Änderung des Bundesgesetzes über die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen (Umsetzung der Motionen 20.4738 Ettlin «Sozialpartnerschaft vor umstrittenen Eingriffen schützen» und 21.3599 WAK-N «Transparenz über die finanziellen Mittel paritätischer Kommissionen»)

Eidgenössisches Departement für Wirtschaft,

Bildung und Forschung WBF

Bern, 24. Januar 2024

Änderung des Bundesgesetzes über die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen (AVEG) Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens

SECO-D-E3B13401/615

Übersicht Der Entwurf zur Änderung des Bundesgesetzes vom 28. September 1956 über die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen (AVEG) setzt den vom Parlament dem Bundesrat mit der Annahme der Motion 20.4738 Ettlin und der Motion 21.3599 WAK-N erteilten Auftrag um.

Ausgangslage

Die Motion 20.4738 Ettlin «Sozialpartnerschaft vor umstrittenen Eingriffen schützen» wurde von Ständerat Erich Ettlin am 18. Dezember 2020 eingereicht. Die eidgenössischen Räte haben diese Motion am 14. Dezember 2022 angenommen und den Bundesrat beauftragt, das AVEG zu ändern, damit die Bestimmungen eines allgemeinverbindlich erklärten Gesamtarbeitsvertrages (GAV) zu Mindestlohn, 13. Monatslohn und Ferienanspruch anderslautenden Bestimmungen der Kantone vorgehen. Heute darf ein GAV dem zwingenden Recht des Bundes und der Kantone nicht widersprechen.

Die Motion 21.3599 WAK-N «Transparenz über die finanziellen Mittel paritätischer Kommissionen» wurde am 17. Mai 2021 von der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrates (WAK-N) eingereicht. Die eidgenössischen Räte haben die Motion am 1. Juni 2022 angenommen und den Bundesrat beauftragt, die notwendigen Massnahmen zu treffen, damit die paritätischen Kommissionen (PK) der allgemeinverbindlich erklärten GAV verpflichtet werden, ihre Jahresberichte zu veröffentlichen. Sodann fordert sie, dass die PK über die Zweckbestimmung der Mittel im Fondskapital und über deren Verwendung Rechenschaft abzulegen haben. Schliesslich verlangt sie, dass die Aufsichtsbehörde über die PK, das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO), die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) oder andere Sachverständige mit der Finanzprüfung beauftragen kann.

In Bezug auf die Umsetzung der Motion Ettlin ermöglicht es der Entwurf zur Änderung des AVEG, Bestimmungen der GAV, die niedrigere Mindestlöhne festlegen als jene, die in kantonalen Gesetzen festgelegt sind, allgemeinverbindlich zu erklären. Die Vorlage betrifft nur den Mindestlohn, da die Kantone keine Kompetenz haben, Regelungen über Ferien oder den 13. Monatslohn zu erlassen. Wie bereits in seiner Stellungnahme zur Motion Ettlin und im Rahmen der parlamentarischen Beratungen erwähnt, lehnt der Bundesrat diese Vorlage ab, denn seiner Meinung nach widerspricht diese Änderung mehreren Prinzipien der schweizerischen Rechtsordnung, wie der Aufteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Kantonen und dem Legalitätsprinzip, die von der Bundesverfassung garantiert werden.

Hinsichtlich der Umsetzung der Motion WAK-N soll mit dieser Vorlage jedem Arbeitgeber oder Arbeitnehmenden, der einem allgemeinverbindlich erklärten Gesamtarbeitsvertrag untersteht, auf Verlangen das Recht auf Einsicht in die Jahresrechnung der PK erteilt werden.

Erläuternder Bericht

1 Ausgangslage

1.1 Handlungsbedarf und Ziele

Der Entwurf zur Änderung des Bundesgesetzes vom 28. September 1956 über die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen (AVEG)¹ setzt die vom Parlament dem Bundesrat mit der Annahme der Motion 20.4738 Ettlin und der Motion 21.3599 der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrates (WAK-N) erteilten Aufträge um.

Da die beiden Motionen 20.4738 Ettlin und 21.3599 WAK-N im Abstand weniger Monate angenommen wurden und ihre Umsetzung in beiden Fällen eine Änderung des AVEG erfordert, schlägt der Bundesrat eine gemeinsame Vorlage vor, die in Form eines Vorentwurfs in die Vernehmlassung gegeben wird.

Die Motionen beziehen sich beide auf allgemeinverbindlich erklärte Gesamtarbeitsverträge (GAV). Eine Allgemeinverbindlicherklärung ist ein Beschluss der zuständigen Behörde auf Ebene Bund oder Kanton, mit dem alle (oder einige) Bestimmungen eines GAV direkt und zwingend auf alle Arbeitgeber sowie Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer eines Wirtschaftszweiges oder eines Berufs anwendbar gemacht werden. Das Verfahren für die Allgemeinverbindlicherklärung wird vom AVEG geregelt.

1.1.1 Motion 20.4738 Ettlin «Sozialpartnerschaft vor umstrittenen Eingriffen

schützen»

Die Motion Ettlin wurde am 14. Dezember 2022 durch die eidgenössischen Räte angenommen. Sie beauftragt den Bundesrat, das AVEG zu ändern, damit die Bestimmungen eines allgemeinverbindlich erklärten GAV zu Mindestlohn, 13. Monatslohn und Ferienanspruch anderslautenden Bestimmungen der Kantone vorgehen. Heute darf ein GAV dem zwingenden Recht des Bundes und der Kantone gemäss Artikel 358 des Obligationenrechts (OR)² und Artikel 2 Ziffer 4 AVEG nicht widersprechen.

