unterbreitung der Botschaft noch geprüft werden, inwiefern die Ausgestaltung des Konkursprivilegs angepasst werden soll, da- mit die Freizügigkeits- und Säule 3a-Guthaben im Konkurs einer SIB, welcher Liquiditätshilfe- Darlehen gewährt wurden, besser geschützt wären. Dabei besteht grundsätzlich ein Zielkon- flikt zwischen dem Schutz dieser Vorsorgegelder und dem Schutz der Gesamtheit der Steuer- zahler.

Art. 32i Inanspruchnahme der Ausfallgarantie durch die Nationalbank

Für die Auszahlung an die SNB im Zeitpunkt der Inanspruchnahme der Ausfallgarantie bzw. für die Erfassung einer finanziellen Verbindlichkeit ist grundsätzlich eine Kreditbewilligung durch die Bundesversammlung (Voranschlagskredit) einzuholen (vgl. Art. 32b). Zwischen In- anspruchnahme der Ausfallgarantie und Garantiezahlung liegt eine Frist von 5 Jahren (vgl. Art. 32j). Die Garantie des Bundes wird als Finanzinstrument nach dem Rechnungslegungs- standard IPSAS 41 behandelt (International Public Sector Accounting Standards). Demnach erfasst der Bund eine finanzielle Verbindlichkeit in der Höhe des Ausfallrisikos und passt diese jeweils per Ende Jahr an, wobei der Betrag voraussichtlich ausserordentlich verbucht werden würde. Wenn die effektive Zahlung über die in der Bilanz eingestellte finanzielle Verbindlichkeit hinausgeht, muss das Parlament einen entsprechenden Voranschlagskredit genehmigen.

Absatz 1

Es soll sichergestellt werden, dass die SNB vor Inanspruchnahme der Ausfallgarantie sämtli- che durch die Ausfallgarantie gedeckten Forderungen sowie die aufgelaufenen Zinsen und die Risiko- und Bereitstellungsprämien im Konkursverfahren umfassend geltend gemacht hat. Erst wenn das Konkursverfahren rechtskräftig abgeschlossen und für die SNB daraus ein definitiver Verlust entstanden ist, kann die Ausfallgarantie des Bundes durch die SNB beansprucht wer- den.

Absatz 2

Der Vertrag über die Ausfallgarantie und gegebenenfalls weitere Vereinbarungen zwischen der SNB und dem Bund regeln allfällige weitere Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der Ausfallgarantie. Die Begleichung der Forderung aus der Ausfallgarantie erfolgt durch Vor- lage des definitiven Verlustscheins und ist auf die Höhe der Verlustscheinforderung be- schränkt. Die SNB weist deren Berechnung detailliert nach.

Art. 32j Fälligkeit der gedeckten Forderung

Die Forderung aus einem definitiven Verlust der SNB aus den Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie wird 5 Jahre nach dem rechtskräftigen Abschluss des Konkursverfahrens fällig. Als rechtskräftiger Abschluss des Konkursverfahrens gilt der Tag der FINMA- Schlussverfügung des Konkurses. Diese Frist ermöglicht es dem Bund, die nötigen administ- rativen und parlamentarischen Prozesse für die Auszahlung der von der SNB geltend gemach- ten Summe zu durchlaufen. Dazu gehört namentlich die Bewilligung eines Voranschlagskre- dits (Art. 30 FHG) und die Beschaffung der notwendigen Mittel.

Art. 32k Informationsaustausch und Datenbearbeitung

Absatz 1

Der Informationsaustausch zwischen EFD, FINMA und SNB ist wichtig, damit diese über die notwendigen sachlichen Grundlagen verfügen, um im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeit die erforderlichen Entscheidungen im Zusammenhang mit den Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie zu treffen. Vor diesem Hintergrund muss der Informationsaustausch zwischen den involvierten Behörden gesichert sein, um Liquiditätshilfe-Darlehen und Ausfallgarantien gewähren, verwalten, überwachen, prüfen und abwickeln zu können. Der Austausch soll bei- spielsweise alle Informationen und Daten der betroffenen SIB umfassen, über die die FINMA oder die SNB verfügen und die für den Bund erforderlich sind, damit dieser eine angemessene Beurteilung der Liquidität und Kapitalisierung der betroffenen SIB sowie eine Beurteilung und Prüfung des Risikos aus der zu gewährenden Ausfallgarantie vornehmen kann. Der Austausch umfasst auch nicht öffentlich verfügbare Informationen wie z. B. über Finanzierungstransakti- onen, die Finanz- und Risikosituation der SIB, über die Finanzplanung für den Zeitraum der ausstehenden Liquiditätshilfe-Darlehen gegenüber der SNB resp. den Zeitraum der Ausfallga- rantie und über die offenen, materiellen Risikopositionen aller Rechtseinheiten der SIB. Die Bestimmung erfasst auch Informationen und Unterlagen über zurückliegende Sachverhalte wie beispielweise zu Umfang und Modalitäten der von der SNB gewährten ausserordentlichen und zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen, die sich vor einer allfälligen Gewährung der Liqui- ditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie verwirklicht haben, sofern solche Informationen und Unterlagen für den Vollzug notwendig sind. Auch sollen zur Lagebeurteilung Informationen bezüglich der im Rahmen der genutzten Fazilitäten der SNB eingesetzten oder einsetzbaren Sicherheiten durch die SIB und Informationen zu Marktbeobachtungen ausgetauscht werden können. Während der Laufzeit der Ausfallgarantie können die involvierten Behörden gegen- über einander keine Geheimnisvorbehalte anbringen. Zu denken wäre namentlich an Amts-,

Banken- oder Steuergeheimnisse. Der Austausch der Informationen ist nicht als einmaliger Akt zum Zeitpunkt der Gewährung der Ausfallgarantie durch den Bund an die SNB zu verste- hen. Er soll insbesondere auch während der Laufzeit der Ausfallgarantie und in einem allfälli- gen Konkursverfahren stattfinden.

Absatz 2

Das EFD fordert bei der FINMA und bei der SNB im Hinblick auf die Gewährung sowie die Verwaltung, Überwachung, Prüfung und Abwicklung von Liquiditätsdarlehen und Ausfallga- rantien alle Informationen ein, die notwendig sind, um das Risiko für den eidgenössischen Finanzhaushalt zu bewerten und um die Entscheidung darüber zu treffen, ob und in welchem Umfang öffentliche Mittel verwendet werden (vgl. auch Art. 32a Abs. 3). Das EFD muss vor der Gewährung von Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie bis zum Wegfall der Ausfall- garantie diejenigen Informationen erhalten, die fundierte und zeitnahe Entscheidungen ermög- lichen. Dazu gehören beispielsweise Zusatzinformationen, die für das EFD notwendig sind, um die Einschätzungen der FINMA und der SNB nachzuvollziehen und eine eigene Beurtei- lung der Situation, Risiken und Handlungsoptionen vorzunehmen. Diese Informationen kön- nen auch den Sanierungsplan und damit zusammenhängende Dokumente wie die Notfallpla- nung umfassen. Das EFD leitet der Eidgenössischen Finanzkontrolle die Informationen und Unterlagen weiter, die diese in ihrer Rolle als oberstes Finanzaufsichtsorgan des Bundes (Art. 1 des Finanzkontrollgesetzes vom 28. Juni 1967 80 [FKG]) und im Rahmen ihrer Prüfprozesse für die Beurteilung der Liquiditätshilfe-Darlehen, der Ausfallgarantien sowie der damit zusam- menhängenden finanziellen Verpflichtungen des Bundes benötigt. Von Absatz 2 ausgenom- men ist das Einholen von Drittgutachten durch die FINMA und die SNB.

Absatz 3

Dieser Absatz legt fest, dass die Bearbeitung der Informationen nicht auf die Behörden nach Absatz 1 beschränkt ist, sondern auch die Eidgenössische Finanzkontrolle und bei Bedarf die für den Vollzug der Bestimmungen nötigen Dritten (z. B. Sanierungsbeauftragter, externe Be- rater) umfasst. Namentlich soll damit sichergestellt werden, dass eine angemessene rechtliche Grundlage für die Bearbeitung, beispielsweise durch Verknüpfen und Austausch, von Perso- nendaten sowie Daten von juristischen Personen, einschliesslich besonders schützenswerter Daten im Sinne des Datenschutzgesetzes vom 25. September 2020 81 und besonders schüt- zenswerter Daten juristischer Personen im Sinne des Regierungs- und Verwaltungsorganisa- tionsgesetzes vom 21. März 1997 82, und anderen Informationen besteht. Die für den Vollzug der Bestimmungen notwendigen Informationen sollen mit der Gewährung, der Verwaltung, der Überwachung, der Prüfung und der Abwicklung von Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgaran- tie im Zusammenhang stehen. Dazu zählen insbesondere auch Informationen zu den Sicher- heiten aller von der SIB genutzten Fazilitäten der SNB. Zur Risikoeinschätzung können auch Informationen zum Markt erforderlich sein.

Art. 46 Abs. 1 Bst. d

Absatz 1 Buchstabe d

Die Ergänzung gleicht von der Begehungsart und vom geschützten Rechtsgut her betrachtet den bestehenden Strafnormen im BankG. Es rechtfertigt sich in Analogie des erwähnten Ne-

80 SR 614.0 81 SR 235.1 82 SR 172.010

benstrafrechts im BankG, vorliegend die vorsätzliche Pflichtverletzung von Artikel 32f von Am- tes wegen zu verfolgen und als mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe bestrafte Vergehen auszugestalten.

Personen, welche Beschlüsse und Zahlungen gemäss Artikel 32f Absatz 1 Buchstaben a bis c beziehungsweise Absatz 3 zulassen, obwohl sie dies aufgrund ihrer organisatorischen Stel- lung in der Bank verhindern müssen, begehen eine Pflichtwidrigkeit und befinden sich straf- rechtlich in einer Garantenstellung. Die Garantenstellung kann sich aus den Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 22. März 1974 83 über das Verwaltungsstrafrecht ergeben.

Vorbemerkung zu Vierzehnter a. Abschnitt

Im Vierzehnten a. Abschnitt werden insbesondere die rechtlichen Grundlagen und Wirkungen im Zusammenhang mit den Bestimmungen aus der Verordnung vom 16. März 2023 84 über zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen und die Gewährung von Ausfallgarantien des Bundes für Liquiditätshilfe-Darlehen der Schweizerischen Nationalbank an systemrelevante Banken ge- setzlich verankert. Dadurch wird die Fortführung der rechtlichen Konsequenzen der bereits gewährten Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie sowie der weiteren im März 2023 ge- troffenen Massnahmen sichergestellt. Die Beschlüsse des Bundesrates vom 16. März 2023 und vom 19. März 2023 sowie der Beschluss der parlamentarischen Finanzdelegation vom 19. März 2023 bleiben durch die Vorlage unberührt. Hervorzuheben ist, dass die Geltungs- dauer zusätzlicher Liquiditätshilfe-Darlehen (vgl. Art. 51b) bis am 31. Dezember 2027 be- schränkt wird. Zudem erhält der Bundesrat den gesetzlichen Auftrag, die in diesen Abschnitt des Gesetzes überführten Verordnungsbestimmungen innert 5 Jahren ab deren Inkrafttreten zu überprüfen (Art. 51i). Er erstattet der Bundesversammlung darüber Bericht und zeigt dabei allfälligen Aufhebungs- oder Anpassungsbedarf auf Gesetzesstufe auf. Demnach könnten Bestimmungen, die im Prüfungszeitpunkt obsolet sind, aufgehoben werden.

Art. 51a Geltungsbereich

Es wird klargestellt, dass sich der Geltungsbereich des Vierzehnten a. Abschnitts auf die Li- quiditätshilfe-Darlehen, Garantien, weitere Massnahmen und fusionsbezogene Transaktionen, die gestützt auf die Verordnung vom 16. März 2023 85 über zusätzliche Liquiditätshilfe-Darle- hen und die Gewährung von Ausfallgarantien des Bundes für Liquiditätshilfe-Darlehen der Schweizerischen Nationalbank an systemrelevante Banken in der Fassung vom 19. März

2023 86 erfolgten, bezieht.

Art. 51b Zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen

Die Möglichkeit zur Gewährung zusätzlicher Liquiditätshilfe-Darlehen der SNB wurde im März 2023 als notwendiges und besonders rasch umsetzbares Sicherheitsnetz aufgrund der Liqui- ditätsabzüge bei der Credit Suisse eingeführt. Infolgedessen wird Artikel 51b im Zusammen- hang mit der Verordnung vom 16. März 2023 als Übergangslösung erlassen, bis die vom Bun- desrat am 29. März 2023 beschlossene Aufarbeitung der Ereignisse 87 rund um die Übernahme der Credit Suisse durch die UBS und die Umsetzung von daraus folgenden Massnahmen ab- geschlossen sind. Vor diesem Hintergrund soll die Geltungsdauer der vorliegenden Bestimmung gemäss Ziffer III beschränkt werden und Artikel 51b Absätze 1 bis 3 sowie Artikel 51c treten per 31. Dezember 2027 ausser Kraft. Dieser Umstand hat keinen Einfluss auf bestehende Verträge, die Fälligkeit

83 SR 313.0 84 SR 952.3 85 SR 952.3 86 AS 2023 136 87 https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-94030.html

ausstehender zusätzlicher Liquiditätshilfe-Darlehen, das Konkursprivileg nach Artikel 219 Ab- satz 4 SchKG sowie auf die Rückzahlungsmodalitäten im Zusammenhang mit Liquiditätshilfe- Darlehen mit Ausfallgarantie. Unbeschadet der aufgehobenen Bestimmungen muss die Dar- lehensnehmerin gemäss Artikel 32e Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie vor allfällig gewährten und ausbezahlten zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen der SNB zurückzahlen.

