Änderungen des Bundesgesetzes über die politischen Rechte (BPR) und der Verordnung über die politischen Rechte (VPR)

Bundeskanzlei BK

Bern, 15. Dezember 2023

Änderungen des Bundesgesetzes über die politischen Rechte und der Verordnung über die politischen Rechte

Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens

BK-D-BB8A3401/1090

2.1.2 Blinde und Sehbehinderte sollen Stimmzettel selbständig ausfüllen

können 12

Erläuternder Bericht

1 Ausgangslage

1.1 Handlungsbedarf und Ziele

Abgesehen von der kürzlich erfolgten Einführung neuer Bestimmungen über die Trans­ parenz bei der Politikfinanzierung1, wurde das Bundesgesetz vom 17. Dezember 19762 über die politischen Rechte (BPR) letztmals vor rund zehn Jahren einer Teilrevision unterzogen.3 Auch wenn sich das BPR nach wie vor als stabiles Fundament für die Gewährleistung und Ausübung der politischen Rechte erweist, besteht aufgrund über­ wiesener parlamentarischer Vorstösse (vgl. Kap. 1.2) und wegen teilweise veränderten Rahmenbedingungen mittlerweile ein gewisser Revisionsbedarf. Der Bundesrat hat deshalb die Bundeskanzlei am 22. Februar 2023 mit der Ausarbeitung einer Vernehm­ lassungsvorlage beauftragt und deren Eckwerte definiert.4 Ergänzt wurden diese Eck­ werte mit der Umsetzung der erst später überwiesenen Motion 22.3933 Stöckli, die eine «Neuausrichtung des Rechtsmittelwegs bei eidgenössischen Abstimmungsbeschwer­ den» verlangt (vgl. Kap. 1.2.3 u. 1.3.3). Thematisch betreffen die vorgeschlagenen Rechtsänderungen vor allem, aber nicht ausschliesslich, den Bereich der Volksabstim­ mungen. Die wichtigsten Punkte und Ziele der Revision sind folgende:

• In der ersten Phase der Covid-19-Epidemie kam es auch im Bereich der politischen Rechte zu einschneidenden Einschränkungen. Insbesondere sagte der Bundesrat die auf den 17. Mai 2020 angeordnete Volksabstimmung ab und verordnete den Stillstand der Sammel- und Behandlungsfristen für eidgenössische Volksbegeh­ ren.5 Vor diesem Hintergrund hat das Parlament den Bundesrat unter anderem be­ auftragt, gesetzliche Bestimmungen auszuarbeiten, die dazu beitragen, die Aus­ übung der politischen Rechte in Krisenzeiten zu gewährleisten (vgl. Kap. 1.2.1). Die Vernehmlassungsvorlage sieht eine Regelung vor, mit der die Kompetenz zur Ab­ sage beziehungsweise Verschiebung einer Volksabstimmung explizit im BPR ver­ ankert wird. Der vorliegende Bericht legt die Gründe dar, weshalb der Bundesrat darauf verzichtet, weitergehende gesetzliche Regelungen vorzuschlagen (vgl. Kap. 1.3.2);

• Sehbehinderte und blinde Menschen können die für die Stimmabgabe bei Wahlen und Abstimmungen notwendigen Handlungen teilweise nicht selbständig ausfüh­ ren. Durch den Einsatz sogenannter Abstimmungsschablonen soll künftig das Aus­ füllen des Stimmzettels bei eidgenössischen Abstimmungen ohne Beizug Dritter

möglich sein. Mit der Revisionsvorlage werden gesetzliche Grundlagen für den Ein­ satz solcher Schablonen vorgeschlagen. Mittel- bis langfristig kann die elektroni­ sche Stimmabgabe sehbehinderten und blinden Menschen – wie auch anderen Menschen mit Behinderungen – die barrierefreie Ausübung der politischen Rechte ermöglichen; - Der aktuelle Rechtsweg führt bei Abstimmungs- und Wahlbeschwerden (Art. 77 BPR) auch dann über die Kantonsregierung, wenn Unregelmässigkeiten gerügt werden, die sich in mehreren Kantonen auswirken oder die von einer Verwaltungs­

Änderung vom 18.06.2021 (AS 2022 466) 2 SR 161.1 Änderung vom 26.09.2014 (AS 2015 543) Vgl. Medienmitteilung des Bundesrates vom 22.02.2023: https://www.bk.admin.ch/bk/de/home/dokumenta­ tion/medienmitteilungen.msg-id-93248.html (besucht am 04.12.2023) Vgl. Medienmitteilung des Bundesrates vom 18.03.2020: https://www.bk.admin.ch/bk/de/home/dokumenta­ tion/medienmitteilungen.msg-id-78485.html (besucht am 04.12.2023) 3/28

behörde des Bundes ausgehen. Mangels Zuständigkeit können die Kantonsregie­ rungen nicht auf entsprechende Beschwerden eintreten; es obliegt dem Bundesge­ richt, im Falle einer Anfechtung des kantonalen Nichteintretensentscheids in der Sache zu entscheiden. In entsprechenden Fällen erweist sich der Rechtsweg weder für die Beschwerdeführenden noch für die kantonalen Behörden als zufriedenstel­ lend und er ist auch einer raschen Beurteilung (und ggf. Behebung) der geltend gemachten Unregelmässigkeiten abträglich. Auch das Bundesgericht hat in der Vergangenheit wiederholt auf diese verfahrensrechtlichen Unzulänglichkeiten hin­ gewiesen.6 Der Bundesrat schlägt nun vor, den Rechtsweg dahingehend anzupas­ sen, dass künftig in bestimmten Fällen auch eine direkte Beschwerde an das Bun­ desgericht möglich sein soll. Der Rechtsschutz wird dabei nicht erweitert. Die Neu­ ordnung des Rechtsweges bedingt auch Änderungen des Bundesgesetzes vom 17. Juni 20057 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG). Als weiteren Revisionspunkt sieht der Vorentwurf vor, den Einsatz technischer Hilfsmit­ tel bei der Ergebnisermittlung – wozu insbesondere das sogenannte E-Counting zählt – neu zu regeln (Art. 84 BPR). Dabei geht es auch um die Verankerung der Plausibili­ tätsprüfung, wie sie von der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates (GPK-N) gefordert wurde.8 Der Bundesrat hat bereits 2018 entsprechende regulatorische Ände­ rungen ausgearbeitet, die in der Vernehmlassung auf breite Zustimmung stiessen.9 Die Vorlage wurde aber aufgrund von Entwicklungen im Zusammenhang mit der elektroni­ schen Stimmabgabe nach der Vernehmlassung nicht weiterverfolgt.10 Die vorliegende Vernehmlassungsvorlage übernimmt die damals für den Einsatz technischer Hilfsmittel vorgeschlagenen Rechtsänderungen. Die geplante Revision umfasst zudem den Nachvollzug melderechtlicher Entwicklun­ gen bei der Definition des politischen Wohnsitzes, eine Anpassung der Ermittlungs-, Übermittlungs- und Publikationsvorschriften für Abstimmungsergebnisse (Plausibili­ tätsprüfung, Berücksichtigung digitaler Übermittlungskanäle und elektronische Amts­ blätter) sowie eine Präzisierung der Entscheidungsregel beim Abstimmungsverfahren mit Volksinitiative und direktem Gegenentwurf (sog. Prozentsummenmodell). Gegenstand der Vernehmlassung ist schliesslich auch eine Änderung der Verordnung

vom 24. Mai 197811 über die politischen Rechte (VPR). Konkret werden Anpassungen an den Bestimmungsregeln der Blanko-Abstimmungstermine des Bundes vorgeschla­ gen. Die Bestimmungsregeln für die Termine im ersten und zweiten Quartal werden vereinfacht, wobei die Abstimmung im ersten Quartal nicht bereits am zweiten Febru­ arsonntag stattfinden soll, wie dies heute in gewissen Jahren der Fall ist. Der frühe Abstimmungstermin hat sich in der Vergangenheit als nicht ideal erwiesen, da für die Information der Stimmberechtigten durch den Bundesrat und die Kampagnenführung durch die politischen Akteure zwischen den Feiertagen und der Zustellung der Stimm­ unterlagen nur ein vergleichsweise kurzes Zeitfenster zur Verfügung steht.

Zuletzt: Urteil 1C_225/2022 vom 14. Juli 2022 E. 4.2 7 SR 173.110 Vgl. Bericht der GPK-N vom 05.09.2017 (BBl 2018 149) und Stellungnahme des Bundesrates vom 01.12.2017 (BBl 2018 203) sowie Kurzbericht der GPK-N vom 23.03.2018 (BBl 2018 3173) und Stellung­ nahme des Bundesrates vom 16.05.2018 (BBl 2018 3179). Vgl. Vernehmlassung über eine Änderung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte (Überführung der elektronischen Stimmabgabe in den ordentlichen Betrieb). Ergebnisbericht vom 18.06.2019, S. 18; https://fedlex.data.admin.ch/eli/dl/proj/6018/92/cons_1 (besucht am 04.12.2023) Vgl. Medienmitteilung des Bundesrates vom 27.06.2019: https://www.bk.admin.ch/bk/de/home/dokumenta­ tion/medienmitteilungen.msg-id-75615.html (besucht am 04.12.2023) 11 SR 161.11 4/28

1.2 Parlamentarische Vorstösse

Die vorgeschlagene Gesetzesrevision setzt drei parlamentarische Vorstösse um. Mit Überweisung der Gesetzesvorlage an die eidgenössischen Räte sollen die Vorstösse zur Abschreibung beantragt werden.

1.2.1 Motion 20.3419 Rieder

Die Motion 20.3419 Rieder «Bewahrung der demokratischen Rechte und Stärkung der digitalen Einsatzbereitschaft» vom 6. Mai 202012 beauftragt den Bundesrat, Massnah­ men zu ergreifen, damit die Handlungsfähigkeit des Staates sowie die Ausübung der demokratischen Rechte auch in Krisenzeiten gewährleistet sind. Als konkrete Mass­ nahmen sollen gemäss dem eingereichten Text der Stillstand politischer Fristen sowie das Verschieben von Volksabstimmungen und Wahlen in einem ordentlichen Bundes­ gesetz geregelt werden. Die digitale Kompetenz soll in allen drei Gewalten gefördert und damit auch die Ausübung der direkten Demokratie sichergestellt werden. Die Motion 20.3419 Rieder wurde am 17. September 2020 vom Ständerat und am 10. Juni 2021 vom Nationalrat angenommen.13 Der Bundesrat hatte in seiner Stellung­ nahme vom 26. August 2020 die Ablehnung der Motion beantragt.14 Er war der Auffas­ sung, dass im Bereich der Ausübung der politischen Rechte kein unmittelbarer gesetz­ geberischer Handlungsbedarf bestünde, um krisenbeständige demokratische Verfah­ ren zu gewährleisten.