Die Annahme kantonaler Gesetze über Mindestlöhne, die den in einem GAV oder einem allgemeinverbindlich erklärten GAV festgelegten Mindestlöhnen vorgehen, ist der Grund für diese Motion. Der Motionär erachtet diese kantonalen Gesetze als Gefährdung der Sozialpartnerschaft. Heute (Stand: Dezember 2023) haben fünf Kantone (NE, JU, GE, TI und BS) ein Mindestlohngesetz angenommen. Jedoch haben nur die Kantone Neuenburg und Genf vorgesehen, dass der kantonale Mindestlohn den in den allgemeinverbindlich erklärten GAV vereinbarten Mindestlöhnen vorgeht, sofern er höher ist als diese. Die Kantone Jura, Tessin und Basel-Stadt haben ihrerseits in den gesetzlichen Grundlagen den in den allgemeinverbindlich erklärten GAV festgehaltenen Löhnen den Vorrang gewährt.

In seiner Stellungnahme sowie in den parlamentarischen Beratungen zu dieser Motion hat der Bundesrat die Ablehnung vorgeschlagen, weil die kantonalen Gesetze zum Mindestlohn demokratisch legitimiert sind, und kantonales Recht darstellen, das die Kantone verfassungsgemäss als sozialpolitische Massnahme erlassen dürfen, was auch vom Bundesgericht bestätigt wurde3.

BGE 143 I 403, E. 7.5.3 4/15

1.1.2 Motion 21.3599 WAK-N «Transparenz über die finanziellen Mittel paritätischer Kommissionen»

Die Motion WAK-N wurde von den eidgenössischen Räten am 1. Juni 2022 angenommen. Sie beauftragt den Bundesrat, die notwendigen Massnahmen zu treffen, damit die paritätischen Kommissionen (PK) der für allgemeinverbindlich erklärten GAV verpflichtet werden, einerseits ihre Jahresrechnungen betreffend die Beiträge zu den Vollzugskosten der GAV zu veröffentlichen und andererseits über die Zweckbestimmung der Mittel im Fondskapital und über deren Verwendung Rechenschaft abzulegen. Drittens verlangt sie, dass das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) oder andere Sachverständige mit der Finanzprüfung beauftragen kann.

Die Vertragsparteien eines GAV sehen häufig Bestimmungen vor, die die unterstellten Arbeitgeber und Arbeitnehmenden verpflichten, Beiträge an gemeinsame Institutionen oder Kassen der Vertragsparteien zu leisten. Die Organisation dieser Institutionen und Kassen sowie ihre Verwaltung wird durch die gemeinsam durch die Vertragsparteien bezeichneten Vollzugsorgane wahrgenommen. In der Praxis handelt es sich bei diesen Vollzugsorganen um die PK, welche diese Beiträge in ihrer Qualität als Vollzugsorgan des GAV verwalten, daher wird im vorliegenden Bericht der Begriff «paritätische Kommissionen» verwendet.

Die zweite und die dritte Forderung der Motion sind bereits erfüllt. Was die zweite Forderung angeht, sind die PK der allgemeinverbindlich erklärten GAV des Bundes nämlich gemäss Artikel 3 und 5 Absatz 2 AVEG verpflichtet, ihre Buchführung zu den Vollzugskostenbeiträgen der GAV jährlich dem SECO zu unterbreiten. Das SECO als Aufsichtsbehörde in diesem Bereich prüft, ob die Beiträge in Übereinstimmung mit seinen Weisungen über Beiträge verwendet werden4. Hinsichtlich der dritten Forderung wurde das SECO Anfang 2023 einem Audit durch die EFK zu seinen Aufgaben im Zusammenhang mit der Finanzaufsicht über die PK unterzogen. In ihrem Auditbericht vom 11. September 20235 empfiehlt die EFK dem SECO, die PK zu beauftragen, zusätzlich zur Kontrolle der Jahresrechnung die Einhaltung der Weisungen über Beiträge durch ihre Revisionsstelle prüfen und bestätigen zu lassen. Das SECO hat diese Empfehlungen angenommen und wird sie umsetzen.

Im Zusammenhang mit der ersten Forderung gibt es zurzeit keine Gesetzesbestimmung, welche die PK verpflichtet, ihre Jahresrechnung bezüglich der Beiträge zu veröffentlichen. Jede Drittperson hat jedoch die Möglichkeit, gestützt auf das Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip in der Verwaltung (BGÖ)6, mittels schriftlichen Gesuchs an das SECO Einsicht in diese Rechnung zu erhalten, ohne dafür ein besonderes Interesse nachweisen zu müssen. Das BGÖ soll die Transparenz namentlich über die Tätigkeit der Verwaltung fördern. Zu diesem Zweck trägt es zur Information der Öffentlichkeit bei, indem es Zugang zu amtlichen Dokumenten gewährleistet. Das SECO erstellt diese Jahresrechnungen nicht selbst, sondern erhält sie von den PK in ihrer Qualität als Aufsichtsbehörde. Diese Möglichkeit weist jedoch mehrere Einschränkungen oder Nachteile auf. Zunächst ist das Gesuch an das SECO zu stellen und nicht direkt an die zuständige PK, die, im Gegensatz zum SECO, jederzeit über die vollständigen Buchhaltungsunterlagen verfügt und ihre Buchhaltung gründlich kennt. Sodann kann diese Einsicht unter Umständen kostenpflichtig sein. Ausserdem ist diese Einsichtsmöglichkeit über das SECO nicht unbedingt bekannt. Schliesslich erfordert ein Gesuch die Konsultation der PK, die über ein Anhörungsrecht verfügen und sich der Aushändigung der Unterlagen widersetzen können. Das Verfahren kann daher eine gewisse Zeit in Anspruch nehmen.