Absatz 1 Es wird klargestellt, dass der Bundesrat nach Absprache mit der SNB die Höhe der von der SNB höchstens auszahlbaren zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen pro Finanzgruppe im kon- kreten Einzelfall bestimmt. Bei der Festlegung der Höhe sind namentlich Risikoüberlegungen zu berücksichtigen. Insbesondere müssen in der Bilanz der Darlehensnehmerin – zusätzlich zu den bereits für die Gewährung von ELA verwendeten Sicherheiten – genügend werthaltige Aktiven vorhanden sein, welche als «Sicherheiten im weiteren Sinne» im Falle eines Konkur- ses der Darlehensnehmerin zur Deckung der Forderungen der SNB herangezogen werden könnten, auch wenn sie aufgrund von rechtlichen oder anderen Hürden nicht als unmittelbar übertragbare Sicherheiten beurteilt würden. Die Absprache mit der SNB soll zusätzlich die Berücksichtigung allfälliger Bedenken geldpolitischer Natur gewährleisten.

Absatz 2 Die SNB kann Bedingungen bezüglich der zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen definieren. Auch kann die SNB im Rahmen der nach Absatz 1 bestimmten maximalen Höhe separate zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen an mehrere Einheiten innerhalb der gleichen Finanz- gruppe gewähren.

Absatz 3 Die Artikel 32a Absatz 3, 32c Absätze 3 und 6, 32f sowie 51e Absatz 1 bezüglich des Liquidi- tätshilfe-Darlehens mit Ausfallgarantie sind analog anwendbar, wenn die SNB ein zusätzliches Liquiditätshilfe-Darlehen gewährt.

Absatz 4 Das Konkursprivileg ist ein zentrales Element der zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen. Um das Risiko für die SNB zu reduzieren, sieht die Regelung die Einführung eines Konkur- sprivilegs zu ihren Gunsten vor. Dieses Konkursprivileg gilt nur für Forderungen aus zusätzli- chen Liquiditätshilfe-Darlehen einschliesslich aufgelaufener Zinsen. Es ist in die bestehenden Konkursklassen des SchKG eingegliedert und so ausgestaltet, dass im Konkurs die Forderun- gen der SNB gegenüber der Darlehensnehmerin aus zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen bevorzugt befriedigt werden. Diese Forderungen werden in Artikel 219 Absatz 4 SchKG nach den Massaschulden, Löhnen von Arbeitnehmern, Beiträgen an Sozialversicherungen und pri- vilegierten Einlagen, aber vor allen anderen Forderungen eingereiht. Es wird zudem klarge- stellt, dass die Gläubiger innerhalb der zweiten Klasse gemäss Artikel 219 Absatz 4 Buchsta- ben a – f vor den Forderungen der SNB aus zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen befriedigt werden. Ein Konkursprivileg der SNB aus zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen innerhalb von Artikel 219 Absatz 4 SchKG kann den Anteil der befriedigten Forderungen der Drittklassgläubiger in einem Konkursverfahren schmälern. Da die Unterstützung der Darlehensnehmerin mit Liqui- dität der erfolgreichen Sanierung der SIB erheblich dient, ist eine solche Privilegierung aber im Interesse aller Gläubiger und kann massgeblich zur Abwendung eines Konkurses beitragen (vgl. auch Kapitel 5.3).

Bezüglich der weiteren Prüfung zur Ausgestaltung des Konkursprivilegs verweisen wir auf die Ausführungen zu Artikel 32h.

Art. 51c Verhältnis zusätzlicher Liquiditätshilfe-Darlehen zu Liquiditätshilfe- Darlehen mit Ausfallgarantie

Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie des Bundes müssen zwingend subsidiär zu ande- ren Massnahmen zur Sicherstellung der Liquidität sein, die der SIB zur Verfügung stehen. Erst wenn die Darlehensnehmerin und die Finanzgruppe die ausserordentlichen und zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen ausgeschöpft haben, können die gewährten Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie ausbezahlt werden. Von der Ausschöpfung vorbehalten bleiben insbeson- dere Liquiditätsbestände, die von der Darlehensnehmerin aufgrund aufsichtsrechtlicher Be- schränkungen nicht anderweitig eingesetzt werden dürfen oder in anderen Rechtseinheiten der Finanzgruppe zwar vorhanden sind, aber aufgrund von aufsichtsrechtlichen Beschränkun- gen nicht an die Darlehensnehmerin weitergegeben werden dürfen. Der Zeitpunkt der Gewäh- rung von Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie kann auch vor dem Zeitpunkt der Aus- schöpfung der ausserordentlichen und zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen liegen.

Das EFD benötigt eine Bestätigung der SNB, dass die Darlehensnehmerin sowie die Finanz- gruppe die zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen der SNB ausgeschöpft hat.

Die Geltungsdauer der vorliegenden Bestimmung soll gemäss Ziffer III beschränkt werden. Die Bestimmung soll per 31. Dezember 2027 ausser Kraft treten.

Art. 51d Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantien

Hier wird festgehalten, dass auf Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie, die gestützt auf die Verordnung vom 16. März 20231 über zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen und die Ge- währung von Ausfallgarantien des Bundes für Liquiditätshilfe-Darlehen der Schweizerischen Nationalbank an systemrelevante Banken in der Fassung vom 19. März 20231 gewährt worden sind, die Artikel 32a, ausgenommen Absatz 3 Buchstaben b und e, Artikel 32b–32k, Artikel 46 Absatz 1 Buchstabe d und Artikel 51e sinngemäss Anwendung finden. Durch den Verweis auf Artikel 32a und dem Vorbehalt auf die Buchstaben b und e soll verdeutlicht werden, dass im Anwendungsfall der Credit Suisse das Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie zwecks de- ren Fortführung der Geschäftstätigkeit im Übernahmeszenario durch die UBS gewährt worden ist. Dies wurde in Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung geregelt. Es soll im vorliegenden Artikel 51d sichergestellt werden, dass die Massnahmen und Wirkungen im Zusammenhang mit ge- währten Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie, wie beispielsweise das Konkursprivileg der SNB bei diesen Darlehen, weiterhin Geltung haben, auch wenn die Verordnung ausser Kraft tritt.

Art. 51e Weitere Massnahmen der FINMA

Absatz 1

Absatz 1 dient der möglichst vollständigen Weiterführung von Artikel 10 Abs. 1 der Verordnung vom 16. März 2023 88 über zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen und die Gewährung von Aus- fallgarantien des Bundes für Liquiditätshilfe-Darlehen der Schweizerischen Nationalbank an systemrelevante Banken in der Fassung vom 19. März 2023 89. Die Bestimmung lehnt sich an Artikel 25 in Verbindung mit Artikel 26 an. Werden einer systemrelevanten Bank mit einer Aus- fallgarantie gesicherte Liquiditätshilfe-Darlehen gewährt, prüft die FINMA, ob es im Anwen- dungsfall für die Fortführung der Geschäftstätigkeit der Bank opportun ist, das Oberleitungs- organ (in der Regel der Verwaltungsrat) und das Geschäftsführungsorgan (in der Regel die Geschäftsleitung) vollständig oder teilweise beizubehalten. Dies kann insbesondere dann der

88 SR 952.3 89 AS 2023 136

Fall sein, wenn der Verwaltungsrat oder die Geschäftsleitung beziehungsweise einzelne Mit- glieder erst seit kurzer Zeit die Tätigkeit aufgenommen haben. Andernfalls können die Organe ausgewechselt werden. Bei der Auswechslung kann auf die Nachfolgeplanung gemäss Rund- schreiben 2017/1 Corporate Governance - Banken 90 Randziffer 27 zurückgegriffen werden. Die FINMA hat zudem die Möglichkeit, Schutzmassnahmen gemäss Artikel 26 zu verfügen. Ihr sollen die gleichen Instrumente zur Verfügung stehen wie im Zeitpunkt einer Insolvenzge- fahr.

Absatz 2

Absatz 2 dient der vollständigen Weiterführung von Artikel 5a der Verordnung vom 16. März 2023 91 über zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen und die Gewährung von Ausfallgarantien des Bundes für Liquiditätshilfe-Darlehen der Schweizerischen Nationalbank an systemrelevante Banken in der Fassung vom 19. März 2023 92 und hat einen deklaratorischen Charakter. Es wird an dieser Stelle auf die Erläuterungen zu Artikel 26 Absatz 1 Buchstabe h verwiesen.

Art. 51f Abweichungen vom Fusionsgesetz

Absatz 1

Zwecks Erleichterung einer Übernahme der Bank nach FusG und aufgrund zeitlicher Dring- lichkeit in einem spezifischen Anwendungsfall werden gewisse Erleichterungen vorgesehen. So bedarf es zur Durchführung einer Transaktion keiner Beschlüsse der Generalversammlun- gen der beteiligten Gesellschaften, sofern die FINMA der Transaktion zustimmt. Des Weiteren finden folgende Bestimmungen – vorbehältlich der Zustimmung der FINMA zur Transaktion – keine Anwendung: Erfordernis der Erstellung eines Zwischenabschlusses und eines Fusionsberichtes (Art. 11 und 14 FusG), die Prüfung von Fusionsvertrag und Fusions- bericht durch die Revisionsexperten (Art. 15 FusG) und das Einsichtsrecht der Gesellschafter und Gesellschafterinnen (Art. 16 FusG). Zudem wird vorgesehen, dass mit Zustimmung der FINMA von weiteren transaktionsbedingten Anforderungen des FusG abgewichen werden kann, sofern die besonderen Umstände dies erfordern. Besondere Umstände liegen namentlich vor bei zeitlicher Dringlichkeit und Notwen- digkeit einer raschen Übernahme, um eine erhebliche Schädigung der Schweizer Volkswirt- schaft und des schweizerischen Finanzsystems abzuwenden. Die FINMA konsultiert diesfalls vorgängig die betroffenen kantonalen Handelsregisterbehörden sowie das Eidgenössische Amt für das Handelsregister zwecks Durchführbarkeit. Absatz 2

Die FINMA nimmt vom Konsultationsergebnis nach Absatz 1 Kenntnis. Die Entscheidkompe- tenz liegt bei der FINMA.

Art. 51g Garantie zur Verlustabsicherung

Absatz 1 Gemäss Absatz 1 wird der Grundsatz festgehalten, dass der Bund eine Garantie zur Verlust- absicherung abschliessen kann. Solch eine Garantie kann nur im Rahmen einer Transaktion nach FusG zwischen zwei Banken, die systemrelevant oder Teil einer systemrelevanten Fi-

90 FINMA, Rundschreiben 2017/1 Corporate Governance – Banken, 4. November 2020, abrufbar unter: www.finma.ch > Dokumentation > Rundschreiben > 2017/01 FINMA-Rundschreiben "Corporate Governance – Banken" 91 SR 952.3 92 AS 2023 136

nanzgruppe nach Artikel 7 und die international tätig sind, abgeschlossen werden. Des Weite- ren kann die Garantie nur gegenüber der übernehmenden Bank gewährt werden zum Zweck der Verlustabsicherung, die der übernehmenden Bank potentiell durch die Abwicklung von Aktiven der übernommenen Bank entstehen können. Es soll der Fall abgesichert werden, in dem die übernehmende Bank ein Portfolio der übernommenen Bank mit definitiven Verlusten verwertet. Was unter dem Begriff definitiver Verlust zu verstehen ist, wird im Vertrag nach Absatz 4 zu regeln sein. Auch werden die abzuwickelnden Aktiven der übernommenen Bank klar und präzise in einer Übersicht aufzuzeigen sein. Auch diese Übersicht ist Teil vom Ver- tragsinhalt.

Absatz 2 Für die Gewährung der Garantie ist ein Verpflichtungskredit nach nach Artikel 28 FHG einzu- holen. Es wird betreffend die Kreditbewilligung auf die Erläuterungen zu Artikel 32b verwiesen. Eine Garantie zur Verlustabsicherung kann die Höhe von 9 Milliarden Schweizer Franken nicht überschreiten.

Absatz 3 Die Inanspruchnahme der Garantie zur Verlustabsicherung ist an strenge Voraussetzungen geknüpft, die kumulativ erfüllt werden müssen, bevor der Bund seiner Vertragsverpflichtung aus der Garantie nachkommt. So müssen in einem ersten Schritt alle abzuwickelnden Aktiven gemäss Vertrag definitiv verwertet worden sein (Bst. a). Erst zu diesem Zeitpunkt kann fest- gestellt werden, ob die übernehmende Bank nach Absatz 1 ein Verlust durch die Abwicklung der Aktiven erlitten hat und in welcher Höhe. In einem zweiten Schritt ist die übernehmende Bank verpflichtet – sofern sie die Auszahlung aus der Garantie beanspruchen will – bis zur Höhe von 5 Milliarden Schweizer Franken die definitiven Verluste aus der Verwertung der ab- zuwickelnden Aktiven (Bst. b) zu tragen. Erst danach und sofern der definitive Verlust die Höhe 5 Milliarden Schweizer Franken übersteigt, wird die Auszahlung der Garantie zur Verlustabsi- cherung durch den Bund beansprucht werden. Die Überwachung der Schritte eins und zwei (Bst. a und b) wird von der FINMA durchgeführt (Bst. c). Sie ist es auch, die gegenüber dem Bund die Bestätigung abgibt, dass einerseits ein definitiver Verlust aus der Abwicklung der verwerteten Aktiven durch die übernehmende Bank in der Höhe von 5 Milliarden Schweizer Franken gedeckt wurde und andererseits trotz dieser Deckung von 5 Milliarden Schweizer Franken der definitive Verlust nach Buchstabe b nicht vollständig absorbiert wurde. Folglich besteht ein definitiver Restverlust, der durch die Garantie des Bundes zu decken ist. Auch dies wird von der FINMA gegenüber dem Bund bestätigt. Die FINMA stellt auch sicher, dass die Bewertung der Garantie nach den International Financial Reporting Standards (IFRS) zur Ver- lustabsicherung in Bezug auf den Finanzhaushalt des Bundes zum jeweiligen Bilanzstichtag per 31.12. oder vom Bund zusätzlich angeforderten Stichtagen angemessen ist und erstattet dem Bund darüber Bericht.