1.2.2 Motion 22.3371 Staatspolitische Kommission NR

Gemäss der Motion 22.3371 Staatspolitische Kommission NR «Stimmgeheimnis. Ein Recht für alle» vom 31. März 202215 hat der Bundesrat sicherzustellen, dass Menschen mit einer Sehbehinderung bei eidgenössischen Volksabstimmungen ihren Stimmzettel unter Zuhilfenahme sogenannter Abstimmungsschablonen ausfüllen können. Damit sollen sie ihr Stimmrecht selbstständig und unter Wahrung des Stimmgeheimnisses ausüben können. Der Nationalrat und der Ständerat haben die Motion 22.3371 Staatspolitische Kommis­ sion NR am 7. Juni 2022 beziehungsweise am 20. September 2022 jeweils ohne Ge­ genantrag angenommen.16 Der Bundesrat hatte die Annahme der Motion beantragt.17

1.2.3 Motion 22.3933 Stöckli

Mit der Motion 22.3933 Stöckli «Neuausrichtung des Rechtsmittelwegs bei eidgenös­ sischen Abstimmungsbeschwerden» vom 19. September 202218 soll der Rechtsmittel­ weg bei Abstimmungsbeschwerden neu ausgestaltet und die Pflicht zur Einreichung einer Beschwerde bei der Kantonsregierung (Art. 77 Abs. 1 Bst. b BPR) abgeschafft werden. Die SPK-N hat den Bundesrat aufgefordert, eine dahingehende Revision des Rechtsmittelweges vorzuschlagen, dass eine Abstimmungsbeschwerden nur noch

(besucht am 04.12.2023) 13 AB 2020 S 887; AB 2021 N 1252 Vgl. FN 12 (besucht am: 04.12.2023) 16 AB 2022 N 958; AB 2022 S 804 Stellungnahme und Antrag vom 27.04.2022; vgl. FN 15 (besucht am: 04.12.2023) 5/28

dann bei der Kantonsregierung erhoben werden muss, wenn die gerügte Unregelmäs­ sigkeit in die Zuständigkeit des Kantons fällt.19 Der Ständerat hat die Motion 22.3933 Stöckli am 14. Dezember 2022 angenommen, der Nationalrat am 12. Juni 2023.20 Beide Räte haben der Motion ohne Gegenantrag zugestimmt. Der Bundesrat hatte die Annahme der Motion beantragt.21

1.3 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung

1.3.1 Verfahrenstechnische Überlegungen

Die vorliegende Vernehmlassung umfasst zusätzlich zum Vorentwurf für eine BPR-Än­ derung auch einen Änderungserlass der VPR. Inhaltlich beschränkt sich dieser auf eine Anpassung der Regeln zur Bestimmung der Abstimmungstermine (Art. 2a VPR). Dabei besteht ein teilweiser Bezug zur Thematik der Absage beziehungsweise Verschiebung von angeordneten Volksabstimmungen, die entsprechenden Überlegungen stehen aber nicht im Zentrum der geplanten Revision (vgl. Kap. 2.1.1 u. 3.2). Die Änderung der VPR kann somit grundsätzlich losgelöst von der BPR-Revision und gestützt auf eine bestehende Delegationsnorm (Art. 10 Abs. 1 BPR) erfolgen. Zu berücksichtigen ist dabei, dass Änderungen bestehender Abstimmungstermine mit einem ausreichen­ den zeitlichen Vorlauf bekannt sein müssen, da die Kantone und Gemeinden ihre ei­ gene Abstimmungsplanung oft nach den Terminen des Bundes ausrichten. Um eine zeitnahe Umsetzung zu gewährleisten, hat der Bundesrat daher beschlossen, die VPR- Änderung in die vorliegende Vernehmlassung zu integrieren und nicht eine (allfällige) Revision der VPR im Nachgang zum Gesetzgebungsverfahren abzuwarten.

1.3.2 Erwägungen und Varianten zur Umsetzung der Motion 20.3419 Rieder

Die angenommene Motion 20.3419 Rieder (vgl. Kap. 1.2.1) nennt zwei Bereiche, in denen Massnahmen zur Gewährleistung der Handlungsfähigkeit des Staates sowie der Ausübung der demokratischen Rechte in Krisenzeiten ergriffen werden sollen:

1. Der Stillstand von politischen Fristen sowie das Verschieben von Volksabstim­

mungen und Wahlen sollen in einem ordentlichen Bundesgesetz geregelt wer­ den;

2. Der Bundesrat soll die digitale Kompetenz in allen drei Gewalten fördern und

damit auch die Ausübung der direkten Demokratie sicherstellen. Punkt 2 der Motion betreffend die digitale Kompetenz der Behörden hat nach Ansicht des Bundesrates Appellcharakter und löst keinen unmittelbaren Handlungsbedarf aus. Vielmehr wird die Annahme der Motion in diesem Punkt als Auftrag verstanden, die laufenden gesetzgeberischen, organisatorischen und projektbezogenen Digitalisie­ rungsvorhaben auf allen Ebenen voranzutreiben. Die Ausführungen im weiteren Ver­ lauf beziehen sich deshalb ausschliesslich auf die geforderten Massnahmen im Bereich der Gesetzgebung zu den politischen Rechten (Punkt 1 der Motion).

Vgl. Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 12. Mai 2023 zur Motion 22.3933 Stöckli, S. 3; https://www.parlament.ch/centers/kb/Documents/2022/Kommissionsbericht_SPK- N_22.3933_2023-05-12.pdf (besucht am 04.12.2023) 20 AB 2022 S 1329, AB 2023 N 1245 Antrag vom 23.11.2022; vgl. FN 18 6/28

Einschränkung der politischen Rechte während der Covid-19-Epidemie Die Motion 20.3419 Rieder wurde vor dem Hintergrund der Covid-19-Epidemie und dem damit verbundenen Verzicht auf die Durchführung der bereits angeordneten Volksabstimmung vom 17. Mai 202022 und dem Stillstand von Sammel- und Behand­ lungsfristen für eidgenössische Volksbegehren23 eingereicht. Den Urnengang vom 17. Mai 2020 hatte der Bundesrat am 18. März 2020 gestützt auf Artikel 10 BPR, der ihm die Kompetenz zur Anordnung von eidgenössischen Abstimmungen einräumt, ab­ gesagt. Die Absage erfolgte aufgrund der unsicheren Lage in Bezug auf die Durchfüh­ rung der Abstimmung im engeren Sinne (Abstimmungslogistik, Stimmabgabe und Er­ gebnisermittlung) sowie aufgrund der möglichen Einschränkungen des politischen Mei­ nungsbildungsprozesses, beispielsweise aufgrund des geltenden Versammlungsver­ bots. Gleichzeitig mit der Absage des Mai-Urnenganges verordnete der Bundesrat gestützt auf Artikel 185 Absatz 3 der Bundesverfassung24 (BV) auch den Stillstand der Sammel- und Behandlungsfristen für eidgenössische Volksbegehren.25 Die Ausübung des Refe­ rendums- und Initiativrechts war durch die gesundheitspolitischen Massnahmen stark beeinträchtigt und der Abbruch der Frühjahrssession des Parlaments verhinderte auch die parlamentarische Behandlung von Volksinitiativen. Bereits am 29. April 2020 setzte der Bundesrat die Abstimmung vom 27. September 2020 an und beschloss, den Fristenstillstand nicht über den 31. Mai 2020 hinaus zu verlängern.26 Im weiteren Verlauf der Covid-19-Epidemie kam es zu keinen weiteren Einschränkungen der politischen Rechte auf Bundesebene. Gestützt auf Artikel 2 des Covid-19-Gesetzes27 galten für Referendums- und Initiativkomitees aber noch bis Juli

2022 Erleichterungen bei der Bescheinigung von Unterschriftenlisten.28

Die Einschränkungen der politischen Rechte in der ersten Phase der Pandemie waren einschneidend, die entsprechenden Entscheide des Bundesrates stiessen jedoch poli­ tisch und gesellschaftlich auf Akzeptanz. Die Geschäftsprüfungskommission des Nati­ onalrates kam im Rahmen ihrer Covid-19-Inspektion zum Schluss, «dass die Ein­ schränkungen der politischen Rechte verhältnismässig, nur von kurzer Dauer und durch die kompensatorischen Massnahmen (Fristenstillstand) nicht rechtswidrig erfolgt sind».29

Umsetzung der Motion 20.3419 Der Bundesrat hat drei Varianten zur Umsetzung der Motion 20.3419 Rieder geprüft und sich dafür entschieden, im Hinblick auf die Vernehmlassung eine auf den Bereich der Volksabstimmungen beschränkte Lösung vorzuschlagen. Eine allzu weit gefasste Regelung sowie eine umfassende Kompetenzdelegation im Krisenfall erscheinen als verfassungsrechtlich und demokratiepolitisch problematisch. Entsprechende Varian­ ten hat der Bundesrat deshalb verworfen.

22 BBl 2020 2461; siehe auch FN 5

Verordnung vom 20. März 2020 über den Fristenstillstand bei eidgenössischen Volksbegehren (SR 161.16); siehe auch AS 2020 847. Die Geltungsdauer der Verordnung war auf den 31. Mai 2020 befristet. 24 SR 101 Vgl. FN 23 Vgl. Medienmitteilung des Bundesrates vom 29.04.2020: https://www.bk.admin.ch/bk/de/home/dokumenta­ tion/medienmitteilungen.msg-id-78939.html (besucht am 04.12.2023) Bundesgesetz vom 25. September 2020 über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundes­ rates zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Gesetz; SR 818.102); siehe auch AS 2021 153. Gestützt auf Artikel 2 Covid-19-Gesetz erliess der Bundesrat die Verordnung vom 12. Mai 2021 über die Stimmrechtsbescheinigung bei eidgenössischen Volksreferenden und Volksinitiativen in Zeiten der Covid- 19-Epidemie (Covid-19-Verordnung Stimmrechtsbescheinigung; SR 161.17); siehe auch AS 2021 273.

29 BBl 2022 513, S. 108f 7/28

Verworfene Alternative 1: Umfassende Regelung Diese Alternative hätte die gesetzliche Verankerung der Verschiebung und Absage von Volksabstimmungen und Nationalratswahlen sowie Regelungen über den Stillstand po­ litischer Fristen (Sammel- und Behandlungsfristen von Volksinitiativen und Referen­ den) einschliesslich der für die Anwendung der entsprechenden Normen zulässigen Gründe umfasst. Im Zusammenhang mit den Nationalratswahlen ist der gesetzgeberische Handlungs­ spielraum insofern beschränkt, als dass die Amtsdauer (Art. 145 BV) und die Dauer der Legislaturperiode (Art. 149 Abs. 2 BV) durch die Bundesverfassung auf vier Jahre fest­ gelegt sind. Auch die Sammelfristen für fakultative Referenden und Volksinitiativen sind verfassungsrechtlich geregelt (Art. 138 Abs. 1, Art. 139 Abs. 1, Art. 141 Abs. 1 BV), was einem gesetzlich geregelten Fristenstillstand ebenfalls enge Grenzen setzt. Die Fristen für die Behandlung von Volksinitiativen durch Bundesrat und Parlament sind hingegen im Parlamentsgesetz30 verankert (insb. Art. 97, 100, 105 und 106 ParlG). Im Rahmen der kürzlich erfolgten Revision des Parlamentsgesetzes zur Stärkung der Handlungsfähigkeit des Parlaments in Krisensituationen31 haben die eidgenössischen Räte darauf verzichtet, einen Mechanismus zum Stillstand der (eigenen) Behandlungs­ fristen vorzusehen. Soweit ersichtlich beruht der Verzicht auf eine Regelung nicht da­ rauf, dass ein entsprechender Regelungsvorschlag in Umsetzung der Motion 20.3419 Rieder erwartet wird. Vielmehr zielen die beschlossenen Massnahmen darauf ab, die Handlungsfähigkeit des Parlaments in Krisenzeiten zu stärken, um nicht in eine Situa­ tion zu geraten, in der ein Fristenstillstand erforderlich wäre. Es gelten für diese Variante zudem auch die demokratiepolitischen Bedenken, wie sie in nachfolgender Alternative (Krisenbewältigungsnorm) dargelegt sind.