Die Weisungen über Beiträge können auf der Website des SECO unter folgender Adresse eingesehen werden: www.seco.admin.ch > Personenfreizügigkeit und Arbeitsbeziehungen > Gesamtarbeitsverträge > Gesamtarbeitsverträge Bund. Der Auditbericht sollte Ende Januar 2024 publiziert werden. 6 SR 152.3 5/15

1.2 Geprüfte Lösungen und gewählte Variante

1.2.1 Im Zusammenhang mit der Umsetzung der Motion 20.4738 Ettlin

Die Motion betrifft die Bestimmungen eines allgemein verbindlich erklärten GAV zu Mindestlohn, 13. Monatslohn und Ferienanspruch. Doch die Kantone haben keine Kompetenz, Regelungen zu den Ferien oder zum 13. Monatslohn zu erlassen, da die Gesetzgebung auf dem Gebiet des Zivilrechts gemäss Artikel 122 Absatz 1 der Bundesverfassung (BV)7 Sache des Bundes ist. Der Bundesrat hat daher verschiedene Umsetzungsvorschläge geprüft, die ausschliesslich den Mindestlohn betreffen.

Es sei darauf hingewiesen, dass das Ziel der Motion mehreren Prinzipien der Rechtsordnung widerspricht, die von der Bundesverfassung garantiert werden. Den in den allgemeinverbindlich erklärten GAV festgelegten Mindestlöhnen den Vorrang gegenüber den kantonalen Gesetzen in diesem Bereich zu geben, ist problematisch aus Sicht der Aufteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Kantonen. Laut Bundesgericht verfügen die Kantone über die Kompetenz, im arbeitsrechtlichen Bereich sozialpolitische Massnahmen zu treffen, die zur öffentlich-rechtlichen Schutzgesetzgebung gehören8. Zudem ist das Ziel der Motion auch aus Sicht der Normenhierarchie problematisch, da ein Beschluss über die Allgemeinverbindlicherklärung einem kantonalen Gesetz untergeordnet ist (vgl. Punkt 6.1).

Änderung von Artikel 2 AVEG

Der Umsetzungsvorschlag besteht in der Änderung von Artikel 2 AVEG, indem die Ziffer 4 ergänzt wird, damit künftig Bestimmungen von GAV, die niedrigere Mindestlöhne als die in den kantonalen Gesetzen festgelegten vorsehen, allgemeinverbindlich erklärt werden können. Nach der Allgemeinverbindlicherklärung sind diese Bestimmungen für alle Arbeitgeber und Arbeitnehmenden eines Wirtschaftszweiges oder eines Berufs anwendbar.

Es ist zu präzisieren, dass das AVEG sowohl auf die GAV des Bundes als auch auf diejenigen der Kantone anwendbar ist. Die Kantone sind folglich von der Umsetzung dieser Änderung ebenfalls betroffen.

Der Umsetzungsvorschlag betrifft das AVEG, das die Bedingungen und die Wirkungen der Allgemeinverbindlicherklärung regelt. Folglich beschränkt er sich auf die Regelung der Allgemeinverbindlicherklärung der GAV-Bestimmungen, die von den kantonalen Mindestlohnbestimmungen abweichen. Der Bundesrat möchte klarstellen, dass das Ziel der Motion unter Berücksichtigung des Geltungsbereichs des Gesetzes nicht vollumfänglich erreicht werden kann. Wenn nämlich ein allgemeinverbindlicher GAV und ein kantonales Gesetz auf denselben Sachverhalt anwendbar sein könnten, könnte daraus ein Normenkonflikt resultieren. In einem solchen Fall müsste grundsätzlich ein Zivilgericht entscheiden.

Da Artikel 2 Absatz 4 AVEG in Verbindung mit Artikel 358 OR steht, hat der Bundesrat geprüft, ob eine Revision der OR-Bestimmung notwendig ist. Artikel 358 OR sieht vor, dass das zwingende Recht des Bundes und der Kantone den GAV vorgeht, allerdings vorbehaltlich zugunsten der Arbeitnehmenden abweichender Bestimmungen. Diese Bestimmung führt damit ebenfalls das Günstigkeitsprinzip ein, das in der Normenhierarchie im Arbeitsrecht ein Schlüsselelement darstellt. Artikel 358 OR beschränkt sich nicht auf die allgemeinverbindlich erklärten GAV, sondern betrifft die GAV im Allgemeinen. Jegliche Änderung dieses Artikels ohne eine Beschränkung der Ausnahme auf die allgemeinverbindlich erklärten GAV erscheint daher ausgeschlossen. Dadurch würde es nämlich möglich, irgendeinen GAV abzuschliessen, um vom kantonalen Mindestlohn abweichen zu können, was die kantonalen Gesetze vollständig aushöhlen würde. Die Einführung einer solchen Ausnahme in Artikel 358 OR würde ausserdem der Systematik dieser Bestimmung widersprechen. Aus all diesen Gründen und

7 SR 101 BGE 143 I 403, E. 7.5.3 6/15

da sich die Motion klar auf die allgemeinverbindlich erklärten GAV konzentriert und auf das AVEG abzielt, muss dieses Gesetz als Spezialgesetz angepasst werden und nicht das OR.

Änderung der Bundesverfassung

Weil die Umsetzung der Motion auf Ebene AVEG oder OR mehreren von der Bundesverfassung garantierten Grundsätzen widersprechen würde, hat der Bundesrat die Möglichkeit geprüft, die Bundesverfassung zu ändern.

Die geprüfte Variante würde darin bestehen, Artikel 110 BV um eine Ausnahme von den sozialpolitischen kantonalen Kompetenzen im arbeitsrechtlichen Bereich zu erweitern. Dann würde direkt in der Bundesverfassung festgehalten, dass die Mindestlohnbestimmungen eines allgemeinverbindlich erklärten GAV Vorrang vor kantonalem Recht hätten. Dies würde es grundsätzlich erlauben, die Motion im Einklang mit der schweizerischen Rechtsordnung umzusetzen.

Diese Verfassungsänderung würde eine Änderung von Art. 358 OR zur Folge haben. Demnach müsste dort der Vorrang der Mindestlöhne in allgemeinverbindlich erklärten GAV gegenüber dem kantonalen Recht eingeführt werden. Diese Ausnahme würde sich jedoch einerseits auf die allgemeinverbindlich erklärten GAV und andererseits auf die Mindestlohnbestimmungen beschränken.