Absatz 4 Der Bund und die übernehmende Bank schliessen über die Gewährung und die Auszahlung der Garantie zur Verlustabsicherung einen Vertrag ab. Wie bei Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie, deren Kostentragung in Artikel 32c geregelt ist, entstehen dem Bund für die Garantie zur Verlustabsicherung Kosten, die gedeckt werden müssen. Es handelt sich dabei insbesondere um die Kosten, die dem Bund durch die Strukturierung, die Bereitstellung sowie die Überwachung, Prüfung und Abwicklung der Garantie entstehen. Diese sollen der Garan- tieempfängerin ganz oder teilweise überbunden werden können, wobei die Einzelheiten ver- traglich zu regeln sind.

Absatz 5 In vielen Fällen stehen einer Weitergabe von Informationen und Unterlagen der beteiligten Banken vertragliche oder gesetzliche Geheimhaltungspflichten entgegen. Damit dem Bund

und von ihm beigezogenen Dritten die nötigen Informationen und relevanten Unterlagen zur Verfügung stehen, müssen die vertraglichen und gesetzlichen Geheimhaltungspflichten in ei- nem Gesetz ausgeschlossen werden. Die Pflicht, Informationen zu übermitteln und Unterlagen einschliesslich aller Verträge und Rechnungsabschlüsse zur Verfügung zu stellen, ist be- schränkt auf das nach diesem Artikel abzuwickelnde Geschäft.

Art. 51h Informationsaustausch

Der behördeninterne Informationsaustausch nach Artikel 32k ist sinngemäss auf die Bestim- mungen im Vierzehnten a. Abschnitt anwendbar. Dieser Informationsfluss ist insbesondere im Zusammenhang mit den in diesem Abschnitt geregelten Liquiditätshilfe-Darlehen und Ga- rantien unabkömmlich. Dieser Austausch wurde in der Verordnung vom 16. März 2023 in Ar- tikel 6 geregelt.

Art. 51i Überprüfung dieses Abschnitts

Der Bundesrat erhält den gesetzlichen Auftrag, die im Gesetz im Vierzehnten a. Abschnitt überführten Verordnungsbestimmungen innert 5 Jahren seit deren Inkrafttreten zu prüfen. Er erstattet der Bundesversammlung darüber Bericht und zeigt dabei allfälligen Aufhebungs- oder Anpassungsbedarf auf Gesetzesstufe auf. Demnach könnten Bestimmungen, die im Prüfungs- zeitpunkt obsolet sind, aufgehoben werden. Beispielhaft wäre dabei, bei abgeschlossener Transaktion nach dem FusG zwischen der Credit Suisse und der UBS, an Artikel 51f zu den- ken.

Der Bundesrat hat die Anpassungen des Bankengesetzes vom 15. Juni 2018 im Rahmen ei- nes am 16. Dezember 2022 veröffentlichten Berichts im Hinblick auf die Ziele der Finanzmarkt- aufsicht nach dem FINMAG geprüft. Artikel 52a kann daher aufgehoben werden.

4.2 Bundesgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005

Artikel 46

Absatz 2 Buchstabe f

Urteile des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet der öffentlichen Kaufangebote können grundsätzlich nicht vor dem Bundesgericht angefochten werden. Vorbehalten sollen neu jene Fälle sein, die das Bundesverwaltungsgericht gemäss den ergänzten Artikel 83 Buchstabe u des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 93 (BGG) sowie Artikel 140 Absatz 1 und Arti- kel 141 Absatz 1bis FinfraG als erste Beschwerdeinstanz beurteilt hat. Auf Verfahren in Über- nahmesachen vor dem Bundesverwaltungsgericht sind gemäss Artikel 141 Absatz 3 Fin- fraG die gesetzlichen Bestimmungen über den Stillstand der Fristen nicht anwendbar. Dies soll auch für das Verfahren vor dem Bundesgericht gelten, wenn dieses Beschwerden gegen Urteile des Bundesverwaltungsgerichts gestützt auf Artikel 141 Absatz 1bis FinfraG behandelt (vgl. die Ausführungen zu Art. 141 Abs. 1bis FinfraG). Artikel 46 Absatz 2 BGG ist daher mit einem neuen Bst. f zu ergänzen. Der Klarheit halber ist zusätzlich ein Verweis auf Artikel 83 Buchstabe u BGG anzubringen.

93 SR 173.110

Artikel 83

Buchstabe u

Da das Bundesverwaltungsgericht in gewissen Fällen als erste Beschwerdeinstanz nach Arti- kel 141 Absatz 1bis FinfraG im Übernahmerecht fungieren soll und auch in diesen Fällen ein Weiterzug an eine zweite Beschwerdeinstanz möglich bleiben soll, ist in Artikel 83 Buch- stabe u BGG eine entsprechende Ausnahme zum Grundsatz der Nichtanfechtbarkeit in Über- nahmesachen vorzusehen.

Artikel 100

Absatz 2 Buchstabe e

Bei der Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht gegen Entscheide der FINMA beträgt die Beschwerdefrist 10 Tage. Diese Beschwerdefrist soll auch für Beschwerden an das Bundes- gericht gelten, die sich gegen Urteile des Bundesverwaltungsgerichts richten, die dieses als erste Beschwerdeinstanz nach Artikel 141 Absatz 1bis FinfraG getroffen hat. Artikel 100 Ab- satz 2 BGG ist daher mit einem neuen Bst. e zu ergänzen.

4.3 Schuldbetreibungs- und Konkursgesetz

Art. 219

Absatz 4 Zweite Klasse Buchstabe g

Absatz 4 bleibt unverändert. Für Buchstabe g siehe die Erläuterungen zu Artikel 32h und Arti- kel 51b Absatz 4.

Art. 220

Absatz 1

Siehe die Erläuterungen zu Artikel 32h und Artikel 51b Absatz 4. Es wird klargestellt, dass die Gläubiger innerhalb der Zweiten Klasse gemäss Artikel 219 Absatz 4 Buchstaben a – f vor den Forderungen der SNB aus zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen inklusive der aufgelaufenen Zinsen sowie Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie, einschliesslich der aufgelaufenen Zinsen und Prämien (Art. 219 Abs. 4 Bst. g E-SchKG), befriedigt werden.

4.4 Finanzmarktaufsichtsgesetz vom 22. Juni 2007

Artikel 19 Verantwortlichkeit

Absatz 1

Hier erfolgt eine Ergänzung des Verweises auf den neu eingefügten Absatz 3.

Absatz 2

Absatz 2 bleibt unverändert.

Absatz 3

Der Verwaltungsrat der FINMA entscheidet unter anderem über Geschäfte von grosser Trag- weite (Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe b FINMAG). Werden gestützt auf solche Entscheide des Verwaltungsrates in Geschäften von grosser Tragweite Staatshaftungsansprüche gegen die FINMA erhoben, ist der Verwaltungsrat aufgrund von Vorbefassung ausstandpflichtig. Diese Ausstandpflicht erstreckt sich auf alle dem Verwaltungsrat unterstellten Mitarbeitenden der FINMA, mithin auf die gesamte FINMA. Für diesen Fall ist eine Ersatzbehörde vorzusehen. Aufgrund der bestehenden Erfahrung in der Beurteilung von Staatshaftungsansprüchen, die sich gegen den Bund richten, soll das EFD als geeignete Ersatzbehörde in der Angelegenheit entscheiden.

4.5 Finanzmarktinfrastrukturgesetz vom 19. Juni 2015

Artikel 140

Absatz 1

Die FINMA nimmt die Aufsicht über ihre Beaufsichtigten nach dem FINMAG und den Finanz- marktgesetzen wahr. Gleichzeitig ist die FINMA auch Beschwerdeinstanz gegen Entscheide der Übernahmekommission, die diese gestützt auf das FinfraG erlassen hat. Vor diesem Hin- tergrund ist bei entsprechenden Konstellationen ausnahmsweise die Beschwerde direkt an das Bundesverwaltungsgericht vorzubehalten (statt an die FINMA; vgl. die nachfolgenden Ausführungen zu Art. 141 Abs. 1bis FinfraG).

Artikel 141

Absatz 1

Neu wird in Absatz 1 die in Absatz 2 geregelte Beschwerdefrist von zehn Tagen der Klarheit halber verschoben.

Absatz 1bis

Aufgrund der gesetzlichen Aufgaben der FINMA ist es möglich, dass der Verwaltungsrat der FINMA im Rahmen eines «Geschäfts von grosser Tragweite» gemäss Artikel 9 Absatz 1 Buch- stabe b FINMAG bei Beaufsichtigten eine Übernahme aufsichtsrechtlich beurteilen muss und im Nachgang die FINMA allenfalls noch eine übernahmerechtliche Beschwerde gegen einen Entscheid der Übernahmekommission beurteilen müsste. Auch ist die Konstellation vorstell- bar, dass eine Verfügung der Übernahmekommission bei der FINMA angefochten wird und die Anfechtung der betroffenen Übernahmesache einen Entscheid gemäss Art. 9 Abs. 1 Buch- stabe b FINMAG erfordert. In diesen Ausnahmefällen soll das Bundesverwaltungsgericht die Aufgaben der FINMA als erste Beschwerdeinstanz wahrnehmen, die FINMA überweist die Beschwerde ohne Verzug dem Bundesverwaltungsgericht. Der neue Artikel 141 Absatz 1bis FinfraG regelt die Voraussetzungen für die erstinstanzliche Zuständigkeit des Bundesverwal- tungsgerichts sowie die Beschwerdefrist für eine direkte Beschwerde an dieses. Aufgrund von Kohärenzüberlegungen und aus Gründen der Gleichbehandlung gilt in diesen Fällen eine Be- schwerdefrist von fünf Börsentagen an das Bundesverwaltungsgericht, mithin dieselbe Frist, die ansonsten für die Anfechtung eines Entscheids der Übernahmekommission bei der FINMA gilt. Artikel 141 Absatz 3 FinfraG sieht bereits vor, dass auf Verfahren in Übernahmesachen vor dem Bundesverwaltungsgericht die gesetzlichen Bestimmungen über den Stillstand der Fristen nicht anwendbar sind. Dieser gilt unabhängig von der Frage, ob das Bundesverwal- tungsgericht als erste Beschwerdeinstanz tätig wird oder als zweite Beschwerdeinstanz einen Entscheid der FINMA beurteilt. Kommt es zu einem Anwendungsfall nach Absatz 1bis, infor-

miert die FINMA die Übernahmekommission sowie die Parteien entsprechend. Die Übernah- mekommission leitet ihre Akten, anstatt an die FINMA, an das Bundesverwaltungsgericht wei- ter. Die Übernahmekommission wird in ihrem Entscheid, welcher im Zusammenhang mit einer Verfügungen nach Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe b FINMAG ergeht, eine nach Absatz 1bis sowie Absatz 2 entsprechende Rechtsmittelbelehrung formulieren müssen. Gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts als erste Beschwerdeinstanz soll zur Wah- rung der Möglichkeit eines doppelten Instanzenzugs der Beschwerdeweg an das Bundesge- richt erlaubt sein.

Absatz 2

Es wird aufgrund des neuen Absatz 1bis klargestellt, dass die Beschwerden nach Artikel 141 FinfraG keine aufschiebende Wirkung hat.

5 Auswirkungen

5.1 Auswirkungen auf die systemrelevanten Banken

Mit durch den Bund garantierten Liquiditätshilfe-Darlehen der SNB kann eine in der Schweiz domizilierte SIB rasch und subsidiär mit Liquidität versorgt werden, falls dies im Krisenfall für eine Sanierung der SIB, für die Fortführung ihrer Geschäftstätigkeit gemäss Artikel 51d oder für die Konkursliquidation mit Weiterführung der systemrelevanten Funktionen der SIB erfor- derlich sein sollte.

Schon die blosse Existenz der Möglichkeit zur Gewährung von zusätzlichen Liquiditätshilfe- Darlehen und von Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie kann im Markt präventiv wirken und gegebenenfalls einen Ansturm der Einleger auf die Banken verhindern. Die Stärkung be- ziehungsweise die Schaffung dieser Instrumente kann Vertrauen bei Investoren und Kunden schaffen und dazu beitragen, dass diese auch in einer Krise mit der betreffenden Bank Ge- schäftsbeziehungen aufrechterhalten beziehungsweise eingehen. Im Fall einer international tätigen SIB wird gleichzeitig das Vertrauen der ausländischen Aufsichtsbehörden in deren Sa- nierbarkeit und die Fortführung der Geschäftstätigkeit gestärkt. Dadurch sinkt die Gefahr, dass ausländische Aufsichtsbehörden höhere regulatorische Anforderungen für in ihrem Land do- mizilierte Rechtseinheiten der G-SIBs anordnen beziehungsweise die Übertragbarkeit von Ka- pital- und Liquidität einschränken würden (Ring Fencing).

Die Vergabe von Liquiditätshilfe-Darlehen durch Zentralbanken (wie ELA oder PLB) gehört international zum Standard-Kriseninstrumentarium (vgl. hierzu den internationalen Rechtsver- gleich in Kapitel 2). Die vorliegende Vorlage reduziert daher allfällige Wettbewerbsverzerrun- gen zulasten der international tätigen SIBs der Schweiz und stellt sie mit ihren ausländischen Konkurrenten in führenden Finanzplätzen gleich.