Verworfene Alternative 2: Krisenbewältigungsnorm Der Bundesrat hat auch die Aufnahme einer Krisenbewältigungsbestimmung in das BPR geprüft, die es ihm in bestimmten Krisensituationen erlauben würde, nicht weiter spezifizierte Massnahmen zur Gewährleistung der politischen Rechte zu ergreifen. Ent­ sprechende gesetzliche Ermächtigungen sind bereits in anderen Spezialgesetzen vor­ gesehen32. Gestützt auf eine Krisenbewältigungsbestimmung könnten nicht nur Einschränkungen der politischen Rechte (Absage Urnengang, Fristenstillstand) beschlossen werden, sondern auch Massnahmen, die der Gewährleistung ebendieser Rechte im Krisenfall dienen (z. B. Anordnung der ausschliesslich brieflichen Stimmabgabe bei Abstimmun­ gen und Wahlen, Erleichterungen bei Unterschriftensammlungen etc.). Der Bundesrat könnte also allfällige Massnahmen im sensiblen Bereich der politischen Rechte ge­ stützt auf eine spezialgesetzliche Grundlage beschliessen und müsste dazu nicht auf Notverordnungsrecht nach Artikel 185 Absatz 3 BV zurückgreifen. Als zumindest herausfordernd erscheint bei dieser Variante die Formulierung einer ent­ sprechenden Bestimmung und damit die Definition des Handlungsrahmens des Bun­

Bundesgesetz vom 13. Dezember 2002 über die Bundesversammlung (Parlamentsgesetz, ParlG; SR 171.10) Änderung vom 17.03.2023 des Bundesgesetzes über die Bundesversammlung (Parlamentsgesetz, ParlG) (Verbesserungen der Funktionsweise des Parlamentes, insbesondere in Krisensituationen) (AS 2023 483). Für die parlamentarische Behandlung siehe: https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/ge­ schaeft?AffairId=20200437 (besucht am 04.12.2023) Beispiele sind etwa die Artikel 6 und 7 des Epidemiengesetzes (SR 818.101) und die Artikel 31-34 des Lan­ desversorgungsgesetzes (SR 531). Siehe auch Anhang 2 des Parlamentsgesetzes, der die Bestimmungen auflistet, die gesetzliche Ermächtigungen zur Bewältigung einer Krise enthalten. 8/28

desrates. Um in verschiedenen Krisensituationen wirksame (Gegen-)Massnahmen er­ greifen zu können, bedürfte es einer eher weit gefassten Norm. Gleichzeitig muss aber gerade im Bereich der politischen Rechte eine umfassende Kompetenzdelegation als demokratiepolitisch problematisch erachtet werden. Zudem wäre es denkbar, dass in der Auseinandersetzung im Vorfeld von Abstimmungen und Wahlen auch bei gering­ fügigen oder lediglich vermuteten Unregelmässigkeiten die politisch motivierte Forde­ rung gestellt würde, dass gestützt auf eine Krisenbewältigungsbestimmung Massnah­ men zu ergreifen seien. Schliesslich kann auch festgehalten werden, dass sich die föderale Aufgabenteilung und die rechtlichen Grundlagen im Bereich der politischen Rechte in der Covid-19-Epi­ demie grundsätzlich bewährt haben. Nachdem der Bundesrat den Urnengang vom 17. Mai 2020 absagen musste, hat die Bundeskanzlei zusammen mit den Kantonen be­ gleitende Massnahmen für die Abstimmung vom 27. September 2020 erarbeitet. Dabei zeigte sich, dass gerade in den Bereichen der Stimmabgabe und der Ergebnisermitt­ lung bereits ein gewisser Handlungsspielraum besteht, um auf allfällige unvorherseh­ bare Ereignisse zu reagieren.

Gewählte Lösung: Beschränkung auf den Bereich der Volksabstimmungen Angesichts der mit den verworfenen Alternativen einhergehenden Bedenken und Risi­ ken, hat sich der Bundesrat entschieden, im Hinblick auf die Vernehmlassung eine Lö­ sung vorzuschlagen, die sich auf den Bereich der Volksabstimmungen beschränkt, da er hier eine zentrale Rolle einnimmt und bereits über weitreichende Kompetenzen ver­ fügt. Zu diesen gehören etwa die Festlegung der Abstimmungstage und der Abstim­ mungsvorlagen (Art. 10 BPR), die Anordnung der Abstimmung (Art. 58, 59c und 75a BPR), die Instruktion der Kantone sowie der gesetzliche Informationsauftrag (Art. 10a BPR). Mit der vorgeschlagenen Lösung soll die Kompetenz zur Absage oder Verschie­ bung einer Abstimmung explizit im BPR verankert werden. Die vorgeschlagene Norm ist eng gefasst und die Hürden für deren Anrufung sind hoch angesetzt (vgl. Kap. 2.1.1. u. 3.1). Denn wie bei den verworfenen Alternativen ist auch hier zu berücksichtigen, dass eine zu weitgehende Kompetenzdelegation demokratie­ politisch problematisch sein kann und die Gefahr besteht, dass im Abstimmungskampf aus politischen Motiven die Anwendung der Norm gefordert wird.

1.3.3 Erwägungen und Varianten zur Umsetzung der Motion 22.3933 Stöckli

Die Vorlage schlägt zur Umsetzung der Motion 22.3933 Stöckli die Schaffung einer direkten Wahl- und Abstimmungsbeschwerde an das Bundesgericht (Direktprozess) bei Unregelmässigkeiten vor, die sich kantonsübergreifend auswirken oder von einer Verwaltungsbehörde des Bundes ausgehen. Der Rechtsmittelweg wird auf diese Weise neu ausgerichtet und das Ziel der Motion 22.3933 Stöckli erreicht, ohne dass stark in die bisherigen Abläufe eingegriffen wird. Der Direktprozess orientiert sich an den tatsächlichen Verhältnissen in der Rechtspflege, wie sie bei den genannten Unre­ gelmässigkeiten gegenwärtig bereits zu beobachten sind: Während die Kantonsregie­ rungen mangels Beurteilungszuständigkeit nicht auf entsprechende Beschwerden ein­ treten, obliegt es dem Bundesgericht in der Sache zu entscheiden. Als alternative Variante wäre denkbar, das Bundesverwaltungsgericht33 oder ein neu zu schaffendes Sondergericht als erste Instanz für bestimmte Streitigkeiten einzuset­ zen. Neben Unregelmässigkeiten, die sich kantonsübergreifend auswirken oder von Heute schliesst Art. 32 Abs. 1 Bst. b Verwaltungsgerichtsgesetz (VVG; SR 173.32) eine Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichtes in Stimmrechtssachen ausdrücklich aus. 9/28

einer Verwaltungsbehörde des Bundes ausgehen, könnte dieses Gericht auch die Ver­ fügungen der BK nach Artikel 80 BPR beurteilen. Die Variante würde das Bundesge­ richt weniger belasten, weil dieses den Sachverhalt – wie auf dieser Ebene eigentlich üblich – nicht selbst abklären müsste und kaum alle Beschwerdeentscheide weiterge­ zogen würden. Ausserdem würde die Rechtsweggarantie durch den gerichtlichen In­ stanzenzug gestärkt. Das Verfahren der Wahl- und Abstimmungsbeschwerde würde aufgrund der Möglichkeit der doppelten gerichtlichen Prüfung gegenüber heute verlän­ gert, obschon in aller Regel Eile geboten ist. Dies sollte vermieden und das Verfahren vielmehr zugunsten einer zeitnahen Entscheidung über Wahl- und Abstimmungsbe­ schwerden verwesentlicht werden. Bei Verfügungen der BK nach Artikel 80 BPR be­ steht meist keine besondere Dringlichkeit und die Beschwerdefrist beträgt daher 30 Tage. In der Praxis richten sich Beschwerden aber selten gegen solche Verfügungen, weshalb sich eine Änderung der Zuständigkeit nach geltendem Recht respektive eine Sonderregelung nicht aufdrängt. Eine weitere, verworfene Variante könnte darin bestehen, die Kantonsregierungen als Instanz für die Entgegennahme aller Wahl- und Abstimmungsbeschwerden beizube­ halten, ihnen bei Unregelmässigkeiten, die sich kantonsübergreifend auswirken oder von einer Verwaltungsbehörde des Bundes ausgehen, aber die Möglichkeit einzuräu­ men, die Beschwerde an das Bundesgericht weiterzuleiten. Rechtssuchende müssten so nicht abklären, an welche Instanz sie ihre Beschwerde richten müssen. Auf der an­ deren Seite würde die in der Motion 22.3933 Stöckli geforderte Entlastung der Kantone damit nur begrenzt erreicht. Ausserdem müsste festgelegt werden, wie mit Beschwer­ den umzugehen ist, die sowohl kantonale als auch überkantonale Sachverhalte betref­ fen. Schliesslich wäre es aus Sicht des Bundesrates nicht zweckmässig, die Motion 22.3933 Stöckli dahingehend umzusetzen, dass die Kantonsregierungen bei eidgenös­ sischen Wahl- und Abstimmungsbeschwerden keinerlei Zuständigkeit mehr hätten (vgl. dazu Kap. 2.1.3).

1.4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur Finanzplanung sowie zu Strate­

gien des Bundesrates Die Vorlage war weder in der Botschaft vom 29. Januar 202034 zur Legislaturplanung 2019–2023 noch im Bundesbeschluss vom 21. September 202035 über die Legislatur- planung 2019–2023 angekündigt. Sie ist auch nicht als Bestandteil der Legislaturpla­ nung 2023-2027 vorgesehen. Auslöser der Teilrevision des BPR sind vorab parlamen­ tarische Aufträge (Mo. 20.3419, Mo. 22.3371 und Mo. 22.3933; vgl. Kap. 1.2), die im Laufe der Legislaturperiode 2019-2023 ergangen sind. Es besteht zudem kein direkter Bezug zu Strategien des Bundesrates.

34 BBl 2020 1777

35 BBl 2020 8385 10/28

2 Grundzüge der Vorlagen

2.1 Die beantragten Neuregelungen

Gegenstand der vorliegenden Vernehmlassung sind ein Änderungserlass des BPR36 sowie ein Änderungserlass der VPR. Innerhalb der politischen Rechte sind verschie­ dene Regelungsbereiche betroffen, wobei alle vorgeschlagenen Änderungen einen mehr oder weniger engen Bezug zum Thema der Volksabstimmungen aufweisen. Nachfolgend wird auf die Grundzüge der wichtigsten vorgeschlagenen Neuregelungen eingegangen. Für die weiteren Revisionspunkte (Politischer Wohnsitz, Art. 3 E-BPR; Abstimmungsprotokoll, Art. 14 E-BPR; Prozentsummenmodell, Art. 76 E-BPR) wird auf die Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln unter Kapitel 3 verwiesen.

2.1.1 Voraussetzungen für die Verschiebung oder Absage einer angeordneten

Volksabstimmung durch den Bundesrat Das BPR sieht bereits vor, dass der Bundesrat die Abstimmungsvorlagen festlegt (Art. 10 Abs. 1bis BPR) und die Abstimmung anordnet (Art. 58a, 59c und 75a BPR). Ergän­ zend soll nun eine Norm eingefügt werden, mit der die Kompetenz des Bundesrates, eine bereits angesetzte Volksabstimmung zu verschieben oder abzusagen, explizit sta­ tuiert und die dafür zulässigen Gründe festgehalten werden. Der Schutz der politischen Rechte nach Artikel 34 Absatz 1 BV gebietet, dass angeordnete Abstimmungen nur im absoluten Ausnahmefall verschoben oder abgesagt werden. Die vorgeschlagene Be­ stimmung (Art. 10 Abs. 1ter E-BPR) ist entsprechend eng gefasst und die Hürden für deren Anrufung sind hoch: Es muss dazu eine schwere Störung der Stimmabgabe, der Ergebnisermittlung oder der Willensbildung der Stimmberechtigten eingetreten sein oder unmittelbar drohen. Auch in einem solchen Fall soll aber kein Automatismus im Hinblick auf die Verschiebung oder Absage der Abstimmung bestehen. Entsprechend handelt es sich um eine Kann-Bestimmung, die dem Bundesrat einen Ermessensspiel­ raum lässt. Die Kompetenz der Kantone, eidgenössische Volksabstimmungen auf ihrem Gebiet durchzuführen und die erforderlichen Anordnungen zu erlassen (Art. 10 Abs. 2 BPR), wird durch die vorgeschlagene Norm nicht geschmälert. Es bleibt in erster Linie ihre Aufgabe, Massnahmen zur Behebung etwaiger Unregelmässigkeiten oder Beeinträch­ tigungen auf ihrem Gebiet zu ergreifen. Die Anwendung von Artikel 10 Absatz 1ter E-BPR setzt aus Sicht des Bundesrates voraus, dass eine Störung vorliegt, die eine gesamtschweizerische Absage oder Verschiebung der Abstimmung erfordert. Die Vorlage berücksichtigt ferner den Umstand, dass die Absage oder Verschiebung einer Volksabstimmung zu einer Überschreitung der bei Volksinitiativen zulässigen Ab­ stimmungsfristen (Art. 75a BPR) führen kann. Sie sieht für diesen Fall vor, dass die Abstimmung am nächstmöglichen Termin durchzuführen beziehungsweise nachzuho­ len ist. Schliesslich sieht der Vorentwurf zur Änderung der VPR vor, dem Bundesrat etwas mehr Spielraum bei der Festlegung zusätzlicher oder der Verschiebung beste­ hender Abstimmungstermine einzuräumen. Dies auch im Hinblick auf die Bewältigung von Krisensituationen im Bereich der politischen Rechte.