Artikel 2 Ziffer 4 sieht vor, dass der Gesamtarbeitsvertrag die Rechtsgleichheit nicht verletzen und, unter Vorbehalt von Artikel 353quater (aktuell Art. 358) OR, dem zwingenden Recht des Bundes und der Kantone nicht widersprechen dürfe. Eine Änderung des AVEG wäre bei dieser Variante nicht nötig. Mit der Revision der Verfassung und des OR müsste es möglich sein, einen GAV, der von den kantonalen Bestimmungen im Bereich der Mindestlöhne abweicht, allgemeinverbindlich zu erklären.

Der Bundesrat hat diese Umsetzungsvariante nicht weiterverfolgt. Er stellt die Bedeutung der Sozialpartnerschaft und der allgemeinverbindlich erklärten Gesamtarbeitsverträge für den Schweizer Arbeitsmarkt keineswegs in Frage. Er ist jedoch der Ansicht, dass die Einführung einer Zuständigkeit der Sozialpartner in der Verfassung sehr weit geht. Denn ein solcher Vorschlag hätte weitreichende und grundlegende Auswirkungen auf die Kompetenzen der Kantone und der Sozialpartner im Bereich der Sozial-, Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik. Es ist auch darauf hinzuweisen, dass nur die kantonalen Mindestlohngesetze, die den Vorrang ihres höheren kantonalen Mindestlohnes regeln, von der Umsetzung betroffen sind. Zudem sind gemäss Bundesgerichtsentscheid kantonale Mindestlöhne nur zulässig, wenn sie existenzsichernd sind9, was bedeutet, dass bei weitem nicht alle allgemeinverbindlichen Mindestlöhne betroffen sind. Zudem ist eine Änderung von Art. 358 OR, die bei dieser Variante unvermeidbar wäre, aus den oben genannten Gründen nicht wünschenswert (vgl. Änderung von Art. 2 AVEG).

Abschreibung der Motion wegen rechtlicher Unmöglichkeit

Der Bundesrat hat auch die Möglichkeit geprüft, die Motion mittels eines Ad-hoc-Berichts abzuschreiben, mit der Begründung, dass ihre Umsetzung rechtlich nicht möglich ist, gemäss Artikel 122 Absatz 3 Buchstabe a des Bundesgesetzes über die Bundesversammlung vom 13. Dezember 2002 (ParlG)10.

Der Vorschlag, die Motion abzuschreiben, wäre damit begründet, dass ihr Ziel mehreren Grundprinzipien der Rechtsordnung, die durch die Bundesverfassung garantiert werden, widerspricht (vgl. Punkt 6.1).

BGE 143 I 403, E. 5.4.3 10 SR 171.10 7/15

Die Problematik im Zusammenhang mit dem Ziel der Motion wurde vom Parlament im Laufe seiner Beratung geprüft. Das Parlament nahm die Motion trotz der Bedenken des Bundesrates an. Folglich legt der Bundesrat, obwohl er der Gesetzesänderung ablehnend gegenübersteht, dem Parlament einen Entwurf vor.

Gewählte Variante

Der Bundesrat legt einen Änderungsentwurf für Artikel 2 AVEG vor. Er schlägt dem Parlament jedoch vor, diese Vorlage aufgrund der zahlreichen erwähnten Problemfelder, insbesondere hinsichtlich der Aufteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Kantonen, nicht anzunehmen (vgl. Punkt 6.1).

1.2.2 Im Zusammenhang mit der Umsetzung der Motion 21.3599 WAK-N

Die Motion verlangt, dass die Jahresrechnungen der PK veröffentlicht werden. Mehrere Umsetzungsvorschläge für die Veröffentlichung der Jahresrechnungen wurden geprüft, darunter eine Variante, die den direkt betroffenen Personen ein Einsichtsrecht gewährt.

Verpflichtung, die Jahresrechnungen der PK zu veröffentlichen, durch eine Änderung des AVEG

Der Bundesrat hat die Möglichkeit geprüft, das Gesetz zu ändern, um die PK zu verpflichten, ihre Jahresrechnungen zu veröffentlichen. Dieser Vorschlag würde der Forderung der Motion wörtlich entsprechen.

Allerdings ist dieser Umsetzungsvorschlag problematisch, denn er könnte gegen mehrere Verfassungsgrundsätze verstossen.

Der in Artikel 27 BV enthaltene Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit umfasst unter seinen verschiedenen Aspekten auch die freie Organisation des Unternehmens. Die Verpflichtung zur Veröffentlichung ihrer Jahresrechnungen, könnte die PK jedoch in ihrer Organisationsfreiheit einschränken.

Unabhängig davon, ob eine Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit vorliegt oder nicht, muss diese Verpflichtung gemäss Artikel 5 Absatz 2 BV im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein. Somit stellt sich die Frage, ob die breite Öffentlichkeit zu den Interessengruppen zählt, die effektiv einen Bedarf an Informationen zum Geschäftsgang einer PK haben, um gewisse Rechte ausüben zu können. Die Allgemeinverbindlicherklärung der GAV betrifft nur einen bestimmten Personenkreis, nämlich die Arbeitgeber und die Arbeitnehmenden, die den allgemeinverbindlich erklärten GAV unterstellt sind. Die Offenlegung der Jahresrechnungen über diesen Personenkreis hinaus würde das Risiko mit sich bringen, Personen einen Zugang dazu zu erteilen, die keinen Bezug zu den allgemeinverbindlich erklärten GAV haben. Zudem sieht das Gesellschaftsrecht keine allgemeine Verpflichtung vor, die Jahresrechnungen Dritten zugänglich zu machen. Bei diesem Grundsatz gibt es nur vereinzelt Ausnahmen, wie zum Beispiel bei Gesellschaften, die Beteiligungspapiere an einer Börse kotiert haben (Art. 958e Abs. 1 OR). Der Bundesrat ist der Ansicht, dass die Öffentlichkeit im Allgemeinen kein begründetes Interesse daran hat zu wissen, wie die PK ihre Mittel verwenden, und hebt hervor, dass das AVEG Kontrollinstanzen vorsieht, welche die Rechtmässigkeit der Verwaltung der Beiträge überprüfen. Die Verhältnismässigkeit erfordert namentlich, dass unter allen Massnahmen, die es erlauben, das Ziel von öffentlichem Interesse zu erreichen, jene gewählt wird, welche die privaten Interessen am wenigsten beeinträchtigt. Der Bundesrat ist jedoch der Meinung, dass dieser Vorschlag nicht derjenige ist, der den Interessen der PK am wenigsten beeinträchtigt und dass andere Massnahmen geeigneter wären.