Die Aussicht auf Gewährung von zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen oder Liquiditätshilfe- Darlehen mit Ausfallgarantie kann Fehlanreize (Moral Hazard) setzen. Fehlanreize können entgegen den Interessen der Öffentlichkeit zu verantwortungslosem Verhalten durch die Bank führen und dadurch neue Risiken auslösen oder bestehende Risiken verstärken. Allerdings ist festzuhalten, dass Banken und insbesondere SIBs im Gegensatz zu nicht regulierten Unter- nehmen ihre Liquiditätshaltung nicht beliebig selber bestimmen können, sondern durch die Vorgaben in der LiqV gebunden sind. Riskanten Verhaltensweisen wird einerseits dadurch entgegengewirkt, dass hohe Risiken bereits im Rahmen von den am 1. Juli 2022 in Kraft ge- tretenen höheren Liquiditätsanforderungen für SIBs zu bankspezifischen Liquiditätszuschlä- gen für die SIBs führen. Andererseits wird Fehlanreizen mit bank- und personenbezogenen Massnahmen entgegengewirkt.

Zu diesen Massnahmen zählen die für die Bank anfallenden Kosten, die mit der Gewährung einer Ausfallgarantie durch den Bund und die Gewährung von Liquiditätshilfedarlehen durch die SNB verbunden sind (Art. 32c). Während der gesamten Laufzeit der Ausfallgarantie des Bundes fällt für das betroffene Institut eine Bereitstellungsprämie zu Gunsten des Bundes an. Diese wird im Einzelfall festgelegt. Auf den Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie hat die Darlehensnehmerin dem Bund und der SNB je eine Risikoprämie und der SNB einen ange- messenen Zinssatz zu entrichten. Die Risikoprämien werden im Einzelfall entsprechend den Risiken des Bundes und der SNB festgelegt. Die Kosten für die Risikoprämien und den Zins fallen für das betroffene Institut nur an, solange Darlehen bestehen. Insbesondere die Prämien sollen für das betroffene Institut zweckmässige Anreize setzen. Zum einen sollen die Liquidi- tätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie teurer als üblicherweise am Markt verfügbare Alternati- ven zur Liquiditätsbeschaffung sein, wodurch dem Subsidiaritätsgedanken dieser Massnahme Rechnung getragen wird. Das Institut soll einen Anreiz haben, diese Liquiditätshilfe-Darlehen möglichst wenig zu beanspruchen oder rasch zurückzuerstatten. Zum andern sollen die Prä- mien jedoch die Hauptziele der Massnahme, nämlich die erfolgreiche Sanierung des Instituts, die Fortführung der Geschäftstätigkeit gemäss Artikel 51d oder eine Konkursliquidation mit Weiterführung der systemrelevanten Funktionen nicht durch hohe zusätzliche Kosten für das sich in einer Krisensituation befindliche Institut gefährden.

Des Weiteren muss das Institut bestimmte Pflichten einhalten (Art. 32f), und der Bundesrat muss Massnahmen im Bereich der variablen Vergütungen ergreifen (Art. 10a).

Sowohl die blosse Existenz der Möglichkeit der Gewährung einer Ausfallgarantie als auch de- ren tatsächliche Gewährung haben einen Einfluss auf die Kreditwürdigkeit des betroffenen Instituts. Es ist anzunehmen, dass sich durch die Vertrauensbildung die Möglichkeit der Refi- nanzierung am Markt unmittelbar verbessert und die Refinanzierungskosten sinken. Des Wei- teren ist davon auszugehen, dass die Kunden in einem Krisenfall den Abzug ihrer Gelder beim Institut verringern.

5.2 Auswirkungen auf die nicht-systemrelevanten Banken

Die Möglichkeit der Gewährung von zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen sowie von Liquidi- tätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie an SIBs stärkt deren Widerstandsfähigkeit in einer Liqui- ditätskrise. Dadurch können sich die Refinanzierungskosten der SIBs am Markt reduzieren, sofern und soweit die Märkte für SIBs nicht bereits eine implizite staatliche Unterstützung ein- gepreist haben. Da die Vorlage keine Auswirkungen auf die Refinanzierungskosten von nicht- systemrelevanten Banken entfaltet, kann eine wettbewerbsverzerrende Wirkung der Vorlage nicht ausgeschlossen werden. Wird zudem in einem konkreten Fall eine Ausfallgarantie ge- währt, so greift der Staat in den freien Markt ein, was zu zusätzlichen Wettbewerbsverzerrun- gen führen würde. Um diesem Verzerrungseffekt entgegenzuwirken, sind in der Vorlage – ne- ben der Verzinsung – auch Bereitstellungs- sowie Risikoprämien vorgesehen, die die betroffene SIB dem Bund und der SNB zu entrichten hat. Darüber hinaus ist davon auszuge- hen, dass eine tiefere Wahrscheinlichkeit einer Liquiditätskrise und somit letztlich eines Kon- kurses einer SIB mögliche Ansteckungsrisiken reduziert und damit im Interesse des gesamten Bankensektors ist.

5.3 Auswirkungen auf den Bankkunden und Bankgläubiger

Die Kunden und Gläubiger der SIBs profitieren in erster Linie von einer erhöhten Stabilität der SIB in Falle einer Liquiditätskrise aufgrund der Möglichkeit von zusätzlichen Liquiditätshilfe- Darlehen sowie von durch den Bund garantierten Liquiditätshilfe-Darlehen. Im Krisenfall haben sämtliche Gläubiger ein erhebliches Interesse, dass die Liquidität der Bank sichergestellt wer- den kann. Im Falle einer Sanierung ist eine voraussichtliche Besserstellung der Gläubiger eine zwingende Voraussetzung (vgl. Art. 31). Zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen und vom Bund

gesicherte Liquiditätshilfe-Darlehen können aufgrund des Konkursprivilegs (Art. 51b Abs. 4 und Art. 32h) Auswirkungen auf gewisse Bankgläubiger haben. Die Forderungen der SNB aus zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen und mittels Ausfallgarantie gesicherten Liquiditätshilfe- Darlehen sowie die aufgelaufenen Prämien und die aufgelaufenen Zinsen werden in die 2. Konkursklasse gemäss Artikel 219 Absatz 4 SchKG eingereiht, wobei sie innerhalb dieser Konkursklasse nachrangig bedient werden (vgl. auch Art. 220 Abs. 2 SchKG). Die entspre- chenden Forderungen werden also erst bedient, wenn sämtliche Gläubiger der ersten und zweiten Konkursklasse vollständig befriedigt sind. In der ersten Konkursklasse sind insbeson- dere die Lohnforderungen der Arbeitnehmenden angesiedelt. In der zweiten Konkursklasse sind sodann vor allem Forderungen der Sozialversicherungen sowie privilegierte Einlagen nach Artikel 37a eingereiht. Das Konkursprivileg der Forderungen aus zusätzlichen Liquidi- tätshilfe-Darlehen wie auch Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie geht daher nicht zu- lasten dieser Einleger, sondern nur zulasten der Gläubiger der dritten Konkursklasse. Insge- samt betrachtet wirkt sich die Massnahme jedoch auch für diese Gläubiger positiv aus, da mit den genannten Liquiditätshilfe-Darlehen das Vertrauen dieser Gläubiger gestärkt werden sollte und dadurch die Wahrscheinlichkeit eines Konkurses der SIB aufgrund eines Liquiditäts- engpasses deutlich sinkt.

Der Nutzen dieser Vorlage für Bankkunden und Bankgläubiger besteht in der Senkung der Wahrscheinlichkeit einer Zahlungsunfähigkeit und damit eines Konkurses einer SIB und den damit verbundenen negativen Folgen. Im Fall eines Konkurses einer SIB soll der Notfallplan sicherstellen, dass die systemrelevanten Funktionen (innerhalb der Schweizer Einheit bei ei- ner international tätigen SIB) unterbruchsfrei weitergeführt werden können. Ganz ausge- schlossen werden kann ein temporärer Unterbruch der systemrelevanten Funktionen in der Praxis jedoch im Falle eines Konkurses der SIB nicht. Je nach konkretem Fall könnten für die Weiterführung der systemrelevanten Funktionen Liquiditätshilfe-Darlehen notwendig sein.

Der Konkurs einer SIB erhöht somit einerseits das Risiko eines Unterbruchs der systemrele- vanten Funktionen und hätte – insbesondere bei den international tätigen SIBs – darüber hin- aus negative Auswirkungen auf Bankkunden und Bankgläubiger sowie auf eine Grosszahl von ausländischen Wealth-Management-Kunden mit entsprechenden langfristigen negativen Fol- gen für den Schweizer Finanzplatz und die Schweizer Volkswirtschaft. Unmittelbar mit dem Konkurs können die Kunden nicht mehr ungehindert über ihre Vermögenswerte bei den kon- kursiten Einheiten der Bank verfügen. Sie erleiden zudem Verluste auf ihren nicht-gesicherten Einlagen. Gewissheit über die tatsächlichen Verluste besteht erst nach Abschluss des Kon- kursverfahrens (Dauer von über 10 Jahren). Auch können die Kunden erst allmählich über die aussonderbaren Anlagen (Wertschriftendepots) verfügen.

Die Ausgestaltung des Konkursprivilegs nach Artikel 32h hat zur Folge, dass Forderungen aus Freizügigkeits- und Säule-3a-Konti, die 100’000 Schweizer Franken überschreiten, in der drit- ten Gläubigerklasse eingereiht und nachrangig zu den Forderungen der SNB aus den Liquidi- tätshilfe-Darlehen (vgl. Art. 32a und Art. 51b) befriedigt werden. In Abhängigkeit von der Höhe der ausstehenden SNB-Forderungen sowie der Konkursmasse besteht die Möglichkeit, dass die Gläubiger mit Freizügigkeits- und Säule 3a-Guthaben, auf denjenigen Guthabenanteil der die Limite von 100'000 Schweizer Franken überschreitet, aufgrund der jetzigen Ausgestaltung des Konkursprivilegs in Artikel 32h Ausfälle erleiden würden. Je nach Alter des Versicherten könnte ein Konkurs demnach zum Verlust der Vorsorgeleistungen respektive zur Notwendig- keit des Bezugs von Ergänzungsleistungen führen. Im Extremfall könnte Altersarmut mit ent- sprechenden Kostenauswirkungen für die öffentliche Hand die Folge sein. Dabei besteht grundsätzlich ein Zielkonflikt zwischen dem Schutz dieser Vorsorgegelder und dem Schutz der Gesamtheit der Steuerzahler. Um zu verhindern, dass die Freizügigkeits- und Säule 3a-Gut- haben im Konkurs einer SIB, welcher Liquiditätshilfe-Darlehen gewährt wurden, aufgrund der aktuellen Ausgestaltung des Konkursprivilegs Verluste erleiden würden, soll bis zur Unterbrei- tung der Botschaft die Ausgestaltung des Konkursprivilegs überprüft werden.

5.4 Auswirkungen auf die SNB

Die Vorlage sieht vor, dass die SNB – bis Ende 2027 – Liquiditätshilfe in Form von zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen sowie – ohne Befristung – in Form von Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie an eine SIB leisten kann. Die zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen sind im Konkurs der Darlehensnehmerin privilegiert. Nach Abschluss eines Konkursverfahrens kann trotzdem nicht ausgeschlossen werden, dass unbefriedigte Forderungen verbleiben. Aufgrund der fehlenden Bundesgarantie können für die SNB dadurch im Falle von zusätzlichen Liquidi- tätshilfe-Darlehen Verluste resultieren. Im Umfang allfälliger Verluste würde das Jahresergeb- nis der SNB geschmälert werden, was wiederum zu einer Reduktion der Ausschüttungsre- serve der SNB, die für Ausschüttungen an Bund und Kantone zur Verfügung steht, führen würde. Allerdings sorgen eine im Verhältnis zu den Aktiven der Darlehensnehmerin massvoll festzulegende Höhe der zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen und das Konkursprivileg, ge- mäss welchem Forderungen der SNB aus zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen im Konkurs- fall noch vor ihren allfälligen Forderungen aus Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie be- dient würden, für ein äusserst begrenztes Ausfallrisiko.

Nachdem die zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen ausgeschöpft sind, kann die SNB Liquidi- tätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie des Bundes unter den Voraussetzungen von Artikel 32a gewähren, welche im Konkurs ebenfalls privilegiert sind. Aufgrund der Bundesgarantie ist die SNB bei der Gewährung dieser Liquiditätshilfe-Darlehen keinem Verlustrisiko ausgesetzt.

Falls die SNB zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen oder Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfall- garantie in Fremdwährungen gewähren müsste, könnten zusätzlich Verluste aus Fremdwäh- rungsrisiken entstehen.

In einem Krisenfall, in welchem die gewährten zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen und Li- quiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie von der betroffenen Bank vollständig zurückbezahlt werden können, ergeben sich bei der SNB aufgrund der während der Krisenperiode erhaltenen Risikoprämien positive finanzielle Auswirkungen und damit eine Erhöhung der Ausschüttungs- reserve.