Inklusive Änderungen des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) zur Umsetzung der Motion 22.3933 Stöckli 11/28

2.1.2 Blinde und Sehbehinderte sollen Stimmzettel selbständig ausfüllen

können Bund und Kantone sollen künftig verpflichtet sein, bei eidgenössischen Abstimmungen Stimmzettel zur Verfügung zu stellen, die von sehbehinderten und blinden Stimmbe­ rechtigten selbständig ausgefüllt werden können (Art. 6 Abs. 2 E-BPR). In der Praxis geht es insbesondere darum, Stimmzettel zur Verfügung zu stellen, die unter Zuhilfen­ ahme sogenannter Abstimmungsschablonen ausgefüllt werden können. Die Regelung verpflichtet die Behörden, begründet aber keinen individuellen Anspruch auf eine be­ stimmte Form von Stimmzetteln (z.B. Braille-Stimmzettel oder auch die elektronische Stimmabgabe). Die Regelung schliesst auch nicht aus, dass Betroffene für die weiteren Schritte des Abstimmungsprozesses weiterhin auf die Unterstützung einer Vertrauens­ person werden zurückgreifen müssen beziehungsweise dürfen. Rund 83 Prozent der bei eidgenössischen Abstimmungen eingesetzten Stimmzettel werden vom Bund produziert und den Kantonen zur Verfügung gestellt (Art. 11 Abs. 1 BPR). Die restlichen 17 Prozent sind kantonale Erfassungsbelege, die sich für die ma­ schinelle Verarbeitung (sog. E-Counting) eignen und den Stimmzetteln des Bundes gleichgestellt sind (Art. 5 Abs. 1 BPR). Die Pflicht, schablonentaugliche Stimmzettel zur Verfügung zu stellen, gilt sowohl für den Bund als auch für die Kantone, in denen Er­ fassungsbelege zum Einsatz gelangen. Die vorgeschlagene Norm gilt nur für eidgenössische Abstimmungen. Aufgrund des Wahlsystems mit der Möglichkeit des Streichens, Kumulierens und Panaschierens ist es kaum möglich, Schablonen für die Stimmabgabe bei den Nationalratswahlen zu nut­ zen. Produktion, Vertrieb und Finanzierung der Schablonen werden separat geregelt. Insbesondere beim Vertrieb der Schablonen soll den Betroffenenverbänden eine wich­ tige Rolle zukommen. Die Revision soll zudem genutzt werden, um die Terminologie von Artikel 6 BPR an diejenige des Behindertengleichstellungsgesetzes (BehiG)37 anzugleichen.

2.1.3 Rechtsmittelweg bei Wahl- und Abstimmungsbeschwerden: Direkte Be­

schwerde ans Bundesgericht ermöglichen Die Kantonsregierungen sind seit dem Inkrafttreten des BPR 1978 als erste Beschwer­ deinstanz eingesetzt (Art. 77). Davor hatten sie allfällige Beschwerden zu den eidge­ nössischen Volksabstimmungen und Wahlen lediglich entgegenzunehmen und zusam­ men mit ihrem diesbezüglichen Gutachten an den Bundesrat zu übermitteln.38 Die Rolle als erste Beschwerdeinstanz sollte die Kantonsregierungen stärken, indem sie bei Un­ regelmässigkeiten in ihrem Kompetenzbereich rasch die notwendigen Verfügungen er­ lassen konnten (vgl. dazu Art. 79 Abs. 2 BPR). Im Grundsatz ist dies noch immer sinn­ voll, da die Kantone für die Organisation und Durchführung der eidgenössischen Ur­ nengänge auf ihrem Gebiet verantwortlich sind (vgl. Art. 10 Abs. 2 BPR). In der Praxis hat sich indes gezeigt, dass die in Artikel 77 Absatz 1 Buchstaben b und c BPR vorgesehene Zuständigkeit der Kantonsregierung zur Behandlung von Abstim­ mungs- und Wahlbeschwerden nicht sachgerecht ist, wenn es um Unregelmässigkei­ ten geht, die sich in mehreren Kantonen auswirken oder von einer Verwaltungsbehörde des Bundes verursacht worden sind.39 In den letzten Jahren betrafen Abstimmungsbe­ schwerden oftmals gerade solche Sachverhalte. Beschwerden, die sich auf Vorberei­ tungs- und Vollzugshandlungen im kantonalen Hoheitsgebiet bezogen, waren dagegen Bundesgesetz vom 13. Dezember 2002 über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen (Behindertengleichstellungsgesetz, BehiG; SR 151.3) Art. 11 des Bundesgesetzes vom 19. Juli 1872 betreffend die eidg. Wahlen und Abstimmungen (BS 1 175) Vgl. BGE 140 I 338 (1C 372/2014) unveröffentlichte E. 3.1. 12/28

selten. Die Kantonsregierungen waren deshalb häufig gezwungen, einen Nichteintre­ tensentscheid zu treffen. Der Bundesrat schlägt vor, dass im Zusammenhang mit eidgenössischen Abstimmun­ gen und mit den Nationalratswahlen künftig direkt beim Bundesgericht Beschwerde geführt werden kann, wenn eine Unregelmässigkeit geltend gemacht wird, die sich in mehreren Kantonen auswirkt oder von einer Verwaltungsbehörde des Bundes verur­ sacht worden ist (Art. 88 Abs. 1 Bst. b Ziff. 3 E-BGG). Die Kantonsregierungen würden damit von Beschwerden entlastet, die sie gar nicht beurteilen dürfen. Gleichzeitig blei­ ben sie zuständig, wenn es um Unregelmässigkeiten in ihrem Hoheitsgebiet geht (z.B. bzgl. der Vorbereitung der Urnengänge, der Stimmabgabe, der Auszählung oder bei Interventionen kantonaler Akteure wie bspw. der Landeskirchen oder politischer Ge­ meinden). Damit ordnet die Rechtsänderung den Rechtsweg bei Wahl- und Abstim­ mungsbeschwerden neu, dehnt den Rechtsschutz gegenüber heute aber nicht aus.

2.1.4 Einsatz von technischen Hilfsmitteln bei der Ergebnisermittlung: Punktu­

elle Genehmigungspflicht und Plausibilitätsprüfung Zu den technischen Mitteln gemäss Artikel 84 BPR gehört insbesondere das E- Counting, also die elektronische Interpretation und Zählung von (analogen) Stimm- und Wahlzetteln. Auch der Einsatz von Banknotenzählmaschinen und von Präzisionswaa­ gen fällt unter diese Bestimmung. Jedoch fallen die elektronische Stimmabgabe (E- Voting; gestützt auf Art. 8a BPR) sowie die kantonalen Ergebnisermittlungs- und Über­ mittlungssysteme nicht in den Geltungsbereich der Bestimmung. Der Bundesrat soll künftig für die von Artikel 84 erfassten technischen Hilfsmittel eine Bewilligungspflicht vorsehen und Anforderungen an deren Einsatz festlegen können. Nach aktuellem Recht bedarf der Einsatz entsprechender Mittel stets einer Genehmi­ gung des Bundesrates. Während eine Genehmigungspflicht und einheitliche Standards insbesondere beim E-Counting als sinnvoll erscheinen, können andere Bereiche (z.B. Einsatz von Banknotenzählmaschinen) ohne Weiteres den Kantonen überlassen wer­ den und bedürfen auch keiner Bewilligungspflicht. Da sich die maschinelle Verarbeitung der Stimmzettel einer Überprüfung von blossem Auge entzieht, lässt sich die korrekte Ergebnisermittlung beim E-Counting nicht ohne weiteres kontrollieren. Umso wichtiger ist deshalb, die ermittelten Ergebnisse mittels statistischer Methoden auf ihre Plausibilität hin zu prüfen. Mit geeigneten Verfahren kann die korrekte Funktionsweise der technischen Mittel überprüft und damit die Ver­ trauenswürdigkeit der Ergebnisse sichergestellt werden. Als zentrales Element der Qualitätssicherung soll die Plausibilitätsprüfung mittels statistischer Methoden deshalb neu auf Gesetzesebene verankert werden.

2.1.5 Volksabstimmungen im 1. Quartal des Jahres sollen nicht bereits Anfang

Februar stattfinden (VPR) Die Bestimmung der sogenannten Blanko-Abstimmungstermine des Bundes richtet sich seit rund 20 Jahren, gestützt auf Artikel 10 Absatz 1 BPR40 und Artikel 2a VPR41, nach wiederkehrenden Ereignissen des (weltlichen) Kalenderjahres sowie des Kirchen­ jahres. An der Bestimmung von Abstimmungsterminen anhand von kalendarischen Ge­

40 In Kraft seit 01.01.2003 (AS 2002 3193)

41 In Kraft seit 01.08.2002 (AS 2002 1755) 13/28

setzmässigkeiten und der Anzahl von vier Abstimmungsterminen pro Jahr hält die vor­ geschlagene Rechtsänderung fest, da sich diese Grundsätze in der Praxis bewährt haben. In der Vergangenheit hat sich jedoch gezeigt, dass für die Abstimmungslogistik, die Information der Stimmberechtigten durch den Bundesrat und die Kampagnenführung durch die politischen Akteure aufgrund der Feiertage ein vergleichsweise kurzes Zeit­ fenster zur Verfügung steht, wenn der Abstimmungstermin im ersten Quartal bereits auf den zweiten Februarsonntag zu liegen kommt. Der Bundesrat schlägt daher vor, Artikel 2a VPR dahingehend zu ändern, dass der Abstimmungstermin im ersten Quartal frühestens auf den 22. Februar, in den meisten Fällen jedoch im Monat März zu liegen kommt. Um den zeitlichen Abstand zwischen den Abstimmungsterminen in etwa konstant zu halten, wird auch eine Anpassung der Regel für die Festlegung des Termins im zweiten Quartal vorgeschlagen. Als weitere Änderung ist zudem vorgesehen, künftig auf den Abstimmungstermin Ende November des Wahljahres zu verzichten. Der Termin blieb bisher stets ungenutzt, die theoretische Möglichkeit eines Urnengangs hat aber in der Vergangenheit immer wie­ der zu Planungsunsicherheiten geführt, insbesondere im Hinblick auf die Terminierung der zweiten Wahlgänge der Ständeratswahlen durch die Kantone. Damit der Bundesrat flexibler auf unvorhergesehene Ereignisse oder Sachzwänge reagieren kann, wird schliesslich eine Bestimmung aufgehoben, die vorsieht, dass die Abstimmungstermine bis spätestens im Juni des Vorjahres bekannt sein müssen.

2.2 Umsetzungsfragen

Die vorgeschlagene Teilrevision der BPR führt zu punktuellem Anpassungsbedarf im Ausführungsrecht des Bundes (VPR). Dies betrifft in erster Linie die Festlegung von Vorgaben für den Einsatz technischer Mittel bei der Ergebnisermittlung und die allfällige Definition eines Genehmigungsverfahrens (Art. 84 Abs. 2 und 3 E-BPR). Je nach Aus­ gangslage können einzelne Bestimmungen (Art. 6 und 14 E-BPR, Art. 2a E-VPR) auch eine Nachführung des kantonalen Rechts erforderlich machen.

Die Verantwortung für die praktische Umsetzung der Bestimmung zu den Stimmzetteln für blinde und sehbehinderte Menschen (Art. 6 E-BPR) liegt – soweit die von ihm pro­ duzierten Stimmzettel betroffen sind – vorab beim Bund. Werden bei Abstimmungen anstelle der vom Bund zur Verfügung gestellten Stimmzettel kantonale Erfassungsbe­ lege verwendet (Art. 5 Abs. 1 BPR), so obliegt die Umsetzung grundsätzlich den Kan­ tonen.