Der Bundesrat ist der Ansicht, dass eine gesetzliche Verpflichtung zur Veröffentlichung der Jahresrechnungen nicht durchführbar ist, und hat diesen Vorschlag nicht weiterverfolgt.

Verpflichtung, die Jahresrechnungen der PK zu veröffentlichen, durch eine Änderung der Beschlüsse über die Allgemeinverbindlicherklärung der GAV des Bundes

Der Bundesrat hat zudem die Möglichkeit geprüft, eine Bestimmung in die Beschlüsse über die Allgemeinverbindlicherklärung aufzunehmen, welche die PK der allgemeinverbindlich erklärten GAV verpflichtet, ihre Jahresrechnungen zu veröffentlichen. Um eine solche Verpflichtung einzuführen, muss eine gesetzliche Grundlage im AVEG vorhanden sein. Die Prüfung hat jedoch gezeigt, dass diese Verpflichtung sich aus keiner aktuellen Bestimmung des AVEG ableiten lässt. Angesichts des Vorstehenden ist auch dieser Vorschlag zu verwerfen.

Schriftliche Einwilligung der PK, ihre Jahresrechnungen freiwillig zu veröffentlichen

Der Bundesrat hat auch die Möglichkeit geprüft, dass die PK der allgemeinverbindlich erklärten GAV eine schriftliche Einwilligung unterzeichnen, mit der sie sich verpflichten, ihre Jahresrechnungen freiwillig auf ihrer Website oder, falls sie selbst über keine Website verfügen, auf einer Website eines dem GAV angeschlossenen Verbandes zu veröffentlichen.

Einige PK veröffentlichen ihre Jahresrechnungen schon heute: 2021 haben von den 36 allgemeinverbindlich erklärten GAV des Bundes 8 PK ihre Jahresrechnung bereits auf ihrer Website veröffentlicht. Dabei handelt es sich insbesondere um den LMV für das Bauhauptgewerbe, den GAV für den Personalverleih und den L-GAV des Gastgewerbes, die alle zahlreiche Arbeitgeber und Arbeitnehmende abdecken.

Der Bundesrat hat diesen Vorschlag allerdings nicht weiter verfolgt, da keine Rechtsgrundlage oder Sanktionsmöglichkeiten für den Fall bestehen, dass eine PK ihre schriftliche Verpflichtung nicht einhält. Die zahlreichen PK der Kantone und des Bundes machen die Umsetzung dieses Vorschlags ausserdem unsicher.

Recht zur Einsicht in die Jahresrechnungen für die einem allgemeinverbindlich erklärten GAV unterstehenden Arbeitgeber und Arbeitnehmenden durch eine Änderung des AVEG

Dieser Umsetzungsvorschlag besteht in der Änderung von Artikel 5 AVEG durch die Ergänzung von zwei Absätzen, mit denen allen Arbeitgebern oder Arbeitnehmenden, die einem allgemeinverbindlich erklärten Gesamtarbeitsvertrag unterstehen, auf Verlangen das Recht auf Einsicht in die Jahresrechnung der PK erteilt werden soll.

Dieser Vorschlag respektiert die Wirtschaftsfreiheit, das öffentliche Interesse und die Verhältnismässigkeit, da nur die direkt betroffenen Personen, nämlich die Arbeitgeber und die Arbeitnehmenden, die Beiträge bezahlen, von diesem Recht auf Einsicht in die Rechnungen profitieren würden.

Aus diesem Vorschlag resultiert die Aufnahme einer spezifischen Bestimmung in das AVEG, die den einem allgemeinverbindlich erklärten GAV unterstellten Arbeitgebern und Arbeitnehmenden ein Recht auf kostenlose Einsicht gewährt. Diese Personen könnten sich direkt an die PK des GAV wenden, dem sie unterstehen, anstatt wie heute indirekt an die für die Allgemeinverbindlicherklärung zuständigen Behörden, indem sie ein auf das BGÖ gestütztes Gesuch einreichen, mit den unter Punkt 1.1.2 genannten Nachteilen. Da sie ein legitimes Bedürfnis haben, zu erfahren, wie die von ihnen bezahlten Beiträge verwendet werden, ist es gerechtfertigt, dass sie ein Einsichtsrecht in die Buchhaltungen der PK erhalten, das bekannt, einfach und kostenlos ist.

Jede andere Person als die Arbeitnehmenden und die Arbeitgeber, die einem allgemeinverbindlich erklärten GAV unterstehen, hätten weiterhin die Möglichkeit, auf der Grundlage des BGÖ ein Gesuch für den Zugang zu den Rechnungen einer PK bei der jeweiligen für die Allgemeinverbindlicherklärung der GAV zuständigen Behörde einzureichen.

Gewählte Variante

Der Bundesrat schlägt vor, diese Motion umzusetzen, indem zwei neue Absätze in Artikel 5 AVEG ergänzt werden, die ein Recht auf Einsicht in die Jahresrechnungen der PK für die Arbeitgeber und die Arbeitnehmenden, die einem allgemeinverbindlich erklärten GAV unterstellt sind und Beiträge bezahlen, vorsehen (letzter geprüfter Vorschlag).