Die Gewährung von Liquiditätshilfe-Darlehen erhöht die im Finanzsystem vorhandenen Sicht- guthaben. Der SNB entstehen dadurch Kosten aufgrund der Verzinsung der Girokonten zum SNB-Leitzins. Falls aus geldpolitischer Sicht eine Abschöpfung der Liquidität für notwendig erachtet wird, entstehen der SNB durch die Ausgabe und Verzinsung von Repos oder SNB- Bills ebenfalls Kosten, deren Höhe mittelfristig in etwa auf den SNB-Leitzins zurückzuführen sind. Für diese Kosten wird die SNB mit Zinsen auf den Liquiditätshilfe-Darlehen entschädigt. Im Falle eines Konkurses hört gegenüber dem Schuldner der Zinsenlauf aber auf (Art. 209 SchKG). Während die Zinszahlungen zu Gunsten der SNB somit stoppen, fallen die genannten Zinskosten für die SNB während der gesamten Konkursdauer an. Da die Konkursdauer bei einer SIB lange ausfallen kann, können diese Kosten beträchtlich sein. Zur Abgeltung dieser Kosten steht der SNB bei Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie eine Risikoprämie zu

5.5 Auswirkungen auf den Bund

Die Rolle des Bundes im Rahmen von Liquiditätshilfe-Darlehen der SNB mit staatlicher Aus- fallgarantie beschränkt sich auf die potentielle Gewährung einer Ausfallgarantie in einer schweren Liquiditätskrise sowie auf die Deckung eines allfälligen Verlustes an die SNB im Falle eines Konkurses und nach abgeschlossenem Konkursverfahren. Ausserhalb von Krisen- situationen sind aufgrund der Einführung dieses Instruments keine negativen finanziellen Aus- wirkungen für den Bund zu erwarten.

Auch ist der Personalbestand des Bundes durch die vorliegenden Gesetzesänderungen grundsätzlich nicht tangiert. In einer Krisensituation können, wie die Ereignisse rund um die Übernahme der Credit Suisse durch die UBS gezeigt haben, punktuell Kosten personeller Art für den Bund entstehen, zum Beispiel durch kurzfristige Aufstockung des Personalbestands oder durch Beraterkosten. Letztere können der Bank, welche staatliche Unterstützung bean- sprucht, nach Artikel 32c Absatz 6 beziehungsweise Artikel 51g Absatz 4 auferlegt werden.

Auch in Krisenzeiten gibt es eine Reihe von Faktoren, welche allfällige finanzielle Risiken für den Bund erheblich einschränken. In erster Linie sollten gewisse Szenarien mit bankeigener Liquidität 94 und gegebenenfalls mit ausserordentlichen oder zusätzlichen Liquiditätshilfe-Dar- lehen der SNB abgedeckt werden können. Hierbei ist die Nutzung von durch den Bund garan- tierten Liquiditätshilfe-Darlehen nicht oder lediglich subsidiär gestattet. Zudem ist die Solvenz oder deren Herstellung (z. B. über einen Bail-in) in einem Sanierungsverfahren eine Voraus- setzung für die Vergabe einer Ausfallgarantie durch den Bund. Bei der Vergabe von Liquidi- tätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie liegt daher eine solvente Bank vor. Dies ist eine wichtige Grundlage dafür, dass die Bank dereinst die Darlehen zurückbezahlen kann. Auch im ungüns- tigsten Szenario, in dem eine Sanierung oder eine Fortführung der Geschäftstätigkeit der SIB gemäss Artikel 51d trotz Einsatz von durch den Bund garantierten Liquiditätshilfe-Darlehen scheitert und der Konkurs der SIB eröffnet würde, ist mit dem Konkursprivileg (Art. 32h) ein wirksames Mittel zur Reduzierung des Verlustrisikos für den Bund vorgesehen. Damit die For- derungen der SNB im Zusammenhang mit Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie durch den Konkurserlös nicht mehr gedeckt wären und allenfalls die Garantie des Bundes bean- sprucht würde, müssten die Vermögenswerte der Bank sehr starke Einbussen erleiden, die deutlich über die bisherige Erfahrung hinausgehen. 95 Ein Verlust tritt nur ein, wenn es zu einem Konkurs und einer Liquidation kommt und wenn im Rahmen der Liquidation die Aktiven der betroffenen Bank stark an Wert verlieren, sodass nicht einmal die zweite Konkursklasse voll- ständig ausbezahlt werden könnte.

In einem Krisenfall, in welchem die gewährten Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie von der betroffenen Bank vollständig zurückbezahlt werden können, ergeben sich beim Bund auf- grund der während der Krisenperiode erhaltenen Bereitstellungs- und Risikoprämien positive finanzielle Auswirkungen.

Im Rahmen einer Transaktion gemäss Fusionsgesetz zwischen von der FINMA beaufsichtig- ten Banken, die systemrelevant oder Teil einer systemrelevanten Finanzgruppe und die inter- national tätig sind, kann der Bund zugunsten der übernehmenden Bank eine Garantie zur Ver- lustabsicherung abzuwickelnder Aktiven der übernommenen Bank gewähren (Art. 51g). Eine Auszahlung erfolgt erst, wenn alle abzuwickelnden Aktiven definitiv verwerten wurden und der definitive Verlust feststeht. Der Bund deckt nur den Anteil des definitiven Verlusts der über- nehmenden Bank, der den Betrag von 5 Milliarden Franken übersteigt. Dieser vom Bund ge- deckte Anteil beträgt höchstens 9 Milliarden Franken. Die erste Tranche des Verlusts in der Höhe von 5 Milliarden Franken muss die übernehmende Bank tragen.

Die Garantien des Bundes werden voraussichtlich als Finanzinstrument nach dem Rech- nungslegungsstandard IPSAS 41 behandelt (International Public Sector Accounting Stan- dards). Der Bund wendet diesen Standard seit 2023 an. Sollten bei der Ausfallgarantie die Bereitstellungs- und Risikoprämien das Ausfallrisiko per Bilanzstichtag nicht adäquat abde- cken, wäre die Differenz dem Jahresergebnis des Bundes und dem Finanzierungsergebnis

94 Mit den am 1. Juli 2022 in Kraft getretenen höheren Liquiditätsanforderungen wird die Wahrscheinlichkeit, dass der Einsatz des PLB erforderlich wird, deutlich reduziert. 95 Das einzige bisherige Beispiel für eine (ausländische) G-SIB, die abgewickelt werden musste, ist Lehman Brothers. Gemäss FSB-Studie beliefen sich die Verluste im Konkurs auf etwa 33 Prozent der Gesamtbilanz (Quelle: FSB, Historical Losses and Recapitalisation Needs, 09.11.2015, Seite 18, abrufbar unter: https://www.fsb.org/wp-content/uploads/Historical-Losses-and-Recapitalisation-Needs-findings-report.pdf).

gemäss Schuldenbremse zu belasten, wobei der Betrag voraussichtlich ausserordentlich ver- bucht werden würde. Ob die Garantie zur Verlustabsicherung nach Artikel 51g zu einer (aus- serordentlichen) Belastung des Jahres- bzw. Finanzierungsergebnisses führt, kann erst ab- schliessend beurteilt werden, wenn die vollständige Vertragsdokumentation zwischen Bund und UBS final ausgearbeitet wurde. Es muss frühzeitig berücksichtigt werden, wie sich eine absehbare Inanspruchnahme der Ausfallgarantie oder der Garantie zur Verlustabsicherung auf die Finanzen des Bundes auswirken wird und wie damit umzugehen ist.

Die Risiken für den Bund hängen insbesondere von dem für die Liquiditätshilfe und die Ver- lustabsicherung garantierten Beträgen ab. Der tatsächliche Liquiditätsbedarf ist ex ante äus- serst schwierig abzuschätzen. So können sich Anzahl, Grösse und Profil der SIBs über die Zeit verändern. Zudem hängt die erforderliche Liquidität massgeblich vom konkreten Krisen- szenario und den betroffenen SIBs ab. Die Ausfallgarantie für Liquiditätshilfe-Darlehen wird daher erst bei einem allfälligen Bedarf und im Einzelfall festgelegt. Eine konkrete Bandbreite für den Betrag der Ausfallgarantie für Liquiditätshilfe-Darlehen im Voraus zu beziffern, wäre nicht nur kaum umsetzbar, sondern auch nicht zielführend. So könnte eine Limitierung auf einen bestimmten Betrag die vertrauensbildende Wirkung der Liquiditätshilfe-Darlehen unter- graben. Daher haben die Jurisdiktionen, die einen PLB kennen, auf jegliche Betragsangaben verzichtet.

Indem durch die Gewährung von zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen und Liquiditätshilfe- Darlehen mit Ausfallgarantie die Wahrscheinlichkeit für den Konkurs eines systemrelevanten Instituts verringert wird, hat die Vorlage unter anderem auch einen direkten Nutzen für den Bund. Ein solcher Konkurs könnte die Schweizer Volkwirtschaft gefährden und damit den Staat zu einer Rettung beispielsweise durch eine temporäre Verstaatlichung zwingen mit möglicher- weise erheblichen Kostenfolgen für den Staatshaushalt. Die Ratingagenturen weisen in ihren Analysen regelmässig auf dieses substantielle Risiko für die Bilanz der Eidgenossenschaft hin. Im Fall einer Krise im Finanzsektor ist deshalb davon auszugehen, dass die Ratingagenturen das Rating der Eigenossenschaft überprüfen und insbesondere beim Konkurs eines system- relevanten Instituts den Ausblick auf negativ setzen und eine Ratingherabstufung wahrschein- lich würde. Eine allfällige Herabstufung des Ratings der Eigenossenschaft auf eine tiefere Bo- nitätsstufe würde dazu führen, dass Investoren eine höhere Risikoprämie für das eingegangene Kreditrisiko verlangen. Für den Bund würden dadurch der Schuldzins und damit die Refinanzierungskosten steigen.

5.6 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Im Fall der Zürcher Kantonalbank reduzieren sich durch die erhöhte Stabilität der Bank die Risiken für die Steuerzahlerinnen und Steuerzahler des Kantons Zürich sowie für den Kanton Zürich als Eigner. Ein allfälliger Verlust der SNB aus zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen wird die Ausschüttungsreserve der SNB in diesem Umfang reduzieren und damit die Gewinnaus- schüttung an die Kantone tangieren. Weitere regionsspezifische Auswirkungen sind nicht er- sichtlich.

Der Nutzen dieser Vorlage besteht in der Reduktion der Wahrscheinlichkeit einer Zahlungsun- fähigkeit und damit eines Konkurses von SIBs und der damit verbundenen negativen Folgen für die Volkswirtschaft. Wie in Kapitel 5.7 dargelegt, kann sich ein Konkurs auch negativ auf die direkten Steuereinnahmen auswirken.

5.7 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Die Stabilität einer SIB ist für die Volkswirtschaft eines Landes von zentraler Bedeutung, da eine in finanzielle Not geratene SIB aufgrund von deren Grösse, Marktbedeutung und Vernet- zung zu erheblichen Schwierigkeiten sowie Verwerfungen im Finanzsystem und zu negativen gesamtwirtschaftlichen Folgen führen kann. Für die Schweiz, die im internationalen Vergleich im Verhältnis zur Grösse des Landes sehr grosse Finanzinstitute beheimatet, ist diese Prob- lematik von besonderer Bedeutung. So betrug 2022 das Gesamtengagement 96 der SIBs im Verhältnis zum BIP der Schweiz 123 Prozent für UBS, 84 Prozent für Credit Suisse, 29 Prozent für die ZKB, 37 Prozent für Raiffeisen und 15 Prozent für PostFinance. Der Nutzen dieser Vorlage besteht in der Senkung der Wahrscheinlichkeit der Zahlungsunfähigkeit und damit eines Konkurses einer SIB respektive dem Ausfall der systemrelevanten Funktionen in einer Liquiditätskrise und der damit verbunden negativen Folgen für die Volkswirtschaft. Ein Ausfall des Einlagen- und Kreditversorgungsgeschäfts bei einer grossen Anzahl Bankkunden würde bei diesen zu Liquiditäts- und Finanzierungsengpässen führen, was den Konsum und die In- vestitionen in der Schweiz drastisch reduzieren und die Schweizer Volkswirtschaft erheblich schädigen könnte. Dadurch wäre die realwirtschaftliche Aktivität massiv gestört oder käme teilweise sogar zum Erliegen. Die möglichen Kosten für den Ausfall der systemrelevanten Funktionen einer SIB sind abhängig vom konkreten Fall. Internationale Studien zu den Kosten von Bankenkrisen schätzen die kumulierten Kosten je nach konkretem Krisenfall und An- nahme über deren Verlauf auf zwischen 10 Prozent bis über 150 Prozent des Vorkrisen-Brut- toinlandproduktes. 97 Funktionieren die Sanierungsmassnahmen oder die Weiterführung der systemrelevanten Funktionen im konkreten Krisenfall gut, wird sich der Wert am unteren Ende dieser Spannbreite bewegen und sonst eher am oberen. Ein Konkurs einer Schweizer SIB würde zu Entlassungen und aufgrund der Bedeutung der SIB für die Finanzstabilität zu sub- stanziellen makroökonomischen Auswirkungen führen.

Gemäss Artikel 9 Absatz 2 Buchstabe d muss die Notfallplanung die Weiterführung der sys- temrelevanten Funktionen (innerhalb der Schweizer Einheit bei einer international tätigen SIB) gewährleisten. Trotzdem kann ein temporärer Unterbruch der systemrelevanten Funktionen in der Praxis nicht ganz ausgeschlossen werden. Für die Weiterführung der systemrelevanten Funktionen kann deshalb ein Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie notwendig sein. Der Nutzen der Vorlage besteht somit auch darin, den potenziellen Schaden aus einer Unterbre- chung der systemrelevanten Funktionen und die damit einhergehenden negativen volkswirt- schaftlichen Auswirkungen zu verhindern beziehungsweise die Wahrscheinlichkeit eines sol- chen Schadens weiter zu verringern. Die fünf SIBs erreichen hohe Marktanteile bei den systemrelevanten Funktionen, was deren Wichtigkeit für das schweizerische Finanzsystem und die Schweizer Volkswirtschaft verdeutlicht. Ihr kumulierter Marktanteil per Ende 2021 be- trägt sowohl bei den systemrelevanten 98 Einlagen als auch bei den systemrelevanten Krediten an Privatpersonen und Firmen über 50 Prozent. Der gesicherte Anteil der systemrelevanten Einlagen könnte vom bestehenden Einlagensicherungssystem nur zu einem äusserst be- schränkten Teil sofort ausbezahlt werden. Der Anteil der fünf SIBs an den ausstehenden For- derungen im inländischen Interbankenmarkt beträgt gut 40 Prozent, und der Anteil der von den SIBs im Inland abgewickelten Transaktionen in Franken liegt über 80 Prozent. Vom Konkurs einer G-SIB wären zusätzlich zu den erhöhten Risiken für die Fortführung der systemrelevanten Funktionen in der Schweiz auch die ausländischen Vermögensverwaltungs- Kunden betroffen. Zudem bestünden erhebliche Ansteckungsrisiken auf weitere Banken in der Schweiz und weltweit. Der Schweizer Finanzplatz und der Wirtschaftsstandort Schweiz würde

96 Das Gesamtengagement entspricht dem Nenner der Leverage Ratio, der aus der Summe der Bilanz- und Ausserbilanzpositionen gemäss BCBS-Standard besteht. 97 Eine Studie des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht (BCBS, 2010, https://www.fsb.org/wp-content/uplo- ads/r_100818a.pdf) schätzt die Kosten von vergangenen Bankenkrisen auf 19 Prozent bis 158 Prozent des BIP des betroffenen Landes.