3 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln

3.1 Bundesgesetz vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR)

Artikel 3 Politischer Wohnsitz Absatz 1 Artikel 39 Absatz 2 Satz 1 BV legt fest, dass die politischen Rechte am Wohnsitz aus­ geübt werden. Dieser örtliche Anknüpfungspunkt, der politische Wohnsitz, wird in Arti­ kel 3 BPR konkretisiert. Nach geltendem Recht befindet sich der politische Wohnsitz in der Gemeinde, wo der Stimmberechtigte wohnt und angemeldet ist. Zur Begründung des politischen Wohnsit­ zes ist damit neben dem tatsächlichen Aufenthalt die formelle Anmeldung nötig.42 Dies soll auch künftig gelten. Die Bestimmung wird aber redaktionell überarbeitet. Mit Erlass des Registerharmonisierungsgesetzes43 (RHG) wurden die amtlichen Per­ sonenregister harmonisiert und die Begriffe der Niederlassungs- und Aufenthaltsge­ meinde schweizweit einheitlich definiert (Art. 3 Bst. b und c RHG). Als Niederlassungs­ gemeinde wird diejenige Gemeinde verstanden, in der sich eine Person in der Absicht dauernden Verbleibens aufhält, um dort den Mittelpunkt ihres Lebens zu begründen; zudem wird die Hinterlegung des erforderlichen Dokuments (i.d.R. der Heimatschein) verlangt. Der Begriff der Niederlassungsgemeinde knüpft inhaltlich am zivilrechtlichen Wohnsitz an, doch tritt – wie beim politischen Wohnsitz – der formelle Akt der Hinterle­ gung der notwendigen Dokumente respektive der «Anmeldung» hinzu. Der politische Wohnsitz liegt damit in der Regel in der Niederlassungsgemeinde, weshalb dies als Grundsatz auch ausdrücklich im BPR festgelegt werden soll. Die Gesetzesänderung übernimmt die registerrechtliche Terminologie nach RHG und hält ausdrücklich fest, dass der politische Wohnsitz in der Regel in der Niederlassungsgemeinde liegt.

Absatz 2 Wie im geltenden Recht sollen auch in Zukunft in bestimmten Konstellationen Ausnah­ men zulässig sein (vgl. Art. 1 VPR), wobei die Bestimmung nunmehr ebenfalls am RHG anknüpft. Eine Anpassung erscheint zweckmässig, weil sich die melderechtlichen Best­ immungen mittlerweile geändert haben. Die ehemals etablierte Praxis der Hinterlegung des Heimatscheins einerseits, respektive des Heimatausweises, Interimsausweises oder dergleichen andererseits, ist zunehmend überholt. Die Heimatscheinverordnung44 wurde bereits per 1. Juli 2004 aufgehoben.45 Einige Kantone kennen für die Anmeldung in einer Gemeinde melderechtlich zwar noch die Hinterlegung des Heimatscheins bzw. des Heimatausweises oder dergleichen. In nächster Zeit wird sich dies aber ändern, weil die Gemeinden durch das Zivilstandsregister (Infostar) mittlerweile eine direkte Abfragemöglichkeit haben.46 Das Gesetz sollte daher nicht mehr auf die Hinterlegung bestimmter Schriftstücke, sondern auf die Tatbestände nach RHG abstellen. Absatz 2 soll ausserdem eine Delegationsbestimmung enthalten, wonach der Bundes­ rat die Ausnahmen regelt, in denen der politische Wohnsitz in der Aufenthaltsgemeinde liegen kann. Gemäss der bisherigen Praxis kann dies insbesondere bei verbeistände­ ten Personen und in gewissen Konstellationen bei Personen mit Wochenaufenthalt der Fall sein. Die betreffende Person hat dabei stets nachzuweisen, dass sie nicht im

42 BBl 1975 I 1317, hier: 1329

Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 über die Harmonisierung der Einwohnerregister und anderer amtlicher Personenregister (Registerharmonisierungsgesetz, RHG; SR 431.02) Verordnung vom 22. Dezember 1980 über den Heimatschein (AS 1981 34, 2000 2028). Der Erlass wurde mit der Zivilstandsverordnung vom 28. April 2004 aufgehoben (AS 2004 2915, hier: 2946). Art. 43a Abs. 4 Ziff. 6 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 (ZGB; SR 210) 15/28

Stimmregister der Niederlassungsgemeinde eingetragen ist. Diese Voraussetzung ist gegenwärtig im Gesetz geregelt und soll künftig auf Verordnungsstufe verankert wer­ den. Dass Bund und Kantone nach Artikel 39 Absatz 2 Satz 2 BV Ausnahmen von der Aus­ übung der politischen Rechte am Wohnsitz vorsehen können, wird durch Artikel 3 Ab­ satz 2 E-BPR nicht beschränkt. So wird der politische Wohnsitz der Auslandschweize­ rinnen und Auslandschweizer beispielsweise in Artikel 18 Absatz 1 des Auslandschwei­ zergesetzes47 (ASG) geregelt.

Absatz 3 Die bisher in Artikel 3 Absatz 1 Satz 2 BPR verankerte Ausnahmebestimmung, wonach Fahrende in der Heimatgemeinde stimmen, wird mit redaktionellen Änderungen nach Absatz 3 E-BPR verschoben. Es handelt sich bei dieser Bestimmung um eine weitere Ausnahme nach Artikel 39 Absatz 2 Satz 2 BV.

Artikel 6 Stimmabgabe von Stimmberechtigten mit Behinderungen Die Sachüberschrift von Artikel 6 BPR wird an die Terminologie des Behindertengleich­ stellungsgesetzes (BehiG) angepasst. Der Artikel wird neu in zwei Absätze gegliedert, wobei Absatz 1 dem bisherigen Regelungsinhalt entspricht und Absatz 2 die Verwen­ dung von Abstimmungsschablonen beziehungsweise selbständig ausfüllbare Stimm­ zettel betrifft (Umsetzung der Motion 22.3371 SPK-N).

Absatz 1 Analog zur Änderung der Sachüberschrift wird in Absatz 1 der Begriff Invalidität durch Behinderung ersetzt. Der Begriff lehnt sich an die Legaldefinition in Artikel 2 BehiG an und ist weit zu verstehen. Der bisherige Auffangtatbestand, wonach die Stimmabgabe auch für Personen zu gewährleisten ist, die «aus anderen Gründen» die nötigen Hand­ lungen nicht vornehmen können, ist daher nicht mehr notwendig.

Absatz 2 Gemäss Artikel 6 Absatz 1 E-BPR sorgen die Kantone dafür, dass auch stimmen kann, wer wegen einer Behinderung dauernd unfähig ist, die für die Stimmabgabe nötigen Handlungen selbst vorzunehmen. Die Kantone haben die Stimmabgabe durch Stimm­ berechtigte mit Behinderungen entsprechend im kantonalen Recht konkretisiert. In der Regel können Betroffene eine (stimmberechtigte) Vertrauensperson ihrer Wahl für die Stimmabgabe beiziehen. Einige Kantone (z.B. BE, VD) sehen den Beizug von Amts­ personen vor. In jedem Fall sind die beigezogenen Personen an das Stimmgeheimnis gebunden und haben Stillschweigen über die empfangenen Anweisungen zu bewah­ ren. In Absatz 2 wird nun eine Bestimmung eingeführt, wonach sichergestellt sein muss, dass die bei eidgenössischen Abstimmungen eingesetzten Stimmzettel von blinden und sehbehinderten Stimmberechtigten selbständig ausgefüllt werden können. In der Praxis kann dieses Ziel insbesondere unter Zuhilfenahme einer Abstimmungsschab­ lone erreicht werden. Entsprechende Schablonen ermöglichen es sehbehinderten und blinden Stimmberechtigten, zu erfühlen, wo auf dem Stimmzettel die gewünschte Stimme einzutragen ist. Sie können aber auch weiterhin eine beigezogene Vertrauens­ person mit dem Ausfüllen des Stimmzettels beauftragen.

Bundesgesetz vom 26. September 2014 über Schweizer Personen und Institutionen im Ausland (Ausland­ schweizergesetz, ASG; SR 195.1) 16/28

Die Nutzung von Abstimmungsschablonen setzt eine gewisse Standardisierung und Beständigkeit der eingesetzten Stimmzettel voraus. Insbesondere müssen Sehbehin­ derte in der Lage sein, den Stimmzettel korrekt in die Schablone einzulegen. Bei eid­ genössischen Abstimmungen stellt der Bund den Kantonen die Stimmzettel zur Verfü­ gung (Art. 11 Abs. 1 BPR). Für die vom Bund produzierten Stimmzettel existieren be­ reits Modelle von Schablonen und die nötigen Anpassungen an den Stimmzetteln sind bekannt. Die Kantone und Gemeinden, die E-Counting-Systeme einsetzen, verwenden eigens dafür produzierte, maschinenlesbare Stimmzettel. Diese kantonalen Erfassungsbelege sind den amtlichen Stimmzetteln des Bundes gleichgestellt (Art. 5 Abs. 1 BPR) und werden von der neuen Bestimmung somit auch erfasst. Die vorgeschlagene Norm gilt nur für eidgenössische Abstimmungen.

Artikel 10 Anordnung Absatz 1ter Absatz 1ter verankert die Kompetenz des Bundesrates, im Ausnahmefall eine bereits angeordnete Volksabstimmung abzusagen oder zu verschieben. Der Schutz der politi­ schen Rechte nach Artikel 34 Absatz 1 BV bedingt, dass die Absage oder Verschie­ bung einer angeordneten Abstimmung nur innerhalb sehr enger Grenzen zulässig sein kann. Die vorgeschlagene Norm orientiert sich deshalb an der Notrechtsbestimmung in Artikel 185 Absatz 3 BV. Zulässig ist ein Rückkommen auf den Anordnungsbeschluss nur dann, wenn eine schwere Störung der Stimmabgabe, der Ergebnisermittlung oder der Willensbildung der Stimmberechtigten unmittelbar droht oder tatsächlich eingetre­ ten ist. Zur Stimmabgabe ist auch die vorgelagerte Abstimmungslogistik zu zählen, die etwa den Druck und die Verteilung der Stimmunterlagen des Bundes an die Kantone umfasst (Art. 11 Abs. 1 BPR). Die vorgeschlagene Norm verzichtet auf eine Aufzählung der möglichen Auslöser einer schweren Störung. Zum einen ist es kaum möglich, alle Eventualitäten zu antizipieren. Eine Aufzählung hätte daher allenfalls exemplarischen Charakter. Zum anderen ist für die Absage oder Verschiebung einer Abstimmung in erster Linie das Vorliegen einer schweren Störung entscheidend und nicht das Ereignis, das ebendiese Störung aus­ gelöst hat. In einem möglichen Anwendungsfall wird der Bundesrat jedoch unter Be­ rücksichtigung der Art des Ereignisses zu prüfen haben, ob die eingetretene Beein­ trächtigung von Dauer ist und ob allenfalls Handlungsalternativen bestehen, mit denen im Interesse der Ausübung der politischen Rechte die Durchführung der Volksabstim­ mung gewährleistet werden könnte, selbst wenn dabei mit Blick auf den ordnungsge­ mässen Ablauf des Abstimmungsverfahrens Abstriche in Kauf genommen werden müssten48. Die Absage oder die Verschiebung einer bereits angeordneten Abstimmung ist als letztmögliche Massnahme in Betracht zu ziehen. Der Ermessensspielraum äus­ sert sich darin, dass es sich bei Artikel 10 Absatz 1ter E-BPR um eine Kann-Bestimmung handelt. Mit der schweren Störung wird bewusst ein Begriff verwendet, der sich vom Begriff der Unregelmässigkeit unterscheidet, den das BPR an anderer Stelle für Beeinträchtigun­ gen des Abstimmungsverfahrens kennt. Unregelmässigkeiten sind gemäss BPR von Amtes wegen zu beheben (Art. 79 Abs. 2 BPR), können Gegenstand einer Abstim­

mungsbeschwerde sein (Art. 77 Abs. 1 Bst. b BPR) und unterliegen einer bundesge­ richtlichen Überprüfung. Je nach Art und Umfang kann eine Unregelmässigkeit bis hin Vgl. GLASER ANDREAS / BRAUN BINDER NADJA, Die Verschiebung von Volkswahlen und Volksabstimmungen. Eine Analyse ausgehend von Erfahrungen im Zuge der Corona-Pandemie, ZBl 11/2021, S. 591ff; hier: S. 612. 17/28