1.3 Verhältnis zur Legislaturplanung

Die Vorlage ist weder in der Botschaft des Bundesrates an das Parlament vom 29. Januar 2020 zur Legislaturplanung 2019–202311 noch im Entwurf des Bundesbeschlusses vom 21. September 2020 über die Legislaturplanung 2019–202312 angekündigt.

1.4 Erledigung parlamentarischer Vorstösse

Mit der vorliegenden Vorlage zur Änderung des AVEG können die Motionen 20.4738 Ettlin «Sozialpartnerschaft vor umstrittenen Eingriffen schützen» und die Motion 21.3599 WAK-N «Transparenz über die finanziellen Mittel paritätischer Kommissionen» erledigt werden.

2 Rechtsvergleich, insbesondere mit dem europäischen Recht

Die Vorlage weist keinen besonderen Bezug zum Recht der europäischen Union auf.

3 Grundzüge der Vorlage

3.1 Die beantragte Neuregelung

Zur Umsetzung der Motion Ettlin wird Artikel 2 AVEG um die Möglichkeit ergänzt, GAV- Bestimmungen allgemeinverbindlich zu erklären, die niedrigere Löhne als die in den kantonalen Gesetzen geregelten festlegen.

Für die Umsetzung der Motion WAK-N schlägt der Bundesrat vor, zwei neue Absätze in Artikel 5 AVEG zu ergänzen, die ein Einsichtsrecht für die Jahresrechnungen der PK verleihen. Alle Arbeitgeber und Arbeitnehmenden, die einem allgemeinverbindlich erklärten GAV unterstehen und Beiträge zahlen, werden dazu ein Gesuch bei der PK der betroffenen Branche einreichen können.

3.2 Umsetzung der Motion 20.4738 Ettlin

Es wird darauf hingewiesen, dass das AVEG sowohl auf die GAV des Bundes als auch auf jene der Kantone anwendbar ist. Die Kantone sind folglich von der Umsetzung dieser Änderung auch betroffen. Künftig könnten die für die Allgemeinverbindlicherklärung zuständigen Behörden Bestimmungen, die Mindestlöhne festlegen, allgemeinverbindlich erklären, auch wenn sie einem kantonalen Mindestlohn widersprechen. Die Möglichkeit einer solchen Allgemeinverbindlicherklärung ist insofern problematisch, als dass in einigen Kantonen die Geltungsbereiche der kantonalen Gesetze vorsehen, dass die kantonalen Mindestlöhne Vorrang haben, wenn sie höher sind. Folglich würden zwei parallele und widersprüchliche Gesetze vorliegen, was für die Unternehmen und die Arbeitnehmenden schwer zu verstehen sein dürfte. In einem solchen Fall müsste grundsätzlich ein Zivilgericht entscheiden. Die

11 BBl 2020 1777

12 BBl 2020 8385 10/15

Kapitel zur Verfassungsmässigkeit und zu den Auswirkungen auf die Kantone erläutern im Detail, weshalb die Vorlage problematisch ist.

4 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen

Titel

Die Abkürzung AVEG wird in der Praxis bereits besonders häufig zitiert. Dem Titel des Gesetzes wird daher die Abkürzung AVEG beigefügt werden.

Artikel 2 Ziffer 4

Artikel 2 Ziffer 4 AVEG regelt die Bedingungen für die Allgemeinverbindlicherklärung eines GAV und sieht insbesondere vor, dass ein GAV nur allgemeinverbindlich erklärt werden darf, wenn er dem zwingenden Recht des Bundes und der Kantone nicht widerspricht.

Die Ergänzung von Ziffer 4 ist folglich eine Ausnahme von dieser Regel. Diese Ergänzung erlaubt es nämlich, Bestimmungen von GAV allgemeinverbindlich zu erklären, die beim Mindestlohn vom kantonalen Recht abweichen. Mit anderen Worten können die Vertragsparteien eines GAV ein Gesuch um Allgemeinverbindlicherklärung mit einem Mindestlohn einreichen, der niedriger ist als jener in einem kantonalen Mindestlohngesetz. Die zuständige Behörde auf Kantons- oder Bundesebene könnte diese Mindestlöhne grundsätzlich allgemeinverbindlich erklären. Vorbehalten bleibt die Prüfung der weiteren Voraussetzungen für die Allgemeinverbindlicherklärung.

Diese Bestimmung enthält einen Verweis auf das OR. Dieser wird angepasst, um auf die aktuell geltende Bestimmung des OR zu verweisen.

Art. 5 Abs. 3 und 4

Absatz 3:

Die mit dem gemeinsamen Vollzug betrauten Organe im Sinne von Artikel 357b Absatz 1 OR sind in den allermeisten Fällen die paritätischen Kommissionen. Diese sorgen nämlich in der Praxis für die korrekte Anwendung der GAV und sind berechtigt, die Beiträge an die Vollzugskosten zu erheben und zu verwenden. Um der Gesetzeslogik zu folgen, wird in der Bestimmung der Begriff «mit dem gemeinsamen Vollzug betraute Organe» im Sinne von Artikel 357b Absatz 1 OR verwendet.

Folglich ist die Umsetzung dieses Einsichtsrechts Sache der PK, die ihre Jahresrechnungen zu den Beiträgen den Arbeitgebern und Arbeitnehmenden, die den allgemeinverbindlich erklärten GAV unterstehen, auf Verlangen kostenlos zur Verfügung stellen müssen. Letztere müssen ihr Gesuch nicht begründen, da ihr Interesse an der Einsicht in diese Rechnungen als Schuldner dieser Beiträge offensichtlich ist. Sie erhalten eine Kopie der Jahresrechnungen (per Post oder per E-Mail nach Wahl der PK).