98 Positionen gegenüber dem inländischen Realsektor mit Laufzeit bis 1 Jahr.

in einem solchen Fall einen starken, längerfristig andauernden Vertrauensverlust erfahren. Insbesondere im Bereich der Vermögensverwaltung würden die Kunden Gelder von den Schweizer Banken abziehen mit potenziell weitreichenden Folgen für den Finanz- und Wirt- schaftsstandort Schweiz. Die Finanzdienstleistungen des gesamten Bankensektors trugen 2021 mit 39,9 Milliarden Franken 99 resp. 5,5 Prozent zum Bruttoinlandprodukt (BIP) der Schweiz bei. Der Bankensektor zählte 106’921 Beschäftigte (Vollzeitäquivalente, FTE) 100 und generierte geschätzte 7,4 Milliarden Franken an direkten Steuern 101. Der Anteil des Vermö- gensverwaltungsgeschäfts am Beitrag des gesamten Bankensektors kann für diese Berech- nungen der Auswirkungen auf (maximal) 56 Prozent geschätzt werden (Anteil des Erfolgs aus dem Kommissions- und Dienstleistungsgeschäft am Gesamterfolg). 102 Von den gesamten Er- trägen im Schweizer Wealth Management wurden im Jahr 2020 geschätzte 77 Prozent aus dem grenzüberschreitenden Geschäft generiert. 103 Somit wird für das grenzüberschreitende Vermögensverwaltungsgeschäft 2021 ein direkter BIP-Anteil von 17,2 Milliarden Franken (2,4 %), eine direkte Beschäftigung von 46’104 FTE und 3,2 Milliarden Franken an direkten Steuern gerechnet. Unter der Annahme, dass Vermögensverwaltungsgelder bei Schweizer Banken einen starken Abfluss erfahren und sich das Geschäft der in diesem Bereich tätigen Schweizer Banken daher um 25 Prozent verkleinert, würden unter sonst unveränderten Be- dingungen Arbeitsplätze (-11’526 FTE) und direkte Steuereinnahmen (-798 Mio. CHF, -0,5 %) verloren gehen und das BIP würde sinken (-4,3 Mrd. CHF, -0,6 %). Der Vertrauensverlust könnte sich über viele Jahre hinziehen. Die Vermeidung oder Verringerung der Eintrittswahr- scheinlichkeit dieser negativen Folgen stellt einen weiteren Nutzen der Vorlage für die Volks- wirtschaft dar.

6 Rechtliche Aspekte

6.1 Verfassungsmässigkeit

Die vorgeschlagene Schaffung eines gesetzlichen Mechanismus für die Gewährung von Aus- fallgarantien durch den Bund als Sicherheit für Liquiditätshilfe-Darlehen der SNB sowie die befristete Einführung von zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen in einem Krisenfall richtet sich nur an Banken, die systemrelevant oder Teil einer systemrelevanten Finanzgruppe sind. Dies wirft die Frage nach der Zulässigkeit dieser Differenzierung und unterschiedlichen Behandlung gegenüber den übrigen Banken auf, denn diese sind vom vorgeschlagenen Mechanismus ausgeschlossen.

Dies ist insbesondere vor dem Hintergrund des allgemeinen Gleichbehandlungsgebots (Art. 8 BV) und der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) relevant. Aus diesen Grundrechten folgt, dass direkte Konkurrenten gleich zu behandeln sind. Die Wirtschaftsfreiheit verbietet grundsätzlich Massnahmen, die den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren könnten und somit nicht wettbewerbsneutral sind. Dieser Grundsatz gilt sowohl bezüglich grundsatzkonformer staatlicher Massnahmen wie auch betreffend zulässige grundsatzwidrige Vorkehren des Staa- tes. 104

99 Studie BAK economic intelligence (2022), Volkswirtschaftliche Bedeutung des Schweizer Finanzsektors, Stu- die im Auftrag der Schweizerischen Bankiervereinigung SBVg und des Schweizerischen Versicherungsver- bandes SVV, Ergebnisse 2022, Seite 8, abrufbar unter: https://www.swissbanking.ch/_Resources/Persis- 100 Bundesamt für Statistik, Beschäftigte nach Vollzeitäquivalente und Wirtschaftsabteilungen, abrufbar unter: https://www.bfs.admin.ch/bfs/de/home/statistiken/industrie-dienstleistungen/unternehmen-beschaeftigte/be- schaeftigungsstatistik.assetdetail.23326579.html.

101 Studie BAK economic intelligence (2022), Seite 11.

102 SNB, Jährliche Bankenstatistik vom 29.09.2022, Ausgewählte Erfolgsrechnungspositionen, abrufbar unter: https://data.snb.ch/de/topics/banken/chart/baerfentkokach. 103 Schweizerische Bankiervereinigung SBVg, Abbildung 9, abgerufen am 31.01.2023: https://publications.swiss- banking.ch/swiss-banking-trends-de/wealth-management.

104 Vallender, St. Galler Kommentar zu Art. 27 BV, Rz. 31.

Gemäss Artikel 98 Absatz 1 BV hat der Bund gleichermassen das Recht wie auch die Pflicht, Vorschriften über das Banken- und Börsenwesen zu erlassen. Nach allgemein anerkannter Auffassung betrifft dies nebst dem Schutz der klassischen Polizeigüter (z.B. Schutz der Gläu- biger) insbesondere auch den Schutz der Funktionsfähigkeit der Finanzmärkte und des Ban- kensystems (System- bzw. Funktionsschutz, vgl. Art. 4 FINMAG zu den Zielen der Finanz- marktaufsicht). Die zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen wie auch die Liquiditätshilfe- Darlehen mit Ausfallgarantie, stellen eine Finanzhilfe im Sinne des Subventionsgesetzes vom 5. Oktober 1990 105 (SubG) dar (vgl. Kapitel 6.4 f.). Die Zuständigkeit des Bundes zur Regelung von Subventionen ergibt sich stillschweigend aus der Kompetenz zur Regelung der Materie in Artikel 98 BV. 106 Artikel 98 BV enthält indessen keine Ermächtigung, vom Grundsatz der Wirt- schaftsfreiheit abzuweichen. Erlaubt sind nur grundsatzkonforme Massnahmen, welche unter anderem auch das Funktionieren der Märkte sicherstellen sollen. 107

Das Bankengesetz unterscheidet bereits heute hinsichtlich der Anforderungen zwischen sys- temrelevanten und nicht systemrelevanten Banken (vgl. Art. 7 ff.). Für SIBs gelten besondere Anforderungen, namentlich was Eigenmittel, Liquidität, Risikoverteilung und Notfallplanung anbelangt. Diese Unterscheidung wurde im Zusammenhang mit der TBTF-Vorlage 108 zur Stär- kung der Stabilität im Finanzsektor eingeführt. Damals wie heute ist klar, dass der Konkurs einer SIB die Schweizer Volkswirtschaft und das schweizerische Finanzsystem erheblich schädigen würde (vgl. Art. 7 Abs. 1). Trotz des gesetzlichen Dispositivs können sich aber wei- terhin Situationen ergeben, in denen die vorgeschlagenen gesetzlichen Mechanismen zur Si- cherung der Liquidität einer Bank, die systemrelevant oder Teil einer systemrelevanten Fi- nanzgruppe ist, notwendig werden könnten, um eine erhebliche Schädigung der Schweizer Volkswirtschaft und des schweizerischen Finanzsystems abzuwenden. 109 Unter diesem Ge- sichtspunkt erfüllen die vorgeschlagenen Regelungen zu den befristeten zusätzlichen Liquidi- tätshilfe-Darlehen wie auch zu Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie des Bundes den in Artikel 98 BV erteilten Auftrag zur Sicherstellung des Funktions- und Systemschutzes, da sie das Funktionieren der Märkte in Krisensituationen unterstützen soll. Die Differenzierung hin- sichtlich Anwendbarkeit des vorgeschlagenen Mechanismus einzig auf systemrelevante Un- ternehmen gemäss Artikel 7 ist somit grundsätzlich zulässig. Die Einschränkung ist durch das Kriterium der Systemrelevanz bedingt und daher auch sachlich gerechtfertigt. Mit Blick auf das allgemeine Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 BV) und die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV), wel- che auch vor Wettbewerbsverzerrungen schützen soll, darf die Ungleichbehandlung aber nicht weitergehen, als zum Schutz der öffentlichen Interessen zwingend erforderlich ist. Dies ist mit der vorgeschlagenen Regelung in mehrerlei Hinsicht sichergestellt. So müssen die über aus- serordentliche Liquiditätshilfe nach Art. 5 Abs. 2 Bst. e i.V.m. Art. 9 Abs. 1 NBG hinausgehen- den Liquiditätshilfe-Darlehen vertraglich festgelegte Bedingungen erfüllen und können erst nachrangig zur ausserordentlichen Liquiditätshilfe-Darlehen gewährt werden. Da aber nach Abschluss eines Konkursverfahrens trotzdem nicht ausgeschlossen werden kann, dass unbe-

friedigte Forderungen verbleiben und deshalb in Ermangelung einer Bundesgarantie Verluste durch die SNB realisiert werden könnten, werden im Konkurs der Darlehensnehmerin über die ausserordentliche Liquiditätshilfe hinausgehenden zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen bzw. die SNB gezielt privilegiert. In Bezug auf Liquiditätshilfe-Darlehen besteht zudem kein Rechts- anspruch auf die Erteilung einer Ausfallgarantie, sondern es liegt im Ermessen des Bundes, ob eine solche im Einzelfall zu gewähren ist (Art. 32a Abs. 1 und 4), selbst wenn die Voraus- setzungen für die Gewährung grundsätzlich erfüllt wären (Art. 32a Abs. 3). Weiter sind die Voraussetzungen für die Gewährung einer Ausfallgarantie restriktiv ausgestaltet. Insbeson- dere ist eine Gewährung nur möglich, wenn strikte Subsidiarität zu anderen Liquiditätsquellen

105 SR 616.1 106 Vgl. Lienhard/ Mächler/ Zelniewicz, Öffentliches Finanzrecht, S. 252 f. m.w.H.; Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5. Auflage, Rz 749 f. i.V.m. 768.

107 Ehrenzeller, St. Galler Kommentar zu Art. 98 BV, Rz. 3-5.

108 BBl 2011 4717, 4807.

109 Vgl. Kapitel 1.1 und 3.1.

gewahrt wird (Art. 32a Abs. 3 Bst. a). Auch muss als Folge der Nichtgewährung einer Ausfall- garantie eine erhebliche Schädigung der Schweizer Volkswirtschaft und des schweizerischen Finanzsystems drohen (Art. 32a Abs. 3 Bst. d). Abschliessend ist festzuhalten, dass die nicht von der vorgeschlagenen Regelung erfassten Banken als Teil des Finanzsystems von der Schutzwirkung dieser Mechanismen profitieren, soweit ein Konkurs einer systemrelevanten Bank mit möglichen negativen Konsequenzen für andere Banken abgewendet werden kann.