zur Nachzählung eines Abstimmungsergebnisses (Art. 13 Abs. 3 BPR) oder zur Auf­ hebung der Volksabstimmung durch das Bundesgericht führen49. Die Beurteilung der Rechtmässigkeit des Abstimmungsverfahrens beziehungsweise des Abstimmungsergebnisses liegt auf Beschwerde hin auch künftig in der Kompetenz des Bundesgerichts. Entsprechend sollen auch (mutmasslich) erhebliche Unregelmäs­ sigkeiten nicht zur Verschiebung oder Absage eines Urnenganges führen, solange die Durchführbarkeit grundsätzlich als gegeben erachtet werden kann. In zeitlicher Hinsicht ergeht der Anordnungsbeschluss des Bundesrates in der Praxis jeweils circa 2.5 bis 3 Monate vor dem Urnengang. Der Beschluss wird im Bundesblatt (amtlich) publiziert. Die Festlegung der Abstimmungsvorlagen gemäss Artikel 10 Ab­ satz 1bis BPR erfolgt hingegen spätestens 4 Monate vor der Abstimmung. Der neue Absatz 1ter bezieht sich auf die angeordneten Abstimmungen und damit auf den erst­ genannten Beschluss. Die Anordnung der Abstimmung erfolgt heute auch deshalb zeit­ lich versetzt, weil regelmässig Erlasse unter dem Vorbehalt des Zustandekommens des Referendums als Vorlagen festgelegt werden müssen50. Durch die vorgeschlagene Anpassung der Abstimmungstermine (vgl. Ausführungen zu Art. 2a E-VPR) würden künftig weniger Ansetzungen unter Vorbehalt nötig und der Anordnungsbeschluss könnte zu einem früheren Zeitpunkt erfolgen. Die vorgeschlagene Regelung erlaubt es dem Bundesrat, eine Abstimmung zu ver­ schieben oder abzusagen. Eine Verschiebung bedeutet, dass der laufende Abstim­ mungsprozess grundsätzlich aufrechterhalten bleibt, der Abstimmungstermin jedoch verschoben wird. Eine Verschiebung kommt dann in Frage, wenn eine schwerwie­ gende Störung die Durchführung der Abstimmung am ursprünglich vorgesehenen Ter­ min verunmöglicht, die Störung aber grundsätzlich behebbar erscheint, so dass ein Abbruch des Verfahrens nicht gerechtfertigt wäre. Angesichts der Vielzahl der beteilig­ ten Akteure und des langen Planungshorizonts ist es jedoch nicht ohne weiteres mög­ lich, ein laufendes Abstimmungsverfahren zu verlängern. In der Praxis ist es daher wahrscheinlicher, dass eine schwere Störung zur Absage der Abstimmung führt. Auch sind eher Szenarien denkbar, in denen der gesamte Urnengang abgesagt werden muss und nicht nur die Abstimmung über eine einzelne Vorlage.

In räumlicher Hinsicht ist davon auszugehen, dass der Bundesrat eine Abstimmung gestützt auf Absatz 1ter stets schweizweit verschiebt oder absagt. Bei schwerwiegen­ den Beeinträchtigungen des Abstimmungsprozesses, die sich nur lokal oder regional auswirken, sind vorab die Kantone gefordert, entsprechende Massnahmen zu ergreifen (vgl. Art. 10 Abs. 2 und Art. 79 Abs. 2 BPR). Absatz 1ter verzichtet darauf, das weitere Vorgehen im Falle einer Absage der Abstim­ mung zu regeln. Dies ist auch nicht notwendig, da der Bundesrat in diesem Fall weiter­ hin verpflichtet ist, die Abstimmung zu den abstimmungsreifen Vorlagen anzuordnen (Art. 58, 59c und 75a BPR). Auch die Abstimmungsfristen für Volksinitiativen (Art. 75a BPR) sind zu berücksichtigen und laufen weiter. Da aber die Absage einer Abstimmung zur Überschreitung der Abstimmungsfrist für Volksinitiativen führen kann, wird eine An­ passung von Artikel 75a BPR vorgesehen. Bei Überschreitung der Frist wäre die Ab­ stimmung am nächstmöglichen Termin durchzuführen (siehe Ausführungen zu Art. 75a

Vgl. BGE 145 I 207 Die Pflicht zur Anordnung der Abstimmung ist auch in den Art. 58 (obligatorische Referenden), 59c (fakulta­ tive Referenden) und 75a (Volksinitiativen) geregelt. 18/28

Artikel 14 Protokollierung und Übermittlung des Abstimmungsergebnisses Die fortschreitende Digitalisierung hat auch Auswirkungen auf die Ermittlung, Übermitt­ lung und Publikation der Abstimmungsergebnisse. Die aktuelle Fassung von Artikel 14 berücksichtigt diese Entwicklungen nur unzureichend. Die Absätze 2 und 3 werden re­ daktionell angepasst, damit auch die Verwendung elektronischer Übermittlungskanäle besser zum Ausdruck kommt. Neu wird die in der Praxis übliche Plausibilitätsprüfung als Bestandteil der Ergebnisermittlung explizit erwähnt. Die Änderungen spiegeln sich auch in einer angepassten Sachüberschrift.

Absatz 2 Im Vergleich zum geltenden Recht ist nicht mehr die Kantonsregierung, sondern der Kanton als handelnder Akteur vorgesehen. Damit wird dem Umstand Rechnung getra­ gen, dass die Ermittlung, Übermittlung und Publikation der Ergebnisse in der überwie­ genden Mehrheit der Kantone durch die fachlich zuständigen kantonalen Dienststellen erfolgt und nicht auf Beschlüsse der Kantonsregierung zurückgeht. Der erste Satz berücksichtigt, dass die zuständigen Amtsstellen (i.d.R. die Gemeinden) ihr Ergebnis am Abstimmungssonntag in der Regel elektronisch via ein Ergebnisermitt­ lungssystem an die kantonale Zentralstelle übermitteln. Der Prozess der Übermittlung des vorläufigen Abstimmungsergebnisses ist in Artikel 5 Absatz 1 VPR konkretisiert. Die Norm erfasst weiterhin auch die (nachgelagerte) Übermittlung des physischen Ab­ stimmungsprotokolls an den Kanton. Im zweiten Satz wird die Prüfung der Plausibilität der Ergebnisse durch die Kantone als neues gesetzliches Erfordernis eingeführt. Eine entsprechende Prüfung kann frühzeitig Hinweise auf Fehler bei der Ergebnisermittlung oder auf mögliche Manipulationen der Ergebnisse geben. Solche Prüfungen werden in der Praxis verbreitet durchgeführt. Sie tragen wesentlich zur korrekten Ermittlung und zur Vertrauenswürdigkeit der Abstim­ mungsergebnisse bei. Eine Verankerung im Gesetz rechtfertigt sich deshalb. Artikel 14 Absatz 2 sieht eine Plausibilitätsprüfung der Ergebnisse (der Gemeinden) durch die Kantone vor. Die angewendeten Methoden und Instrumente sind in Funktion der jeweiligen Ausgangslage (z.B. Anzahl und Struktur der Gemeinden, Stimmverhal­ ten etc.) von den Kantonen zu bestimmen. Eine softwaregestützte Prüfung kann Hin­ weise auf mögliche Ungereimtheiten geben, die bei einer rein manuellen Überprüfung der Ergebnisse übersehen werden können. Umgekehrt erfordern entsprechende Be­ funde in der Regel eine Einordnung durch Personen mit Fachwissen. Betreffend die Pflicht zu Plausibilitätsprüfungen durch die Kantone sind aktuell keine Ausführungsbe­ stimmungen auf Verordnungsstufe vorgesehen. Selbstverständlich erfolgen gewisse Plausibilitätsprüfungen idealerweise bereits bei der Auszählung auf Gemeindeebene (Validität der Ergebnisse, Konsistenz zwischen den Vorlagen und mit dem Abstimmungsverhalten der Gemeinde etc.). Diesbezüglich ist es aber den Kantonen überlassen, entsprechende Vorgaben zu machen. Die in Ar­

tikel 14 Absatz 2 vorgesehene Plausibilitätsprüfung ist zudem von der Prüfung abzu­ grenzen, wie sie bei der elektronischen Stimmabgabe (Art. 27i VPR) und beim Einsatz sogenannter E-Counting-Verfahren (vgl. Art. 84 Abs. 3 E-BPR) vorgesehen ist; auf­ grund der vollständigen (E-Voting) beziehungsweise weitgehenden (E-Counting) Digi­ talisierung der Ergebnisermittlung sind hier im Zusammenhang mit der statistischen Qualitätskontrolle spezifische Massnahmen vorgesehen. In Artikel 14 Absatz 2 wird zudem die Bundeskanzlei als Empfängerin der Abstim­ mungsergebnisse durch den Bund ersetzt. Damit wird dem Umstand Rechnung getra­ gen, dass die Ergebnisse in der Praxis an die Bundeskanzlei und an das Bundesamt

für Statistik übermittelt werden (vgl. Art. 5 Abs. 2 VPR). Die Frist für die Veröffentlichung der Ergebnisse im kantonalen Amtsblatt bleibt unverändert bei 13 Tagen, jedoch ent­ fällt die Pflicht, im Notfall eine Sondernummer des Amtsblatts herauszugeben. Diese Bestimmung wird zunehmend obsolet, da für die Amtsblätter vermehrt das Primat der elektronischen Fassung gilt und die Publikation in der Regel laufend erfolgen kann.

Absatz 3 Die Abstimmungsprotokolle der Gemeinden sind der Bundeskanzlei analog den Stimm­ zetteln nur noch auf Verlangen zuzustellen. Absatz 3 sieht aber neu vor, dass die Kan­ tone nach Ablauf der Beschwerdefrist (Art. 79 Abs. 3 BPR) der Bundeskanzlei die be­ reits übermittelten und veröffentlichten Abstimmungsergebnisse (Art. 14 Abs. 2 E-BPR) bestätigen. Der konkrete Mechanismus wird noch zu definieren sein. Die Archivierung der Protokolle obliegt gemäss Artikel 4 Absatz 2 des Archivierungsgesetzes51 (BGA) künftig den Kantonen.

Absatz 4 Die bisher in Art. 14 Abs. 3 Satz 2 BPR verankerte Bestimmung, wonach die Stimm­ zettel nach Erwahrung des Abstimmungsergebnisses zu vernichten sind, wird nach Ab­ satz 4 E-BPR verschoben.

Artikel 75a Abstimmung Absatz 3ter Die Verschiebung oder Absage einer Abstimmung nach Artikel 10 Absatz 1ter E-BPR kann dazu führen, dass die Abstimmungsfrist von 10 beziehungsweise 16 Monaten für eine Volksinitiative nach Artikel 75a Absätze 1-3bis BPR überschritten wird. Zur Ge­ währleistung des Initiativrechts sieht der neue Absatz 3ter für diesen Fall vor, dass die Abstimmung am nächstmöglichen (ordentlichen) Abstimmungstermin durchzuführen ist. Dasselbe soll gelten, wenn die Frist überschritten wird, weil der Bundesrat die Ab­ stimmung nicht rechtzeitig anordnen kann. Aus der Formulierung geht klar hervor, dass der Verzicht auf die Anordnung der Abstimmung nur dann zulässig ist, wenn eine schwere Störung im Sinne von Artikel 10 Absatz 1ter E-BPR vorliegt. Es gelten somit die gleichen Voraussetzungen wie für die Absage oder Verschiebung einer bereits an­ geordneten Abstimmung (vgl. die Erläuterungen zu Art. 10 Abs. 1ter E-BPR).

Artikel 76 Direkter Gegenentwurf Absatz 1 Buchstabe c Für die dritte auf dem Stimmzettel aufzuführende Frage wird in Klammern die in Artikel 139b Absatz 2 BV verwendete Bezeichnung Stichfrage eingefügt. Auf die Stichfrage wird in der Folge in Absatz 3 E-BPR Bezug genommen.