Die PK, die ihre Jahresrechnungen auf ihrer Website veröffentlichen, brauchen nicht zusätzlich ein Einsichtsrecht zu gewähren.

Bei Streitigkeiten zwischen einer PK und einem Antragsteller, insbesondere darüber, ob ein Recht auf Einsichtnahme besteht oder wie dieses Recht ausgeübt werden kann, sind die Zivilgerichte zuständig.

Absatz 4:

Absatz 4 legt fest, aus welchen Dokumenten die detaillierte Jahresrechnung der PK besteht, und stützt sich dafür auf Artikel 958 OR zur Rechnungslegung bei der kaufmännischen Buchführung. Es handelt sich um die Bilanz, die Erfolgsrechnung und den Anhang zur Jahresrechnung.

5 Auswirkungen

5.1 Auswirkungen auf den Bund

Die Vorlage hat keine Auswirkungen auf den Bund, weder in finanzieller noch in personeller Hinsicht.

5.2 Auswirkungen auf die Kantone

Die Bestimmung der Vorlage, die die Umsetzung der Motion Ettlin bezweckt, widerspricht der Aufteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Kantonen im arbeitsrechtlichen Bereich, indem sie Abweichungen von kantonalem Recht erlaubt, das die Kantone als sozialpolitische Massnahme erlassen dürfen13.

Die Vorlage hat hingegen keine Auswirkungen auf die Finanzen oder das Personal der Kantone.

5.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

5.3.1 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft der Motion 20.4738 Ettlin

Der Gesetzesänderungsentwurf könnte wirtschaftliche Auswirkungen auf die Arbeitnehmenden haben, die in einem Kanton arbeiten, in dem ein kantonales Mindestlohngesetz geregelt hat, dass höhere kantonale Mindestlöhne Löhnen in GAV vorgehen (Stand Dezember 2023: NE und GE). Solche Arbeitnehmende könnten tatsächlich eine Lohneinbusse erfahren, insbesondere in den Branchen des Gastgewerbes, des Reinigungsgewerbes und des Coiffeurgewerbes, wo die in den GAV vorgesehenen Mindestlöhne in der Regel niedriger sind als der in gewissen kantonalen Gesetzen festgelegte Mindestlohn.

5.3.2 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft der Motion 21.3599 WAK-N

Die Bestimmungen der Vorlage zur Umsetzung der Motion WAK-N hat wirtschaftliche Auswirkungen auf die folgenden Wirtschaftsakteure:

Die PK

Die PK der allgemeinverbindlich erklärten GAV müssen den Arbeitgebern und Arbeitnehmenden, die den allgemeinverbindlich erklärten GAV unterstehen, ein Einsichtsrecht in ihre Jahresrechnungen gewähren. Diese Verpflichtung kann für sie einen zusätzlichen administrativen Aufwand mit sich bringen, der Mehrkosten im Personalbereich nach sich ziehen könnte. Diese Kosten lassen sich schwer abschätzen, da sie insbesondere von der Anzahl der Gesuche um Einsichtnahme abhängen, die von Jahr zu Jahr schwanken kann. Jedoch sollten sie nicht allzu hoch sein, da es grundsätzlich reicht, diese Jahresrechnungen via E-Mail an die Gesuchstellenden zu versenden. Dieser zusätzliche administrative Aufwand wird keine Erhöhung der Beiträge an die Vollzugskosten rechtfertigen. Die PK, die ihre Jahresrechnungen bereits veröffentlichen, werden keine zusätzlichen Kosten tragen müssen.

BGE 143 I 403, E. 7.5.3 12/15

Die Arbeitgeber und die Arbeitnehmenden

Das Recht auf Einsicht in die Jahresrechnungen der PK fördert indirekt eine zweckmässigere Verwendung der Vollzugskostenbeiträge und eine angemessenere Bildung von finanziellen Reserven. Allgemeiner fördert das Einsichtsrecht indirekt einen effizienteren Vollzug der GAV.

6 Rechtliche Aspekte

6.1 Verfassungsmässigkeit

6.1.1 Im Zusammenhang mit der Motion 20.4738 Ettlin

Die Aufteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Kantonen im arbeitsrechtlichen Bereich, in dessen Rahmen die Problematik eines Mindestlohns fällt, ergibt sich für das öffentliche Recht aus Artikel 110 BV und für das Zivilrecht aus Artikel 122 BV14. Die Massnahmen, die einen Mindestlohn vorschreiben und ein überwiegendes sozialpolitisches Ziel verfolgen, sind Teil der öffentlich-rechtlichen Schutzmassnahmen, die die Kantone trotz der zivilrechtlichen Bestimmungen des Bundes über die Arbeit grundsätzlich weiterhin erlassen dürfen, und ergänzen die öffentlich-rechtlichen Massnahmen des Bundes, die im ArG und seinen Verordnungen verankert sind15. Solche Massnahmen bezwecken die Bekämpfung der Armut und verstossen folglich nicht gegen die Wirtschaftsfreiheit16. Die Umsetzung der Motion Ettlin, die darauf abzielt, den Mindestlohnbestimmungen von allgemeinverbindlich erklärten GAV Vorrang vor dem kantonalen Recht einzuräumen, verletzt die Aufteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Kantonen – einen Grundsatz, der von der Bundesverfassung garantiert wird.

Die Umsetzung der Motion verstösst auch gegen den Verfassungsgrundsatz der Legalität, der aus Artikel 5 Absatz 1 BV hervorgeht17. Daraus leitet sich der Grundsatz der Normenhierarchie ab, der verlangt, dass eine untergeordnete Rechtsnorm nicht gegen eine übergeordnete Rechtsnorm verstösst18. Ein GAV ist ein zwischen privaten Verbänden abgeschlossener Vertrag und seine Allgemeinverbindlicherklärung ändert nichts an seinem privatrechtlichen Vertragsstatus. Der Beschluss über die Allgemeinverbindlicherklärung ist ein Verwaltungserlass19, der aus dem GAV kein Gesetz macht. Aus Sicht der Normenhierarchie ist ein Beschluss über die Allgemeinverbindlicherklärung somit einem kantonalen Gesetz untergeordnet.