Im Zusammenhang mit den Neuerungen in Artikel 10a wird auf die generellen Ausführungen zum Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit in der Botschaft zur TBTF-Vorlage verwiesen. 110 Vorlie- gend wird durch die Ergänzungen in Artikel 10a die gesetzliche Grundlage erweitert. Das öf- fentliche Interesse an der Erweiterung der möglichen Massnahmen (vgl. Art. 10a Abs. 2 Bst. c) ist aufgrund der Beanspruchung staatlicher Hilfsmittel durch das Finanzinstitut zu bejahen: Die staatlichen Unterstützungsmassnahmen und die damit verbundenen Risiken für den Bund und letztendlich für den Steuerzahler sollen minimiert werden. Aus diesem Grund ist es ge- rechtfertigt, dass diejenigen Personen in leitender Stellung, welche eine Mitverantwortung an der Situation tragen, die letztendlich zur staatlichen Unterstützung geführt hat, bereits ausge- zahlte variable Vergütungen an das Institut zurückzahlen sollen. Dadurch fliessen Vermögens- werte an das Institut zurück und die finanzielle Lage des Instituts wird gestärkt, wodurch die Risiken des Steuerzahlers reduziert werden. Sollte die Rückforderung der variablen Vergütun- gen im Übrigen die Konkurrenzfähigkeit des betroffenen Unternehmens auf dem Arbeitsmarkt beeinträchtigen, so wäre dem allenfalls unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit Rechnung zu tragen. Die Prüfung der Verhältnismässigkeit der Erweiterung in Artikel 10a hat ergeben, dass die neue Massnahme gleichzeitig geeignet und erforderlich ist, den Zweck zu erreichen, dass die finanzielle Lage der SIB sich verbessert und das Risiko des Steuerzahlers reduziert wird. Zudem ist abermals festzuhalten, dass eine Staatshilfe zum Vornherein nur dann erfolgt, wenn eine systemrelevante Bank ohne Staatshilfe ihre Geschäftstätigkeit nicht mehr erfolgreich fortführen könnte. Diese Ausgangslage rechtfertigt es, von den Banken zu verlangen, dass sie ihre Vergütungspolitik und ihre mit den Mitarbeitenden geschlossenen Vergütungsvereinbarungen schon vor dem Krisenfall auf eine solche Eventualität ausrichten. Durch die Erweiterung von Artikel 10a wird gleichzeitig die Risikobereitschaft von Personen in leitender Stellung entschärft. Ein allfälliger Wettbewerbsnachteil der SIBs rechtfertigt sich auf- grund der staatlichen Unterstützung. Zudem werden die Vergütungssysteme unter bestehen- dem Artikel 10a Absatz 3 soweit anzupassen sein, als dass eine SIB auch allfällige Forde-

rungsklagen abweisen könnte. Auch ist in Bezug auf die vorliegende Erweiterung darauf hinzuweisen, dass der Bundesrat seine Massnahmen stets den Erfordernissen des Einzelfalls anpassen und damit auch auf ein zumutbares Mass beschränken wird. Ausserdem sind die variablen Vergütungen sowie der Personenkreis beschränkt, da nur diejenigen tangiert werden können, welche eine gewisse Verantwortung an der Situation, die zur notwendigen staatlichen Beihilfe geführt hat, tragen beziehungsweise getragen haben. Damit kann die Einhaltung der Anforderungen an den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismässigkeit zusätzlich gewährleistet werden. Schliesslich fordert die Wirtschaftsfreiheit, dass die Gleichbehandlung der direkt konkurrierenden Marktteilnehmer respektiert wird. Unter diesem Gesichtspunkt muss sich die auf systemrelevante Banken beschränkte Regulierung auf rein sachliche Gründe abstützen. Die Gefährdung der gesamten Volkswirtschaft durch den Konkurs einer systemrelevanten Bank ist ein hinreichender Grund für einen gezielten Eingriff in systemrele- vante Banken beziehungsweise in die Konzernobergesellschaft von systemrelevanten Finanz- gruppen oder Finanzkonglomeraten.

Zusammenfassend steht die Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit durch die vorgeschlagenen Erweiterungen des Massnahmenkatalogs im Falle einer staatlichen Unterstützung im Einklang mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen.

110 BBl 2011 4717, 4802.

6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der

Schweiz Mit der Schaffung von gesetzlich vorgesehenen zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen und Li- quiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie des Bundes wird die Grundlage für eine staatliche Beihilfe geschaffen. Es stellt sich die Frage, ob dies im Einklang mit den internationalen Ver- pflichtungen der Schweiz ist.

6.2.1 Staatsvertragliche Verpflichtungen gegenüber der EU

Die Schweiz hat im Finanzbereich mit der EU einzig das Abkommen zwischen der Schweize- rischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft betreffend die Di- rektversicherung mit Ausnahme der Lebensversicherung vom 10. Oktober 1993 (SR 0.961.1) abgeschlossen. Dieses Abkommen ist aufgrund des eingeschränkten Geltungsbereichs auf die Direktversicherung für den Bankenbereich nicht einschlägig und enthält darüber hinaus keine Bestimmungen im Bereich der staatlichen Beihilfen.

Die Bestimmungen über staatliche Beihilfen im Artikel 23 Absatz 1 iii des Freihandelsabkom- mens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 22. Juli 1972 (SR 0.632.401) finden hingegen nur auf den Warenverkehr Anwendung. Dieser ist vorliegend nicht tangiert.

Somit bestehen keine staatsvertraglichen Verpflichtungen gegenüber der EU, welche die vorgeschlagene Änderung des BankG betreffen.

6.2.2 Verhältnis zum WTO-Recht und zu

Freihandelsabkommenausserhalb von Europa Im Rahmen des WTO-Rechts ist das Allgemeine Abkommen über den Handel mit Dienstleis- tungen (GATS) im vorliegenden Kontext zu beachten. Ziffer 2 Buchstabe a des Anhangs über Finanzdienstleistungen hält jedoch fest, dass ein Mitglied durch das Abkommen nicht daran gehindert ist, Massnahmen aus aufsichtsrechtlichen Gründen zu treffen, einschliesslich Mas- snahmen zur Sicherung der Integrität und Stabilität des Finanzsystems. Die vorgeschlagenen Massnahmen hinsichtlich zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen sowie Liquiditätshilfe-Darle- hen mit Ausfallgarantie zugunsten von SIBs trägt zur Begegnung von erheblichen Störungen des schweizerischen Finanzsystems und damit zur Stabilität der Schweizer Volkswirtschaft bei. Der Mechanismus trägt somit zur Sicherung der Integrität und Stabilität des Finanzsys- tems im Sinne von Ziffer 2 Buchstabe a des GATS bei und ist somit mit diesem Abkommen vereinbar, vorausgesetzt, dass in der Schweiz domizilierte ausländische Banken, denen auf dem Schweizer Finanzplatz eine gleiche systemrelevante Bedeutung zukämen, gleichbehan- delt würden. Aktuell erfüllt keine in der Schweiz domizilierte ausländische Bank das Kriterium der Systemrelevanz nach Art. 7 Abs. 1.

Eine der Ziffer 2 Buchstabe a entsprechende Bestimmung ist jeweils in den Freihandelsab- kommen der Schweiz aufgeführt, die spezifische Bestimmungen über den Handel mit Finanz- dienstleistungen enthalten.

6.2.3 Kompatibilität mit internationalen Praktiken

Der vorgeschlagene Mechanismus ist im Einklang mit internationalen Standards des FSB (vgl. Kapitel 2).

6.3 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Der Ausgabenbremse unterliegen nach Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b BV Subventionsbe- stimmungen sowie Verpflichtungskredite und Zahlungsrahmen, die neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Mil- lionen Franken nach sich ziehen.

Eine Ausfallgarantie nach Artikel 32a Absatz 1 wird im Bedarfsfall im Rahmen eines Verpflich- tungskredits gewährt (vgl. Ausführungen unter Kapitel 3.1), der im Dringlichkeitsverfahren nach Artikel 28 FHG bewilligt wird (vgl. Art. 32b). Auch die Garantie zur Verlustabsicherung nach Artikel 51g Absatz 1 wird im Bedarfsfall im Rahmen eines Verpflichtungskredits gewährt, der nach Artikel 28 FHG bewilligt wird. Die Ausfallgarantien und die Garantie zur Verlustabsi- cherung sind Finanzhilfen im Sinne von Artikel 3 des SuG. Es handelt sich vorliegend um neue Finanzhilfebestimmungen, die neue Ausgaben nach sich ziehen können, die den in der Bun- desverfassung für einmalige Ausgaben festgehaltenen Grenzwerte von 20 Millionen Franken überschreiten. Die Artikel 32a Absatz 1 und 51g Absatz 1 sind somit der Ausgabenbremse zu unterstellen.

6.4 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes

In Botschaften zur Schaffung beziehungsweise Änderung von Rechtsgrundlagen für Subven- tionen sowie in Botschaften zu Kreditbeschlüssen und Zahlungsrahmen muss über die Einhal- tung der im SuG festgelegten Grundsätze Bericht erstattet werden. 111

6.4.1 Bedeutung der Subvention für die vom Bund angestrebten Ziele

Wie weiter oben ausgeführt (vgl. Kapitel 1.1 und 3.1), können sich Situationen ergeben, in denen die eigenen liquiden Mittel der SIB und jene aus den ausserordentlichen und zusätzli- chen Liquiditätshilfe-Darlehen der SNB nicht ausreichen, um die Stabilität der betroffenen SIB zu gewährleisten. Das TBTF-Instrumentarium soll deshalb durch eine staatliche Liquiditätssi- cherung für SIBs ergänzt werden. Die Revision fügt sich in die Strategie des Bundesrates ein (vgl. Kapitel 1.3).

6.4.2 Materielle und finanzielle Steuerung der Subvention

Die Gewährung einer Ausfallgarantie des Bundes an die SNB ist an verschiedene, kumulative Voraussetzungen gebunden (Art. 32a Abs. 3).

Zudem erfolgt die Gewährung der Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie nur unter stren- gen Auflagen. So unterliegt die SIB, welche solche Darlehen beziehen will, etwa einem Divi- dendenverbot und einem Verbot zur Gewährung und Rückzahlung von Darlehen an die Ei- gentümerinnen und Eigentümer der Konzernobergesellschaft sowie zur Rückerstattung von Kapitaleinlagen (Art. 32f Abs. 1). Zudem ist die SIB nicht befugt, Handlungen vorzunehmen, die die Rückzahlung der ausstehenden Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie der SNB verzögern oder gefährden könnten (Art. 32f Abs. 3).

Die Ausfallgarantie des Bundes zugunsten der SNB gilt nur bis zur Höhe des Verpflichtungs- kredits und deckt nach Abschluss eines Konkursverfahren die Ausfallforderung der SNB aus den Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie inklusive aufgelaufener Zinsen und ihrer Risi- koprämie. Die Ausfallgarantie erfasst somit keine Verluste auf anderen Darlehen der SNB an die Darlehensnehmerin (bspw. ausserordentliche Liquiditätshilfe-Darlehen).

111 Vgl. Art. 4 SuG

Um das Risiko für den Bund zu reduzieren, sieht die Vorlage zudem die Einführung eines Konkursprivilegs für die offenen Forderungen der SNB aus den Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie inklusive der aufgelaufenen Zinsen sowie für die Bereitstellungs- und Risi- koprämien vor.

Auch die Gewährung der Garantie zur Verlustabsicherung ist an Voraussetzungen gebunden (Art. 51g). So müssen alle abzuwickelnden Aktiven definitiv verwertet sein und die überneh- mende Bank muss die ersten 5 Milliarden Franken Verlust aus dieser Abwicklung selbst tra- gen. Erst wenn die FINMA dem Bund bestätigt, dass ein durch die Garantie abgedeckter de- finitiver Verlust entstanden ist, wird die Garantie in der entsprechenden Höhe und bis maximal zum festgelegten Höchstbetrag fällig (Art. 51g Abs. 3).

6.4.3 Verfahren der Subventionsgewährung

Das Gesetz und der Verpflichtungskredit bilden die Grundlage für den Vertrag zwischen der SNB und dem Bund über die Ausfallgarantie, der die weiteren Voraussetzungen für die Inan- spruchnahme der Ausfallgarantie regelt. Die Begleichung einer allfälligen Forderung aus der Ausfallgarantie erfolgt durch das Vorliegen des definitiven Verlustscheins und ist auf die Höhe der Verlustscheinforderung beschränkt. Die SNB weist deren Berechnung detailliert nach.

Auch für die Garantie zur Verlustabsicherung bilden das Gesetz und der entsprechende Ver- pflichtungskredit die Grundlage für den Vertrag zwischen der übernehmenden Bank und dem Bund.

6.4.4 Art und zeitlicher Rahmen der Finanzhilfen

Wie oben dargelegt (vgl. Kapitel 6.4.2), soll der SNB im Bedarfsfall eine Ausfallgarantie des Bundes gewährt werden. Diese gilt bis zur Höhe des Verpflichtungskredits und insbesondere für den Fall einer Nichtzurückzahlung der Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie durch die SIB.

Die Forderung der SNB gegen den Bund aus der Ausfallgarantie wird 5 Jahre nach dem rechtskräftigen Abschluss des Konkursverfahrens fällig (Art. 32j). Diese Frist ermöglicht es dem Bund, die nötigen administrativen und parlamentarischen Prozesse für die Auszahlung der von der SNB geltend gemachten Summe durchzuführen. Dazu gehört namentlich die Be- willigung eines Voranschlagskredits (Art. 30 FHG) und die Beschaffung der notwendigen Mit- tel.

Die Garantie zur Verlustabsicherung gilt bis die abzuwickelnden Aktiven definitiv verwertet sind und die FINMA festgestellt hat, ob ein über 5 Milliarden Franken hinausgehender Verlust ent- standen ist. Erst danach wird die Garantie fällig. Es ist anzunehmen, dass die definitive Ver- wertung der abzuwickelnden Aktiven mehrere Jahre in Anspruch nehmen wird.

6.5 Erlassform

Der Entwurf legt Rechtsnormen im formellen Sinn fest und muss daher in Form eines Bundes- gesetzes erlassen werden. Dies ergibt sich einerseits aus dem Auftrag des Bundesrates vom 11. März 2022, andererseits hat der Bundesrat am 16. März 2023 gestützt auf Artikel 184 Absatz 3 und Artikel 185 Absatz 3 BV 112 die Verordnung über zusätzliche Liquiditätshilfe-Dar- lehen und die Gewährung von Ausfallgarantien des Bundes für Liquiditätshilfe-Darlehen der Schweizerischen Nationalbank an systemrelevante Banken 113 in Kraft gesetzt. Letztere tritt sechs Monate nach ihrem Inkrafttreten ausser Kraft, sofern der Bundesrat nicht innert Frist der

112 SR 101 113 SR 952.3

Bundesversammlung einen Entwurf einer gesetzlichen Grundlage für den Inhalt der Verord- nung unterbreitet (vgl. Art. 7c Abs. 4 und Art. 7d Abs. 2 Bst. b RVOG sowie Kapitel 1.1). Auch dies wird mit dem vorliegenden Entwurf beabsichtigt. Der Bundesrat plant, dem Parlament in dieser Frist eine Botschaft und einen Gesetzesentwurf zu unterbreiten mit dem Ziel, die zwecks Fortführung und Wirkung der getroffenen Massnahmen der Verordnung ins ordentliche Geset- zesrecht zu überführen. Gleichzeitig soll die Geltungsdauer der hier thematisierten Verordnung verlängert werden (vgl. Art. Art. 7c Abs. 2 und 3 RVOG sowie FN 9 hiervor).