Absatz 3 Die Entscheidungsregel beim Abstimmungsverfahren mit Volksinitiative und direktem Gegenentwurf wird dahingehend präzisiert, dass im Falle einer Annahme von Volksini­ tiative und Gegenentwurf diejenige Vorlage in Kraft tritt, bei welcher der prozentuale Anteil der Volksstimmen und der prozentuale Anteil der Standesstimmen in der Stich­ frage die grössere Summe ergeben. Dieses sogenannte Prozentsummenmodell als Entscheidungsregel in Patt-Situationen wurde 2003 eingeführt und ist in Artikel 139b

Bundesgesetz vom 26. Juni 1998 über die Archivierung (Archivierungsgesetz, BGA; SR 152.1) 20/28

Absatz 3 BV verankert.52 Vor 2003 galt, dass in einer entsprechenden – bisher rein theoretischen – Konstellation keine der beiden Vorlagen in Kraft tritt.53 Der aktuelle Wortlaut von Artikel 76 Absatz 3 BPR54 basiert noch auf der alten Regelung. Er steht zwar nicht im direkten Widerspruch zum Prozentsummenmodell gemäss Artikel 139b Absatz 3 BV, gibt die Berechnungsmethode im Falle einer Patt-Situation bei der Stich­ frage aber nur unzureichend wieder. Eine Angleichung an die Verfassungsbestimmung ist deshalb angezeigt.

Artikel 77 Beschwerden Absatz 3 Im neuen Absatz 3 wird die Zuständigkeit der Kantonsregierung für jene Fälle ausge­ schlossen, die nach der neuen Fassung von Artikel 88 Absatz 1 Buchstabe b E-BGG direkt dem Bundesgericht unterbreitet werden können.

Artikel 80 Beschwerde an das Bundesgericht Die Änderungen in Artikel 80 BPR beschränken sich neben redaktionellen Anpassun­ gen darauf, die Zuständigkeit des Bundesgerichts bei Beschwerden nach der neuen Bestimmung in Artikel 88 Absatz 1 Buchstabe b Ziffer 3 E-BGG aufzuführen (Abs. 1 Bst. d).

Artikel 84 Verwendung technischer Hilfsmittel Absatz 2 Wie im unveränderten Absatz 1 ist in Absatz 2 künftig von der Ermittlung der Wahl- und Abstimmungsergebnisse mit technischen Mitteln die Rede statt von Wahl- und Abstim­ mungsverfahren mit technischen Mitteln. Diese Änderung ist terminologischer Natur. Materiell sieht Artikel 84 Absatz 2 E-BPR im Vergleich zum geltenden Recht einen Wechsel von einer generellen hin zu einer punktuellen Bewilligungspflicht für die Er­ mittlung der Wahl- und Abstimmungsergebnisse mit technischen Mitteln vor. Der Bun­ desrat soll für bestimmte Mittel auf Verordnungsstufe eine Bewilligungspflicht vorsehen können. Bei der Bestimmung der bewilligungspflichtigen Mittel kann das Kreisschrei­ ben des Bundesrates vom 30. November 201855 an die Kantonsregierungen über die Ermittlung der Ergebnisse eidgenössischer Volksabstimmungen mit technischen Mit­ teln als Richtschnur dienen. Darin wird einerseits der Einsatz von Banknotenzählern und Präzisionswaagen für die Ergebnisermittlung generell als genehmigt qualifiziert. Auch die aktuell bei Volksabstimmungen im Einsatz stehenden E-Counting-Systeme gelten als genehmigt und bedürfen keiner erneuten Bewilligung durch den Bundesrat im Einzelfall. Der Einsatz entsprechender Mittel muss aber der Bundeskanzlei gemel­ det werden. Eine Bewilligungspflicht besteht für den Einsatz von E-Counting-Systemen bei den Nationalratswahlen sowie für neue technische Hilfsmittel, die nicht den im Kreisschreiben definierten Mitteln entsprechen. Anzumerken ist aber, dass die elektro­ nische Stimmabgabe, die gestützt auf Artikel 8a BPR eigenständig geregelt ist sowie

Vgl. AS 2003 1949 AS 1987 1125; siehe dazu BBl 1984 II 333 Art. 76 Abs. 3 BPR: Werden sowohl die Volksinitiative als auch der Gegenentwurf angenommen, so ent­ scheidet das Ergebnis der dritten Frage. In Kraft tritt die Vorlage, die bei dieser Frage mehr Volks- und mehr Standesstimmen erzielt.

55 BBl 2018 7683 21/28

die Ergebnisermittlungs- und Übermittlungssysteme der Kantone, die auch bei eidge­ nössischen Wahlen und Abstimmungen zum Einsatz gelangen, nicht in den Geltungs­ bereich von Artikel 84 BPR fallen. Für den Einsatz gewisser technischer Hilfsmittel sollen einheitliche (Mindest-)Stan­ dards gelten. Die neue Bestimmung in Artikel 84 Absatz 2 E-BPR gibt dem Bundesrat dementsprechend ausdrücklich die Kompetenz, Vorgaben in diesem Bereich festzule­ gen. Dieser wird sich dabei an der geltenden Praxis gemäss Kreisschreiben von 201856 orientieren. Anforderungen mit rechtsetzendem Charakter sind auf Verordnungsstufe zu regeln.

Absatz 3 (neu) Für sogenannte E-Counting-Systeme wird eine für die Vertrauenswürdigkeit des Ver­ fahrens zentrale Anforderung – nämlich die Pflicht zur Prüfung der Plausibilität der elektronisch ermittelten Ergebnisse – neu auf Gesetzesstufe verankert. Eine entspre­ chende Anforderung findet sich heute auf Stufe Kreisschreiben57. Die maschinelle und softwaregestützte Verarbeitung der Stimmzettel entzieht sich ei­ ner Überprüfung mit blossem Auge. Die korrekte Ermittlung der Ergebnisse kann beim E-Counting daher nicht ohne weiteres kontrolliert werden. Durch eine Plausibilitätsprü­ fung mittels statistischer Methoden kann aber die durchwegs korrekte Funktionsweise der technischen Mittel hinreichend belegt und damit die Vertrauenswürdigkeit der er­ mittelten Ergebnisse entscheidend gestärkt werden. Der Einsatz statistischer Methoden bedeutet insbesondere, dass die vorgenommene Plausibilitätsprüfung personenunabhängig, nachvollziehbar und replizierbar sein muss. Das Verfahren zur Ziehung der Stichprobe muss in Abhängigkeit der jeweiligen Gege­ benheiten (Zählkreise, Stimmbeteiligung etc.) festgelegt werden. Der Umfang ist dabei so zu wählen, dass die korrekte Ergebnisermittlung statistisch hinreichend, d.h. signifi­ kant, belegt werden kann. Die Aussagekraft der vorgenommenen statistischen Quali­ tätskontrolle muss bekannt sein. Die methodischen Grundlagen und das praktische Vorgehen sind schriftlich festzuhalten.

Änderungen eines anderen Erlasses:

Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsge­ setz, BGG) Artikel 88 Vorinstanzen in Stimmrechtssachen Absatz 1 Buchstabe b Artikel 88 BGG regelt die Vorinstanzen des Bundesgerichts in Stimmrechtssachen, das heisst bei Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürgerinnen und Bürger sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen. Mit der neuen Fassung von Absatz 1 Buchstabe b wird vorgeschlagen, für Beschwerden betreffend eidgenös­ sische Urnengänge nicht mehr in jedem Fall eine Verfügung der Bundeskanzlei oder einen Beschwerdeentscheid der Kantonsregierung als Anfechtungsobjekt zu verlan­ gen. Wirkt sich eine Unregelmässigkeit im Sinne von Artikel 77 BPR in mehreren Kan­ tonen aus oder ist sie die Folge der Handlung einer Verwaltungsbehörde des Bundes, so kann nach der neuen Formulierung (Bst. b Ziff. 3) direkt beim Bundesgericht Be­ schwerde geführt werden. Unregelmässigkeiten mit kantonsübergreifenden Auswir­

Vgl. BBl 2018 7683, Ziff.3.4 Vgl. BBl 2018 7683, Ziff. 3.4 Bst. e 22/28

kungen könnten sich beispielsweise im Zusammenhang mit Interventionen interkanto­ naler Organe58 oder privater Vereinigungen59 im Vorfeld eidgenössischer Volksabstim­ mungen ergeben. Die Bestimmung ordnet den Rechtsweg bei Wahl- und Abstim­ mungsbeschwerden in diesen Fällen neu. Sie dehnt den Rechtsschutz gegenüber heute hingegen nicht aus. Sie stellt namentlich keine Ausnahmebestimmung nach Ar­ tikel 189 Absatz 4 BV dar. Akte der Bundesversammlung und des Bundesrates im Be­ reich von Wahlen und Abstimmungen können nicht angefochten werden. Andere Un­ regelmässigkeiten im Zusammenhang mit eidgenössischen Abstimmungen oder den Nationalratswahlen sind weiterhin nach Artikel 77 BPR zuerst mit Beschwerde an die Kantonsregierung zu rügen.

Artikel 97 Unrichtige Feststellung des Sachverhalts Absatz 1bis Die verfassungsmässige Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) gilt auch im Bereich der po­ litischen Rechte. Sie fordert, dass bei Rechtsstreitigkeiten mindestens eine Gerichtsin­ stanz angerufen werden kann, die über volle Kognition in Rechts- und Sachverhaltsfra­ gen verfügt. Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürgerin­ nen und Bürger sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen können auch gegen Akte erhoben werden, die von einer Regierung oder einem Parlament erlassen worden sind (vgl. Art. 88 BGG). In solchen Fällen, in denen keine Gerichtsbehörde als Vo­ rinstanz des Bundesgerichts entschieden hat, muss dieses, um der Rechtsweggarantie zu genügen, auch den Sachverhalt frei überprüfen können. In diesen Beschwerdefällen im Bereich der politischen Rechte gilt deshalb die Beschränkung der Beschwerde­ gründe hinsichtlich des Sachverhalts nicht mehr.

Artikel 100 Beschwerde gegen Entscheide Absatz 3 und 4 Die Beschwerdefrist für eidgenössische Wahl- und Abstimmungsbeschwerden werden neu in Artikel 101a E-BGG geregelt. Die bisherigen Bestimmungen in Artikel 100 BGG können daher gestrichen werden.

Artikel 101a Beschwerde in eidgenössischen Stimmrechtssachen Bei Beschwerden nach Artikel 88 Absatz 1 Buchstabe b Ziffer 3 BGG wird kein kanto­ naler Entscheid angefochten. Stattdessen kann wegen entsprechender Unregelmäs­ sigkeiten direkt das Bundesgericht angerufen werden. Da Artikel 100 BGG die Frist bei Beschwerden gegen Entscheide regelt, soll aus redaktionellen Gründen ein eigener Artikel für die Beschwerdefristen in eidgenössischen Stimmrechtssachen geschaffen werden. Die bisherigen Bestimmungen in Artikel 100 Absatz 3 und Absatz 4 werden entsprechend geändert respektive aufgehoben. Die bisherigen Beschwerdefristen für Abstimmungsbeschwerden (5 Tage) und Wahlbeschwerden (3 Tage) an das Bundes­ gericht bleiben unverändert. Bei Beschwerden, die kantonale Volkswahlen oder -ab­ stimmungen betreffen, gilt die bisherige Beschwerdefrist von 30 Tagen (Art. 100 Abs. 1 BGG).

BGE 145 I 175, 145 I 1 und 143 I 78 Vgl. dazu Urteil 1C_63/2015 des Bundesgerichts vom 24. August 2015 23/28

Artikel 105 Massgebender Sachverhalt Absatz 2bis Um die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) zu respektieren, muss das Bundesgericht den Sachverhalt frei prüfen, wenn sich in einer Stimmrechtssache die Beschwerde gegen einen Akt richtet, der von einer nichtrichterlichen Behörde stammt. Mit einer Be­ schwerde betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürgerinnen und Bürger oder betreffend Volkswahlen und -abstimmungen kann zum Beispiel ein Akt einer Kan­ tonsregierung angefochten werden (vgl. Art. 88 BGG). Die Rechtsweggarantie fordert auch hier mindestens eine Gerichtsinstanz, die über volle Kognition in Rechts- und Sachverhaltsfragen verfügt.