6.1.2 Im Zusammenhang mit der Motion 21.3599 WAK-N

Der Entwurf einer neuen Bestimmung des AVEG stützt sich auf Artikel 110 Absatz 1 Buchstabe d BV, der festlegt, dass der Bund Vorschriften über die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen erlassen kann.

Der durch Artikel 27 BV garantierte Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit könnte von dieser neuen Bestimmung beeinträchtigt werden. Die Gewährung eines Einsichtsrechts in die Jahresrechnungen zu den Beiträgen könnte nämlich als eine Einschränkung der freien Ausübung der Tätigkeit der PK gesehen werden, die ein garantierter Bestandteil der Wirtschaftsfreiheit ist. Sobald eine allfällige Einschränkung von Grundrechten nicht ausgeschlossen werden kann, ist sie gemäss Artikel 36 BV zu prüfen. Eine mögliche Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit bedarf gemäss Artikel 36 Absatz 1 bis 3 BV einer gesetzlichen Grundlage, muss durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein und in Bezug auf den angestrebten Zweck verhältnismässig sein. Im vorliegenden Fall würde diese Einschränkung gemäss obigen BGE 143 I 403, E. 7.2 BGE 143 I 403, E. 7.5.3 BGE 143 I 403, E. 5 BGE 136 I 241, E. 2.5; V. MARTENET / J. DUBEY, Commentaire romand, Constitution fédérale, Préambule - art. 80 Cst., S. 206 J.-F. AUBERT / P. MAHON, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999. 2003, S. 41 f BGE 128 II 13, E. 1d 13/15

Ausführungen auf Artikel 5 Absatz 3 und 4 AVEG basieren, der ein Recht auf Einsicht in die Jahresrechnungen der PK gewährt. Ausserdem wäre diese Beschränkung durch das Interesse einer bestimmten Zielgruppe, nämlich der Arbeitgeber und der Arbeitnehmenden, die einem allgemeinverbindlich erklärten GAV unterstellt sind, die Jahresrechnungen der PK einsehen zu können, begründet. Da diese Personen Beiträge an die PK entrichten, haben sie ein legitimes Interesse, Zugang zu diesen Jahresrechnungen zu haben, um zu wissen, wie ihre Beiträge verwendet werden. Dieses Einsichtsrecht erfüllt schliesslich den Grundsatz der Verhältnismässigkeit. Es erlaubt es, das angestrebte Ziel zu erreichen, nämlich mehr Transparenz bei der Verwaltung bzw. Verwendung der Beiträge zu schaffen. Es ist aber nicht unverhältnismässig, weil nur die wichtigsten betroffenen Personen – die Arbeitgeber und die Arbeitnehmenden, die Beiträge bezahlen – davon profitieren. Von den Massnahmen, die zur Erreichung dieses Ziels geprüft wurden, stellt es die Massnahme dar, die die wirtschaftliche Freiheit der PK am wenigsten tangiert. Schliesslich ist das Verhältnis zwischen dem Ziel einer grösseren Transparenz, das mit diesem Einsichtsrecht verfolgt wird, und dem Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der PK angemessen. Sollte die Wirtschaftsfreiheit der PK durch das Einsichtsrecht eingeschränkt werden, würde diese Einschränkung folglich über eine gesetzliche Grundlage verfügen, durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt sein und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit im Sinne von Artikel 36 BV einhalten.

6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Die Vorlage zur Änderung des AVEG ist mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz, insbesondere mit dem Recht der Europäischen Union vereinbar.

6.3 Erlassform

Gemäss Artikel 164 BV sind alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form eines Bundesgesetzes zu erlassen. Diese Vorlage hält diese Regel ein.

6.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Mit der Vorlage werden weder neue Subventionsbestimmungen (die einen der Schwellenwerte überschreitende Ausgaben nach sich ziehen) noch neue Verpflichtungskredite oder Zahlungsrahmen (die mit einen der Schwellenwerte überschreitenden Ausgaben verbunden sind) beschlossen. Die Vorlage ist somit nicht der Ausgabenbremse unterstellt.

6.5 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen

Äquivalenz

Das Subsidiaritätsprinzip und das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz sind von dieser Änderung nicht betroffen.

6.6 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Die Vorlage beinhaltet keine Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen.

6.7 Datenschutz

Die Vorlage hat keine Auswirkungen auf die spezifischen Normen zum Datenschutz. Jedoch ist es in Bezug auf die Motion 21.3599 WAK-N wichtig zu präzisieren, dass die PK dem Bundesgesetz über den Datenschutz vom 25. September 2020 (DSG)20 unterstellt sind, wenn sie den Arbeitgebern und den Arbeitnehmenden, die einem allgemeinverbindlich erklärten GAV unterstehen, ein Einsichtsrecht in ihre Jahresrechnungen gewähren.

20 SR 235.1 14/15

Liste der verwendeten Abkürzungen

Abs. Absatz

Art. Artikel

AVEG Bundesgesetz vom 28. September 1956 über die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen; SR 221.215.311

BGÖ Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip in der Verwaltung; SR 152.3

Bst. Buchstabe

BV Bundesverfassung; SR 101

EFK Eidgenössische Finanzkontrolle

GAV Gesamtarbeitsvertrag

OR Obligationenrecht; SR 220

PK Paritätische Kommissionen

ParlG Bundesgesetz vom 13. Dezember 2002 über die Bundesversammlung; SR 171.10

SR Systematische Rechtssammlung

SECO Staatssekretariat für Wirtschaft

WAK-N Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrates

Ziff. Ziffer(n)