6.6 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Die Vorlage enthält eine Erweiterung der bestehenden Delegationen von Rechtsetzungsbe- fugnissen zuhanden der FINMA auf den Bereich der Offenlegung (Art. 3g Abs. 1 und 2, Art. 5 Abs. 2, Art. 10 Abs. 4 Bst. abis). Die Erweiterung rechtfertigt sich dadurch, dass die Offenlegung eng mit den in den Delegationen bereits aufgezählten Bereichen verknüpft ist.

6.7 Datenschutz

Der Entwurf zur Änderung des BankG beinhaltet die Bearbeitung von Daten, von denen ge- wisse persönlicher Natur sind. Behörden und Dritte sind im Zusammenhang mit der Gewäh- rung von zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen, bei Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgaran- tie und bei der Garantie zur Verlustabsicherung auf den Austausch dieser Daten angewiesen. Eine weitgehende Informationstransparenz zwischen den Behörden ist im Kontext der Gewäh- rung von zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen, von Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgaran- tie des Bundes sowie bei der Garantie zur Verlustabsicherung notwendig. Gleichzeitig sind die Informationen und Daten der betroffenen SIB wie auch die von der Nationalbank und der FINMA gegenüber dem EFD zur Verfügung gestellten Informationen zweifellos sehr sensibler Natur. Sie enthalten insbesondere Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse, aufsichtsrechtli- che Daten, börsenrelevante Informationen, besonders schützenswerte Personendaten sowie Daten juristischer Personen. Die Nationalbank und die FINMA sind dem Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 2004 114 (BGÖ) nicht unterstellt (Art. 2 Abs. 2 BGÖ). Die SNB wird vom Geltungsbereich ausgenommen, um ihren besonderen Status der Unabhängigkeit nach Artikel 99 BV Rechnung zu tragen und diese Unabhängigkeit auch im Bereich des Informationszu- gangs zu gewährleisten. Die Ausnahme der FINMA rechtfertigt sich dadurch, dass sie als Auf- sichtsbehörde über den Finanzmarkt in einem wirtschaftlich und politisch ausserordentlich sensiblen Bereich tätig ist 115.

Der Informationsaustausch nach Artikel 32k sowie Artikel 51h soll sicherstellen, dass die zu- ständigen Verwaltungseinheiten und Institutionen untereinander und von der betroffenen SIB alle relevanten Informationen für den Vollzug der Bestimmungen dieser Vorlage vollständig und zeitnah erhalten. Müssten die Nationalbank, die FINMA und die betroffene SIB befürchten, dass die Verwaltungseinheiten der Öffentlichkeit Zugang zu den zur Verfügung gestellten In- formationen und Unterlagen gewähren müssen, könnte dies dazu führen, dass sie diese Infor- mationen nicht, unvollständig oder mit grosser zeitlicher Verzögerung zur Verfügung stellen würde.

Der Zugang zu diesen Informationen richtet sich nach den Bestimmungen des BGÖ. Es ist unbestritten, dass Transparenz bezüglich des staatlichen Handelns wichtig und notwendig ist. Wichtige Erkenntnisse, Eckwerte und Rahmenbedingungen sollen darum in geeigneter Form offengelegt werden. Der Öffentlichkeit können damit die relevanten Informationen zur Verfü- gung gestellt werden, die der Beurteilung der Bundesunterstützung dienen und die unter Wah- rung der Geheimhaltungsvorschriften öffentlich zugänglich gemacht werden können. Auf die

114 SR 152.3 115 Botschaft vom 12. Februar 2003 zum Öffentlichkeitsgesetz, BBl 2003 1963, S. 1988

Überführung von Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung vom 16. März 2023 über zusätzliche Li- quiditätshilfe-Darlehen und die Gewährung von Ausfallgarantien des Bundes für Liquiditäts- hilfe-Darlehen der Schweizerischen Nationalbank an systemrelevante Banken in ordentliches Recht, wonach der Zugang nach dem BGÖ zu Informationen und Daten ausgeschlossen ist, wird verzichtet.

Übersichtstabelle über die im erläuternden Bericht verwendeten Daten Ziffer Zitat, Fundstelle Quelle, Herleitung, Annahmen Letzte Bemerkungen Aktuali- sierung

1 Kap. 5.5: müssten die Gemäss FSB-Studie «Historical Losses 2015

Vermögenswerte der and Recapitalisation Needs», vom Bank sehr starke Ein- 09.11.2015, Seite 18, beliefen sich die bussen erleiden, die Verluste im Konkurs von Lehman deutlich über die bis- Brothers auf etwa 33 Prozent der Ge- herige Erfahrung hin- samtbilanz. ausgehen.

2 Kap. 5.7: So betrug Die prozentualen Angaben entstehen aus 2023

2022 das Gesamten- dem Verhältnis des Gesamtengagements

gagement der SIBs im der entsprechenden SIB und dem BIP der Verhältnis zum BIP Schweiz. der Schweiz 123 Pro- Quelle Gesamtengagements per zent für UBS, 84 Pro- 31.12.2022: zent für Credit Suisse, - UBS Group: Annual Report 2022, pu-

29 Prozent für die

bliziert im März 2023 ZKB, 37 Prozent für

• Credit Suisse Group: Annual Report Raiffeisen und 15 Pro- 2022, publiziert im März 2023 zent für PostFinance.
• ZKB: Geschäftsbericht Geschäftsjahr 2022, publiziert im März 2023
• Raiffeisen Gruppe: Geschäftsbericht
• PostFinance: Offenlegung zu den Ei- genmittelvorschriften per 31. Dezem- ber 2022, publiziert im März 2023

Quelle BIP Schweiz 2022: Staatssekretariat für Wirtschaft SECO, Download vom 04.04.2023 der Datei «BIP, Produktionsseite, unbereinigt» und Aufsummierung des «Gross domestic product» der Quartale 1 bis 4 des Jahres

2022 in der Tabelle «nom_q»

(https://www.seco.admin.ch/seco/de/hom e/wirtschaftslage---wirtschaftspolitik/Wirt- schaftslage/bip-quartalsschaetzungen- /daten.html).

3 Kap. 5.7: Internatio- Basler Ausschuss für Bankenaufsicht 2010 Die Studie

nale Studien zu den BCBS, An assessment of the long-term schätzt die Kos- Kosten von Banken- economic impact of stronger capital and ten von vergan- krisen schätzen die liquidity requirements, August 2010, Seite genen Banken- kumulierten Kosten je 36. krisen auf 19 nach konkretem Kri- Prozent bis 158 senfall und Annahme Prozent des über deren Verlauf auf BIP des be- zwischen 10 Prozent troffenen Lan- bis über 150 Prozent des. des Vorkrisen-BIP.

4 Kap. 5.7: Ihr kumulier- Über alle SIBs kumulierter Marktanteil 2021 Als systemrele- ter Marktanteil per hinsichtlich systemrelevanter Einlagen vant gelten Po- Ende 2021 beträgt so- und Kredite per 31.12.2021 gestützt auf sitionen gegen- wohl bei den system- die nicht öffentlich zugängliche monatli- über dem relevanten Einlagen che Berichterstattung der SIBs zu Han- inländischen als auch bei den sys- den der SNB. Realsektor mit temrelevanten Kredi- Laufzeit bis 1 ten an Privatpersonen Jahr. und Firmen über 50 Prozent.

5 Kap. 5.7: Der Anteil Ausstehende Forderungen und abgewi- 2021

der fünf SIBs an den ckelte Transaktionen im inländischen In- ausstehenden Forde- terbankenmarkt per 31.12.2021 kumuliert rungen im inländi- über alle SIBs gestützt auf die nicht öf- schen Interbanken- fentlich zugängliche monatliche Berichter- markt beträgt gut 40 stattung der SIBs zu Handen der SNB. Prozent, und der An- teil der von den SIBs im Inland abgewickel- ten Transaktionen in Franken liegt über 80 Prozent.

6 Kap. 5.7: Die Finanz- Finanzdienstleistungen Bankensektor per 2021

dienstleistungen des 2021 gemäss Studie BAK economic intel- gesamten Bankensek- ligence (2022), Seite 8. Deren prozentu- tors trugen 2021 mit ale Anteil zum BIP 2021 resultiert aus ei- 39,9 Milliarden Fran- ner Berechnung des SIF gestützt auf ken resp. 5,5 Prozent Daten des SECO (Download vom zum Bruttoinlandpro- 04.04.2023 der Datei «BIP, Produktions- dukt (BIP) der seite, unbereinigt», Tabelle «nom_q», Schweiz bei siehe detaillierter Quellenverweis oben).

7 Kap. 5.7: zählte Bundesamt für Statistik, Datei «Beschäf- 2021

106’921 Beschäftigte tigte nach Vollzeitäquivalente und Wirt- (Vollzeitäquivalente, schaftsabteilungen», Tabelle «Vollzeit- FTE) äquivalente – Total», Zeile «Erbringung von Finanzdienstleistungen», Kolonne «4. Quartal 2021», abrufbar unter: https://www.bfs.ad- min.ch/bfs/de/home/statistiken/industrie- dienstleistungen/unternehmen-beschaef- tigte/beschaeftigungsstatistik.assetde- tail.24305956.html

8 Kap. 5.7: und gene- Studie BAK economic intelligence (2022), 2022

rierte geschätzte 7,4 Seite 11. Milliarden Franken an direkten Steuern.

9 Kap. 5.7: Der Anteil Berechnungen des SIF gestützt auf Daten 2022

des Vermögensver- der SNB (Jährliche Bankenstatistik vom waltungsgeschäfts am 29.09.2022, Ausgewählte Erfolgsrech- Beitrag des gesamten nungspositionen). Bankensektors kann Der Anteil per 31.12.2021 entspricht dem für diese Berechnun- Resultat aus der Division des «Erfolgs gen der Auswirkungen aus dem Kommissions- und Dienstleis- auf (maximal) 56 Pro- tungsgeschäft» durch den Gesamterfolg zent geschätzt wer- (d.h. der Summe aus dem «Brutto-Erfolg den. Zinsengeschäft», dem «Erfolg aus dem

Kommissions- und Dienstleistungsge- schäft», dem «Erfolg aus dem Handels- geschäft und der Fair-Value-Option» so- wie dem «übrigen ordentlichen Erfolg»).

10 Kap. 5.7: Von den ge- Berechnung des SIF gestützt auf Abbil- 2022

samten Erträgen im dung 9 im Internet-Portal der Schweizeri- Schweizer Wealth schen Bankiervereinigung SBVg, abgeru- Management wurden fen am 31.01.2023: im Jahr 2020 ge- https://publications.swissban- schätzte 77 Prozent king.ch/swiss-banking-trends-de/wealth- aus dem grenzüber- management (Verhältnis für das Jahr schreitenden Ge- 2020 aus «Erträge grenzüberschreiten- schäft generiert. des Geschäft» versus «Total Erträge im Schweizer Wealth Management»).

11 Kap. 5.7: Somit wird Berechnung des SIF mit Daten (Ziffer 6, 2022

für das grenzüber- 9, 10) per 31.12.2021. Resultat aus der schreitende Vermö- Multiplikation des «Anteils des grenzüber- gensverwaltungsge- schreitenden Wealth-Management-Ge- schäft 2021 ein schäfts an die gesamten Finanzdienstleis- direkter BIP-Anteil von tungen» mit dem Total des Ertrags aus 17,2 Milliarden Fran- Finanzdienstleistungen. ken (2,4 %),

12 Kap. 5.7: eine direkte Berechnung des SIF mit Daten (Ziffer 7, 2022

Beschäftigung von 9, 10) per 31.12.2021. Resultat aus der 46’104 FTE Multiplikation des «Anteils des grenzüber- schreitenden Wealth-Management-Ge- schäfts an die gesamten Finanzdienstleis- tungen» mit dem Total der Vollzeitäquivalenten im Finanzdienstleis- tungssektor.

13 Kap. 5.7: und 3,2 Milli- Berechnung des SIF mit Daten (Ziffer 8, 2022

arden Franken an di- 9, 10) per 31.12.2021. Resultat aus der rekten Steuern ge- Multiplikation des «Anteils des grenzüber- rechnet. schreitenden Wealth-Management-Ge- schäfts an die gesamten Finanzdienstleis- tungen» mit dem Total der Fiskalerträge aus dem Finanzsektor (Quelle für Letz- tere: Studie BAK economic intelligence (2022), Seite 11).

14 Kap. 5.7: Unter der Berechnungen des SIF mit Daten per 2022

Annahme, dass Ver- 31.12.2021 unter Annahme eines Stress- mögensverwaltungs- faktors von 25%. Die dargelegten Auswir- gelder bei Schweizer kungen entstehen – unter der Annahme Banken einen starken eines linearen Zusammenhangs – aus Abfluss erfahren und der jeweiligen Multiplikation der zuvor er- sich das Geschäft der rechneten Werte bezüglich Arbeitsstellen in diesem Bereich täti- (Ziffer 12), direkten Steuerannahmen (Zif- gen Schweizer Ban- fer 13) und BIP (Ziffer 11) mit 25%. ken daher um 25 Pro- zent verkleinert, würden unter sonst unveränderten Bedin- gungen Arbeitsplätze (-11’526 FTE) und di- rekte Steuereinnah- men (-798 Mio. CHF, - 0,5 %) verloren gehen

und das BIP würde sinken (-4,3 Mrd. CHF, -0,6 %).