3.2 Verordnung vom 24. Mai 1978 über die politischen Rechte (VPR)

Artikel 2a Abstimmungstermine Die konkreten Abstimmungstermine, die sich aus der vorgeschlagenen Neudefinition der Bestimmungsregeln ergeben, können dem Anhang entnommen werden.

Absatz 1 Buchstabe a Für die eidgenössische Volksabstimmung im 1. Quartal bleibt unabhängig vom Oster­ termin der viertletzte Sonntag vor Ostern reserviert. In Jahren mit einem frühen Oster­ termin (bis 10. April) gilt diese Bestimmungsregel bereits heute. Künftig gilt sie auch, wenn der Ostersonntag nach dem 10. April liegt. Gemäss bisheriger Regelung wird in diesen Fällen der zweite Februarsonntag als Abstimmungstag bestimmt. Nach der vorgeschlagenen Bestimmungsregel findet die Volksabstimmung im 1. Quar­ tal künftig frühestens am 22. Februar und spätestens am 28. März statt. Die Regelung vermeidet (weiterhin) Kollisionen mit Ereignissen, die sich nach dem Kirchenjahr rich­ ten (Fasnacht, Palmsonntag, Ostern, Weisser Sonntag). Gegenüber heute wird der Ab­ stimmungstermin aber häufiger während oder kurz nach der Frühjahrssession der eid­ genössischen Räte zu liegen kommen. Nachfolgende Tabelle verortet die Abstim­ mungstermine gemäss bisheriger und neu vorgeschlagener Regelung.

Wochen bis Ostern -10 -9 -8 -7 -6 -5 -4 -3 -2 -1 0

11.01- 18.01- 25.01- 01.02-21.03 22.2- 1.3- 8.3- 15.03- 22.03- Frühestes/Spätestes Datum 14.02 21.02 28.02 28.3 4.4 11.4 18.04 25.04 Palm- Os­ Ereignis Fasnacht sonn­ tern tag Abstimmungssonntage gem. aktueller Regelung… -falls Ostern bis zum 10.4: X (viertletzter Sonntag vor O.)

-falls Ostern nach dem 10.4: X X (zweiter Februarsonntag)

Abstimmungssonntage X gem. neuer Regelung

Absatz 1 Buchstabe b Im 2. Quartal soll künftig der Sonntag nach Pfingsten für eine eidgenössische Volksab­ stimmung reserviert bleiben. Dies entspricht einem Datum zwischen dem 17. Mai und dem 20. Juni. Durch die Neuregelung beträgt der zeitliche Abstand zum Abstimmungs­ termin im 1. Quartal konstant 84 Tage beziehungsweise 12 Wochen. Ohne die Anpas­ sung der Bestimmungsregel gemäss Buchstabe b würde der Abstand zwischen den beiden ersten Abstimmungsterminen des Jahres stark variieren und teilweise unter 50 Tagen zu liegen kommen. Es kann zudem nicht durchgehend der dritte Sonntag nach Pfingsten als Abstimmungstermin bezeichnet werden (in Analogie zur Anpassung von Bst. a), da dieser in gewissen Jahren erst Ende Juni oder sogar Anfang Juli zu liegen kommt. Die Neuregelung vermeidet Kollisionen mit Ereignissen des Kirchenjahres (Auffahrts­ wochenende, Pfingsten, Wochenende nach Fronleichnam). Der Termin wird auch wei­ terhin nach den Landsgemeinden in AI und GL sowie nach dem Muttertag zu liegen kommen. Überschneidungen kann es in einzelnen Jahren mit dem eidgenössischen Feldschiessen und wie bis anhin auch mit der Sommersession der eidgenössischen Räte geben. Nachfolgende Tabelle verortet die Abstimmungstermine gemäss bisheri­ ger und neu vorgeschlagener Regelung.

Wochen bis/nach Pfingsten -4 -3 -2 -1 0 +1 +2 +3

12.04- 19.04- 26.04- 03.05- 10.05- 17.05- 24.05- 31.05- Frühestes/Spätestes Datum 16.05 23.05 30.05 06.06 13.06 20.06 27.06 04.07 WE WE nach nach Pfings­ Ereignis Fron­ Auf­ ten leich­ fahrt nam Abstimmungssonntage gem. ak­ tueller Regelung… -falls Pfingsten bis zum 28.5: X (dritter Sonntag nach Pfingsten)

-falls Pfingsten nach dem 28.5: X X X (dritter Maisonntag)

Abstimmungssonntage gem. X neuer Regelung

Absatz 2 In Absatz 2 wird präzisiert, dass der Bundesrat einzelne Abstimmungstermine verschie­ ben oder zusätzliche Termine ansetzen kann.

Absatz 3 Absatz 3 wird dahingehend geändert, dass im Jahr der Gesamterneuerungswahlen des Nationalrates während der gesamten zweiten Jahreshälfte grundsätzlich auf die Durch­ führung von eidgenössischen Volksabstimmungen verzichtet wird. Die Bestimmung verweist auf die Termine aus Absatz 1, die in Wahljahren entfallen. Es sind dies der Sonntag nach dem eidgenössischen Dank-, Buss- und Bettag (Abs. 1 Bst. c) und der letzte Sonntag im November (Abs. 1 Bst. d).

Absatz 4 (Aufhebung) Durch die Streichung von Absatz 4 soll der Bundesrat mit kleinerem zeitlichem Vorlauf einzelne (Blanko-)Abstimmungstermine verschieben oder zusätzliche Termine anset­ zen und somit auf unvorhersehbare Ausnahmesituationen reagieren können. Aktuell müssen die für Volksabstimmungen reservierten Sonntage eines Jahres spätestens bis im Juni des jeweiligen Vorjahres bekanntgegeben werden.

Das Prinzip der langfristigen und verlässlichen Festlegung von Abstimmungsterminen wird trotz Streichung von Absatz 4 beibehalten. Abweichungen von den Abstimmungs­ terminen gemäss Absatz 1 kommen weiterhin nur aus «überwiegenden Gründen» und nach Konsultation der Kantone in Frage (vgl. Art. 2a Abs. 2 E-VPR). Zudem gilt es festzuhalten, dass es unzulässig wäre, eine bereits festgelegte Volksabstimmung (Art.

10 Abs. 1bis BPR) gestützt auf Artikel 2a Absatz 2 E-VPR zu verschieben.

4 Auswirkungen

4.1 Auswirkungen auf den Bund

Die beantragte Revision hat für den Bund keine personellen Auswirkungen. Mit Blick auf Produktion und Vertrieb von Abstimmungsschablonen wird mit einem geringen fi­ nanziellen Aufwand für den Bund gerechnet. Offen ist, inwiefern die Einführung einer direkten Beschwerde an das Bundesgericht bei eidgenössischen Volksabstimmungen und den Nationalratswahlen zu einer Mehr­ belastung des Bundesgerichtes führen könnte. Die Erfahrungen mit dem bisherigen Rechtsmittelweg zeigen, dass lediglich ein Teil der kantonalen Entscheide beim Bun­ desgericht angefochten werden. Die Anzahl der Verfahren beim Bundesgericht könnte entsprechend zunehmen. Allerdings gilt es zu berücksichtigen, dass im Zusammen­ hang mit Beschwerdeverfahren bei der Kantonsregierung grundsätzlich keine Kosten erhoben werden dürfen (Art. 86 Abs. 1 BPR), während sich die Kostenpflicht im Ver­ fahren vor Bundesgericht nach dem Bundesgerichtsgesetz richtet (Art. 86 Abs. 2 BPR). Die mögliche Kostenauferlegung könnte auch dazu führen, dass weniger Beschwerden erhoben werden, die von Vorneherein aussichtslos sind. Zudem erübrigt sich bei einer Direktbeschwerde die heute gängige Praxis, in mehreren Kantonen identische Be­ schwerden einzureichen. Des Weiteren wird das Bundesgericht künftig selbst Sachverhaltsabklärungen treffen müssen, für die bisher die Kantonsregierung zuständig war (insb. das Abklären der Stimmberechtigung und damit verbunden die Beschwerdelegitimation).

4.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Ag­

glomerationen und Berggebiete Insbesondere in Kantonen, die eigene Stimmzettel für das sogenannte E-Counting ein­ setzen, wird die Ermöglichung des Einsatzes von Abstimmungsschablonen zu einem gewissen (Initial-)Aufwand führen. Dieser Aufwand kann teilweise auch direkt bei den Gemeinden, die E-Counting-Verfahren einsetzen, anfallen. Die vorgeschlagenen Rechtsänderungen könnten teilweise auch einen Anpassungs­ bedarf an den kantonalen Gesetzgebungen zu den politischen Rechten auslösen. Hin­ gegen dürfte die Neuordnung des Rechtsmittelweges bei Abstimmungsbeschwerden insgesamt zu einer Entlastung der kantonalen Behörden führen.

Die geplanten Änderungen haben keine spezifischen Auswirkungen auf urbane Zen­ tren, Agglomerationen und Berggebiete.

4.3 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Der Einsatz von Abstimmungsschablonen (vgl. Kap. 2.1.2) ermöglicht es Menschen mit einer Sehbehinderung, ihren Stimmzettel selbständig auszufüllen. Die Massnahme för­ dert zumindest punktuell die politische Teilhabe von Menschen mit einer Behinderung.

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungsmässigkeit

Die beantragte Revision stützt sich auf Artikel 39 Absatz 1 BV, wonach der Bund die Ausübung der politischen Rechte in eidgenössischen Angelegenheiten regelt.

5.2 Erlassform

Die Vorlage enthält wichtige rechtsetzende Bestimmungen betreffend die Ausübung der politischen Rechte, die nach Artikel 164 Absatz 1 Buchstabe a BV in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen sind. Als solches untersteht das Gesetz dem fakultativen Referendum (Art. 141 Abs. 1 Bst. a BV). Die vorgeschlagenen Änderungen der VPR stützen sich auf eine bestehende Delega­ tionsnorm (Art. 10 Abs. 1 BPR).

5.3 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Dem Bundesrat werden keine neuen Rechtsetzungsbefugnisse delegiert.

5.4 Datenschutz

Die vorgeschlagenen Änderungen haben keine Auswirkungen auf den Datenschutz.

Anhang

Blanko-Abstimmungstermine des Bundes 2024-2040 gemäss vorgeschlagenen Änderungen von Artikel 2a VPR

Jahr Abstimmungstermine gem. Art. 2a VPR

1.Quartal 2.Quartal 3.Quartal 4.Quartal (Abs. 1 Bst. a) (Abs. 1 Bst. b) (Abs. 1 Bst. c; Abs. 3) (Abs. 1 Bst. d; Abs. 3)

2024 03.03 26.05 (09.06) 22.09 24.11 2025 23.03 (09.02) 15.06 (18.05) 28.09 30.11 2026 08.03 31.05 (14.06) 27.09 29.11 2027 N 28.02 23.05 (06.06) - - (28.11) 2028 19.03 (13.02) 11.06 (21.05) 24.09 26.11 2029 04.03 27.05 (10.06) 23.09 25.11 2030 24.03 (10.02) 16.06 (19.05) 22.09 24.11 2031 N 16.03 (09.02) 08.06 (18.05) - - (30.11) 2032 29.02 23.05 (06.06) 26.09 28.11 2033 20.03 (13.02) 12.06 (15.05) 25.09 27.11 2034 12.03 04.06 (18.06) 24.09 26.11 2035 N 25.02 20.05 (03.06) - - (25.11) 2036 16.03 (10.02) 08.06 (18.05) 28.09 30.11 2037 08.03 31.05 (14.06) 27.09 29.11 2038 28.03 (14.02) 20.06 (16.05) 26.09 28.11 2039 N 13.03 05.06 (15.05) - - (27.11) 2040 04.03 27.05 (10.06) 23.09 25.11

Bemerkungen:

• Hervorgehoben sind die Abstimmungstermine, die sich gegenüber dem geltenden Recht verändern;

• kursiv = Bisherige Abstimmungstermine;

• N = Jahr der Gesamterneuerungswahl des Nationalrats;

• Per wann die neuen Verordnungsbestimmungen in Kraft treten sollen, wird noch zu bestimmen sein.